Gestion de Suelos Urbanos

Clara Arditi Karlik / Gustavo Carrasco Prez / Paola Jirn Martnez / Rubn Seplveda Ocampo
DOCUMENTO DE TRABAJO
DOCUMENTO DE TRABAJO
Gestin de Suelo Urbano

y Vivienda Social
Elementos para una discusin
Con esta publicacin el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, inicia una nueva serie de impresos que lleva por ttulo: Documento de Trabajo. A travs de estas pginas se pretende difundir los temas de actualidad que afectan el hbitat residencial, dar opinin y contribuir a formar opinin, sobre las variadas temticas del inters de investigadores, acadmicos, profesionales y pblico en general, que busca informarse para contribuir a crear una mejor calidad de vida en los asentamientos humanos. El INVI durante 20 aos no ha tenido a la vivienda por s misma como objeto de estudio, su preocupacin ha sido y es el hbitat residencial, complejo y multifactorial, que precisa de la comprensin de procesos de produccin humana, donde converjan mltiples miradas: desde la antropologa a la ingeniera; desde la economa al arte; desde la arquitectura al derecho. La indiscutible y necesaria interdisciplinariedad, lleva a ofrecer en este primer escrito, elementos para la discusin sobre un tema importante en la provisin de vivienda de inters social: la gestin del suelo urbano. Comprender metodologas, contenidos y modalidades de trabajo, investigacin y transferencia de informacin, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han estado generando a nivel global en la ltima dcada, ii) las restricciones de operacin que enfrentan las instituciones del Estado en los pases de la Regin, originadas en la debilidad de las polticas pblicas en cuanto a la previsin de reservas de suelo para proveer equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatizacin del territorio, que obliga a disear nuevos instrumentos de gestin, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la produccin de proyectos. Los autores no pretenden agotar el tema, sino que dejarlo abierto para continuar la til discusin que la investigacin acadmica ofrece. Y, se espera vuestra contribucin.
1 N
Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo Instituto de la Vivienda
GESTIN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIN
Gestin de Suelo Urbano

y Vivienda Social
AUTORES
Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Prez Paola Jirn Martnez Rubn Seplveda Ocampo
AUTORES
Elementos para una discusin
Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Prez Paola Jirn Martnez Rubn Seplveda Ocampo
Instituto de la Vivienda Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad de Chile
Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo
SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO AUTORES: Clara Arditi; Gustavo Carrasco; Paola Jirn; Rubn Seplveda
Documento de Trabajo N 1
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI: GESTIN DE SUELO URBANO Y SU IMPACTO EN LA GESTIN HABITACIONAL Editor Autores : :
Mario Torres Jofr Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Prez Paola Jirn Martnez Rubn Seplveda Ocampo
Diseo Grfico
Amalia Ruiz Jeria
El presente Documento de Trabajo es producto del Convenio de Prestacin de Servicios a Honorarios N 0016875, del 9 de octubre de 2001, Gestin del Suelo Urbano y su Impacto en la Ges-
Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Instituto de la Vivienda. Arditi, Clara; Carrasco, Gustavo; Jirn, Paola; Seplveda, Rubn.
tin Habitacional.
Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de ninguna forma, ni por ningn medio, sea ste elctrico, qumico, mecnico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin la previa autorizacin escrita por parte de la Universidad de Chile, a travs del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Santiago de Chile, 2003
Indice
INTRODUCCIN CAPTULO 1
................................................................... 05
CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIN

DE SUELO HABITACIONAL
................................................................... 11 ................................................................... 11 ................................................................... 11
1.1. Los cambios generados en el desarrollo del territorio a nivel global en la ltima dcada
a) Transformaciones urbanas y procesos de globalizacin y desregulacin de suelo b) Los impactos derivados: Metropolizacin y exclusin, deterioro y nuevos formatos de renovacin de las reas centrales versus nuevas periferias. c) Sntesis
................................................................... 14 ................................................................... 16
1.2. Las restricciones de operacin que enfrentan las instituciones del Estado en Chile para la gestin y operacin en el mercado de viviendas sociales
a) Disponibilidad de suelo para la consolidacin de proyectos habitacionales sociales y previsin de reservas de suelo para la provisin de vivienda b) Marco de polticas y desarrollo inmobiliario en Chile vinculadas a los procesos de desregulacin y privatizacin del suelo
CAPTULO 2
................................................................... 17
................................................................... 19
................................................................... 21
CONCEPTOS
2.1.
TERICOS VINCULADOS A LA PRCTICA DE
LA GESTIN DE SUELO CON PROPSITO HABITACIONAL
................................................................... 25 ................................................................... 25
Elementos tericos
a) Alternativas y modalidades de gestin de suelo para la produccin de vivienda social: mecanismos e

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
3
instrumentos de gestin habitacional a nivel institucional, financiero y normativo b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores de definicin y asignacin de valor y consecuencias del sistema de valorizacin de suelo en la produccin de vivienda social
................................................................... 25
................................................................... 30 ................................................................... 35 ................................................................... 35
2.2.
Estado del arte
a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional

CAPTULO 3
RECAPITULACIN Y CONCLUSIONES
3.1. Componentes crticos de la gestin de suelo habitacional y lineamientos de accin. A modo de sntesis
CAPTULO 4
................................................................... 57
................................................................... 57 ................................................................... 57
BIBLIOGRAFA
GESTIN
DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
ELEMENTOS
PA R A U N A D I S C U S I N
Introduccin
A MODO DE PRESENTACIN
Desde sus inicios, el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, ha visualizado la necesidad de abordar en forma integral las temticas inherentes al hbitat residencial, incluyendo su relacin con el territorio en general y el desarrollo urbano en particular. Un fuerte impulso para estas discusiones acadmicas fueron, sin duda, la participacin del INVI en la Conferencia Mundial Hbitat II, en la cual, se reconoci la necesidad de abordar la problemtica de las ciudades del siglo XXI desde la sustentabilidad urbana como un requisito ineludible. Las evoluciones recientes experimentadas en el desarrollo urbano-territorial en Chile, caracterizadas por la creciente integracin del pas al mundo global, acenta y refuerza la necesidad de que, desde nuestro Instituto y nuestra Facultad, se pueda re-tomar una lnea de reflexin, discusin o investigacin sobre el conjunto de materias que derivan de ste y otros fenmenos asociados. Estas nuevas formas de relacin traen consigo impactos diversos que se generan en el territorio y en la sociedad, nuevos paradigmas que dan sustentacin a estos procesos, potentes transformaciones del paisaje natural y construido. Esto, en el contexto de un Estado que cuenta con un margen de accin reducido, en el marco de un proceso de repliegue y de traspaso creciente de competencias al sector privado empresarial, en
sintona con un discurso eminentemente pragmtico, en el que asume un rol de facilitador de emprendimientos privados, ms que el de posicionarse como un conductor de los procesos de desarrollo territorial, sean stos de escala nacional, regional o intercomunal. Adicionalmente, existen las acciones privadas sobre el territorio, para las cuales se adecuan los instrumentos de planificacin y las polticas pblicas a los intereses particulares. Cules sern las consecuencias a mediano o largo plazo de esta suerte de no-poltica territorial. Probablemente, un mayor desequilibrio social, ascendiente contaminacin, magna depredacin del paisaje y del entorno natural. Difcilmente, una mayor o mejor insercin en el mundo de las ciudades exitosas a nivel global. En este marco, el INVI, ha decidido contribuir al debate, aportando a travs de esta nueva serie de publicaciones, denominada Documentos de Trabajo, una sucesin de escritos que aborden la problemtica de la gestin urbano habitacional. Se inician stos con uno de los temas ms relevantes el de la provisin y produccin de suelo para el hbitat social. El acceso al suelo sigue siendo un problema esencial en las polticas habitacionales, sobre todo porque su disponibilidad se reduce por la ausencia de polticas que
aseguren una distribucin racional entre usos distintos y competitivos. Esto afecta de manera esencial a los sectores ms pobres que invaden terrenos de alta vulnerabilidad. Tambin incide en que las soluciones entregadas por el Estado son localizadas en terrenos lejanos con insuficiente equipamientos y servicios. Segn las Naciones Unidas, el precio y disponibilidad de suelo para la vivienda sigue teniendo una influencia importante en el precio de sta y en las condiciones habitacionales en la mayora de los centros urbanos. El suelo es un tema decisivo en materia de poltica habitacional y urbana, ya que tiene impacto directo en la morfologa y en el crecimiento de la ciudad. Frente a esta situacin, lograr que los mercados de suelo urbano sirvan a las necesidades econmicas y sociales de los habitantes y organizaciones urbanas sigue siendo una de las ms complejas tareas para el aparato pblico. Este documento presenta elementos para contribuir a la discusin respecto de los principales temas relacionados con la gestin de suelo y la gestin urbano habitacional. Se ha dividido en dos partes: el contexto general y, los instrumentos. En la primera, dentro del contexto general, se incluye el impacto que los procesos globales tienen en el territorio y el rol que el Estado tiene en ellos. La segunda, ofrece algunos conceptos para la discusin terica sobre los principales aspectos relacionados con la gestin de suelo, resaltndose algunos casos prcticos a nivel continental que incluyen los instrumentos de gestin, el mercado del suelo, la generacin de valor de
suelo, entre otros. Se concluye con los principales aspectos crticos de la gestin de suelo que deben ser abordados en un corto y mediano plazo en pases como Chile. Con estos elementos no se pretende dar por acabada la tarea, se espera que los planteamientos aqu expuestos sirvan para enriquecer la investigacin actual sobre este tema y que contribuya a la construccin y a las definiciones claras y oportunas en la materializacin de una poltica de gestin de suelo, necesaria tanto para los procesos habitacionales, en particular, como para la gestin del territorio, en general.
INTRODUCCIN
En la actualidad, los fundamentos que conducen la problemtica sobre gestin de suelo urbano con fines habitacionales, en cuanto a metodologas, contenidos y modalidades de trabajo, investigacin y transferencia de informacin, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han estado generando a nivel global en la ltima dcada, ii) las restricciones de operacin que enfrentan las instituciones del Estado en los pases de la Regin1 , originadas en la debilidad de las polticas pblicas en cuanto a la previsin de reservas de suelo para proveer equitativamen-
1 Por Regin se entender la zona geogrfica correspondiente a Amrica Latina.
GESTIN
ELEMENTOS
te a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatizacin del territorio, que obliga a disear nuevos instrumentos de gestin, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la produccin de proyectos. Existe, por lo tanto, la necesidad de estudiar, de manera sistemtica, las dimensiones que convergen a establecer los lineamientos estructurales de la problemtica urbana, y en particular aquellos atingentes a la disponibilidad de suelo para la consolidacin de proyectos de vivienda de inters social, para tener una lectura clara de las alternativas y nuevas modalidades de intervencin territorial para la produccin de bienes y servicios y su provisin hacia la comunidad. Al respecto, ms all del debate terico, cobra relevancia analizar la contingencia de la accin institucional y privada, puesto que este antecedente permite a los actores convocados en la dinmica territorial y en la produccin de proyectos habitacionales tomar decisiones que impactan en la poltica y sus regulaciones, y generar mecanismos eficaces de gestin, a la vez que mejorar los existentes, identificando aquellos componentes ms crticos.
en promedio, de UF 5,14 a UF 7,07 por metro cuadrado2 . Este fenmeno incide directamente en la progresin de planes habitacionales de provisin de vivienda social, considerando la necesidad de consolidar proyectos adecuados en cuanto a la integracin de unidades habitacionales con una localizacin y entorno que proporcione a los usuarios de estos bienes una accesibilidad a servicios e infraestructura, en una condicin de homogeneidad con el resto de la poblacin. El alza de los precios se ha intensificado en las zonas perifricas como Maip, Quilicura y San Bernardo, debido a un incremento en la demanda por parte de sectores medios, desde donde se ha generando una dinmica de movilidad en busca de alternativas residenciales fuera del centro o pericentro urbano. Como un ejemplo de ello, si se compara el incremento en los valores de suelo entre dos comunas del Gran Santiago, una central (Las Condes, sector El Bosque y Apoquindo) y una perifrica (Puente Alto), se tiene que en la primera los valores se han duplicado en los ltimos diez aos (1991 2001), mientras que en la segunda, para el mismo perodo, los valores han aumentado diez veces. En relacin a los valores promedio identificados para el primer trimestre del ao 2002 en el rea Metropolitana, se tiene que el promedio total comunal es de
ALGUNAS
DIMENSIONES DEL PROBLEMA
En el segundo semestre del ao 2000, en el rea Metropolitana de Santiago (AMS) los precios de suelo aumentaron,
La Tercera (22 de febrero de 2002).
7,62 UF/m.3 El valor promedio ms alto se registr en Las Condes, 21,02 UF/m, mientras que el promedio ms bajo se presenta en Pudahuel, con 1,18 UF/m. En definitiva, Santiago, debido a los precios de la tierra, inhibe el desarrollo de la vivienda social. De hecho, en el tercer trimestre del ao 2001, no hubo ofertas de terrenos con precios inferiores a 1 UF/m.4 , lo que an se encuentra sucediendo, de tal manera que una proporcin importante de viviendas sociales se construyen en las afueras, lo que tambin acontece en ciudades como Concepcin y Puerto Montt. La inversin en la periferia est asociada a una mayor ganancia para los actores vinculados al desarrollo inmobiliario, sin que esto se traduzca en una ganancia para la ciudad, dado que dichos actores no se hacen cargo de las externalidades que significa crecer en extensin. Dicho de otra forma, no existe una redistribucin de beneficios como producto del incremento de los valores de suelo derivado de procesos de renovacin urbana (inversin en infraestructura y servicios y aumento de la superficie urbana). El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU) est elaborando un estudio, con el objetivo de planificar globalmente el futuro de la vivienda social y las posibilidades de obtener e incorporar suelo con fines habitacionales, habida cuenta de la actual problemtica que se arrastra desde hace un par de dcadas.
3 4 El Mercurio (mayo 2002). Trivelli, Pablo (2002).
Por otra parte, ha puesto en marcha el programa denominado Vivienda Social Dinmica sin Deuda, constituido por unidades de estndar mnimo sin deuda para el beneficiario, bordeando un valor total de UF 285, para aquellos segmentos que, debido a sus ingresos tanto escasos como inestables, no pueden endeudarse con crditos. Esta modalidad, sin embargo, vuelve a plantear el problema de localizacin asociado, puesto que el bajo precio de estas unidades habitacionales slo puede sustentarse con costos por metro cuadrado an inferiores a los precios mnimos de terrenos existentes en comunas como Maip o La Granja, pudiendo aumentar gravemente la segregacin urbana y, en consecuencia, el perfil de oportunidades econmicas y de acceso a las actividades urbanas. El sistema de subsidios a la demanda por vivienda ha logrado dinamizar la construccin y el acceso a viviendas de inters social, y ha motivado un significativo crecimiento en el ahorro personal y familiar para estos fines. Ello ha conducido a importantes reducciones en el dficit de vivienda, permitiendo incluso anticipar el trmino del dficit habitacional cuantitativo en alrededor de 15 aos. Sin embargo, varios factores han limitado en los aos noventa la efectividad de la nueva poltica de vivienda social, influyendo en esta situacin las insuficientes reservas de suelo, normas restrictivas a los mercados que estn involucrados y rezagos en adecuar los objetivos y las normas de poltica5 .
Held, Gnther (2000).
GESTIN
ELEMENTOS
OBJETIVOS
Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO
El presente Documento de Trabajo se propone exponer sobre la problemtica de la gestin de suelo urbano con fines habitacionales, presentando los lineamientos estructurales y las dinmicas existentes que originan la necesidad de abordar tcnicamente las dimensiones involucradas en los procesos de gestin de suelo urbano residencial. Lo anterior se sita a la luz de la experiencia nacional e internacional de operacin, produccin y provisin de vivienda social y del diseo de mecanismos de incorporacin de suelo urbano para vivienda social. Complementariamente a los conceptos derivados del debate terico, este trabajo incorpora la contingencia de la accin institucional y privada para prospectar posibilidades de diseo y/o mejoramiento de instrumentos de gestin, identificando componentes crticos necesarios de salvar para poder elaborar herramientas originadas desde la poltica y sus regulaciones hasta el anlisis de mecanismos eficaces de gestin de vivienda, contribuyendo con las estrategias y decisiones que puedan llevar a cabo los actores convocados en la produccin de proyectos habitacionales. Es relevante identificar algunos aspectos clave que intervienen en el anlisis: i) las restricciones de operacin que enfrentan las instituciones del Estado en los pases de la Regin,
originadas en la debilidad de las polticas pblicas en cuanto a la previsin de reservas de suelo para proveer equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad ii) derivado de lo anterior, la creciente privatizacin del territorio, que obliga a disear nuevos instrumentos de gestin incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la produccin de proyectos. En relacin a los contenidos, el documento se estructura en base a los siguientes captulos: En el Captulo 1, Contexto para el desarrollo de procesos de gestin de suelo habitacional, se abordan las caractersticas que adquiere el nuevo mapa econmico mundial y sus efectos en el territorio, desde la reestructuracin de los procesos de localizacin de actividades econmicas hasta los impactos generados particularmente en el sector vivienda. Junto con ello, se expone el correlato que esto ha tenido en la situacin habitacional en Chile y las dificultades existentes desde la institucionalidad para abordar el problema de produccin y provisin de vivienda social. Por ltimo se plantea la configuracin de los actores que participan del proceso habitacional. El Captulo 2, Conceptos tericos vinculados a la prctica de la gestin de suelo con propsito habitacional, indaga sobre el estado del arte de los procesos de gestin para la produccin de vivienda, mediante un anlisis de
modelos, metodologas, componentes, instrumentos y algunos casos emblemticos donde se han aplicado nuevas modalidades de gestin en virtud de las nuevas caractersticas que se identifican.
Se reflexiona, en el Captulo 3, acerca de los aspectos considerados como crticos, particularizando aquellos ms relevantes en el caso chileno. Finalmente, en el Captulo 4 se sistematiza la informacin utilizada en este trabajo.
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GESTIN
ELEMENTOS
Captulo l
CONTEXTO
PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIN DE SUELO HABITACIONAL
1.1. LOS
CAMBIOS GENERADOS EN EL DESARROLLO DEL
TERRITORIO A NIVEL GLOBAL EN LA LTIMA DCADA
a) Transformaciones urbanas y procesos de globalizacin y desregulacin de suelo

