34 Servicios Pblicos Municipales

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
Jorge Fernndez Ruiz
JORGE FERNNDEZ RUIZ
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Correccin: Adriana J. Paz Mojica Diseo de Portada: INAP - Mauricio Estrada Posadas
Servicios Pblicos Municipales
ISBN 968-6080-30-9 Primera Edicin Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km 14,5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.E
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra siempre y cuando sea sin fines de lucro. Impreso y hecho en Mxico.
A la memoria del Doctor Don Andrs Serra Rojas, Maestro de Maestros
NDICE PRLOGO PRESENTACIN INTRODUCCIN CAPTULO PRIMERO: EL MUNICIPIO 1. Etimologa 2. Origen del municipio A. Teoras del origen divino del municipio B. Teoras iusnaturalistas C. Teoras jurdicas D. Teoras administrativas 3. Antecedentes histricos del municipio A. El municipio en Roma B. El municipio en la Edad Media C. El municipio espaol D. La idea municipal en el Mxico precortesiano E. El municipio en la Nueva Espaa F. Evolucin del marco constitucional del municipio en Mxico 4. El Estado y la autonoma municipal 5. Elementos y requisitos del municipio A. Elementos B. Requisitos para la creacin de municipios 6. La definicin de municipio 7. Divisin interna municipal y categoras de poblaciones 21 31 35
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CAPTULO SEGUNDO: TEORAS JURDICAS ACERCA DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES I. Principales actividades del municipio 1. Funcin pblica 2. Servicio pblico 3. Obra pblica 4. Actividad socioeconmica residual del municipio II. Teora jurdica de la juncin pblica 1. Teora de la funcin legislativa 2. Teora de la funcin jurisdiccional 3. Teora de la funcin administrativa III. Teora jurdica del servicio pblico 1. Origen de la idea del servicio pblico 2. Principales vertientes tericas de la nocin del servicio pblico 3. Criterios para determinar el carcter pblico de un servicio A. El criterio orgnico B. El criterio funcional C. El criterio jurdico D. El criterio legal 4. Servicios pblicos propios e impropios A. Servicio pblico propio B. Servicio pblico impropio 5. Caracteres esenciales del servicio pblico A. Generalidad B. Igualdad C. Regularidad D. Continuidad
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E. Otros presuntos caracteres esenciales del servicio pblico 6. Elementos indispensables del servicio pblico A. La necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio B. La actividad destinada a satisfacer la referida necesidad C. El universo de usuarios potenciales del servicio D. La intervencin estatal E. El sujeto que desarrolla la actividad satisfactora F. Los recursos necesarios para la prestacin del servicio G. Un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado 7. La definicin del servicio pblico A. En la legislacin B. En la jurisprudencia C. En la doctrina D. Nuestra propia definicin 8. La divisin y clasificacin del servicio pblico A. Generales B. Regionales C. Municipales D. Coincidentes y coexistentes 9. Precios, tasas y tarifas del servicio pblico A. La remuneracin al prestador del servicio B. El precio C. La tasa D. El poder tarifario E. La tarifa F. Naturaleza jurdica de la tarifa G. Consecuencias de la naturaleza jurdica de la tarifa H. Vigencia de la tarifa IV. Teora jurdica de la obra pblica
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V. Teora jurdica de la actividad socioeconmica residual del municipio A. Actividades econmicas de inters pblico B. Actividades econmicas simples CAPTULO TERCERO: ASPECTOS GENERALES DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES 1. El servicio pblico municipal y el artculo 115 constitucional A. La reforma de 1983 al artculo 115 constitucional B. La reforma de 1987 al artculo 115 constitucional C. La reforma de 1999 al artculo 115 constitucional 2. El servicio pblico municipal en el derecho argentino 3. Formas de gestin de los servicios pblicos municipales A. Prestacin por entes de derecho pblico B. Prestacin por entes de derecho social C. Prestacin por entes de derecho privado 4. La concesin de los servicios pblicos municipales A. La concesin administrativa B. La concesin de servicios pblicos C. Naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos D. Elementos de la concesin de servicio pblico E. Extincin de la concesin de servicio pblico E La reversin en la concesin del servicio pblico 5. Municipalizacin de los servicios pblicos A. Atribuir al municipio la prestacin de los servicios pblicos que anteriormente no fueran de su competencia B. Asumir el municipio la prestacin directa de servicios pblicos concesionados C. Encargarse genricamente al Estado de la prestacin directa de servicios pblicos concesionados 6. Control yvigilancia de los servicios pblicos municipales
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CAPTULO CUARTO: LOS INOBJETABLES SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES EN EL ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL I. El suministro de agua potable 1. Datos generales acerca del agua A. El agua en su perspectiva histrica B. Importancia del agua 2. Evolucin del rgimen jurdico mexicano del agua A. En el Mxico precortesiano B. Regulacin jurdica del agua en la poca colonial C. Regulacin jurdica del agua en el Mxico independiente 3. Antecedentes histricos del suministro del agua potable A. en el Medio Oriente B. En la antigua Europa C. Aprovisionamiento de agua potable en el Mxico precortesiano D. Abastecimiento de agua potable en el Mxico colonial E. El suministro de agua potable en el Mxico independiente 4. Definicin del servicio pblico de suministro de agua potable 5. El suministro de agua potable en la clasificacin del servicio pblico A. Uti singuli B. De gestin directa o indirecta C. Obligatorio para el usuario D. Obligatorio para la administracin pblica E. Indispensable F. Constante G. Oneroso H. De rgimen jurdico exorbitante de derecho privado I. De rgimen de monopolio
199 201 202 202 203 205 205 205 206 210 210 210 211 211 214 215 216 216 216 217 218 218 218 218 219 219
6. Tarifa del servicio pblico de suministro de agua potable A. Tarifa de cuota fija B. Tarifa de cuota unitaria C. Tarifa de cuota mixta D. Tarifa de cuota escalonada 7. El servicio pblico de suministro de agua potable en Mxico A. Forma de gestin B. Los usuarios del servicio pblico de suministro de agua potable C. Requisitos para la utilizacin del servicio D. Rgimen jurdico E . Tarifa 8. Propuesta de glosario del servicio pblico de suministro de agua potable II. El drenaje 1. Generalidades acerca de las aguas residuales 2. Antecedentes histricos 3. Definicin del servicio pblico de drenaje 4. El drenaje en la divisin del servicio pblico 5. El drenaje en la clasificacin del servicio pblico 6. El servicio pblico de drenaje en Mxico A. Forma de gestin B. Los usuarios del servicio C. Requisitos para la utilizacin del servicio D. Rgimen jurdico E. Tarifa 7. Propuesta de glosario del servicio pblico de drenaje ///. El alumbrado pblico 1. Antecedentes histricos 2. Definicin del servicio de alumbrado pblico 3. El alumbrado pblico en la clasificacin del servicio pblico
219 219 220 220 220 220 220 222 223 223 227 228 229 230 230 233 233 234 234 235 235 235 236 236 236 238 238 241 242
4. El servicio pblico de alumbrado pblico en Mxico A. Forma de gestin B. Los usuarios del servicio de alumbrado pblico C. Requisitos para el uso del servicio D. Rgimen jurdico TV. Limpia y recoleccin de residuos slidos 1. Concepto y propsito de la limpia o aseo pblico 2. Antecedentes histricos 3. Definicin del servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos 4. Ubicacin del servicio de limpia en la divisin y en la clasificacin del servicio pblico 5. El servicio de limpia o aseo pblico en Mxico A. Forma de gestin B. Los usuarios del servicio V. Mercados y centrales de abasto 1. Antecedentes histricos de los mercados 2. Definicin de mercado y de central de abasto 3. El servicio pblico de Mercados en la clasificacin del servicio pblico 4. El servicio pblico de mercados y centrales de abasto en Mxico A. Forma de gestin B. Usuarios del servicio de mercados y centrales de abasto C. Requisitos para la utilizacin del servicio D. Rgimen jurdico VI. El servicio pblico municipal de panteones 1. Antecedentes histricos 2. Definicin del servicio pblico de panteones 3. Los panteones en la clasificacin del servicio pblico 4. El servicio pblico municipal de panteones
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A. Formas de gestin B. Usuarios del servicio pblico de panteones C. Requisitos para la utilizacin del servicio D. Rgimen jurdico E. Obligaciones del prestador del servicio VIL. El servicio pblico municipal de rastro 1. Antecedentes histricos 2. Definicin del servicio pblico de rastro 3. El rastro en la clasificacin del servicio pblico 4. El servicio pblico de rastro en Mxico A. Forma de gestin B. Usuarios del servicio de rastro C. Requisitos para la utilizacin del servicio D. Rgimen jurdico
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CAPTULO QUINTO:
LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES NO INCLUIDOS EN EL CATLOGO DEL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL I. Servicio pblico de estacionamiento de vehculos 1. Antecedentes histricos 2. Definicin 3. El de estacionamiento de vehculos en la divisin y en la clasificacin del servicio pblico A. En la divisin del servico pblico B. Utisinguli C. Voluntario para el uso D. Indispensable en algunos municipios E. Por lo general, intermitente F. De rgimen jurdico exorbitante del derecho privado 275 276 276 277 277 277 278 278 278 278 279
4. El servicio pblico de estacionamiento de vehculos en Mxico 279 5. Justificacin de municipalizacin del servicio de estacionamientos pblicos 282 //. El servicio pblico de transporte colectivo urbano 283 1. El transporte y su clasificacin 2. Antecedentes histricos 3. Definicin del transporte colectivo urbano 4. El de transporte colectivo urbano en la divisin del servicio pblico 5. El de transporte colectivo urbano en la clasificacin del servicio pblico A. Uti singuli B. De gestin pblica o privada C. Voluntario para el usuario D. Obligatorio de la administracin pblica E. Indispensable F. Cotidiano G. Oneroso H. De rgimen jurdico I. De rgimen econmico de oligopolio 6. El servicio pblico de transporte colectivo urbano en Mxico A. Forma de gestin B. Los usuarios de servicio C. Requisitos para la utilizacin del servicio D. Rgimen jurdico 7. Justificacin de la municipalizacin del servicio pblico de transporte colectivo urbano ///. El servicio pblico de taxis 1. El concepto de taxi 2. Antecedentes histricos 3. Definicin del servicio pblico de taxi 4. Ubicacin del servicio de taxi en la clasificacin del servicio pblico 289 289 285 285 285 285 286 286 286 286 287 287 287 287 287 288 289 290 290 290 291 291 292 292 293
5. El servicio pblico de taxi en Mxico. A. Utisinguli B. Voluntario para el usuario C. Obligatorio de la administracin pblica D. Indispensable E. Constante E Oneroso G. De rgimen jurdico H. De rgimen econmico de oligopolio 6. El servicio pblico de automviles de alquiler sin chofer 7. Justificacin de la municipalizacin del servicio de taxi TV. El servicio pblico municipal de bibliotecas 1. Antecedentes histricos 2. Definicin del servicio pblico de bibliotecas 3. El de biblioteca en la clasificacin de servicio pblico 4. El servicio pblico de bibliotecas en Mxico V. El servicio pblico municipal de educacin 1. La definicin del servicio pblico de educacin 2. Ubicacin en la divisin y clasificacin del servicio pblico 3. El servicio pblico de educacin de Mxico 4. Servicio pblico de educacin a cargo del municipio VI. El servicio pblico municipal de salud 1. Antecedentes histricos 2. Definicin del servicio pblico de salud 3. Clasificacin de los servicios pblicos de salud 4. Servicio pblico de educacin a cargo del municipio
293 293 293 294 294 294 294 294 294 295 296 296 296 300 300 300 302 303 303 304 304 307 308 308 309 310
CAPTULO SEXTO: ACTIVIDADES MUNICIPALES ARBITRARIAMENTE CALIFICADAS COMO SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES /. La seguridad pblica municipal 1. Antecedentes histricos 2. Definicin de seguridad pblica 3. La seguridad pblica en la clasificacin de las actividades municipales 4. Los cuerpos encargados de la seguridad pblica municipal A. La idea de polica y su evolucin B. Concepto actual de polica C. El poder de polica D. La polica administrativa E. Las policas especiales F. La polica como corporacin armada G. Penas o sanciones por infracciones de polica H. La polica municipal 5. Principios ticos de la seguridad pblica 6. Coordinacin de la seguridad pblica 7. Coordinacin de la seguridad pblica //. Ordenacin y control del trnsito municipal 1. Antecedentes histricos 2. Concepto de trnsito 3. La ordenacin y control del trnsito en la clasificacin de las actividades municipales 4. Los cuerpos encargados de la ordenacin y control del trnsito municipal 5. Los sujetos pasivos en la ordenacin y control del trnsito A. El peatn B. El conductor
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Me es sumamente grato redactar unas lneas de introduccin al excelente libro elaborado por el destacado investigador jurdico universitario Dr. Jorge Fernndez Ruiz como resultado de su cuidadosa investigacin sobre uno de los temas de mayor actualidad en el ordenamiento mexicano pero que sin embargo no ha recibido la suficiente atencin por parte de la doctrina nacional, como lo es el relativo al rgimen de los servicios pblicos municipales, por lo que esta obra viene a contribuir de manera destacada a llenar un hueco en nuestra bibliografa jurdica. El municipio mexicano no obstante la importancia que le otorg el Constituyente de Quertaro, fue regulado de manera insuficiente en el texto original del artculo 115 de nuestra Carta Federal de 1917, lo que se reflej en los escasos estudios jurdicos sobre dicha institucin. Sin embargo, debido a la sustancial reforma a dicho precepto constitucional publicada el 3 de febrero de 1983 (que constituy un verdadero esfuerzo por otorgar al mismo municipio facultades y recursos que pudiesen otorgarle una verdadera autonoma, proclamada por el referido Constituyente pero que no se reflej en su regulacin original), renacieron con vigor los anlisis del rgimen jurdico municipal, pero no obstante el significado de los servicios municipales sealados en la citada reforma al mencionado artculo 115 constitucional, han sido limitados los estudios monogrficos sobre esta materia, ya que slo podemos sealar al respecto las obras de Diego Lpez Rosado,
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Los servicios pblicos en la ciudad de Mxico (Mxico, Porra, 1976; Instituto Nacional de Administracin Pblica, Manual de Servicios Pblicos Municipales (Mxico, BanobrasINAP, 1989); Jos Meja Lira, Servicios Pblicos Municipales (Toluca, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 1994); y Manuel Aorve Baos, Servicios Pblicos Municipales (Mxico, Porra, 1998). Es suficiente la restringida enumeracin anterior para destacar la trascendencia del estudio minucioso y profundo de los temas jurdicos relativos a los mencionados servicios pblicos municipales que ha redactado Fernndez Ruiz, con un lenguaje claro y con apoyo en una rigurosa sistematizacin. Como punto de partida de su estudio, el autor toma como base su concepto del municipio al que considera como persona de derecho pblico compuesta por un grupo social humano interrelacionado por razones de vecindad al estar asentado de manera permanente en un territorio dado, con un gobierno autnomo propio y sometido a un orden jurdico especfico, con el fin de mantener el orden pblico y prestar los servicios indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carcter general de sus vecinos y realizar las obras pblicas requeridas por la comunidad. Para una mejor comprensin de esta institucin, Fernndez Ruiz realiza en el captulo inicial de su obra un examen breve pero completo de la historia del municipio a partir de su establecimiento en Roma, su desarrollo durante la Edad Media europea, su evolucin en Espaa, los principios del rgimen municipal en el derecho de los aztecas, su establecimiento en nuestro pas durante la poca colonial como reflejo del municipio espaol, hasta llegar al Mxico independiente. La regulacin constitucional del municipio fue tarda en nuestro pas, ya que no se hizo referencia al mismo en el Acta Constitutiva ni en la Carta Federal de 1824, y slo aparece en forma limitada en el artculo 25 de la Sexta Ley Constitucional centralista de 1836. La Constitucin Federal de 1857 regul el municipio nicamente en relacin con el Distrito y Territorios Federales. Nuestra Carta Federal vigente de 1917 tampoco consagr en forma adecuada al municipio, si se toma en consideracin que su artculo 73, fraccin IV, facult al Congreso Federal para establecer la organizacin municipal en el Distrito y en los Territorios Federales, pero dichos municipios fueron suprimidos en la reforma constitucional de 20 de agosto de 1928, y en su lugar se encomend el Gobier-
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no del Distrito Federal al Presidente de la Repblica por conducto del Jefe del Departamento del propio Distrito, designado y removido libremente por el Titular del Ejecutivo Federal. Por otra parte, el texto original del artculo 115 constitucional no obstante que estableci el municipio libre como base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de los estados, el propio municipio qued sometido a los gobiernos de las entidades federativas, ya que si bien el primero poda administrar libremente su hacienda, la misma se formaba de las contribuciones sealadas por las legislaturas de dichas entidades, por lo que durante muchos aos las autoridades municipales estuvieron sujetas a las decisiones de los gobiernos de los estados. Como lo seala el autor, el citado artculo 155 de la Carta Federal fue objeto de ocho modificaciones, publicadas respectivamente: el 24 de abril de 1933; 12 de febrero de 1947; 17 de octubre de 1953; 6 de febrero de 1976; 6 de febrero de 1977; 3 de febrero de 1983; 17 de marzo de 1987, y 23 de diciembre de 1999. De ellas merecen destacarse las de 1983, 1987 y 1999, ya que la primera de ellas, como se ha dicho, introdujo modificaciones esenciales en las atribuciones de los municipios, los dot de recursos propios, les otorg facultades legislativas materiales y reforz su autonoma; la de 1987 traslad las funciones de los gobiernos de los estados al artculo 116 de la misma Carta Fundamental, para concentrar en el 115 las de los municipios, y la ms reciente, de 1999, aun cuando con ciertas imprecisiones, complement las atribuciones municipales. A partir de 1983 puede afirmarse que los municipios obtuvieron los medios necesarios para adquirir su verdadera autonoma, la que se ha desarrollado con posterioridad, sin llegar todava a su plena realizacin. Fernndez Ruiz considera certeramente que dicha autonoma municipal tiene cuatro vertientes: jurdica, poltica,financieray de gestin. La primera radica en el reconocimiento de su personalidad jurdica; la poltica en un marco normativo propio y en la libre designacin de sus autoridades; la financiera se traduce en la administracin de un patrimonio propio, y la autonoma de gestin se advierte en la capacidad de ejercer el poder de polica y de prestar los servicios pblicos municipales. Respecto a los elementos del municipio, el autor estima que se concentran en el territorio y en la poblacin. En el primero debe existir compatibilidad del imperio del
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municipio con la potestas de la entidad federativa en la que reside y aun del Estado nacional, por medio de la distribucin de competencias entre esas tres personas de derecho pblico. La poblacin comprende a su vez dos aspectos: el domicilio y la nacionalidad, en el primero conviven los vecinos, que deben tener una residencia efectiva mnima de seis meses y los transentes, y en el segundo los mexicanos por nacimiento o naturalizacin y los extranjeros. En el segundo captulo el distinguido administrativista aborda las teoras jurdicas acerca de la actividades municipales que se apoyan en atribuciones similares a las de carcter estatal, y que divide en cuatro categoras: funcin pblica, servicio pblico, obra pblica y actividad socioeconmica. La funcin pblica municipal se realiza por conducto de atribuciones formal y materialmente administrativas, al manejar libremente su hacienda; materialmente legislativas por conducto de bandos y reglamentos, y jurisdiccionales tambin desde el punto de vista material por conducto de la justicia municipal de barandilla. El servicio pblico radica en la satisfaccin de las necesidades de carcter general ya sea de manera directa o de manera indirecta o por medio de particulares. Finalmente, la obra pblica se realiza o se produce por el ente municipal en un inmueble determinado con un propsito de inters general de uso pblico, al desempeo de una funcin pblica o la prestacin del servicio pblico, todos en el mbito municipal. El autor llega a la conclusin de que debe considerarse como servicio pblico toda actividad tcnica destinada a satisfacer una necesidad de carcter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo debe ser asegurado de manera permanente, reglado y controlado por las autoridades con sujecin a un orden jurdico exhorbitante del derecho privado, ya sea por medio de la administracin pblica, o bien mediante particulares facultados para ello por la autoridad competente, en beneficio indiscriminado de todos los habitantes. En el siguiente captulo el distinguido jurista mexicano desarrolla el tema sobre los aspectos generales de los servicios pblicos municipales, pero tomando en cuenta que desde un punto de vista genrico pueden calificarse, en razn de su titularidad y jurisdiccin en: generales, regionales, municipales, coincidentes y coexistentes segn las instancias
gubernamentales a que corresponda el aseguramiento y el control del servicio. Los servicios pblicos son de carcter general o nacional cuando su regulacin y control queda a cargo del gobierno general del pas y tienen carcter regional cuando corresponde su
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realizacin al gobierno del departamento, regin, provincia o entidad federativa, y finalmente deben considerarse municipales los que se atribuyen al ente municipal, como ocurre en nuestro pas a partir de la reforma de febrero de 1983 al artculo 115 de la Carta Federal, que atribuy a los municipios un conjunto especfico de servicios pblicos. En otros supuestos, algunos servicios pblicos no se otorgan de manera exclusiva a ninguna de las instancias gubernamentales, sino que se distribuyen entre ellas, por lo que se les considera de jurisdiccin concurrente, aun cuando en sentido estricto son de coincidentes o coexistentes, como ocurre en el ordenamiento mexicano respecto a los de educacin, salud y transporte terrestre, entre otros. El autor examina con profundidad las reformas al artculo 115 constitucional, de 1983 (que por vez primera introdujo la facultad de prestacin de servicios pblicos por parte de los municipios mexicanos), la de 1987 (que desglos las atribuciones de los estados, para trasladarlas al artculo 116 de la Carta Federal) y la ms reciente de 1999, que pretendi vigorizar la autonoma municipal. En todas ellas ha existido confusin entre los servicios pblicos en sentido estricto y las funciones de carcter pblico as como respecto de las obras pblicas, conferidas por dicho precepto constitucional a los municipios, por lo que en opinin de Fernndez Ruiz, se impone la modificacin del texto actual del mencionado artculo 115 de la Ley Suprema para que en el mismo se establezca el catlogo integral de las actividades a cargo de los municipios mexicanos, pero precisando las que deben considerarse como funciones, servicios y obras pblicas, y las restantes calificadas como actividades socio-econmicas residuales. En esta direccin deberan considerarse como funciones pblicas del municipio, la del gobierno municipal, incluidas la de otorgamiento de licencias, permisos y concesiones; la materialmente legislativa de aprobar los bandos y reglamentos municipales; tambin la jurisdiccional de carcter material de imponer sanciones por la comisin del faltas administrativas; y finalmente, la material y formalmente administrativa de contratar la adquisicin, arrendamiento y enajenacin de bienes y servicios, as como de obra pblica y de convenir o concesionar la prestacin de servicios pblicos; la de seguridad pblica; la de trnsito, la hacendaria: la de planeacin; la de control; la catastral, as como las de proteccin del ambiente y de proteccin civil, todo ello en el mbito de la competencia municipal. En cuanto a los servicios pblicos municipales debern incluirse
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los de agua potable y drenaje; alumbrado pblico; limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; estacionamiento de vehculos; taxis y vehculos de alquiler, y el transporte colectivo urbano de pasajeros. Dentro de las obras pblicas de carcter municipal debern incluirse las de construccin, edificacin, instalacin y cualesquiera otras actividades que modifiquen el estado o situacin de un inmueble municipal con un propsito de inters pblico o general, as como el producto terminado de tales actividades. Por tanto, quedaran comprendidos los edificios destinados a los rganos y dependencias municipales; las redes de agua potable (a las que dedica un anlisis especial), drenaje y alumbrado, as como las calles, parques y jardines. Finalmente debieran figurar, en la autorizada opinin del autor, entre las actividades socio-econmicas residuales, las de inters pblico relativas al tratamiento y disposicin de las aguas servidas o pluviales; al tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, as como las que se desempeen con motivo de la deficiencia o insuficiencia de las similares desarrolladas por los particulares. En esta parte de su obra, Fernndez Ruiz realiza un examen detallado y minucioso de cada una de las actividades municipales que deben considerarse como servicios pblicos en sentido propio, tanto en su regulacin por el ordenamiento mexicano como por conducto de un enfoque histrico comparativo. En el captulo quinto de su libro, el autor estudia con el mismo detalle que los anteriores, aquellos servicios pblicos municipales que no se incluyen de manera expresa en el artculo 115 de la Carta Federal pero que se estn incorporando a las atribuciones de los municipios mexicanos. Entre ellos menciona Fernndez Ruiz los de estacionamiento de vehculos, el de transporte colectivo urbano de pasajeros y de taxis, as como los de prestacin coincidente o coexistente con las otras instancias de gobierno, como son los relativos a las bibliotecas, educacin y salud. En el siguiente captulo el autor analiza las actividades municipales que el texto del citado artculo 115 constitucional considera arbitrariamente como servicios pblicos municipales, y entre ellos destaca los relativos a la seguridad pblica, respecto de los cuales existe una contradiccin en el mismo texto de la Carta Federal, ya que el artculo
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21 constitucional reformado el 31 de diciembre de 1994, consider a la seguridad pblica no como un servicio segn lo dispuesto por el precepto primeramente mencionado, sino como una funcin pblica a cargo de la Federacin, del Distrito Federal, de los estados y de los municipios, dentro de sus respectivas competencias, y orden su coordinacin en los trminos del ordenamiento legislativo correspondiente, que fue publicado el 11 de diciembre de 1995, con el nombre de Ley de Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de la Seguridad Pblica. Debido a la trascendencia que ha asumido actualmente la seguridad pblica en nuestro pas, Fernndez Ruiz realiza un cuidadoso examen sobre este tema de muy difcil precisin. Parte de la base de la distincin entre el servicio y la funcin pblicos, pues en tanto que esta ltima est sujeta a un rgimen de derecho pblico, el primero est sometido a un rgimen exorbitante del derecho privado. El ejercicio de la funcin pblica no puede delegarse a particulares, lo que, en principio, s puede ocurrir con la prestacin del servicio pblico. La funcin tiene por fin satisfacer la necesidad pblica, sea del Estado o de las personas de derecho pblico creadas por ste, a diferencia del servicio cuyo propsito es el de satisfacer necesidades de carcter general, estimadas como la suma de muchas necesidades individuales. De acuerdo con esta diferenciacin, el autor estima certeramente que la seguridad pblica es una funcin y no un servicio. Considera el autor que la seguridad cumple una funcin conservadora del orden social, con base en un orden jurdico que controle al poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de estos entre s, o sea la existencia y permanencia de un orden pblico y otro de naturaleza privada, como condicin necesaria para la vida social. Por tanto, la seguridad pblica se constituye en la manifestacin de la accin gubernamental ejercida para salvaguardar la integridad, los intereses y los bienes de las personas y de las entidades pblicas y privadas. Esta funcin de seguridad pblica se ejerce mediante la realizacin de diversas actividades, entre ellas, las de vigilancia de la va y lugares pblicos; la de prevencin de la comisin de delitos; la de colaboracin en la investigacin y persecusin de hechos ilcitos; la de prevencin de las infracciones a la normativa de polica y buen gobierno; la de mantenimiento del orden pblico; la de prevencin de desastres y siniestros; la de
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avisos de alarmas en casos graves de emergencia, as como las de evacuacin, dispersin, albergue, socorro, rescate y salvamento, en casos de hecatombres, desastres y siniestros. Estos ltimos que se conocen como acciones de proteccin civil. Con apoyo en los conceptos anteriores, Fernndez Ruiz emprende una cuidadosa investigacin de carcter histrico para sealar la evolucin del rgimen jurdico de la seguridad pblica en nuestro pas, que se inicia con el gobierno colonial espaol y se desarrolla durante nuestra vida independiente, especialmente durante la segunda mitad del siglo XIX hasta nuestros das. El autor destaca la intervencin de la polica en la funcin de seguridad pblica, vocablo que tiene varias acepciones, pero esencialmente dos: como conjunto de ordenamientos jurdicos encaminados a mantener el orden jurdico de un Estado, o bien como cuerpo encargado de velar el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de la poblacin y que est sometido a las rdenes de las autoridades polticas. En el primer significado se han calificado dicha funcin como poder de polica, que es interpretado por la doctrina jurdica predominante, especialmente en Amrica Latina como el conjunto de restricciones impuestas coactivamente al ejercicio de los derechos por la va reglamentaria, en aras del inters general. Se le ha calificado tambin como polica administrativa-, la que ha extendido su mbito con motivo del intervencionismo del Estado moderno en materias que se han vinculado de manera creciente con el orden pblico, y en este sentido se suele hablar de polica de la propiedad, de comercio, de cultos, sanitaria de seguridad, entre otras, cada una de las cuales es examinada por el autor. En el concepto ms divulgado, se hace referencia a las fuerzas o cuerpos de polica, encargados de la ejecucin material de las tareas de vigilancia y control del orden pblico, en sus dos vertientes de carcter preventivo y represivo, que tambin pueden aplicarse en el mbito municipal. En este mbito el autor considera que el mundo globalizado de nuestra poca ha producido un incremento delincuencial y una profesionalizacin del crimen organizado en detrimento del orden pblico, que ha dificultado el ejercicio de la funcin de seguridad pblica a cargo de las corporaciones municipales de polica, las que en nuestro pas
HCTOR FlX - ZAMUDIO
enfrentan problemas comunes en la mayora de los municipios mexicanos, como los de armamento y equipo obsoletos, as como una notoria impreparacin de los agentes de la polica municipal, el que se manifiesta en su desconocimiento de los derechos humanos y de sus propios derechos y obligaciones, su falta de capacitacin, sus bajos salarios y sus prcticas cotidianas de corrupcin, y en consecuencia, su imagen deteriorada ante la poblacin, cuestiones que son examinadas en detalle por Fernndez Ruiz. En opinin del autor los cuerpos de polica preventiva, de bomberos, de rescate y, en su caso, de polica complementaria, deben estar adscrito a un rea administrativa, direccin o departamento, dependiente de manera directa del presidente municipal. Adems de las anteriores reflexiones, Fernndez Ruiz examina tambin los lincamientos de la ordenacin y control del trnsito municipal, as como el repertorio de las obras municipales, las relativas a las calles, parques y jardines, su equipamiento y los inmuebles destinados a las oficinas municipales, ya que la infraestructura inmobilaria afecta el desempeo de las funciones y de los servicios pblicos. Basta la breve resea del extenso contenido de la obra de Fernndez Ruiz para concluir que se trata de una aportacin esencial al estudio de los complejos problemas jurdicos de los servicios pblicos municipales, pero adems relacionados con las funciones, las obras pblicas, y las actividades socioeconmicas de los municipios mexicanos, las que en su totalidad deben regularse de manera adecuada a fin de que stos puedan obtener la autntica autonoma que proclama el artculo 115 de la Carta Federal. Estamos seguros de que el libro que se comenta debe ser de consulta obligada para todos aquellos, cada vez ms numerosos, que se interesan por el anlisis del marco jurdico de los servicios pblicos en los municipios mexicanos, ya que viene a llenar un verdadero vaco en la limitada bibliografa sobre esta fundamental materia.
Hctor Fix-Zamudio
PRLOGO
PRESENTACIN
Si se parte de que el municipio est compuesto por un grupo social, asentado en un territorio con un gobierno autnomo propio, sometido a un orden jurdico especfico, es de gran importancia que en el campo del derecho y de la gestin pblica se sepa con claridad cules son -o deben ser- las atribuciones de los municipios. Con el propsito de justipreciar la importancia de la institucin del municipio es pertinente recordar que en el seno de la figura de gobierno autnomo se encuentran sus fines, lo que se traduce, entre otras, en la obligacin correlativa del municipio a otorgar servicios pblicos. La historia ha mostrado que el municipio que cuenta con suficiente autonoma en las vertientes: jurdica, poltica, financiera y de gestin, asegura la realizacin de sus fines y el desarrollo de los individuos que lo integran. Su estudio representa una importante herramienta para estimar en su justa medida la importancia, los logros y las perspectivas de la funcin pblica. El anlisis y adecuado tratamiento de los temas jurdicos relativos a los servicios pblicos municipales constituye objeto prioritario de estudio tanto para el derecho administrativo como para la disciplina de la administracin pblica que tiene que orientar sus esfuerzos para alcanzar mejores niveles de eficiencia.
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Conscientes de esta tarea de reflexin crtica que hermana dos disciplinas de estudio, estrechamente relacionadas es que el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y el Instituto de Investigaciones Jurdicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico convinieron la publicacin de esta obra confiando en su utilidad para quienes deseen acercarse al conocimiento del tema, para quienes tienen a su cargo la responsabilidad de un servicio pblico municipal, como para quienes tengan la intencin de continuar su estudio en bsqueda de nuevos desarrollos en la materia. Servicios pblicos municipales es la obra de un reconocido acadmico y distinguido administrativista que a travs de la reflexin crtica y propuesta realista, analiza la conformacin, organizacin y funcionamiento del municipio, su gobierno y su administracin, en sus pginas se retoma el sentido original del precepto constitucional formulado por el constituyente como bsqueda de verdadera autonoma y aseguramiento de mejor calidad de vida. En la obra se expresan una amplia gama de referencias histricas, vertientes conceptuales, teoras jurdicas, clasificaciones, anlisis de diferencias, convergencias y comparativos que reflejan el compromiso del autor, a quien agradecemos su generoso y desinteresado esfuerzo. Gracias a ello se concreta el anhelo de contribuir al conocimiento del marco jurdico y el rgimen de los servicios pblicos municipales, a travs de la edicin del libro que ahora tiene el lector en sus manos. La contribucin del Instituto de Investigaciones Jurdicas a la consecucin de un mejor Estado de derecho, va ms all del enriquecimiento de la cultura jurdica en Mxico al procurar la difusin de un conocimiento ms profundo enfocado a la solucin de los problemas nacionales. Por su parte, el Instituto Nacional de Administracin Pblica cumple cabalmente su misin de servir a la sociedad contribuyendo a que el Estado que la representa sea eficaz y eficiente y cuente con una administracin pblica moderna, honesta y profesional. En ambas instituciones se realizan actividades de investigacin y de difusin del conocimiento que han contribuido significativamente al desarrollo jurdico y administrativo del pas y que les han granjeado un amplio prestigio en el medio acadmico
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PRESENTACIN
nacional e internacional. Sabemos que esta publicacin tendr una buena recepcin no solamente por la calidad de la investigacin, sino por su actualidad y oportunidad que pueden constituirla en un fuerte impulsor de los avances que en materia de reformas se realicen en un futuro al artculo 115 constitucional. El INAP y el Instituto de Investigaciones Jurdicas consideran que la obra del Dr. Jorge Fernndez Ruiz ser de gran utilidad para estudiantes, acadmicos, investigadores, servidores pblicos de los tres rdenes de gobierno y pblico en general y que los conocimientos que de la obra puedan desprenderse contribuirn a la consolidacin de un municipio que sirva mejor a la ciudadana.
Dr. Diego Valads Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
Dr. Jos Natividad Gonzlez Paras Presidente del Consejo Directivo del INAP
INTRODUCCIN
Entendemos al municipio como una persona jurdica de derecho pblico, compuesta por un grupo social humano interrelacionado por razones de vecindad al estar asentado permanentemente en un territorio dado, con un gobierno autnomo propio y sometido a un orden jurdico especfico, con el fin de mantener el orden pblico, prestar los servicios pblicos indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carcter general de sus vecinos y realizar las obras pblicas municipales requeridas por la comunidad. Con mucha frecuencia, el primer encuentro de los seres humanos de nuestros das con el poder pblico y el derecho se da en el contexto del municipio, caracterizado como institucin depositaria de la ms rudimentaria instancia del poder poltico y, cada da ms, como una corporacin de servicios pblicos que tiende a satisfacer las necesidades ms elementales de carcter general, suma de las necesidades individuales similares de sus habitantes, as como un ente realizador de obras pblicas requeridas por la comunidad municipal; se trata, pues, de una realidad caracterizada por ser la primera que arrostra el ser humano en el mbito del poder y del derecho pblico. De ah la importancia del conjunto de normas que rige la conformacin, organizacin y funcionamiento del municipio, de su gobierno y administracin, es decir del derecho municipal, cuya existencia como rama autnoma del derecho empieza a postularse con insistencia en el derecho comparado, apenas en el segundo tercio del presente siglo; de ah su todava escasa presencia en la bibliografa jurdica.
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Mas, el derecho municipal no ha profundizado en el rubro de los servicios pblicos municipales tema al que la doctrina jurdica ha prestado escasa atencin, circunstancia que ha dado lugar a la conformacin de un marco jurdico no slo deficiente sino, en ocasiones, confuso y disparatado. En efecto, hasta la fecha, pese a su extraordinaria importancia en las actividades administrativas y econmicas, en Mxico pocas obras se han dedicado al estudio especfico de los aspectos jurdicos de los servicios pblicos municipales, sin que ninguna haya abordado su anlisis de manera integral, por lo cual nos propusimos realizar la investigacin que culmina con la elaboracin de la presente obra, esperando sea de alguna utilidad para quienes estn vinculados con la institucin del servicio pblico municipal, ya por encargarse de su regulacin jurdica o por ser los responsables de su prestacin, administracin, control o vigilancia en el mbito de la administracin pblica o de la iniciativa privada, bien por tener a su cargo, desde la imparticin de justicia, el trmite y resolucin de las controversias generadas por su prestacin, por la tramitacin de su concesin, o por la interpretacin de las concesiones municipales respectivas o, en fin, por el inters acadmico que esa categora jurdica despierta en investigadores, profesores y estudiantes de derecho. En buena medida, la idea de escribir la presente obra se debe a la imparticin de la ctedra que en la Maestra de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Nayarit se me encomend sobre Servicios pblicos; alumnos de la misma, pertenecientes a diversas generaciones, lamentaron la escasa bibliografa sobre el aspecto municipal de dicha asignatura, y en especial la falta de un texto que a la luz del derecho mexicano analizase los aspectos fundamentales de los servicios pblicos municipales y de las caractersticas especficas de sus diversas modalidades o tipos. Diversos tpicos de esta obra fueron comentados en la imparticin de mi referida ctedra, tanto con el propsito de promover su investigacin entre los alumnos, como con el afn de enriquecer mi propia investigacin con sus anlisis y comentarios que fueron sumamente valiosos, en especial los de los abogados Jos Amado Aguilar Gonzlez, Csar Vladmir Estarrn Medina, Mara Magdalena Fernndez Hernndez, Victoria Alejandra Flores Velzquez, Luis Hermosillo Hernndez, Beatriz Eugenia Larios Ortega, Vicente Ochoa Torres, Jos Antioco Edmundo Ochoa Zaragoza, Jos Luis Michel Rosas, Jos Luis Santana Prez, Zoila Santiago Prez y Jess Toris Lora, entre otros jvenes
INTRODUCCIN
y talentosos juristas. A principios del siglo XX, la nocin del servicio pblico adquiri una importancia capital en algunos pases, merced a los planteamientos de GeorgesTeissier, Len Duguit, Gastn Jze, Roger Bonnard, Vicente Errico Presutti y Amoldo de Valles, entre otros autores, algunos de los cuales empezaron a publicar sus ideas acerca de este asunto, desde finales del siglo XIX. Paralelamente, tambin los legisladores se aduearon de la locucin servicio pblico, utilizndola con muy distintas acepciones y significados aun en un mismo ordenamiento legal, al grado de que la expresin servicio pblico o servicios pblicos se encuentra a cada momento, tanto en los textos constitucionales, como en los artculos de las leyes y de los reglamentos, de donde ha pasado a la vida cotidiana a travs de los medios de comunicacin masiva, en los que no hay da en que no se mencionen los servicios pblicos. Empero, la doctrina de a mediados del siglo XX no slo impugn la nocin de servicio pblico de sus antecesores inmediatos, sino que le escatim tiempo y espacio, lo cual propici un estancamiento en la investigacin jurdica de este tema, que en tales condiciones poco pudo avanzar en el desentraamiento de la esencia del servicio pblico; pareciera que se hubiese llegado al trmino de su investigacin, asignndose a su nocin un sitio mucho ms modesto que el otorgado por la doctrina a principios del siglo. De esta suerte, pasada la euforia inicial desatada por el lanzamiento de la tesis duguitiana del servicio pblico, la nocin enjut su dimensin, disminuy su peso, redujo su importancia en el plano de la teora jurdica y de la administrativa, lo cual no obsta para que al establecimiento, operacin y mantenimiento de los servicios pblicos se apliquen, hoy en da, recursos sumamente cuantiosos. Ante la posibilidad de que esta obra sea consultada por quienes tengan a su cargo la responsabilidad de un servicio pblico municipal especfico, el desarrollo de los captulos y subcaptulos se ha hecho de manera independiente con el menor nmero posible de remisiones a otros captulos para que el lector encuentre en cada uno de ellos la idea completa de cada tema, sin necesidad de leer toda la obra, la cual se estructura a travs de seis captulos, precedidos de esta introduccin y complementados con una reflexin final a manera de eplogo, con el aparato documental integrado por las
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notas a pie de pgina, la relacin de la hemerobibliografa consultada en el desarrollo de la investigacin y el ndice general. En el primer captulo, intitulado El municipio, con el propsito de tener un marco espacial, nos ocupamos de su etimologa, de las diversas teoras acerca de su origen, de sus antecedentes histricos, de la evolucin de su marco constitucional en Mxico, y en especial de la evolucin del artculo 115 constitucional, del Estado y de la autonoma municipal; de los elementos y requisitos del municipio, as como de su definicin y de la divisin interna municipal y las diversas categoras de las poblaciones. El segundo captulo, desarrollado bajo el rtulo Teoras jurdicas acerca de las actividades municipales, versa sobre las teoras relativas a la funcin pblica, al servicio pblico, a la obra pblica y a otras actividades econmicas municipales; en consecuencia se ocupa de las teoras relacionadas con la funcin legislativa, la jurisdiccional y la administrativa del municipio; especialmente se ocupa de la teora jurdica del servicio pblico, y as, trata sobre el origen de la idea del servicio pblico, analiza las principales vertientes tericas de la nocin del servicio pblico, examina los criterios para determinar el carcter pblico de un servicio, examina las principales actividades del municipio, con especial nfasis en las funciones pblicas, en los servicios pblicos y en las obras pblicas municipales; adems, estudia los caracteres esenciales del servicio pblico, sus elementos indispensables, definicin, divisin, clasificacin y tarifa. Termina el captulo con una breve referencia a la teora jurdica de la obra pblica municipal. El tercer captulo se dedica a diversos aspectos generales de los servicios pblicos municipales, a cuyo efecto evala las reformas del artculo 115 constitucional, a partir de la de 1983, en lo relativo a los servicios pblicos municipales, en especial la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1999. Se ocupa, adems, de las diversas formas de gestin de los servicios pblicos municipales, con nfasis especial en su concesin, para terminar con una amplia referencia al control y vigilancia de los servicios pblicos municipales. En el captulo cuarto abordamos el anlisis de la mayora de los servicios pblicos municipales catalogados en el artculo 115 constitucional: suministro de agua potable, drenaje, alumbrado pblico, limpia y recoleccin de basura, mercados y centrales de abasto, panteones y rastro. En todos los casos nos ocupamos de sus antecedentes histri-
INTRODUCCIN
eos, de su definicin, de su ubicacin en la divisin y en la clasificacin del servicio pblico, y del estado que guarda su prestacin en Mxico. En el captulo quinto emprendemos el estudio de diversos servicios pblicos municipales no contemplados en el artculo 115 constitucional: estacionamiento de vehculos, transporte colectivo urbano, taxis, bibliotecas, educacin y salud. Tambin en cada uno de estos casos nos ocupamos de sus antecedentes histricos, de su definicin, de su ubicacin en la divisin y en la clasificacin del servicio pblico, y del estado que guarda su prestacin en el pas. El captulo sexto versa sobre las actividades que, a partir de la reforma constitucional de 1983, en nuestra opinin arbitrariamente, el artculo 115 constitucional incluye dentro de la categora de servicio pblico, cuales son las relativas al ejercicio de las funciones pblicas de seguridad pblica y trnsito, y las obras pblicas de alcantarillado, calles, parques y jardines. Finalmente, a manera de eplogo, formulamos algunas reflexiones y sugerencias acerca de posibles reformas a la regulacin del municipio contenida en el artculo 115 constitucional, con el propsito de convertir a ste en la pieza maestra del sistema municipal mexicano que determine las funciones, servicios y obras de carcter pblico y las actividades socio-econmicas de inters pblico a su cargo, a efecto de deslindar con precisin la competencia municipal.