Existe amplia coincidencia en los diversos anlisis y estudios sobre el territorio, particularmente sobre los fenmenos ocurridos en los ltimos cinco aos, al evaluar los procesos de cambio que se han generado tanto en la estructura funcional del territorio -urbano rural-, como el producto de la economa global6. Ms all de la mera reflexin y de los lugares comunes, es un hecho que la globalizacin ha generado una profunda reestructuracin de las ciudades con impactos de diversa ndole. El proceso de desregulacin y apertura, a la par con la retirada de la accin estatal, impact en la organizacin territorial y la localizacin de las inversiones en los centros urbanos, y en la dinmica productiva. En la Regin persiste una fuerte demanda por suelos urbanos a raz del crecimiento de la poblacin de las ciudades, por crecimiento vegetativo y el continuo proceso migratorio. El aumento del ingreso de importantes sectores de la poblacin urbana ha ocasionado, por otra parte, patrones
de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensiones de terrenos suburbanos, en ellos se han consolidado costosos condominios, reas verdes, centros comerciales y vas. A su vez, las actividades productivas y de servicios asociadas a los nuevos escenarios de globalizacin de la economa tambin presionan sobre el mercado de la tierra7. Desde comienzos de los '90, la implementacin de polticas econmicas de corte neoliberal han tenido su correlato urbano, con tendencias claras y verificables en varios pases de la Regin: i) cerramiento y aislamiento de reas especficas destinadas a los individuos que pueden pagar una calidad de vida superior; y, ii) paralelamente, una mayor precarizacin econmica de grandes sectores de la sociedad, que ven disminuir en forma creciente sus ya bajos estndares de vida. Entre estas dos tendencias -normalmente- queda atrapada la clase media, en constante estado de fragmentacin. A continuacin, se presenta una sntesis de los aspectos ms destacados de este proceso de cambio, que ha originado espacios estratgicos reestructurados:
6 Vidal-Koppmann (2000), Leva y Cavallo (1999), Preteceille (1999), Arias (2002), Fernndez Durn (1998), Castells (1997), Turaine (1996), Giddens (1994), Fidel y Fernndez (1998), Sassen (1999), Borja y Castells (1997), entre otros.
CEPAL (1998).
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En lo territorial
La adecuacin e insercin de las economas locales al mundo globalizado estn produciendo fenmenos de redistribucin del crecimiento urbano, que favorecen la expansin y fragmentacin de las ciudades. Es posible asociar las recientes transformaciones estructurales y morfolgicas de las urbes a las caractersticas del nuevo escenario econmico y social que plantea la globalizacin. En estos cambios repercute la adopcin de nuevas modalidades de gestin urbana, las que implican desregular y privatizar las reas de produccin y de servicios, disminuir la inversin del Estado y, descentralizar o desconcentrar polticamente las competencias sobre estas reas8. Lo anterior, ha favorecido la extensin de los centros urbanos sobre la base de negocios inmobiliarios y el acceso generalizado de la poblacin al automvil, acentuando la polarizacin urbana y la segregacin social, amn de beneficiar la aparicin de los artefactos de la globalizacin, como son los ncleos de actividades empresariales, megaproyectos inmobiliarios, parques industriales, centros comerciales, grandes hoteles y edificios, y conjuntos habitacionales protegidos y segregados del resto de la ciudad. Los elementos ms dominantes de los cambios producidos pueden sintetizarse como sigue: Crecimiento sostenido de la urbanizacin en las reas rurales y semirurales en la periferia de los centros
8 De Mattos (1999).
urbanos -a lo largo de la dcada del '90 -, orientando la produccin y comercializacin de nuevos productos inmobiliarios para distintos estratos. Buscando una mejora en la calidad de vida, los sectores con altos ingresos se trasladan a reas ms aisladas, lejos de la creciente pobreza estructural, producindose simultneamente el cerramiento de reas para el uso exclusivo de los residentes; son mtodos de ocupacin de nuevas localizaciones residenciales en la extrema periferia de las regiones urbanas, dirigidos a los grupos de ms altos ingresos, que valorizan la seguridad, el paisaje y el menor costo de la tierra. Asociado a lo anterior, amplias reas urbanas empeoran en su nivel de dotacin de servicios colectivos y en la situacin habitacional, modificndose los determinantes y factores que configuran la renta urbana y su expresin en los precios de mercado inmobiliario, teniendo mayor incidencia en el precio la calidad y el tipo de la dotacin de servicio interno que se ofrece. Procesos simultneos de gentrificacin en las reas centrales anteriormente deterioradas. Centros urbanos (reas especficas del centro urbano tradicional o nuevos desarrollos algo apartados del centro principal) dominados por usos del suelo vinculados al sector terciario avanzado de la economa, en base a grandes edificios de diseo innovador y emblemtico y aplicacin de tecnologas constructivas de punta.
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ELEMENTOS
Nuevos mbitos de comercializacin de bienes y servicios -que producen la concentracin en una localizacin puntual- de un espectro muy variado de productos, la prestacin de diversos tipos de servicios y el esparcimiento (hipermercados y centros comerciales), imponiendo cambios en las estructuras de comercializacin y transformaciones en los patrones del consumo y en el desarrollo de la vida cotidiana.
cin, terrenos industriales, redes viales y otros. El crecimiento de la poblacin y la migracin desde sectores rurales han trado consigo rpidas expansiones de las principales ciudades de los pases de la Regin, con la consiguiente presin sobre la disponibilidad de suelo y sobre el precio de los terrenos para las viviendas de inters social10. Este fenmeno se evidencia en todas las ciudades importantes de la Regin, que ven expandirse rpidamente sus lmites urbanos a expensas del suelo rural. De hecho, las propias polticas habitacionales siguen favoreciendo la expansin urbana y la especulacin en el mercado del suelo, al construir la vivienda de inters social en las afueras de los centros urbanos, donde el precio de la tierra es menor, empleando diseos en extensin y de baja densidad11. Las normativas y acciones instauradas por los pases de la Regin para atenuar la segregacin urbana han sido insuficientes ante los potentes efectos de las fuerzas excluyentes del mercado inmobiliario. Por otra parte, algunas polticas de vivienda han tratado de limitar la extensin de los conjuntos sociales, para evitar la aglomeracin de numerosa poblacin pobre en ciertas reas; sin embargo, estas medidas no se han podido concretar de manera amplia debido a las escasas probabilidades de influir en el mercado del suelo urbano. En general, se plantea que los programas habitacionales nacionales mantienen una orientacin explcita o encubierta
10 11 Held, Gnther (2000). CEPAL (1998).
En lo institucional y financiero
El Estado paulatinamente deja su competencia y responsabilidad en las necesidades sociales, transformando su histrico rol subsidiario en mecanismo de ajuste, slo cuando el mercado no logra satisfacer las demandas sociales. Debido al carcter estructural de los desequilibrios en el bienestar social, el Estado ha comenzado a tener serias dificultades, una de las ms importantes es la falta de financiamiento para prolongar el nivel de participacin directa en la economa, toda vez, que la principal fuente de recursos financieros utilizados por ste proviene del exterior, aspecto que limita fuertemente su capacidad de responder y enfrentar los problemas sociales.
En el caso del acceso al suelo y la provisin vivienda

Segn los ltimos estudios realizados por la CEPAL9, en las ciudades de Amrica Latina se mantiene una fuerte presin sobre el suelo, dada la expansin de la demanda de viviendas, servicios, equipamientos, espacios para la recrea9 CEPAL (2000).
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para apoyar de manera casi exclusiva la adquisicin de viviendas nuevas, sin incorporar de manera decidida otras alternativas como el mejoramiento o la ampliacin de viviendas, y que en la prctica las reformas no han abierto otras posibilidades ms acordes con las nuevas demandas de flexibilidad y rehabilitacin del tejido urbano surgidas en la Regin. La experiencia, tambin, ha sealado que las polticas de subsidios a la demanda no pueden desatender aspectos de la oferta si quieren ser exitosas. As por ejemplo, es menester cautelar la existencia de una base empresarial y tecnolgica motivada y capacitada para operar en el mercado de viviendas de bajo costo. Ha adquirido relevancia la necesaria disponibilidad de suelo cuyo costo sea compatible con el mximo destinado a las viviendas sociales. La carencia de mecanismos adecuados para asegurar esta disponibilidad ha incurrido fuertemente en el aumento de los costos de las viviendas, con los consiguientes efectos en la cobertura y la focalizacin de las polticas. Adems, ello ha contribuido a mantener el patrn de localizacin perifrico en los centros urbanos, acentuando la segregacin y encareciendo la operacin de los asentamientos populares. Con el propsito de atenuar los efectos sobre los suelos rurales o semirurales y la especulacin inmobiliaria, en Colombia se ha avanzado en traspasar a los dueos de los suelos parte de los costos generados por los gastos en infraestructura en que incurren los organismos pblicos, a travs del cobro de un porcentaje de la plusvala de estos terrenos. En el mismo orden, los nuevos programas de mejoramiento y
densificacin de asentamientos que se crearon en varios pases, buscan hacer frente a las necesidades habitacionales de los sectores ms carenciados sin recurrir a la compra de nuevos terrenos. Un nuevo desafo para las polticas habitacionales es enfrentar aquellos parques residenciales en deterioro y obsolescencia, donde puedan ejecutarse programas de mantencin o recuperacin de viviendas y espacios comunitarios. A su vez, la dinmica urbana ha trado cambios notables en las formas de vida y expectativas de los sectores populares, aspectos que no se ven acogidos en los diseos, agrupaciones y localizaciones de los conjuntos de vivienda social.
b) Los impactos derivados: metropolizacin y exclusin, deterioro y nuevos formatos de renovacin de las reas centrales versus nuevas periferias. Metropolizacin y exclusin
Hasta hace algunas dcadas se sostena la necesidad de frenar el crecimiento de las ciudades y de detener los flujos migratorios campo-ciudad a fin de evitar la concentracin territorial de la poblacin en reas metropolitanas, con ello, a su vez, se impediran muchos de los males econmicos y sociales que las aquejaban. Pero, finalmente, la ciudad es la forma predominante de vida contempornea en la Regin. Hoy, se acepta el crecimiento de las urbes como un proceso irreversible y que las ciudades
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ELEMENTOS
constituyen tambin una fuente de oportunidades para el desarrollo humano, el empleo y los aumentos de productividad, la cultura, la educacin, la salud, la superacin de la pobreza y, tambin, un medio en donde se puedan alcanzar condiciones ambientales favorables. En el contexto de una economa global, abierta a los mercados, estas oportunidades se reflejan en nuevas modalidades de consumo, que afectan la organizacin interna y el funcionamiento de los asentamientos urbanos, generando, a su vez, demandas de inversin pblica y efectos sobre el precio de los suelos12 . Las nuevas formas de suburbanizacin, ligadas a cambios ms amplios de la economa, la cultura y la sociedad, se encuadran en las fases evolutivas generales de la globalizacin, que afectan de manera particular a las grandes reas metropolitanas. Recientemente, la aplicacin de mecanismos asociados a la construccin de infraestructura y equipamiento por medio de las concesiones, ha quitado parcialmente presin sobre los fondos pblicos de inversin sin perder el control y la orientacin del desarrollo urbano. La mayor movilidad que permiten las autopistas, el aumento del uso del automvil particular y el mayor nivel de ingreso de los hogares, facilita la materializacin de un conjunto de transformaciones, que van modificando la estructura y el funcionamiento de los espacios que habitan o frecuentan los habitantes de los hoga-
res de mayores ingresos. Estas transformaciones se manifiestan en aspectos como los siguientes: el desarrollo residencial en la periferia suburbana, que adopta la forma de barrios cerrados13, evidencian la falta de respuesta -de las administraciones territoriales locales- a algunos problemas que aquejan a la gente;
el abultado contingente de policas privados crece sin parar y la especulacin inmobiliaria, que exacerba la diferenciacin y la discriminacin espacial, tiende a generar fuertes alzas en los precios de la tierra, aspecto, que entre otras consecuencias, desplaza a los ms pobres hacia una periferia cada vez ms distante, carente de oportunidades urbanas; y,
a la luz de lo anterior, se hace explcita la ausencia de polticas pblicas sobre suelo, el Estado no ha sido capaz de generar las actuaciones para regular esta visible polarizacin y atomizacin de las personas y bienes urbanos.
Deterioro y nuevos formatos de renovacin de las reas centrales versus nuevas periferias
Richardson (1975)14 sostiene que el deterioro de los centros de las ciudades -que en muchos casos coincide con su centro histrico-, est asociado a la disminucin
13 Ver, entre otros, Trivelli (2001), Roitman (2000), Robert (1999), Torres (2000). 14 Citado por Figueredo Molina, Rosa Margarita (2000).
12
Trivelli, Pablo, (2001).
15
acumulativa de la renta de las reas centrales, que se manifiesta en una deficiente conservacin de las edificaciones, en la diferencia entre ingresos fiscales y gastos de la vecindad en servicios, en emigracin de los residentes con rentas ms altas y en pobreza urbana. Steinberg (1996)15 explica cmo, desde mediados del siglo pasado, los pases en desarrollo han canalizado el crecimiento urbano hacia el ensanche de reas nuevas, desconociendo las posibilidades de desarrollo de las reas centrales. Adems, el patrn espacial de usos del suelo de la ciudad empez a presionar las reas centrales, que empezaron a ser atractivas para usos diferentes al de vivienda, disminuyendo progresivamente el stock residencial con una declinacin y alteracin de sus funciones fsicas, sociales y econmicas.
fcil acceso al crdito y el abaratamiento del automvil16. Aparece una demanda que aspira a acceder a estos nuevos condominios suburbanos y se consolida una febril actividad inmobiliaria, dirigida a la habilitacin de nuevas urbanizaciones perifricas. Los cambios en los patrones de localizacin incrementan la complejidad de la oferta de bienes y servicios en esta nueva periferia, construyndose supermercados e hipermercados, ncleos de oficinas parque, centros de cines y entretenimientos y una amplia gama de nuevos productos. Este conjunto de recientes condiciones sirve de marco al desarrollo de un indito modo de vida suburbano, dirigido a los sectores medios y altos, que en trminos culturales, tiende a reproducir los parmetros de vida cotidiana del suburbio norteamericano. Se trata, por lo tanto, de lo que se denomina un rea en transicin, que supuestamente incorpora valor al territorio, acondicionndolo para implantar nacientes actividades, modificando los patrones del asentamiento. Se despliega entonces un frente productivo, que transforma el espacio rural en suelo urbano, y las pautas del mercado definen un amplio abanico de nuevos productos inmobiliarios. En muchas ciudades latinoamericanas, plantea Garay (2001), el desarrollo de este tipo de suburbio se
c) Sntesis
La influencia de los medios de comunicacin en las personas incentiva el deseo de acceder a un conjunto de nuevos productos. La paulatina incorporacin de estos bienes y servicios en la cotidianidad induce a profundos cambios culturales, difundiendo un modo de vida homogneo caracterstico de la sociedad global. Entre estos nuevos productos se observa la aparicin de nuevas formas de desarrollo residencial como consecuencia del crecimiento de modalidades de residencia secundaria estimulada por un
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Ibd.
16
Garay (2001).
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vuelve atractivo para localizar una gran parte de las actividades centrales, vaciando de contenidos el casco cntrico de la ciudad, que en la mayora de los casos pasa a experimentar un serio proceso de deterioro. La tendencia del capital a priorizar la actividad de un frente dinmico en el que se localizan los nuevos productos, acelera los procesos de desplazamiento de personas y actividades en las reas consolidadas, sobre todo cuando la oferta innovadora induce el desplazamiento de los sectores con mayor poder adquisitivo, dejando atrs un mercado de lo usado, que promueve el relevo de los antiguos pobladores por otros con menores recursos. Sin embargo, la existencia de un mercado de segunda (o tercera) mano, permite reconocer una situacin intermedia, donde los procesos de deterioro pueden ser detenidos o compensados por una forma de inversin ms modesta, que adecua las viejas construcciones a las necesidades de sus nuevos clientes. Las alternativas de remodelacin central, tambin, implican el desarrollo de una dinmica productiva sobre el tejido urbano, que le incorpora valor, reposicionando fracciones del espacio urbano frente a diferentes segmentos del mercado. La produccin de la ciudad bajo estos patrones de consumo y localizacin, se presenta como un frente productivo que va transformando el territorio, para dirigirse a un mercado interesado en adquirir nuevos productos, dejando tras de s mercados de segunda y tercera mano hasta que, al final del proceso, deja un espacio degradado. Puede concluirse que desde un punto de vista territorial se trata de un
modelo depredador, que adems, consume mucha tierra porque afecta grandes predios con bajsima densidad.
LAS RESTRICCIONES DE ACTUACIN QUE ENFRENTAN LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO EN CHILE PARA LA GESTIN
Y OPERACIN EN EL MERCADO DE VIVIENDAS SOCIALES
1.2
La poltica habitacional chilena es generalmente considerada como exitosa en la Regin, lo que sita al pas en un nivel medio de la escala de desarrollo. El sector privado chileno est ejerciendo un papel cada vez ms activo en la produccin y financiamiento de viviendas, la mayor parte de los recursos pblicos est beneficiando a los hogares de menores ingresos y, en general, la confianza en la poltica habitacional es alta en este segmento de la poblacin dados los niveles de participacin en los diversos programas y la cada vez menor, ocupacin ilegal de terrenos17 . Estos logros son el resultado de un largo proceso de maduracin del sector habitacional chileno que involucra cincuenta aos de poltica gubernamental. An as, el sector habitacional chileno todava enfrenta grandes desafos, siendo necesario movilizar de forma ms eficiente los recursos pblicos asignados a la vivienda. Pueden resumirse los aspectos ms relevantes como sigue, segn advierte Rojas:
17 Rojas, Eduardo (2000).
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La falta de coordinacin entre las polticas habitacionales y de desarrollo urbano se est transformando en el principal obstculo, tanto para la produccin eficiente de viviendas como para un crecimiento urbano ordenado y equitativo y una gestin eficaz. Lo anterior da cuenta de la necesidad de avanzar hacia enfoques ms flexibles para atraer la participacin de otros agentes al mercado de viviendas econmicas. Buscando reducir costos, los urbanizadores ofrecen viviendas en zonas perifricas donde los terrenos baldos son ms baratos. La actividad inmobiliaria no se desarrolla igual a lo largo de nuestro pas. La disparidad de concentracin urbana con gran centralizacin en la capital, hace difcil crear mercados abiertos y competitivos con alternativas de ofertas a diferentes niveles. No todas las regiones presentan el mismo empuje, provocando de esta manera fuertes diferencias que limitan las posibilidades de los interesados en su adquisicin de vivienda. Prez Iigo (1999) plantea que, dentro de los mecanismos institucionales de subsidio a la demanda, los ms cuestionables, por las distorsiones de precio que generan en el mercado de la vivienda de inters social son los subsidios ocultos asociados a la participacin del Estado como gestor inmobiliario, ya que los gastos que ello implica no son incorporados al precio de las viviendas que gestiona.
La participacin directa del Gobierno en la construccin de viviendas sociales y la forma de financiamiento utilizada, crea uniformidad en el diseo y en los planes de pago, sin considerar las muy distintas necesidades de las familias beneficiadas y sus capacidades.
La produccin directa de viviendas es una anomala dentro del diseo conceptual de la poltica, esta forma de fabricacin se hizo necesaria dada la falta de inters por parte de las empresas inmobiliarias de construir viviendas, para este segmento de la poblacin18 . Este nivel de actividad tiene un impacto importante sobre los precios de la tierra y los procesos de desarrollo urbano, dado que el MINVU, en su afn de reducir la incidencia del costo del terreno, construye de preferencia en la periferia urbana e incentiva a los urbanizadores privados a la expansin horizontal. Adems, los proyectos totalmente nuevos permiten un mayor control de los costos y menores plazos de entrega, lo que reduce los costos financieros. Por lo tanto, hay un estmulo implcito para continuar expandiendo la periferia urbana, y un sesgo de poltica marcado hacia la vivienda nueva.
Se observa la existencia de dos efectos; la discriminacin a la vivienda usada, y como lgica consecuencia, la no existencia de un mercado secundario de viviendas sociales19 .
18 Como resultado, el MINVU es hoy la empresa inmobiliaria ms grande del pas, puesto que compra terrenos, contrata la construccin y entrega ms de 40.000 viviendas al ao. 19 Held (2000), Prez Iigo (1999).
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En Chile, plantea Trivelli20 , las inversiones en suelo urbano constituyen un paraso tributario pues, bajo ciertas condiciones, las plusvalas no estn sujetas a impuesto. Esto ha estimulado la adquisicin de terrenos por parte de diversos agentes nacionales y extranjeros. La pregunta que hace es, este factor es negativo para la ciudad y su economa? Existen mecanismos que no distorsionen la asignacin de recursos y el desarrollo urbano?
a) Disponibilidad de suelo para la consolidacin de proyectos habitacionales sociales y previsin de reservas de suelo para la provisin de vivienda
La demanda de la tierra necesaria para los nuevos asentamientos urbanos presenta al menos dos aspectos como objeto de anlisis: el acceso a la tierra y, el uso racional de la misma. La restringida disponibilidad de suelo de propiedad pblica para nuevos asentamientos urbanos es un hecho. Los nuevos proyectos habitacionales que se formulan presentan serios inconvenientes en cuanto a su localizacin y, en los ltimos aos, los precios se han incrementado notablemente en las reas urbanas, obligando muchas veces al Estado a adquirir terrenos con fines sociales a precios altos.
Harberger21 opinaba que la supresin del lmite urbano producira efectos en el suelo urbano ms prximo al lmite urbano, generando disminucin en el precio y valorizando el suelo rural ubicado ms all del lmite. Al aplicar esta lgica para el caso chileno, se pretendi dar una direccin hacia un desarrollo natural de las ciudades, siendo la referencia de lo natural los dictmenes del mercado. Se esperaba, de esta forma, que el aumento en la oferta del suelo urbano provocara una disminucin de los precios de la tierra y al mismo tiempo posibilitara una solucin al dficit habitacional. Al aprobarse el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS 1994), instrumento que propone los lineamientos generales para regular el crecimiento de la ciudad de Santiago, se gener un aumento por la presin sobre el uso del suelo urbano en todo el permetro de la urbe, aumentando de modo sostenido el valor del suelo, dado su condicin de recurso escaso. Por otra parte, en el caso chileno se lleg a determinar, bajo las polticas de 1979, que el origen principal del alza de los precios de la tierra urbana se encontraba en las restricciones que, sobre la oferta, produca la arbitrariedad de los lmites urbanos y la zonificacin, dispuestos en los instrumentos de planificacin tcnicos y jurdicos. Sin embargo, la liberalizacin no ocasion una declinacin de los precios del suelo en Santiago, sino, contrariamente, un alza persistente22 .
20
Trivelli (2002).
21 22
Citado por Becerril Padua (2000). Sabatini y Arenas (2000).
19
Considerando las enseanzas de las sucesivas experiencias de polticas urbanas en Chile, como ensayo y error, se concluye que los incrementos de los precios del suelo no pueden atribuirse a un decrecimiento absoluto de la cantidad de tierra ofertada, ni tampoco la expansin de la oferta provoca necesariamente un descenso de los precios. Las comunas que destacan por haber alcanzado altas plusvalas en la dcada del noventa, con uso predominante industrial es Quilicura y, con usos dominantemente habitacionales Puente Alto, La Pintana, Maip y Pudahuel23. El crecimiento de la poblacin y la migracin de naturales rurales han trado consigo rpidas expansiones en las principales ciudades del pas, con la consiguiente presin sobre la disponibilidad de suelo y el precio de ste para viviendas de inters social. Esta situacin respalda la necesidad de proveer reservas de suelo para viviendas sociales, y medidas orientadas a compartir la plusvala obtenida en el precio de los terrenos destinados a esas viviendas. De lo contrario, las alzas del precio del suelo obstaculizarn el acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas de inters social. Los precios de esas viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales tendran que subir, o bien, los estndares de las viviendas tendrn que ajustarse a menores costos de construccin con el fin de acomodarse al mayor precio de los terrenos24 .
La nueva poltica de vivienda social limit la responsabilidad de los Servicios de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU) solo a efectuar reservas de suelo para sus propios programas de vivienda. Por su parte, la compra y el acopio de terrenos para viviendas de inters social por parte de empresas del sector privado, se visualiz como una tarea propia de su gestin inmobiliaria. La construccin de grandes conjuntos de viviendas sociales se ha traducido en una fuerte presin por terrenos y en una abundante incorporacin de suelo en la ciudad de Santiago. No obstante la incorporacin de territorio rural al radio urbano, el precio de la tierra subi en promedio ms de un 50%, en Santiago en el periodo 1990 a 1997, y en porcentajes superiores, en determinadas reas de la ciudad capital25 . La considerable alza que ha registrado el precio del suelo para viviendas de inters social han limitado los resultados de la poltica, y los SERVIU han podido adquirir menos terrenos para sus propios programas de viviendas con los recursos pblicos que han tenido a su disposicin, de este modo los suelos para viviendas sociales tienden a agotarse en Santiago. Esta situacin ha trasladado subsidio habitacional a sus propietarios, habitualmente pertenecientes a estratos de altos ingresos26 . Por ltimo, dada la poltica de fijacin de precio para construccin de las viviendas sociales expresado en unidades de fomento (UF), el aumento del costo del suelo ha presionado los
23 24
Becerril Padua (2000). Held (2000).
25 26
Ibd. Cmara de Diputados de Chile (1999), citado por Held (2000).
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mrgenes de utilidades de las empresas constructoras y las ha motivado a reducir costos en la construccin, utilizando insumos que han puesto en duda los estndares de las viviendas sociales.
a utilizar sitios de muy bajo costo con soluciones de baja densidad;
la fijacin de lmites urbanos en los instrumentos de planificacin urbana ha demostrado ser ineficaz como norma para fomentar la densificacin; la inversin del Estado ha tendido a ser reactiva, validando los desarrollos inmobiliarios realizados por los privados y reforzando la orientacin de desarrollo ya existente; y,
b) Marco de polticas y desarrollo inmobiliario en Chile, vinculadas a los procesos de desregulacin y privatizacin del suelo 27
Uno de los problemas fundamentales asociados a la desregulacin del suelo es el aumento de los costos sociales ocasionados por los patrones de localizacin imperantes, bsicamente perifricos, versus las localizaciones centrales de los hogares, marcando sucesivamente, y sin grandes cambios, las polticas de vivienda y desarrollo urbano en Chile, siendo la Regin Central aqulla en donde esto se constata con mayor intensidad. La problemtica que enfrenta la ciudad de Santiago, por todos conocida, se ha producido o agravado especialmente por factores histricos:
no existe una tasa impositiva por uso ineficiente del suelo que permita orientar y promover adecuadamente el uso del territorio urbano y, el impuesto especial que se contempla en la Ley General de Urbanismo y C o n s t r u c c i o n e s ( LG U C ) , p a ra l a s z o n a s d e remodelacin y de construccin obligatoria no se ha aplicado. El Estado, a travs de la construccin de viviendas sociales, ha sido uno de los actores principales en la expansin urbana con baja densidad y en la segregacin socioeconmica, con baja eficiencia en la provisin de servicios pblicos locales en zonas de bajos ingresos. En su calidad de regulador, ha reforzado la segregacin funcional (usos de suelo) y socioeconmica (superficies mnimas de subdivisin) y, en calidad de orientador activo del desarrollo urbano, su rol se ha limitado en los ltimos aos a la implementacin del subsidio de renovacin urbana.
la prioridad del Estado en el rea de la vivienda y el urbanismo se ha encaminado a reducir el dficit habitacional y, para aprovechar al mximo los recursos, se ha tendido
27 Comisin de Planificacin de Inversiones en Infraestructura de Transporte; Secretara Ejecutiva. SECTRA. 2000.
21
La LGUC contiene un amplio rango de normas referentes a la planificacin urbana y sus instrumentos generales y especficos. En funcin de stas es posible generar cambios en los patrones de desarrollo urbano, con voluntad hacia una mayor densificacin de zonas centrales, para ello los instrumentos seran los siguientes:
Zonas de Remodelacin : reas reguladas por seccionales especiales cuya elaboracin compete a la Municipalidad o a la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, cuyo propsito especfico es congelar la situacin existente y fijar una poltica de renovacin para un rea o zona determinada de comunas que cuentan con un Plan Regulador. Para promover los fines que las declaraciones de Zonas de Remodelacin Urbana se proponen, la normativa legal faculta a la autoridad competente para aprobar Zonas de Remodelacin a fijar incentivos y desincentivos, a favor o en contra segn el caso, de quienes cumplan o incumplan, respectivamente, las disposiciones del seccional respectivo. Entre los incentivos contemplados por la normativa legal se encuentran el otorgamiento de facilidades o rebajas de los derechos municipales o de urbanizacin, el otorgamiento de preferencias en el goce de los beneficios que otorguen los organismos del Estado para la construccin y la urbanizacin, u otros semejantes. Entre los desincentivos se encuentra la posibilidad de establecer de manera transitoria tasas adicionales progresivas para las contribuciones de bienes races con un tope del 200% de la tasa vigente, las cuales se cobran como recargo a dicho tributo.
Zonas de Construccin Obligatoria: reas de comunas que cuentan con Plan Regulador, para las cuales, mediante Decreto Supremo (DS) del MINVU dictado a propuesta de la Municipalidad respectiva, se establece la obligacin de los propietarios de los sitios eriazos o de inmuebles ruinosos o insalubres de construir dentro de un determinado plazo. Al igual que en el caso de las Zonas de Remodelacin, el DS que declare una Zona de Construccin Obligatoria puede establecer los mismos incentivos y desincentivos ya sealados. El artculo 2 del DFL N 2, de 1959, permite vincular los beneficios tributarios con una localizacin determinada de los hogares otorgando al Presidente de la Repblica la sorprendente facultad de fijar reas en las ciudades donde debern ser construidas las viviendas econmicas, para que se consideren incluidas en el presente decreto con fuerza de ley.
De la lectura de la disposicin establecida en el DFL N 2, de 1959, se aprecia la decisiva influencia, que el ejercicio de esta facultad exclusiva del Presidente, puede acarrear sobre el desarrollo de las ciudades y la localizacin de hogares al interior de las mismas. En el sector vivienda, el otorgamiento de subsidios tiene su sustento legal en las atribuciones generales del MINVU y de los organismos que dependen de ste, contenidas en la Ley 16.391, que cre el Ministerio y el DL N 1.305 de 1975, que lo reestructur y regionaliz. Las condiciones que regulan el otorgamiento de subsidios estn establecidas en distintos DS del MINVU, y son, por lo tanto,
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normas de carcter meramente reglamentario. Dentro de los subsidios cabe destacar el Sistema General Unificado de Subsidio Habitacional (DS N 44, MINVU, de 1989), que incluye el subsidio de renovacin urbana. Este subsidio es el nico que incorpora una dimensin urbanstica, a diferencia de los restantes que consideran slo condiciones socioeconmicas de los beneficiarios. De otra parte, es la Ley de Presupuestos la que dispone la provisin de los fondos necesarios para otorgar los subsidios, clasificndolos entre las distintas modalidades. Sin embargo, cada modalidad tiene una amplia definicin con lo cual el MINVU tiene en la prctica amplias y discrecionales facultades administrativas, para definir la focalizacin de los subsidios en cada caso. Ejemplo de lo anterior es el subsidio de renovacin urbana que, como
parte del Sistema General Unificado, queda a criterio del MINVU la determinacin de aquella parte de los fondos totales del subsidio unificado que se asignar a la renovacin. El subsidio de renovacin urbana no se confunde ni rige por las mismas reglas que los beneficios dispuestos en el Captulo VI de la LGUC para las Zonas de Remodelacin o de Construccin Obligatoria. De esta manera, y a modo de conclusin general, se estima que las facultades del MINVU son lo suficientemente amplias como para permitir el otorgamiento de subsidios y franquicias que fomenten un desarrollo urbano acorde con las polticas del sector, por cuanto dichos subsidios y franquicias se regulan a travs de normas reglamentarias (DS), cuya efectiva aplicacin depende en ltimo trmino de las asignaciones de fondos que contemplen las sucesivas Leyes de Presupuestos.
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Captulo ll
CONCEPTOS
TERICOS VINCULADOS A LA PRCTICA DE LA GESTIN DE SUELO CON PROPSITO HABITACIONAL
2.1. Elementos tericos
Es importante establecer, antes de entrar en la discusin sobre la gestin de suelo habitacional, el hecho que el problema de acceso al suelo para obtener una vivienda define su especificidad en virtud de distintas dinmicas de orden cultural vinculadas a distintos tipos de sociedades. Es as como, en el caso de Amrica Latina, y de Chile en particular, la adquisicin de un terreno o de una vivienda es determinante para la calidad de vida a la que aspiran las personas. Contrariamente, para el caso de sociedades europeas en general, con algunas excepciones, la adquisicin no resulta relevante puesto que la movilidad residencial se fundamenta en opciones de arriendo, en tanto que la calidad de vida se vincula fundamentalmente a las caractersticas del entorno barrial urbano. En virtud de lo anterior, indagar sobre las modalidades de gestin de suelo urbano necesariamente incorpora la visin del sujeto.
a) Alternativas y modalidades de gestin de suelo para la produccin de vivienda social: mecanismos e instrumentos de gestin habitacional a nivel institucional, financiero y normativo Amrica Latina
La investigacin acerca de estrategias y alternativas en materia de gestin de suelo con fines habitacionales no es
nueva. Hugo Rosales (1988) planteaba hace casi 15 aos, en relacin al problema de vivienda en Panam y las ocupaciones informales o ilegales de terrenos, estrategias para el acceso y la racionalizacin del uso de la tierra. Una de ellas era la configuracin de planes directores generados por las instituciones gubernamentales de vivienda, por medio de los cuales se identifican las tierras aptas para nuevas zonas residenciales urbanas, las que quedaran sealadas como reas para asentamientos urbanos de desarrollo progresivo. La transaccin de compraventa de las tierras as designadas se hara directamente entre el propietario y los colonizadores en base a regulaciones establecidas en la Ley de Reserva de Tierras que se aprobara para esos efectos. En dicha Ley se estableceran medidas para lograr precios justos, para exonerar de las cargas impositivas, para asegurar el cumplimiento de pago por parte de los adquirientes y para lograr una capacitacin social de la plusvala inmobiliaria que se genera. En el caso mexicano, la gran reserva territorial para la vivienda la constituyen los inmuebles y predios subutilizados o abandonados que caracterizan a la ciudad central, y que cuentan con toda la infraestructura urbana necesaria. Este tipo de reciclamiento ha adquirido gran importancia en pases europeos como Italia, Gran Bretaa y Blgica, donde esta forma de proyectos participa con cerca del 50% del mercado de la construccin urbana. En
25
este caso se trata de una vivienda en arrendamiento que representa una modalidad indispensable de vivienda para un amplio sector de la poblacin. La revisin de la poltica plantea que uno de los instrumentos de mayor alcance para promover la produccin de vivienda en renta es la modificacin de las disposiciones fiscales que conciernen al impuesto predial. Actualmente, los incentivos existentes se aplican independientemente del nmero de viviendas en renta que exista en cada predio, por lo que se plantea como fundamental aplicar incentivos con base en el valor total arrendado en cada predio y reducir significativamente la tasa impositiva. El Fisco puede mantener un equilibrio recaudatorio si traslada esta carga impositiva a los terrenos baldos o edificios abandonados, lo que se manifestara como un poderoso incentivo de rehabilitacin urbana y generacin de infraestructura residencial. Las lneas de accin desarrolladas en Amrica Latina para un manejo sostenible del suelo urbano han tenido limitados efectos. Las regulaciones e intervenciones directas en el mercado del suelo, tales como, la adquisicin de tierras, la conformacin de bancos de tierras o la regulacin y el control de la especulacin por parte de organismos pblicos, han sido muy escasas o limitadas, debido a los fuertes intereses creados en el mercado inmobiliario, la baja capacidad de gestin de los gobiernos, la carencia de recursos pblicos y la falta de voluntad poltica para realizar o permitir tales intervenciones28 . Mayor efectividad parece haber tenido las experiencias desarrolladas por los
28 CEPAL (1998).
gobiernos locales en esta materia, como sucede con el Municipio de Curitiba, Brasil, entre otros. Se deben mencionar las estrategias de vivienda social que efectan algunos pases para enfrentar la creciente escasez de terrenos urbanizables, entre ellas: la densificacin habitacional de la ciudad; la rehabilitacin de sectores deteriorados; y, la preferencia por conjuntos habitacionales ms pequeos en terrenos intersticiales, que empiezan a reemplazar la produccin de grandes conjuntos de viviendas en baja densidad, que sobre todo en dcadas pasadas, colaboraron en la extensin de la ciudad y aumentaron la demanda por nuevos suelos.
Europa
La poblacin europea est dividida, en la actualidad, entre la compra y el arrendamiento de viviendas. En Alemania adquirir residencias es cosa de ricos, mientras en el Reino Unido, se opta por la adquisicin. Los ciudadanos alemanes estn a la cola en lo que a propiedad inmobiliaria se refiere, y la inmensa mayora sobre todo en las grandes ciudades, vive bajo una modalidad de alquiler. Slo el 41% de los alemanes es propietario de una vivienda, no existiendo la mentalidad de que alquilar es tirar el dinero. En esta materia los pases escandinavos llevan la delantera. Adquirir una vivienda en Alemania es un lujo que pueden permitirse muy pocos. La calidad de las viviendas es mucho ms elevada y el suelo mucho ms caro que en Espaa. En una ciudad como Berln, por ejemplo, el metro cuadrado cuesta cerca de 2.043, mientras que el precio
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medio mensual del alquiler de un metro cuadrado es de aproximadamente 629 . En el caso del Reino Unido, desde el largo mandato conservador del Thatcherismo, la tendencia ha sido hacia la compra de vivienda, una prctica que desde entonces ha sido promovida por el Gobierno y a la que contribuye el descenso constante de las tasas de inters. La situacin se mantiene hoy en trminos muy similares: todos los nmeros reflejan que los britnicos siguen prefiriendo la adquisicin de la vivienda al alquiler. Y es que, en este caso, las diferencias econmicas generan la opcin. Los ciudadanos que compran su casa pagan por su hipoteca una media de 509 al mes. En cambio, los britnicos que viven en rgimen de alquiler, desembolsan mensualmente una media de 568, es decir, 60 ms que si estuvieran comprando la propiedad. A esto se suma la escasez de viviendas en arrendamiento y la opcin por la hipoteca. En Espaa los planteamientos de modalidades de alquiler para familias de escasos recursos son recurrentes30. La falta de vivienda asequible ocupa uno de los primeros lugares en las listas de temas que ms preocupan a los ciudadanos. Joan Rfols reflexiona acerca de la manera en que las instituciones pueden contraponer las tendencias, estrictamente materialistas, del mercado inmobiliario.
La escasez del suelo edificable en la ciudad de Barcelona, por ejemplo, provoca que el precio de las viviendas sean sensiblemente ms elevados que en el entorno metropolitano y otras ciudades y, en cambio, el nivel de renta de las familias es bastante similar. Incrementar la promocin pblica en la ciudad de Barcelona resulta difcil. Adems de la insuficiencia presupuestaria, los promotores pblicos encuentran dificultades para disponer de suelo, lo que en esta ciudad slo es posible de conseguir mediante actuaciones urbansticas de renovacin de la urbe ya construida, proceso lento en el tiempo y que requiere importantes inversiones. A largo plazo, es ms eficiente la generacin de un reducido parque de vivienda pblica en alquiler, que un incremento sustantivo de la promocin pblica en venta. Existe un amplio sector de la sociedad que no puede acceder a la propiedad de la vivienda, por tanto la necesidad slo puede ser satisfecha poniendo a disposicin residencias en arrendamiento y en condiciones ventajosas, como las que nicamente puede ofrecer la vivienda de promocin pblica. Para el caso de las ciudades europeas, en general las instituciones centran el problema de la vivienda pblica y los procesos de gestin en funcin de la necesidad de integracin y mejoramiento de barrios31.
29 Informacin aparecida entre agosto y septiembre del ao 2001 en diversos diarios de la prensa espaola. 30 Rfols (2000).
31 Seminario Programa URB-AL (2000), Rosario, Argentina. Documento de Trabajo.
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En Francia, a modo de ejemplo, aparece el programa denominado demolicin reestructuracin como mecanismo de renovacin residencial en reas deterioradas. Particularmente en la ciudad de Lyon, segunda ciudad de Francia, se gener una reestructuracin barrial a travs de la demolicin de 300 viviendas deterioradas, que fue compensada con la edificacin de aproximadamente 150 nuevas viviendas, casas urbanas o inmuebles residenciales. A nivel gubernamental, se encuentra en discusin un proyecto de ley que introduce la obligacin de mixtura social residencial en los principales conglomerados franceses. Cada comuna que forma parte del conglomerado deber proveer en su rea un 20% de las viviendas sociales (pblicas o su equivalente); si no cumplieran con la cuota establecida, se les retendr una suma anual por vivienda faltante. Holanda y Alemania han orientado su quehacer hacia la unin entre el sector habitacional y los organismos constructores o gestionadores de vivienda pblica. En Holanda, la administracin ha reformado los entes pblicos de la vivienda, transformndolos en un actor ms en la produccin y gestin de la vivienda, con figuras jurdicas como consorcios, corporaciones o mesas territoriales de trabajo. Las herramientas clsicas de exenciones fiscales estn tambin presentes como zona de emprendimiento, en Inglaterra, y como zona franca urbana, en Francia, estos mecanismos permiten que toda actuacin que se
localice en los territorios definidos se beneficie con importantes franquicias impositivas.
Instrumentos de gestin urbana