CAPITULO PRIMERO EL MUNICIPIO
En la actualidad, el municipio representa un fenmeno universal caracterizado como una forma de relacin social fincada en la organizacin vecinal con miras a dar solucin a los problemas de la comunidad, mismo que, en opinin de diversos autores, surgi hace muchos milenios de manera natural y espontnea, tras del trnsito de la vida nmada a la sedentaria y de la evolucin de la familia hacia organizaciones sociales ms amplias, las cuales fueron la curia, la fratra y la tribu.'1' 1. ETIMOLOGA Como es sabido, el vocablo municipio proviene del latn municipium, voz resultante de la conjuncin del sustantivo munus, muneris, traducible como cargo, oficio, funcin, empleo, deber, obligacin, carga o tarea, y el verbo capio, capis, capere, que significa tomar, adoptar, encargarse de una accin, tomar a su cargo algo, por lo que etimolgicamente haca referencia a la forma organizacional de una comunidad itlica mediante la cual sus miembros tomaban a su cargo ciertas tareas personales u obligaciones tributarias en favor de Roma que ataan a la vida comunitaria. Al decir del renombrado jurista espaol Adolfo Posada, los pueblos de Italia, durante el Imperio romano, en cuanto concerna a su situacin poltica ante Roma, eran municipios, colonias romanas o ciudades confederadas, conservando en este ltimo caso su relativa independencia, aunque sin derecho de ciudadana, bajo el rgimen predeterminado en un tratado foedus, aun cuando a partir de las leyes Julia (90 a.C.) y
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Plautia Papiria (89 a.C.) desapareci la diferencia entre municipios y ciudades confederadas, mediante el otorgamiento del derecho de ciudadana a los habitantes de tales asentamientos humanos a todo lo largo y ancho de la pennsula itlica, por lo que la palabra municipio vino a aludir entonces a la poblacin autnoma cuyos habitantes gozaban de la ciudadana romana.'2' 2. ORIGEN DEL MUNICIPIO Mas, en opinin de numerosos autores, el ente municipal no es una invencin de Roma, pues sta se concret a dar nombre y a imprimir caractersticas especiales a una forma de organizacin vecinal cuyo origen se remonta milenios atrs, al emerger con el sedentarismo y la aparicin de organizaciones sociales de mayor amplitud y fuerza que la familia, las primeras manifestaciones de las comunidades vecinales como formas de arrostrar y resolver los problemas de carcter general, en los cuales cada vecino poda identificar su problema individual; en este sentido, Virgilio Muoz y Mario Ruiz Massieu afirman: El origen del municipio es sumamente remoto y se pierde en la profundidad de los tiempos antiguos, aun cuando hay indicios de suficiente validez como para afirmar que en pueblos de alto grado de civilizacin, como fueron Grecia, Roma o el Imperio Azteca, se desarroll como forma de organizacin poltico-social. En efecto, en las sociedades mencionadas se conocieron con diferentes denominaciones, formas de agrupacin de los miembros de un pueblo, de los que puede afirmarse que prefiguraron los rasgos distintivos de la institucin municipal.(3) Acerca del origen del municipio se han desarrollado diversas corrientes doctrinarias, entre las cuales destacan las que sostienen el origen divino del municipio, las iusnaturalistas o sociolgicas, las jurdicas o formalistas, y las administrativistas.
A. TEORAS DEL ORIGEN DIVINO DEL MUNICIPIO
En sus primeras versiones, actualmente descartadas, estas teoras atribuan exclusivamente a la voluntad divina el origen del municipio; hoy en da se distingue el origen mediato o ltimo del ente municipal atribuido a Dios como creador de todas las cosas, del origen inmediato o prximo del municipio que se interpreta como resultado de la voluntad humana; en su estudio de la institucin municipal de Estados Unidos de Amrica, realizado en la primera mitad del siglo XIX, Alexis de Tocqueville concluy: La sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y sus leyes;
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el hombre es quien forma los reinos y crea las repblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios.(4>
B. TEORAS IUSNATURALISTAS
Para explicar el origen del ente municipal, la corriente iusnaturalista, que algunos identifican con la sociolgica, parte del supuesto de que el municipio es un fenmeno natural sustentado en relaciones de vecindad, que representa el nivel intermedio de las sociedades bsicas humanas: familia, municipio, Estado, razn por la que su aparicin, posterior a la de la familia, precede a la del ente estatal, lo que, en nuestra opinin resulta inadmisible, porque, en semejante supuesto, el municipio habra sido Estado, cuando en realidad, la ciudad-Estado de la antigua Grecia y de la Europa renacentista no fue municipio sino Estado que asuma la competencia reconocida como municipal. Bajo esa interpretacin iusnaturalista, la institucin municipal tiene una competencia especfica derivada de un mbito de actuacin propio, no delegado y, en consecuencia, est dotada de facultades originarias para realizar su cometido de manera autnoma, aun cuando subordinado a la sociedad fundamental superior que es el Estado. Conforme a la referida interpretacin iusnaturalista, compartida por la escuela sociolgica, la ley no crea al municipio, sino que se concreta a reconocerlo; su competencia y atribuciones le son connaturales, no atribuidas; los depositarios de su poder pblico y de su administracin son representantes del municipio, no funcionarios nombrados por el poder central. Las ideas anteriores estn contenidas en los textos de diversos expositores de la corriente iusnaturalista; as, en su Curso de derecho natural, cuya primera edicin data de 1837, el profesor alemn Enrique Ahrens enseaba: El municipio es el segundo grado de las sociedades fundamentales que abarcan todos los aspectos de la personalidad humana. No es una mera circunscripcin territorial para un objeto poltico; es, por el contrario, una comunidad de familias para la prosecucin de todos los fines esenciales de la vida; es, por lo tanto, a la vez una comunidad para elfincivil y poltico, para el religioso, para el econmico de la industria, de la agricultura, del comercio y del consumo, y para el intelectual de la instruccin.15' Por su parte el profesor francs Henri Pascaud en su estudio sobre la organizacin municipal de diversos pases, publicado en Pars en 1877, sostuvo:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
La constitucin de los municipios se remonta al origen de las sociedades. Las familias, al principio dispersas en los vastos espacios del mundo primitivo, se renen obedeciendo a esa ley de la sociabilidad que est en la esencia misma del hombre. En seguida, por una consecuencia completamente natural, experimentan la necesidad de tener una administracin interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la seguridad de las personas. Se explica as cmo la asociacin municipal se encuentra en todos los pueblos civilizados. Despus, esos municipios se unieron a otros municipios y han formado las naciones. Es entonces cuando naci la idea de la patria.(6) Acerca del fenmeno municipal, el profesor espaol Adolfo Posada sostuvo, en el primer tercio del siglo XX, que a partir de cuando el ser social se asienta permanentemente en un solar, transforma ese espacio en un medio para convivir con sus congneres y edifica viviendas, para conformar un ncleo de poblacin cuyos miembros se relacionan entre s, ms que por el parentesco, por la proximidad o contigidad espacial; es entonces cuando aparece, aunque en forma muy primitiva, una serie de inquietudes generadoras de servicios comunes que, con el tiempo, devienen materia de un rgimen que, al diferenciarse de otras manifestaciones de la vida en comn territorial y espacial se convertir en rgimen de polica, y, porfin,en rgimen local o municipal.<7)
C. TEORAS JURDICAS
Bajo la ptica de las teoras jurdicas, tambin conocidas como formalistas o legalistas, el origen del municipio se encuentra en el orden jurdico, es decir, en la ley; con tal orientacin el fundador de la llamada Escuela Vienesa, Hans Kelsen sostiene: El Estado no son los hombres que vemos y tocamos y que ocupan un espacio, sino nicamente un sistema de normas que tienen por contenido una cierta conducta humana. Luego, en este punto, no hay diferencia entre el Estado y las restantes corporaciones, las cuales no son otra cosa que rdenes jurdicos parciales. (...) Aparte del Estado, el municipio es un ejemplo de esas corporaciones territoriales.(8) La creacin del municipio, de acuerdo con las teoras formalistas o legalistas viene a ser, pues, resultado de la potestad estatal en ejercicio de su funcin legislativa, habida cuenta que slo el ordenamiento legal puede crear, transformar, fusionar y disolver al ente municipal. Dentro de esta corriente, el profesor emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Ignacio Burgoa Orihuela, afirma:
LA.
^^ SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
El municipio entraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en cierto espacio territorial, estos elementos, ondeos o naturales, por s mismos, es decir, sin ninguna estructura jurdica, en la que se proclame su autonoma y la autarqua de la que hemos hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado al que pertenezcan.'91
D. TEORAS ADMINISTRATIVISTAS
En la interpretacin administrativista, el municipio es producto de la descentralizacin administrativa territorial, regional o por regin pues bajo esas diversas denominaciones se le conoce en la doctrina, que representa una forma organizacional, conforme a la cual se confiere personalidad jurdica propia a un ente dado con un mbito territorial especfico, donde se encarga de actividades administrativas, con autonoma orgnica relativa respecto de la administracin pblica estatal, sin que sta deje de tener las facultades necesarias para mantener la unidad del poder; al respecto, el maestro emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Andrs Serra Rojas explica: La descentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y poltica que organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas necesidades citadinas y municipales, bajo un rgimen jurdico especial que implica los siguientes elementos: a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias; b) Una porcin determinada del territorio nacional; c) Determinadas necesidades colectivas citadinas o municipales, relacionadas principalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que comprende, con exclusin de los servicios federales y los de la entidad federativa. La forma ms caracterstica de la descentralizacin regional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el municipio.(I0) Empero, la teora administrativista dista mucho de alcanzar una aceptacin general a su interpretacin del municipio como producto de la descentralizacin administrativa por regin y por contra, al parecer son ms quienes consideran al municipio como resultado de la descentralizacin poltica; el doctor Miguel Acosta Romero, por ejemplo, considera al municipio como una estructura poltico-administratriva jerrquicamente desvinculada, desde el punto de vista tcnico, de la administracin centralizada federal o estatal, lo cual se corrobora por el hecho de que, en su organizacin administrativa, el municipio emplea las formas de la centraliza-
JORGE FERNNDEZ RUIZ
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cin, descentralizacin y desconcentracin administrativas, de donde negamos dice Acosta Romero que [el municipio] tenga el carcter de organismo descentralizado por regin.'" 3. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL MUNICIPIO Ya hemos visto que los antecedentes histricos de la institucin municipal se remontan a las primeras grandes civilizaciones de la humanidad, mas es el genio romano el que se encarga de darle nombre y de asignarle nuevas caractersticas, algunas de las cuales, como la relativa a su autonoma, habrn de trascender con bastante precisin al municipio de la Edad Media, al de la Edad Moderna y aun al de la Contempornea.
A. EL MUNICIPIO EN ROMA
La expansin poltica y territorial romana en la pennsula itlica se inicia prcticamente desde los primeros tiempos de la Repblica, sin seguir un procedimiento jurdico nico, sino adecuado a cada caso, de acuerdo a las respectivas situaciones de hecho y a los intereses especficos a regular; empero, los procedimientos jurdicos empleados pueden agruparse en dos esquemas bsicos, cuales fueron la federacin y la anexin, cuya correspondiente aplicacin se vio matizada por detalles y peculiaridades en cada ocasin. La acelerada expansin territorial y poltica de Roma imposibilit la eliminacin total de los ordenamientos jurdicos preexistentes en las ciudades confederadas y en los territorios y poblaciones sometidas mediante anexin, lo que, aunado a la emergente exigencia administrativa derivada del incesante crecimiento del territorio y de la poblacin sometidos al dominio de Roma, dio lugar al surgimiento del municipio romano como centro local poblacional, con autonoma administrativa y un ordenamiento jurdico de aplicacin local, incorporado al territorio y al Estado romano, cuyos habitantes se convirtieron en ciudadanos romanos que asumieron cargas contributivas en favor de Roma. Segn el profesor italiano Mario Burdese,(12> el municipio romano poda constituirse por la va del deditio, por la de unfoedus o tratado que poda ser o no consecuencia de una deditio previa, o por la de una lex o deliberacin unilateral del rgano competente romano. La deditio o sometimiento de una poblacin extranjera al dominio de Roma se efectuaba en forma oral de pregunta y respuesta, de manera parecida a la stipulatio.
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En el orden administrativo el municipio romano se estructur con base en tres rganos bsicos: magistratura, consejo ciudadano y asamblea popular; en lo concerniente a las magistraturas se permiti a los municipios mantener las preexistentes, circunstancia que propici que en algunos hubiese la magistratura nica del dictador auxiliado de varios ediles; en otros, la magistratura colegiada de pretores o de quattuorviri, de estos ltimos, por lo general, dos eran de rango ms elevado y los otros dos con poderes de polica urbana. En cuanto al consejo ciudadano, recibi diferentes nombres, entre otros los de senatus, curia u ordo decurionum; y por lo que ve a las asambleas populares, cuya funcin principal consisti en elegir a los magistrados, fueron constituidas con base en un reparto de la ciudadana en curias, tribus o distritos poltico-administrativos."3' Como sealamos al principio de este captulo, con la expedicin de las leyes Julia (90 a.C.) y Plautia Papiria (89 a.C.) desapareci la diferencia entre municipios y ciudades confederadas, mediante el otorgamiento del derecho de ciudadana a los habitantes de tales asentamientos humanos a todo lo largo y ancho de la pennsula itlica; el otorgamiento de la ciudadana romana a los municipes, es decir, a los vecinos pertenecientes al municipio, conllev la aplicacin del derecho romano a los nuevos ciudadanos, lo que no fue bice para mantener, en lo posible, la vigencia del derecho local preexistente. De lo anterior podemos entender al municipio de la pennsula itlica de fines de la era antigua y de principios de la actual, como una comunidad especfica asentada en un territorio dado, econmicamente autrquica, sin independencia poltica, pero con la autonoma suficiente para regir sus propias cuestiones internas, y con sujecin al poder supremo que Roma ejerca respecto de aspectos no locales. En su obra The municipalities ofthe Romn Empire, M. Reid seala como caracterstica fundamental del municipio itlico del Imperio romano su completa autonoma local o amplio self-government, porque en la antigua Italia, a semejanza de la antigua Grecia, la idea prevaleciente de ciudad se forj en el crisol de la libertad, razn por la cual una poblacin cuyos asuntos locales eran resueltos desde fuera, no era para los griegos y romanos clsicos una autntica ciudad, por lo que enfatiza: La primera leccin que la historia municipal del Imperio romano nos da, es esta: que la fuerza del poder romano aument incalculablemente gracias a la amplitud dejada
JORGE FERNNDEZ RUJZ
a la libertad local; que su gran poca se apoya en un vasto sistema de autogobierno cvico, que mientras se mantuvo la libertad municipal floreci el Imperio, y que cuando el despotismo domina las municipalidades, la decadencia de la gran estructura imperial se consuma rpida y fatalmente.114'
B. EL MUNICIPIO EN LA EDAD MEDIA
La cada del Imperio romano no se traduce en la desaparicin total de su civilizacin y de sus instituciones, porque no fue inusual que los pueblos brbaros trataran de salvar una y otras; as el gran rey godo, Teodorico el Grande, se esforz por conservar y restaurar los monumentos de la Antigedad, as como por salvar los restos del gobierno local.(15> Empero, aun cuando el desmoronamiento del vasto Imperio romano no entra el aniquilamiento de la institucin municipal, s dio lugar a su transfiguracin en numerosas nuevas versiones surgidas al influjo proveniente de la organizacin y tradiciones propias de los pueblos brbaros, que se aduearon del poder pblico en los desmembrados territorios del cado imperio. Una institucin de origen germnico, inserta en la organizacin municipal visigtica, fue el conventus publicas vicinorum asamblea de todos los hombres libres de cada poblacin o distrito rural, que examina el jurista e historigrafo granadino Eduardo de Hinojosa y Naveros en su acucioso estudio sobre el
Origen del rgimen municipal en Len y Castilla}1
La amplia variedad de las diversas expresiones de la institucin municipal en la poca medieval en buena medida derivada de la ausencia de un vigoroso poder uniformador, nos orilla a soslayar su anlisis en la presente obra, en la que slo haremos una breve referencia al fenmeno municipal espaol de dicha etapa histrica.
C. EL MUNICIPIO ESPAOL
En el medievo hispano el fenmeno municipal registra, en algunas regiones, etapas de gran florecimiento, merced a la organizacin democrtica de su gobierno que radicaba en el Concejo abierto, el cual, como explica Eduardo de Hinojosa y Naveros, no era otra cosa que la asamblea general de vecinos, hebdomedariamente convocada a son de campana para reunirse todos los domingos a efecto de resolver los asuntos de inters general; as ocurra en el siglo XIII en los municipios de Castilla y Len, cuyo carcter democrtico, segn el ilustre jurista granadino:
Ha de buscarse en la aplicacin a la esfera del municipio, de las instituciones judiciales de los pueblos germnicos, conservadas por los visigodos, no siendo el desarrollo de la libertad municipal otra cosa que la adquisicin gradual por el Concejo, de las atribuciones privativas del Poder pblico, sobre todo en el orden judicial."7' Mas, el florecimiento municipal no se prolong por mucho tiempo, la disminucin y extincin de su autonoma y de su carcter democrtico dieron lugar a su ruina; a ello contribuyeron diversos factores, los cuales fueron la creciente complejidad de la organizacin municipal que elimin los mecanismos plebiscitarios de la democracia directa, y el despojo que de su autonoma realizaron el alto clero y la nobleza; acerca de este fenmeno, Manuel Torres Lpez, en su estudio sobre el derecho y el Estado en la Espaa del Medievo, seala: El poder burocrtico de los funcionarios reales fue igualmente causa de la desaparicin de la vida democrtica municipal, pues pronto sucedi en las ciudades lo que en la vida territorial: las instituciones democrticas murieron. As, el conde y el obispo vinieron a aduearse, puede decirse, de las ciudades; a aduearse bien entendido, en sentido administrativo. (...) Precisamente estas transformaciones ilustran mucho este proceso de decadencia, pues nos van poniendo de manifiesto ms y ms el olvido de los antiguos principios romanos y la aparicin de otros no duraderamente compatibles con una organizacin municipal, en el sentido tcnico romano de la palabra.118' a) La Guerra de las Comunidades En la historia del municipio espaol descuella el episodio de la llamada Guerra de las Comunidades, registrada en 1518 y 1519 entre las fuerzas reales y los comuneros de Castilla y Aragn, donde aos atrs se haban organizado las clebres comunidades, como se denominaba a las organizaciones polticas de poblaciones que se asociaban para defender sus fueros y privilegios, eventualmente consignados en sus cartas-pueblas, y que en ocasiones llegaron a tomar partido en las pugnas habidas entre unos prncipes contra otros; destacaron entre dichas comunidades la de Teruel que en 1429 se compona de 89 poblaciones, y la de Toledo, cuyo regidor, Juan de Padilla, encabez la rebelin que devino en la Guerra de las Comunidades. Resulta paradjico que el municipio espaol trasplantado por Hernn Corts ala
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Villa Rica de la Vera Cruz en 1519 se desarrolle vigoroso en tierras mexicanas, mientras agoniza en los campos de Castilla y, por fin se le conduce al patbulo de la plaza de Villalar el 24 de abril de 1521. Empero, la rebelin comunera de Castilla, ms que un movimiento municipal, represent un movimiento nacionalista exacerbado por la renuencia de Carlos de Gante, luego Carlos I de Espaa y V de Alemania, para residir en tierras hispanas, as como por su proclividad a conferir a extranjeros los principales cargos pblicos, cuyos beneficiarios, flamencos en su mayora, cometan latrocinios y abusos sin lmite, y remitan los productos sin disimulo a Flandes. Manuel Fernndez lvarez, en su acucioso anlisis sobre la hispanizacin de Carlos V,(l9) confiere a la Guerra de las Comunidades mayor importancia por su significado que por su fuerza, y estima que la accin de Villalar en realidad una escaramuza y no una batalla acab, salvo en el caso de Toledo, con el movimiento comunero en Castilla, cuya popularidad ha resistido el paso de los siglos, por lo que pocos personajes han quedado tan profundamentamente grabados en el alma colectiva hispana como Juan de Padilla, Juan Bravo y Francisco Maldonado, degollados, como dijera el segundo de ellos, no por traidores, sino por defender las libertades del reino. El movimiento comunero es interpretado por Fernndez lvarez como algo muy complejo, habida cuenta de los factores nacionales, religiosos y polticos que lo determinaron; nacionales, por la repulsa que entraa al aire extranjerizante con que llega a Castilla Carlos V con su camarilla de consejeros flamencos, entre quienes reparte los puestos principales; factores religiosos identificados en el respaldo dado al movimiento por el bajo clero castellano; factores polticos representados en la batalla que libran las ciudades para imponerse a la corona y a la nobleza; pero sobre todo, con un gran respaldo popular. Como bien observa Manuel Fernndez lvarez, el proceso histrico de las comunidades hispanas se advierte vertebrado por el apoyo del pueblo otorgado a la rebelin iniciada por las ciudades, encabezada por los Padilla, los Maldonado y los Ulloa, en cuyas filas militan curas y frailes al lado de gente del pueblo de los ms variados oficios. Al margen de los derroteros que, de haber triunfado, hubiera tomado la revolucin, es dable afirmar que las comunidades se vieron caracterizadas por dos factores definitivos, a saber: el sentimiento nacional, por un lado, y el propsito de los moradores de las ciudades, es decir, de los ciudadanos, de asumir el poder; por ello afirma Fernndez lvarez:
As observamos que el movimiento tena algo muy de los tiempos: su aire nacional. Y junto a ello, si bien no desde el principio, un anacronismo: el querer desplazar del poder al prncipe, que entonces se impona por toda Europa.1201 Tras su frustrado intento, al pie del patbulo, don Juan de Padilla escribi a Toledo, su ciudad natal, una carta del siguiente tenor: A t, corona de Espaa y la de todo el mundo, desde los altos godos muy libertada. A t, que por derramamientos de sangres extraas como de las tuyas cobraste libertad para t y para tus vecinas ciudades, tu legtimo hijo Juan de Padilla, te hago saber cmo con la sangre de mi cuerpo se refrescan tus victorias antepasadas. Si mi ventura no me dej poner mis hechos entre tus nombradas hazaas, la culpa fue en mi mala dicha y no en mi buena voluntad. La cual como a madre te requiero me recibas, pues Dios no me dio ms que perder por t de lo que aventur. Ms me pesa de tu sentimiento que de mi vida. Pero mira que son veces de la fortuna que jams tienen sosiego. Slo voy con un consuelo muy alegre, que yo el menor de los tuyos mor por t; y que t has creado a tus pechos a quien podr tomar enmienda de mi agravio. Muchas lenguas habr que mi muerte contarn, que an yo no la s, aunque la tengo bien cerca; mifinte dar testimonio de mi deseo. Mi nima te encomiendo como patrona de la Cristiandad; del cuerpo no hago nada, pues ya no es mo, ni puedo ms escribir, porque al punto que sta acabo tengo a la garganta el cuchillo, con ms pasin de tu enojo que temor de mi pena.(21) Emilio Castelar compendia las glorias del municipio espaol de manera pica en las siguientes frases, que no podemos resistirnos a transcribir: El municipio, aunque roto, fue el escollo donde se refugiaron los celto-romanos contra las invasiones de los brbaros, el municipio fortific la obra de la Reconquista, pues Sancho Garca y Fernn Gonzlez no hubieran podido atravesar las llanuras de Castilla si los plebeyos no los siguen jadeantes para recoger, entre el botn de la victoria, los pergaminos de sus cartas-pueblas; los municipios reunan sus procuradores, fundando la altsima institucin de las Cortes, tribuna que es nuestra gloria y nuestro orgullo, al mismo tiempo que sobre su sacratsimo patrimonio, sobre la tierra de los propios, colgaban las cadenas de los siervos, los ltimos eslabones rotos de las castas; el Municipio levanta las agujas de la catedral gtica junto a la cincelada sinagoga juda, educa los jurados, engendra los hombres buenos, escribe el Romancero, da al teatro un Alcalde de
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Zalamea, un hroe ms grande que el Agamenn y el Orestes de Esquilo; corta con sus hermandades la cabeza a la hidra del feudalismo; asiste con sus milicias desde Toledo hasta las Navas, desde las Navas hasta la vega de Granada; cuando l perece en el patbulo de Villalar, en su caballeresca personificacin de Padilla, a los golpes de los imperiales, de los flamencos, de los extranjeros, perece la patria, que cabe toda entera con Carlos II en el panten del Escorial; y cuando l renace con la guerra de la Independencia, renacen las Cortes, renace la dignidad nacional; que el municipio es, ha sido y ser siempre, el hogar del pueblo, el rbol secular a cuya sombra han de abrazarse la democracia y la libertad sobre el suelo de la nueva Europa.'22' b) Cartas-pueblas y fueros municipales Hay quienes, errneamente, confunden los fueros municipales con las cartas-pueblas, aun cuando ocasionalmente stas se hayan expedido bajo el rtulo de fueros como ocurri con el mal llamado fuero de Braosera, en realidad carta-puebla otorgada en el ao de 824 por el conde Munio Nez al pueblo de dicho nombre enclavado en Castilla la vieja; las cartas-pueblas tienen como propsito poblar un solar o territorio determinado y son, en rigor, convenios celebrados entre el seor solariego con quienes aspiran a establecerse en dicho solar; en cambio, los fueros municipales son productos legislativos, y como tales, normas de conducta de carcter general, coercitivas y obligatorias para todos los habitantes del respectivo municipio.
i. Las cartas-pueblas
Al parecer, las cartas-pueblas surgen como convenios colectivos en sustitucin de los convenios agrarios particulares, a efecto de regular uniformemente para todos los ocupantes de un solar, las condiciones y normas del asentamiento poblacional; tales cartas incluan no slo deberes respecto del seor solariego sino, tambin, en favor de la propia puebla. La carta-puebla no siempre se acord en el momento de poblar, pues casos hubo en los que precedi a tal accin y en otros tuvo lugar aos despus del asentamiento poblacional, pero su propsito siempre fue el de fundamentar jurdicamente una donacin en favor de un conjunto de personas indefinidas, a condicin de que stas poblasen, edificasen, cultivasen y fortificasen el solar donado. Segn Juan Beneyto Prez: Los beneficios otorgados por la carta son: la libre posesin de las tierras, apenas gravado por una cuota de carcter feudal o seorial y de valor a menudo simblico (el cahiz de trigo, la gallina, etctera), y el goce del agua, la lea, los pastos, etc. Estos usos comunales
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se vinculan as tpicamente a quienes poseen heredad y, consecuentemente, a los vecinos.'23 ii. Los fueros municipales Al ocurrir la invasin sarracena rega en toda Espaa el Fuero Juzgo, y continu su vigencia en los territorios no sometidos al dominio moro, para luego restablecerse en las regiones reconquistadas conforme se dio su recuperacin, por lo que los fueros municipales, en su mayora expedidos del siglo IX al XV, coexistieron con dicha legislacin general; mas, la utilizacin del Fuero Juzgo, en el mbito municipal vino a ser, por lo general, supletoria de la legislacin local contenida en los fueros municipales, habida cuenta que stos no tuvieron por propsito alterar la legislacin general hispana, sino respetarla en lo fundamental y hacerla efectiva, no sin actualizarla y adecuarla a cada municipio. Francisco Martnez Marina define los fueros municipales como: Aquellas cartas expedidas por los reyes o por los seores en virtud de privilegio dimanado de la soberana, en que se contienen instituciones, ordenanzas y leyes civiles y criminales, ordenadas a establecer con solidez los comunes de villas y ciudades y asegurar en ellas un gobierno templado y justo, acomodado a la constitucin poltica del reino y a las circunstancias de los pueblos.(24>
D. LA IDEA MUNICIPAL EN EL MXICO PRECORTESIANO
En el Mxico prehispnico la organizacin vecinal se da a travs del calpulli (en nhuatl: casa grande o casero), mas no por ello queremos decir que tal institucin se identifique con el municipio romano o el espaol, pese a algunos aspectos comunes; en opinin del profesor Moiss Ochoa Campos: El calpulli era un clan, elevado por obra de la vida sedentaria, a la categora de municipio rural primitivo y en l, la alianza de familias determin una forma de gobierno: la del Concejo.(25) Como quiera que sea, el calpulli o clan geogrfico, como algunos autores contemporneos le han llamado, constituy una organizacin social de mayscula importancia en el Mxico antiguo, fincada sobre bases familiares, geogrficas, polticas y teolgicas, toda vez que sus miembros tenan vnculos de parentesco, se ubicaban en territorio especfico propiedad de la comunidad respectiva, contaban con un gobierno interno y tenan una divinidad protectora comn.(26)
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El calpulli, producto como ya se dijo de la reunin de un linaje o grupo de familias, se gobernaba a travs de un concejo de ancianos formado por los jefes de las respectivas familias, y de diversos funcionarios designados por el propio concejo, entre los que destacaban el teachcauh a cuyo cargo quedaba la administracin del calpulli, as como la administracin de justicia y la organizacin del culto, el tecuhtliquien vena a ser el jefe militar, as como otros de menor importancia, entre los que figuraban los tequitlatos a cuyo cargo estaba la direccin del trabajo comunal, los calpizquesrecaudadores de los tributos, los tlayacanques o cuadrilleros, los tlacuiles escribanos de los jeroglficos, los topiles policas, sin faltar los sacerdotes, mdicos y hechiceros.'27'
E. EL MUNICIPIO EN LA NUEVA ESPAA
Como es sabido, a raz del descubrimiento realizado por la expedicin encabezada por Cristbal Coln, el papa Alejandro VI, mediante la bula Intercaetera, fechada en Roma el 4 de mayo de 1493, concedi a perpetuidad a los reyes catlicos Fernando e Isabel y a sus herederos y sucesores, el dominio de las tierras e islas que se descubrieran hacia el occidente y hacia el medioda, dentro de una extensin de cien leguas a partir de las islas Azores y cabo Verde, fabricando y componiendo una lnea desde el Polo rtico al Polo Antartico, ora las tierras firmes o islas sean halladas, y se hayan de hallar azia la India, o azia otra cualquier parte.<28) Consolidado el dominio hispano en la isla Espaola o de Santo Domingo y en la isla Fernandina o de Cuba, en octubre de 1518 el gobernador de esta ltima, Diego Velzquez, alentado tanto por los informes de Pedro de Alvarado como por las muestras del oro que haba recibido, y con el pretexto de amparar la extraviada escuadrilla de Juan de Grijalva, de buscar y auxiliar el desaparecido barco capitaneado por Cristbal de Olid y de rescatar seis cristianos cautivos en Yucatn segn rezan las respectivas instrucciones fechadas el 23 de octubre de 1518, resuelve prevenir y organizar una nueva expedicin la tercera para ir a reconocer, entre otros lugares del continente americano, la parte llamada Ula o Santa Mara de las Nieves, a cuyo efecto design como capitn de la armada a su antiguo secretario y compadre Hernn Corts. La simulacin contenida en las instrucciones de Diego Velzquez era evidente, pues tanto la escuadrilla de Juan de Grijalva como el barco de Cristbal de Olid, semanas atrs haban regresado a Cuba, por lo que slo quedaba pendiente el rescate de los cristianos cautivos en Yucatn.
Arrepentido Diego Velzquez de haber conferido el mando de aquella tercera expedicin a su exsecretario, trat de destituirlo, mas el extremeo logr evadir a los emisarios del gobernador y zarp, al decir de su bigrafo Carlos Pereyra, de la punta de San Antn en Cuba el 18 de febrero de 1519, al frente de 11 naves, 518 soldados y 110 marineros, buen nmero de los cuales eran simpatizantes de Velzquez, seducidos por la ambicin de obtener pinges ganancias.<29) Llegada la expedicin tras muchas vicisitudes por Yucatn a la baha despus llamada de Veracruz, muchos partidarios del gobernador Velzquez exigan regresar a Cuba, en tanto los seguidores de Corts deseaban quedarse a poblar las tierras descubiertas, alternativa esta ltima que prevaleci, merced a las astutas maquinaciones del futuro marqus del Valle de Oaxaca, quien promovi a travs de sus incondicionales fundar la Villa Rica de la Vera Cruz, as llamada por haber desembarcado el viernes santo de la Cruz y por la riqueza de la tierra en que se asentaba la puebla.01 Ante el escribano Diego de Godoy, Corts desisti el mando y cargo de capitn que traa otorgado por los frailes Jernimos, tras lo cual manifest no estar dispuesto a usar el poder que le haba conferido Diego Velzquez por cuanto ni ste ni su superior Diego Coln tenan mando ni jurisdiccin en aquella tierra que acababan de descubrir y empezaban a poblar en nombre del rey de Castilla; hecho lo cual y toda vez que all no haba ms autoridad que la del rey, mientras l provea, en representacin de la potestad real los soldados nombraron al conquistador espaol por antonomasia, justicia mayor y capitn general; as, como hace notar Manuel Orozco y Berra: Por medio de este artificio forense, el carcter de la expedicin cambi por completo. En el pas haba ya una colonia espaola, conforme al rgimen municipal de Castilla, la puebla no reconoca ms superior que al soberano, y le representaba legtimamente el regimiento de la villa; los nombramientos del cabildo eran firmes y valederos, sin que ninguna autoridad pudiera mezclarse; como vecinos de la puebla, los soldados quedaban transformados en la milicia comunal, sujeta directamente a la justicia mayor; en lo absoluto dependa ya Corts de Diego Velzquez, pudiendo nicamente el rey privarle de su autoridad y revocar sus poderes.'311 De esta suerte, la institucin municipal y la bula Intercaetera vienen a ser los instrumentos jurdicos utilizados por los espaoles para tratar de dar fundamento legal a la conquista en Amrica; en opinin de Silvio Zavala:
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Como institucin de raigambre vecinal se estableci el municipio en las indias espaolas, a partir de las primeras poblaciones fundadas por los conquistadores. Como en la reconquista peninsular, que sirvi de antecedente y preparacin a la conquista indiana, las labores de la guerra, la dominacin seorial sobre los indgenas y la fundacin de las primeras poblaciones estuvieron estrechamente enlazadas entre s. Las capitulaciones y ordenanzas de los descubrimientos contenan disposiciones sobre la manera de poblar. Lleg a existir bastante uniformidad en la planta rectangular de las ciudades espaolas del Nuevo Mundo, as como en la composicin y el funcionamiento de los municipios de un extremo a otro del dilatado imperio.(32) Prueba de lo anterior es la fundacin de la jalisciense poblacin de Guadalajara, as denominada en honor del cruel conquistador don uo Beltrn de Guzmn, oriundo de la epnima ciudad neocastellana de origen ibrico, a la que los romanos llamaron Arriaca voz celtibrica que significa lugar de piedra y los rabes le impusieron el nombre de Wad-al-Hachara, que quiere decir ro de piedras. Acerca de la definitiva fundacin de Guadalajara la de indias en el Valle de Atemajac, tras los sucesivos intentos de establecerse en Nochistln, Tonal y Tlacotn, relatan las crnicas que el 30 de septiembre de 1541, estando an asentada en Tlacotn, por orden del gobernador Cristbal de Oate se reuni el regimiento con sus capitanes y principales vecinos, en cabildo abierto, para discutir el cambio de la poblacin a otro sitio mejor, pues como se haba comprobado la vspera en el fiero combate sostenido contra los caxcanes, Tlacotn era un punto inadecuado por estar cercado de barrancas por una parte y de rocas tajadas por la otra y no tener sino una entrada. Entre otras propuestas, para el nuevo asentamiento de Guadalajara, se formularon la del Valle de Atemajac y la de Tzamotepec despus Toluquilla sin que se resolvieran por ninguna, por lo que Beatriz Hernndez, la aguerrida esposa de Juan Snchez de Olea, que el da anterior haba peleado contra los caxcanes, dijo: Seores, el rey es mi gallo, y yo soy de parecer que nos pasemos al Valle de Atemaxac, y si otra cosa se hace ser servicio de Dios y del rey, y lo dems aqu es demostrar cobarda. Qu nos ha de hacer Guzmn, pues ha sido causa de los trances en que ha andado esta Villa? Que si Dios no nos favoreciera y el amparo y industria de nuestro buen capitn, no hubiramos tenido su vigilancia y cuidado, aqu hubiramos perecido y
dirigindose al gobernador, agreg Como no habla aqu vuestra seora? Agora calla que es menester no hacer caso de votos tan bandoleros; el rey es mi gallo...Hgase as, seora Beatriz Hernndez dijo el gobernador, tras pedir infructuosamente a los presentes que opinaran, y publese do est sealado.(33) Mas no slo en sus inicios sino durante todo el dominio espaol, el municipio fue una institucin fundamental para el rgimen colonial, por representar el primer punto de contacto entre el pueblo y el poder pblico; por tal motivo, para el prestigiado historiador Silvio Zavala: El ayuntamiento es la institucin representativa del comn en la colonizacin espaola, a pesar de ciertas tendencias oligrquicas y de las limitaciones que impone la realeza al vender los regimientos y al hacer pesar la autoridad de los gobernadores y corregidores sobre las elecciones y los acuerdos municipales; estos, sin embargo, constituyen el rgano principal de peticin y defensa de los derechos de los vecinos; adquieren particular ascendiente en algunas poblaciones distantes de los focos centrales del gobierno real...; y, en la forma de cabildo abierto llegan a desempear funciones populares.(34) Ya en plena agona del dominio espaol en la Nueva Espaa, la Constitucin gaditana de 1812 dedica todo el primer captulo de su ttulo VI al tema de los ayuntamientos, como forma de gobierno de los pueblos, y aun cuando no hace mencin expresa del municipio, s hace referencia a los empleos y a las ordenanzas municipales en sus artculos 319 y 321, respectivamente.
F. EVOLUCIN DEL MARCO CONSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN MXICO
La regulacin del municipio en los textos constitucionales del Mxico independiente tiene una aparicin tarda, ya que ni el Acta Constitutiva ni la Constitucin Federal de 1824 se ocuparon de l. a) La Constitucin centralista de 1836 Fue la llamada Constitucin de las siete leyes o Constitucin centralista de 1836 la primera en regular los ayuntamientos, al disponer, en la sexta de sus leyes, la existencia no de municipios sino de dichos rganos colegiados electos popularmente en las capitales de los departamentos, en los lugares en que los haba en el ao de 1808, en los
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puertos de cuatro mil almas y en los pueblos que tuvieran ocho mil. Entre los requisitos para ser miembro del ayuntamiento figuraba el de tener un capital que le produjera cuando menos quinientos pesos anuales. De conformidad con el artculo 25 de la citada sexta ley constitucional, quedaba a cargo de los ayuntamientos la polica, de salubridad y comodidad, el cuidado de las crceles, de los hospitales y casas de beneficencia que no fueran particulares, de las escuelas de primera enseanza a cargo de los fondos del comn, de la construccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, de la recaudacin e inversin de los propios arbitrios, de la promocin de la agricultura, industria y comercio, as como del auxilio a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el orden pblico. b) La Constitucin de 1857 Sin hacer caso de la propuesta del diputado Jos Mara Castillo Velasco, de reconocer en su texto a las municipalidades como partes constitutivas de los Estados que pudieran, con acuerdo de su colegio electoral, decretar las medidas convenientes al municipio y votar y recaudar los impuestos necesarios para las obras que acordara,135' la Constitucin de 1857 slo se ocup del municipio en el mbito del distrito y territorios federales, al disponer en su artculo 72: El Congreso tiene facultad: (...) VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades polticas municipales y judiciales, designndoles rentas para cubrir sus atenciones locales. c) La Constitucin de 1917 Por su parte, la Constitucin federal de 1917 tom como base al municipio para la organizacin del Distrito Federal y los territorios federales, al disponer: Art.73.- El Congreso tiene facultad: ( ). VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios, debiendo someterse a las bases siguientes: I a El Distrito Federal y los territorios se dividirn en municipalidades, que tendrn la extensin territorial y nmero de habitantes suficientes para poder subsisitir con sus propios recursos y contribuir a los gastos comunes. 2 a Cada municipalidad estar a cargo de un ayuntamiento de eleccin popular directa.
3 a El Gobierno del Distrito Federal y los de los territorios, estarn a cargo de gobernadores que dependern directamente del presidente de la Repblica. El gobernador del Distrito Federal acordar con el presidente de la Repblica, y los de los territorios, por el conducto que determine la ley. Tanto el gobernador del Distrito Federal, como el de cada territorio, sern nombrados y removidos libremente por el presidente de la Repblica. (...) d) La desaparicin del municipio en el Distrito Federal Durante la campaa realizada en 1928 por el general Alvaro Obregn para reelegirse como presidente de la Repblica, el caudillo sonorense expres la conveniencia de reformar de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, con el propsito de eliminar del Distrito Federal el rgimen municipal y sustituirlo por un rgano administrativo que determinara la ley; el Congreso, obsecuente con los deseos del seguro ganador de los comicios presidenciales de 1928, convoc a un periodo extraordinario de sesiones, en el que aprob la iniciativa correspondiente, presentada por varios de sus diputados y senadores, que luego fue aprobada tambin con singular rapidez por las legislaturas de los estados. El asesinato del reelecto presidente Obregn, ocurrido el 17 de julio de 1928, no frustr la referida reforma de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, misma que fue publicada en el Diario Oficial el 20 de agosto de 1928, por lo que a partir del primero de enero de 1929 desaparecieron los municipios del Distrito Federal. e) Evolucin del artculo 115 constitucional En su ttulo quinto, la Constitucin de 1917, dispuso en su texto original: Art. 115.- Los estados adoptarn para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa, y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las Legislaturas de los estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales. III. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legajes.
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El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales no podrn ser reelectos ni durar en su encargo ms de cuatro aos.Son aplicables a los gobernadores substitutos o interinos, las prohibiciones del artculo 83. El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser proporcional al de los habitantes de cada uno, pero en todo caso, el nmero de representantes de una legislatura local no podr ser menor de quince diputados propietarios. En los estados cada distrito electoral nombrar un diputado propietario y un suplente. Slo podr ser gobernador constitucional de un estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con vecindad no menor de cinco aos, inmediatamente anteriores al da de la eleccin. El artculo 115 constitucional ha sido objeto de diez reformas, de las cuales no todas se han referido al municipio, habida cuenta que su texto original regulaba aspectos organizacionales tanto de los estados de la Federacin como de los municipios, por lo que slo examinaremos las modificaciones relativas a estos ltimos y nada ms en lo que a ellos concierne. i. Reforma publicada el 29 de abril de 1933 La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 29 de abril de 1933, adicion un segundo prrafo a la fraccin I del artculo 115 constitucional, a efecto de prohibir la reeleccin de los funcionarios municipales para el periodo inmediato siguiente, con excepcin de los suplentes, los que s podran reelegirse con el carcter de propietarios, a condicin de que no hubieran estado en ejercicio; el texto completo del prrafo agregado fue el siguiente: Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de estos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el
carcter de suplentes, s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. ii. Reforma publicada el 12 de febrero de 1947 El movimiento feminista como fenmeno sociocultural mundial iniciado el siglo XVIII con la Revolucin francesa, cuando Felicit de Keralio present, en 1789, a la Asamblea Constituyente el primer Cuaderno de queja de las mujeres para reivindicar los derechos de la mujer y su equiparacin al hombre en el mbito econmico, jurdico y poltico, se propag con gran rapidez; en 1791, la promotora de la igualdad poltica de las mujeres y activa organizadora de crculos femeninos, Olimpe de Gouges, a quien Maximiliano Robespierre despus hara guillotinar, formul la Declaracin de los derechos de la mujer y de la ciudadana, lo que propici que en 1792 surgieran movimientos similares en Alemania e Inglaterra, pas este ltimo en cuyo parlamento present John Stuart Mili, en 1866, una propuesta para otorgar el voto a las mujeres. La masiva participacin de la mujer en la creciente actividad fabril promovida por la revolucin industrial y la proliferacin de organizaciones feministas, como la Women's Social and Political Union, fundada en Inglaterra por Emmeline Pankhurst, dio lugar a que en tres dcadas comprendidas entre 1906 y 1936, numerosos pases incorporaran a sus respectivos sistemas electorales el sufragio femenino, as ocurri en Finlandia, Noruega, Dinamarca, Rusia, Gran Bretaa, Alemania, Austria, Checoslovaquia, Suecia, Estados Unidos, Polonia, Cuba y Espaa, entre otros. Mas el voto femenino no fue implantado sbitamente en cada pas de manera irrestricta, sino que, por lo general se hizo en forma gradual; as ocurri, por ejemplo, en Inglaterra, segn haca notar, en 1827, el autor francs Andr Enfiere, al asegurar: Que los militantes feministas quisieran dirigir sus miradas sobre el extranjero, y netamente, sobre las sociedades sajonas, donde la igualdad de la mujer est ms slidamente establecida. En esos pases, la gran reforma del voto de las mujeres no se ha hecho de un da para el otro; han sido precisos muchos aos. Las mujeres inglesas han comenzado por estar investidas de derechos electorales locales; ellas han realizado una campaa de las ms activas, y, lo que es esencial, ellas han logrado interesar en sus reivindicaciones a la sociedad inglesa toda entera. Los derechos polticos de la mujer inglesa, en un principio parciales, se han aumentado ms y ms, y as el pblico ha podido habituarse a la reforma integral.(36) De manera semejante ocurri en Mxico,
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donde primero se confiri a la mujer el sufragio en los comicios municipales, mediante la reforma del artculo 115 constitucional publicada el 12 de febrero de 1947, que agreg un prrafo que sera el segundo a la fraccin I del artculo 115 constitucional cuyo texto era del tenor siguiente (la adicin en itlicas): Art. 115. ( ) I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa, y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. En
las elecciones municipales participarn las mujeres en igualdad de condicin que los varones, con el derecho de votar y ser votadas. iii. Reforma publicada el 17 de octubre de 1953
Ante el empuje del movimiento feminista mundial evidenciado en la Convencin Interamericana sobre concesin de los derechos polticos a la mujer, de la Declaracin universal de los derechos humanos ambas del ao de 1948 y de la Convencin de los derechos polticos de la mujer, de 1952, el sufragio universal tuvo un avance notable en Mxico al igualarse el sufragio del hombre y de la mujer, mediante la reforma constitucional promovida por el presidente Adolfo Ruiz Cortines, publicada en el Diario Oficial del 17 de octubre de 1953, por medio de la cual se elimin del artculo 115 el prrafo que se haba agregado en la reforma de 1947, al volverse innecesario, por reformarse el artculo 34 para conceder a la mujer la calidad de ciudadana y el inherente derecho al voto. iiii. Reforma publicada el 6 de febrero de 1976 La reforma constitucional publicada el 6 de febrero de 1976 introdujo una adicin al tercer prrafo del artculo 27, relativa a la ordenacin de los asentamientos humanos y el establecimiento de adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mantenimiento y crecimiento de los centros de poblacin, en concordancia con lo cual, simultneamente se modific el artculo 115 mediante la adicin de los prrafos IV y V del siguiente tenor: Art. 115. ( )
IV. Los estados y municipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la ley federal de la materia. V.Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. iiiii. La reforma publicada el 6 de diciembre de 1977 La reforma poltica de 1977 introdujo, al lado del principio electoral de mayora relativa el de representacin proporcional, tanto en el mbito federal para la integracin de la Cmara de Diputados, como en el mbito de los Estados para la conformacin de las legislaturas locales, y en el de los municipios para la configuracin de sus ayuntamientos, a cuyo efecto se agreg un ltimo prrafo a la fraccin III del artculo 115 constitucional, con el siguiente texto: De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados de minora en la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios cuya poblacin sea de trescientos mil o ms habitantes. iiiiii. La reforma publicada el 3 de febrero de 1983 Se dice, y con razn, que la reforma ms importante del artculo 115 constitucional ha sido la publicada el 3 de febrero de 1983, la que, segn expresa la exposicin de motivos de la correspondiente iniciativa, estuvo inspirada en el reconocimiento de que el municipio es una sociedad natural de profunda raigambre en la idiosincrasia del pueblo mexicano, que lo considera indispensable para su vida poltica, lo que predica la necesidad de adoptar como medida fundamental el fortalecimiento del municipio, vigorizar su hacienda, robustecer su autonoma poltica y devolverle las facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente, fueron absorbidas por los estados y la Federacin. La reforma en comentario dio rango constitucional, aun cuando no con todo el
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acierto deseable, a los lincamientos sobre suspensin y desaparicin de ayuntamientos, suspensin o revocacin del mandato de algunos de sus miembros; acab con la discusin relativa a los reglamentos autnomos municipales, al asignar a las legislaturas locales la facultad para establecer las bases normativas de acuerdo con las cuales los ayuntamientos puedan expedir los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones. De igual manera, la reforma constitucional publicada el 3 de febrero de 1983 fortaleci la libertad municipal, en especial respecto de su administracin financiera, fij los elementos indispensables para su rgimen hacendario; estableci la competencia municipal en materia de desarrollo urbano; adopt el sistema de representacin proporcional para todos los municipios sin consignar mnimos poblacionales; y, lo que es muy significativo para el tema de la presente obra, determin por vez primera los servicios pblicos mnimos de carcter municipal, as como la posibilidad de que el ente municipal obtuviera el concurso del estado o se coordinara con otros municipios para la prestacin de los mismos; de acuerdo a dicha reforma el citado precepto qued con el texto siguiente: Art. 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato; las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio. Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
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podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos a los concejos municipales que concluirn los periodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser substituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley. II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos poseern facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los estados, los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico; c) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines, h) Seguridad pblica y trnsito, e i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera.