Los mecanismos para la gestin de suelo habitacional forman parte de una cadena de instrumentos fundamentados en criterios de control de la urbanizacin. La decisin de implementar ciertas polticas y/o programas de gestin de suelo, para la produccin de viviendas deriva de un conjunto de opciones de desarrollo urbano, avaladas por una poltica y un cuerpo normativo en el nivel territorial como marco de operacin, que idealmente reconoce las especificidades de una ciudad y los intereses y necesidades de la comunidad. La mayor parte de las propuestas, hoy da, que los expertos han elaborado en materia de gestin territorial, encuentran su fundamento en sistemas regulatorios con normativa flexible, y muchas de ellas, recogen la experiencia de casos exitosos de intervencin inmobiliaria habitacional. Se mencionan a continuacin algunas de ellas. 1. C ONTROL
DE LA EXTENSIN INDEFINIDA DE LA CIUDAD E
INCENTIVOS PARA LA OCUPACIN DE TERRENOS NO CONSTRUIDOS O SUBUTILIZADOS
Impuesto predial / territorial progresivo Este mecanismo tiene por objetivo distribuir los costos y beneficios de las inversiones pblicas, estableciendo el
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lmite entre el derecho de la propiedad del suelo y el derecho a construir. Consiste en la utilizacin de un impuesto para cohibir el uso especulativo del suelo urbano, de manera que los terrenos desocupados o subutilizados localizados en reas de urbanizacin o definidas como de ocupacin prioritaria, deben ser adecuadamente ocupados. Para su implementacin se requieren sistemas de catastro actualizado de los inmuebles urbanos, a la par con la formulacin de criterios de subutilizacin y polticas que prioricen la ocupacin de las reas todava desocupadas. Adems, la figura municipal es relevante como actor regulador, capaz de incorporar este modelo en la legislacin tributaria municipal. Consorcio inmobiliario o urbanizacin consorciada El objetivo es coartar la especulacin inmobiliaria y viabilizar la ocupacin de grandes reas desocupadas dentro del tejido urbano, que no dispongan de infraestructura completa. Se orienta a promover la urbanizacin de zonas desprovistas de infraestructura sobre las cuales pesan presiones de construccin, por medio de un instrumento pblicoprivado. Para su implementacin es relevante la existencia de catastros e informacin territorial, a la par, se requiere de una legislacin especfica para cada caso de colaboracin pblicoprivada, sobre la base de constituirse en prioridad de inters pblico. Ante la incapacidad financiera de las administraciones pblicas, esta modalidad permite contar con recursos para proyectos sociales sin recurrir a la
expropiacin de terrenos, ya que los suelos se conseguiran como pago por la urbanizacin realizada. 2. OPTIMIZACIN
DE INFRAESTRUCTURA EXISTENTE Y REDUCCIN
DE SUS COSTOS DE EXPANSIN , A TRAVS DE UN COEFICIENTE DE APROVECHAMIENTO BSICO, QUE REPRESENTA EL DERECHO A CONSTRUIR IGUAL PARA TODOS, CONCEDIENDO ONEROSAMENTE EL DERECHO DE CONSTRUIR POR ENCIMA DEL COEFICIENTE EN CONCORDANCIA CON EL CONCEPTO DE SUELO CREADO
El objetivo es generar recursos para invertir en infraestructura urbana, viviendas de inters social y equipamientos urbanos y establecer potencialidades de densificacin diferenciadas por usos y por caractersticas del territorio urbano. Constituye una posibilidad construir por encima del coeficiente bsico, como un derecho que la administracin pblica vende a los interesados. De esta forma se separa conceptualmente el derecho de propiedad y el derecho de construir, estableciendo reas de reserva de construccin diferenciadas por zonas de ciudad y por usos. Para ello se establece un coeficiente bsico, criterios de definicin de reas de reserva y un sistema de control de venta y utilizacin de reservas, en base a leyes especficas que se revisan peridicamente. 3. RECALIFICACIN DE REAS URBANAS
Implica la generacin de operaciones urbanas con el objetivo de alcanzar transformaciones estructurales en reas de una ciudad, con mayor rapidez de ejecucin y menor
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gasto de recursos pblicos, sobre la base de recalificar ambientes urbanos deteriorados. Para ello es indispensable la colaboracin entre el poder pblico y las iniciativas privadas, por medio de sta se promueven determinadas reas de la ciudad de mutuo acuerdo. La idea es que los organismos pblicos coordinen el diseo e implementacin del proyecto orientado a la implantacin de infraestructuras y a la definicin de formas de ocupacin. La iniciativa privada aporta recursos para realizar obras y se establece un rea de reserva del permetro, que ser vendido a la iniciativa privada, con cuyo dinero se financiarn obras pblicas. Para ello es necesaria la existencia de una ley que defina parmetros de operacin, en base a propuestas tanto pblicas como privadas que sta apruebe. Es indispensable hacer anlisis urbano y econmico caso a caso. 4. ESTMULO A LA PRODUCCIN DE VIVIENDAS DE INTERS SOCIAL EN LA ZONAS ESPECIALES DE INTERS SOCIAL
Los Planes Reguladores con participacin de la poblacin en sus diferentes etapas puede resultar una estrategia eficaz, relacionando la implantacin de estas reas con una poltica ms amplia de financiamiento de vivienda de inters social.
b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores de definicin y asignacin de valor y consecuencias del sistema de valorizacin de suelo en la produccin de vivienda social Mercado de suelo urbano 32
El suelo urbano se caracteriza por ser fijo, no reproducible, pero con atributos que cambian a travs del tiempo. La demanda por suelo urbano es de dos tipos:
CIUDAD Y DE REGULARIZACIN DE PARCELAMIENTOS IRREGULARES A TRAVS DE LA CREACIN DE
Demanda como factor de produccin para edificaciones y otros productos o servicios urbanos. Constituye una demanda derivada, porque no se demanda en general el suelo como tal, sino la vivienda, edificio, rea verde, calle u otro producto que pueda desarrollarse utilizando el suelo.
Demanda como instrumento de inversin. En una ciudad con crecimiento demogrfico y econmico vigoroso, como es el caso de Santiago, se puede esperar que el valor del suelo sea en general creciente, por lo que constituye una alternativa de inversin. Si un propietario de suelo urbano eriazo no lo vende, es porque estima que la rentabilidad que
Incrementar la produccin de vivienda de inters social aumentando la oferta de reas urbanizadas es el objetivo, garantizando la recuperacin de reas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la poblacin residente en el lugar. Estas zonas son delimitaciones, en permetros vacos, de reas aptas para urbanizar o reas donde ocurre una ocupacin irregular de acuerdo a la reglamentacin vigente, que pasan a ser objeto de estudio, intervencin y reglamentacin especficos.
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SECTRA (2000).
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podra obtener de la inversin del producto de la venta es inferior a la valorizacin que espera lograr con el sitio. Debido a la funcin dual que presenta el suelo urbano (como insumo y como instrumento de inversin), la oferta es elstica, porque cada propietario de suelo no utilizado o subutilizado es a la vez un potencial oferente, y demandante, en la condicin de instrumento de inversin. La limitacin de las expectativas de valoracin del suelo es una condicin previa importante, para aumentar la efectividad de cualquier medida que procure internalizar las externalidades generadas sobre terceros en el desarrollo de la ciudad. En caso contrario, el mayor costo que las medidas impongan sobre los usuarios, se traducirn principalmente en un incremento adicional, por una vez, del precio de los sitios no utilizados o subutilizados, que permiten ahorrar total o parcialmente la internalizacin de los costos.
La presin de mercado, es decir, los precios que los compradores estn dispuestos a pagar y que en muchos casos depende de la proximidad a reas metropolitanas, la actividad econmica a la cual se destine o simplemente las oportunidades de desarrollo en las zonas donde se localice. Otros factores socioeconmicos como la seguridad, el comportamiento de determinadas actividades econmicas y el desarrollo general del pas.
Renta, plusvala y costos

La teora de la renta, derivada de la economa clsica, plantea que sta surge de un proceso competitivo por el suelo, donde el precio se determina en funcin de la oferta y la demanda. La renta es captada por los dueos de la tierra y constituye un excedente sin relacin con el esfuerzo productivo realizado por los propietarios. Algunos autores, como Carlos Fidel (1988, 1998), clasifican dentro del ciclo de valorizacin del capital para las empresas inmobiliarias, tres tipos de renta: diferencial (determinada, entre otros, por factores de localizacin y entorno; por las diferencias de valor que ocurren en los precios de la tierra derivadas, por ejemplo, de la localizacin de inversiones; y, por cambios en las polticas de planificacin y la normativa, generando plusvalas)33; absoluta (derivada directamente de la propiedad entendida jurdicamente como privada); y, de monopolio.
33 Ver tambin entre otros, en el caso de las plusvalas y precios o valores diferenciales, Trivelli (2002) y Coloma y Edwards (1997).
Caractersticas econmicas del suelo

Las caractersticas econmicas del suelo se refieren al precio de la tierra y las posibilidades de la misma para generar rentas. Son varios los factores que contribuyen a definir el comportamiento econmico de las propiedades, siendo los ms importantes los siguientes: La vocacin, aptitudes y usos del suelo (calidad del suelo o usos particulares), donde tiene ms precio la tierra ubicada en reas urbanas que aqullas de la misma condicin ubicadas en el campo.
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En trminos del modelo de renta urbana que utiliza Fidel, adaptado a partir del modelo de Renta Agraria34 , plantea la ecuacin del precio del suelo urbano de la siguiente manera35 : P.S.U.= PMS1 + G.F. + RU donde: P.S.U. es el precio del suelo urbano; PMS1 es el precio de mercado del suelo al comienzo del proceso (conformados por la Renta Absoluta ms la Diferencial I); G.F. son los Gastos de Fraccionamiento o Urbanizacin (operacin inmobiliaria); y, RU es la Renta Urbana. Si se considera que RU es igual a las ganancias extraordinarias GE, reagrupando se obtiene que: GE = P.S.U. PMS1 G.F. Esta frmula indica que la ganancia extraordinaria de la que se apropia el operador inmobiliario o urbanizador es producto de restar al precio de mercado final la inversin en la compra inicial de los terrenos y todos los gastos que tuvo que realizar en el fraccionamiento.
En la realidad es comn que el operador inmobiliario capte la renta absoluta (RA) y la diferencial (RD) o segmentos de ellas, situacin que acontece cuando, por ejemplo, prev hacia dnde se orienta el crecimiento urbano y espera un cierto tiempo para apropiarse de los aumentos del precio del suelo que provoca el avance de la urbanizacin y de la construccin habitualmente llamada especulacin inmobiliaria en el entorno del terreno, tanto de infraestructura como de servicios urbanos (vialidad, drenaje y evacuacin de aguas, viviendas, escuelas, centros de salud, comercio y otros equipamientos), proceso que aumenta las rentas localizadas en el territorio y a partir del cual se generan plusvalas. Con el propsito de comprender los anlisis econmicos de las variaciones en la renta del suelo, es interesante mencionar las siguientes definiciones especficas de plusvala (o plusvalor): Mecanismo que permite la redistribucin de los beneficios generados por el ordenamiento urbano, a travs de acciones administrativas constitutivas de hechos generadores de plusvala. Diferencia entre el valor de renta de un bien y el de compra de los elementos que han servido para producirlo como consecuencia de la aplicacin de trabajo. Generalmente se entiende como el incremento de valor de un inmueble como consecuencia del paso del tiempo.
34 Para el modelo de Renta Agraria ver, entre otros, Flichman, Guillermo (1970/71, 1981), Debrott, David (1998), y Servicio de Estudios Agrarios y Comunitarios. 35 Renta agraria: denominada tambin valor aadido neto al coste de los factores. Se obtiene restando del valor aadido bruto al coste de los factores el importe de las amortizaciones de la maquinaria y de las edificaciones e instalaciones.
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En el modelo expuesto se plantean algunos inconvenientes al momento de determinar el valor numrico de ciertas variables, puesto que ellas dependen de valorizaciones subjetivas, por ejemplo, el aporte que hace el carcter social del uso de la tierra a la renta total. Es difcil asignar un valor numrico a este aspecto, que claramente agrega precio al producto inmobiliario. Por su parte, la distancia o cercana a los centros urbanos es otro factor que genera algunas contradicciones a la hora de establecer los beneficios; ste agrega o quita valor al producto final, de acuerdo al tipo de centro urbano. No es posible generar una tabulacin para cada caso de urbanizacin. Por otro lado, hay factores que son directos e identificables al asignarles valores numricos, como la cercana a autopistas y avenidas de circulacin rpida o la dotacin de servicios. En virtud de este modelo de renta urbana, Leva y Cavallo (1999) establecen la necesidad de generar algunas modificaciones que permitan la asignacin precisa de valores a los factores mencionados, introduciendo nuevos parmetros que expliquen con mayor precisin las fluctuaciones del mercado inmobiliario. Alan Evans (1997)36 discute el concepto de valor del suelo urbano, recurriendo a la experiencia de los cinturones
36 Invitacin realizada por el Centro de Estudios Pblicos (CEP) a Alan Evans para reflexionar acerca de los efectos econmicos de restringir el crecimiento de Santiago. El texto del ensayo est traducido en la revista Estudios Pblicos N 67 (1997).
verdes europeos como mecanismo implementado para controlar el crecimiento de las ciudades en la primera mitad del siglo veinte y de cmo el puede o no alterar los valores. Plantea que esto depende de al menos dos factores. El primero, es el grado en que sigue creciendo la demanda de espacio en la ciudad; el segundo, es el ancho del cinturn de tierra que se establece. Si aumenta la demanda por espacio, el efecto inicial ser un alza en el precio del suelo dentro de la zona construida. Si la demanda sigue aumentando y si el cinturn verde crece, el costo del suelo dentro de la zona construida puede llegar a ser tan alto que a las personas les convenga vivir ms all del cinturn y viajar todos los das a trabajar en la ciudad. En este caso, el costo econmico del cinturn sube con el costo de cruzarlo para ir a trabajar. Que los costos sean mayores que los beneficios va a depender del ancho del cinturn verde. El anlisis econmico de los mercados de suelo urbano supuso que en ausencia de restricciones gubernamentales, cada propietario vendera su terreno a medida que su precio subiera respecto del precio agrcola, de modo que el lmite urbano avanzara hacia afuera de manera perfectamente coordinada. Pero los propietarios de las tierras no se comportan como autmatas. La oferta de tierras para urbanizar depende de las preferencias y clculos, pronsticos, incluso idiosincrasia de cada propietario. Un propietario puede optar por vender a un precio determinado y el vecino, por no vender o especular con el suelo (Evans, 1983). Las empresas constructoras en la bsqueda de sitios responden a las caractersticas particulares
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de la oferta de suelo, tratando de descubrir terrenos que se podran comprar y de acordar el precio que los propietarios aceptaran y el que ellos mismos estaran dispuestos a pagar. El mercado, por consiguiente, se caracteriza por la incertidumbre y falta de informacin. Si se reduce el conjunto de predios posibles, los constructores tendern a alzar su precio reservado, puesto que los precios a los cuales se vender el terreno para urbanizacin van a ser ms alto. Este anlisis comprueba, que an cuando el cinturn verde se defina de modo que abarque tierras sin urbanizar, siempre traer consigo precios ms altos del suelo. Desde luego, que cuanto ms estrechamente rodee la ciudad, ms altos sern los precios y cuanto ms laxo sea, los precios sern menores. El lmite al crecimiento urbano tiene efectos econmicos semejantes a los de un cinturn verde, al empujar una parte del desarrollo urbano a una distancia mayor de la ciudad que la existencia de otro modo. Otras formas de controlar el crecimiento han significado el aumento de los precios de casas y propiedades, pero estas regulaciones a menudo limitan la cantidad de urbanizacin en un periodo y no fijan lmites geogrficos. En definitiva, predecir las consecuencias microeconmicas de un cinturn verde es relativamente fcil: mayores precios de la tierra y de los bienes races, intensificacin del uso del suelo, prolongacin de los viajes para ir a trabajar, etctera. Donde se han establecido cinturones verdes, la evidencia emprica confirma estas
predicciones. Predecir los efectos macroeconmicos resulta ms difcil porque, al parecer, la mayora de las veces dependen de otras caractersticas de la economa.
Costo diferencial
Para Edwards y Coloma (1997), el concepto de costo diferencial est referido a las disparidades en los importes que se producen entre proyectos habitacionales que internalizan los costos asignados por los estndares mnimos y aquellos que no lo hacen, y que, por ende, generan externalidades al resto de la sociedad. Para ello, es fundamental considerar los estndares de calidad de vida que definen los organismos pblicos, ya que los costos diferenciales que se produzcan entre proyectos de distintos barrios dependern decisivamente del grado de cumplimiento de dichos estndares.
Localizacin y su incidencia en los costos de produccin de viviendas 37

Los costos de construir viviendas en una determinada localizacin pueden clasificarse en dos grandes tipos: i) costos privados, internalizados por quin decide la adquisicin de una vivienda en dicha localizacin, y ii) externalidades, o costos que son absorbidos por terceras partes, no involucradas en la decisin de adquirir una vivienda
37 Comisin de Planificacin de Inversiones en Infraestructura de Transporte; Secretara Ejecutiva. SECTRA (2000).
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en una localizacin determinada. En el caso de la vivienda de libre eleccin, el usuario de la vivienda decide su adquisicin considerando por ejemplo el costo de viaje38. En el caso de la vivienda bsica, quien decide la localizacin es el SERVIU, quien no asume el costo de viaje para los usuarios y, por lo tanto, en este caso se trata de una externalidad. La radicacin de hogares implica contar con una amplia gama de servicios (privados, utilidad pblica, comunitarios locales) que deben estar localizados cerca de los lugares de residencia. Para ello, es necesario incurrir en costos de inversin y operacin independientemente de la ubicacin. Lo que importa es el costo relativo de servicios en localizaciones alternativas y el grado en que las diferencias se cobran a los usuarios (si se internalizan o no los diferenciales de costo por localizacin). El marco institucional del Estado y sus restricciones presupuestarias tienden a mantener servicios en reas en que se reduce la poblacin y a no aumentar adecuadamente la oferta en las zonas de expansin que, por lo tanto, resultan deficitarias. En consecuencia, el problema es atribuible a inadecuadas condiciones institucionales y de recursos, y no a la localizacin de hogares o actividades. En cambio, las alternativas de localizacin de hogares tienen directa incidencia en los costos de transporte.
2.2. ESTADO DEL
ARTE
a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional 39 Iniciativas y experiencias en Amrica Latina