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Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les correspondan. IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones en favor de personas fsicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los estados o de los municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano
municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VIL El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. VIII. Los gobernadores de los estados no podrn durar en su cargo ms de seis anos. La eleccin de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales ser directa y en los trminos que dispongan las leyes electorales respectivas. Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso y por ningn motivo podrn volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carcter de interinos, provisionales, substitutos, o encargados del despacho. Nunca podrn ser electos para el periodo inmediato: a) El gobernador substituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tengan distinta denominacin. b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempee el cargo de los dos ltimos aos del periodo.
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Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de su eleccin. El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser proporcional al de los habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podr ser menor de siete diputados en los estados cuya poblacin no llegue a cuatrocientos mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya poblacin exceda de este nmero y no llegue a ochocientos mil habitantes, y de once en los estados cuya poblacin sea superior a esta ltima cifra. Los diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes. De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados de minora en la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios. IX. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los municipios observarn estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere. X. La Federacin y los estados, en los trminos de ley, podrn convenir la asuncin por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo haga necesario. Los estados estarn facultados para celebrar esos convenios con sus municipios, a efecto de que stos asuman la prestacin de los servicios o la atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior, iiiiiii. Reforma publicada el 17 de marzo de 1987 En cuanto atae a los municipios y a los estados de la Repblica, la reforma constitucio-
nal publicada el 17 de marzo de 1987, derogatoria de las fracciones IX y X, tuvo afanes de tcnica legislativa afinde reservar el artculo 115 bsicamente a cuestiones municipales, por lo que las referentes a los estados se transfirieron al artculo 116 de la propia Constitucin, para quedar como sigue: Art. 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio. Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirn los periodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser substituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley;
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II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos poseern facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los estados, los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico; c) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; 0 Rastro; g) Calles, parques y jardines, h) Seguridad pblica y trnsito, e i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda; IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los estados o de los municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VIL El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios. IX. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
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artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias. iiiiii. Reforma del artculo 115 constitucional efectuada en 1999 En ejercicio de la facultad que les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Constitucin Poltica os Estados Unidos Mexicanos, diputados federales de los grupos parlamentarios d 1 artido del Trabajo, del Partido Accin Nacional, del Partido de la Revolucin Den.ocrtica, y del Partido Revolucionario Institucional, presentaron, entre el 23 de octubre de 1997 y 26 de mayo de 1999, diversas iniciativas para modificar el artculo 115 constitucional, afinde lograr el fortalecimiento del municipio mexicano, mediante la ampliacin de sus facultades; mismas que fueron turnadas para su dictamen y estudio a la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, y para la opinin de la Comisin de Fortalecimiento Municipal de la Cmara de Diputados. En el desarrollo del procedimiento legislativo correspondiente a las referidas iniciativas de reforma al artculo 115 constitucional, se formaron diferentes grupos de trabajo con la participacin de miembros de las Comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal cuyas opiniones fueron escuchadas y tomar'as en cuenta en el Proyecto de Decreto de reforma y adicin del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, contenido en el dictamen formulado por la primera de las comisiones nombradas que no incorpor todas las proposiciones contenidas en las iniciativas referidas, mismo que el 15 de junio de 1999 fue sometido a la consideracin del Pleno de la Cmara de Diputados, que lo aprob mediante la votacin respectiva. Dado que el referido Proyecto tambin se aprob en la Cmara de Senadores, as como por la mayora de las Legislaturas de los estados, el 23 de diciembre de 1999 se public dicha reforma del artculo 115 constitucional, cuyos aspectos medulares los expone y trata de justificar la mencionada comisin dictaminadora en las consideraciones de su dictamen. A juicio de la comisin dictaminadora, procede la reforma de la fraccin I en su primer prrafo, para reconocer expresamente al municipio como un mbito de gobierno, a cuyo efecto se sustituye en ese prrafo el trmino administrado por el de gobernado, para precisar el carcter del ayuntamiento como rgano de gobierno del municipio.
Afinde de evitar la creacin de organismos o instancias paralelas a lafiguradel ayuntamiento o Concejo Municipal, con esta reforma se reserva al ayuntamiento toda competencia en el mbito de gobierno del municipio; lo que supone la exclusin, no slo de autoridades intermedias entre el gobierno del estado y el ayuntamiento, sino de cualquier otro ente, organismo o institucin que, creado por los poderes estatales sin base constitucional, pretenda ejercer funciones municipales; lo que no impide la posibilidad de crear instancias de coordinacin, asociacin o concertacin, o bien concesin, autorizacin y contratacin, a condicin de que sean aprobadas por el propio ayuntamiento. En la nueva fraccin I se incluye la frmula bsica de integracin de los ayuntamientos, a partir de un presidente municipal y el nmero de sndicos y regidores que de acuerdo a su circunstancia determinen las leyes estatales. Con el afn de lograr un orden lgico de los preceptos de la fraccin I en estudio, el prrafo cuarto pasa a ser quinto, al cual a su vez, se le adiciona el requisito de que los Concejos Municipales estn integrados por el nmero de miembros que determine la ley estatal; casos en los que se debern cubrir las exigencias legales para ser regidor de un ayuntamiento. A fin de fortalecer al mbito competencial del municipio y las facultades de su rgano de gobierno, la competencia reglamentaria del municipio incluye de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo, para lo cual se sustituye en la fraccin II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de observancia general. Las referidas leyes habrn de orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas para proporcionar un marco normativo homogneo a los municipios de un estado, sin intervenir en las cuestiones especficas de cada municipio. Sin duda, entre los aspectos ms relevantes de la reforma constitucional en comentario figura el relativo a la fraccin III del artculo 115, al cancelar el concurso de los estados en la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los municipios, cuyo catlogo est contenido en dicha fraccin; servicios pblicos que, en opinin de la comisin dictaminadora, tienen simultneamente el carcter de funciones pblicas, lo
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que no se refleja con claridad en el texto de dicha fraccin III. En efecto, como veremos con detenimiento en captulo posterior, dicha fraccin qued redactada de manera ambigua, al presentar un catlogo conjunto de funciones y servicios pblicos a cargo de los municipios, sin aclarar cules son unas y cules los otros, al disponer textualmente: III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, traslado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales;
b)...
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; d)... e)... f)... g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito; e i)... Sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeo de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las leyes federales o estatales. Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse, y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los estados respectivas. As mismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio. Ante la penuria de los recursos municipales, en la reforma constitucional en comentario se prev en un segundo prrafo del artculo transitorio, que tratndose de los
servicios de agua potable y alcantarillado, drenaje y tratamiento de sus aguas residuales, los gobiernos estatales que a la entrada en vigor de dicha reforma tuvieran a su cargo dichos servicios, puedan solicitar a la legislatura que los faculte a conservarlos en su mbito estatal si, de transferirse a los municipios, se provocare un perjuicio a la poblacin. 4. EL ESTADO Y LA AUTONOMA MUNICIPAL Al margen de las teoras sobre el origen del ente municipal, en la actualidad predomina la idea de que el municipio no es una institucin sociopoltica independiente, toda vez que no se trata de un Estado ni de una ciudad-Estado^ sino que representa (ver nota 5) el segundo grado de las sociedades fundamentales humanas, y, en nuestro pas, es la clula bsica de organizacin poltica, social, territorial y administrativa, inserta en un organismo poltico superior cual es el estado; empero, pese a estar sometido al imperio y potestad estatal el municipio se caracteriza por su autonoma. La autonoma municipal es un concepto harto ambiguo y controvertido, como justamente lo hace notar Teresita Rendn Huerta Barrera, autora de la primera obra excelente por cierto dedicada al estudio sistematizado e integral del derecho municipal publicada en Mxico, al afirmar: Nada es ms discutido en el campo de la ciencia municipal, que la autonoma del municipio. Hasta es algo mstico, polticamente... Todos los partidos la defienden con entusiasmo; sin embargo nada ms oscilante en la prctica, nada ms divergente en la doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en el libro, en el parlamento y en la ctedra de los publicistas.'37' Sin embargo, la ambigedad de la expresin autonoma municipal no es obstculo para admitir la insercin del municipio en el mbito de la potestad estatal, porque precisamente esa autonoma entraa una alusin al imperio del Estado que se diluye en cuanto atae al universo de las cuestiones internas de la comunidad local, incluida la designacin de los depositarios locales del poder pblico, la elaboracin y aplicacin de sus ordenamientos jurdicos internos y la determinacin y captacin de las cargas tributarias para atender al gasto pblico municipal. En su acucioso tratado de derecho municipal, el doctor Carlos Quintana Roldan define la autonoma municipal como: El derecho del municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente
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a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervencin de otros poderes los asuntos propios de la comunidad; cuente, adems, con renglones propios de tributacin y disposicin libre de su hacienda; y finalmente, que estas prerrogativas estn definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado.(38) En nuestra opinin, la autonoma municipal se da en cuatro vertientes: jurdica, poltica, financiera y de gestin. La autonoma jurdica del municipio se evidencia mediante su personalidad jurdica propia; su autonoma poltica se pone de manifiesto tanto a travs de su marco normativo propio y especfico en buena medida autonormativa, al ser elaborado por sus rganos privativos, como en su autocefalia o libre designacin de sus gobernantes internos por medio de su electorado; su autonoma financiera o autarqua expresada en su patrimonio y hacienda propios, predica su capacidad para generar los recursos necesarios para atender al gasto pblico municipal; en tanto que su autonoma de gestin se advierte en su capacidad para ejercer el poder de polica y prestar los servicios pblicos municipales. 5. ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL MUNICIPIO Elemento es cada una de las partes integrantes de un todo, algunas de las cuales, por ser indispensables para su existencia, reciben la denominacin de esenciales, as llamadas porque el todo no puede existir si carece de ellas, a diferencia de las dems, cuya ausencia no impide su existencia. Requisito, en cambio, es una condicin indispensable para la validez o legitimidad del todo.
A. ELEMENTOS ESENCIALES DEL MUNICIPIO
El territorio y la poblacin del municipio figuran entre sus elementos esenciales, a ellos se agregan otros ya no tangibles como los dos mencionados, sino intangibles cuales son, en nuestra opinin, el poder o el rgano gubernamental autnomo que lo ejerce, los servicios pblicos, un orden jurdico especfico, y el elemento teleolgico. a) El territorio El mbito espacial de vigencia del orden jurdico especfico y de asentamiento de la poblacin municipal viene a ser el territorio del municipio, sin duda elemento esencial del municipio; al igual que el del estado debe ser propio y exclusivo, en consecuencia, no puede compartir su dominio con otro u otros municipios, pues no existe territorio municipal en condominio, empero, forma parte del territorio estatal, por ser el municipio la
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base de la divisin territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podr constituir un pueblo, una sociedad, una nacin, o una empresa o club, mas nunca un municipio o un estado. Importa destacar la compatibilidad del imperio del municipio con iapotestas de la entidad federativa y an del Estado nacional mismo sobre un mismo territorio, la cual es posible mediante la distribucin de competencias entre esas tres personas de derecho pblico, habida cuenta que el poder municipal tiene atribuciones especficas distintas a las de la entidad federativa y de la Federacin. Para el autor espaol Jos Boza Moreno: El territorio nacional viene dividido en multitud de territorios municipales limitados por fronteras particulares, que sirven de solares a los vecindarios.(39) En cuanto a la superficie del territorio municipal puede advertirse que es muy variable, municipios hay en Mxico cuya extensin es mayor que la de algunas entidades federativas y an que la de algunos pases. El municipio de Ensenada, Baja California, por ejemplo, tiene 51,952 kilmetros cuadrados (Blgica tiene 30,541, Costa Rica 51,800, Dinamarca 43,080; el estado de Aguascalientes 5,589, el de Campeche 51,833 y el de Colima 5,455 kilmetros cuadrados), mientras que el municipio deTocatln, Tlaxcala, por ejemplo, apenas llega a una superficie de 6 kilmetros cuadrados. Enfin,en Mxico existen 2,320 municipios, por lo que en promedio tienen una superficie de 860 kilmetros cuadrados, situacin contrastante con la de los pases europeos: Blgica, por ejemplo, cuya superficie territorial equivale a menos de la sexagsima parte de la del territorio mexicano, tiene ms de 2,600 municipios, con promedio de 11 kilmetros cuadrados; en Italia, con una extensin territorial del orden de 300,000 kilmetros cuadrados, encontramos ms de 8,000 municipios, con un promedio de 37.5 kilmetros cuadrados por municipio; y en Francia existen ms de 37,000 comunas en su territorio de 553,000 kilmetros cuadrados, para un promedio de casi 15 kilmetros por comuna.1401 b) La poblacin Otro elemento sin duda el ms importante tangible y esencial del municipio es la poblacin; un territorio deshabitado no puede ser municipio en tanto carezca de poblacin permanente; mas, la poblacin municipal no es simplemente un conjunto cualquiera de seres humanos, como puede ser el reunido en un estadio deportivo durante la celebracin
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de una competicin, o el embarcado en un buque trasatlntico, sino que se trata de un conjunto de seres humanos permanentemente asentados en un territorio especfico y relacionados por razones de vecindad. En opinin de la eminente municipalista Teresita Rendn Huerta Barrera: El concepto de poblacin no atiende a factores cualitativos que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de instruccin, etctera, sino al aspecto cuantitativo, o sea, el nmero de individuos que forman la agrupacin comunal, que es quien asume los objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la paz y el orden y, en general, la defensa de los intereses colectivos.'41' Importa aclarar que los habitantes del municipio no son considerados de la misma manera; por ejemplo, los habitantes de los municipios veracruzanos, de conformidad con las disposiciones de la Constitucin general de la Repblica y de la particular del Estado, as como de la Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, expedida el tres de febrero de 1984, se pueden clasificar de diversas formas. /'. En razn de su domicilio, los habitantes se pueden agrupar en: Vecinos: quienes residen habitualmente dentro de su territorio, con una residencia efectiva mnima de seis meses. La vecindad municipal se pierde por ausencia legalmente declarada, o por ms de seis meses del territorio muncipal, o bien, por manifestacin expresa de residir en otro lugar. Los vecinos deben contribuir para los gastos del municipio. Transente: quienes no residen habitualmente en el territorio del municipio, por tener su domicilio fuera de l o no tener an la residencia efectiva mnima de seis meses. Los vecinos y los transentes que se hallen en el municipio estn obligados a prestar sus servicios, en casos de calamidad pblica, si los medios de que pueda disponer la autoridad fueran insuficientes. ii. Por su nacionalidad, los vecinos del municipio pueden ser: > Mexicanos Por nacimiento Por naturalizacin > Extranjeros
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iii. Los vecinos mexicanos del municipio son ciudadanos veracruzanos a condicin de tener un ao de residir en el estado, haber cumplido 18 aos de edad, y tener un modo honesto de vivir. Para ser miembro de un ayuntamiento, se requiere, entre otros requisitos, ser ciudadano veracruzano, nativo del estado, o con residencia efectiva en el municipio, no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin en caso de no ser nativo del Estado. En cuanto a la magnitud del elemento poblacional, tambin se advierte una gran disimilitud, pues municipios como Guadalajara, Ecatepec, Nezahualcyotl, Puebla, Monterrey, Len o Jurez, tienen ms de un milln de habitantes, por lo que su poblacin es mayor que la de algunos pases Belice y Luxemburgo, por ejemplo o la de algunos estados, como el de Nayarit o el de Quintana Roo; en tanto que algunos municipios de Oaxaca, como los de Santa Magdalena Jicotn y de Santiago Tepetlapa tienen menos de doscientos pobladores, y el municipio de San Javier, en Sonora, apenas rebasa los trescientos habitantes. c) El poder A semejanza del estado, en el municipio el poder viene a ser un elemento esencial, aun cuando intangible, explicable como la capacidad de tomar e imponer en ltima instancia con uso de la fuerza pblica decisiones obligatorias para toda su poblacin; el poder municipal, a diferencia del poder estatal, no es soberano sino autnomo y se deposita en rganos municipales autnomos de gobierno. La historia y el derecho comparado registran diversas formas de gobierno municipal que incluyen rganos monocrticos y colegiados, en ellas descuellan el sistema colegiado de asamblea, el esquema colegiado de comisin, el sistema monocrtico de gerente y el sistema mixto de binomio alcalde-concejo.
/'. El gobierno municipal de asamblea
Bajo diversas modalidades, el gobierno municipal de asamblea se practica en diversos pases, por ejemplo, en el sur de Alemania, la asamblea, llamada Einkorpersystem es el nico rgano del gobierno municipal, la preside el burgomaestre, quien est sujeto a las decisiones e instrucciones del cuerpo colegiado. En cambio, el modelo britnico de gobierno municipal, al decir de Pedro Tenorio Macas y de Jos Mara Fernndez Pastrana:
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Se caracteriza por ser un rgimen de asamblea, con preponderancia total del rgano colegiado. En los burgos y burgo-condados existe un alcalde (mayor), y en las dems unidades locales un presidente (chairman). Ambos tienen competencias de tipo honorfico y representativo.'42' ii. El gobierno municipal de comisin Al inicio del siglo XX se adopt en algunos lugares de Estados Unidos Galveston, Texas y Des Moines, Iowa, entre otros el esquema de gobierno municipal de commission, considerado por algunos autores como intermedio entre el de asamblea y el de manager. La comisin, presidida por un alcalde sin mayores facultades, es depositara prcticamente de todas las facultades del gobierno municipal; su trabajo se divide entre los commissioners, por departamentos en atencin a los diferentes ramos. El sistema de comisin se equipara, toda proporcin guardada, al gobierno del directorio suizo. iii. El gobierno municipal de gerente o de City manager
El sistema de gobierno municipal fincado en la actuacin de u n gerente, apareci en los inicios del siglo X X en Estados U n i d o s de Amrica; e n t r a a la aplicacin y e m p l e o de los criterios y m t o d o s utilizados p o r la iniciativa privada en la administracin de empresas, empero, formalmente se estructura mediante un concejo o comisin electos popularmente y presididos f o r m a l m e n t e p o r u n alcalde o mayor q u e viene a ser u n a figura decorativa sin facultades relevantes.El concejo o c o m i s i n , a cuyo cargo q u e d a n las funciones n o r m a t i v a s o m a t e r i a l m e n t e legislativas y las ejecutivas, delega estas ltimas e n u n gerente o manager q u e para tal efecto designa, facultado para n o m b r a r y renovar a los d e m s integrantes d e la a d m i n i s t r a c i n m u n i c i p a l . Jos A n t o n i o Garca-Trevijano Fos explica este sistema d e g o b i e r n o m u n i c i p a l d e la siguiente m a n e r a : El gobierno p o r gerente se caracteriza p o r tener al frente u n manager, m a n t e n i e n d o el concejo m u n i c i p a l y el alcalde (elegidos). Aqul contrata al gerente y p u e d e separarlo de su cargo. El manager designa a los jefes de seccin o d e p a r t a m e n t o . N o hay veto ni equilibrios entre r g a n o colegiado y ejecutivo. El Consejo elabora los planes de poltica local, pero su ejecucin (en sentido amplio) q u e d a e n m a n o s del city manager. El gerente (al ser n o m b r a d o y n o elegido p o r votacin popular) requiere condiciones d e a p t i t u d y pericia. La figura del alcalde es decorativa (43) a.
iiii. Sistema mixto de binomio alcalde-concejo Este sistema de gobierno municipal surge en Francia durante la agona del antiguo rgimen, a manera de prembulo de la Revolucin francesa, el ao anterior a su inicio; hasta entonces, el vetusto rgimen haba optado entre sistemas puros monocrticos o colegiados de gobierno municipal, lo que se vio modificado al articularse ambos sistemas en una modalidad mixta en la que cohabitan el rgano colegiado o concejo comunal y el rgano unipersonal maire o alcalde, lgicamente -afirma Garca-Trevijano Fos-, en una democracia poltica, el peso de la gestin la lleva tericamente aqul, pero en la prctica es el rgano monocrtico quien da impulso y vida a la entidad. Es un sistema dualista articulado.'441 iiiii. Sistema mexicano de gobierno municipal Formalmente, en los trminos del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de los correlativos de las constituciones particulares de los estados. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. Empero, es fcil advertir un desdoblamiento del gobierno municipal en un rgano unipersonal cual es el presidente municipal, y en un rgano colegiado que viene a ser el ayuntamiento en funcin de cabildo o cuerpo colegiado deliberativo, presidido por el propio presidente municipal que lo representa y tiene a su cargo la funcin ejecutiva; en algunos estados figuran tambin como integrantes del ayuntamiento uno o varios sndicos a cuyo cargo suele quedar la representacin del mismo para la realizacin de ciertos actos jurdicos, as como para vigilar la actuacin de la hacienda municipal, lo que predica el carcter sui generis del modelo de gobierno municipal mexicano. En opinin del distinguido municipalista Carlos Quintana Roldan, el esquema del gobierno municipal no cae en el modelo terico de rganos duales alcalde-concejo, porque el presidente municipal forma parte del rgano deliberante, lo preside y frecuentemente tiene, inclusive, voto de calidad, sino que se encuadra doctrinariamente, aun cuando no de manera absoluta sino aproximada, con el modelo de comisin.'45' d) El orden jurdico especfico Evidentemente, la poblacin, el territorio y el poder o el depositario del mismo, son elementos insubstituibles del municipio, ms no son los nicos, toda vez que resulta
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indispensable la presencia de otro elemento que en el caso de Mxico- regule con carcter obligatorio y coercitivo la organizacin y el funcionamiento del municipio, la relacin de ste con la Federacin, con la entidad federativa, con otros municipios y desde luego con sus propios moradores; que determine obligaciones y derechos a cargo y a favor del municipio, de la entidad federativa, de la Federacin, de los gobernantes y gobernados. Hablamos entonces, del elemento esencial del municipio constituido por su orden jurdico especfico, integrado por la Constitucin General de la Repblica, la particular de la entidad federativa correspondiente, la Ley Orgnica Municipal o su equivalente Cdigo Municipal, la Ley de Hacienda Municipal, la Ley Anual de Ingresos, el Presupuesto Anual de Egresos, las Bases Normativas de conformidad con la reforma de 1999, leyes que debern expedir las legislaturas de los Estados para que los ayuntamientos expidan los bandos de polica y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivos mbitos de validez; as como los propios bandos, reglamentos y disposiciones administrativas de carcter general, de observancia en el mbito del municipio. Sin el orden jurdico, el municipio no podra sobrevivir porque la poblacin no tendra obligacin exigible de contribuir a los gastos municipales, la autoridad municipal carecera de competencia, o mejor dicho, no podra erigirse, por lo que el orden pblico resultara imposible de establecerse. e) El elemento teleolgico El municipio, como toda organizacin social, tiene un telos, un fin que para unos es determinado por las condiciones histricas, para otros consiste en el bien comn, a juicio de otros ms, en la realizacin de los valores individuales y sociales de la persona humana o en el bien pblico temporal. En nuestra opinin, el telos ofindel municipio es doble, pues en primer trmino radica en establecer y mantener, mediante el ejercicio de las funciones pblicas municipales, una relacin social dada por razones de vecindad e intereses comunes derivados de esta ltima, con sujecin a un rgimen jurdico propio; relacin que permanece en un proceso cotidiano de renovacin y reelaboracin, expresada en el constante querer ser, en el diario sufragado deseo de sus vecinos o cuando menos del
sector ms influyente de los mismos, de la supervivencia del municipio. Adems, el fin del municipio incluye la prestacin de los servicios pblicos indispensables para satisfacer las necesidades de carcter general ms elementales de sus moradores y realizar las obras pblicas requeridas por la comunidad. La prestacin de los servicios pblicos, satisfactores de las necesidades elementales de carcter general generadas por la convivencia vecinal, se insertan en el telos del municipio, porque ste no se reduce a ser la instancia elemental del poder pblico, pues, por vocacin, es el prestador nato de todo servicio pblico que surja en respuesta a las necesidades que provoca el fenmeno municipal, cuales son, en los trminos de la fraccin III del artculo 115 constitucional, los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales; alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones, y rastro. Otra finalidad del municipio consiste en realizar la obra pblica municipal, entendida sta como la llevada a cabo por el municipio o en su nombre, sobre un inmueble dado, en respuesta al inters de la comunidad, destinada al servicio del gobierno y de la administracin municipal, al ejercicio de las funciones pblicas municipales, a los servicios pblicos propios de la municipalidad, o al uso pblico. La anterior explicacin resulta mucho ms realista y valedera que las utpicas que identifican el fin o telos del municipio con el bien comn, el bien pblico temporal u otros valores impregnados de nobles ideales que la historia y la realidad cotidiana se encargan de desmentir rotundamente bajo el golpe demoledor del caciquismo y de la arbitrariedad, especialmente en los pequeos municipios. Por ello, creemos ser realistas al afirmar que el municipio subsiste porque as lo decide el sector dominante, que no necesariamente el ms numeroso de la poblacin, a condicin de que el estado lo apruebe.
B. REQUISITOS PARA LA CREACIN DE MUNICIPIOS
El que el municipio pueda ser un producto resultante de la convivencia vecinal, no significa que pueda crearse por la sola voluntad de los vecinos Formalmente el municipio, como ente subordinado al imperio y potestad del Estado, es una persona de derecho pblico que slo puede crearse por determinacin estatal, previa
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satisfaccin de los requisitos establecidos para tal efecto, por ejemplo, la citada Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave, previene: ARTCULO 4.- Corresponde a la Legislatura del estado la creacin, supresin y fusin de municipios, mediante el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los diputados. En todos los casos se escuchar previamente la opinin del gobernador del estado y del ayuntamiento o de los ayuntamientos afectados. La opinin de los municipios afectados se formar con el voto de las dos terceras partes de los integrantes de los ayuntamientos, despus de escuchar a los agentes municipales y los jefes de manzana. La fusin procede previa solicitud de los municipios que satisfagan los requisitos sealados en este prrafo. ARTICULO 5.- Para que pueda crearse un nuevo municipio, debern satisfacerse los siguientes requisitos: I. Contar con una poblacin mayor de diez mil habitantes; II. Disponer de los recursos econmicos suficientes para cubrir las erogaciones que demande la administracin municipal y para prestar los servicios pblicos municipales; III. Que la cabecera municipal cuente con los locales adecuados para la instalacin de oficinas pblicas, infraestructura urbana y medios de comunicacin con las poblaciones circunvecinas; y IV. Contar con reservas territoriales suficientes para satisfacer las necesidades de la poblacin. Como salta a la vista, en la creacin, supresin o fusin de municipios, la autoridad municipal veracruzana tiene voz, pero no voto; y la poblacin de los municipios afectados y an la del territorio especfico de que se trate, no tiene ni voz ni voto; el municipio se crea, suprime o fusiona sin tomarla en cuenta, cuando debiera ser la voluntad popular el factor determinante para tales efectos, porque de no ser as se contrara la formacin y transformacin espontnea del ente municipal, a contrapelo del sentir de la poblacin afectada. 6. LA DEFINICIN DE MUNICIPIO El municipio ha sido objeto de numerosas definiciones que tienden a poner de manifiesto el modelo del municipio en el que radica el autor, por ejemplo, el profesor de la
Universidad de Heidelberg, Otto Gnnenwein, sin nimo de universalizar, describe al municipio alemn como una agrupacin que descansa en los hombres que la componen. Es una agrupacin con carcter de corporacin de derecho pblico y, como tal, participa en la administracin pblica. El estado le otorga facultades que le autorizan y, a veces, le obligan tambin a realizar tareas de la comunidad local, con independencia y bajo su propia responsabilidad, adoptando las formas del poder coactivo soberano (administracin interventora), del simple poder pblico (administracin servidora, cuidado de la existencia) y de la actividad privada y fiscal. (...) Cada municipio posee un territorio dentro del cual ejerce su autoridad. Cualquiera que se encuentre en el territorio de un municipio est sometido a esa autoridad. El municipio es una corporacin territorial.'46' En Argentina, desde la perspectiva de la ciencia jurdica, el doctor Alberto Elguera dio la siguiente definicin: El municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica superior, el estado provincial o nacional.(47) Por nuestra parte, entendemos al municipio como la personificacin jurdica de un grupo social humano interrelacionado por razones de v i'rdad permanente en un < territorio dado, con un gobierno autnomo propio, sometido a un orden jurdico especfico con elfinde preservar el orden pblico, asegurar la prestacin de los servicios pblicos indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carcter general de sus vecinos y realizar las obras pblicas locales y las dems actividades socioeconmicas requeridas por la comunidad. 7. DIVISIN INTERNA MUNICIPAL Y CATEGORAS DE POBLACIONES Internamente el municipio se divide en espacios territoriales que reciben diversas denominaciones, como tambin se utilizan diferentes nombres para las poblaciones comprendidas en su territorio; as, por ejemplo, la referida Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave, establece: ARTICULO 8.- El territorio de los municipios estar constituido con la cabecera, manzanas, congregaciones y rancheras:
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I. Cabecera, que ser el centro de poblacin donde resida el ayuntamiento; II. Manzana, que se constituye con la superficie de terreno urbano delimitado por va pblica donde residir el jefe de manzana; III. Congregacin, que se constituye con el rea rural o urbana, donde reside el agente municipal; y IV. Ranchera, que se constituye con una porcin de la poblacin y del rea rural de una congregacin. ARTICULO 9.- Los centros de poblacin de los municipios, por su importancia, grado de concentracin demogrfica y servicios pblicos podrn tener las siguientes categoras y denominaciones, segn satisfagan los requisitos que en cada caso se seala: I. Ciudad, el centro de poblacin que tenga censo de ms de treinta mil habitantes y la infraestructura urbana necesaria para la prestacin de sus servicios pblicos; II. Villa, el centro de poblacin que tenga censo no menor de diez mil habitantes y la infraestructura urbana necesaria para la prestacin de sus servicios pblicos; III. Pueblo, el centro de poblacin que tenga censo no menor de cinco mil habitantes y los servicios pblicos y educativos indispensables; y IV. Congregacin, el centro de poblacin que tenga censo no menor de dos mil habitates y los servicios pblicos indispensables; y V. Ranchera, el centro de poblacin que tenga censo menor de dos mil habitantes y edificios para escuela rural.
CAPTULO SEGUNDO TEORAS JURDICAS ACERCA DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES
Dentro de su mbito de competencia, el municipio realiza actividades similares a las del estado, lo que permite hablar, por ejemplo, de funcin pblica municipal, de servicio pblico municipal, de obra pblica municipal, y de actividad socioeconmica residual del municipio. I. PRINCIPALES ACTIVIDADES DEL MUNICIPIO El telos, o sea, la finalidad del municipio se persigue y alcanza mediante la realizacin de diversas actividades, las cuales, acabamos de decirlo, son similares a las desarrolladas por el Estado, y podramos agruparlas bsicamente en funciones pblicas, servicios pblicos, obras pblicas y actividades socioeconmicas residuales. 1. FUNCIN PBLICA Por funcin pblica se entiende la actividad esencial y mnima del Estado contemporneo, fundada en la idea de soberana, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad de donde su indelegabilidad, cuya realizacin atiende al inters pblico, entre las que destacan la funcin legislativa, la funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Como bien hace notar Manuel Mara Diez ... el trmino funcin pblica debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberana, de donde la numeracin primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial.<48) La funcin pblica la ejerce el Estado federal en sus diversos mbitos de compe-
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tencir: federacin, entidades federativas y municipios, a travs de los respectivos rganos del poder pblico. El municipio tiene atribuidas formal y materialmente funciones administrativas, cual es, por ejemplo, la de administrar libremente su hacienda; y aun cuando carece formalmente de la funcin legislativa habida cuenta que no puede expedir leyes en sentido formal, la tiene atribuida materialmente, por estar facultado para expedir bandos y reglamentos, que en sentido material se consideran como leyes, dada su abstraccin, impersonalidad, generalidad, obligatoriedad y coercitividad. En cuanto a la funcin jurisdiccional, el municipio carece formalmente de ella, pero la tiene encomendada materialmente, y la ejerce a travs de la llamada justicia municipal de barandilla. 2. SERVICIO PBLICO Los servicios pblicos, por estar destinados a la satisfaccin de necesidades de carcter general, vienen a ser actividades tambin muy importantes, las que, tratndose de servicios pblicos propiamente dichos, estn atribuidas a la administracin pblica, quien las puede realizar directamente, o de manera indirecta por medio de particulares, bajo un rgimen jurdico especial exorbitante del derecho privado. A raz de la reforma de 1999, en su fraccin III, el artculo 115 constitucional nos da un listado de funciones y servicios pblicos, a cargo de los municipios, mas no precisa unas y otros, y para mayor confusin, incluye obras pblicas, al establecer: III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; b) Alumbrado pblico; c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito; e i) Los dems que las legislaturas determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera.
3. OBRA PBLICA Se incluye en el catlogo de actividades municipales la obra pblica, la que puede explicarse como la realizada o producida por el ente estatal Federacin, entidad federativa, municipio o a su nombre, en un inmueble determinado con un propsito de inters general, destinada al uso pblico, al desempeo de una funcin pblica, o a la prestacin de un servicio pblico.(49) 4. ACTIVIDAD SOCIOECONMICA RESIDUAL DEL MUNICIPIO Adems de las relativas a las funciones pblicas, a los servicios pblicos y a las obras pblicas, el municipio, a semejanza del estado, eventualmente puede realizar otras actividades que pueden agruparse bajo la comn denominacin de socioeconmicas residuales, entre las cuales se pueden distinguir dos tipos, a saber: las de inters pblico, carentes de prestacin de servicio al pblico, pese a lo cual tienen un carcter prioritario, dado el inters de la comunidad de realizarlas; y las simples, que son aquellas ordinariamente desempeadas por los particulares, pero que el municipio puede llegar a realizar subsidiariamente, ante la ausencia, la insuficiencia, o la ineficiencia de los particulares. Importa pues enfatizar que funcin pblica, servicio pblico y obra pblica, lejos de ser sinnimos o diversas maneras de llamar a una misma actividad, son categoras jurdicas diferentes, y tambin distintas a las actividades socioeconmicas residuales, ya sean stas de inters pblico o simples. II. TEORA JURDICA DE LA FUNCIN PBLICA Se puede entender por funcin pblica, la atribuida al Estado Federacin, estados y municipios cuyo ejercicio requiera del desempeo de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, su autoridad, de ah que sea en ltima instancia una manifestacin de su soberana; la funcin pblica lo puede ser en sentido formal y en sentido material. En opinin de R. Carr de Malberg: Se entiende por funciones estatales, en derecho pblico, las diferentes actividades del Estado en cuanto constituyen diferentes manifestaciones o diversos modos de ejercicio, de la potestad estatal. (50) Una correcta explicacin de la funcin pblica requiere distinguir los conceptos de poder, rgano y funcin estatales que aparecen contrastados una vez que la teora clsica de la separacin de poderes devino teora moderna de separacin de funciones y
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de rganos, entre cuyas bases figura como premisa fundamental la unidad del poder estatal, as como la indispensable relacin entre los rganos en que se depositan sus funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en compartimentos estancos de stas, lo que les permite participar en el ejercicio de varias de ellas y realizar, por tanto, actos de diferente contenido sustancial: legislativo, administrativo, jurisdiccional, contralor y electoral, entre otros, y a travs de las relaciones entre poderes generar la voluntad nica del Estado, que permite alcanzar una difana idea de la unidad del poder estatal. El poder estatal o poder pblico viene a ser la capacidad del estado de imponer su voluntad con, sin y aun contra la voluntad concurrente de sus destinatarios toda la poblacin estatal, para lograr los objetivos del estado y, en su caso, del municipio, lo que significa que cuando se d la oposicin del destinatario del poder, se habr de vencer, de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza, elemento que subyace en el cimiento de la eficacia del poder poltico que, como seala Serra Rojas es un poder total, que dispone del monopolio de la coaccin y se impone a todos.15" Para Andr Hauriou, el poder estatal: Es una energa de la voluntad que se manifiesta en quienes asumen la empresa del gobierno de un grupo humano y que les permite imponerse gracias al doble ascendiente de la fuerza y de la competencia. Cuando no est sometido ms que por la fuerza, tiene el carcter de poder de hecho, y se convierte en poder de derecho por el consentimiento de los gobernados.(52) Establecida la unidad del poder estatal, deben distinguirse sus funciones, es decir, las funciones pblicas que son mltiples y diferenciarse de los rganos en los que se depositan, que deben ser, asimismo, mltiples; en opinin de Carr de Malberg: Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder. Los rganos del poder son los diversos personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la funcin legislativa del poder estatal. <53)
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1. TEORA DE LA FUNCIN LEGISLATIVA El ejercicio de la funcin legislativa evidencia la potestad y el imperio del Estado Federacin, entidad federativa, municipio, al imponer patrones de actuacin a la conducta externa humana a travs de normas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas; en ejercicio de dicha funcin el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga la ley. Como toda funcin pblica, la legislativa lo puede ser en sentido formal y en sentido material; hablamos de funcin formalmente legislativa cuando es ejercitada por los rganos especficamente previstos por la Constitucin para tal efecto; para Gabino Fraga: La funcin legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por conducto de los rganos que de acuerdo con el rgimen constitucional forman el Poder legislativo.<54) En este sentido formal, el artculo 70 constitucional previene que toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto. Del sentido formal de la funcin legislativa se infiere el principio de la autoridad formal de la ley, conforme al cual las resoluciones del Poder Legislativo slo pueden ser interpretadas, reformadas, adicionadas, derogadas y abrogadas por otra resolucin del mismo Poder y bajo los mismos procedimientos empleados para su creacin original; as lo previene, en su inciso f), el artculo 72 constitucional, al disponer: En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin. En cambio, funcin materialmente legislativa ser, con prescindencia del rgano que la ejerza, la que produce normas jurdicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas, cuales son no slo las leyes emitidas por el Congreso, sino tambin, por ejemplo, los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad que le confiere la fraccin I del artculo 89 constitucional, y los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafn y rgimen disciplinario del Poder Judicial de la Federacin, expedidos por el Consejo de la Judicatura Federal, en ejercicio de la atribucin que le asigna la fraccin II del artculo 81 de la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal. En el mbito municipal, los ayuntamientos tienen atribuida la funcin materialmente legislativa, merced a la cual expiden sus bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, con base en la fraccin II del artculo 115 constitucional.