Considerando las modalidades descritas en la seccin 2.1. de este Captulo, se identifican a continuacin algunos casos de aplicacin de instrumentos de regulacin urbanstica en pases de la Regin, cuyos contenidos se diferencian dependiendo de la situacin local, del modelo econmico y de las potencialidades existentes. La diversidad de instrumentos revela su origen en los problemas y parmetros locales, pero an en esta diversidad, existe una lgica comn: el objetivo de intervenir en los modos de produccin de la ciudad real, en lugar de la adopcin de modelos ideales, a los cuales se quiere llegar. Los ejemplos difieren tambin en relacin a las posibilidades de aplicacin de estos instrumentos urbansticos innovadores, puesto que algunos de ellos no llegaron a ser implementados, otros estn en proceso de negociacin y otros, ya fueron o estn siendo aplicados, produciendo impactos, revisiones, resistencias provenientes de los diversos
38 Dependiendo de la localizacin, el usuario de la vivienda enfrenta mayores o menores costos de viaje.
39 Ver, entre otros, Instrumentos de Gestin y Control de la Urbanizacin en Amrica Latina.
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actores involucrados. Debido a su corta existencia los ms antiguos no llegan a dos dcadas, ninguno de los casos puede ser considerado como cerrado, sino abiertos an a evaluacin crtica. 1. MONTEVIDEO, URUGUAY (1987): RECALIFICACIN DE REAS URBANAS DEGRADADAS POR LA EXISTENCIA DE VIVIENDAS POPULARES. Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial Adopcin de un criterio dinmico de preservacin evitando el congelamiento de reas, permitiendo, en general, el reciclado y la refuncionalidad. Se dot a la comunidad de tres instrumentos: i) una reglamentacin destinada a orientar las nuevas construcciones; ii) una Comisin Especial Permanente para promover la coordinacin de las propuestas de intervenciones; y, iii) un grupo tcnico de trabajo dentro de la administracin municipal, que brindase apoyo a la Comisin para realizar los estudios tcnicos y las tareas administrativas propias de la intervencin. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo A partir de 1985 se permiten transformaciones en los inmuebles declarados patrimonio histrico, inicindose adems, estudios para implementar el reciclaje de las antiguas residencias.
En 1987 la Municipalidad y el Banco Hipotecario de Uruguay (entidad encargada de financiar la vivienda) declararon a la Ciudad Vieja zona de accin urbana prioritaria, con el objetivo de implementar una poltica de vivienda tendiente a repoblar el rea y a mejorar la calidad de vida de quienes la habitaban. Existen lneas de crditos oficiales enmarcadas dentro de la recalificacin de la Ciudad Vieja que contemplan tanto a propietarios como inquilinos en cada una de las vas de intervencin, financiando para ellos la adquisicin de la vivienda o el subsidio del alquiler. El aumento de la cantidad de viviendas es consecuencia del ajuste de la poblacin existente. La importancia de esta intervencin est en la firme decisin del poder pblico de conseguir la recalificacin del rea por medio del repoblamiento y la instalacin de servicios e infraestructura necesarios para proteger el uso habitacional. Al mismo tiempo, se ofrecen posibilidades de servicios sociales y financiamientos para que la poblacin residente permanezca en el rea. Se contrapone as a modelos de recalificacin de cent ros histricos basados exclusivamente en condicionantes dictados por las leyes de mercado, que implican la valorizacin de los terrenos y la sustitucin de la poblacin por usos ms capitalizados o clases sociales ms ricas, como en el caso de los procesos de gentrificacin.
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Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio
Se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro tcnicos municipales y se invita a instituciones pblicas y privadas a participar en la formulacin de un Plan que regule y reglamente las intervenciones en reas centrales de la ciudad. Se incorpora al Banco Hipotecario de Uruguay como organismo de otorgamiento de crditos para la vivienda. Financiamiento
Los objetivos de la incorporacin de nuevos instrumentos de intervencin se encaminaron a obtener suelo para emprendimientos sociales, rescatar las reas centrales en deterioro y precarias, particularmente aquellas vinculadas a conventillos, y rescatar los lineamientos del Plan Director de 1989, cuya estrategia fue compensar la segregacin residencial existente.
Se ofrecieron lneas de crdito para financiar, a travs del Banco Hipotecario de Uruguay, la ejecucin de las obras, principalmente destinadas al uso habitacional. 2.
DE
El Plan Director de San Pablo fue un ejemplo fundamental del enfrentamiento provocado por la desigual urbanizacin brasilea. Generado a partir de nuevos paradigmas, que desenmascaraban el contenido excluyente de la regulacin urbanstica tradicional y propona nuevos parmetros de intervencin, incorporando las distorsiones producidas por el mercado con el fin de compensarlas. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo
SAN PABLO, BRASIL (1990): COEFICIENTE NICO Y CAPTURA PLUSVALA INMOBILIARIA. Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial
En 1989, un equipo comprometido con las clases populares asume la Intendencia de San Pablo, formulando un Plan Director, cuya propuesta principal es intentar compensar la dualidad que domina la ciudad: por un lado, la precariedad e ilegalidad de las reas de conventillos de las periferias y villas de emergencia autoconstruidas y, por el otro, un mercado inmobiliario concentrado y supervalorizado en el cuadrante sudoeste de la ciudad.
Coeficiente nico de aprovechamiento: La zonificacin define coeficientes de aprovechamiento especficos para cada cuadra de la ciudad llegando hasta el coeficiente 4 en el caso de San Pablo, regulando con ello gran parte de la valorizacin de la tierra urbana. Prcticamente todas las reas en que hay mayores posibilidades de edificacin se sitan en el cuadrante sudoeste, reforzando la tendencia concentradora. La adopcin de un coeficiente nico de aprovechamiento que permite edificar en todo el territorio representa el derecho igualitario de construccin para todos y ayuda a terminar con la inercia de la concentracin histrica en el sudoeste.
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Captacin de plusvala inmobiliaria: La adopcin de un coeficiente nico implic llevar a cabo la implementacin del llamado suelo creado, o sea, captar la plusvala de las actuaciones que utilizaban coeficientes de aprovechamiento superior al bsico permitido. La idea tras el suelo creado, es devolver al poder pblico parte de los lucros inmobiliarios, que los inversores obtienen de los emprendimientos. Tratndose de un mercado en que existe una fuerte competencia por las mejores ubicaciones, se espera revertir la excesiva valorizacin de algunas regiones, aumentando la demanda por edificaciones en esas reas. La plusvala se captara sobre edificaciones cuya superficie construida superare el coeficiente 1, es decir, el equivalente a la superficie del terreno. Cantidad de superficie edificable: El Plan elimin el coeficiente mximo de edificacin en cada lote, permitiendo en teora la utilidad infinita de la superficie construida, siempre y cuando hubiese disponibilidad a pagar la plusvala. El lmite estaba dado por otro dispositivo, que actuaba en conjunto con el cdigo de edificacin, ste define la forma de la ciudad el stock de superficie edificable, que se calcul para cada subregin de la ciudad, en consideracin a los diferentes usos. La superficie edificable an disponible en el mercado, posible de ser adquirida mediante el pago de la plusvala, se calcul a partir de una evaluacin de la infraestructura existente, la cual permitira mayor o menor incremento del patrimonio ya edificado. As, se distingui entre cantidad de superficie disponible edificable para uso residencial y para uso comercial, intentando encontrar un
equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio: zonas predominantemente residenciales, contaban con superficies edificables comerciales en mayor cantidad, y zonas predominantemente comerciales (como el Centro Histrico) posean superficies residenciales mayores. Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio El Plan Director fue recibido con tensin en diversos ambientes sectores tcnicos apegados al paradigma de la zonificacin, prensa contraria a la administracin local, agentes del mercado inmobiliario temerosos por la prdida de derechos adquiridos. Tambin, no lleg a ser incorporado por sectores organizados de la sociedad civil. El proyecto de ley que reglamentaba el Plan no lleg a ser aprobado por la Cmara, permaneciendo la ciudad hasta hoy sin un Plan Director. 3. DIADEMA, BRASIL (1993): REAS ESPECIALES DE INTERS SOCIAL
SOBRE TERRENOS VACOS
Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial En un municipio con altas densidades y escasez de tierras para habitar, la reserva de suelos que la zonificacin creaba para el sector industrial a la fecha provocaba una inmensa disfuncin en el mercado inmobiliario, puesto que, a pesar de su baja calidad ambiental, la zona urbana era bastante cara en Diadema. Tambin, los lotes mejor servidos
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desde el punto de vista de la infraestructura eran destinados al uso industrial, encontrndose en los aos 80, en gran parte ociosos o subutilizados. Se regularizaron reas de ocupacin irregular y se generaron estrategias de intervencin, habida consideracin de las altas densidades y la escasez de suelo. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo reas de Especial Inters Social (AEIS): Despus de un proceso de negociacin entre tcnicos, ediles y movimientos populares, la administracin municipal estableci dos tipos de AEIS: reas vacas, destinadas a nuevos ncleos habitacionales populares y, reas ocupadas, por villas miserias a ser reorganizadas. En las AEIS slo se permitira la localizacin de viviendas para la poblacin de menores ingresos (familias con ingresos de hasta 10 salarios mnimos), ampliando as la oferta de tierras para esa sector socioeconmico.
un representante del rea de vivienda de la Municipalidad, un representante de la Cmara de los Alcaldes, uno de la Secretara de Finanzas y cinco de las organizaciones populares, elegidos en forma directa. Cada representante tena un mandato de 2 aos.
Generacin de estrategias para desconcentracin de la propiedad, cuyo uso se destinaba principalmente a actividad industrial, lo cual provocaba una disfuncin del mercado inmobiliario en terrenos de alto costo y bien servidos. Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio
Consejo de la Vivienda: Surgido en 1993, a partir de un encuentro centrado en el tema de la vivienda, para definir la poltica a implementar en los siguientes cuatro aos, era el rgano ms importante para definir dnde asignar los recursos para viviendas de inters social. El Consejo nace bajo el compromiso de implementar las decisiones acordadas durante el encuentro. El Consejo tena funciones deliberativas, presidido por el Secretario Municipal de la Vivienda; su Secretario Ejecutivo, era el Director Municipal de la Vivienda. Adems, era integrado por
La Municipalidad defini, juntamente con los movimientos populares, criterios de elegibilidad para el acceso a las AEIS. Las familias deberan tener ingresos de hasta 10 salarios mnimos, no poseer ningn inmueble y residir en el Municipio. Adems, deban estar organizadas en asociaciones legalmente constituidas, las cuales se responsabilizaran por el contrato de adquisicin de los terrenos a ser ocupadas. La implementacin no fue pacfica, porque los propietarios de la tierra se resistieron al hecho de que su propiedad fuera declarada de uso limitado a viviendas de inters social. Entendan que esto desvalorizaba su propiedad y argumentaban que el municipio perda posibilidades de generacin de empleo, a medida que reduca las posibilidades de instalacin de la industria.
A pesar de la resistencia de los propietarios, inclusive en la Cmara Municipal, donde algunos alcaldes los
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apoyaban, el instrumento fue aprobado en 1993. La aprobacin slo fue posible porque hubo gran presin de los movimientos populares sobre la Cmara. Es importante destacar, que los movimientos comprendieron el contenido del instrumento y lucharon por su reglamentacin no simplemente por la obtencin de la vivienda propia. Se trata de un increble salto cualitativo, que permiti beneficios a largo plazo para toda la poblacin de bajos ingresos, escapando al tradicional clientelismo, que atiende las reivindicaciones especficas mediante apoyo poltico a alcaldes distintos. Se discuta la poltica municipal de vivienda sobre la base de cmo acompaar la aplicacin efectiva del presupuesto, efectuar la firma de convenios, implementar los programas y generar procesos de participacin. Uno de los mayores desafos fue la capacitacin de los propios consejeros, para actuar como interlocutores de la poltica, puesto que la sociedad civil estaba representada por lderes populares, que no necesariamente comprendan los procesos en su totalidad. Financiamiento Con la instrumentacin de las AEIS se logr duplicar la superficie de suelo disponible en el Municipio, para el sector socioeconmico de ingresos de hasta 10 salarios mnimos. Como consecuencia, el precio de la tierra disminuy y mejoraron las posibilidades de compra. La mayor disponibilidad de terrenos y la disminucin de los precios permiti el asentamiento de grandes partes de la poblacin
de la ciudad. El establecimiento de ndices de menos exigencias permiti la reurbanizacin de la mayora de las villas. Se cre as, un nuevo mercado para vivienda dentro de la legalidad, para sectores de escaso poder adquisitivo, que anteriormente slo tenan acceso al mercado informal. 4. ROSARIO, ARGENTINA (1995):
UN CASO DE CONJUNCIN DE
POLTICAS DE GOBIERNO E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN.
Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial Descentralizacin municipal: En 1996 comenz a implementarse un proceso de descentralizacin municipal con la creacin del Programa de Descentralizacin y Modernizacin Municipal. Fue necesario definir el soporte fsico de la descentralizacin, se procedi a la delimitacin de distritos y a la elaboracin de un diagnstico que diera cuenta de la situacin de la ciudad y de sus potencialidades. Esta etapa se implement mediante la firma de un Convenio de Cooperacin Tcnica entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario. En la fase de implementacin se ampli el alcance del proceso de reforma sobre la base de una transformacin ms estructural. El proyecto de descentralizacin se organiz abarcando cuatro grandes aspectos: reorganizacin administrativa, reorganizacin funcional u operativa, redefinicin de las polticas urbanas al 2001 y definicin de un nuevo modelo de gestin, ste ltimo asentado en dos cuestiones bsicas: mecanismos de informacin pblica y canales de
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participacin ciudadana, para incorporar a la poblacin en los procesos de evaluacin, control y toma de decisin. Planificacin estratgica: Planteaba asumir a principios del ao 2000 una conjuncin de esfuerzos entre el mbito pblico y el privado para el desarrollo urbano, econmico y social de la ciudad, considerando aportar soluciones a cinco cuestiones bsicas: el nuevo soporte econmico, las infraestructuras de servicios, la calidad de vida creciente, la equidad e integracin social y la gobernabilidad del territorio. Se dio comienzo a los estudios preliminares para impulsar el Plan Estratgico Rosario (PER), tomando como base experiencias exitosas de otras ciudades y convocando a investigadores, especialistas universitarios, tcnicos municipales y expertos de algunas instituciones representativas de la ciudad, concluyendo en la elaboracin de un diagnstico con el aporte y participacin de numerosas instituciones y vecinos. En 1996 se constituy una Junta Promotora, quien se encarg de convocar para la formulacin de un Plan Estratgico. La Junta Promotora, el Consejo General, la Oficina de Coordinacin, Comisiones Temticas y un Consejo Tcnico Consultivo constituyeron el esquema organizativo para la implementacin del PER. Planificacin urbana: El Nuevo Plan Director organiza y articula los programas y proyectos estratgicos de la ciudad y su regin metropolitana, a la vez que desarrolla
instrumentos de escala intermedia (Planes de Distrito y Planes Especiales) y normativas particulares como la Ordenanza de Urbanizacin y Subdivisin del Suelo (1997) que introduce cuatro programas de urbanizacin diferenciados: Programa de Urbanizacin Bsica, Programa de Urbanizacin Integral (orientado a la resolucin de Conjuntos Habitacionales, Parques Industriales o Recreativos, etctera), Programa de Urbanizacin de Inters Social (para operaciones declaradas de inters social, a concretar por parte de organismos pblicos y/o entidades intermedias) y Programas por Convenio Urbanstico en suelo urbanizable (a implementar por parte de organismos pblicos, privados o mixtos). Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo
Estimular la produccin de viviendas de inters social en la ciudad y de regularizacin de situaciones irregulares de tenencia, mediante la creacin de zonas especiales de inters social.
Formular instrumentos de regulacin y gestin en funcin de la situacin local, el modelo econmico y el anlisis de las potencialidades existentes. Incrementar la produccin habitacional mediante el incremento de oferta de reas urbanizadas. Recuperar reas de vivienda en condiciones precarias orientada a la radicacin y permanencia de poblacin residente.
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Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio Municipalidad de Rosario y Universidad Nacional de Rosario. Financiamiento
a largo plazo que define los derechos y los deberes urbansticos, planificando el uso y el aprovechamiento de la tierra; iii) asegurar la divisin de obligaciones y beneficios entre los propietarios de los predios, los inversores inmobiliarios y los Municipios, as tambin, la participacin del poder pblico en las plusvalas como forma concreta de financiar el desarrollo urbano; iv) asegurar la legitimidad de las decisiones del planeamiento, a travs de su difusin pblica y de la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones; y, v) definir una estrategia territorial, que permita articular los programas sectoriales en base a un acuerdo entre los diferentes actores privados y entre estos y el poder pblico. El Ministerio de Desarrollo Econmico, por medio de una resolucin de enero de 2002, estableci criterios de distribucin correspondientes al 30% de los recursos del Subsidio Familiar para Vivienda de Inters Social para zonas urbanas. Adicionalmente estableci que: i) los proyectos sean parte de un Plan Parcial, de una Unidad de Actuacin Urbanstica, de un rea urbana declarada de ejecucin prioritaria o hayan sido considerados como estructurantes o estratgicos en el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo; ii) en la ejecucin del proyecto se utilice el reajuste de suelo, la integracin inmobiliaria o la cooperacin entre participantes;
5.
Compartido entre el Municipio y el BID. COLOMBIA (1995): CAPTURA DE PLUSVALAS INMOBILIARIAS. Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial
Se crea, en 1995, un nuevo sistema de ordenamiento urbano en el marco de una poltica urbana, la que asume integralmente la dimensin de la ciudad como escenario de disputas, de lucros y de negociaciones en torno a la tierra, superando el paradigma anterior que se limitaba a colocar parmetros tcnicos para la realizacin de edificaciones. Esta concepcin se basa en las siguientes premisas: i) fortalecer la intervencin urbana pblica, como fundamento de la construccin de la ciudad, no restringindose a la autorizacin o impedimento en el uso del suelo; ii) regular las intervenciones urbanas de los agentes, que inciden en los procesos de urbanizacin a travs de un Plan de Ordenamiento, resultado de un pacto
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iii) en la adquisicin de la tierra, el Municipio haya utilizado el derecho de preferencia, la expropiacin judicial, la expropiacin por va administrativa, la enajenacin forzosa o el predio haya sido declarado de desarrollo prioritario; iv) el proyecto se realice como efecto de la utilizacin de derechos de construccin y desarrollo sobre inmuebles, en procesos de densificacin, renovacin y de reutilizacin de estructuras urbanas; v) en el proyecto se apliquen recursos provenientes de la participacin en la plusvala urbana; vi) el proyecto corresponda a la reubicacin de vivienda localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable; vii) el proyecto utilice cualquiera de los instrumentos definidos en el Plan de Ordenamiento, Plan Bsico o en el Esquema de Ordenamiento Territorial; y, viii) el proyecto forme parte del Plan de Desarrollo del Municipio. Si el proyecto no cumple con por lo menos una de las condiciones anteriores, no podr ser considerado para la distribucin de estos recursos. El Municipio o Distrito certificar la situacin del proyecto, de acuerdo con lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o en el Plan de Desarrollo.
regular las inversiones privadas. Tiene como objetivos implementar la poltica municipal sobre uso del territorio en un plazo determinado y junto con los medios para obtener los suelos necesarios, identificar y programar las acciones municipales, que tienen efecto sobre la estructura urbana y el territorio, establecer el marco regulatorio y de gestin para las acciones privadas relacionadas con la realizacin de la urbanizacin y de la edificacin en coherencia con las polticas de desarrollo urbano y, definir reas que necesiten de planes complementarios de desarrollo. Planes Complementarios: estn concebidos como instrumentos que desarrollan y complementan las definiciones del Plan de Ordenamiento en unidades de actuacin delimitadas. En los Planes Parciales, se definir la infraestructura, equipamientos, usos, aprovechamiento, sistemas de gestin, criterios para la reparticin de beneficios y la participacin en las plusvalas generadas por la inversin pblica y privada. Se prevn instrumentos de captacin de plusvala, mecanismos para priorizar la edificacin de determinadas reas, banco de tierras y mecanismos y formas de participacin popular.
En julio de 1997, se promulga la Ley 388 que regula la participacin en la plusvala40 . Dicha Ley plantea bsicamente lo siguiente: i) las acciones urbansticas que regulan la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano incrementando
40 Ley 388 de 197, El Congreso de Colombia.
Plan de Ordenamiento Urbano: es el instrumento principal para organizar el suelo, orientar la inversin pblica y
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su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades pblicas a participar en las plusvalas resultantes de dichas acciones. Esta participacin se destinar a la defensa y fomento del inters comn, por medio de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, as como al mejoramiento del espacio pblico y, en general, de la calidad urbanstica del territorio municipal o distrital. Los concejos municipales y distritales establecern mediante acuerdos de carcter general, las normas para la aplicacin de la participacin en la plusvala en sus respectivos territorios; ii) autoriza, especficamente, ya sea a destinar el inmueble a un uso ms rentable, o bien, a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor rea edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen; y, iii) en el mismo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarn y delimitarn las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbansticas contempladas en sus artculos, las cuales sern tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvala o los derechos adicionales de construccin y desarrollo, cuando fuere el caso.
Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo
En sntesis, los instrumentos se abocan a:
i) Incorporar la participacin pblica en las plusvalas. ii) Definir unidades de actuacin delimitadas.
iii) Generar nuevos instrumentos considerando la obsolescencia de los vigentes a la luz de la crtica y compleja situacin del pas. iv) Fortalecer la intervencin pblica ms all de los impedimentos en el acceso a la tierra. v) Articular programas sectoriales a la par con la constitucin de bases de negociacin con privados. La Ley 388 establece instrumentos como los siguientes: i) La incorporacin de suelo rural como suelo de expansin urbana o la consideracin de parte del suelo rural como suburbano. Cuando se incorpore suelo rural al de expansin urbana, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento:
Se establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la
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ELEMENTOS
accin urbanstica generadora de la plusvala. Esta determinacin se har una vez expedido el acto administrativo, que define la nueva clasificacin del suelo correspondiente. Una vez aprobado el plan parcial o las normas especficas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se asignan usos, intensidades y zonificacin, se determinar el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con caractersticas similares de zonificacin, uso, intensidad de uso y localizacin. Este precio se denominar nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadrado, se estimar como la diferencia entre el nuevo precio d referencia y el precio comercial antes de la accin urbanstica. El efecto total de la plusvala, para cada predio individual, ser igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participacin en la plusvala. Este mismo procedimiento se aplicar para el evento de calificacin de parte del suelo rural como suburbano.
ii) El establecimiento o modificacin del rgimen o zonificacin del uso del suelo. Cuando se autorice el cambio de uso a uno ms rentable, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento:
caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala. Se determinar el nuevo precio comercial, que se utilizar en cuanto base del clculo del efecto plusvala en cada una de las zonas o subzonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con caractersticas similares de uso y localizacin. Este precio se denominar nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadrado, se estimar como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la accin urbanstica. El efecto total de la plusvala, para cada predio individual, ser igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participacin en la plusvala.
iii) La autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea elevando el ndice de ocupacin o el ndice de construccin, o ambos a la vez. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento:
Se establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con
Se determinar el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala. En lo sucesivo este precio servir como precio de referencia por metro cuadrado.
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El nmero total de metros cuadrados, que se estimar como objeto del efecto plusvala ser, para el caso de cada predio individual, igual al rea potencial adicional de edificacin autorizada. Por potencial adicional de edificacin, se entender la cantidad de metros cuadrados de edificacin que la nueva norma permite en la respectiva localizacin, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y despus de la accin generadora. El monto total del mayor valor, ser igual al potencial adicional de edificacin de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvala por metro cuadrado, ser equivalente al producto de la divisin del monto total por el rea del predio objeto de la participacin en la plusvala.
Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio En el marco de estas polticas, los municipios fueron exhortados en 1997, para elaborar planes de ordenamiento territorial que reservaran suelo para la construccin de esas viviendas. Esos planes tambin deban definir los programas para proveer servicios pblicos bsicos, conformar espacios de uso pblico y establecer los requerimientos de infraestructura vial, en los lugares donde se contemplaba la localizacin de poblaciones de viviendas sociales. Los planes de ordenamiento territorial de 199798, tambin establecieron normas dirigidas a un reparto equitativo de sus cargas y beneficios. Estas normas reglamentaron la participacin de los municipios y distritos en la plusvala proveniente de la incorporacin de suelos al permetro
urbano, el cambio de uso del suelo, una mayor densificacin, y la ejecucin de obras de infraestructura. Financiamiento Los consejos municipales y distritales pueden establecer tasas de participacin del 30% a 50% en la plusvala, exonerar a inmuebles destinados a la construccin de viviendas sociales siempre que sus propietarios se comprometan a traspasar ese beneficio a los adquirentes de viviendas sociales, y recibir terrenos en pago de la plusvala. 6. MONTEVIDEO, URUGUAY (1995): PROVISIN DE TIERRA PARA / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE MONTEVIDEO 2000.
VIVIENDA EN LOS SECTORES MS CARENCIADOS
Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial La experiencia se basa en la regularizacin de asentamientos precarios en terrenos municipales, otorgando la tenencia de la tierra y, en la enajenacin de tierras, a grupos cooperativistas para construir viviendas con financiacin estatal. Estas acciones tienden a lograr una mejora en la calidad de vida y el entorno, a la vez, que intentan desalentar el proceso de ocupaciones ilegales de tierras pblicas y privadas. Los impactos resultantes fueron una mejora sensible en la calidad de vida de los asentamientos, mejoras en la vivienda y en la infraestructura (pavimento, luz y agua). Por otra parte, se genera una solucin para las Cooperativas, pues pagan 50% del predio con un prstamo blando y el resto en 10 aos.
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El Plan Territorial de Montevideo establece, para el ao 2000, la necesidad de coordinacin con el Plan Nacional de Recuperacin Urbana (Plan Fnix), que se espera permita incrementar la oferta de viviendas en sectores especficos de dicho Plan, como el de La Aguada, as como la continuidad de los acuerdos con otras reparticiones pblicas, como el Banco Hipotecario del Uruguay, a los efectos de estimular la recuperacin del stock edificado e incrementar a la vez el nmero de unidades de vivienda. Tambin establece la coordinacin y vinculacin con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y sus planes y programas. En sntesis: las previsiones del Plan apuntan a atender el conjunto de objetivos explicitados mediante actuaciones que resultarn en un incremento de la oferta de suelo edificable y accesible con fines residenciales, para localizacin de viviendas destinadas a diferentes grupos y sectores sociales. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo
gestin y figuras urbansticas, contemplados en la Memoria Normativa, de Gestin y Seguimiento entre ellas, las denominadas reas de Promocin que, permitirn una actuacin concertada del Municipio y los privados para la realizacin de operaciones urbansticas que, entre otros resultados, incrementen la produccin de viviendas y las hagan accesibles a la poblacin. Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio
Se contrat a equipos multidisciplinarios para la regularizacin de asentamientos, concluyendo con la delimitacin fsica del solar y una adjudicacin en tenencia por 20 aos renovables y hereditarios. Financiamiento
El financiamiento es de cargo del presupuesto municipal (Intendencia de Montevideo), y se orienta a la compra de tierras, pago de equipo tcnico y compra de materiales para realojos.
El caso de Chile
En organismos acadmicos y tcnicos, la discusin de polticas para el financiamiento urbano se plantea alrededor de dos lneas complementarias: por una parte, la creacin de incentivos a la inversin privada en desarrollo urbano y, por otra, la creacin de mecanismos de recuperacin de plusvalas derivadas de obras o decisiones pblicas. Esto ltimo se refiere al cobro, por parte del Estado, de los
Compras de Tierras: Se generan compras de tierras a travs de licitaciones y/o expropiaciones, que luego se enajenan a Cooperativas de Ayuda Mutua de Ahorro, Prstamo y Fondos Sociales. reas de Promocin: A la luz del Plan 2000, se apunta a la puesta en marcha de los nuevos instrumentos de
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incrementos en el valor de la tierra originados por obras o instrumentos de zonificacin, que se sustenta en el concepto de que la mayor parte del valor del suelo es resultado del esfuerzo de la sociedad por mejorar el entorno. A este propsito, se pueden identificar dos lneas: i) la modernizacin de los instrumentos tradicionales de poltica tributaria inmobiliaria, por medio de las cuales, se puede recuperar una importante proporcin de las plusvalas generadas por la sociedad y mejorar su aporte a la equidad, ii) la creacin de nuevos instrumentos (por ejemplo, contribuciones por mejoras, exacciones41 ), que pueden complementar los instrumentos tradicionales de financiamiento de programas urbanos, generando recursos extrapresupuestarios42 . Por lo general, este segundo tipo de instrumentos se aplica localizadamente, ya sea en zonas determinadas o frente a ciertos eventos (como pueden ser cambios de normas), mientras que las contribuciones son permanentes y de cobertura generalizada del territorio. Algunos instrumentos novedosos de planificacin incorporados a la normativa en el pas, particularmente en la Regin Metropolitana, estas son las Zonas de Desarrollo
Urbano Condicionado (ZODUC)43, la norma exige al inversionista privado reservar un 5% de la superficie por desarrollar para destinarla a viviendas sociales. En los alrededores de Santiago, debern considerar el pago de un monto por cada vivienda (concepto de mitigacin de impacto vial), el que se destinar a la ejecucin de obras viales, de transporte y de infraestructura en general. Este monto ser variable dependiendo del valor de la vivienda. Entre las ZODUC se encuentran los megaproyectos inmobiliarios: Pan de Azcar, Chamisero y Ciudad Chicureo, los primeros tres de un total de 10 iniciativas privadas, que se acogieron a la normativa dictada en 1997 para desarrollar verdaderas ciudadelas, en la hasta entonces rea rural de la Provincia de Chacabuco, luego que sta fuera incorporada al Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS)44 . Los gestores son cinco grupos empresariales chilenos con reconocida experiencia en el rubro inmobiliario y, muchas veces, verdaderos pioneros en el desarrollo habitacional de Santiago. Se trata de los grupos Ecsa, Harseim, Manquehue, Hispano Chilena y Sipsa, quienes apostaron agresivamente por el potencial habitacional y econmico de esta zona, concebida como la extensin natural de crecimiento del sector oriente de la capital.
41 Las exacciones apuntan a la obligatoriedad, por parte del constructor, de financiar las obras de urbanizacin, parques, jardines, etc., segn lo establezcan los estndares institucionales, de manera de corregir las externalidades (Coloma y Edwards, 1997). 42 Arriagada y Simioni (2000).
43 Las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC), es un nuevo mecanismo establecido por el MINVU que plantea que los privados que quieran construir viviendas en estas reas deben considerar zonas para equipamiento escolar, mdico, reas verdes o comerciales. 44 Diario Estrategia.
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En conjunto, estos tres proyectos ms aquellos que estn en proceso de aprobacin permitirn en un plazo estimado de 20 a 25 aos, generar una zona urbana que slo en la comuna de Colina tendr un poblamiento superior a las 300 mil personas. Segn estos clculos, el nmero proyectado de habitantes ser ms de dos veces superior a la actual poblacin que tienen hoy las ciudades de Osorno y Valdivia. Las inversiones totales, estimadas para materializar los proyectos, superarn los US $ 2.900 millones y, en general, la estructura de financiamiento se basar en ventas de grandes paos de terrenos a otros operadores inmobiliarios, quienes desarrollarn los conjuntos habitacionales con viviendas desde UF 1.500 hasta ms de UF 6.000. Estas iniciativas se ejecutarn conjuntamente con los otros conjuntos que lleven a cabo los mismos inversionistas iniciales. Por su parte, la Reforma Urbana, plantea reducir los niveles de segregacin socio espacial en las ciudades, fortaleciendo los mecanismos de movilidad habitacional e incorporando a los programas habitacionales los costos ambientales creados por la segregacin espacial de los proyectos de vivienda pblica. Coloma y Edwards (1997), al analizar desde una perspectiva de eficiencia econmica el proceso de decisiones pblicas en materia de localizacin de las viviendas bsicas en Chile, abordan el concepto de exacciones como mecanismo para internalizar los costos diferenciales de localizacin.
En el proceso de estas discusiones no es adecuado olvidar, que en la dcada del 40, en Chile, hubo una experiencia de impuestos para recuperacin de plusvalas, cobrados como sobretasa de las contribuciones de los bienes races con el propsito de aportar al financiamiento de obras de adelanto local.
Experiencias recientes en Chile