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2. TEORA DE LA FUNCIN JURISDICCIONAL

Dentro de la numeracin primaria de las funciones del Estado aparece la jurisdiccional, la cual tambin admite la distincin de formal y material; la funcin formalmente jurisdiccional viene a ser la realizada mediante los rganos depositarios del Poder Judicial previstos en el artculo 94 constitucional, a saber: Suprema Corte de Justicia, Tribunal Electoral, tribunales colegiados y unitarios de circuito, y juzgados de distrito, cuyo objeto estriba en decir el derecho, aplicar la ley, en caso de controversias o conflictos suscitados entre los particulares, entre stos y los rganos del Estado, as como de los surgidos entre los rganos del Estado, mediante la resolucin correspondiente generalmente la sentencia que asume fuerza de verdad definitiva; porque como dijera Georg Jellinek: La jurisdiccin fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situaciones o intereses jurdicos.(55) Materialmente, la funcin jurisdiccional es ejercida no slo por los rganos depositarios del Poder Judicial, sino tambin por los de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; as, por ejemplo, el Senado de la Repblica asume el ejercicio de funcin materialmente jurisdiccional cuando se erige en jurado de sentencia para conocer en juicio poltico de las faltas u omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho. El presidente de la Repblica, en su carcter de depositario del Poder Ejecutivo, tambin asume el ejercicio de funcin materialmente jurisdiccional, por ejemplo, al conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales. Como sealamos en pginas anteriores, el municipio est dotado de la funcin materialmente jurisdiccional, por ejemplo, el bando municipal expedido el 23 de diciembre de 1994 por el H. Ayuntamiento del municipio de Durango, publicado en el tomo CXCI, nmero 52, pginas 1690-1712 del Peridico Oficial del Estado de Durango, de 29 de diciembre de 1994, prev como sanciones administrativas, imponibles por la autoridad municipal, por la contravencin de sus disposiciones: el apercibimiento, la multa, la clausura, la suspensin del evento social o espectculo pblico, la cancelacin de licencia o revocacin de permiso, el decomiso o destruccin de bienes y el arresto administrativo; y establece: ARTICULO 245.- El juez administrativo determinar la sancin en cada caso concreto, tomando en cuenta para el ejercicio de su funcin, la naturaleza y las consecuencias
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individuales y sociales de la falta, las condiciones en que sta se hubiere cometido, las circunstancias personales del infractor y los antecedentes de ste. ARTCULO 246.- Cuando con una sola conducta el infractor transgreda varios preceptos, o con diversas conductas infrinja varias disposiciones, el juez administrativo podr acumular las sanciones aplicables, sin exceder los lmites mximos impuestos por este Bando. ARTCULO 247.- Cuando de la falta cometida se deriven daos y perjuicios que deban reclamarse por la va civil, el juez administrativo se limitar a imponer las sanciones administrativas que corresponda, procurando en forma conciliatoria obtener la reparacin de los daos y perjuicios causados. La disposicin para la reparacin de daos por parte del infractor, se deber tomar en cuenta para la aplicacin de la sancin administrativa que proceda. 3. TEORA DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA La funcin administrativa es de muy difcil precisin, lo cual ha llevado a algunos autores a tratar de definirla por exclusin de la funcin legislativa y de la jurisdiccional, al decir que ser administrativa toda funcin pblica diferente de la legislativa y judicial, lo que dista mucho de determinar su gnero prximo y diferencia especfica; aunado a lo cual, la aparicin de las funciones pblicas emergentes, como la funcin contralora y la electoral, la hacen actualmente inaceptable. La funcin administrativa, como todas las funciones pblicas tiene por objeto la satisfaccin de necesidades pblicas, distintas de las necesidades de carcter general, suma de muchas necesidades individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad. El ejercicio de la funcin administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del Estado Federacin, entidades federativas, municipios, concretamente del bien pblico, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del orden pblicos. En principio, la funcin administrativa pertenece formalmente al rgano de-
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positario del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los depositarios de los otros Poderes la desempeen materialmente. En ejercicio de sus funciones pblicas, los municipios expiden sus bandos de polica y buen gobierno, as como sus reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general funcin materialmente legislativa y formalmente administrativa; imparten la llamada justicia municipal de barandilla funcin materialmente jurisdiccional y formalmente administrativa; administran sus respectivas haciendas funcin formal y materialmente administrativa, y a travs de la polica preventiva municipal y de la polica municipal de trnsito, tienen a su cargo la seguridad pblica municipal funcin formal y materialmente administrativa, en los trminos del artculo 21 constitucional, as como el control del trnsito en el mbito municipal funcin formal y materialmente administrativa, mismo que en rigor se circunscribe al de las zonas urbanas del municipio, ya que el control del registrado en los caminos del Estado y en las carreteras y puentes de la Federacin, compete a la autoridad estatal y a la federal, respectivamente. III. TEORA JURDICA DEL SERVICIO PBLICO La esencia de la nocin del servicio pblico entraa la aspiracin solidaria intrnseca de la administracin pblica de poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad tcnica satisfactora de la necesidad de carcter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual; mas esta idea no surge sbitamente, sino que resulta ser producto de un laborioso proceso terico de elaboracin en el que coparticipan la legislacin, la jurisprudencia y la doctrina. 1. ORIGEN DE LA IDEA DEL SERVICIO PBLICO La idea del servicio pblico empieza a conformarse, de manera vaga e imprecisa, en Francia y en Espaa, en la primera mitad del siglo XIX, aun cuando desde la centuria anterior se hubiese utilizado la locucin servicio pblico. En Francia, la idea del servicio pblico emerge en el mbito jurisprudencial como un subproducto del deslinde de competencias. En Espaa es tambin un producto marginal, originado al regularse la desamortizacin de los bienes eclesisticos. El mayor aporte para el desarrollo definitivo de la nocin del servicio pblico lo
constituyen, sin duda alguna, las conclusiones del comisario de gobierno David y, bajo su influencia, el clebre arrt Blanco del Tribunal de Conflictos, dictado en el mismo asunto el 6 de febrero de 1873, cuyo texto, breve y poco conocido, es el siguiente: CONSIDERANDO: Que la accin ejercida por el seor Blanco contra el Prefecto del Departamento de la Gironda, representante del Estado, tiene por objeto que se declare al Estado civilmente responsable, por aplicacin de los artculos 1382, 1383 y 1384 del Cdigo Civil, del dao ocasionado por la lesin de su hija, causada por actos de los obreros empleados en la Administracin de Tabacos. CONSIDERANDO: Que las responsabilidades que pueden incumbir al Estado por los daos causados a los particulares por los actos de personas que emplea en el servicio pblico no puede estar regulado por los principios establecidos en el Cdigo Civil para las relaciones de particular a particular. CONSIDERANDO: Que esta responsabilidad no es ni general ni absoluta, y tiene sus propias reglas especiales que varan segn las necesidades del servicio y las necesidades de conciliar los intereses del Estado con los intereses privados. RESUELVE que segn las leyes antes citadas, (L. 24 de agosto y 16 fructidor, ao III) la autoridad administrativa es la nica competente para conocer del asunto.156' Propician de manera relevante la gestacin y el desarrollo de la idea del servicio pblico, entre otros factores que podemos citar: a) La teora de la separacin de poderes o separacin de funciones del poder pblico; b) la separacin de la jurisdiccin administrativa de la judicial; c) el desarrollo tecnolgico que entraa la revolucin industrial; d) la secularizacin de las actividades eclesisticas relativas a la salud, la educacin y el bienestar social; e) la apertura al pblico de la posta real; f) la desamortizacin de los bienes eclesisticos; g) el intervencionismo del Welfare State o Estado de bienestar, h) La creacin de una jurisdiccin administrativa separada de la jurisdiccin judicial y de la administracin activa; i) La necesidad de dar fundamento a la atribucin administrativa del gobierno; j) la necesidad de contar con una pauta para el reparto de competencias entre los rganos administrativos y judiciales. La locucin servicio pblico se recibi en Mxico atravs de la Constitucin de Cdiz de 1812, como sinnimo de ramo de la administracin pblica; fue la Constitucin de 1857 el primer texto constitucional que la utiliz. Envuelta en las tendencias de secularizacin de actividades y bienes eclesisticos inherentes a la expulsin de los jesutas, la idea del servicio pblico lleg a la Nueva Espaa en pleno despotismo
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ilustrado, en la poca de Carlos III. Aun sin utilizar la expresin servicio pblico, la idea respectiva subyace en diversas disposiciones de la Constitucin espaola de 1812, del Reglamento Poltico del Imperio iturbidista y de la Constitucin mexicana de 1824. La secularizacin de actividades eclesisticas, para convertirlas en servicios pblicos, se intenta en Mxico durante la estancia del doctor Valentn Gmez Faras en la Presidencia de la Repblica en 1833. Como puede comprobarse fcilmente, la nocin de servicio pblico tiene una aparicin tarda en la doctrina mexicana; el primero en ocuparse de ella con alguna profundidad, por cierto para impugnarla, es el maestro Gabino Fraga, en su obra clsica Derecho administrativo, cuya primera edicin aparece ya en el segundo tercio del siglo XX; y quien primero promueve y apoya la idea del servicio pblico en Mxico es el profesor emrito de la UNAM, Andrs Serra Rojas en su libro intitulado Derecho administrativo, indispensable en toda biblioteca jurdica mexicana. 2. PRINCIPALES VERTIENTES TERICAS DE LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO Una vez configurada la idea del servicio pblico, tanto el legislador como el juzgador empezaron a referise a ella como si fuese un concepto plenamente conocido, generalmente aceptado e indiscutido; otro tanto hizo el terico del derecho. Empero, era indebido el manejo de la expresin servicio pblico como una idea umversalmente aceptada, cuando apenas era una nocin en ciernes, muy distante de alcanzar claridad y precisin, necesitada de aclararse, precisarse y definirse, como se puede apreciar en la nocin propuesta en el ltimo tercio del siglo XIX por Marcelo Martnez Alcubilla, al sealar: Concese bajo la denominacin de servicios pblicos los que estn llamados a satisfacer cualquiera de las necesidades u obligaciones del Estado.157' Con el criterio anterior, sera servicio pblico tanto el cobro de impuestos como la remuneracin de los trabajadores al servicio del Estado; y en cambio, la satisfaccin de necesidades de carcter general, como las relativas al suministro de agua potable, o a la recoleccin de basura, no encuadraba en esta interpretacin del servicio pblico. En la tarea definitoria del servicio pblico participaron un gran nmero de autores, lo que lejos de precisar la nocin respectiva produjo confusin, pues se formularon tantas definiciones de servicio pblico como autores se ocuparon de l, por cierto en diferentes sentidos y con criterios distintos. De ah que una de las nociones capitales del
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derecho administrativo, como es la del servicio pblico, sea as mismo una de las ms discutidas, por lo cual, en opinin de varios autores, es difcil que exista una nocin o idea ms imprecisa que la relativa al servicio pblico.(58) Pese a que cada autor que se ocupa del tema elabora su propio concepto o definicin de servicio pblico, un examen detenido de tales interpretaciones evidencia que muchas son muy parecidas entre s, es decir, uno o varios autores repiten con ligeras variaciones la nocin propuesta por otro, quien, a su vez, abrev en la explicacin del servicio pblico dada por un tercero, lo cual no quita que, de sus inicios a la fecha, la vaga idea del servicio pblico, en trminos generales, haya sufrido una profunda transformacin, porque como apunta Miguel Acosta Romero: Su evolucin es en la doctrina muy caracterstica, lo que originalmente se consider servicio pblico porteriormente dej de serlo y nuevos contenidos fueron ocupando el vaso de cristal de los vocablos 'servicio pblico', sin que los autores se hayan puesto de acuerdo en aqullo que con esas palabras quieren significar....(59) La similitud existente entre diversas nociones de servicio pblico elaboradas por diferentes autores permite advertir cuatro grandes vertientes en la formulacin de la nocin de servicio pblico, cada una de las cuales le asigna desigual dimensin y distinto peso; atendiendo a la importancia que le confieren al servicio pblico habremos de resumirlas en orden decreciente. A. Teora propuesta por Len Duguit, que considera al servicio pblico como toda actividad que deba ser asegurada, reglada y controlada por los gobernantes. B. Teora formulada por Gastn Jze, conforme a la cual el servicio pblico viene a ser toda actividad de la administracin pblica. C. Teora promovida por Maurice Hauriou, que entiende al servicio pblico como una parte de la actividad de la administracin pblica. D. Teoras que conceden escasa o ninguna importancia a la nocin de servicio pblico, entre las que figura la presentada por Henri Berthlemy. Conviene enfatizar que la configuracin y el diseo de la nocin de servicio pblico se han visto afectados seriamente por un problema de carcter semntico, cuya consecuencia consiste en denominar de distinta manera una misma actividad; por tal motivo, lo que para unos autores es servicio pblico, para otros viene a ser funcin
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pblica o cometido esencial, que con esos y otros nombres llaman a una misma actividad, sin ponerse de acuerdo en ese dilogo de sordos a que se refiere Marcel Waline, en el que no hay posibilidad de entendimiento cuando cada uno de los que discuten da diferente significado a las mismas palabras.(60) No menos importante en la tarea de configurar la nocin de servicio pblico ha sido el determinar si el acento pblico lo pone el rgano que presta el servicio, o la necesidad cuya satisfaccin pretende, o el rgimen jurdico al que se somete, o si es la ley la que lo imprime. Mas, a pesar de tanta controversia en torno a la nocin del servicio pblico, se da una realidad innegable: el derecho positivo de muchos pases del mundo, acorde con la corriente doctrinaria que considera servicio pblico a tan slo una parte de las actividades de la administracin pblica, ha asignado dicho carcter a un nmero importante de actividades que son desempeadas directamente por las instituciones pblicas, o se delega su realizacin a los particulares mediante el rgimen de concesin u otro parecido. Resulta impresionante la cantidad de recursos humanos, financieros, tecnolgicos y materiales destinados a la instalacin y funcionamiento de los servicios pblicos municipales, por lo que no deja de ser preocupante que actividades de la administracin municipal, tan importantes en el aspecto econmico, en el tecnolgico, en el cultural, en el social y en el jurdico, como son las referidas a la prestacin de los servicios pblicos, provoquen actualmente, y desde hace ms de una dcada, tan escaso inters en la investigacin jurdica. Sin duda es necesario un mayor empeo de los estudiosos del derecho a la tarea de escudriar los aspectos jurdicos de los servicios pblicos, en especial de los de carcter municipal, que en muchos pases representan una porcin muy elevada del producto nacional bruto; satisfacen importantes necesidades econmicas, culturales y sociales de la poblacin, al grado de que posiblemente, no haya quien se abstenga de utilizar tales servicios: transporte urbano, agua potable, drenaje, recoleccin de basura, rastros, panteones, alumbrado pblico, estacionamientos, mercados y centrales de abasto, entre otros. Importa enfatizar que la prestacin de los servicios pblicos estimula la
investigacin tecnolgica, por lo que la falta de investigacin jurdica redunda en un marco legal deficiente para la estructuracin y funcionamiento de tales servicios, por ir a la zaga del avance tecnolgico.
3. CRITERIOS PARA DETERMINAR EL CARCTER PBLICO DE UN SERVICIO Un anlisis somero de los conceptos de servicio pblico propuestos por diversos autores pone de manifiesto la discrepancia existente en la doctrina acerca del criterio para determinar el carcter pblico de un servicio, porque, para unos, el acento pblico lo pone el rgano a cuyo cargo corre su prestacin, pues, a su juicio, slo los rganos pblicos pueden gestionar tal servicio; para otros, el calificativo pblico lo aporta el rgimen jurdico exorbitante del derecho privado a que se somete el procedimiento de su organizacin y funcionamiento. Empero, no termina ah el disenso, porque no son pocos los que rechazan ambos criterios definitorios del carcter pblico del servicio, porque, en su opinin, tal rasgo lo habr de imprimir el objeto del mismo, o como proponen otros, su finalidad, su telos, o en fin, su reconocimiento por la ley; diferencia doctrinaria que permite hablar del criterio orgnico, del formal, del funcional, del tcnico, del jurdico, y del legal, entre otros, aun cuando, en algunos casos, dos o ms denominaciones se refieren a un mismo criterio.
A. EL CRITERIO ORGNICO
Diversos autores consideran al servicio, bsicamente, como una organizacin, o sea, como un rgano que, obviamente, es capaz de actuar, de funcionar, de realizar actividades. Otros tratadistas entienden al servicio, primordialmente, como una actividad, como una funcin. En cuanto al vocablo pblico, un criterio el orgnico lo deriva del carcter del sujeto u rgano a cuyo cargo queda la prestacin del servicio; lo cual significa que el servicio pblico slo puede ser atribuido a persona pblica. Por tanto, el criterio orgnico ubica en el punto definitorio al elemento orgnico, es decir: a la persona, al rgano o a la institucin a cuyo cargo queda la prestacin del servicio. Porque, como seala Miguel S. Marienhoff, define o caracteriza al servicio pblico en atencin al ente o persona que lo satisface o realiza.'61'
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Para la interpretacin del servicio pblico el criterio orgnico se basa, pues, en el carcter de la institucin o del rgano a cuyo cargo est la prestacin del servicio. Si el rgano es pblico, el servicio que presta ser igualmente pblico. Si la institucin o la persona que lo presta son privadas, el servicio tambin ser privado. Dicho de otra manera: slo los rganos pblicos pueden gestionar los servicios pblicos. Como dice Marienhoff: ... Cuando en esta materia se habla de criterio 'orgnico' se entiende referir al que slo considera servicio pblico la actividad satisfecha por la administracin pblica, directamente por s o indirectamente por concesionarios.(62) Lo que cuenta en la determinacin del servicio, para el criterio orgnico, no es la actividad a desarrollar, sino el rgano encargado de su prestacin, lo cual motiva al profesor argentino Manuel Mara Diez a sealar: En esta concepcin orgnica, la expresin servicio pblico es utilizada para designar no una actividad, sino mas bien una organizacin, vale decir, el aparato administrativo del servicio y el organismo que lo dirige. As se dir que un hospital constituye un servicio pblico.'631 Se le critica al criterio orgnico su excesiva amplitud que resulta en ocasiones injustificada, porque diversos rganos pblicos pueden no prestar y de hecho en diversos casos no prestan servicios pblicos. Entre los muchos partidarios del criterio orgnico figura Roger Bonnard, para quien los servicios pblicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado.(64) La Suprema Corte de Justicia de la Nacin emple en diversas resoluciones, el criterio orgnico respecto del servicio pblico, tal como se advierte en la siguiente resolucin del ao de 1924: En derecho administrativo, se entiende por servicio pblico, un servicio tcnico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden pblico, y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo entienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales; y que consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el Poder Pblico y formen parte de la administracin, quedando sujetos al estatuto respectivo,
o, en otros trminos, al conjunto de reglas que norman los debates y derechos de los funcionarios y empleados pblicos, entre los cuales figuran la obligacin de su encargo, y el derecho de recibir la retribucin, que ser fijada, forzosamente por la Cmara de Diputados, en los presupuestos de Egresos. (Suprema Corte de Justicia de la Nacin: Amparo penal directo, Blackaller, Ricardo, 6 de diciembre de 1924, mayora 7 votos, Semanario Judicial de la Federacin, t. XV, p. 1251). A efecto de reducir la diversidad de criterios para determinar el carcter pblico del servicio, conviene sealar que se identifican con el criterio orgnico: el formal y el subjetivo.
B. EL CRITERIO FUNCIONAL
Conforme al criterio funcional que con ligeras variantes tambin se le denomina objetivo, material o ideolgico, lo pblico del servicio deriva de la ndole de la necesidad a satisfacer mediante la actividad desarrollada en la prestacin del mismo; si tal actividad satisface una necesidad de carcter general, estaremos frente a un servicio pblico; en consecuencia, de acuerdo al criterio funcional, un servicio ser pblico si, y slo si, la necesidad que satisface es de carcter general. Con este criterio funcional, Miguel S. Marienhoff define: Por servicio pblico se ha de entender toda actividad de la administracin pblica o de los particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carcter general cuya ndole o gravitacin, en el supuesto de actividades de los particulares o administrados, requiera el control de la autoridad estatal.<65)
C. EL CRITERIO JURDICO
Con el argumento de que el servicio pblico reclama un rgimen jurdico especial para asegurar la adecuada proteccin de los intereses generales, Gastn Jze infiri que el carcter pblico de un servicio dado lo imprime el rgimen jurdico de orden pblico que lo regula;166' se trata de un rgimen en el que se subordinan los intereses privados al inters general, por lo que la regulacin jurdica de dicho servicio es permanentemente modificable en aras de las necesidades que satisface; as, tal rgimen est conformado mediante actos legislativos o reglamentarios que vienen a ser las normas del servicio. Acerca del criterio jurdico, Carlos Garca Oviedo explica:
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Para que la finalidad propia del servicio pblico la satisfaccin de una necesidad colectiva se cumpla debidamente, menester ser que acompae a la empresa una serie de notas determinantes de un rgimen jurdico especial, que discrepan como es lgico, del rgimen jurdico general de los servicios privados.(67) Entre la consecuencias de la utilizacin del criterio jurdico figuran diversas prerrogativas en favor de la Administracin Pblica, cuales son, entre otras, el ejercicio de su potestad imperativa incluida la tarifaria y la expropiatoria, el poder de polica, y la situacin jurdica especial de los bienes afectos a la prestacin del servicio.
D. EL CRITERIO LEGAL
Desde luego, el ms pragmtico de los criterios para determinar el carter pblico de un servicio es el criterio legal; en la prctica, el derecho positivo de muchos pases dispone que no hay ms servicio pblico que el establecido por la ley. Empero, este criterio legal para determinar el carcter pblico de un servicio, no da lugar a suponer que todos los rganos creados, o las actividades desarrolladas, por disposicin legal representan o significan un servicio pblico. El criterio legal acerca del concepto de servicio pblico lo expresa Serra Rojas en los siguientes trminos: Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o en una ley que organiza un servicio pblico especializado, determina la posibilidad de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica por ley.'68' A partir de las adiciones y reformas a la Constitucin cuyo decreto promulgatorio se public en el Diario Oficial de la Federacin del 3 de febrero de 1983, el artculo 28 constitucional, adopta el criterio legal en el prrafo que dispone: La sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la Constitucin y slo podr llevarse a cabo mediante ley. El tratadista argentino Jos Canasi hace notar, con toda razn, que el slo hecho de que el Estado norme cualquier actividad o servicio no es suficiente para convertirlos en servicio pblico: No basta que el Estado reglamente una actividad o un servicio cualquiera, para que por este hecho se convierta en servicio pblico. Es necesario que el legislador los erija en servicio pblico, cualquiera que sea el objeto de esa actividad o el de ese servicio en forma especfica o genrica.'69'
En la doctrina, el criterio legal para la determinacin del servicio pblico es rechazado por muchos autores, por considerar que la determinacin del legislador de considerar servicio pblico a cierta actividad, ser una decisin arbitraria si no se da en la realidad la satisfaccin de una necesidad de carcter general; sin embargo, como la consecuencia prctica de que determinadas actividades u rganos se consideren servicios pblicos, consiste en que se sujeten a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, nicamente sern reguladas por esa normativa especial las actividades u rganos que la ley reconozca como servicios pblicos.En fin, conforme al criterio legal, no hay ms servicio pblico que el determinado por la ley, por lo cual la voluntad del legislador monopoliza la creacin del servicio pblico. En sntesis, podramos resumir los criterios empleados en la determinacin del carcter pblico de un servicio dado, en el orgnico, el funcional, el jurdico y el legal, con la aclaracin de que suelen emplearse varios criterios en la elaboracin de cada concepto o definicin de servicio pblico. 4. SERVICIOS PBLICOS PROPIOS E IMPROPIOS Como dijimos, el servicio pblico se ha tratado de explicar de acuerdo con diversos criterios, entre los que destacan el orgnico y el funcional, cuya contraposicin resolvi el profesor italiano Arnaldo de Valles mediante la distincin de los servicios pblicos propios y los servicios pblicos impropios.
A. SERVICIO PBLICO PROPIO
El servicio pblico puede explicarse como una actividad tcnica destinada al pblico para satisfacer una necesidad de carcter general, bajo un rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado. Si tal actividad la reconoce la ley como servicio pblico y la desempea directamente la administracin pblica o, indirectamente, por medio de particulares en quienes delega su ejecucin por ejemplo, bajo el rgimen de concesin, estaremos frente a un servicio pblico en estricto sentido, o sea propiamente dicho.
B. SERVICIO PBLICO IMPROPIO
Empero, cuando dicha actividad no est considerada por la ley como servicio pblico y, por tanto, puede ser desarrollada directamente por particulares, por no estar atribuida a la administracin pblica ni al Estado, estaremos entonces ante un servicio pblico impropiamente dicho, y para el que la doctrina emplea diversas denominaciones, como
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servicio pblico impropio, servicio pblico virtual, servicio de inters pblico o servicio reglamentado. Conviene aclarar que el servicio pblico impropio no es una creacin de la ley, sino que deriva de un permiso, de una licencia o autorizacin de carcter administrativo que destraba el ejercicio de un derecho individual limitado, de realizar una actividad privada que, a diferencia de la actividad comercial ordinaria, obliga a su titular a prestar el servicio a quienquiera que lo requiera y en el orden en que se presente, con apego a una regulacin jurdica especial que incluye salvo contadas excepciones la fijacin de una tarifa obligatoria. En Mxico, entre las principales manifestaciones del servicio pblico impropio o impropiamente dicho, figuran a nivel municipal: las farmacias, lecheras, panaderas y los servicios prestados por los alijadores, cargadores y estibadores en los centros de abasto. 5. CARACTERES ESENCIALES DEL SERVICIO PBLICO En opinin generalizada de la doctrina, el servicio pblico est investido de ciertos caracteres jurdicos esenciales, sin los cuales se desnaturaliza o desvirta, por cuya razn el Estado tiene la obligacin de asegurar que dicho servicio revista tales rasgos distintivos o caracteres esenciales, para garantizar la idnea satisfaccin de la necesidad de carcter general que trata de satisfacer, en cualquier caso en que sta se individualice, pues como apunta Marcel Waline: El servicio pblico es el ms enrgico de los procedimientos de intervencin administrativa, ltima vatio del Estado para asegurar la satisfaccin de una necesidad colectiva cuando la iniciativa privada, por una razn cualquiera, no es suficiente para asegurarla.(70) Existe consenso doctrinario de que los caracteres jurdicos esenciales del servicio pblico son la generalidad, la igualdad, la regularidad y la continuidad; algunos autores agregan la obligatoriedad, otros la adaptabilidad; no falta quien mencione la permanencia y, alguien ms, la gratuidad.
A. GENERALIDAD
Tambin conocida como universalidad, la generalidad del servicio pblico consiste en la posibilidad de que toda persona lo use, previa satisfaccin de los requisitos sealados en
su normativa jurdica, sin ms lmite que la capacidad del propio servicio. El carcter esencial de generalidad de todo servicio pblico se vincula con los derechos humanos, porque, en principio, por el slo hecho de serlo, todo ser humano, mediante la satisfaccin de los requisitos legalmente establecidos, tiene derecho a usar el servicio pblico, sin ms lmite que el proveniente de la capacidad instalada para la prestacin del servicio.
B. IGUALDAD
Llamada tambin uniformidad, la igualdad es consustancial a todo servicio pblico, y estriba en el trato igual o uniforme que debe darse indiscriminadamente a todos sus usuarios, sin que ello impida establecer diversas clases o categoras de usuarios, siempre y cuando, dentro de cada categora se d trato igual a todos los comprendidos en la misma. La generalidad, tanto como la igualdad del servicio pblico son reconocidas y apoyadas por el derecho internacional de los derechos humanos, al travs de diversos instrumentos como la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y la Convencin Americana de Derechos Humanos.
C. REGULARIDAD
En razn del carcter esencial de regularidad, el servicio pblico se debe prestar conforme a la normativa jurdica que lo regula. Si no se da la regularidad, por prestarse sin la observancia de su regulacin jurdica, el servicio podr ser general y uniforme, pero irregular, o sea, anormal, anmalo y deficiente. Merced a su carcter esencial de regularidad, el servicio pblico contribuy en buena medida al rompimiento del principio secular que eriga a la voluntad de las partes en mxima ley de los contratos, al sustraer del mbito del consenso de los contratantes de dicho servicio, aspectos fundamentales del mismo, cules son su calendario, su horario, sus condiciones tcnicas, sus medidas de seguridad y su tarifa, los que no son materia de negociacin de las partes, sino unilateralmente predeterminadas en una regulacin jurdica exorbitante del derecho privado.
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En la irregularidad del servicio pblico, o sea, en la inobservancia de las normas que regulan su prestacin, independientemente de la responsabilidad del prestador del mismo, tambin puede haber culpa de la autoridad a cuyo cargo est su control y vigilancia. Contra uno y otra puede intentar accin legal el usuario del servicio, en caso de irregularidad del mismo; por ello tiene razn Georges Vedel, cuando afirma: Esta accin contractual dirigida contra el que administra el servicio, que puede ser un concesionario, no supone un obstculo para los recursos abiertos contra la administracin de que depende el servicio y fundados en el desconocimiento por parte de la misma de sus propias obligaciones de control del servicio.'71'
D. CONTINUIDAD
El carcter esencial por antonomasia del servicio pblico es el de continuidad, en cuya virtud dicho servicio no debe interrumpirse dentro de los horarios y de las fechas o circunstancias previstos en su propia regulacin. Debemos hacer hincapi en el hecho de que algunos servicios pblicos tienen un programa de prestacin intermitente, sin que jurdicamente se pueda interpretar como interrumpido el servicio cuando, conforme a su programa, no se realiza la prestacin del mismo, tal es el caso del servicio de alumbrado pblico, cuya prestacin se suele programar de la puesta a la salida del sol del da siguiente. De esta suerte, la ndole de la necesidad de carcter general que cada servicio pblico est destinado a satisfacer, habr de determinar el matiz de la continuidad del mismo; conforme a esa modalidad deber evitarse toda interrupcin y, en caso de producirse, proceder a subsanarla para reanudar el servicio a la brevedad posible.
E. OTROS PRESUNTOS CARACTERES ESENCIALES DEL SERVICIO PBLICO
Adems de los cuatro caracteres que acabamos de explicar, que a juicio de la generalidad de la doctrina son esenciales para todo servicio pblico, sea propio o impropio, algunos autores agregan otros que no han recibido el consenso generalizado de la doctrina, a los cuales nos referiremos a continuacin. a) La obligatoriedad Para quienes la proponen como otro carcter esencial del servicio pblico, la obligatoriedad del servicio pblico entraa tanto el deber del Estado de asegurar su prestacin por todo el tiempo que subsista la necesidad de carcter general que est destinado a satisfacer,
como la obligacin del prestador del servicio a proporcionarlo mientras susbsista dicha necesidad, si no hay un plazo establecido y el servicio est a cargo de la administracin pblica, o durante el plazo sealado en la concesin o permiso, si se trata de servicios a cargo de particulares. b) La adaptabilidad Conocida tambin como mutabilidad, la adaptabilidad del servicio pblico consiste en la constante posibilidad de modificar su regulacin a efecto mejorar las condiciones del servicio y de aprovechar los adelantos tecnolgicos. c) La permanencia La permanencia del servicio pblico, que puede considerarse como una faceta de su obligatoriedad, se refleja en la obligacin de mantener la prestacin del servicio mientras subsista la necesidad de carcter general que pretende satisfacer. d) La gratuidad Por lo que ve a la gratuidad, que algunos autores han sugerido como uno de los caracteres esenciales del servicio pblico, creemos que no puede considerarse como tal, porque el servicio pblico a cargo de particulares, por definicin est animado por el propsito de lucro, lo cual es antinmico de la gratuidad. 6. ELEMENTOS INDISPENSABLES DEL SERVICIO PBLICO El servicio pblico se configura con un conjunto de elementos indispensables, sin cualquiera de los cuales no es posible su integracin y prestacin, entre los que figuran: la necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio, la actividad destinada a satisfacer dicha necesidad, el universo de usuarios potenciales del servicio pblico, la intervencin estatal, el sujeto que desarrolla la actividad satisfactora, los recursos empleados en la prestacin del servicio y su rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado.
A. LA NECESIDAD A CUYA SATISFACCIN SE DESTINA EL SERVICIO
Es dable decir que el servicio pblico nace de la necesidad humana, mas no de cualquiera, sino de la comn carencia insatisfecha que tienen una y muchas personas respecto de algo, lo que no significa que sean todas las integrantes de una sociedad, pero s tantas, que la convierten en una necesidad de carcter general cuya satisfaccin se inserta en el telos del Estado, quien tiene el deber tico de asegurar su satisfaccin, cuyo cumplimiento
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se logra precisamente mediante el desarrollo de la actividad tcnica que implica la prestacin del servicio pblico. No existe consenso en la doctrina, ni en la legislacin, ni en la jurisprudencia, acerca de la ndole, o por lo menos de la denominacin de la necesidad que satisface, porque no todos le reconocen su carcter general, sino que algunos, como Hauriou, la consideran una necesidad pblica; otros entre ellos Charles Blaevoet la entienden como necesidad esencial; tambin hay quienes Villegas Basavilbaso, por ejemplo sostienen que la necesidad de referencia es de carcter colectivo; sin faltar los que, como Jze, le llamen inters general. No nos parece adecuado calificar de pblica a la necesidad cuya satisfaccin se da mediante la prestacin del servicio pblico, porque se trata de la suma de necesidades individuales iguales que tiene un gran nmero de personas particulares, de ah su carcter general; por ello consideramos conveniente reservar la locucin de necesidad pblica, no para la suma de necesidades particulares individuales, sino para las que tienen el Estado, la administracin pblica o cualquier ente de derecho pblico. Necesidad pblica es, por tanto, la que tiene cualquier institucin pblica, ya sea estado, municipio, administracin pblica, rgano legislativo o judicial, rgano constitucional autnomo u organismo descentralizado. As, sera necesidad pblica la que tiene el municipio de cobrar impuestos para cubrir los gastos municipales. Tampoco nos parece aceptable la locucin inters general en lugar de la de necesidad de carcter general, porque el servicio pblico debe estar destinado a satisfacer las necesidades, o sean, las carencias de las cosas indispensables para una vida digna, decorosa y acorde con los adelantos de la civilizacin, y no el inters, es decir, el provecho o la utilidad general, cuya obtencin se procura mediante el ejercicio de las funciones pblicas o de las obras pblicas. Sobre este asunto, Villegas Basavilbaso expresa: El inters general inters pblico es diferente de la necesidad general, desde que no todos los intereses generales son necesarios, aunque toda necesidad general es de inters pblico. Desde este punto de vista, el inters general es el genus y la necesidad general es
la species.(72)
Para el mismo Villegas Basavilbaso, como para otros autores, la necesidad que
satisface el servicio pblico debe denominarse colectiva, porque no es suficiente que sea una necesidad general, por ser indispensable que derive de la vida colectiva. La necesidad de alimentarse, arguyen es, sin duda, general, mas no colectiva, porque el hombre la siente independientemente de vivir en soledad o en sociedad; en cambio, la necesidad de transporte slo se concibe en una vida comunitaria. La argumentacin referida en el prrafo anterior no nos parece razonable, por considerar que la suma de necesidades individuales iguales integrantes de la necesidad de carcter general debe ser satisfecha mediante el servicio pblico, independientemente de que quienes la tengan, vivan o no en una colectividad, si y slo si requiere del desarrollo de una actividad tcnica; porque toda persona tiene las necesidades de respirar y de dormir, mas para satisfacerlas no se requiere normalmente de la realizacin de actividades tcnicas, sin las cuales, en cambio, no se puede lograr la satisfaccin de otras muchas necesidades, como las de abastecerse de agua potable y de energa elctrica, las cuales suele tener casi toda persona, as viva sola en un medio rural, pues, como dice Marienhoff: No debe referirse o circunscribirse aqu el concepto de necesidad al hecho de que tal necesidad responda a un requerimiento de la vida en comunidad, en sociedad. El concepto de necesidad colectiva debe referrsele al de una necesidad sentida por una porcin apreciable del respectivo conglomerado de personas... En la poca actual, la necesidad de luz, mediante alumbrado, no slo la siente quien viva en un gran centro urbano, sino tambin quienes vivan en una zona rural... En lugar de necesidad o inters colectivo corresponde hablar de necesidad o inters general, entendiendo por tal una suma apreciable de concordantes intereses individuales.(73) La expresin necesidad colectiva convendra reservarla para aquellas necesidades que tiene la sociedad como ente distinto a los individuos que la integran, como puede ser la de constituirse en Estado, o la de hacer imperar un orden jurdico, o de que exista una moral pblica. Consideramos que la necesidad cuya satisfaccin constituye la razn de ser del servicio pblico es de carcter general, por tratarse de una necesidad individual que se generaliza, o sea, que adquiere carcter general a fuerza de ser registrada simultneamente por muchas personas para quienes viene a ser una necesidad comn, de la cual cada una de ellas puede escindir su necesidad individual, por ello la satisfaccin puede darse de manera idntica para todas ellas, a travs de la actividad que implica la prestacin del servicio pblico.(74)
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En sntesis, reafirmamos nuestra opinin de considerar a la necesidad de carcter general, cuya satisfaccin requiere del desarrollo de una actividad tcnica, como el primer elemento del servicio pblico, por las razones que acabamos de exponer, mismas que estimamos vlidas para rechazar las otras denominaciones de necesidadpblica, esencial o colectiva, o la locucin inters general que diversos autores usan en lugar de la necesidad de carcter general. En conclusin: sin una necesidad de carcter general qu satisfacer, mediante una actividad tcnica, no se justifica ningn servicio pblico.(75)
B. LA ACTIVIDAD DESTINADA A SATISFACER LA REFERIDA NECESIDAD
Es indiscutible que la actividad destinada a satisfacer la respectiva necesidad de carcter general es un elemento indispensable del servicio pblico, porque sin el desempeo del conjunto de operaciones o tareas que implica, ste no puede prestarse. Empero, es importante determinar las caractersticas o rasgos especficos de tal actividad, toda vez que no puede ser de cualquier tipo. Nos referimos no a una actividad cualquiera sino a aquella cuya realizacin requiere de un procedimiento o conjunto de procedimientos propios de ciencias, artes, industrias u oficios, especficos, as como del empleo de ciertos elementos, tales como personal especializado, equipos, instrumentos y materiales determinados, lo que significa que nos referimos a una actividad tcnica que est diseada para producir efectos tiles en un mbito determinado, habida cuenta que la tcnica dirige la actividad hacia su fin natural o reflexivo; de ah que las cosas producidas de acuerdo con la tcnica sean superiores a las realizadas de manera emprica. Luego entonces, la actividad adecuada del servicio pblico viene a ser de carcter tcnico, porque su realizacin requiere del desarrollo de un conjunto de operaciones o tareas cuya ejecucin se sujeta a procedimientos privativos de determinadas artes, ciencias, industrias u oficios, de acuerdo con las caractersticas y modalidades especficas del servicio pblico de que se trate. El telos del servicio pblico viene a ser otro factor determinante de su actividad, habida cuenta que la finalidad a la que se destina consiste precisamente en la satisfaccin de una necesidad de carcter general, lo que nos permite considerarla como una actividad satisfactora, adems de tcnica. Para que efectivamente resulte satisfactora la actividad propia del servicio pblico, se requiere, adems, que sea pertinente, en el sentido de
que sea a propsito de lograr su fin. Por ejemplo, la actividad de transportar en andas a personas no puede considerarse a propsito de lograr el fin de una actividad tcnica de transporte masivo de pasajeros en una gran ciudad, por lo cual resulta impertinente para tal efecto. En cambio, ser pertinente dicha actividad si se realiza con el empleo de trenes elctricos, por ejemplo. De igual manera, la actividad propia del servicio pblico habr de ser capaz, en el sentido de apta, proporcionada y suficiente para alcanzar sus fines. As, la actividad de transporte en andas resultara incapaz como actividad tcnica de transporte masivo, por ser inepta, desproporcionada e insuficiente para su fin. Por el contrario, la actividad de transporte masivo de pasajeros en una gran ciudad, por medio de trenes elctricos, es capaz, por suficiente y proporcionada a una gran demanda, as como apta, por idnea para lograr su finalidad satisfactora. Por ltimo, la actividad satisfactora, elemento indispensable del servicio pblico, habr de ser adecuada al servicio pblico correspondiente. En este orden de ideas, el transporte de pasajeros en andas, como actividad de transporte masivo en una gran ciudad, resulta actualmente inadecuado por ser inapropiado a las condiciones, circunstancia y objeto exigidas por un servicio pblico de ese tipo en una gran urbe, tanto por anacrnico como por su reducido aforo, corto alcance y escasa velocidad. En resumen, la actividad, como elemento indispensable del servicio pblico, debe ser tcnica y satisfactora, por lo cual habr de ser, adems, pertinente, capaz y adecuada para alcanzar el logro de su fin satisfactor.
C. EL UNIVERSO DE USUARIOS POTENCIALES DEL SERVICIO PBLICO
El servicio pblico es inimaginable sin usuarios, porque, por definicin, se destina a satisfacer ciertas necesidades humanas de carcter general, suma de muchas necesidades individuales similares, cuyos sujetos que las sienten constituyen su universo de usuarios potenciales que se convertirn en usuarios efectivos cuando accedan a su utilizacin, una vez cubiertos los requisitos correspondientes, en el caso de que los haya; en fin, sin usuarios no se genera la necesidad de carcter general y, por tanto, el servicio sera absurdo e injustificado.
D. LA INTERVENCIN ESTATAL
Sin duda, la intervencin estatal constituye otro elemento indispensable del servicio
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pblico, porque slo mediante ella se puede crear y, adems, someterlo al rgimen jurdico especial que le permite asumir sus caracteres esenciales de generalidad, regularidad, uniformidad y continuidad. Entre otras formas de intervencin estatal est la realizada a travs del rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, cuya elaboracin e interpretacin, as como el control y vigilancia de su.aplicacin y observancia, competen a sus rganos de gobierno. Otra manifestacin de la intervencin estatal se manifiesta en la prestacin misma de los servicios pblicos, cuando stos estn a cargo directo de la administracin pblica; as como a travs del otorgamiento de las concesiones para la instalacin, funcionamiento y explotacin de los llamados propios; o por medio de la expedicin, revocacin, cancelacin o anulacin de los permisos, licencias o autorizaciones para el funcionamiento de los servicios pblicos conocidos como impropios o virtuales. En fin, sin la intervencin del Estado perdera el servicio pblico su rgimen jurdico exorbitante del derecho privado que conlleva el aseguramiento de sus caracteres esenciales de generalidad, regularidad, uniformidad y continuidad, por cuya razn, la intervencin estatal es indispensable para la configuracin y prestacin del servicio pblico.
E. EL SUJETO QUE DESARROLLA LA ACTIVIDAD SATISFACTORA
No puede operar un servicio pblico sin un sujeto a cuyo cargo est su prestacin, quien por tal razn viene a ser el prestador del servicio, sin cuya actuacin el servicio no puede funcionar, por lo cual el sujeto a cuyo cargo est dicha prestacin tambin viene a ser uno de sus elementos indispensables, por ser imposible una actividad sin un sujeto que la desarrolle. Importa aclarar que el sujeto a cuyo cargo queda la prestacin del servicio pblico puede ser de derecho pblico o de derecho privado. Es de derecho pblico cuando el servicio est a cargo de la propia administracin pblica; el sujeto prestador del servicio pblico ser de derecho privado cuando se trate de servicio pblico propiamente dicho que opere bajo el rgimen de concesin, as como cuando se trate de los servicios pblicos
impropios.
F. LOS RECURSOS NECESARIOS PARA LA PRESTACIN DEL SERVICIO
Tampoco es posible la prestacin de un servicio pblico sin destinar para ello los recursos mnimos requeridos para tal efecto, los cuales pueden agruparse en recursos humanos conjunto de personas dedicadas a realizar las tareas imprescindibles para tal efecto, recursos materiales bienes muebles e inmuebles, maquinaria, herramienta, mobiliario y equipo indispensables y recursos financieros, cuya obviedad no requiere comentarios adicionales.
G. UN RGIMEN JURDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
El ltimo de los elementos esenciales que analizamos del servicio pblico, es el rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado, que algunos catalogan como de derecho pblico y otros autores consideran como en parte de derecho privado y en parte de derecho pblico, pero que en uno y en otro caso resulta exorbitante del derecho privado, lo cual se comprueba aun en el servicio pblico impropio o virtual, el cual queda sujeto a una norma de derecho pblico, por lo menos, mediante la imposicin de un tope tarifario. Para Enrique Silva Cimma, ese rgimen jurdico especial: Consiste en el conjunto de disposiciones legales y reglamentarias, que dictan los Poderes del Estado con competencia para ello cuando comprenden que una determinada necesidad general debe satisfacerse mediante el procedimiento del servicio pblico. Se trata, generalmente, de un rgimen de Derecho Pblico.'761 La base fundamental del rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado, radica en la indiscutible desigualdad de los principales intereses involucrados en el servicio pblico, a saber: los intereses de los usuarios cuya necesidad de carcter general es la razn de ser del servicio, los intereses del prestador del servicio, los intereses de la sociedad y los intereses del Estado. A juicio de Gastn Jze: Decir que, en determinada hiptesis, existe servicio pblico, equivale a afirmar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos del derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio pblico, sin que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico.'771
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Vale decir que el rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado, que rige al servicio pblico, a pesar de no ser el mismo en todos los casos, por adecuarse especficamente a cada uno de ellos, tiene en comn ciertos rasgos caractersticos que lo diferencian del referido a los servicios privados, y versan sobre la regularidad, la continuidad, la adaptabilidad, la obligatoriedad y el financiamiento del servicio, de los cuales ya nos hemos ocupado en pginas anteriores; as mismo, se refieren al poder de polica, al dominio pblico, a las restricciones al dominio privado, y a la expropiacin. a) El poder de polica Respecto del servicio pblico, el poder de polica se traduce en la llamada polica de gestin de los servicios pblicos cuyas labores pueden clasificarse en tres rubros, segn se relacionen con los prestadores del servicio, con los usuarios, o con los bienes y la operacin del servicio.En lo relativo al prestador del servicio, la polica de gestin realiza una labor tcnica permanente encaminada a exigir el cumplimiento de la norma vigente, en la prestacin del servicio. En lo concerniente al usuario del servicio, la polica de gestin se limita a verificar que al acceder al servicio, el usuario cumpla los requisitos exigibles conforme a la normativa vigente y, durante el uso del servicio, guarde la actitud y la conducta previstas en ella. En lo tocante a la operacin del servicio y a los bienes afectos al mismo, la polica de gestin se ejerce contra quienes indebidamente tratan de impedir, perturbar o interrumpir la prestacin del servicio. En relacin con la labor de la polica de gestin del servicio pblico, Fritz Fleiner considera que los rganos del mismo, son competentes para defender directamente el servicio y estn facultados para rechazar, sin ms trmite y con uso de la coaccin, cualquier traba al funcionamiento del servicio.(78) b) El dominio pblico Otra caracterstica del rgimen jurdico especial del servicio pblico versa sobre el dominio pblico, porque, como es fcilmente comprobable, los bienes afectos al servicio pblico guardan una situacin jurdica especial. Segn la opinin de Benjamn Villegas Basavilbaso, con la cual coincidimos, los bienes afectos a los servicios pblicos propiamente dichos, guardan una situacin jurdica especial que, de no existir, posibilitara la libre enajenacin de tales bienes por parte de sus propietarios, o su embargo y, en su caso, su remate, lo cual podra provocar la interrupcin o suspensin del servicio pblico, en
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clara contradiccin a sus caracteres esenciales de continuidad y permanencia. As, pues afirma Villegas Basavilbaso, la indisponibilidad de las cosas afectadas a los servicios pblicos, en ausencia de ley que la establezca, deber ser declarada judicialmente en cada caso de acuerdo con las circunstancias y la naturaleza fsica de aqullas.(79) c) Restricciones al dominio privado La prestacin del servicio pblico y, por ende, la satisfaccin de las necesidades de carcter general que atiende, requiere en ocasiones de la imposicin de restricciones y servidumbres al dominio privado otro de los rasgos caractersticos del rgimen jurdico especial del servicio pblico, mediante las cuales se limita el ejercicio del derecho de propiedad privada en beneficio del servicio pblico. Con toda razn, Villegas Basavilbaso, dice: A los efectos de la cuestin en examen debe observarse que, en principio, estas limitaciones a la propiedad privada que el Estado ejerce, en ciertos casos, para contribuir a la satisfaccin de las necesidades colectivas, constituyen una nota especfica que califica el servicio de pblico, y deben ser establecidas por acto legislativo.(80) d) La expropiacin La posibilidad de la expropiacin forzosa representa otro rasgo caracterstico del rgimen jurdico especial del servicio pblico, la que, como severa limitacin a la propiedad privada, suele imponerse para lograr la instalacin y el funcionamiento del servicio pblico, cuando no puede satisfacerse la necesidad de carcter general a la que se destina, sin la incorporacin de la propiedad privada de los particulares al dominio pblico. Habida cuenta que, como lo reconoce el artculo 17 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, Nadie ser privado arbitrariamente de su propiedad, el instituto de la expropiacin forzosa debe establecerse y regularse en la ley. En Mxico, la misma Ley Fundamental tutela el derecho humano a la propiedad mediante la garanta contenida en el segundo prrafo del artculo 27 constitucional, al disponer: Las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin. Si bien la regulacin del instituto de derecho pblico de la expropiacin debe regularse en la ley, la aplicacin al caso concreto se lleva a cabo mediante un acto administrativo fundado en la ley correspondiente.
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7. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO

El servicio pblico se ha tratado de definir tanto en la ley como en la jurisprudencia y en la doctrina, y como se puede comprobar fcilmente, es en la legislacin en donde se ha registrado el menor nmero de intentos definitorios de esta categora jurdica, lo que contrasta con la doctrina, en la que existen tantas definiciones como autores se han ocupado del servicio pblico.
A. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO EN LA LEGISLACIN
Poco propenso ha sido el legislador a incluir definiciones en el ordenamiento legal, por ello llama la atencin la definicin de servicio pblico contenida en la Ley que establece
las bases para el rgimen de permisos, licencias y concesiones para la prestacin de servicios pblicos y la explotacin y aprovechamiento de bienes de dominio del estado y los ayuntamientos,
publicada en el Peridico Oficial del Estado de Guerrero, de 10 de octubre de 1989, cuyo tenor es el siguiente: Artculo 2 o .- Para efectos de la presente Ley, se entiende por servicio pblico la actividad tcnica que puede prestarse en forma directa o indirecta para satisfacer necesidades colectivas conforme a principios de igualdad, generalidad, regularidad, adecuacin y continuidad. Como es evidente, en esta definicin legal se incluyen los caracteres esenciales bsicos de generalidad, igualdad, regularidad y continuidad que postula la doctrina, as como la finalidad de satisfacer necesidades colectivas mediante una actividad tcnica que puede prestarse de forma directa o indirecta, mas no dice a cargo de quin, o sea a quin se atribuye la prestacin del servicio, aun cuando pueda interpretarse que tal sujeto sea el Estado o el municipio, en el mbito de sus respectivas jurisdicciones. Desde luego, una definicin no requiere incluir todos los caracteres esenciales y los elementos indispensables de lo definido, sino slo los necesarios para exponer el gnero prximo -actividad-, y la diferencia especfica tcnica y satisfactora de necesidades colectivas, aclarada con sus circunstancias de tiempo continua y de modo igual, general, regular y adecuada, sin ser tautolgica, negativa ni excesivamente larga. En Espaa, el artculo 85 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, defini: Son servicios pblicos locales cuantos tienden a la consecucin de los fines
sealados como de la competencia local de las entidades locales.

B. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PUBLICO EN LA JURISPRUDENCIA
En Francia, la jurisprudencia viene a ser la principal protagonista en la conformacin tanto de la idea como del concepto y de la definicin del servicio pblico, mediante arrts tan sonados como los relativos a los casos Rothschild, Dekeister, Blanco, Therond, Terrier, Feutry y el de Radio Atlantic, para no citar sino algunos de los ms conocidos, cuya influencia ha trascendido las fronteras de Francia, respecto de la institucin jurdica universal del servicio pblico. En cambio, en Mxico, la jurisprudencia no ha tenido una participacin tan relevante, como en Francia y en Espaa, en la configuracin del concepto y de la definicin del servicio pblico, lo cual no ha sido obstculo para hacer algunos pronunciamientos que incluyen definiciones del servicio pblico, inicialmente formulados a la luz del criterio orgnico, como el contenido en la resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, emitida hace ms de medio siglo, cuya parte medular sealaba: En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servicio tcnico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin...(81) Como salta a la vista, la anterior dista mucho de cumplir las reglas ms elementales de la definicin, por incluir en ella a lo definido, carecer de diferencia especfica, ser obscura e innecesariamente extensa. En descargo de sus deficiencias debe tenerse presente que fue formulada en una poca 1942, en la cual las teoras relativas al servicio pblico eran poco conocidas en nuestro pas, mas no as las reglas de la lgica. Posteriormente, la Suprema Corte se ha pronunciado con mucha mayor propiedad y acierto en el tema, al hacer consistir al servicio pblico: En la actividad que se desarrolla para satisfacer una necesidad colectiva de carcter econmico o cultural, mediante prestaciones que, por virtud de norma especial del poder
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pblico, deben ser regulares, continuas y uniformes. (LEYDE VAS GENERALES DE COMUNICACIN, SERVICIO PBLICO EN RELACIN CON LA.- Apndice de Jurisprudencia de 1917 a 1965 del Semanario Judicial de la Federacin, tercera parte, Segunda Sala, pg. 191).
C. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO EN LA DOCTRINA
Dado el gran nmero de definiciones propuestas en la doctrina acerca del servicio pblico, no vamos a examinar aqu todas ellas, porque adems de ser tantas como autores se han ocupado de l, sera un ejercicio de poco provecho; por ello, apenas nos ocuparemos de algunas de las ms representativas. a) La definicin de Duguit En opinin del decano de la Universidad de Burdeos, el servicio pblico es toda actividad cuyo cumplimiento deba ser asegurado, reglado y controlado por los gobernantes.(82) El gnero prximo en esta definicin viene a ser toda actividad, sin importar quien la realice, lo cual significa que no se trata forzosamente de una actividad del Estado; la diferencia especfica la circunscribe a un sector de las actividades posibles: aquellas cuyo cumplimiento deba ser asegurado, reglado y controlado no por quien sea, sino, en una circunstancia de modo, por los gobernantes. La anterior definicin es ms clara que lo definido, lo cual no se incluye en ella, adems es breve y positiva; empero no equivale a lo definido, porque, al menos en la actualidad, a la luz de la doctrina jurdica imperante en materia administrativa, es mucho ms que lo definido, por incluir prcticamente todo tipo de actividades del Estado como son, por ejemplo, las concernientes a las funciones administrativa, legislativa y jurisdiccional. b) La definicin dejeze En opinin de Gastn Jze, el enfant terrible de la llamada Escuela del Servicio Pblico: Decir que, en determinada hiptesis, existe servicio pblico, equivale a afirmar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades de inters gneral, pueden aplicar los procedimientos de derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio pblico, sin que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico.183'
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Jze considera, pues, al servicio pblico como un procedimiento tcnico cuyo objeto consiste en dar satisfaccin regular y continua a necesidades de inters general, con sujecin a un rgimen jurdico especial, de derecho pblico. El gnero prximo viene a ser aqu un procedimiento, mas no cualquiera, sino el precisado por la diferencia especfica, en dos aspectos: tcnico y satisfactor de necesidades de carcter general. Esta definitio se complementa con las circunstancias de modo, relativas a la satisfaccin de la necesidad: regular y continua, y con sujecin a un rgimen jurdico especial de derecho pblico, capaz de modificar en todo momento la organizacin del procedimiento. El tratadista argentino Benjamn Villegas Basavilbaso, considera a la referida construccin definitoria de Jze sobre el servicio pblico una de las ms sistematizadas del derecho administrativo;1841 mas, aun cuando sea ms clara que lo definido, sea positiva, est exenta de vicios tautolgicos y no sea muy larga, no es equivalente a lo definido, al incluir, por una parte ms y, por otra, menos de lo definido. Afirmamos que comprende ms de lo definido, porque incluye los procedimientos que satisfacen todas las necesidades de inters general, como son las del Estado y del municipio, ambas de indudable inters general, pero que, en la mayora de los casos, se satisfacen mediante el ejercicio de funciones pblicas o a travs de la celebracin de contratos administrativos de servicios personales, de arrendamientos, de adquisiciones y de obra pblica, entre otros, que desde luego no son servicios pblicos; de menos, porque no considera a los procedimientos sujetos a regmenes jurdicos mixtos, en parte de derecho pblico y en parte de derecho privado, pero siempre exorbitantes de este ltimo, caractersticos de los servicios pblicos propiamente dichos prestados bajo el rgimen de concesin, o de los servicios pblicos impropios o virtuales. c) La definicin de Diez El prestigiado jurista argentino Manuel Mara Diez ha definido al servicio pblico como la prestacin que efecta la administracin en forma directa o indirecta para satisfacer una necesidad de inters general. <85) Adems del establecimiento del gnero prximo y de la determinacin de la diferencia especfica, se aprecia su claridad, concisin y positividad; igualmente se cuida de incurrir en el vicio de incluir lo definido en la definitio, sin embargo, uno y otra no son equivalentes, porque el primero incluye la prestacin que no efecta la administracin sino los particulares- para satisfaccin de necesidades de carcter general, la cual no
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figura en la definicin, por lo que sta slo resulta vlida para una parte del servicio pblico, que es la del propio o propiamente dicho, pero no abarca al impropio o virtual. d) La definicin de Olivera Toro El profesor mexicano Jorge Olivera Toro, propone la siguiente definicin, parecida a la de Diez: el servicio pblico es la actividad de la que es titular el Estado y que, en forma directa o indirecta satisface necesidades colectivas, de una manera regular, continua y uniforme.'86' En la anterior definicin, el gnero prximo es la actividad estatal, en tanto que la especie viene a ser la actividad del Estado satisfactora de necesidades colectivas. Errneamente, el autor indica que tal actividad satisface en forma directa o indirecta necesidades colectivas, pues lo que debi expresarse es que el Estado, como titular de tal actividad, la podr desarrollar directa o indirectamente, porque las referidas necesidades siempre las habr de satisfacer directamente la actividad; adems, esta definicin, al igual que la de Diez, tampoco es aplicable al servicio pblico impropio, porque excluye a las actividades cuya titularidad no corresponde al Estado, sino a los particulares, como acontece en el servicio pblico impropio. e) Definicin de Alcides Greca El profesor santafecino, en su renombrada obra Derecho y ciencia de la administracin municipal, plantea la siguiente definicin omnicomprensiva del servicio pblico: Toda prestacin concreta del Estado o de la actividad privada, que tendiendo a satisfacer necesidades pblicas es realizada directamente por la administracin pblica, o indirectamente por los particulares, mediante concesin, arriendo o una simple reglamentacin legal, en la que se determinen las condiciones tcnicas y econmicas en que debe prestarse, afinde asegurar su menor coste, efectividad, continuidad y eficacia.'87' En relacin con la anterior definicin, habremos de hacer notar que en los casos de concesin, subrogacin o arriendo del servicio pblico, efectivamente el Estado realiza indirectamente la prestacin que le est atribuida, no as en los casos de servicios pblicos impropios, pues tratndose de ellos, la prestacin no es atribucin del Estado, quien se concreta a otorgar un permiso o una licencia o autorizacin al particular, para que sea ste quien directamente no por delegacin del Estado ni del municipio preste el servicio.
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D. NUESTRA PROPUESTA DE DEFINICIN
Para establecer el gnero prximo del servicio pblico diremos que se trata de una actividad, no de la organizacin que la tiene a su cargo; no se trata de una prestacin, pues el servicio se presta mediante la realizacin de la actividad; ni mucho menos es un procedimiento, porque es la actividad la que, en algunos casos, precisamente requiere de un procedimiento o de un conjunto de procedimientos, propios de ciencias, industrias u oficios especficos, as como del empleo de ciertos elementos, tales como personal especializado, equipos, instrumentos y materiales determinados. Una primera diferencia especfica que nos conducir a un nuevo gnero prximo, consiste en que la actividad relativa al servicio pblico es tcnica, por lo que requiere de un procedimiento o conjunto de procedimientos, en los trminos sealados en el prrafo anterior. Para los efectos del servicio pblico, podemos considerar a la actividad tcnica como un nuevo gnero prximo, dada la gran diversidad de actividades tcnicas posibles, las cuales podemos clasificar en dos grupos: las que satisfacen necesidades de carcter general y las que no satisfacen dichas necesidades; la actividad tcnica relativa al servicio pblico es del primer grupo. En cuanto a lo que se pretende satisfacer mediante la actividad tcnica del servicio pblico, afirmamos que es la necesidad de carcter general y no el inters general, ni la necesidad colectiva o de carcter colectivo, ni tampoco la necesidad pblica, por las razones expuestas en pginas anteriores al referirnos a la necesidad como elemento del servicio pblico, en el apartado 6-A de este subcaptulo. A la luz de los caracteres esenciales del servicio pblico y de la clasificacin de las actividades estatales que las agrupa en funciones pblicas, servicios pblicos, actividades de inters pblico, obras pblicas y actividades socioeconmicas simples, hemos propuesto la siguiente definicin:
Servicio pblico es toda actividad tcnica destinada a satisfacer una necesidad de carcter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente asegurado, reglado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un mutable rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la Administracin pblica, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona.
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8. LA DIVISIN Y CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO En atencin al sujeto a quien est atribuido, el servicio pblico se divide en propiamente dicho o servicio pblico propio, y en impropio o servicio pblico impropiamente dicho. El servicio pblico es uno de los diversos tipos en que se clasifican las actividades estatales, otro tipo distinto es el de la funcin pblica; las actividades socioeconmicas residuales, ya sean de inters pblico o simples, configuran tambin sendos tipos de actividades estatales. El servicio pblico es clasificado por la doctrina en atencin a diferentes criterios, dentro de los principales podemos citar los relativos a las caractersticas de sus usuarios: de uti singuliy de uti universi; por el ejercicio de autoridad: de gestin pblica y de gestin privada; por su aprovechamiento: voluntarios y obligatorios; por el carcter de la prestacin: tambin voluntarios y obligatorios; por su importancia; indispensables, secundarios y superfluos; por el carcter de la necesidad: constantes, cotidianos, intermitentes y espordicos; por razn de su cobro: gratuitos y onerosos; por su rgimen jurdico: de rgimen jurdico pblico y de rgimen jurdico mixto; por razn de la competencia econmica: de rgimen de monopolio, de rgimen de oligopolio y de rgimen de competencia abierta; por el prestador del servicio: de gestin pblica indeferenciada sin rgano especial, de gestin a cargo de establecimiento pblico sin personalidad jurdica propia, o como servicio pblico personificado, y en forma de sociedad privada; y por la titularidad o jurisdiccin del servicio; conforme a este ltimo criterio, los servicios pblicos se pueden clasificar en generales, regionales, municipales y concurrentes.
A. GENERALES
Se consideran servicios pblicos generales, tambin conocidos como nacionales o, en el caso de Mxico, federales, aquellos cuya prestacin, regulacin y control est atribuida al gobierno general del pas; en tales casos hablamos de un servicio pblico general, llamado federal cuando se trata de un rgimen de este tipo, como es el caso de Mxico, entre cuyos servicios pblicos federales podemos citar, entre otros, el del suministro de energa elctrica, el de correos y el de telfonos.
B. REGIONALES
Se clasifican como servicios pblicos regionales, los que se atribuyen al, y quedan bajo el control, del gobierno del departamento, regin, provincia o entidad federativa y no del gobierno general del pas; en Mxico, para distinguirlos de los federales, se les denomi-
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nan servicios pblicos estatales, entre los cuales se puede mencionar al servicio pblico de taxis.
C. MUNICIPALES
Lgicamente, los servicios pblicos municipales son los atribuidos a la administracin pblica municipal; en Mxico, por disposicin contenida en la fraccin III del artculo 115 constitucional, el municipio atiende los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales; alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado y disposicin final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones, y rastro; adems, incluye calles, parques y jardines, que en rigor no son servicios pblicos sino obras pblicas.
D . COINCIDENTES Y COEXISTENTES
En razn de la autoridad a quien compete el control de su prestacin, en los servicios pblicos se pueden distinguir los de la federacin, los de las entidades federativas, los de los municipios, as como los atendidos simultneamente por la federacin, las entidades federativas y los municipios, los cuales, a la luz de la explicacin hecha por el doctor Jorge Carpizo acerca de la divisin de competencias, los podemos a su vez clasificar en coincidentes y coexistentes. Estaremos frente a un servicio pblico coincidente cuando su control se atribuye a dos o a las tres instancias de gobierno federacin, entidades federativas, municipios, mas slo a una de ellas se confiere establecer los criterios para distribuir su prestacin y control; as ocurre, por ejemplo, con el servicio pblico de educacin, atribuido por el artculo 3 o constitucional a la Federacin, los estados y los municipios, ya que en su fraccin VIII confiere al Congreso de la Unin la expedicin de las leyes destinadas a distribuir entre ellos la prestacin de dicho servicio. Consideramos servicios pblicos coexistentes, los que en parte se asignan a la Federacin, en parte a las entidades federativas, y en parte a los municipios, los servicios pblicos de salud y de transporte colectivo de pasajeros, son ejemplos de esta clasificacin. 9. PRECIOS, TASAS Y TARIFAS DEL SERVICIO PBLICO Los servicios pblicos, con excepcin de los clasificados como gratuitos, deben ser remunerados o retribuidos, lo cual significa que el usuario del servicio pblico deber pagar
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un precio o tasa por el uso o aprovechamiento del servicio, determinado en una tarifa. Servicios gratuitos son los atendidos con recursos fiscales, como suelen ser los llamados uti universialumbrado pblico, entre otros, y algunos de los denominados utisinguli, como el servicio pblico de educacin a cargo del Estado, por ejemplo.
A. LA REMUNERACIN AL PRESTADOR DEL SERVICIO
Por definicin, el servicio pblico oneroso implica que el usuario debe hacer el pago de una cantidad determinada a quien tiene a su cargo la prestacin del mismo, o sea que los servicios pblicos onerosos deben ser retribuidos por los usuarios en la medida y frecuencia con que los aprovechen. La retribucin al prestador del servicio se denomina precio o tasa, segn se trate de servicios voluntarios u obligatorios y se refleja en una tarifa determinada de acuerdo a diferentes factores y criterios.
B. EL PRECIO
En relacin con los usuarios potenciales, los servicios pblicos se clasifican en optativos o facultativos y en obligatorios. Los primeros son aqullos que el usuario potencial resuelve si utiliza o no; los obligatorios son los que determinadas personas se ven compelidas a convertirse en sus derechohabientes, aun en el caso extremo de que jams los lleguen a aprovechar. La retribucin hecha por el uso de un servicio pblico oneroso se denomina precio, cuando su aprovechamiento es optativo para el usuario potencial, es decir, cuando ste no tiene la obligacin legal o reglamentaria de utilizarlo. As ocurre en el servicio pblico de rastro, entre otros; por ello, para Marienhoff: Precio es la retribucin correspondiente a los servicios 'uti singuli' de utilizacin facultativa para el usuario; por ejemplo: ferrocarriles, telfonos, gas, energa elctrica, etc.(88) La orientacin del criterio para la determinacin del precio de un servicio pblico dado variar segn se trate de un servicio de gestin directa o concesionado, porque en el primer caso el precio estar encaminado a cubrir la amortizacin y la depreciacin, ms los gastos de mantenimiento, operacin, administracin y financiamiento; en tanto que en el servicio concesionado a particulares o a empresas de economa mixta, el precio habr de procurar, adems, la obtencin de una ganancia o utilidad, porque lo anima el espritu de lucro, a diferencia del servicio pblico, que por carecer de tal propsito, debe tender a su punto de equilibrio. De igual manera, variar el precio por el uso del servicio
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pblico, segn se le apoye o no con exenciones, franquicias o recursos fiscales; obviamente, siempre deber ser inferior el precio de un servicio si se apoya con subvencin o subsidio.
C. LA TASA
Siempre que el aprovechamiento de los servicios pblicos sea obligatorio para los usuarios potenciales, la retribucin por la utilizacin del servicio, se le podr denominar tasa, dado el carcter fiscal o parafiscal de la retribucin, tal como ocurre en los servicios pblicos municipales de agua potable y alcantarillado, entre otros; as, Marienhoff define: Tasa es la retribucin correspondiente a los servicios pblicos cuya utilizacin es legalmente obligatoria para el administrado.(89) Cabe hacer hincapi en que la tasa slo rige en los servicios pblicos onerosos de carcter obligatorio para el usuario, y que es una especie de tributo, gnero en el que tambin figuran el impuesto y la contribucin de mejoras; se caracteriza por ser un tributo especial y referirse a un servicio pblico especfico, as como por destinarse a compensar pecuniariamente una prestacin pblica determinada con miras a cubrir su costo, respecto del cual debe ser proporcional para lograr el punto de equilibrio, por no considerarse, por lo menos en la doctrina, fuente de recursos para el erario. En cambio, el impuesto es un tributo de tipo general, sin contraprestacin, destinado a cubrir el gasto pblico sin especificidad. El uso de la locucin tasas parafiscales se hizo frecuente durante la segunda mitad del presente siglo para referirse a las que se aplican en los entes pblicos distintos de la administracin central, por la prestacin de servicios pblicos obligatorios. En Francia, la ordenanza nmero 59-2, del 2 de enero de 1959, en su artculo 4 defini: las tasas parafiscales son tasas obligatorias percibidas, para unfinconcreto, en beneficio de una persona moral distinta del Estado, de las colectividades locales y de los establecimientos pblicos locales.(90) Con un concepto ms amplio de las tasas parafiscales, Maurice Duverger las consider como extracciones efectuadas sobre sus usuarios, por algunos organismos pblicos o semipblicos, econmicos o sociales, con miras a asegurar su financiacin autnoma, siendo el ejemplo ms importante los aportes de la seguridad social.'9"
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La fraccin II del artculo 2 o del Cdigo Fiscal de la Federacin, sin mencionar por su nombre a las tasas parafiscales, recoge su nocin doctrinal bajo la denominacin de aportaciones de seguridad social, a las que define de la siguiente manera: Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. En los trminos de la Ley del Seguro Social, las personas vinculadas a otras por una relacin de trabajo, son sujetos del rgimen de aseguramiento obligatorio del servicio pblico de seguridad social, cualquiera que sea la personalidad jurdica o la naturaleza econmica del patrn. El personal de la administracin pblica federal y de las fuerzas armadas tienen sus respectivos sistemas de seguridad social de rgimen tambin obligatorio. Lo anterior significa que a todo trabajador, inexcusablemente lo debe inscribir su empleador en el servicio pblico de seguridad social que le corresponda y pagar ambos las cuotas o aportaciones, que dado su carcter obligatorio se identifican con las tasas parafiscales. En principio, el monto tanto de la tasa como del precio del servicio pblico en mano pblica, debe tender a lograr el punto de equilibrio en la prestacin del servicio para no producir beneficios al erario, lo cual no se opone a que se generen remanentes en algunos ejercicios fiscales, bien para compensar los dficit de otros ejercicios, ya para realizar mejoras o ampliaciones al servicio. La obtencin de remanentes excesivos y reiterados representaran un impuesto disfrazado.
D. EL PODER TARIFARIO
Como hemos reiterado antes, los servicios pblicos estn sujetos a un rgimen exorbitante del derecho privado, como se evidencia en la determinacin de los precios pblicos, tasas o tarifas aplicables en cada caso, accin reservada al Estado que as expresa su poder tarifario en esta materia, fincado en su potestad para determinar la poltica general del pas, como lo explica Gaspar Ario Ortiz, al afirmar:
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El poder tarifario sobre los servicios pblico surge histricamente en momentos de intervencionismo del Estado y como una consecuencia o manifestacin ms del poder general de ordenacin econmica. (...) De ah que, con o sin expresa declaracin formal, a ste corresponda su fijacin unilateral, sin que sean hoy pensables condicionamientos o limitaciones contractuales. Esta conclusin constituye hoy un principio general de derecho pblico con valor y vigencia propios, aplicable a cualquier servicio pblico, aun sin norma especfica habilitante.(92)
Cabe sealar que los derechos, tasas, o aportaciones que deben cubrirse por el uso de los servicios pblicos de gestin directa del Estado, son expresiones del referido poder tarifario estatal cuyo sustento se ubica en la fraccin VI del artculo 73 constitucional, que, en una manifestacin de la potestad tributaria o impositiva del Estado, faculta al Congreso de la Unin a imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, las cuales, segn el artculo 2 o del Cdigo Fiscal de la Federacin, se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos; a las segundas, como ya vimos, la doctrina las denomina tasas parafiscales, y a los ltimos les llama tasas. De igual manera, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, prev otra manifestacin del poder tarifario del Estado al disponer, en su artculo 31, que corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administracin pblica federal, o bien, las bases para fijarlos (...). Una manifestacin del poder tarifario, en lo relativo a servicios pblicos municipales concesionados, la encontramos en la citada Ley que establece las
bases para el rgimen de permisos, licencias concesiones para la prestacin de servicios pblicos y la explotacin y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado y los Ayuntamientos,
del Estado de Guerrero, al disponer: ARTCULO 31.- Los servicios pblicos concesionados estarn sujetos a las tarifas que fijen el Estado o los Ayuntamientos, segn sea el caso.
E. LA TARIFA
El pago que corresponda precio o tasa por el uso de un servicio pblico dado, se fija en una tarifa que, debidamente autorizada por autoridad competente, da a conocer al usuario el importe a pagar para utilizar el servicio.
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a) Etimologa y concepto de tarifa Proveniente de la voz rabe trif, infinitivo del verbo tarrafa, traducible como publicar o dar a conocer, el vocablo tarifa comnmente se explica como una lista de precios. En lo relativo a los servicios pblicos, podemos entender por tarifa, la lista de precios o tasas legalmente aprobada, que debe hacerse del conocimiento de los potenciales usuarios. b) Principios fundamentales de las tarifas En la justipreciacin o tasacin justa y equitativa de los servicios pblicos onerosos, es decir, en la determinacin de los precios pblicos o de las tasas que conformen las tarifas respectivas, conviene tener presentes los principios de igualdad, justicia, equidad, proporcionalidad, razonabilidad y certeza que se exponen a continuacin. i. Igualdad De acuerdo con el principio de igualdad, las tarifas de los servicios pblicos deben tener como punto de partida el apotegma a servicio igual precio o tasa igual, lo que no impide la existencia de tarifas diferenciadas, siempre y cuando se establezcan, ya sea con base en la distincin de caractersticas o modalidades del servicio, como puede ser una tarifa mayor, para el uso del servicio de taxis en horario nocturno; o bien, con criterios de redistribucin del ingreso y de la riqueza, como puede ser una tarifa inferior para los usuarios del servicio de agua potable de las zonas marginadas. Tal diferenciacin tarifaria podra expresarse para el primer caso, de la siguiente forma: trato igual en condiciones iguales y trato desigual en condiciones desiguales; en tanto que para el segundo caso podra enunciarse como trato igual para los iguales y desigual para los desiguales. ii. Justicia Podr considerarse justa la tarifa de un servicio pblico dado, si el monto del precio o de la tasa del mismo se determina bajo el supuesto de una eficiente administracin y, por tanto, la hiptesis de insumos a precios corrientes del mercado, para operar en punto de equilibrio los servicios de gestin directa, y con una utilidad equitativa para los concesionados. Con esto se logra que los servicios pblicos sean pagados por los usuarios en la frecuencia y medida que los usen o estn a su disposicin, sin subsidiar su prestacin con recursos fiscales. El subsidio del servicio pblico, en principio, se puede considera injusto, porque implica destinar recursos fiscales para cubrirlo, lo que significa que contribuyentes
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no usuarios del servicio aporten recursos para abatir artificialmente el monto de su tasa o de su precio, en beneficio de quienes s lo usan. As, se considerara injusta la tarifa que subsidiase un servicio pblico de transporte areo de lujo, porque la mayora de los contribuyentes jams utilizara tal servicio y. por tanto, injustamente contribuira a disminuir su precio o tasa, en beneficio de unos pocos usuarios de grandes recursos econmicos. En cambio, si la tarifa de un servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros, como el del Metro, se subsidia, ser una minora de econmicamente pudientes la que contribuya a abatir artificialmente la tasa de un servicio pblico que nunca usar, pero que s aprovechar la mayora de contribuyentes, y que adems beneficiar a toda la poblacin, por contribuir a disminuir el uso de transporte automotor particular y, por ende, a abatir la contaminacin ambiental. Para que la tasa o precio de un servicio pblico dado sea justo, los salarios de los trabajadores que lo operan, habrn de ser similares a los de los trabajadores que realizan tareas semejantes, para no formar ni una lite laboral de salarios desmesurados que lesionen al erario o a la economa de los usuarios, ni tampoco un grupo explotado con remuneraciones por abajo de la media. Por el mismo motivo, los precios a que se adquieran los dems insumos del servicio pblico no deben ser superiores a los que rijan en el mercado. De igual manera, la justicia tarifaria predica la eficiencia y la eficacia del servicio pblico, por ser injusto que el usuario sufra las consecuencias de una administracin inepta o corrupta, lo que significa que las tarifas deben calcularse sobre el supuesto de una correcta y adecuada administracin, independientemente de que el servicio est a cargo de una institucin pblica o privada. Tratndose de servicio pblico operado bajo el rgimen de concesin, es de justicia que el concesionario perciba una utilidad razonable, la cual debe considerarse al fijar el monto de la tarifa, bajo el supuesto de una sana, correcta y adecuada administracin; por tanto, es inadmisible que repercutan en la tarifa las fallas o deficiencias administrativas del prestador del servicio, por lo cual le debern mermar su utilidad o representarle prdida. En los servicios pblicos prestados bajo gestin directa de la administracin pblica, de haber deficiencias administrativas que produzcan resultados financieros
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deficitarios, es de justicia la remocin de los servidores pblicos responsables, a quienes, en su caso, se les habr de fincar la responsabilidad correspondiente. Asimismo ser de estricta justicia la aplicacin de la clusula rebus sic stantibus o teora de la imprevisin, para modificar una tarifa vigente, cuando por causas imprevisibles y no imputables al prestador del servicio, se alteren de manera substancial y significativa las circunstancias en que se aprob, o alguno o algunos de los fundamentos esenciales que sustentaron la aprobacin de la tarifa cuya modificacin se pretende. iii. Equidad Desde la perspectiva matemtica, una tarifa ser equitativa si lo que cuesta la operacin del servicio pblico, ms la respectiva amortizacin y depreciacin y, en su caso, la justa utilidad del concesionario, se reparte alcuotamente entre sus usuarios para su pago. iiii. Proporcionalidad La tarifa del servicio pblico, para ser equitativa, deber ser, adems, proporcional, lo cual se logra mediante su determinacin en funcin de la medida de su aprovechamiento, aun cuando no se logre una proporcionalidad matemticamente exacta, porque, como seala Marienhoff: Desde luego, lo expuesto no significa que la tasa o el precio del servicio deban equivaler matemticamente a la prestacin recibida por el usuario, pues tal exigencia sera insensata; slo significa: 1 que la tarifa ha de aplicarse a prestaciones efectivamente recibidas por el usuario, aunque el monto de lo que ste abone por ello no equivalga matemticamente a la prestacin que recibe, bastando que entre el precio o tasa y la prestacin recibida exista una 'discreta equivalencia 2 o que la 'proporcionalidad' en materia de tarifas tambin debe existir en la determinacin del mdulo en cuyo mrito se cobrar la tasa o el precio.(93) iiiii. Razonabilidad Sin duda resulta irrazonable una tarifa cuya aplicacin en un servicio pblico dado d lugar a utilidades o remanentes desmesurados; lo que no ocurrir si, por el contrario, la utilidad o remanente que produce al prestador del servicio, no representa un exceso. Tratndose de servicios pblicos concesionados, una tarifa sera irrazonable si en el supuesto de una sana, correcta y eficiente administracin generase prdidas, o
utilidades menores a las tasas bancarias, porque es absurdo que la empresa privada subsidie a un servicio pblico o corra riesgos y despliegue un esfuerzo considerable para lograr, cuando mucho, el equivalente a lo que paga una inversin bancaria de rentafija.Por contra, una utilidad que rebase el doble de la tasa bancaria ms alta, seguramente sera irrazonable, dada la exclusividad que, en mayor o menor medida, implica la actividad de prestacin del servicio pblico. En el caso de servicios pblicos de gestin directa, cuya prestacin no est animada por el espritu de lucro, no deben reportar utilidades; pero si la aplicacin de una tarifa calculada para lograr el punto de equilibrio financiero, en la prctica da lugar a remanentes, con toda razn, stos podrn aplicarse a cubrir dficit de ejercicios anteriores o a crear reservas para dficit de ejercicios subsiguientes. Mas, si tales remanentes fueren excesivos, o reiterados e importantes en varios aos consecutivos, denunciaran la irrazonabilidad de la tarifa en cuestin. iiiiii. Certeza A fin de que, tanto el prestador del servicio como el potencial usuario de un servicio pblico determinado, puedan tener certeza de la correspondiente tarifa de precios o de tasas, sta deber ser debidamente aprobada y publicada por la autoridad competente, en la forma y trminos previstos en la ley o, en su caso, en el propio ttulo de la concesin. En nuestra opinin, la tarifa debiera mantenerse en exhibicin permanente, a la vista de los potenciales usuarios, en las instalaciones y oficinas del prestador del servicio, de acceso al pblico.
F. NATURALEZA JURDICA DE LA TARIFA
En la doctrina, como en la prctica, la tarifa del servicio pblico admite, respecto de su naturaleza jurdica, cuando menos tres versiones que conviene conocer: la tarifa contrato, la tarifa acto administrativo y la tarifa ley; porque como fundadamente hace notar Manuel Mara Diez: El estudio de la naturaleza jurdica de las tarifas en lo relativo a las relaciones entre concesionario y concedente, tiene una gran importancia, porque de ella resultarn los principios aplicables al control del Estado en esa materia. (94) a) La tarifa contrato Admite la tarifa contrato dos modalidades distintas; conforme a la primera, la tarifa es un contrato o el resultado de un contrato celebrado entre el Poder pblico y el operador del servicio. Conforme a la segunda versin, la tarifa se pacta entre el prestador y e
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usuario del servicio pblico.

/. Contrato entre Poder pblico y prestador del servicio
En opinin de George Dereux, el contrato que genera la tarifa de un servicio pblico se perfecciona cuando el Poder pblico aprueba el proyecto de tarifa propuesto por el prestador del servicio.(95) De acuerdo con este criterio, la tarifa del servicio pblico requiere siempre de un proyecto o propuesta de tarifa que debe formular el operador o prestador del mismo, as como de la aprobacin del Poder pblico. Semejante interpretacin contractual de la tarifa tiene numerosos detractores y, en la actualidad, est casi olvidada. Se le objeta en razn de que el proyecto formulado por el operador del servicio no pasa de ser una propuesta que la autoridad va a considerar, pero no necesariamente a aprobar, porque puede ser modificado de manera importante e incluso desechado y substituido totalmente por la autoridad. De esta suerte, conforme a tales argumentos, la aprobacin y creacin de la tarifa sera un acto unilateral de autoridad. Se aduce tambin, para impugnar dicha versin contractual de la tarifa, que los contratos nicamente producen efectos entre las partes y no respecto de terceros, como seran los usuarios del servicio pblico, sin que ello se pueda convalidar mediante el mecanismo jurdico de la estipulacin por otro, porque ste slo puede operar para dar o hacer algo en provecho de un tercero extrao al contrato, mas no para imponerle obligaciones, como es en el caso de la tarifa.
ti. Contrato entre operador y usuario del servicio
En la otra modalidad contractual de la tarifa, sta se considera pactada de comn acuerdo entre el prestador y el usuario del servicio pblico, tesis ampliamente impugnada, por considerarse que el servicio pblico siempre est sujeto a un rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado, en virtud del cual el Estado impone el precio o tasa del servicio pblico, dadas las circunstancias de mayor o menor exclusividad en que se desarrolla su actividad, con lo cual se pretende proteger los intereses del usuario. b) La tarifa como acto administrativo La tarifa se determina, conforme a este criterio, mediante un acto administrativo, debidamente previsto y autorizado por la ley, porque el legislador autoriza a la administracin
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pblica a determinar las tarifas de los servicios pblicos, dentro de ciertos lincamientos, sin que ello impida que el prestador del servicio proponga a la autoridad competente un proyecto de tarifa. En el mbito municipal, es comn que los ayuntamientos tengan atribuida la facultad de determinar el monto de las tarifas; as ocurre, por ejemplo, en el Estado de
Guerrero, en donde la Ley que establece las bases para el rgimen de permisos, licencias y concesiones para la prestacin de servicios pblicos y la explotacin y aprovechamiento de bienes de dominio del Estado y los Ayuntamientos, ordena:
ARTICULO 31. Los servicios pblicos concesionados estarn sujetos a las tarifas que fijen el Estado o los Ayuntamientos, segn sea el caso. c) La tarifa ley Cuando la tarifa es determinada por la ley, adquiere una fuerza obligatoria incontrastable, superior a la generada por un acto administrativo o de derecho privado, por lo que las convenciones que se pactasen para variar o evitar su aplicacin seran nulas; adems contra de ella nadie podra alegar ignorancia y podra incluir sanciones, incluso penales, por su incumplimiento. En la prctica, diversos servicios pblicos han sido tarifados mediante ley, as, la Ley Federal de Derechos, determina las tasas o derechos de diversos servicios pblicos de gestin directa, como los de telgrafos y de correos. Conforme a lo dispuesto por el artculo 3 o de dicha Ley: El pago de los derechos que establece esta Ley deber hacerse por el contribuyente previamente a la prestacin de los servicios, salvo los casos en que expresamente se seale que sea posterior o cuando se trate de servicios que sean de utilizacin obligatoria. Cuando no se compruebe que el pago de derechos se ha efectuado previamente a la prestacin del servicio y se trate de derechos que daban pagarse por anticipado, el servicio no se proporcionar. De igual manera, los servicios pblicos de seguridad social son tarifados mediante ley, por ejemplo, la tarifa aplicable en el caso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado ISSSTE, est contenida en el captulo segundo de su Ley.
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G. CONSECUENCIAS DE LA NATURALEZA JURDICA DE LA TARIFA
En el supuesto de que las tarifas fuesen determinadas mediante contratos privados celebrados entre concesionario y usuario del servicio pblico, seran modificables mediante acuerdo de las partes, quedaran subordinadas a las leyes y reglamentos que pudieran oponrseles, y las controversias a que dieren lugar seran de la competencia de los tribunales judiciales correspondientes. De fijarse las tarifas mediante contratos administrativos celebrados entre concedente y concesionario del servicio pblico, igualmente seran modificables por medio de acuerdo entre las partes; tambin se subordinaran a las leyes y reglamentos que se les pudiesen oponer, y la competencia para conocer de las controversias que generasen correspondera a los tribunales administrativos. En rigor, la tarifa acto administrativo constituye, junto con sus reglas de aplicacin, una tarifa reglamento, unilateralmente determinada por la autoridad facultada por la ley para tal efecto, pese a la posibilidad de que el concesionario o prestador del servicio proponga un proyecto tarifario, por cuya razn su modificacin slo se dar mediante otro acto administrativo o por medio de una ley, y las controversias que su aplicacin genere sern resueltas por los tribunales administrativos. Las convenciones que en contra de la tarifa reglamento pactasen los usuarios con los prestadores del servicio pblico estaran viciadas de nulidad. nicamente las sanciones previstas para su incumplimiento por la ley, podran incluirse en dicha clase de tarifa unilateralmente fijada. La tarifa ley slo puede modificarse mediante otra ley, por cuya razn los convenios que puedieren efectuarse para alterar u obstruir su aplicacin careceran de validez, al igual que los actos administrativos encaminados a talfin.La competencia para conocer de las controversias que su aplicacin llegare a suscitar, la habr de determinar la propia ley, la cual puede sealar sanciones para su incumplimiento. No obstante sus evidentes ventajas, la tarifa ley tiene el grave inconveniente de su rigidez, lo cual puede provocar que su aprobacin y, lo que es peor, su modificacin, lleve largo tiempo, circunstancia que se agravara en pocas de inestabilidad financiera, en las cuales se requiere de rpidas modificaciones tarifarias para que los precios y tasas
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de los servicios pblicos recuperen, a la brevedad posible, sus caracteres de justicia, equidad y razonabilidad. De ah que, en muchos casos se opte por la tarifa reglamento, cuya actualizacin es mucho ms gil.
H. VIGENCIA DE LA TARIFA
La vigencia de la tarifa suele ser indefinida y, en principio, no debe modificarse en tanto no varen substancialmente las condiciones o circunstancias que motivaron su determinacin, salvo en los casos a que se refiere la llamada clusula rebus sic stantibus o teora de lo imprevisible; empero, es conveniente proceder a su revisin con alguna periodicidad, aun sin peticin del prestador del servicio, tanto para evitar que se produzcan en exceso utilidades o remanentes, como para realizar ajustes que permitan mantener la igualdad, justicia, equidad, proporcionalidad y razonabilidad de la tarifa, en beneficio de los usuarios. IV. TEORA JURDICA DE LA OBRA PBLICA La palabra obra tiene diversas acepciones; as, entre otros significados, se entiende por tal: todo objeto producido o transformado por algn agente, lo mismo que cualquier edificio en construccin, a cuyo trmino ser una obra terminada; tambin viene a ser toda produccin del entendimiento, ya sea en filosofa, ciencias, letras o artes; al igual que medio, virtud o poder, como lo hecho por obra del Espritu Santo. Enfin,obra tambin quiere decir accin moral, labor desarrollada por algn sujeto, o trabajo requerido para la ejecucin de una cosa, entre otras acepciones. La obra relativa a la construccin, instalacin, reparacin, reconstruccin, mantenimiento, conservacin, modificacin y demolicin de inmuebles puede ser pblica o particular; para los efectos legales se suelen considerar obras pblicas las de uso y aprovechamiento generales, como los caminos, puentes, presas, puertos areos y martimos, canales de riego y de navegacin-, pozos de agua y petroleros, desecacin de pantanos y saneamiento de terrenos; asimismo, los edificios y las construcciones destinadas al desempeo de las actividades de los entes pblicos. A principios del siglo XX, el profesor espaol Carlos Soldevila explicaba: Se denominan pblicas las obras que tienden a satisfacer necesidades sociales y las cons-
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trucciones destinadas a servicios del Estado o de las instituciones infra-soberanas.(96) Por su parte, la Ley de Obras Pblicas del Estado de Mxico, publicada en la Gaceta de Gobierno del Estado de Mxico, de 26 de septiembre de 1984, de manera evidentemente errnea establece: Artculo 2.- Para los efectos de esta Ley, se considera obra pblica: todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar, demoler o modificar bienes inmuebles por su naturaleza o disposicin de la Ley, destinados a un servicio pblico o al uso comn. Los bienes que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble necesarios para la realizacin de las obras pblicas, por administracin, o los que suministren las dependencias, entidades o ayuntamientos conforme a lo pactado en los contratos de obra, se sujetarn a las disposiciones de esta Ley sin perjuicio de que las adquisiciones de los mismos se rijan por la ley respectiva. Quedan comprendidos: I. La construccin, conservacin, mantenimiento, reparacin y demolicin de los bienes a que se refiere este artculo, incluidos los que tiendan a mejorar y utilizar los recursos agropecuarios del Estado, as como los trabajos de exploracin, localizacin, perforacin, extraccin y aquellos similares que tengan por objeto la explotacin y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo; y II. Todos aquellos de naturaleza anloga. La doctrina francesa distingue la obra en construccin de la obra terminada, al utilizar dos locuciones diferentes: travauxpublics, para aludir a los trabajos que crean, producen o modifican la obra, y ouvragepublic, para referirse a la obra terminada. La obra pblica se puede agrupar en la atribuida a la Federacin, a los Estados y a los municipios; sern obras pblicas municipales las realizadas por el municipio para el desempeo de sus funciones pblicas, para la prestacin de servicios pblicos, as como las calles, parques y jardines y su equipamiento. Entre las formas de gestin de la obra pblica destacan la del contrato de obra pblica, y la de administracin directa de la propia administracin pblica; empero, existen otras formas de gestin posibles, como la concesin de obra pblica, y el contrato condicionado de comodato. Mas, independientemente de su forma de gestin, la
realizacin de la obra pblica puede ser de la competencia municipal, como sostuvo la siguiente tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin: OBRAS PBLICAS. SU RELACIN MATERIAL CORRESPONDE A LOS AYUNTAMIENTOS. (ARTICULO 142 DE LA LEY GENERAL DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MORELOS) Es criterio de este Tribunal que debe entenderse que el obligado a construir, es decir, a realizar la obra pblica es el ayuntamiento, y que no debe molestarse a los particulares obligndoles a hacerse cargo de obras que competen al poder pblico porque lo contrario es violatorio de las garantas individuales, sin que con ello haya querido decirse que el propio poder pblico no puede establecer erogaciones a cargo de los particulares para cubrir los gastos que implican la realizacin de las obras pblicas que est obligado a realizar o para el mantenimiento de los servicios pblicos que presta. En cuanto se refiere a la manera de sufragar los gastos que implican la satisfaccin de las necesidades que compete satisfacer al ayuntamiento, deber estarse a las disposiciones de carcter tributario que sealan los medios de obtener los recursos econmicos de los municipios. Por las razones anteriores, el artculo 142 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de Morelos, que crea un derecho destinado a la conservacin y reposicin de las unidades de vapor mercurial o fluorescente, con cargo a los propietarios o poseedores de predios con frente a la calle, no puede estimarse violatorio de garantas. Semanario Judicial de la Federacin, 7 a poca, volumen 36, parte primera, pgina 23. La ejecucin de obra pblica mediante el esquema contractual ortodoxo implica la celebracin del contrato administrativo por antonomasia, cual es el de obra pblica. Para la ejecucin de obra pblica de escasa cuanta y que no requiere de equipo sofisticado ni de personal altamente especializado, como puede ser la referida al bacheo y mantenimiento de las calles, por ejemplo, se recomienda la administracin directa y el empleo de mano de obra y materiales de la regin, sin perjuicio de alquilar el equipo y maquinaria adicionales necesarios y contratar los servicios de fletes y acarreos de materiales que no pueda realizar el municipio con equipo de transporte propio. En la actualidad se considera a la concesin de obra pblica municipal como una forma de gestin de la misma, por medio de la cual la administracin municipal
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encarga a un particular la ejecucin de la obra a costa y riesgo de ste y le confiere durante un plazo determinado la explotacin de la misma a efecto de que recupere la inversin realizada, el importe de los intereses respectivos, la suma de los gastos de operacin y mantenimiento realizados y obtenga, adems, una utilidad. Se trata, en rigor, de un contrato de obra pblica aunado a la concesin de un bien del dominio pblico, cual es la obra pblica una vez concluida, esquema que permite al concedente realizar dicha obra sin emplear sus recursos, habida cuenta que ser el concesionario quien realizar la inversin requerida. Otra forma de gestin de la obra pblica puede ser a travs de un contrato de comodato, mediante el cual la administracin municipal comodante entregue en comodato a un particular comodatario, por un plazo razonablemente determinado, un predio bajo su dominio para destinarlo, por ejemplo, a la construccin de un estadio deportivo, cuya explotacin permitir al comodatario recuperar el costo de construccin, operacin, mantenimiento, as como los respectivos intereses y, en su caso, de una utilidad; vencido el plazo del comodato, la administracin pblica asume la explotacin de la obra. Desde luego, la designacin del comodatario se puede derivar de una licitacin pblica, que permita una competicin equitativa y transparente entre los posibles interesados. Esta forma de gestin, adems de no requerir de inversin pblica, puede resultar bastante sencilla y, por tanto, especialmente aconsejable para la realizacin de diversas obras pblicas en los municipios de escasos recursos. V. TEORA JURDICA DE LA ACTIVIDAD SOCIOECONMICA RESIDUAL DEL MUNICIPIO Desde luego, las actividades del municipio no se reducen a las relativas a la funcin, al servicio y a la obra pblica, dado que a semejanza del Estado, puede realizar otras identificables bajo la comn denominacin de actividades econmicas residuales, en el entendido de que en el ejercicio de la funcin pblica, en la prestacin de servicio pblico y en la ejecucin de obra pblica, el municipio realiza actividades inscritas tambin en el mbito socioeconmico, de ah la calificacin de actividades socioeconmicas residuales.