1.
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TERRITORIAL DE VIVIENDA EN REAS CENTRALES,
SANTIAGO (1992 2002): R EPOBLAMIENTO Y GESTIN MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO, CORPORACIN PARA EL DESARROLLO DE SANTIAGO. Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial
El objetivo general del Programa fue fortalecer la funcin residencial de la comuna de Santiago, a travs de la generacin de proyectos habitacionales y rehabilitacin de viviendas, en una actuacin conjunta entre el sector inmobiliario, el gobierno central y entidades financieras. Como objetivos especficos se plante revertir la tendencia al despoblamiento del casco antiguo de la ciudad de Santiago, promover la generacin de proyectos inmobiliarios habitacionales dentro de la comuna de Santiago y, promover y apoyar la rehabilitacin de viviendas antiguas.
45 Intendencia Municipal de Montevideo (1997); Unin Internacional de Municipios y Gobiernos Locales - IULA (1998); Gross (1998); Carrasco (1998), entre otros.
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La justificacin de la poltica encuentra su base en el hecho, que desde 1950, el casco antiguo de la ciudad ha sufrido un largo proceso de deterioro y despoblamiento, debido a razones culturales y de mercado. Hacia 1990, en la comuna de Santiago existan 100 hectreas de sitios eriazos y bodegaje junto con ms de 30.000 viviendas deterioradas. Entre los aos 1992 y 2002, se construyeron un total de 29.070 viviendas, equivalentes a 250 proyectos habitacionales, para grupos familiares residentes y usuarios de estratos medios y bajos (empleados, profesionales y jvenes). Por otra parte, se realiz un proceso de rehabilitacin habitacional en cits, involucrando a ms de 500 propietarios (507 viviendas) de ingresos medios y bajos (mujeres jefas de hogar y jubilados principalmente). Generndose, c o m p l e m e n t a r i a m e n t e , u n fo r t a l e c i m i e n t o o r ganizacional para la gestin territorial a residentes de cits, pasajes, condominios y conjuntos habitacionales que involucr a ms de 80.000 residentes, que se constituyeron en torno a organizaciones territoriales. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo El programa se materializa a travs de tres canales de gestin: i) Enlace de la demanda con la oferta habitacional: convenios con el sector inmobiliario, por el
cual se capta y deriva demanda habitacional a proyectos inmobiliarios, generados por empresas o cooperativas habitacionales. ii) Asesora tcnica y apoyo financiero a propietarios de viviendas antiguas y deterioradas, para la implementacin de procesos de mejoramiento y rehabilitacin habitacional. iii) Apoyo y fortalecimiento organizacional en torno a la administracin del desarrollo fsico y social de las Unidades Residenciales de Gestin. Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio Municipalidad de Santiago, Corporacin para el Desarrollo de Santiago y Empresas Inmobiliarias. Financiamiento El financiamiento para la ejecucin y operacin fue por medio del presupuesto municipal (personal e infraestructura), gobierno central (subsidio habitacional de renovacin urbana) y recursos privados de sector inmobiliario. Para la construccin de viviendas, las entidades financieras otorgaron crditos hipotecarios a postulantes con ahorro previo. Para el mejoramiento de viviendas se otorgaron crditos blandos a travs de entidades financieras, y subvenciones municipales, con ahorro propio de la comunidad.
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2. P LAN DE O RDENAMIENTO B O B O, C ONCEPCIN .
DE LA
R IBERA N ORTE
DEL RO
Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial
Con esta alternativa, se crearon varios paos denominados piezas urbanas, desarrollando un Plan Seccional que, adems de definir estas piezas, norma las futuras construcciones emplazadas en el sector. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo Proyecto de Vivienda de Radicacin: Esta es una de las piezas urbanas definidas, en que se construyen conjuntos de viviendas casas y edificios de hasta cinco pisos para la radicacin definitiva de alrededor de 1.600 familias de la Costanera que habitaban en terrenos fiscales. El nuevo barrio habitacional, que abarcar cerca de 15 hectreas, contempla sectores destinados a equipamiento de tipo comunitario, juegos infantiles y plazas, todo lo cual favorecer la plena integracin de esas familias a la ciudad de Concepcin y valorizar el barrio Pedro del Ro Zaartu. A la fecha se han entregado 976 viviendas. Calidad e Innovacin en la Vivienda: El proyecto de vivienda social de radicacin, uno de los pilares del programa Ribera Norte, se enmarca en las polticas pblicas vigentes. Se trata de 1.600 casas y departamentos, distribuidos en dos conjuntos: el primero de ellos, localizado frente al ro, en un pao de alrededor de 12 hectreas y, un segundo conjunto, de 1,6 hectreas situado junto a la futura calle Pascual Binimelis, cercana a la ciudad consolidada. El nuevo barrio habitacional se proyect en tres etapas, la primera, contempla la construccin de 740 viviendas a la orilla del ro. Una segunda etapa,
El programa de recuperacin urbana de la Ribera Norte del ro Bo Bo, recoge el anhelo de la comunidad penquista de integrar el ro a la ciudad, ampliando su conurbacin hacia todo el sector comprendido entre Av. Prat y el ro Bo-Bo, y entre el cerro Chepe y el Puente Viejo sobre el mismo ro, terrenos donde se ubicaban principalmente asentamientos precarios e irregulares con ms de 1.600 familias, que a travs de los aos fueron rellenando y ganndole metros al ro, junto a un extenso sector de instalaciones ferroviarias. La piedra angular para materializar dicho proyecto era la barrera artificial que impona el emplazamiento de la lnea frrea y el sector denominado Pera Ferroviaria: 14 hectreas de rieles, maestranzas y patio de maniobras, que en la realidad era un verdadero cementerio de vagones de pasajeros y carros de carga en desuso.
Para resolver la encrucijada del destino de las lneas frreas, se realizaron los estudios de factibilidad tcnica y econmica para determinar cul sera la solucin ms viable: hundir la lnea frrea, elevarla o mantenerla a nivel modificando su ubicacin. Con dicho estudio terminado se opt por la ltima alternativa, manteniendo el trazado a nivel, desplazndola de su original emplazamiento en 120 metros hacia el ro.
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considera 236 unidades en el sector de la ex subestacin elctrica (calle Garretn) y, una tercera etapa de viviendas en la Costanera Interior. De stas, las del borde del ro y del sector de la ex subestacin elctrica ya estn habitadas; adems, este ao comenzaron las obras de rellenos para la construccin de las ltimas viviendas en Costanera Interior. Para iniciar la edificacin del nuevo barrio se implement un innovador sistema de mejora de terrenos, denominado de compactacin dinmica que consiste en dejar caer repetidamente una gran bola de acero desde la altura, generando pequeos sismos, para consolidad y densificar el terreno rellenado con arena, quedando en condiciones apropiadas para iniciar las construcciones. Hay que hacer notar que el proyecto Ribera Norte nunca fue presentado como un programa comn y corriente de viviendas bsicas, ya que por situarse en un rea de renovacin urbana, cercana al centro de la ciudad y contigua a un sector destinado a desarrollo inmobiliario, los estndares de diseo y construccin fueron mejorados. Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio Participacin Ciudadana y Rol Social: La importancia y magnitud de este proyecto involucr, necesariamente, la participacin de varias reparticiones pblicas y gremiales. Para esto, se conform un Directorio Urbano encabezado por el Intendente Regional y en el que participan, adems: la Municipalidad de Concepcin, el MINVU y
el Ministerio de Obras Pblicas (MOP), asumiendo como Secretario Ejecutivo de este Directorio, el Coordinador del Programa Ribera Norte, de la Direccin de Proyectos Urbanos (DPU) del MINVU. A travs de este Directorio, que sesiona en forma peridica, para discutir los lineamientos y estrategias a seguir para lograr los objetivos planteados, se hizo partcipe a otras reparticiones publicas y privadas, tales como la Empresa de Servicios Sanitarios del Bo-Bo, la Cmara Chilena de la Construccin, el Colegio de Arquitectos, las Universidades locales (principalmente la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Bo Bo) y todas las juntas de vecinos del sector involucrado, representando a las 1.500 familias beneficiarias. Coordinacin Pblica y PblicoPrivada: El proyecto es coordinado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y Bienes Nacionales, con la participacin del Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Telecomunicaciones, la I. Municipalidad de Concepcin y la Intendencia Regional del Bo-Bo. Desde el inicio ha contado con el apoyo del Presidente de la Repblica, quien nomin al Intendente como responsable de la materializacin del proyecto, solicitando a la vez la colaboracin de todos los Ministerios y reparticiones involucradas. Por tal motivo, los Ministros de Obras Pblicas, Vivienda Urbanismo y Bienes Nacionales llegaron a un acuerdo con la primera autoridad regional para desarrollar en conjunto un plan de gestin urbana integral, identificando una serie de tareas y designando al MINVU como responsable tcnico de esta
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iniciativa, hoy la DPU del citado Ministerio tiene a su cargo esta gestin. Financiamiento
Gestin Inmobiliaria: El proyecto Ribera Norte ha destinado 22 hectreas de terreno para desarrollo inmobiliario privado. Esta superficie cercana al centro de la ciudad y con excelentes condiciones en cuanto a accesibilidad y entorno, le interesa al sector privado, ste, desde el ao 2000, ha estado comprando terrenos. En definitiva, se debieran consolidar alrededor de 600 mil m construidos, en ellos se desarrollarn diversos tipos de proyectos. All encontrarn cabida edificios de oficinas, institucionales, universidades privadas e institutos tcnicos, tanto en la denominada pieza de ensanche como en los terrenos vecinos al Parque Central. Las viviendas de nivel medio alto y alto tendrn cabida en el sector de tejido intermedio, como tambin en el rea que se desarrollar con frente a la avenida Costanera, al Parque y al ro Bo Bo. Se destacan, as mismo, algunos sectores para el desarrollo de proyectos de equipamiento y para construcciones hoteleras de gran categora. Todo esto permitir autofinanciar el proyecto y abrir nuevas reas de oportunidades en la ciudad. En la actualidad, se desarrolla la primera intervencin del sector privado, en el terreno colindante al futuro Barrio Cvico, donde se emplazar, en un terreno de 1,3 hectreas, el edificio para una cadena nacional de supermercados.
Oportunidades de Inversin para el Sector Privado: este proyecto proveer gran cantidad de terrenos nicos en la ciudad, de manera que en un perodo de una dcada, considerando el inicio de las ventas en el ao 2000, se podran llevar a cabo inversiones privadas del orden de los US $ 370 millones, focalizadas principalmente en comercio, hotelera y vivienda de estndar medio alto y alto; las licitaciones del suelo donde se llevarn cabo estas actividades se concentrarn en los aos 2000 a 2003. El tamao del mercado objetivo lo constituye la intercomuna de Concepcin, con cerca de 700 mil habitantes. 3. REA DE EXTENSIN URBANA NORTE DE ANTOFAGASTA, LA CHIMBA. Marco de poltica y regulaciones e instrumentos de planificacin territorial
El proyecto de desarrollo urbano de La Chimba, constituye la expansin norte de la ciudad de Antofagasta; cuenta con una superficie planificada total de 417 hectreas, de ellas 205 hectreas son de propiedad fiscal. En este Plan Seccional, se establecen normas relativas al suelo, que permiten generar una ocupacin del borde costero con usos recreativoturstico de baja utilizacin del terreno, para permitir una buena accesibilidad y visibilidad, con una lnea o franja de alta densidad de carcter mixto junto a la costanera, con poca ocupacin de suelo y alta constructibilidad, con el fin de permear el paisaje costero al interior de las reas residenciales propuestas. Detrs de esta franja se distribuyen en tres zonas las reas residenciales, con
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caracteres sociales distintos, pero integrados a travs de la vialidad y el espacio pblico complementario. En el sentido transversal a la lnea de costa, se propone un subcentro de equipamiento y servicios a escala comunal que permite satisfacer la demanda de todo el sector norte de la ciudad. Actuacin especfica en materia de vivienda y gestin de suelo Calidad e Innovacin de la Vivienda: La Chimba pretende impulsar un mejoramiento sustancial en la calidad de la vivienda, tanto de la nueva oferta del sector privado, como en los proyectos a ejecutar en terrenos destinados a los programas SERVIU. En el primer caso, se pretende mejorar la oferta privada en trminos de superficie construida, al considerar un precio competitivo del terreno en comparacin con la oferta privada del sector, generando as una competencia entre los agentes inmobiliarios que se reflejar en la calidad de la vivienda ofertada, al traspasar al producto los reducidos costos de terreno. En el segundo trmino, complementariamente al mejoramiento de los estndares de superficie y terminaciones que como tarea global se ha impuesto el MINVU, la calidad de la urbanizacin y de los espacios pblicos que se ejecutarn (cableados subterrneos, parques, etc.) permiten garantizar un mejor estndar en el emplazamiento para las viviendas de carcter social. Gestin Inmobiliaria: En la primera etapa, que comprende 208 hectreas de suelo pblico y privado, el MINVU,
a travs del SERVIU II Regin, ha destinado fondos que permitieron financiar cinco diseos de urbanizacin, los que contemplaron el replanteo topogrfico del rea, diseo de ingeniera de pavimentacin vial, con la infraestructura sanitaria y de alcantarillado asociada y el paisajismo correspondiente a las caractersticas de los perfiles viales propuestos por el Plan Seccional. Se considera una primera etapa de urbanizacin de suelos fiscales, que abarcan 96 hectreas, en terrenos al sur de la Diagonal Costanera, que en la actualidad es el nico sector con factibilidad de servicios sanitarios. En esta rea, se ejecutara a partir de septiembre del 2001 la urbanizacin de 2 avenidas y 6 calles (9.500 metros), stas se concluiran el primer trimestre del 2002. Dicha urbanizacin se costeara con la venta en licitacin pblica de 19 hectreas a inmobiliarias privadas y a entidades aglutinadoras de demanda habitacional durante el segundo semestre del 2001. Esta urbanizacin generar paos macro urbanizados para mantener as una oferta constante en el tiempo de terrenos, evitando de esta manera especulaciones inmobiliarias producto de la escasez de suelo disponible en la ciudad. Actores del proceso de gestin habitacional en el territorio Participacin Ciudadana y Rol Social: Desde el punto de vista de la participacin ciudadana, las instancias propias de la elaboracin de un instrumento de planificacin territorial, en sus etapas de discusin de alternativas, permisos ambientales, exposicin al pblico y aprobaciones
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en el Concejo Municipal y Consejo Regional permiten, concluir que esta etapa se ha cumplido cabalmente para este proyecto. Por ltimo, la difusin y cobertura masiva en los medios de prensa que ha tenido el proyecto, as como la posibilidad de exponerlo en seminarios y congresos, ha hecho que el trabajo final de diseo urbanstico y la metodologa de gestin cuenten con un consenso que augura resultados positivos en la enajenacin de terrenos. Coordinacin Pblica y PblicoPrivada: La importancia de generar un crecimiento ordenado de la ciudad gatilla el desarrollo de un Plan Seccional ejecutado por un equipo conformado por profesionales arquitectos de la DPU del MINVU, SEREMI de Bienes Nacionales e I. Municipalidad de Antofagasta durante el ao 1998, el cual fue aprobado legalmente por resolucin emitida y posterior publicacin en diario oficial en septiembre del 2000. Este proyecto es una muestra de la accin del Ministerio de Bienes Nacionales, en este caso asociado con el MINVU, en el sentido de valorizar el patrimonio fiscal, dotando sus suelos de pavimentacin, agua potable, alcantarillado y alumbrado a un costo equivalente a la quinta parte del valor de los mismos luego de urbanizados. Tambin es importante el grado de coordinacin alcanzado con los proyectos como lo fue el diseo de la nueva Costanera Norte a cargo del MOP y la planta desalinizadora de agua de mar recientemente licitada por la sanitaria ESSAN. El plazo entre el trmino de las obras de urbanizacin que factibiliza las primeras 95,64 hectreas de terre-
no fiscal, en el primer trimestre del 2002, y el desarrollo de los proyectos inmobiliarios de las empresas y cooperativas ganadoras de la licitacin de terrenos, permiten una continuidad de obras que en definitiva moviliza el proceso de consolidacin del sector.
Del mismo modo, se ha manifestado una interaccin constante con el sector privado a travs de la delegacin Antofagasta de la Cmara Chilena de la Construccin y con entidades aglutinadoras de demanda habitacional, que han aportado con su visin los aspectos de morfologa e incentivos para la inversin, que hacen de este proyecto un producto atractivo para ofrecer. Financiamiento
Oportunidades de Inversin para el Sector Privado: La actividad inmobiliaria de Antofagasta, ciudad de 225 mil habitantes, se ha caracterizado ltimamente por la carencia de terrenos aptos para desarrollos importantes y por el elevado precio de los mismos, por lo que la extensin urbana de La Chimba ofrece una solucin a esta coyuntura. El Estado invertir US $ 9 millones en dotar de avenidas pavimentadas con alumbrado pblico y solucin sanitaria completa a 180 hectreas de suelo fiscal. Este proceso iniciado en el segundo semestre del 2001 se prolongar durante un mximo de diez aos, perodo en el que se ir traspasando al sector privado este recurso en la medida que ste lo requiera. Se estima que las inversiones en vivienda de todos los niveles, comercio y equipamientos tursticos, de salud y educacionales demandarn recursos privados por unos US $ 350 millones.
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Captulo lll
RECAPITULACIN Y CONCLUSIONES
HABITACIONAL Y LINEAMIENTOS DE ACCIN. SNTESIS.
3.1. CONPONENTES
CRTICOS DE LA GESTIN DE SUELO
MODO DE
En la Regin persiste una fuerte demanda por suelos urbanos, a medida que crece la poblacin de las ciudades y persisten las migraciones. Adicionalmente, el aumento del ingreso de importantes sectores de la poblacin urbana ha ocasionado patrones de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensiones de terrenos suburbanos en costosos condominios, reas verdes, centros comerciales y vas. A su vez, las actividades productivas y de servicios asociadas a los nuevos escenarios de globalizacin de la economa tambin presionan sobre el mercado de la tierra46 . En el caso del acceso al suelo urbano, ste se desarrolla en gran medida orientado por prcticas especulativas, sobrepasando ampliamente la limitada capacidad del sector pblico para regular el mercado del suelo. Los problemas asociados a un deficiente manejo del suelo urbano se vinculan a aspectos como: i) La incapacidad de las polticas urbanas de Amrica Latina y el Caribe; ii) lo urbano; Un persistente aumento del precio del sue-
iii) Polarizacin entre sectores de concentracin de la pobreza en las reas de menor precio del suelo y otros sectores en que predomina la riqueza en barrios de altos estndares; iv) Las regulaciones e intervenciones directas en el mercado del suelo, tales como la adquisicin de tierras, la conformacin de bancos de tierras o la regulacin y el control de la especulacin por parte de organismos pblicos, han sido muy escasas o limitadas, debido a los fuertes intereses creados en el mercado inmobiliario; y, v) Los escasos intentos de reforma tributaria han sido limitados por su baja receptividad poltica y las dificultades institucionales y tcnicas que los organismos pblicos han tenido, por ejemplo, para efectuar catastros de las propiedades urbanas, as como para actualizar la base imponible. Desde la perspectiva de la poblacin en situacin de pobreza, el incentivo para adquirir terrenos en la periferia depender del precio de los mismos, los costos del traslado del domicilio hasta el trabajo y, lo estricto que resulte, el cumplimiento de los derechos de propiedad del terreno. El precio de terrenos en la periferia de las ciudades se determina normalmente por su uso agrcola. El aumento
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Mac Donald, Otava, Simioni e Iizuka (1998).
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del precio del terreno por encima del valor determinado por su naturaleza agrcola, surge debido a las expectativas que tengan los propietarios con respecto a la ampliacin del rea urbanizada. En cualquier momento, el crecimiento de la poblacin urbana, que significa el aumento de la demanda de terrenos, har que aumenten los precios de los terrenos sin que necesariamente se d un aumento correspondiente en la oferta, lo que vendr con el tiempo, por ejemplo, cuando se den grandes inversiones pblicas en la ampliacin del sistema vial. La interaccin de la oferta y la demanda por los terrenos en la periferia, incluso por los que tienen malos servicios, conducir a precios que les van a impedir a la mayora de los sectores pobres de la poblacin, el acceso a la tierra, aun cuando la solidez de este resultado puede variar en las diferentes ciudades, dependiendo de sus tasas de crecimiento de poblacin, su capacidad de invertir en infraestructura de transporte y la disposicin de hacer cumplir los derechos de propiedad. En la medida que no se generen respaldos de reservas de suelo para viviendas sociales, a la par con medidas
dirigidas a compartir la plusvala en el precio de terrenos destinados a esas viviendas, las alzas de precio del suelo obstaculizarn el acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas de inters social. Los precios de esas viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales tendran que subir, o bien, los estndares de las viviendas tendran que ajustarse a menores costos de construccin, a fin de acomodar el mayor precio de los terrenos. La disponibilidad de suelo se reduce adems por factores como la ausencia o debilidad de mecanismos que aseguren una distribucin racional entre usos distintos y competitivos, la escasez de suelo equipado y localizado en reas no vulnerables (particularmente para familias de ingreso bajo y medio), los patrones de propiedad del suelo y su ocupacin, o sistemas poco efectivos de titulacin de propiedad47 . Mario Lungo y Raquel Rolnik (1998)48 identifican, en relacin a la problemtica y funcionamiento de los mercados de tierras urbanas, efectos directos e indirectos vinculados a los procesos globales de desarrollo econmico y reestructuracin del Estado, en relacin a un conjunto de variables, segn el Cuadro siguiente:
47 48
Ver, entre otros, Roch (2000). Lungo y Rolnik (1998).
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ELEMENTOS
Recogiendo las recomendaciones que plantean diversos autores, es posible determinar, en sntesis, algunos lineamientos centrales. La recomendacin general, se encamina a desarrollar una poltica de vivienda social que privilegie las localizaciones cntricas, an cuando resulte ms caro en el presupuesto sectorial, porque en el largo plazo generar menores costos sociales y, probablemente, ahorros en el presupuesto fiscal en conjunto. En el caso de estratos que pueden postular a subsidios para viviendas de libre eleccin, por ejemplo, se recomienda aumentar las diferencias relativas entre los subsidios para localizaciones cntricas y perifricas, de forma que efectivamente promuevan la radicacin en zonas centrales. Considerando que los estratos medios estn aumentando rpidamente su tasa de motorizacin, la persistencia de radicacin en zonas perifricas puede generar un colapso en la infraestructura vial con la consecuente presin para realizar inversiones que mitiguen el problema. Sin embargo, cualquier poltica para promover localizaciones cntricas de viviendas para estratos medios y bajos puede verse anulada si las medidas que se apliquen se traducen en aumentos en el valor de los terrenos cntricos. Por lo tanto, es preciso cautelar que aumente la oferta de suelo en zonas centrales y que no se incremente su precio. En Chile, el Estado cuenta con una gama de instrumentos legales que permitiran incentivar la oferta de suelo en zonas centrales, manteniendo controlado su precio,
entre las que destacan las normas relativas a Zonas de Remodelacin y Zonas de Construccin Obligatoria. Asimismo, existen las posibilidades que ofrece la disposicin del DFL N 2, de 1959, que faculta al Presidente de la Repblica para fijar reas en las ciudades donde debern ser construidas las viviendas econmicas, para que se consideren incluidas en el presente decreto con fuerza de ley. Entre las recomendaciones especficas se recogen las siguientes: Las regulaciones urbansticas con relacin al uso del suelo urbano y periurbano ha sido un instrumento empleado en la regin, para orientar el mercado de la tierra, an cuando ellas han permitido, en el mejor de los casos, un cierto control de la velocidad. Otra aproximacin ha sido las reformas en los sistemas de tributacin inmobiliaria y territorial orientadas a incentivar un uso eficiente del suelo urbano, captar las plusvalas generadas en el mercado del suelo y transferir los costos de la extensin urbana y habilitacin de suelos a los agentes inmobiliarios que los ocasionan. La densificacin habitacional de la ciudad, la rehabilitacin de sectores deteriorados, la preferencia por conjuntos habitacionales ms pequeos en terrenos intersticiales, empiezan a reemplazar la produccin de grandes conjuntos de vivienda en baja densidad, que sobre todo en dcadas pasadas, colaboraron para extender la ciudad y aumentar la demanda por nuevos suelos.
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ELEMENTOS
En varios pases, el financiamiento habitacional, que antes operaba en forma separada del resto del sistema financiero, evolucion hacia sistemas abiertos, ms atractivos para la inversin privada. Se perfeccionaron nuevos instrumentos financieros y normativos para aumentar la eficiencia y eficacia de los programas de vivienda social. Los subsidios orientados a la oferta que predominaban hasta los aos ochenta, tales como exenciones tributarias o crditos preferenciales para la produccin de vivienda, han sido reemplazados por subsidios directos a la demanda, ms adecuados para una provisin socialmente justa y objetiva de alojamientos. La experiencia seala que estos subsidios permiten manejar mejor el presupuesto sectorial, y crear una oferta habitacional diversificada, en vez de los rgidos segmentos de vivienda privada y pblica. Entre otras recomendaciones, tambin, se menciona:
Promover cambios de usos del suelo sobre predios con bajos coeficientes de ocupacin del suelo, de manera de maximizar la utilizacin de la infraestructura instalada y a la vez la del terreno. Evitar que el crecimiento urbano se dirija hacia zonas de alta productividad agrcola y se construyan viviendas en terrenos aptos para la agricultura. Promover la oferta de tierra por parte del sector pblico con el objeto de reducir las disparidades del mercado del suelo urbano, y por ende la especulacin con el mismo. Distribuir equitativamente los ncleos de servicios o subcentros en base a la consolidacin de los existentes e integracin de nuevos ncleos complementarios. Plantear los distintos tipos de densidad de poblacin congruentes con la disponibilidad de infraestructura y servicios de equipamiento. Otorgar estmulos fiscales a aquellos usos que sean de inters pblico y mejorar las condiciones de vida. Proveer la oferta de terrenos a bajo costo para familias de escasos recursos econmicos, en funcin de la superficie de los predios y la dotacin de servicios. Impulsar la participacin directa del Municipio en la adquisicin del suelo para vivienda social.
Implementar e instrumentar dispositivos legales y administrativos para la reglamentacin de usos de reas baldas urbanizadas y sin urbanizar, ubicadas en la mancha urbana actual, teniendo como apoyo la actualizacin del catastro de la ciudad. Regularizar y urbanizar lotes eriazos incluidos dentro de la mancha urbana evitando en lo posible la especulacin de dichos predios.
61
En relacin a la ocupacin de las reas centrales, particularmente en reas metropolitanas con dimensiones como Santiago, definir una poltica activa para aumentar la oferta de suelo en zonas centrales y frenar la tendencia al desarrollo perifrico, aplicando instrumentos legales que castiguen la subutilizacin de suelo urbano en estas reas.
Generar subsidios diferenciales sobre la base de producir cambios en las decisiones de localizacin, y adoptar medidas para desincentivar los emplazamientos que presentan mayores costos sociales y promover las de menores costos, de manera de racionalizar los patrones de ubicacin de viviendas en el Gran Santiago.
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ELEMENTOS
Captulo lV
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ELEMENTOS
Instituto de la Vivienda
UNIVERSIDAD DE CHILE
Director INVI
Ricardo Tapia Zarricueta Orlando Seplveda Mellado Paola Jirn Martnez Gustavo Carrasco Prez Rubn Seplveda Ocampo
Comit Editorial INVI:
Canje y Ventas INVI : Contacto INVI:
Sandra Rivera Mena Marcolecta 250, Santiago, Chile Fono: (56-2) 678 30 37 - Fax: 222 26 61 Sitio Web: www.invi.uchile.cl Email: invi@uchile.cl