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A. ACTIVIDADES ECONMICAS DE INTERS PBLICO
Las actividades socioeconmicas residuales del municipio sern consideradas de inters pblico cuando, sin implicar ejercicio de funcin pblica, prestacin de servicio pblico ni ejecucin de obra pblica, tienen un inters prioritario dentro del mbito municipal. La instalacin y operacin de una planta municipal de tratamiento de residuos slidos para su reutilizacin, a efecto de resolver el problema de su acumulacin y, adems, generar ingresos al ayuntamiento, sirve de ejemplo de actividad socioeconmica residual del municipio productor de altos volmenes de desechos slidos.
B. ACTIVIDADES ECONMICAS SIMPLES
Hablamos de actividades econmicas simples del municipio para referirnos a las ordinariamente desempeadas por los particulares, pero que el ente municipal llega a realizar subsidiariamente, ante la ausencia, la insuficiencia, o la ineficiencia de los particulares.
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CAPTULO TERCERO ASPECTOS GENERALES DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
Como sealamos en el captulo anterior, en razn de su titularidad o jurisdiccin, los servicios pblicos se pueden clasificar en generales, regionales, municipales, coincidentes y coexistentes, segn las instancias gubernamentales a que corresponda el aseguramiento y el control del servicio. Estaremos frente a un servicio pblico general o nacional, cuando su aseguramiento, regulacin y control queda a cargo del gobierno general del pas, mismo que puede ser llamado federal cuando se trata de un rgimen de este tipo, como es el caso de Mxico, entre cuyos servicios pblicos federales podemos citar, entre otros, el del suministro de energa elctrica, el de telfonos, y el de correos. El servicio pblico regional se sujeta al control del gobierno del departamento, regin, provincia o entidad federativa y no del gobierno general del pas; en Mxico, para distinguirlos de los federales, se les denominan servicios pblicos estatales, entre los cuales se puede mencionar al servicio pblico de taxis. En este orden de ideas, el servicio pblico municipal es el atribuido a la instancia de poder municipal a cuyo cargo est el aseguramiento y control de la prestacin del servicio; en Mxico, a partir de la reforma de 1983 del artculo 115 constitucional, tienen a su cargo un conjunto especfico de servicios pblicos que, en consecuencia, se consideran municipales.
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En otros casos, los servicios pblicos no se atribuyen de manera exclusiva a ninguna de las instancias gubernamentales, sino que se distribuye entre ellas, por lo que se les considera de jurisdiccin concurrente, aun cuando ms bien son de jurisdiccin coincidente o coexistente; as ocurre con los servicios pblicos de educacin, de salud, y de transporte terrestre, entre otros.(97) Por tanto, es dable clasificar, a su vez, los servicios pblicos a cargo del municipio en exclusivos, coincidentes y coexistentes, segn sea el municipio el nico titular o comparta la titularidad del servicio con los otros mbitos del poder pblico. 1. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL Y EL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL En los casos en que el texto original de nuestra Constitucin federal de 1917 us las expresiones servicio pblico (artculo 132) y servicios pblicos (artculos 5, 13 y 27) no hizo alusin a la actividad tcnica encaminada a satisfacer necesidades de carcter general, sino que las emple en su acepcin de servicios personales prestados al Estado (artculo 5 y 13) o, con un criterio orgnico, las utiliz como sinnimo de actividad estatal (artculos 27 y 132). Fue travs de diversas reformas que el texto constitucional recogi la nocin de servicio pblico consistente en actividad tcnica satisfactora de necesidades de carcter general a que ahora aluden los artculos 3, 28, 73, fraccin XXV; 115, fraccin III; 122, base primera, inciso k), y 123, fraccin XVIII.
A. LA REFORMA DE 1983 AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL
El texto original del artculo 115 constitucional no estaba reservado para regular exclusivamente al municipio, sino que tambin se ocupaba de aspectos fundamentales del gobierno de los Estados de la Repblica y permaneci intocado durante ms de trece aos, ya que la primera reforma de este numeral de la Constitucin se public el 20 de agosto de 1928, misma que no tuvo relacin con los servicios pblicos municipales, como tampoco la tuvieron las siguientes seis reformas a dicho artculo. El da seis de diciembre de 1982 present el Poder Ejecutivo, ante la Cmara de Senadores, la iniciativa de reforma ms importante de cuantas se han hecho a nuestra ley fundamental en materia municipal, supuestamente sustentada en tres mil quinientas diecisiete ponencias presentadas por escrito en una consulta realizada durante octubre y
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noviembre del mismo ao, en virtud de la cual se modific substancialmente el texto del artculo 115, entre otros propsitos, para determinar los servicios pblicos a cargo de los municipios, facultndolos para coordinarse y asociarse entre s para su eficaz prestacin, en los trminos de la legislacin respectiva. El da tres de febrero de 1983 se public en el Diario Oficial de la Federacin, la reforma correspondiente novena del artculo 115, cuya parte relativa a los servicios pblicos municipales dispuso: Artculo 115.- Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre conforme a las bases siguientes:
III. Los municipios, con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico c) Limpia d) Mercados y centrales de abasto e) Panteones f) Rastro g) Calles, parques y jardines h) Seguridad pblica y trnsito, e i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda; De esta suerte, por disposicin constitucional qued a cargo de los municipios el conjunto de actividades y obras catalogadas bajo la denominacin de servicios pblicos, a que se refirieron segn el texto de la referida reforma de 1983 los incisos de la a)
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a la h) de la fraccin III del artculo 115 constitucional que acabamos de transcribir, respecto de los cuales, cuando as fuere necesario y lo determinasen las leyes, los estados aportaran su concurso, o sea su ayuda y asistencia, a efecto de asegurar su prestacin; empero, conviene aclarar que en ese listado ni estaban todos los servicios pblicos que intrnsecamente eran o deban ser municipales, ni, en rigor, eran servicios pblicos todos los que ah estaban considerados como tales. En efecto, en el catlogo de la reforma de 1983 a la fraccin III del artculo 115 constitucional no figuraban servicios pblicos que en el esquema de un municipio libre, autrquico y vigoroso debieran considerarse municipales, como el de los taxis, el de los estacionamientos de vehculos, y el del transporte colectivo urbano, entre otros. Podra argumentarse que tales servicios, especialmente los dos ltimos mencionados, no son necesarios en diversos municipios rurales, lo que no sera obstculo para determinar su carcter municipal, pues quedara condicionado su establecimiento a la existencia de la correlativa necesidad de carcter general. En cambio, de acuerdo con la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional, quedaron conceptuadas como servicios pblicos algunas actividades del poder pblico municipal que sin duda se desarrollan en el desempeo de autnticas funciones pblicas, cuales son las de seguridad pblica y trnsito, pese a que, como ya vimos en el captulo anterior, servicio pblico y funcin pblica son dos categoras jurdicas distintas y no dos formas para llamar a una sola y misma atribucin. Las funciones pblicas, como ocurre en el caso de la seguridad pblica y del trnsito, conllevan el ejercicio de la potestad, del imperio y de la autoridad del Estado. De igual manera, la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional incluy como servicios pblicos a calles, parques y jardines, los que intrnsecamente no lo son, puesto que se trata de tpicas obras pblicas que tambin constituyen una categora jurdica diversa a la del servicio pblico; las primeras, venimos de decirlo, son las obras realizadas o producidas por el Estado en el caso de la obra pblica municipal, por el municipio o a su nombre, en un inmueble determinado, con un propsito de inters general, destinadas al uso pblico, al desempeo de una funcin pblica, o a la prestacin de un servicio pblico. En la obra pblica, puede distinguirse la que est en proceso, en cuyo caso nos
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referimos a los trabajos a desarrollar para su realizacin, y la obra pblica terminada, la cual puede ser objeto de nueva obra pblica, como ocurre con los trabajos para reconstruirla, ampliarla, conservarla o modificarla. Las calles, parques y jardines, son autnticas obras pblicas municipales que una vez concluidas son destinadas al uso pblico; en el caso concreto de las calles, sirven de infraestructura para el servicio pblico de transporte y, en ocasiones, para los de estacionamiento de vehculos, y de mercados, de ah su indebida catalogacin como servicios pblicos.
B. LA REFORMA DE 1987 AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL
El propsito de la dcima reforma del artculo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, consisti en retirar de este numeral la mayora de sus disposiciones relativas al gobierno de los Estados de la Repblica, las que fueron transferidas al artculo 116, para dedicar la casi totalidad del 115 al ente municipal, quedando intacta su fraccin III. La reforma de 1994 al articulo 21 constitucional La reforma de 1994 al artculo 21 constitucional, vino a agravar la errnea inclusin de la seguridad pblica en el catlogo de servicios pblicos municipales contenido en el artculo 115 de nuestra Ley fundamental, porque al definir a la seguridad pblica, no como un servicio pblico sino con todo acierto como una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en las respectivas competencias sealadas por la propia Constitucin, mas, sin haberla retirado como debi haber sido del referido catlogo de servicios pblicos municipales, tuvo por consecuencia el absurdo de que la seguridad pblica, segn dos artculos el 21 y el 115 de la Constitucin, fuese simultneamente funcin pblica y servicio pblico.
C. LA REFORMA DE 1999 AL ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL
Una nota caracterstica de la reforma de 1999 al artculo 115 constitucional vino a ser la de no haber sido promovida por el Poder Ejecutivo sino por diputados federales de los grupos parlamentarios del Partido Accin Nacional, del Partido de la Revolucin Democrtica, del Partido del Trabajo y del Partido Revolucionario Institucional, citados en orden alfabtico.
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a) Las iniciativas presentadas por los diputados Entre el da 23 de octubre de 1997 y el 26 de mayo de 1999, diputados federales pertenecientes a los grupos parlamentarios mencionados en el prrafo anterior presentaron un total de nueve iniciativas para hacer modificaciones al artculo 115 constitucional, de las cuales dos se refirieron concretamente a los servicios pblicos municipales, siendo stas las siguientes: i. Iniciativa de diputados del Partido del Trabajo Iniciativa presentada el once de diciembre de 1997, por los diputados federales Alejandro Gonzlez Yez, Ricardo Cant Garza. Juan Jos Cruz Martnez, Mara Mercedes Maciel Ortiz, Luis Patino Posas, Jos Luis Lpez Lpez y Gerardo Acosta Zavala, integrantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, para incrementar el catlogo de los servicios pblicos municipales con el que denominaron de proteccin civil. Respecto de la inclusin de las acciones de proteccin civil en el catlogo de servicios pblicos municipales, habremos de opinar que es improcedente, por no tratarse de un servicio pblico, sino de una modalidad de la funcin de seguridad pblica destinada a prevenir los riesgos, daos o peligros y, en su caso, salvaguardar a las personas y sus bienes, en casos de emergencias, siniestros o desastres, proporcionndoles auxilio y procediendo con la colaboracin de los particulares y de la sociedad civil en general al restablecimiento de los servicios vitales y sistemas estratgicos de la comunidad. Lo anterior no impedira que las actividades de proteccin civil pudieran atribuirse al municipio, mas no con el carcter de servicio pblico sino con el de funcin pblica, que obedece a principios diferentes. ii. Iniciativa de diputados del Partido Accin Nacional El treinta y uno de marzo de 1998, los diputados federales Juan Marcos Gutirrez Gonzlez, Juan Miguel Alcntara Soria, Fortunato Alvarez Enrquez, Abelardo Perales, Francisco Vera Gonzlez, Rubn Fernndez Aceves, Mara del Carmen Corral, Rafael Castilla Peniche, Fernando Castellanos Pacheco, Sandra Segura Rangel, Julio Faesler Carlisle, Felipe de Jess Cant Rodrguez, Santiago Creel Miranda, Jos de Jess Gonzlez Reyes, Juan Carlos Gutirrez Fragoso, Csar Juregui Robles, Germn Martnez Cazares, Ramn Nava Gonzlez, Amrico Ramrez Rodrguez, Carlos Arce Macas, Juan Jos Rodrguez Prats, Baldemar Tudn Martnez, Felipe Urbiola Ledezma y Antonio Galaviz Olis, integrantes
del Partido Accin Nacional, presentaron una iniciativa de reforma al artculo 115 constitucional, entre otros efectos, para eliminar el concurso de los estados en la prestacin de los servicios pblicos municipales, e incrementar el catlogo de los servicios pblicos municipales con los rubros de infraestructura urbana y rural, transporte pblico y catastro. Acerca de la iniciativa anterior, es conveniente recordar que en municipios de escasos recursos financieros, diversos servicios pblicos no pueden prestarse sin el concurso del Estado respectivo y, en lo que atae a la incorporacin del rubro de infraestructura urbana y rural al catlogo de servicios pblicos, habremos de sealar que se trata de obra pblica y no de servicio pblico, lo que no sera obstculo para que se atribuyera expresamente al municipio, pero con su calidad real de obra pblica. En cuanto al transporte pblico, coincidimos con dicha iniciativa en lo relativo al servicio pblico de transporte urbano, dado que su infraestructura se integra con las vas de comunicacin de carcter municipal, como son las calles y avenidas urbanas, que sin lugar a dudas son obras pblicas municipales. En cuanto al catastro, conviene aclarar que tampoco se trata de un servicio pblico sino de una funcin pblica, como es la funcin administrativa registral, consistente, en trminos generales en dar certeza, autenticidad y seguridad jurdica a hechos, actos y situaciones relacionadas con personas o bienes, mediante la sistematizacin de inscripciones, anotaciones, catlogos e inventarios, y proporcionar informacin al pblico, a travs de la ejecucin del respectivo acto administrativo, porque la funcin administrativa se concreta en actos administrativos. b) El dictamen de la Comisin El Dictamen de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en la Gaceta Parlamentaria de 15 de junio de 1999, formula, respecto de la fraccin III de dicho numeral, las consideraciones siguientes: 4.3 Una de las reformas ms importantes que se introducen en el presente decreto es, sin duda, la referente a la fraccin III que contiene un catlogo de competencias exclusivas. Este aspecto, est planteado en las iniciativas en estudio, por lo cual, la comisin
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que suscribe estima procedente eliminar el concurso de los Estados en las funciones y servicios establecidos en la nueva fraccin III, para que queden con dicho doble carcter (funcin y servicio pblico), las materias descritas en los incisos correspondientes en calidad de competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo de transferencia previsto en los incisos c) y d) de la ya explicada nueva fraccin II. En referencia a las materias cuyo concepto se ampla o aclara, tenemos lo siguiente: En el inciso a) de la faccin III, a la materia de agua potable y alcantarillado se le agrega drenaje, tratamiento y disposicin de aguas residuales. En el inciso c), que contempla limpia, se precisa que se trata tambin de los servicios para recolectar, trasladar, tratar y disponer de residuos, obviamente de los que su tratamiento no est reservado a la competencia de otros mbitos de gobierno, segn la ley de la materia, en los trminos de la fraccin XXIX-G del artculo 73 de la Constitucin General de la Repblica. En el inciso g), al concepto de calles, parques y jardines, se le agrega genricamente el equipamiento que se entiende como la obra, mobiliario e infraestructura accesoria a los conceptos principales ya enunciados. En el inciso h), se adeca la nocin de seguridad pblica y se reenva al artculo 21 constitucional para aclarar que la exclusividad en este aspecto resulta de la parte especfica que el nuevo concepto, en esta materia, le asigna al mbito municipal, lo cual incluye lo que se refiere a la polica preventiva municipal y se mantiene la facultad en materia de trnsito municipal. De todo lo anterior, se debe concluir que se trata de funciones y servicios del mbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su rgano de gobierno: el ayuntamiento y la administracin pblica municipal que le deriva. Se agrega un nuevo prrafo segundo para prevenir que, sin perjuicio de sus competencias, en las materias que tienen regulacin federal o estatal especial, los municipios observarn las leyes de la materia sin que stas, puedan desvirtuar la competencia
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del municipio al efecto. Esto significa, por ejemplo, que si bien el municipio tiene en exclusiva el servicio de agua potable en su jurisdiccin, ello no implica que no deba observar la ley federal de aguas nacionales o las leyes estatales para la distribucin de agua en bloque; no obstante, dichas leyes no podrn sustraer del mbito municipal su potestad primigenia de distribuir entre la poblacin el vital lquido si no media el acuerdo o resolucin de su rgano de gobierno. Por ltimo, se recorre el actual prrafo segundo para convertirse en tercero, eliminando la taxativa de que los municipios se puedan asociar slo entre municipios de un mismo Estado y slo para la prestacin de servicios. Con la nueva redaccin, los municipios se podrn asociar libremente para los fines de la fraccin en estudio, si son de un mismo Estado, y si son de dos o ms estados tendrn que acudir a la Legislatura para su aprobacin. En ambos casos, se ampla la posibilidad de asociacin no slo para la ms eficaz prestacin de servicios pblicos sino tambin para el ejercicio de sus funciones pblicas. A lo anterior se suma la va de convenir con el Estado un esquema de asuncin de servicios o funciones municipales o bien, de coordinacin entre ambos. Esta comisin considera necesario sealar, que la facultad que se otorga a las legislaturas para que autoricen la asociacin de municipios de diferentes estados, de ninguna manera debe entenderse en demrito de las asociaciones municipales de derecho privado que existen bajo la figura de asociaciones civiles y las que se puedan crear a futuro, ya que en este supuesto estamos en presencia de una asociacin, ilimitada en trminos de derecho comn, atendiendo al doble carcter de la persona moral denominada municipio. En este ltimo caso, -a diferencia del que se ocupa la presente reforma, el municipio acta en trminos de persona moral de derecho privado como atributo de su personalidad jurdica.
i. Las errneas consideraciones del dictamen
Las consideraciones antes transcritas adolecen de falta de lgica y de actualizacin doctrinal en materia jurdica, lo cual dio lugar a errores importantes, como atribuir a los servicios pblicos no slo ese carcter sino, simultneamente, el de funciones pblicas, y viceversa, lo que permite que los rubros insertos en el catlogo configurado en los diversos incisos de la fraccin III del artculo 115 constitucional, sean, a la vez, servicios pblicos y funciones pblicas, aunque, como lo hemos repetido con insistencia, constituyen dos categoras jurdicas diferentes, sujetas a principios y preceptos distintos.
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Por otra parte, las consideraciones del dictamen en comentario pretenden resucitar la arcaica e infundada teora decimonnica de la doble personalidad del Estado que aplican al municipio, para sostener que ste tiene una personalidad jurdica de derecho privado e, implcitamente, otra de derecho pblico. En consecuencia, las reformas a que se refiere el dictamen en comentario, lejos de corregir los errores introducidos por la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional (de considerar servicios pblicos tanto a las funciones pblicas de seguridad pblica y de trnsito como a las obras pblicas de calles, parques y jardines, agravados por la modificacin de 1987 al artculo 21 constitucional que consider funcin pblica a la seguridad pblica, sin quitarle en el artculo 115 de la propia Constitucin la etiqueta de servicio pblico), generaliz la confusin a todos los conceptos del catlogo de la fraccin III del artculo 115, para artificialmente atribuirles el doble carcter de servicios pblicos y funciones pblicas. Conviene hacer hincapi en que tales errores no son propios de una cuestin puramente doctrinal o relativos a una discusin meramente bizantina, sino que en la prctica pueden tener consecuencias jurdicas trascendentales, toda vez que las funciones pblicas, dado su carcter de actividades esenciales propias del estado y del municipio, son indelegables, por cuya razn no pueden ser objeto de concesin a particulares, lo que s puede ocurrir, en cambio, con los servicios pblicos.
ii. La infundada teora de la doble personalidad del Estado
Calificamos de arcaica e infundada a la teora de la doble personalidad del Estado, en que infructuosamente trata de fundarse la ltima de las consideraciones relativas a las modificaciones de la fraccin III del artculo 115 constitucional, porque a pesar del xito que alcanz a fines del siglo XIX y principios del XX, desde hace medio siglo cay en el descrdito al demostrarse su falta de sustento. Inspirada en el derecho romano, la teora del fisco,<98) surgida a finales de la etapa del Estado absolutista, aporta las bases para el posterior desarrollo de la teora de la doble personalidad del Estado; conforme a la primera de dichas teoras, coexistan en el Estado dos personas jurdicas como resultado de su disociacin jurdica: elfisco,es decir, el Estado configurado como persona moral de derecho civil, equivalente a una sociedad
de intereses pecuniarios, y, por otra parte, el Estado propiamente dicho, entendido como sociedad poltica o persona moral de derecho pblico. Por su parte, la teora de la doble personalidad del Estado atribuy a ste dos personalidades, una de derecho pblico y otra de derecho privado; cuando el Estado acta como ente soberano en ejercicio de su imperio en sus relaciones con los particulares con el carcter de autoridad, por ejemplo hace uso, segn esta teora, de su personalidad de derecho pblico, y emplea la de derecho privado siempre que, despojado de su poder, acta como una persona moral ordinaria, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones en los trminos del derecho privado. La teora de la doble personalidad del Estado fue objeto de dura y fundada crtica, al grado de haber cado en el descrdito, por comprobarse que el Estado no es sino un slo y nico sujeto de derecho; si caprichosamente se le dividiere en dos personalidades, una pblica y otra privada, se tendra que admitir que, como persona de derecho pblico, el Estado, no sera responsable de los actos que efectuase como persona de derecho privado, lo cual sera absurdo. Adems si se reconociera doble personalidad al Estado, otro tanto debiera hacerse con los particulares, quienes usaran la de derecho privado en sus tratos con sus pares, reservando su personalidad de derecho pblico para emplearla cuando se relacionaran con el Estado a travs de contratos administrativos, lo cual resulta inadmisible, pues, como bien seala el prestigiado profesor argentino Agustn A. Gordillo: En efecto, es de advertir que la aplicacin de distintos ordenamientos jurdicos a un sujeto no significa que su personalidad se divida y multiplique; del mismo modo que un industrial estar sujeto al derecho comercial en sus transacciones, al derecho del trabajo en sus relaciones con los obreros de la fbrica, al derecho civil en sus relaciones de familia, al derecho administrativo y fiscal en sus relaciones con el Estado, y al derecho penal en la medida que cometa un delito, no por ello se podr pretender que tiene una quintuple personalidad: comercial, laboral, civil, administrativo-fiscal y penal. Ello sera obviamente absurdo, e igualmente absurdo es pretender que porque al Estado se le apliquen, igual que a cualquier sujeto, ms de un grupo de normas, tenga por ello ms de una personalidad jurdica. La personalidad jurdica es necesariamente una sola en todos los casos y ello es tambin vlido para el Estado.'99'
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Al apoyarse en una doctrina definitiva e irrebatiblemente refutada desde hace dcadas, cual es la de la doble personalidad del Estado, resulta extempornea por arcaica y obsoleta la ltima de las consideraciones formuladas acerca de la fraccin III del artculo 115 constitucional en el dictamen en anlisis, por lo que es errnea e infundada su afirmacin expresada en el sentido de que el municipio, en algn caso, acta en trminos de persona moral de derecho privado como atributo de su personalidad jurdica, habida cuenta que el municipio, al igual que el Estado, como bien seala el doctor Miguel Acosta Romero: es una persona jurdica de derecho pblico con una sola personalidad y voluntad, que se regula en su estructura y funcionamiento por la Constitucin y leyes administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de derecho civil, nunca pierde su carcter de Estado, ni su voluntad cambia.'100' Lamentablemente, la desafortunada reforma de 1999 a la fraccin III del artculo 115 constitucional, lejos de corregir los errores en que incurri la de 1983, consistentes en considerar servicios pblicos a las funciones pblicas de seguridad pblica y de trnsito, lo mismo que a las obras pblicas de calles, parques y jardines, los magnific y agrav, pues adems de considerarlos como servicios pblicos municipales junto con los autnticos, incurri en el absurdo de catalogarlos simultneamente, a unos y otros, como funciones pblicas. Hubo, adems, algunas otras variaciones en el catlogo de la fraccin III del artculo 115 constitucional ahora de funciones y servicios pblicos; as, el rubro relativo al agua potable y alcantarillado qued denominado Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; el de limpia, se nombra Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; el de calles, parques y jardines: Calles, parques y jardines y su equipamiento, y los de seguridad pblica y trnsito: Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito; tales modificaciones no son justificables, como se explica a continuacin. De acuerdo con el nuevo texto del inciso c) de la fraccin III del artculo 115 constitucional, son funciones y servicios pblicos, Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales. Evidentemente ninguno de los conceptos de este inciso es una funcin pblica; por lo que ve al agua potable, no es en s y por s un servicio pblico, sino el producto que ste suministra; por tanto la denomi-
nacin correcta sera servicio pblico de suministro de agua potable; en cambio, s es exacta la denominacin de servicio pblico de drenaje, para aludir al destinado a avenar o dar salida y corriente a las aguas servidas; en cuanto al alcantarillado debe decirse que no es un servicio pblico sino la obra pblica conjunto de alcantarillas que sirve de infraestructura al servicio pblico de drenaje; y, en lo que atae al tratamiento y disposicin de sus aguas residuales, es obvio que se trata de una actividad socioeconmica residual de inters pblico que no es servicio pblico, a cargo del municipio. Por lo anterior, el texto del inciso a) de la fraccin III del artculo 115 constitucional, en nuestra opinin, debiera ser: a) Suministro de agua potable y drenaje. De acuerdo al nuevo texto del inciso c) de la fraccin III del artculo constitucional en comentario, son funciones y servicios pblicos: Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; lo cual encierra diversas inexactitudes, porque ninguno de los conceptos es funcin pblica; y, por otra parte, el tratamiento y la disposicin final de residuos, son actividades socioeconmicas residuales de inters pblico, a cargo del municipio, que no son servicios pblicos; adems, el inciso en cuestin debiera referirse nicamente a los residuos slidos, no a los lquidos ni a los gaseosos. Por las razones anteriores, creemos que hubiera sido mejor la siguiente redaccin del citado inciso: c) Limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos a centros de depsito adecuados. En el nuevo texto del inciso g) se agrega y su equipamiento a Calles, parques y jardines, conceptos todos que debieran salir de un catlogo de servicios pblicos, por tratarse de obras pblicas que constituyen la infraestructura de autnticos servicios pblicos, cual es el de transporte urbano, por ejemplo. Por ltimo, en los nuevos trminos del inciso h) de la fraccin III del artculo 115, son funciones y servicios pblicos municipales: Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito, pese a que seguridad pblica y trnsito son exclusivamente funciones pblicas cuyo desempeo conlleva el ejercicio del imperio, de la potestad y de la autoridad del municipio. Para enfatizar la confusin generada por esta modificacin a la fraccin III del artculo 115 constitucional, debe tenerse presente que para el artculo 21 de la propia Ley fundamental, la seguridad pblica sigue considerada exclusivamente como funcin pblica.
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En cuanto a la polica preventiva municipal, debe sealarse que no se trata de una funcin pblica, ni tampoco de un servicio pblico, sino de una corporacin policial conformada por un conjunto de personas fsicas dadas de alta como agentes de polica, a cuyo cargo est el desempeo de la funcin pblica de seguridad pblica. Las razones expresadas en los dos prrafos anteriores evidencian la conveniencia de eliminar de un catlogo de servicios pblicos a la seguridad pblica, polica preventiva municipal y trnsito, lo cual no impide que el ejercicio de las funciones pblicas de seguridad pblica y de ordenacin y control del trnsito urbano se encomienden al municipio, en el rea de su competencia. c) El nuevo texto de la fraccin III del 115 constitucional De conformidad con la reforma de 1999, la fraccin III del artculo 115 constitucional qued con la redaccin y sujeta a los artculos transitorios siguientes: Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre conforme a las bases siguientes:
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; b) Alumbrado pblico; c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; 0 Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito; i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeo de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de los municipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los estados respectivos. As mismo, cuando ajuicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio. ARTCULOS TRANSITORIOS ARTICULO PRIMERO El presente decreto entrar en vigor noventa das despus de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, salvo lo previsto en los artculos siguientes: ARTICULO SEGUNDO. Los estados debern adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unin deber realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar el 30 de abril del ao 2001. En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo anterior, se continuarn aplicando las disposiciones vigentes. ARTICULO TERCERO. Tratndose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artculo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin del ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrn lo necesario para que la funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del Estado, en un plazo mximo de 90 das contados a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud. En el caso del inciso a) de la fraccin tercera del artculo 115, dentro del plazo sealado en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su mbito de competencia los servicios a que se refiere el
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citado inciso, cuando la transferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la poblacin, su prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente. En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer prrafo, las funciones y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose en los trminos y condiciones vigentes. ARTICULO CUARTO. Los Estados y municipios realizarn los actos conducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a las constituciones y leyes estatales. ( ) ARTICULO SEXTO . En la realizacin de las acciones conducentes al cumplimiento del presente decreto, se respetarn los derechos y obligaciones contrados previamente con terceros, as como los derechos de los trabajadores estatales y municipales. Dado en la Sala de Comisiones del Palacio Legislativo de San Lzaro a los catorce das del mes de junio de mil novecientos noventa y nueve. d) Errores de la nueva fraccin III del 115 constitucional Independientemente de las consideraciones formuladas en el dictamen de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, publicado en la Gaceta Parlamentaria de 15 de junio de 1999, la nueva redaccin del encabezado de la fraccin III del artculo 115 constitucional que establece: Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:, resulta confusa e imprecisa, dadas las dos interpretaciones a que da lugar, a saber: /'. Algunos de los tems de la fraccin son servicios pblicos y otros son funciones pblicas, sin indicar cules son unos y cules son otras; interpretacin reforzada: > Por lo dispuesto en el segundo prrafo de dicha fraccin, que alude a la competencia del municipio en el desempeo de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo como dos aspectos diferentes de su actividad; > Por la atribucin al municipio en el inciso h) de la seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 constitucional, que la define como una funcin no como un
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servicio pblico a cargo de la Federacin, del Distrito Federal, de los estados y de los municipios. > Por la conjuncin disyuntiva o utilizada en la parte final del primer prrafo del artculo tercero transitorio del decreto respectivo, que previene: Los gobiernos de los estados dispondrn lo necesario para que la funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada. > Por la imposibilidad impuesta por la lgica de que una categora jurdica sea a la vez otra diferente. . Empero, el nuevo texto del encabezado de la fraccin III del artculo 115 constitucional, al usar en su encabezado la conjuncin copulativa y en la expresin funciones y servicios pblicos que pone a cargo de los municipios, no slo califica de pblicos tanto a las funciones como a los servicios sino que permite tambin inferir el desatino de que todos los tems de dicha fraccin sean simultneamente servicios pblicos y funciones pblicas, tal como lo expres la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados en su dictamen respectivo. e) Bases para rectificar el artculo 115 constitucional Por todo lo anterior, se impone la modificacin del texto del artculo 115 constitucional afinde configurar el marco jurdico adecuado para propiciar el sano desarrollo de los municipios en Mxico, tal rectificacin deber partir de un catlogo integral de las actividades a su cargo que las agrupe en relacin con las funciones pblicas, los servicios pblicos y las obras pblicas, identificando las restantes como actividades socioeconmicas residuales. En este orden de ideas, debern preverse las actividades a realizar en ejercicio de las siguientes funciones pblicas del municipio: la de gobierno municipal, incluidas las de otorgamiento de licencias, permisos yen su caso concesiones; la funcin pblica materialmente legislativa de aprobar los bandos y reglamentos municipales; la funcin pblica materialmente jurisdiccional de imponer sanciones por la comisin de faltas administrativas; la funcin pblica formal y materialmente administrativa de contratar la adquisicin, arrendamiento y enajenacin de bienes y servicios, as como de obra pblica, y de convenir o concesionar la prestacin de servicios pblicos; la de
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seguridad pblica; la de trnsito; la hacendara; la de planeacin; la de control; la catastral; as como las de proteccin al ambiente y de proteccin civil, en el mbito de su competencia. En cuanto a los servicios pblicos municipales, el catlogo respectivo deber incluir los de agua potable y drenaje;'101' alumbrado pblico; limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos;002' mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; estacionamiento de vehculos; taxis y automviles de alquiler; y transporte colectivo urbano de pasajeros. En cuanto a las obras pblicas municipales, deben considerarse la construccin, edificacin, instalacin y cualesquiera otras actividades que modifiquen el estado o modificacin de un imbueble municipal con un propsito de inters pblico o beneficio general, as como al producto terminado de tales actividades; por lo que quedaran comprendidos los edificios municipales destinados a sus rganos y dependencias; las redes de agua potable, drenaje y alumbrado pblico, as como las calles, parques y jardines. Finalmente, debieran figurar entre las actividades socio econmicas residuales, las de inters pblico relativas al tratamiento y disposicin de las aguas servidas y pluviales, y al tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, as como las actividades socioeconmicas residuales simples que el municipio desempee con motivo de la deficiencia o insuficiencia de las similares desarrolladas por los particulares. 2. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL EN EL DERECHO ARGENTINO A guisa de muestra del derecho comparado, nos remitimos al derecho argentino, para explorar el mbito de las obras pblicas y de los servicios pblicos municipales, lo que nos permite advertir, por ejemplo, que en la Provincia de Buenos Aires, el catlogo de los referidos servicios no incluye la seguridad pblica ni la ordenacin del trnsito; tampoco comprende las calles, parques y jardines, cuya apertura y ejecucin se atribuye implcitamente al departamento ejecutivo de la municipalidad, con sujecin a una normativa jurdica integrada por la Constitucin Provincial, la Ley Orgnica de las Municipalidades, la Ley de Obras Pblicas y su decreto reglamentario, la Ordenanza General nmero 165, sobre Obras Pblicas Municipales; y el Reglamento de Contabilidad y Disposiciones de Administracin para las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, entre otras.
Cabe aclarar que en la provincia de Buenos Aires la organizacin del gobierno municipal obedece a un esquema bipartita configurado a travs de dos departamentos: el deliberativo y el ejecutivo, el primero est a cargo del Concejo deliberante, compuesto de un nmero variable de miembros, no menor de seis ni mayor de veinticuatro concejales, de acuerdo al nmero de habitantes, en tanto que el departamento ejecutivo se encomienda a un intendente. El catlogo de obras pblicas municipales de la Provincia de Buenos Aires est contenido en su Ley Orgnica de Municipalidades, que al respecto establece: Art. 59. Constituyen obras pblicas municipales: a) Las concernientes a los establecimientos e instituciones municipales. b) Las de ornato, salubridad, vivienda y urbanismo; c) Las atinentes a servicios pblicos de competencia municipal. d) Las de infraestructura urbana, en especial las de pavimentacin, repavimentacin, cercos, veredas, saneamiento, agua corriente, iluminacin, electrificacin, provisin de gas y redes telefnicas. ( ) Art. 60. Las obras municipales se realizarn por: a) Administracin b) Contratacin con terceros c) Cooperativas o asociaciones de vecinos d) Acogimiento a leyes de la provincia o de la nacin. En los contratos con terceros para la realizacin de obras que generen contribucin de mejoras, se podr imponer al contratista la percepcin del costo de la obra directamente de los beneficiarios. En cuanto a los servicios pblicos, la Ley Orgnica de las Municipalidades, en su artculo 52, presenta un catlogo de servicios pblicos municipales que incluye los de barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisin de agua, obras sanitarias y desages pluviales, transporte y todo otro que tendente a satisfacer necesidades colectivas de carcter local, siempre que su ejecucin no se encuentre a cargo de la Provincia o de la Nacin, a cuyo efecto atribuye al Concejo Deliberante disponer la prestacin de los catalogados, y adems, dispone:
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Art. 53. El Concejo autorizar la prestacin de los servicios pblicos de ejecucin directa del departamento ejecutivo o mediante organismos descentralizados, consorcios, cooperativas, convenios y acogimientos. Con tal propsito, se podr autorizar la obtencin de emprstitos y la venta o gravamen de bienes municipales, con arreglo a lo dispuesto para estas contrataciones. Por mayora absoluta del total de sus miembros, el Concejo podr otorgar concesiones a empresas privadas para la prestacin de servicios pblicos, con arreglo a lo dispuesto en el Captulo VIL Art. 131. La ejecucin directa de los servicios de la municipalidad corresponde al departamento ejecutivo, quien administrar los establecimientos por medio de empleados a sueldo, comisiones de vecinos u organismos descentralizados. En los convenios, cooperativas o consorcios, ser obligatoria su participacin en los rganos directivos. 3. FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES La prestacin de los servicios pblicos municipales se da a travs de estructuras organizacionales determinadas, a cargo de entes de derecho pblico, o bien de personas fsicas o morales, mediante diversas formas o modos de gestin, inscritas unas en el derecho pblico, encuadradas otras en el derecho social, e insertas unas ms en el derecho privado.
A. PRESTACIN POR INSTITUCIONES DE DERECHO PBLICO
Figuran entre las posibles formas de prestacin del servicio pblico municipal, a travs de entes de derecho pblico, la gestin directa por medio de la administracin municipal centralizada; la gestin mediante ente especfico de la administracin centralizada, pero carente de personalidad jurdica propia, como es el rgano municipal desconcentrado; la prestacin a travs de la personificacin del servicio pblico por la va de la descentralizacin administrativa por servicio a travs del organismo descentralizado municipal; la prestacin a travs de una empresa de participacin municipal mayoritaria que, aun cuando acuada en los moldes del derecho privado, se sujeta, en parte, a regulacin de derecho pblico; la prestacin por medio de una asociacin intermunicipal; la prestacin mediante convenio celebrado entre el municipio y el Estado; y la prestacin a travs de un fideicomiso pblico.
a) Gestin directa de la administracin municipal centralizada Estaremos frente a esta forma de gestin de los servicios pblicos, que los franceses conocen como gestin en rgie simple o directe, cuando el servicio pblico lo maneja la administracin municipal centralizada por medio de una de sus dependencias que simultneamente atiende otras actividades; se trata, pues, de una gestin indiferenciada de la administracin pblica, en la que sta asume su direccin y operacin, al hacerlo funcionar con sus propios agentes y recursos. En Mxico, la mayora de los municipios encomiendan diversos servicios pblicos, como los de limpia y mercados a dependencias de su administracin centralizada, y en consecuencia, sin personalidad jurdica ni patrimonio ni presupuesto propios, pero con bienes especficos afectos a ellos, y con asignaciones concretas de recursos, para subvenir a sus gastos, en sus respectivos presupuestos anuales de gastos, as como con personal especializado adscrito formalmente-a cada uno de dichos servicios. En tanto no cese la confusin existente en el artculo 115 de nuestra Constitucin federal, que considera servicios pblicos a genuinas funciones pblicas, la gestin directa centralizada resulta indispensable para aqullos cuya prestacin implica el ejercicio de autoridad; as, los llamados servicios pblicos de trnsito y los de seguridad pblica deben ser prestados por la administracin pblica centralizada, por la razn referida."03' b) Gestin del servicio pblico municipal a travs de un rgano desconcentrado de la Administracin centralizada El municipio encuentra en el rgano desconcentrado producto de la llamada desconcentracin administrativa otra de las formas de gestin directa de los servicios pblicos a su cargo; en opinin del profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttgenbach, la desconcentracin administrativa es un sistema organizacional conforme al cual el poder decisorio y la competencia para realizar actos propios de la persona pblica se asignan a los rganos jerrquicamente subordinados a la suprema autoridad central.*104 La creacin del rgano desconcentrado municipal debe estar prevista en la ley y deber ser motivo de acuerdo especial del ayuntamiento. En el caso del rgano desconcentrado que atiende la gestin de un servicio p-
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blico determinado, se advierte el traslado parcial de la competencia y del poder decisorio, de un rgano superior a uno inferior, sin que desaparezca entre ellos la relacin jerrquica de autoridad, aun cuando disminuya la subordinacin. La existencia de rganos desconcentrados est prevista, por ejemplo, en la Ley Orgnica del Municipio libre del Estado de Guerrero, que dispone: Artculo 61.- Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos en materia de Gobernacin y Seguridad Pblica las siguientes:
XXII-A. Establecer Centros Micro-regionales de Servicios Pblicos de carcter administrativo y tcnico, en aquellas zonas que los requieran por razones de dispersin o concentracin poblacional, accesibilidad a dichos servicios, facilidades de comunicacin y patrones de vida social, determinando su jurisdiccin territorial;(...) Artculo 182.- Los servicios pblicos prestados directamente por el ayuntamiento sern administrados por el presidente municipal en los trminos de esta Ley, sus reglamentos y acuerdos del ayuntamiento. Artculo 197.- Las comisaras municipales son rganos de desconcentracin administrativa de los ayuntamientos y de la administracin municipal y de participacin de la comunidad, de integracin vecinal y de carcter honorfico. Artculo 202.- En las cabeceras municipales con ms de 20,000 habitantes, el Ayuntamiento, a propuesta del presidente municipal, podr crear delegaciones municipales como rganos administrativos desconcentrados por territorio, jerrquicamente subordinados al presidente municipal, con el mbito de competencia territorial que el propio ayuntamiento establezca. Este artculo es aplicable para aquellas localidades en las que no existan Comisaras. Artculo 203.- Las delegaciones tendrn las facultades delegadas en funcin del tamao del mbito territorial de competencia, la complejidad de problemas urbanos y sociales, los recursos tcnicos y financieros de los servicios y obras pblicas, el nivel de participacin de los vecinos as como la capacidad administrativa y tcnica disponible.
Artculo 241-A.- La creacin de los Centros Micro-regionales de Servicios Pblicos a los que se refiere el artculo 61 fraccin XXII-A, surtirn sus efectos a partir de la aprobacin del Congreso del Estado, y tendrn por objeto integrar equipamiento, servicios e infraestructura que puedan ser aprovechados por los ciudadanos de una regin. Artculo 241-B.- Los Centros Micro-regionales de Servicios Pblicos son rganos de desconcentracin territorial de los Ayuntamientos y de la Administracin Municipal de carcter auxiliar; y estarn sujetos al poder jerrquico del cabildo, por conducto del presidente municipal. El Centro contar con un coordinador que fungir como su titular y quien ser designado por el ayuntamiento a propuesta del presidente municipal. Artculo 241 - O - El gobierno del estado podr transferir el uso de sus facultades a un Centro, siempre y cuando para su creacin se haya firmado un convenio de coordinacin en los trminos del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculo 241-E.- Las atribuciones del Centro Micro-regional de Servicios Pblicos sern: I. Prestar los servicios que le sean delegados por el Ayuntamiento y/o el Gobierno del Estado; ( ) III. Llevar a cabo funciones de polica y buen gobierno, as como cuidar la seguridad pblica; IV. Actuar como autoridad auxiliar del Gobierno del Estado y Gobierno Federal; (...) c) Gestin mediante organismo descentralizado La llamada personificacin del servicio pblico se da a nivel municipal cuando se crea una persona jurdica de derecho pblico con el deliberado propsito de encomendarle la prestacin de una actividad atribuida a la administracin pblica municipal, bajo el esquema organizacional de la descentralizacin administrativa por servicio. La descentralizacin administrativa por servicio significa una delegacin de facultades de cualesquiera de las personas morales territoriales, como son el Estado, Ja
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entidad federativa y el municipio, en favor del propio servicio que se personaliza, con recursos propios y con poder de decisin, sin que por ello se rompan sus vnculos con aqullas, porque se establecen obligadas relaciones jurdicas quefijanel rgimen de derecho al que se someten tales servicios personificados. Asimismo, la descentralizacin por servicio entraa la creacin de una nueva persona jurdica con una esfera de competencia, rganos propios y poder de decisin, sin perjucio de que las mencionadas personas morales territoriales conserven ciertas facultades de intervencin."051 La personificacin del servicio pblico municipal por la va de la descentralizacin administrativa por servicio se produce mediante la creacin de un ente de derecho pblico investido de autonoma jurdica,financiera,tcnica y de gestin, al cual se tranfiere la facultad, original u ordinariamente atribuida a la administracin municipal centralizada, de operar un servicio pblico. En virtud de la autonoma jurdica, el ente tendr personalidad jurdica propia; gracias a la autonoma financiera, habr de tener patrimonio propio; merced a la autonoma tcnica, contar con su propio ordenamiento tcnico; y dada la autonoma de gestin, estar en condiciones de tramitar por s mismo cuanto requiera para alcanzar su cometido. Pese a esa cudruple autonoma, la administracin municipal central mantiene su control y vigilancia respecto del ente descentralizado, mediante una relacin de tutela. La desconcentracin administrativa se diferencia de la descentralizacin administrativa por servicio, en que, en la primera se da una delegacin o transferencia de facultades entre dos rganos de un mismo ente o persona, en tanto que en la descentralizacin por servicio, la delegacin o transferencia de facultades se registra entre dos personas diferentes, habida cuenta que el organismo descentralizado tiene personalidad jurdica propia y el rgano desconcentrado carece de ella; adems, la relacin entre los rganos es de jerarqua en la desconcentracin, y de tutela en la descentralizacin. La personificacin del servicio pblico municipal por la va de la descentralizacin administrativa por servicio se da en Mxico a travs del llamado organismo descentralizado, figura jurdica adoptada para instrumentar dicha forma organizacional, tanto
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en el mbito federal como en el de las entidades federativas y en el de los municipios; caracterizado por tener personalidad jurdica y patrimonio propios, crearse por medio de un procedimiento de derecho pblico, gozar de autonoma jurdica, financiera, tcnica y de gestin, para la realizacin de una actividad tcnica, cual es la prestacin de un servicio pblico, y sujeto a una relacin de tutela respecto de la administracin centralizada, merced a la cual sta lo vigila y controla. En este orden de ideas, el Cdigo Municipal para el Estado de Chihuahua expedido el 26 de septiembre de 1995, bajo Decreto nmero 850/95 RE., dispuso: Artculo 79.- Son organismos descentralizados municipales, las personas morales creadas por el ayuntamiento, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten siempre y cuando renan los siguientes requisitos: I. Que su patrimonio, se constituya total o parcialmente con bienes, fondos, asignaciones presupustales, subsidios, el rendimiento de un impuesto especfico o cualquier otra aportacin que provenga del municipio; y II. Que su finalidad u objeto, sea la prestacin de servicios pblicos o sociales, la explotacin de bienes o recursos propiedad del municipio, la investigacin cientfica y tecnolgica o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social. El texto del precepto legal antes transcrito no es el adecuado porque puede dar lugar a confundir al organismo descentralizado con la empresa de participacin municipal, al permitirse que el primero adopte la estructura legal de la sociedad annima, por ejemplo, que tan comn es para la segunda. El sentido confuso y equvoco del referido precepto del Cdigo Municipal para el Estado de Chihuahua parece inspirarse en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que a su vez proviene de la primera Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que en su artculo 2 o reconoca como organismos descentralizados a las personas morales creadas por el Estado, mediante ley del Congreso o decreto del Ejecutivo, cualquiera que sea la forma jurdica que adopten y siempre que, adems, satisfaciesen ciertos requisitos.
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Por lo anterior considero que toda ley orgnica municipal debiera precisar que los organismos pblicos descentralizados se caractericen por su personalidad jurdica y patrimonio propios, y habida cuenta que su existencia ordinariamente habr de rebasar el periodo para el que fue electo el ayuntamiento que lo promueve, debiera establecerse que slo puedan crearse mediante ley o decreto de la Legislatura del Estado, a propuesta del ayuntamiento respectivo, para personificar un servicio pblico conforme a una estructura de derecho pblico, bajo la tutela de la administracin municipal centralizada. La atencin de la precisin sugerida en el prrafo anterior permitira destinar el organismo descentralizado, exclusivamente a su objetivo original: la personificacin del servicio pblico, por medio de un proceso de descentralizacin administrativa por servicio que ubica a la nueva persona de derecho pblico en su mbito lgico y natural que es el de la administracin pblica de la cual forma parte. De tal suerte, se evitara confundir al organismo pblico descentralizado con la empresa de participacin municipal, porque el primero slo podra crearse de acuerdo a estructuras legales de derecho pblico y, por tanto, no sera posible formarlo en los troqueles del derecho privado usados para acuar a la empresa de participacin estatal, tales como el de la sociedad annima, por ejemplo. En todo caso, la creacin de un organismo descentralizado del municipio requiere de un acuerdo del ayuntamiento respectivo para tal efecto y, por lo general, corresponde a la Legislatura del Estado expedir el decreto de su creacin, a iniciativa del ayuntamiento correspondiente. d) Mediante empresa de participacin municipal mayoritaria La prestacin de ios servicios pblicos municipales puede efectuarse a travs de la llamada empresa paramunicipal o de participacin municipal mayoritaria, cuyo capital puede integrarse con aportaciones del municipio y de los particulares para constituir la tpica empresa mixta, o bien con aportacin exclusivamente municipal canalizada, en parte, a travs del ayuntamiento y, en parte, por conducto de organismos descentralizados del municipio. Las empresas de participacin municipal mayoritaria las defini el citado Cdigo municipal para el estado de Chihuahua, expedido el 26 de septiembre de 1995, en los siguientes trminos:
Artculo 80.- Son empresas de participacin municipal mayoritaria, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos: I. Que el municipio, directamente o a travs de otras empresas, en cuyo capital tenga participacin mayoritaria o de organismos descentralizados, aporte o sea propietario de un cincuenta y uno por ciento o ms del capital social o de las acciones de la empresa; II. Que en la constitucin de su capital, se haga figurar acciones de serie especial que slo puedan ser suscritas por el municipio; y III. Que al municipio corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano equivalente o de designar al presidente, director o gerente, o tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administracin, de la junta directiva u rgano equivalente. La creacin de la empresa paramunicipal requiere de un acuerdo del ayuntamiento y, por lo general, de la autorizacin del Congreso del Estado. Acerca de la empresa paramunicipal o de participacin municipal mayoritaria, el doctor Jos Meja Lira hace notar que: Este sistema se ha difundido mucho en los pases europeos. Por ejemplo en Alemania, el ejecutor principal de los servicios municipales corresponde a una empresa paramunicipal polivalente llamada stadtwerke (literalmente trabajos citadinos). La stadtwerke maneja un presupuesto distinto al municipal, estableciendo su propio balance y estado de resultados, y eventualmente se cubre su dficit por el presupuesto local. Estas empresas se encargan de la distribucin de la electricidad, del gas, de la calefaccin y del agua potable.006 e) Por medio de asociacin intermunicipal Otra forma de prestacin del servicio pblico municipal es a travs de una asociacin intermunicipal, figura prevista en el ltimo prrafo de la fraccin III del artculo 115 constitucional, conformada por varios municipios, previo acuerdo de sus respectivos ayuntamientos, para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos; cuando se trate de
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asociacin de municipios de dos o ms estados, se deber recabar la aprobacin de las correspondientes legislaturas. En opinin del maestro Eduardo Lpez Sosa: Este mecanismo constituye una forma de coordinacin entre dos o ms ayuntamientos para conjuntar estrategias, unificar esfuerzos y coordinar recursos en la solucin o prestacin de un servicio pblico. La asociacin busca satisfacer los requerimientos de servicios de todas las poblaciones municipales implicadas. Por su naturaleza puede dar origen a un organismo adhoc para atender el servicio, lo cual supone una mezcla en las formas de prestacin.007' La figura de la asociacin de municipios de un mismo Estado se previo, por vez primera, en la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional; en tanto que la reforma de 1999 al mismo numeral, permite la asociacin intermunicipal para integrar a municipios de diferentes estados en la prestacin mancomunada de servicios pblicos con el propsito de mejorar su eficacia. Desde luego, la asociacin intermunicipal no podr quedar por encima de sus municipios integrantes, por prohibirlo expresamente la fraccin I del artculo 115 constitucional. f) A travs de convenio celebrado entre el municipio y el estado La incapacidad financiera y tcnica suele ser un impedimento para que el municipio pueda prestar adecuadamente ciertos servicios pblicos de su competencia, por lo que para solucionar el problema puede celebrar un convenio con el Estado, afinde transferir a ste dicha prestacin de manera temporal, como, a partir de la reforma de 1999, lo prev el ltimo prrafo de la fraccin III del artculo 115 constitucional, por disponer que los municipios, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el Estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. En trminos generales, ser necesario que el convenio estado-municipio sea precedido por un acuerdo del ayuntamiento respectivo que haga constar la incapacidad financiera, tcnica o de otra ndole que sufra el municipio para prestar por s el servicio pblico de que se trate; y de rebasar la duracin del convenio el periodo del ayuntamiento, recabar la aprobacin de la Legislatura del Estado. Por lo dems, el convenio deber precisar el servicio pblico a que se refiera, su duracin y los derechos y obligaciones de
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ambas partes; as como las formas de terminacin y suspensin y el rgano a que se sometan para los casos de controversias. g) Mediante fideicomiso pblico De acuerdo al artculo 346 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, el fideicomiso es una figura jurdica en virtud de la cual una persona, llamada fideicomitente, destina ciertos bienes a un fin lcito determinado, encomendando la realizacin de ese propsito a una institucin fiduciaria. Habida cuenta que la prestacin de un servicio pblico es unfinlcito determinado, el fideicomiso puede tener comofindicha prestacin y, en consecuencia puede ser una forma de gestin del servicio pblico, a condicin de que est prevista en la normativa; y dado que el municipio es una persona jurdica, puede ser fideicomitente y aportar recursos de su propiedad en la integracin de fideicomisos para encargarse de la prestacin de servicios pblicos especficos; al respecto, la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, previene: Artculo 123.- Los ayuntamientos estn facultados para constituir con cargo a la hacienda pblica municipal, organismos pblicos descentralizados, con la aprobacin de la Legislatura del Estado, as como aportar recursos de su propiedad en la integracin del capital social de empresas paramunicipales y fideicomisos. Artculo 124.- Los rganos de control y evaluacin gubernamental de los ayuntamientos, sern los responsables de la supervisin y evaluacin de la operacin de los organismos auxiliares y fideicomisos a que se refiere el presente captulo. En los trminos de la Ley Orgnica de Administracin Municipal del Estado de Sonora, expedida el 24 de enero de 1984: Artculo 66.- Para los efectos de esta Ley se entiende por: ( ) III. Fideicomisos pblicos municipales, aqullos que se constituyen conforme a la Ley de la materia, con fondos del gobierno municipal o de alguno o algunos de los organismos a que se refieren las fracciones que anteceden y en donde el ayuntamiento como fideicomitente nico, atiendan un objeto especfico de inters pblico o beneficio
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colectivo, cuya competencia tenga legalmente atribuida. Conforme a la definicin de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, podemos considerar que los elementos del fideicomiso pblico municipal para prestacin de servicio pblico, son: el fideicomitente, que sera el ayuntamiento, quien a nombre del municipio emite la declaracin unilateral de crear el fideicomiso; el fiduciario, que tendra que ser una institucin de crdito autorizada para fungir como fiduciaria; la finalidad de prestar un servicio pblico determinado; el fideicomisario o beneficiarios, que vendran a ser los usuarios potenciales del servicio pblico respectivo, y los bienes fideicomitidos, que consistiran en los bienes o recursos municipales aportados para tal efecto. Independientemente de la aprobacin de la legislatura del Estado, la constitucin del fideicomiso pblico municipal requiere del acuerdo previo del ayuntamiento respectivo que la autorice.
B. PRESTACIN POR ENTES DE DERECHO SOCIAL
Los troqueles del derecho social tambin son aptos para constituir personas morales operadoras va concesin o permiso de servicios pblicos, prueba de ello es el molde especfico de la sociedad cooperativa, la cual opera sobre el prinicipio de igualdad de sus miembros, tanto en derechos como en obligaciones; tiene un mnimo de diez socios; su capital es variable y su duracin es indefinida; en la adopcin de resoluciones cada socio tiene un voto; persigue elevar el nivel socioeconmico de sus miembros conjuntando su actuacin en una obra colectiva, y reparte sus rendimientos por partes iguales, en proporcin del trabajo desarrollado por cada uno de sus miembros. El artculo 56 de la referida ley, dispone: Son sociedades cooperativas de productores, aquellas cuyos miembros se asocien en la produccin de mercancas o en la prestacin de servicio al pblico. Habida cuenta que los particulares pueden prestar servicios pblicos propios, es decir, atribuidos al Estado, mediante concesin u otro mecanismo de delegacin; y servicios pblicos impropios o virtuales, o sea, no atribuidos al Estado, previa obtencin del permiso, licencia o autorizacin correspondiente, se puede aprovechar la categora
especial de cooperativa de intervencin oficial, para la prestacin del servicio pblico, toda vez que el artculo 63 de la Ley General de Sociedades Cooperativas, establece: Son sociedades (cooperativas) de intervencin oficial las que exploten concesiones, permisos, autorizaciones, contratos o privilegios legalmente otorgados por la autoridades federales o locales. En la prctica, diversas sociedades cooperativas de inters pblico son prestadoras de servicios pblicos de transporte urbano y, desde luego, pueden emplearse para la prestacin de otros tipos de servicios pblicos.
C. PRESTACIN POR ENTES DE DERECHO PRIVADO
La prestacin de servicios pblicos por medio de particulares puede darse mediante formas de gestin sujetas a regmenes jurdicos diferentes, segn se trate de servicios pblicos propios o de servicios pblicos impropios o impropiamente dichos. a) Gestin de servicios pblicos propios por medio de particulares Aun cuando los servicios pblicos propios o propiamente dichos estn atribuidos al Estado, es posible que en algunos casos ste transfiera la actividad de su prestacin a los particulares, mediante diferentes mecanismos, tales como la concesin, la locacin, el concierto y la gestin interesada.
/'. La concesin
Cuando se concesiona a un particular la prestacin de un servicio pblico, ste no sale del mbito de atribuciones de la administracin pblica quien, en consecuencia, no pierde su titularidad, por lo que prestar el servicio indirectamente a travs del concesionario, quien tendr a su cargo los riesgos econmicos de su prestacin, como lo hace notar Maurice Hauriou cuando define: La concesin es una operacin por la cual un particular se encarga, a sus gastos, riesgos y peligros, del funcionamiento de un servicio pblico y, en su caso, de la ejecucin de obras pblicas, gracias a la transmisin temporal de derechos del poder pblico, de manera reglamentaria, y merced a una remuneracin prevista contractualmente, derivada de tasas que est autorizado a percibir de los usuarios del servicio."08'
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ii. La locacin
La locado conductio operarum del derecho romano perdura, hasta nuestros das, en la legislacin de algunos pases, bajo la denominacin de locacin de servicio o arrendamiento, como un sistema por cuya virtud la administracin pblica locataria encarga a un particular locador, por tiempo determinado y mediante la remuneracin convenida de antemano, la prestacin de un servicio pblico gratuito u oneroso, por lo general ya organizado. Contra esta forma de gestin de servicio pblico, Manuel Mara Diez expresa: Los usuarios del servicio arrendado no tienen relacin jurdica con el empresario sino con la administracin a quien deben pagar el precio del servicio. En el arrendamiento no existe ninguna delegacin del poder pblico, ya que el empresario no est autorizado para el cobro de las tarifas ni el ejercicio de ciertas prerrogativas que corresponden a la administracin. Es un sistema anacrnico que est en desuso, que implica una confesin de incapacidad de la administracin pblica."091 Pese a las crticas, la locacin o arriendo del servicio pblico, contina en uso en diversos pases, especialmente a nivel municipal, especficamente en el caso del servicio de alumbrado pblico, pues suele ocurrir que la autoridad municipal contrate su prestacin con la empresa suministradora de energa elctrica, quien por tal motivo toma a su cargo la operacin y mantenimiento del mismo, mediante el pago del precio convenido, sin que se establezca relacin jurdica entre la poblacin usuaria de este servicio uti universi y la empresa prestadora del mismo.
iii. La subrogacin
La subrogacin o concierto viene a ser otra forma de prestacin indirecta del servicio pblico propiamente dicho a travs de entes de derecho privado, consistente en el aprovechamiento de las instalaciones o infraestructura que tienen instituciones privadas, adecuadas para realizar su prestacin, a cuyo efecto el ente pblico a quien est atribuido el servicio, contrata con el poseedor de las intalaciones o infraestructura mencionadas, la prestacin de ese servicio a los usuarios respectivos. El concierto o subrogacin se considera como una forma provisional, conforme a la cual la prestacin del servicio queda a cargo de un subrogatario, quien es una persona diferente a la que legalmente le est atribuido; cuando el prestador original del servi-
ci adquiere o recupera la posibilidad de proporcionarlo directamente, el concierto se vuelve innecesario; as, por ejemplo, se previo en Espaa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, que dispuso: Artculo 144.1. La duracin de los conciertos no podr exceder de diez aos y quedarn automticamente sin efecto desde el momento en que la Corporacin interesada tuviere instalado y en disposicin de funcionar un servicio anlogo al concertado. 2. No obstante, se podrn autorizar por el Ministerio de la Gobernacin sucesivas prrrogas de igual duracin, siempre que la Corporacin demostrase la imposibilidad de instalar el servicio por su cuenta o la mayor economa de esta forma de prestacin sin menoscabo de eficacia para el pblico.
iiii. La gestin interesada
En Francia, otra forma de gestin de los servicios pblicos municipales viene a ser la llamada rgie intresse, ubicada en un punto intermedio entre la gestin en rgie y la concesin. Esta gestin o administracin interesada implica la asociacin de la administracin pblica con un particular para la prestacin de un servicio pblico, sin crear por ello una nueva persona jurdica, lo cual puede efectuarse conforme a diversas modalidades. Los aspectos esenciales de la doctrina francesa sobre la rgie interese, los resume Fernando Albi en los siguientes trminos: I o La administracin confa a un particular no funcionario -rgisseur- la prestacin de un servicio pblico. 2 o Las instalaciones materiales son propiedad de la administracin. El gestor no financia el coste de primer establecimiento del servicio. No es un capitalista; aporta, exclusivamente, su trabajo. 3 o Los gastos de explotacin se hallan a cargo de la administracin pblica, la cual tambin percibe los devengos econmicos de los usuarios. 4 o El riesgo de la empresa los soporta slo la administracin pblica. 5 o Al gestor le retribuye la administracin directamente, no los ususarios, y
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dicha remuneracin puede consistir en una asignacin fija o proporcional al gasto, en primas de diversa naturaleza, en participacin en los beneficios netos o en alguna frmula mixta que combine todos o algunos de los procedimientos apuntados. Se busca, en esencia, estimular el inters particular del gestor para que desarrolle, en la direccin de la empresa, iniciativas de mayor eficacia que las que son consecuencia de la situacin estable de un simple funcionario."10) b) Gestin de servicios pblicos impropios por medio de particulares Venimos de decirlo, la doctrina ha otorgado una gran aceptacin a la propuesta del profesor Arnaldo de Valles, de dividir al servicio pblico en dos hemisferios: el propiamente dicho o propio y el impropiamente dicho o impropio, tambin llamado virtual; el primero es una creacin de la ley y est atribuido a la administracin pblica, sin perjuicio de que, en algunos casos, delegue a particulares su prestacin, bajo el rgimen de concesin u otro similar; en cambio, el servicio pblico impropio no se atribuye a la administracin pblica y deriva su creacin de un acto administrativo permiso, licencia o autorizacin, mediante la cual se retira la traba jurdica que obstruye el derecho del particular a realizar una actividad legtima, como explicara el maestro Gabino Fraga en los siguientes trminos: En la generalidad de los casos en que la legislacin positiva ha adoptado el rgimen de autorizaciones, licencias o permisos, hay un derecho preexistente del particular, pero su ejercicio se encuentra restringido porque puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la salubridad pblicas o la economa del pas, y slo hasta que se satisfacen determinados requisitos que dejan a salvo tales intereses es cuando la administracin permite el ejercicio de aquel derecho previo.(111) 4. LA CONCESIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES Derivada del latn concessio, el vocablo castellano concesin se explica como accin y efecto de conceder, que a su vez significa dar, otorgar, hacer merced y gracia de una cosa. En trminos jurdicos, puede explicarse la concesin como el mecanismo mediante el cual, quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facultades o de ciertos bienes y derechos, delega su ejercicio o aprovechamiento en favor de un tercero. Diversos historiadores ubican los antecedentes de la concesin en el precarium romano, mediante el cual el propietario de un terreno otorgaba su ocupacin a otra
persona, sin transmitirle su dominio ni su posesin; el concedente poda revocarlo a discrecin y a la muerte del precarista, los bienes regresaban al concedente ipso jure, habida cuenta que los descendientes del precarista carecan de derechos hereditarios respecto de ellos. Originalmente gratuito, el precarium se convirti ms tarde en oneroso. Versiones medievales de la concesin fueron los beneficia y los privilegia Principis, en tanto que el corso martimo fue una de las expresiones del negocio concesional en el Estado absolutista. La concesin se emplea en el derecho privado, lo mismo que en el derecho pblico, por abarcar actos de distinta naturaleza encaminados a conferir derechos a sus beneficiarios, por lo cual, para lograr su mejor entendimiento, conviene dividirla, en atencin al concedente, en administrativas y en mercantiles. Las primeras son otorgadas por la administracin pblica y se subdividen en las de aprovechamiento o explotacin de los bienes del Estado, las de obra pblica y las de servicio pblico; las segundas, las confieren los particulares; en ambos casos versan sobre facultades y derechos atribuidos al concedente.
A. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA
Las concesiones administrativas pueden ser de servicio pblico, de obra pblica, y de uso de bienes del dominio del Estado; las primeras tienen por objeto satisfacer necesidades de carcter general, las segundas tratan de satisfacer una necesidad pblica. La concesin de uso de bienes o demanial, en cambio, pretende bsicamente satisfacer la necesidad privada o el inters privado del concesionario. Todas transfieren al concesionario derechos propios del Estado. En todo caso, la concesin administrativa implica la transferencia a un particular del desempeo de actividades no esenciales atribuidas a la administracin pblica, o del aprovechamiento y explotacin de bienes del dominio pblico, mediante la constitucin a favor de dicho particular, de derechos o poderes previstos en el ordenamiento jurdico, de los que antes carecan; en opinin de Serra Rojas: La concesin administrativa es un procedimiento discrecional eficaz dentro de la estructura de la sociedad moderna, para entregar a los particulares ciertas actividades o la explotacin de bienes federales que el Estado no est en condiciones de desarrollar por su incapacidad econmica, o porque as lo estima til o conveniente, o se lo impide
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su propia organizacin.'112)
B. LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
En la actualidad, los mltiples deberes del Estado y del municipio les impiden desempearlos, con slo el uso de sus propios medios y recursos, lo cual abre la posibilidad de la delegacin de algunas de sus actividades no esenciales, en favor de particulares, sin que ello signifique renuncia o abandono de tales tareas, porque las atribuciones de que derivan les siguen asignadas, lo cual impide a los particulares realizarlas sin su previa delegacin, mediante el otorgamiento de la respectiva concesin. En este sentido, la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, dispone: Art. 53. El Concejo autorizar la prestacin de los servicios pblicos de ejecucin directa del departamento ejecutivo o mediante organismos descentralizados, consorcios, cooperativas, convenios o acogimientos. Con tal propsito, se podr autorizar la obtencin de emprstitos y la venta o gravamen de bienes municipales con arreglo a lo dispuesto para estas contrataciones. Por mayora absoluta del total de sus miembros, el concejo podr otorgar concesiones a empresas privadas para la prestacin de servicios pblicos, con arreglo a lo dispuesto en el Captulo VIL Art. 230. Con arreglo a lo dispuesto en el artculo 53, las municipalidades podrn otorgar a empresas privadas concesiones para la prestacin de servicios pblicos. De la misma manera, en el mbito federal mexicano, el artculo 28 constitucional, en su parte relativa, establece: El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionar la prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarn las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los servicios y la utilizacin social de los bienes, y evitarn fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico. La sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la Constitucin y slo podr llevarse a cabo mediante ley.
Evidentemente, el artculo 28 constitucional slo prev concesionar la prestacin de los servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de los bienes de dominio de la Federacin, mas no los de las entidades de la Repblica; por su parte, el artculo 122 del mismo ordenamiento constitucional, en el inciso k) de la fraccin V de su base primera, atribuye a la Asamblea Legislativa, en los trminos del Estatuto de
Gobierno, la facultad de regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos del
Distrito Federal. En cambio, el artculo 115 de la misma Constitucin no prev la posibilidad de concesionar los servicios pblicos municipales, por lo que habrn de ser las constituciones particulares de los Estados las que, en su caso, abran tal posibilidad; de lo contrario, el legislador ordinario carecera de la facultad para legislar sobre concesin de servicios pblicos, por lo cual, en rigor, no podran concesionarse. En este sentido, la Constitucin Poltica del Estado de Durango, con toda pulcritud, determina en el ltimo prrafo de su artculo 109: Los municipios, previo acuerdo de sus ayuntamientos, podrn concesionar a los particulares la ejecucin y operacin de obras, as como la prestacin de los servicios pblicos que les correspondan, cuando por razones econmicas, sociales o tcnicas as se requiera. La concesin de servicio pblico implica el sometimiento del concesionario al control y a la vigilancia de la administracin pblica, porque viene a ser una de las formas del ejercicio privado de las actividades pblicas, ya que el concesionario, aun cuando no constituya parte integrante de la referida administracin, le aporta una colaboracin que le descarga a aqulla de una parte de sus labores, sin reducir su potestad y su autoridad sobre los gobernados. Se puede entender la concesin de servicio pblico como la cesin temporal de su gestin, hecha por la administracin pblica en favor de un particular, a efecto de que ste se encargue de ella, por lo cual percibe una remuneracin, sometido a la regulacin, control y vigilancia del poder de polica; o como dice Georges Vedel: Se trata de un procedimiento mediante el cual una persona pblica, llamada autoridad otorgante, confa a una persona fsica o moral, llamada concesionario, la misin
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de gestionar un servicio pblico bajo el control de la autoridad concedente, mediante una remuneracin que consiste habitualmente en las cuotas que el concesionario percibir de los usuarios del servicio."13)
C. NATURALEZA JURDICA DE LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
Uno de los temas intensamente debatidos en el derecho administrativo ha sido el de la naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico, en torno al cual inicialmente se inscribieron dos criterios antagnicos, ambos reflejados tanto en la doctrina como en el derecho positivo y en la jurisprudencia; conforme a uno de tales criterios se trata de un contrato; en cambio, la tesis contraria la considera como un acto administrativo; con posterioridad surgi una tercera interpretacin que en una posicin eclctica, asigna a la concesin de servicio pblico la calidad de acto mixto, y es la que prevalece en la actualidad. a) Criterio contractual de la concesin de servicio pblico De acuerdo con la teora contractual sobre la naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico, sta es un contrato celebrado entre la administracin pblica concedente y la persona fsica o moral concesionaria, en cuya virtud esta ltima se encarga de la prestacin de un servicio pblico propiamente dicho. Promotor de la tesis contractual, Femado Albi sostiene que por concesin debe entenderse: Un modo de gestin de naturaleza contractual, en virtud del cual una persona extraa al concedente aporta los medios financieros indispensables para la implantacin de una actividad de la competencia de la administracin pblica, realiza las obras e instalaciones necesarias a dichofin,y presta al pblico el correspondiente servicio durante el perodo estipulado, sometindose para ello a los reglamentos generales establecidos por la propia administracin y percibiendo de los usuarios una contraprestacin econmica que le permite amortizar su desembolso inicial y cubrir los gastos de conservacin y explotacin, con el procedente beneficio industrial, revirtiendo en forma gratuita a la administracin, al terminar el contrato, todos los elementos materiales afectos al servicio.1114) Las teoras contractuales de la concesin del servicio pblico por cierto harto desacreditadas son muy heterogneas; lo que no impide distinguir dentro de ellas dos grandes corrientes: una, la vertiente civilista que interpreta a la concesin como un con-
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trato de derecho privado; otra, la corriente administrativista que considera al negocio concesional como un contrato de derecho pblico.
/. La versin civilista de la teora contractual
La teora contractual de la concesin de servicio pblico, en su versin civilista, estaba cimentada en la teora de la doble personalidad del Estado actualmente obsoleta, de la cual nos hemos ocupado en este mismo captulo; de acuerdo con dicha versin civilista, el ente estatal concdeme, en su carcter de persona jurdica privada, y el particular concesionario, actuando ambos en el mbito del derecho privado, celebraban un contrato para que la prestacin del servicio pblico quedara a cargo del particular. La tesis de la concesin de servicio pblico como contrato de derecho privado fue rechazada principalmente por tres razones, a saber: la desigualdad de la partes, la falta de libertad en la convencin, y la incapacidad para explicar los aspectos relativos a los efectos respecto de terceros ajenos a las partes contratantes, como son, en este caso, los usuarios, respecto de los cuales surte efectos dicha concesin. Se abund en el rechazo de la idea de que la concesin de servicio pblico fuese un contrato de derecho privado, porque este tipo de contrato parta del supuesto esencial de la igualdad de las partes, de que ambas se encontraran en un mismo plano; por consiguiente, no haba lugar para un contrato de derecho privado, sino en los casos en que, segn la ley, la voluntad de cada una de las partes tuviera el mismo valor jurdico para conseguir cierto resultado en derecho, situacin que no corresponda a la de la concesin de servicio pblico, por ser sta unilateralmente formulada por el poder pblico. En un intento por desvirtuar la objecin de la falta de libertad en la concesin, se dijo que el contrato privado en cuestin era de adhesin, con lo cual se trat de explicar el porqu la parte concedente impona las clusulas fundamentales del contrato, mas tal explicacin no fue satisfactoria porque una parte importante de tales clusulas derivaba obligadamente de disposiciones contenidas en una normativa jurdica preexistente. El antiguo axioma jurdico de que las convenciones slo producen efectos entre los contratantes, sin perjudicar ni beneficiar a terceros, sirvi en Francia para desacreditar la teora civilista contractual de la concesin, respecto de los usuarios del servicio pblico
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como terceros ajenos a las partes contratantes de la concesin, descrdito acentuado por el Cdigo de Napolen, que en su artculo 1119 estableci dos principios: No se puede, en general, obligarse en su propio nombre ms que para s mismo y No se puede, en general, estipular en su propio nombre ms que para s mismo. Para explicar la razn del abandono de la teora contractual de la concesin, Manuel Mara Diez apunta: La teora puramente contractual ha sido abandonada y ello porque, por una parte, la situacin de los usuarios no puede ser concebida como resultante de una estipulacin por otro sino al precio de una desfiguracin de esta teora, y ello porque en la teora de la estipulacin por otro los terceros beneficiarios deben estar designados individualmente en el contrato."15' La quiebra de la teora de la doble personalidad del Estado incidi a su vez en la bancarrota y desprestigio de la corriente civilista de la teora contractual de la concesin de servicio pblico, sepultada hoy en da en el abandono total.
ti. La teora de la concesin como contrato administrativo
Los aspectos medulares de la tesis que postula a la concesin como un contrato adminitrativo se pueden resumir, en opinin de Gastn Jze, en que su objeto consiste en la operacin de un servicio pblico; es a riesgo y ventura del concesionario; la remuneracin consiste en el cobro a los usuarios de una cuota por el uso del servicio; su duracin, en principio, debe prolongarse lo suficiente como para recuperar la inversin; queda sujeto a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado.'116' En Argentina, la jurisprudencia y la doctrina consideraron a la concesin de servicio pblico como contrato administrativo; as, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin defini dicha concesin, a mediados del siglo XX, como un acto jurdico de derecho pblico cuyo fin esencial estriba en organizar un servicio de utilidad general, para lo cual genera deberes y derechos a cargo y en favor del concesionario, cuya medida y extensin de unos y otros, con las modalidades impuestas por el poder de polica, quedan determinadas por el contenido del acto.017' De acuerdo con el criterio del mximo tribunal argentino, el doctor Ral E. Dumm opin en la misma poca:
fin SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
La concesin constituye, pues, un acto jurdico de derecho pblico cuya bilateralidad y acuerdo de voluntades entre el poder pblico concedente y el particular concesionario, la convierten en un contrato del derecho pblico, y precisamente, en un contrato de derecho administrativo. La finalidad del contrato de concesin de servicios pblicos, que es siempre el inters general, priva por encima de toda otra circunstancia; y la obligacin fundamental contrada por el concesionario es la de asegurar la prestacin del servicio pblico que se ha comprometido a realizar, ininterrumpidamente. El contrato de concesin, en cuanto supone la prestacin de un servicio pblico por delegacin de la autoridad, tiene una especificidad propia que hace admisible la intervencin del Estado por motivos que trascienden el simple ejercicio de las facultades inherentes al poder de polica.1118 Los argumentos para objetar la versin administrativa de la teora contractual de la concesin, fueron en su mayora los empleados para impugnar la versin civilista de dicha teora, a los que se agregaron algunos otros, como, por ejemplo, la imposibilidad de que figure como objeto del contrato administrativo la organizacin del servicio pblico, por ser una materia de la exclusiva competencia del poder pblico, quien la regula unilateralmente. b) Teora de la concesin como acto administrativo En sentido restringido, se tiene por acto administrativo el acto unilateral realizado por un rgano del Poder pblico, en ejercicio de funcin administrativa, con efectos jurdicos directos respecto de casos individuales especficos, razn por la cual resulta contrapuesta a las tesis contractuales, la que considera a la concesin como resultado de un acto administrativo del poder pblico, o sea, de un acto unilateral de supremaca, incapaz de generar derechos del concesionario contra el concedente, quien, consecuentemente, puede restringir o revocar lo concedido, en todo momento. Ubicarase, pues, a la teora que interpreta a la concesin de servicio pblico como un acto administrativo en sentido restringido, dentro del mbito del derecho punitivo, por convertirse dicha concesin en una pena, sancin o castigo, lo que repugna al Estado de Derecho, habida cuenta que a nadie se le puede imponer unilateralmente, mediante un mandato del poder pblico, la obligacin de prestar un servicio pblico, satisfactor de una necesidad de carcter general, salvo alguna situacin excepcional de emergencia.
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Luego entonces, la concesin en comentario no puede ser exclusivamente un acto unilateral de la administracin pblica, pues siempre habr de requerir, cuando menos, del consentimiento del concesionario, porque este carcter no puede imponerse a ningn particular, sino que debe derivarse del otorgamiento de su consentimiento, mismo que en todo caso estar en posibilidad de negar, lo cual significa que en toda concesin de servicio pblico el concesionario no podr serlo sin su voluntad, y predica el carcter bilateral de dicho negocio concesional. Algunos partidarios de la teora que explica la concesin de servicio pblico como acto administrativo, soslayan tanto la imposicin del servicio que implica esta teora como la carencia de derechos del concesionario, por conferir poca relevancia a la naturaleza de las relaciones previas y posteriores al acto mediante el cual se otorga la concesin; de la misma manera, pasan por alto el rgimen jurdico regulador de las relaciones concedente-concesionario-usuario, para poner el acento en el otorgamiento mismo de la concesin que consideran como un acto unilateral administrativo. Son muy numerosos los autores que consideran a la concesin administrativa como un acto administrativo, por ejemplo, el espaol Mariano Gmez Gonzlez, dentro de esta corriente doctrinal, afirma: Concesin es la accin y efecto de conceder; es decir, de dar, de otorgar, de hacer merced y gracia de algo."191 Con el propsito de establecer la diferencia entre concesin y contrato, Gmez Gonzlez hace notar que la primera se otorga por la administracin pblica a un particular, a instancia o solicitud de ste, y se regula unilateralmente por la ley; en tanto que el contrato se estipula entre la administracin y el particular, a propuesta de aqulla, y son las clusula en l contenidas las que lo regulan, por lo menos formalmente.'120' En Alemania, el profesor Otto Mayer tambin se pronunci en favor de la teora de la concesin como acto administrativo, en cuya defensa argument: Para nosotros, la concesin es un acto administrativo, especialmente una disposicin que determina discrecionalmente lo que debe ser de derecho en el caso individual. Es un acto jurdico del derecho pblico. La posibilidad de que este acto cree derechos y deberes es indudable, por lo menos en el sistema del Estado regido por el derecho que nos enorgullecemos de poseer.'121'
Por nuestra parte, advertimos en la interpretacin de la concesin como acto administrativo una falla de origen, por ser elemento esencial del negocio concesional el consentimiento del presunto concesionario, toda vez que la concesin no se impone como sancin o castigo; y el acto administrativo unilateral por antonomasia se produce sin, con y aun contra del consentimiento del gobernado. Como observa Guillermo Altamira: El acto administrativo es una declaracin jurdica unilateral y concreta de la administracin pblica, en ejercicio de un poder legal, tendente a realizar o producir actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas subjetivas, al par que aplica el derecho al hecho controvertido."22' Por lo anterior estimamos que la interpretacin de la concesin de servicio pblico como acto administrativo unilateral, conduce inevitablemente a una concesin lanzada al vaco, porque sin el consentimiento del receptor de la concesin al no poder imponerse como pena, castigo o sancin carecera de concesionario, lo cual es absurdo. c) Teora de la concesin de servicio pblico como acto mixto En una posicin eclctica entre las teoras contractualistas con las de la concesin como acto administrativo, la teora de la concesin como acto complejo o mixto es la que ms adeptos ha logrado en los ltimos tiempos, como bien observa el profesor Miguel Domnguez-Berrueta de Juan, cuando apunta: En efecto, en el seno de la misma jurisprudencia, se va abriendo camino, poco a poco, pero con conviccin, una tercera posicin que, amn de expresar la verdadera naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos, aglutina y conjuga las dos anteriores y ya clsicas posturas."23' La doctrina francesa propuso la teora de la concesin de servicio pblico como acto mixto, figuraron entre sus principales promotores Andr de Laubadre e Ivs Madiot; para este ltimo, la organizacin y el funcionamiento del servicio pblico concedido son de naturaleza reglamentaria, no as las ventajas logradas por el concesionario como derivacin de la concesin, las cuales son de carcter contractual; dicho profesor explica, en desarrollo de tales ideas:
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La teora del acto mixto postula una distincin entre las clusulas del pliego de condiciones: algunas disposiciones poseen una naturaleza reglamentaria, y otras una naturaleza contractual, independientemente de las relaciones establecidas entre el concedente, el concesionario y los usuarios."24' En lo personal, compartimos la opinin de que la concesin de servicio pblico viene a ser un acto mixto, por conformarse de tres partes de distinta naturaleza, a saber: una parte reglada, la cual est predeterminada en el ordenamiento jurdico, para fijar como dispone el artculo 28 constitucional las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin del servicio pblico, misma que de no incluirse expresamente en la concesin queda implcita en ella y no puede ser modificada por el concedente o el concesionario ni por ambos; otra parte es de naturaleza contractual, mediante ella el concesionario, por lo menos, acepta convertirse en tal, en los trminos previstos en la ley y especificados en la concesin; y una ltima parte se conforma mediante un acto administrativo a travs del cual la autoridad concedente otorga la concesin y precisa sus trminos. En buena medida, la concesin de servicio pblico, es un acto reglado, habida cuenta que diversas obligaciones y derechos del concedente y del concesionario se predeterminan en ordenamientos jurdicos constitucionales, legales y administrativos, los cuales son de observancia obligatoria para el concedente y el concesionario, quienes, en consecuencia, no pueden modificarlos y, estarn implcitos en el ttulo respectivo de concesin, aun cuando no consten en el mismo expresamente. Asimismo, la concesin es tambin, en parte, un contrato intuitupersonae, pues el concesionario resulta serlo en virtud de tomarse en cuenta sus cualidades especficas de carcter legal, tcnico, econmico, financiero y moral, y, al mismo tiempo, un contrato de derecho pblico, por sujetarse a un rgimen jurdico cuyas disposiciones son de orden e inters pblico, lo que significa que se trata de leyes imperativas o prohibitivas que imponen obligaciones, prohibiciones y lmites a la actividad desarrollada en el campo del derecho, imposibles de derogar mediante convenio de las partes, que precisa la duracin y exclusividades conferidas al concesionario, entre otros aspectos. Opinamos que la concesin administrativa es, en parte, un acto administrativo unilateral de la administracin concedente, porque sta discrecionalmente la otorgar o
no, y en su caso determinar ciertos aspectos de la misma, de acuerdo con la normativa aplicable y el inters pblico.
D. ELEMENTOS DE LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
Figuran como elementos indispensables de la concesin del servicio pblico, el concedente, el concesionario, y el servicio pblico concedido. a) El concedente Obsecuente con el principio de legalidad, el concedente deber ser el rgano competente del poder pblico para otorgar la concesin; debemos tener presente, a este respecto, que todo servicio pblico propiamente dicho es, formal y materialmente, una creacin de la ley, la que, si el ordenamiento constitucional lo permite, determina si su prestacin se puede concesionar; en este ltimo caso, el legislador ordinario debe establecer los requisitos, condiciones y lineamientos para el otorgamiento de la concesin y, en su caso, determinar las exclusividades que pudieren asignarse; la administracin pblica en sus respectivos mbitos: federal, de las entidades federativas y municipal tendr la facultad del otorgamiento en s de la concesin. Como originariamente la prestacin del servicio pblico propio est atribuida al Estado o al municipio, cuando stos otorgan una concesin a un particular para que se haga cargo de la prestacin del mismo, conservan sus poderes de control y vigilancia del funcionamiento del servicio, a efecto de poder cerciorarse de que ste se presta en los trminos establecidos en la ley y en la concesin, de aprobar las tarifas aplicables, as como de imponer, en su caso, las sanciones a que se haga acreedor el concesionario, incluida la declaracin de caducidad de la concesin."251 La continuidad y permanencia del servicio pblico debern ser garantizadas por el estado o municipio concedente, lo que predica la competencia que deben tener para requisar los bienes y derechos afectos a la concesin, en casos de huelga, de quiebra, de paro patronal, o en otros que impliquen la interrupcin de la prestacin del servicio, independientemente del derecho de reversin respecto de los bienes afectos a la concesin, que puedan tener. De igual manera, resulta obligada la delegacin del concedente al concesionario de las facultades indispensables para la prestacin del servicio pblico de que se trate,
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por el tiempo que dure la concesin. Adems, el concedente debe eliminar toda competencia ilcita, as como proporcionar la vigilancia policial que evite la obstruccin del servicio por parte de terceros. Igualmente, en los trminos de la normativa en vigor, el municipio concedente debe proteger al usuario del servicio, exigiendo al concesionario el cumplimiento de los principios de generalidad, uniformidad, continuidad, y regularidad que deben caracterizar al servicio pblico. b) El concesionario Tanto las personas fsicas como las morales pueden ser concesionarias de servicios pblicos, siempre y cuando satisfagan determinados requisitos, entre otros tener capacidad legal para obligarse, en el caso de las personas fsicas, y, tratndose de personas morales, estar constituidas legalmente. En el catlogo de los derechos del concesionario aparecen el de usar las facultades y bienes que el concedente debe poner a su disposicin en los trminos sealados en la ley y en la propia concesin, as como de disfrutar de las exclusividades previstas para el caso concreto. Salvo algn caso excepcional, al concesionario le anima en la operacin del servicio la obtencin de un lucro, de otra manera no arriesgara su capital, su tiempo y su esfuerzo, por ello se le reconoce el derecho a obtener una utilidad justa y razonable, remuneradora de su actividad y riesgo, la que suele darse mediante el cobro de una cuota por el uso del servicio, en los trminos de la tarifa aprobada para tal efecto por la ley o la administracin concedente. Por cuanto ve a la nmina de las obligaciones a cargo del concesionario, debe figurar en ella la de prestar el servicio de conformidad con los principios de generalidad, uniformidad, continuidad y regularidad, obligacin que debe contemplarse en la ley y en la propia concesin, al igual que la de acatar las modificaciones a la normativa del servicio, realizadas legalmente por la concedente. Adems, cuando la ley disponga la reversin, o si sta se incluye como clusula de la concesin, el concesionario est obligado a no gravar ni enajenar los bienes afectos a ella sin autorizacin de la concedente, a quien deber entregarlos libres de todo gravamen, a su vencimiento.