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Clara Arditi Karlik / Gustavo Carrasco Prez / Paola Jirn Martnez / Rubn Seplveda Ocampo

Gestin de Suelo Urbano

Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo Instituto de la Vivienda

GESTIN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIN

Gestin de Suelo Urbano

Elementos para una discusin

Instituto de la Vivienda Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad de Chile

Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo

Amalia Ruiz Jeria

Santiago de Chile, 2003

CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIN

................................................................... 11 ................................................................... 11 ................................................................... 11

TERICOS VINCULADOS A LA PRCTICA DE

LA GESTIN DE SUELO CON PROPSITO HABITACIONAL

a) Alternativas y modalidades de gestin de suelo para la produccin de vivienda social: mecanismos e

................................................................... 30 ................................................................... 35 ................................................................... 35

Estado del arte

a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

1 Por Regin se entender la zona geogrfica correspondiente a Amrica Latina.

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

DIMENSIONES DEL PROBLEMA

La Tercera (22 de febrero de 2002).

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

Held, Gnther (2000).

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIN DE SUELO HABITACIONAL

CAMBIOS GENERADOS EN EL DESARROLLO DEL

TERRITORIO A NIVEL GLOBAL EN LA LTIMA DCADA

a) Transformaciones urbanas y procesos de globalizacin y desregulacin de suelo

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

En el caso del acceso al suelo y la provisin vivienda

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

Trivelli, Pablo, (2001).

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

Citado por Becerril Padua (2000). Sabatini y Arenas (2000).

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

Becerril Padua (2000). Held (2000).

Ibd. Cmara de Diputados de Chile (1999), citado por Held (2000).

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

a utilizar sitios de muy bajo costo con soluciones de baja densidad;

27 Comisin de Planificacin de Inversiones en Infraestructura de Transporte; Secretara Ejecutiva. SECTRA. 2000.

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

TERICOS VINCULADOS A LA PRCTICA DE LA GESTIN DE SUELO CON PROPSITO HABITACIONAL

2.1. Elementos tericos

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

31 Seminario Programa URB-AL (2000), Rosario, Argentina. Documento de Trabajo.

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

localice en los territorios definidos se beneficie con importantes franquicias impositivas.

Instrumentos de gestin urbana

INCENTIVOS PARA LA OCUPACIN DE TERRENOS NO CONSTRUIDOS O SUBUTILIZADOS

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.