El incumplimiento de las obligaciones del concesionario deber traer aparejada la aplicacin de sanciones en los trminos previstos en la normativa correspondiente, que pueden incluir la caducidad de la concesin y la reversin de los bienes afectos a ella. c) El servicio pblico concedido En principio, y en contraste con las funciones pblicas, que son indelegables, los servicios pblicos pueden ser concesionables, empero, no puede otorgarse concesin para la prestacin de todo servicio pblico. En el mbito federal mexicano, de conformidad con el prrafo sexto del artculo 27 y con el prrafo cuarto del artculo 28 constitucional, los servicios pblicos de suministro de energa elctrica, de correos, de telgrafos y de ferrocarriles, no pueden ser objeto de concesin, por estar reservados a la gestin directa del Estado, en los trminos del prrafo dcimo del artculo 28 constitucional, que dispone: El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionar la prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarn las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los servicios y la utilizacin social de los bienes, y evitarn fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico. As pues, el anterior precepto establece la posibilidad de concesionar exclusivamente servicios pblicos o bienes de dominio de la Federacin, no de los municipios; en tanto que el artculo 122 faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos de dicha entidad; lo que no hace el artculo 115, ni ningn otro de la Constitucin federal, respecto de los servicios pblicos municipales, por lo que toca a las constituciones particulares de los Estados, abrir tal posibilidad y facultar, en su caso, al legislador ordinario parafijarlas condiciones, modalidades y excepciones correspondientes. A este respecto, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, en la fraccin XXVII de su artculo 61, confiere a la Legislatura del Estado la atribucin de Legislar en materia municipal teniendo presente en todos los casos, el fortalecimiento del municipio libre como base de la organizacin poltica y administrativa del Estado; y con esa base, el segundo prrafo del artculo 126 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico dispone: Podr concesionarse a terceros la prestacin de servicios
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pblicos municipales, a excepcin de los de Seguridad Pblica y Trnsito, prefirindose en igualdad de circunstancias a vecinos del municipio. Para evitar discusiones e impugnaciones, es preferible una autorizacin de la Constitucin local, ms precisa y explcita, como la otorgada por la Constitucin Poltica del Estado de Durango, que en su artculo 109, infine, dispone: Los municipios, previo acuerdo de sus ayuntamientos, podrn concesionar a los particulares la ejecucin y operacin de obras, as como la prestacin de los servicios pblicos que les correspondan, cuando por razones econmicas, sociales o tcnicas as se requiera. Con apoyo en esa slida base constitucional, la Ley del Municipio Libre del Estado de Durango regula la concesin de servicio pblico municipal, de la siguiente manera: Artculo 49.- Los servicios pblicos municipales podrn ser concesionados a personas fsicas o morales; siempre que no afecten la estructura y organizacin municipal. No sern objeto de concesin los servicios de seguridad pblica y trnsito. En caso de que el ayuntamiento apruebe una concesin sta deber realizarse en subasta pblica y mediante contrato sujeto a las bases y disposiciones siguientes: a) Determinacin de la masa de bienes que deber afectarse a la prestacin del servicio por el concesionario; b) Sealar las medidas que deber tomar el concesionario para asegurar el buen funcionamiento y continuidad del servicio, as como las sanciones que le sern impuestas para el caso de incumplimiento; c) Determinar el rgimen especial a que deber someterse la concesin y el concesionario, fijando el trmino de la concesin, las causas de caducidad o prdida anticipada de la misma; la forma de vigilar el ayuntamiento la prestacin del servicio, as como el pago de los impuestos que se causen; d) Fijar las condiciones bajo las cuales podrn los usuarios aprovecharse del servicio;
e) Determinar las tarifas, forma de modificarlas y contraprestaciones que deber cubrir el beneficiario; f) Establecer el procedimiento administrativo necesario para or al concesionario y a todo interesado, en los asuntos que importen reclamacin o afectacin de los derechos que genere la concesin o el servicio pblico; g) Establecer en su caso, cuando sea de solicitarse la expropiacin por causa de utilidad pblica, o de imponer restricciones a la propiedad privada, en los trminos de la Constitucin y la Ley de la materia; h) Determinar la fianza o garanta que deber otorgar el concesionario para responder de la eficaz prestacin del servicio; e i) La aprobacin del Congreso del Estado cuando la concesin sea por un tiempo mayor al ejercicio del ayuntamiento que otorgue la concesin. Artculo 50.- Podr el ayuntamiento rescindir o declarar la caducidad de cualquier concesin para la explotacin de un servicio pblico, por violaciones a los trminos de la misma, para lo cual deber oirse previamente al concesionario, cumpliendo con los reglamentos administrativos correspondientes. El ayuntamiento de acuerdo con la leyes y reglamentos de la materia, promover la intervencin de la empresa del servicio de que se trate, y el nombramiento de un interventor, cuidando de que se contine prestando el servicio con la mayor eficacia. Artculo 51.- El ayuntamiento fijar anualmente y publicar las tarifas o precios de los servicios pblicos municipales concesionados, en el Peridico Oficial del Estado y en uno de los de mayor circulacin en la entidad y en el municipio correspondiente. Si para el da primero de enero no se ha hecho la publicacin de precios o tarifas, se proceder como sigue: a) Si al servicio no se le han fijado precios o tarifas, continuar impartindose la prestacin del mismo al precio que se haya venido cobrando hasta la publicacin de la lista que los contenga o fecha que en la misma se seale; y
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b) Si ya han venido operando bajo precio o tarifa, stos se prorrogarn hasta que entren en vigor los nuevos que se expidan. Artculo 52.- No podrn darse concesiones para la explotacin de servicios pblicos municipales a: I. Miembros del ayuntamiento; II. Servidores pblicos municipales; III. Sus cnyuges, parientes consanguneos en lnea recta sin limitacin de grados; los colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad; y IV. A empresas en las cuales sean representantes o tengan intereses econmicos las personas a que se refieren las fracciones anteriores. Son nulas de pleno derecho las concesiones otorgadas en contravencin a lo dispuesto en el artculo anterior y causa de responsabilidad a quienes las autoricen. Conviene reiterar que el servicio pblico municipal, como cualquier otro, se concesiona intuitu personae, en atencin a las cualidades del concesionario, por cuya razn no est en el comercio ni tampoco puede transferirse sin la autorizacin del concedente; y dada su naturaleza, slo podr concesionarse por tiempo limitado, sin que pueda ser a perpetuidad, porque ello implicara, desde el momento de su otorgamiento, la transferencia definitiva de las actividades concesionadas, que por tal razn saldran de la esfera del poder pblico para ingresar al mbito privado, significaran una renuncia del Estado a tales actividades y privaran al servicio de su carcter pblico propiamente dicho, lo cual sera absurdo. De igual manera, habremos de insistir en que el servicio pblico municipal se concesiona conforme a normas de derecho pblico, cules son las contenidas en la Constitucin general de la Repblica, las Constituciones particulares de los estados, las leyes orgnicas de la administracin pblica de los estados y las leyes orgnicas municipales, entre otras, por lo que la inobservancia de sus disposiciones en el trmite de su otorgamiento da lugar a su nulidad.
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E. EXTINCIN DE LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
Previamente al anlisis de las formas de extincin de la concesin de servicio pblico, hablaremos de la anulacin de la misma, que en rigor no es una forma de extinguirla, pues no se puede extinguir lo que no existe, y la anulacin equivale a suprimir del mbito jurdico, como si nunca hubiera existido, a la concesin, lo cual se realiza mediante un trmite de anulacin, al que de manera equvoca tambin se le conoce como revocacin en el derecho positivo y en la doctrina de diversos pases. La anulacin de la concesin de servicio pblico por vicios de ilegitimidad no merece tener repercusin en los bienes propiedad del frustrado concesionario, que debieran quedar afectos a la concesin, toda vez que stos seguirn siendo propiedad del particular que aspiraba a ser concesionario, porque no hay lugar a la reversin de los mismos en favor del municipio, ya que la anulacin tiene por no otorgada la concesin, en consecuencia no hay bienes afectos a ella ni concesionario. Tampoco debiera haber lugar a indemnizacin para el municipio ni para el concesionario, en caso de anulacin por vicios de ilegitimidad, pues tales vicios conllevan la violacin de una norma legal por parte del concesionario con la complicidad, disimulo o negligencia del concedente, o viceversa, por lo que ambos careceran de ttulo legal para reclamar indemnizacin, pues ninguno de los dos podra alegar ignorancia de la ley. En cuanto a las formas extintivas, el carcter temporal de la concesin predica como forma ordinaria de extincin de la concesin el transcurso del plazo previsto para su duracin, a la que se suman las formas extraordinarias, como el rescate, la caducidad y la rescisin, entre otras. a) El rescate A diferencia de la revocacin propiamente dicha, que se realiza por razones de legalidad, el rescate es una modalidad de la revocacin efectuada por motivos de inters pblico o general, a efecto de que el municipio asuma la prestacin directa del servicio pblico respectivo, mediante una resolucin unilateral de la concedente que extingue la concesin de servicio pblico, en ejercicio de facultad otorgada por la ley, sin que el concesionario haya dado motivo para ello. El preaviso al concesionario es requisito indispensable para el rescate y, segn la doctri-
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na, implica indemnizacin no slo por el valor no depreciado de los bienes afectos a la concesin, en caso de reversin, sino tambin por el lucro cesante, lo cual equivale a decir que, en teora, se debe pagar al concesionario no slo el valor de los bienes y derechos afectos a la concesin que de hecho revierten en favor del concedente, sino tambin indemnizacin parcial no por la totalidad, de las posibles utilidades que deja de percibir. El pago parcial y no total del lucro cesante se justifica, tanto por la posibilidad de que tales utilidades no se dieran en la prctica en el cien por ciento previsto, en caso de no realizarse el rescate, como por el principio de equidad, consistente en que tales utilidades sean las referidas nicamente al lapso de tiempo razonable para que el concesionario pueda destinar a otra inversin rentable el capital empleado en la prestacin del servicio concesionado. b) La caducidad El incumplimiento de las obligaciones impuestas en la ley y en la concesin misma al concesionario de servicio pblico municipal, implica diversas sanciones; una de ellas, referida a causas graves, puede ser la caducidad de la concesin, que representa otra forma de extincin anticipada de la concesin, cuya imposicin exige notificacin previa al concesionario y respeto a su derecho de audiencia. La prdida parcial o total de los bienes reversibles, en favor del municipio, se puede agregar a la sancin de caducidad de la concesin de servicio pblico. c) La rescisin Otra forma de extincin anticipada de la concesin de servicio pblico es la rescisin, la cual procede cuando concedente y concesionario convienen adoptarla de comn acuerdo, sin responsabilidad para ninguno de ellos, por muy variados motivos, como pueden ser los de fuerza mayor y de imposibilidad sobrevenida, entre otros. La imposibilidad sobrevenida se da cuando ocurren acontecimientos, no imputables al concesionario ni al concedente, que impiden definitivamente la prestacin del servicio pblico, lo que implica no slo la extincin anticipada de la concesin, sino la supresin del servicio pblico; Juan Francisco Mestre Delgado la explica con los siguientes ejemplos:
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El agotamiento del caudal que se emplea por el concesionario del servicio pblico de distribucin de agua potable a domicilio; la desaparicin del poblado que constituye el punto de destino del servicio pblico de transporte; la explotacin deficitaria del servicio no imputable al concesionario, o, en fin, cuando la aplicacin de la teora c\factum principis imposibilita la prestacin del servicio, o determina unas dificultades que excedan de ciertos lmites, estamos en presencia de supuestos atpicos en los que se impone la extincin de la relacin concesional, pero sin que sean encuadrables en ningn motivo imputable a las partes. La causa de la extincin es ajena al comportamiento de los contratantes.'126' Desde luego, la rescisin puede tener lugar sin que el concedente y el concesionario convengan en ello, habida cuenta que tanto uno como otro pueden demandar, ante tribunal competente, la rescisin de la concesin por incumplimiento de las obligaciones de su contraparte, para de esa manera dar por extinguida la concesin. d) Otras causas de extincin de la concesin Se seala en la doctrina, como otras causas de extincin de la concesin de servicio pblico, adems de las ya mencionadas, la quiebra y la muerte del concesionario; mas, en rigor, la quiebra da lugar a la caducidad, mientras que en el caso de la muerte del concesionario existe la posibilidad, en algunas legislaciones, de que los herederos se conviertan en nuevos los concesionarios del servicio pblico respectivo.
F. LA REVERSIN EN LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
Entindese por reversin, en materia de concesin administrativa, la transferencia a favor del concedente, de la propiedad de los bienes y derechos afectos a ella, al momento de su extincin, de conformidad con lo previsto en la ley. a) Bienes sujetos a reversin Todo servicio pblico requiere que se destine a su prestacin un conjunto de bienes y derechos del concesionario que debieran quedar identificados con precisin en actas oficiales levantadas con participacin del concedente y del concesionario; tales bienes y derechos del concesionario quedan afectos a la concesin, a fin de que cuando sta se extinga puedan revertir en favor del primero, en su caso, junto con los bienes de la administracin concedente que se hubieren incluido en la concesin.
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Adems de los bienes y derechos indispensables para la prestacin del servicio pblico, es frecuente que el concesionario adscriba a tal efecto otros bienes y derechos no previstos en la concesin ni en la ley, sin que por ello queden afectos a la concesin, aun cuando fuere indudable su utilidad para la prestacin del servicio. b) Situacin jurdica de los bienes sujetos a reversin Respecto de la situacin jurdica de los bienes sujetos a reversin, existen diversos criterios doctrinales, de ellos, dos son los que descuellan como ms caractersticos; de acuerdo con el primero, tales bienes pasan a ser propiedad del concedente desde el momento de su afectacin al servicio pblico, con el argumento de que en su momento fatalmente revertirn a su patrimonio. En consecuencia, el concesionario slo conserva sobre ellos un derecho real que le permite su goce y explotacin. Esteban Arimany Lamoglia explica tal derecho en los siguientes trminos: Desde luego se trata, [...] de un derecho real especial y suigeneris que, a pesar de sus analogas con figuras como el usufructo o el llamado dominio til, no hay que enmarcarlo entre las categoras del derecho privado, sino entre los llamados derechos reales administrativos, sometido a un rgimen jurdico propio, por la naturaleza del objeto sobre el que recae (dominio pblico) y en nuestro caso tambin por la actividad desarrollada en el ejercicio del mismo (servicio pblico).<127) Destaca otro criterio contrapuesto con el anterior, segn el cual, el concesionario mantiene la propiedad de los bienes afectos a la concesin durante la vigencia de la misma, pero con un derecho real constituido en favor de la administracin concedente. c) Indemnizacin en la reversin La reversin sin indemnizacin procede en el caso de vencimiento del plazo de duracin de la concesin, lo cual se justifica porque los referidos bienes fueron depreciados o amortizados en el plazo concesional. Tambin opera la reversin sin indemnizacin en el caso de caducidad impuesta a manera de sancin por falta grave, como la que dispuso el artculo 32 de la Ley de Vas Generales de Comunicacin, por ceder, hipotecar, enajenar o de alguna manera gravar la concesin, o algunos de sus derechos, o los bienes afectos al servicio pblico, a algn gobierno o Estado extranjeros, o por admitirlos como socios en la empresa concesionaria;
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o por proporcionar al enemigo, en caso de guerra internacional, alguno de los elementos disponibles con motivo de la concesin, o por cambio de la nacionalidad mexicana del concesionario, casos en los que perdera, en beneficio de la nacin, la va de comunicacin con todos sus bienes muebles e inmuebles, sus servicios auxiliares y dems dependencias y accesorios destinados a la explotacin, adems de perder su garanta constituida conforme al artculo 17 del propio ordenamiento legal. Tratndose tanto de rescate como de rescisin pactada, es absolutamente procedente la indemnizacin en la reversin, aunque en proporcin al tiempo transcurrido de la concesin; en algunos casos de revocacin y de caducidad tambin procede la indemnizacin proporcional. 5. MUNICIPALIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS La expresin municipalizacin de los servicios pblicos es de carcter proteico pues se transforma su sentido en el curso de los aos; as, en 1926 el maestro Jos de Jess Castorea, en su libro titulado El problema municipal mexicano, explicaba: Municipalizacin quiere decir, la facultad de los municipios para administrar y explotar por s mismos los servicios necesarios al bienestar moral de la poblacin; los servicios deben ser pues, servicios pblicos."28' En el umbral del siglo XXI, puede entenderse la municipalizacin de los servicios pblicos de diferentes maneras, lo que predica no slo el carcter mutante sino tambin anfibolgico de esta expresin, ya que lo mismo se usa en el sentido de atribuir al municipio la prestacin de servicios pblicos que anteriormente no eran de su competencia, que en el de asumir el municipio la prestacin directa de servicios pblicos concesionados, o en el de encargarse de la prestacin directa de servicios pblicos hasta entonces concesionados a particulares, genricamente al Estado: Federacin, entidad federativa y municipio.
A. ATRIBUIR AL MUNICIPIO LA PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS QUE ANTERIORMENTE NO FUERAN DE SU COMPETENCIA
Un caso tpico de este sentido de municipalizacin de los servicios pblicos, vino a ser el resultante de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato, de 25 de julio de 1997, que abrog la del mismo nombre publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado el 31 de julio de 1984, por incluir en su catlogo de servicios pblicos municipales, algunos que no figuran como tales en la Constitucin General de la Repblica, cuales
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son el de estacionamientos pblicos y el de bibliotecas pblicas, por lo que, partiendo del supuesto de que tales actividades no figuraran como servicios pblicos en la ley de 1984, mediante la Ley de 25 de julio se 1997, fueron municipalizados dichos servicios de estacionamientos pblicos y de bibliotecas pblicas.
B. ASUMIR EL MUNICIPIO LA PRESTACIN DIRECTA DE SERVICIOS PBLICOS CONCESIONADOS
La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Colima, emplea la expresin municipalizacin de servicios pblicos, en el sentido de que el municipio asuma la prestacin de servicios pblicos concesionados, al disponer en el captulo III de su ttulo sptimo: Artculo 92.- El municipio, como titular de los servicios pblicos que sean de su competencia, podr municipalizarlos cuando estn en poder de particulares, ya sea prestndolos directamente o participando conjuntamente con stos. Artculo 93.- Se podrn municipalizar los servicios pblicos cuando sea irregular o deficiente su prestacin, o a juicio del cabildo cause perjuicios graves a la colectividad. Artculo 94.- El procedimiento de municipalizacin se llevar a cabo mediante iniciativa del propio ayuntamiento o a solicitud de la mayora de los usuarios o de las organizaciones del municipio. Artculo 95- El ayuntamiento emitir la declaratoria de municipalizacin, una vez odo a los posibles afectados, practicando los estudios respectivos y previa formulacin y aprobacin del dictamen correspondiente, que versar sobre la procedencia de la medida y en su caso la forma en que deba realizarse.
C. ENCARGARSE GENRICAMENTE AL ESTADO CIPIO) (FEDERACIN, ENTIDAD FEDERATIVA, MUNI-
DE L PRESTACIN DIRECTA DE SERVICIOS PBLICOS CONCESIONADOS A Por extensin, se utiliza tambin la expresin municipalizacin de los servicios pblicos como sinnimo de estatizacin de los mismos, aun cuando quede atribuida su prestacin directa a la Federacin o a las entidades federativas; como seala el doctor Carlos Quintana: De esta manera se alude por municipalizacin al proceso administrativo mediante el cual el estado (no solamente el municipio) se hace cargo de manera directa de la prestacin de algn servicio pblico en manos de particulares.' 129 '
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6. CONTROL Y VIGILANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES En el caso de los servicios pblicos municipales directamente a cargo de la administracin pblica municipal, compete la funcin pblica contralora al presidente municipal, a los regidores respecto de los encuadrados en sus respectivos ramos, a los sndicos, al tesorero municipal y muy especialmente al contralor municipal en aquellos estados en los que est previsto este cargo municipal; por ejemplo, en el estado de Guanajuato, conforme a su Ley Orgnica Municipal: Artculo 117.- Son atribuciones del contralor municipal: I. Proponer y aplicar las normas y criterios en materia de control y evaluacin, que deban observar las dependencias centralizadas y paramunicipales; II. Verificar el cumplimiento del plan de desarrollo municipal y sus programas; III. Realizar auditoras peridicamente a las dependencias y entidades de la administracin pblica municipal; IV. Vigilar la correcta aplicacin del gasto pblico;
VIL Vigilar que las adquisiciones y arrendamientos de los bienes muebles e inmuebles que realice el ayuntamiento y la prestacin de servicios pblicos muncipales se supediten a lo establecido por esta Ley; VIII. Vigilar que la obra pblica municipal se ajuste a las disposiciones de la Ley de Obra Pblica para el Estado y los Municipios de Guanajuato y dems disposiciones aplicables en la materia; IX. Establecer un sistema de quejas, denuncias y sugerencias; (...) En el caso de servicios pblicos municipales a cargo de organismos descentralizados y empresas de participacin municipal, intervienenn tambin de manera
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relevante en su control y vigilancia, los propios rganos internos encargados de tales actividades en cada uno de ellos.
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CAPITULO CUARTO LOS INOBJETABLES SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES EN EL ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL
Con algunas excepciones los municipios sede de las capitales de los estados, principalmente, en mayor o menor grado priva entre los responsables de los diversos aspectos de los servicios pblicos municipales, un desconocimiento de los principios jurdicos, administrativos, econmicos, sociales,financierosy tcnicos que debieran regir su establecimiento, carencia que redunda en su deficiente prestacin, con el consiguiente perjuicio para sus usuarios, y el negativo impacto en la economa municipal y regional, que de ello se deriva. En buena medida, el desconocimiento de los principios que debieran regir los servicios pblicos municipales se debe tambin a la poca investigacin realizada y a la escasa bibliografa existente acerca de tales servicios, situacin que predica la necesidad urgente de investigar y dirundir por diversos medios el resultado de esa investigacin, lo que habr de incrementar dicha bibliografa, que coadyuvar a la capacitacin de los responsables de los diversos aspectos de los multicitados servicios, lo cual redundar en la mejor calidad de los mismos y en el abatimiento de sus costos y, por tanto, de sus tarifas. El desconocimiento de los servicios pblicos municipales se refleja en nuestro texto constitucional, pues, como hemos visto en el captulo anterior, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 23 de diciembre de 1999, su artculo 1 1 5 presenta, en su fraccin III, un ambiguo catlogo de funciones y servicios pblicos,
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sin aclarar cules rubros son unas y cules son los otros, o si todos son, a la vez, funciones pblicas y servicios pblicos municipales, lo que nos autoriza a afirmar que en dicho catlogo ni estn todos los que son servicios pblicos municipales, ni tienen tal carcter todos los que estn en ese listado. En nuestra opinin, de los rubros que figuran en los diversos incisos de la fraccin III del artculo 115 constitucional, son servicios pblicos municipales, los siguientes: > Suministro de agua potable > Drenaje > Alumbrado pblico > Limpia y recoleccin de residuos slidos > Mercados y centrales de abasto > Panteones > Rastro Estimamos que la inclusin de alcantarillado, calles, parques y jardines en el catlogo de servicios pblicos es indebida, porque tales rubros son, en rigor, obras pblicas y por tanto pertenecen a otra categora jurdica diferente; algo parecido ocurre con el tratamiento y disposicin de aguas residuales y el tratamiento y disposicin final de residuos mencionados en los incisos a) y c) del artculo 115 constitucional por tratarse de actividades socioeconmicas de inters pblico constitutivas de otra categora jurdica distinta; en tanto que las actividades relativas a la seguridad pblica y al trnsito, vienen a ser sendas funciones pblicas, lo que no impide que el ejercicio de todas estas diversas actividades se atribuya al ente municipal, segn veremos en el captulo siguiente. Que el desconocimiento de los principios jurdicos que rigen los servicios pblicos municipales redunda en su deficiente normativa, se comprueba tambin en las leyes orgnicas municipales y otros ordenamientos legales de diferentes estados de la Repblica que sin contar con apoyo de sus respectivas constituciones particulares, abren la posibilidad de concesionar los servicios pblicos municipales, bajo el supuesto errneo de que el artculo 28 de la Constitucin federal les permite hacerlo, cuando dicho precepto slo faculta al legislador ordinario federal a establecer la posibilidad de concesionar la prestacin de servicios pblicos federales o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federacin.
Por cierto, el establecimiento de la posibilidad de concesionar los servicios pblicos municipales, en la Constitucin particular de cualquier Estado de la Repblica, como lo hace la Constitucin de Durango (circunstancia que aprovecha la Ley Orgnica Municipal de dicha entidad federativa para confirmar, con ciertas excepciones, dicha posibilidad), genera un gravsimo riesgo para las administraciones municipales, en razn de lo dispuesto en el captulo XI del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que considera a la concesin como una modalidad de inversin al establecer en su artculo 1139, para efectos de dicho captulo: Inversin significa; (...) (i) contratos que involucran la presencia de la propiedad de un inversionista en territorio de otra parte, incluidos, las concesiones, los contratos de construccin y de llave en mano. En consecuencia, en la prctica se ha alegado que la inversin extranjera estadounidense o canadiense, participante mediante cualquier procedimiento en una sociedad que licita y obtiene una concesin municipal de servicio pblico, permite al inversor extranjero recurrir, en una eventual controversia entre la sociedad concesionaria y el municipio concedente, no a las instancias jurisdiccionales internas, sino al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI), situacin hipottica en la que las partes contendientes seran el Estado Mexicano en su calidad de Parte del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, en la especie, parte contendiente contra la cual se hace la reclamacin en ios trminos de la seccin B del captulo XI del referido Tratado, y el inversionista contendiente. Dicha situacin controversial deja al ente municipal en gran desventaja, salvo que en el ttulo de concesin conste renuncia expresa de la empresa concesionaria a recurrir a los mecanismos de solucin de controversias previstos en el captulo XI del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, para dirimir las que eventualmente pudieran derivar de la concesin de servicio pblico municipal. I. EL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE El suministro de agua potable y el drenaje son sendos servicios pblicos municipales que comprenden dos actividades bsicas: abastecimiento de agua en condiciones sanitarias adecuadas al uso y consumo humano y el alejamiento y disposicin de las aguas servidas y los desechos a lugares convenientes, tanto desde el punto de vista tcnico como del econmico, para que se les pueda tratar y, posteriormente, destinar a la reutilizacin o a vertirlas en los cauces naturales sin que ocasionen la degradacin del sistema ecolgico,
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para lograr la preservacin de los recursos naturales y, en consecuencia, el desarrollo sustentable. Como todos sabemos, el agua es un recurso permanentemente inserto en toda la atmsfera y corteza terrestre; en el aire produce humedad o lluvia; en la superficie configura los arroyos, ros, manantiales, lagos y lagunas; bajo tierra, conforma las capas freticas y las corrientes subterrneas, y en el cuerpo humano constituye las dos terceras partes de su volumen. Sin duda, el agua es un elemento vital para el gnero humano, por requerirla en condiciones sanitarias adecuadas para ingerirla como bebida bsica y usarla en la preparacin de alimentos, aseo personal y de los bienes, as como en procesos industriales; es un recurso natural esencialmente renovable, por estar sujeto a un ciclo hidrolgico de precipitacin, infiltracin, escurrimiento y evaporacin; su aprovechamiento exige una regulacin que evite su contaminacin y que la extraccin rebase la aportacin natural; exigencia agudizada por ser el vital lquido un satisfactor de muy diversas y variadas necesidades, as como de usos mltiples que pueden ser sucesivos o excluyentes. 1. DATOS GENERALES ACERCA DEL AGUA El agua, en sus tres estados de agregacin: vaporizada, lquida y slida, representa un importante componente de la superficie de nuestro planeta, como se puede apreciar en el hecho de que los mares ocupan, de un total de quinientos diez millones, una superficie aproximada de trescientos sesenta y seis millones de kilmetros cuadrados, equivalente a ms del setenta y uno por ciento. Todo ser viviente depende, en gran medida del agua; en razn de esa dependencia, las grandes civilizaciones se desarrollan fuertemente vinculadas a las caudalosas fuentes de agua, en especial las de los ros; as el Nilo, el Tigris, el Eufrates, el Yantse-Kiang y el Ganges, generan culturas seeras en la historia universal.
A . E l ACIUA l.N SU l'KRSl'KCTIVA HISTRICA
Kl agua ocupa un lugar preeminente en la cosmogona de la Antigedad, hindes y egipcios la consideraron como elemento fundamental de la mayora de los cuerpos; a juicio de Tales, elfilsofode la Escuela Jnica originario de Mileto, el origen de todas las cosas radica en un nico elemento verdadero, del cual estn formados todos los dems cuerpos, animales y vegetales, pues slo en la humedad existe lo vivo, ese elemento es el agua.
Siglos despus, otros filsofos griegos consideraron al agua como uno de los cuatro elementos esenciales los otros eran el fuego, el aire y la tierra. Semejante desconocimiento de la verdadera naturaleza del agua se prolong hasta la segunda mitad del siglo XVIII; Isaac Newton (1642-1727), por ejemplo lo mismo que sus contemporneos Roberto Boyle y Godofredo Guillermo Leibnitz, crea que el cristal de roca era agua cristalizada por la accin del fro. Correspondi al cientfico ingls Enrique Cavendish (1731-1810) ser el primero en descubrir la composicin del agua y demostrar en 1781, que por la combustin del hidrgeno en el aire atmosfrico, se formaba agua, siendo el peso de sta igual al de los gases consumidos para su formacin; dos aos ms tarde Jaime Watt sostuvo que el agua era un cuerpo compuesto, y poco despus Antonio Lavoisier precis que se compona de oxgeno e hidrgeno; enfin,en 1805, Jos Gay-Lussac precis cuantitativamente las proporciones de estos componentes en el agua, de dos volmenes de hidrgeno por uno de oxgeno.
B. IMPORTANCIA DEL AGUA
La relevancia del papel que desempea el agua en nuestra vida se manifiesta simplemente en el hecho de ser un elemento esencial para \r, vida celular, y es, con mucho, el principal componente del cuerpo de animales y plantas. El protoplasma celular contiene un promedio aproximado de 85% de agua, la que en el cuerpo humano constituye el 60% de su peso, por lo que si consideramos la eliminada mediante las exhalaciones cutnea y pulmonar, lo mismo que por las secreciones y excreciones, comprenderemos la necesidad que hay de ingerirla en bebida, ya que una disminucin acelerada del 22% en el agua componente de nuestro organismo, conduce a la muerte por deshidratacin. El agua tiene mltiples usos como lo demuestra su empleo en la agricultura, en la ganadera, en la industria y, desde luego, el uso domstico, en el que no slo se utiliza como alimento, sino tambin como medio general de limpieza. En ambos usos, aun cuando no el mismo grado, es indispensable la potabilidad del agua. No existe en la naturaleza el agua qumicamente pura, la cual discrepa del agua natural por razn de las substancias que esta ltima lleva en disolucin o en suspensin: las sales de calcio al igual que el carbonato ferroso la tien de verde; las substancias hmicas provenientes del mantillo o capa superior del terreno, formada en su mayora
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por la descomposicin de materias orgnicas, le dan un color verde cercano al amarillo. El agua natural puede ser potable, pero por lo general debe ser objeto de un proceso adecuado para su potabilizacin. El agua de lluvia, dado su elevado poder disolvente, contiene los componentes del aire en cantidades variables, de ah que su agresividad no ser siempre igual, pues depender de la composicin del aire. Natural o tratada, el agua potable es lmpida, incolora, inodora, fresca, exenta de grmenes y casi inspida aun cuando en ocasiones tenga un resabio proveniente de alguno de sus componentes: el hierro, an en mnima cantidad, deja un sabor metlico; el hidrgeno sulfurado da al agua un sabor desagradable, particularmente cuando se hace sensible al olfato la presencia de ese gas. Por lo dems, la presencia de algunas sales en el agua potable es sumamente importante, por ello, el agua destilada molesta al estmago. El agua de algunos manantiales, pese a su pureza, no resulta apta para la bebida por su pobreza en sales; empero, en trminos generales y dentro de ciertos lmites, las sales no alteran la potabilidad del agua, porque el organismo a travs de los alimentos animales y vegetales, obtiene todas las que necesita. En fin, como todos sabemos, siendo el agua un elemento vital para el gnero humano, todo individuo la requiere en condiciones sanitarias adecuadas para ingerirla como bebida bsica, as como para utilizarla en la preparacin de sus alimentos, y en el aseo de su persona y de sus bienes. Por otra parte, el agua se considera un recurso natural esencialmente renovable, por estar sujeta a un ciclo hidrolgico: precipitacin, infiltracin, escurrimiento y evaporacin; y habida cuenta que por procesos naturales no se puede incrementar ni en una gota el volumen existente de este recurso vital, se hace indispensable la regulac 5n de su empleo para evitar su contaminacin y que la extraccin rebase la aportacin natural; exigencia agudizada por ser el agua un satisfactor de muy diversas necesidades y, por ende, de usos mltiples que pueden ser sucesivos o excluyentes. En opinin del profesor espaol Luis Morell Ocaa: se explica que el abastecimiento de agua a poblaciones constituya un servicio pblico que queda pendiente de algo exterior, ajeno al mbito de dicho servicio, como es la titularidad del caudal necesario y la problemtica de su captacin y disponibilidad material y jurdica. Los ayuntamientos, a quienes la legislacin otorg la titularidad sobre el servicio pblico de suministro de agua, se han encontrado siempre en la necesidad de recurrir a frmulas muy diversas para hacerse con ese caudal indispensable."30'
2. EVOLUCIN DEL RGIMEN JURDICO MEXICANO DEL AGUA

En Mxico, el agua ha sido objeto de regulacin desde tiempo inmemorial, circunstancia que predica la importancia conferida a su normativa, la que obviamente ha evolucionado en el decurso de los siglos, con la pretensin no siempre lograda de actualizarse.
A. EN EL MXICO PRECORTESIANO
La compleja cosmogona de los antiguos mexicanos propici dar al agua una regulacin jurdico-teocrtica especial, que reconoca como dioses del lquido elemento a Tlaloccantecutli Tlaloc y su esposa Chalchiuhicueye llamada tambin Chalchihuitlicue y Matlalcueye, quienes, en tal versin cosmognica, residan en una estancia dividida en cuatro secciones, en cuyo centro haba un enorme patio con cuatro compartimientos estancos, cuyas respectivas aguas eran de diferente naturaleza: una era til para las simientes y los panes, otra era buena para las plantas, una tercera las helaba y la ltima las secaba. Tlaloc cre una multitud de tlalocues o ministros pigmeos que aposent en las cuatro secciones de su estancia y les impuso como tarea la de distribuir la lluvia, para cuyo efecto los dot de una nfora y un palo para cuando l dispusiera, fueran a lugares especficos, con sus recipientes previamente provistos del agua que hubiera ordenado, para vertirla en forma de lluvia. Cuando los diminutos ministros quebraban las nforas con los palos se produca el trueno; el rayo no era sino un trozo de nfora cado del cielo, en ocasiones sobre algn ser humano.<131) La operacin de los acueductos, as como la organizacin de las chinampas y de los sistemas de riego de los aztecas, dan testimonio indubitable de la existencia de una avanzada regulacin jurdica del uso y manejo del ag-ja.
B. REGULACIN JURDICA DEL AGUA EN LA POCA COLONIAL
El Fuero Juzgo, las Siete Partidas de Alfonso el Sabio, la Recopilacin de Leyes de los Reynos de las Indias impresa en Madrid por Julin de Paredes en 1681 - y la Novsima Recopilacin de las Leyes de Espaa promulgada el 15 de julio de 1805, fueron los ordenamientos legales que mayor incidencia tuvieron en la regulacin jurdica de las aguas en la Nueva Espaa, entre cuyos principios fundamentales figur el de atribuir la propiedad de las aguas a la Corona espaola, conforme a la idea del dominio eminente, como lo explicit el Reglamento de medidas de aguas, expedido en 1761 por el
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cuadragsimo cuarto virrey de la Nueva Espaa, Joaqun de Montserrat, marqus de Cruillas.'132

C. REGULACIN JURDICA DEL AGUA EN EL MXICO INDEPENDIENTE
Durante los primeros cincuenta aos del Mxico independiente, la regulacin jurdica de las aguas se mantuvo a cargo de la normativa novohispana, pues la propia se inicia con la expedicin del Cdigo Civil de 1870 que abandon el modelo espaol para adoptar el del Cdigo de Napolen, y contina con el Cdigo Civil de 1884 que lo sustituy, a su vez abrogado por el de 1928. En el porfiriato, participaron tambin en la regulacin jurdica del agua, adems del Cdigo Civil de 1884, los Cdigos Mineros de 1884, 1892 y 1909, la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin de 1888, los Cdigos Sanitarios de 1891 y 1894, la Ley de Ocupacin de Terrenos Baldos de 1894, el Decreto para concesiones de agua en el riego e industrias de 1894, el Decreto que ratific las concesiones de los Estados para utilizar aguas federales de 1896, la Ley de Bienes Inmuebles de 18 de diciembre de 1902, y la Ley sobre aprovechamientos de Agua de Jurisdiccin Federal de 13 de diciembre de 1910. Con la Constitucin de 1917 se inicia en Mxico una nueva era de regulacin jurdica del agua, caracterizada por la reivindicacin del dominio eminente que, como queda dicho, el Estado mexicano ejerce sobre su territorio e implica la propiedad originaria como expresin de la soberana, que no admite otro poder superior o igual al suyo, segn se desprende del texto original del artculo 27 constitucional, que en sus partes relativas estableca acerca del agua: Art. 27.- La propiedad privada de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. ( ) La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de su conservacin. Con este objeto se
dictarn las medidas necesarias (...) para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con las tierras y aguas que les sean indispensables; (...) Los pueblos y rancheras que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin, tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad(...). Son tambin propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el Derecho Internacional; las de las lagunas y esteros de las playas; las de los lagos interiores de formacin natural, que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros principales o arroyos afluentes desde el punto en que brota la primera agua permanente hasta su desembocadura, ya sea que corran al mar o que crucen dos o ms Estados; las de las corrientes intermitentes que atraviesen dos o ms Estados en su rama principal; las aguas de los ros, arroyos o barrancos, cuando sirvan de lmite al territorio nacional o al de los Estados; las aguas que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes anteriores en la extensin que fije la ley. Cualquiera otra corriente de agua no incluida en la numeracin anterior, se considerar como parte integrante de la propiedad privada que atraviese; pero el aprovechamiento de las aguas, cuando su curso pase de una finca a otra, se considerar como de utilidad pblica y quedar sujeta a las disposiciones que dicten los Estados. En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de la nacin es inalienable e imprescriptible, y slo podrn hacerse concesiones por el gobierno federal a particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas, con la condicin de que se establezcan trabajos regulares para la explotacin de los elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes. La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nacin, se regir por las siguientes prescripciones: I.- Slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin y las sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la Repblica Mexicana. El Estado podr conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convengan ante la Secretara de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la proteccin de sus gobiernos por lo
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que se refiere a aqullos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nacin los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas. II.- Las asociaciones religiosas llamadas iglesias, cualquiera que sea su credo, no podrn en ningn caso tener capacidad para adquirir, poseer o administrar bienes races, ni capitales impuestos sobre ellos;
VI.- Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y dems corporaciones de poblacin que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrn capacidad para disfrutar en comn las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se les haya restituido o se les restituyeren, conforme a la Ley de 6 de Enero de 1915.
Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por los Gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos, cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico. Mediante los preceptos contenidos en los preceptos que acabamos de transcribir del artculo 27 constitucional, el Constituyente de Quertaro dise un esquema tripartito de propiedad hidrulica, en cuyo primer lugar aparecen las aguas de propiedad nacional, listadas en el prrafo quinto de dicho numeral; figuran luego las de propiedad particular, porque Cualquiera otra corriente de agua no incluida en la numeracin anterior, se considerar como parte integrante de la propiedad privada que atraviese, y en tercer trmino las de propiedad de los estados de la Federacin, las cuales vienen a ser aqullas que sin ser propiedad de la nacin, su curso pasa de una finca a otra, por lo que en los trminos del quinto prrafo in fine del citado precepto, su aprovechamiento se considerar como de utilidad pblica y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. Empero el catlogo contenido en el quinto prrafo del articulo 27 constitucional adoleci de imprecisin respecto de la propiedad de las aguas subterrneas, y pese a la
reforma de dicho prrafo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 21 de abril de 1945, subsiste hasta la fecha, pues lo mismo permite interpretar a dichas aguas como de propiedad de la nacin, que de los particulares o, en su caso, de los estados. La imprecisin de referencia, permiti a la Ley Federal de Ingeniera Sanitaria de 1947 y a la Ley Reglamentaria del Prrafo Quinto del Artculo 27 Constitucional en Materia de Aguas del Subsuelo de 1956 no tener como de propiedad nacional a las aguas subterrneas, en contraste con la Ley Federal de Aguas de 1971 y la vigente Ley de Aguas Nacionales, que s consideran de propiedad nacional a dichas aguas. Lo anterior evidencia la conveniencia de precisar en el texto constitucional si corresponde o no la propiedad de las aguas subterrneas a la nacin; y dado que el agua aprovechable es un elemento vital para el gnero humano, y toda vez que las subterrneas equivalen a veintisiete tantos del volumen de las superficiales, resulta incuestionable la inclusin de las primeras en el catlogo de las de propiedad de la nacin. En desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales en materia de agua se expidieron, sucesivamente, la Ley sobre Irrigacin con Aguas Federales de, 4 de enero de 1926; las tres Leyes de Aguas de Propiedad Nacional: de 6 de agosto de 1929, de 30 de agosto de 1934, y de 2 de octrubre de 1945; la Ley de Riegos de 30 de diciembre de 1946; la Ley Federal de Ingeniera Sanitaria de 30 de diciembre de 1947; la Ley Reglamentaria del Prrafo Quinto del Artculo 27 Constitucional en Materia de Aguas del Subsuelo, de 29 de diciembre de 1956; la Ley de Aguas de Jurisdiccin Federal del 30 de diciembre de 1960; la Ley Federal de Aguas de 30 de diciembre de 1971; y la vigente Ley de Aguas Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del martes I o de diciembre de 1992. Dos de las leyes anteriores no llegaron a tener vigencia: la Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 2 de octubre de 1945, por no haberse emitido su reglamento respectivo, a cuya expedicin se condicion su vigencia; y la Ley de Aguas de Jurisdiccin Federal, de 30 de diciembre de 1960, originada en el Senado y aprobada por la Cmara de Diputados, pese a lo cual, el presidente Adolfo Lpez Mateos, con evidente incumplimiento de la obligacin contenida en la fraccin I del artculo 89 constitucional dado que no la vet, jams la promulg, con lo que envi a los legisladores un velado mensaje acerca de la suerte que correran sus inicativas de Ley.
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En la regulacin jurdica del agua, posterior a 1917, se registra tambin la participacin de las tres Leyes Generales de Bienes Nacionales, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin: la primera el 3 de julio de 1942, la segunda el 30 de enero de 1969, y la tercera con algunas reformas, actualmente vigente el 8 de enero de 1982. Tambin se advierte participacin en la regulacin jurdica del agua, la Ley de Navegacin y Comercio Martimo de I o de enero de 1963; la Ley Federal para prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, de 25 de marzo de 1971, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, de 30 de diciembre de 1981; y la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, de 23 de diciembre de 1987. En cuanto a la legislacin de los estados de la Repblica debe hacerse notar su escasa produccin, por cuya razn llama la atencin la Ley del Agua del Estado de Mxico, expedida el 24 de febrero de 1999. 3. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE El suministro de agua potable es un servicio cuya prestacin se remonta a pocas anteriores a nuestra era, toda vez que la preocupacin de satisfacer la necesidad de todo ser humano de contar con agua para beber y para su aseo personal, ha sido una constante en el poder pblico de toda civilizacin.
A. EN EL MEDIO ORIENTE
Lo anterior lo acreditan los restos arqueolgicos encontrados en territorio que fuera de los fenicios a quienes se atribuye la invencin de los pozos artesianos, as como los hallados en Babilonia y Nnive, capitales de los imperios caldeo y asirio. Entre los acueductos primitivos destaca el construido para conducir hasta Jerusaln, las aguas del manatial An-Saleh situado en la colina de Kalat-el-Barce, al suroeste de Bethlem, en algunos tramos por tneles subterrneos y en otros por canales al aire libre o apoyados en grandes arcos.'1331
B. EN LA ANTIGUA EUROPA
Las ruinas del acueducto de Pentlico nombre alusivo a la montaa Penteli de cuyas fuentes captaba sus aguas que surta a Atenas, las del Aqua Marcia as llamado en honor del pretor Quinto Marcio que lo construy en los aos 144-140 a.C. en Roma,(134) y las de otras ciudades, dan testimonio de la existencia de notables obras
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hidrulicas destinadas a proveer del preciado lquido a grandes concentraciones urbanas de la Antigedad, entre ellas destacan los acueductos de Segovia y Tarragona en Espaa, al parecer construidos ambos en el siglo primero de nuestra era; acerca del primero, fabricado en dos niveles con un total de 128 arcos, Jos Ramn Mlida afirma: Est reputado, dentro y fuera de Espaa, como uno de los ms importantes acueductos el de Segovia, ciudad que fue mansin de la va romana que, pasando por Madrid, iba a Salamanca. Toma sus aguas de la Sierra de Fuenfra y las trae, en recorrido de 16 kilmetros, a la torre de agua llamada el Casern, de donde arrancan las arqueras que sustentan la canal, y que, en lneas quebradas en ngulo obtuso, cruzan el valle ocupado por la poblacin. Toda esa magnfica fbrica visible es de sillera grantica, sentada en seco. Por su arranque mide tan slo siete metros de altura, la cual va aumentando hasta treinta metros que tiene en el punto ms hondo del valle.<135)
C. APROVISIONAMIENTO DE AGUA POTABLE EN EL MXICO PRECORTESIANO
En el Mxico precortesiano se construy, al parecer durante los aos de 1465 y 1466, un acueducto para dotar a la gran Tenochtitlan del agua potable que haba en una fuente de Chapultepec.036' Hernn Corts, en su segunda carta-relacin, dirigida al emperador Carlos V, el 30 de octubre de 1520, hace la siguiente descripcin del acueducto indgena de Chapultepec: Por una calzada que a esta gran ciudad entra vienen dos caos de argamasa, tan anchos como dos pasos cada uno, y tan altos como un estado, y por el uno de ellos viene un golpe de agua dulce muy buena, del gordor de un cuerpo de hombre, que va a dar al cuerpo de la ciudad, de que se sirven y beben todos. El otro que va vaco, es para cuando quieren limpiar el otro cao, porque echan por all el agua en tanto que se limpia; y porque el agua ha de pasar por las puentes a causa de las quebradas por do atraviesa el agua salada, echan la dulce por unos canales tan gruesas como un buey, que son de la longura de las dichas puentes, y as se sirve toda la ciudad."37'
D. ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE EN EL MXICO COLONIAL
El acueducto indgena de Chapultepec fue destruido por los conquistadores durante el sitio de Tenochtitlan en 1521, por lo que una de las primeras providencias de Corts como gobernante fue la de ordenar la restauracin de sus instalaciones. Un siglo ms tarde, en 1620, durante el virreinato de Diego Fernndez de Crdoba, marqus de
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Guadalczar, se termin el acueducto de la Tlaxpana, as llamado por la fuente de ese nombre inserta en su arquera, a la salida noroeste de la ciudad, junto al cementerio ingls, a la altura de la garita de Meja; acueducto compuesto de novecientos arcos dispuestos en dos niveles, destinado el superior a conducir el agua procedente de Santa Fe y el inferior la proveniente de Chapultepec; a la primera se le conoca como agua delgada y a la otra como agua gorda, cuya diferencia radicaba en la cantidad de aire, cido carbnico y sales disueltas que contenan. En 1779, el virrey Antonio Mara de Bucareli y Urza concluy el acueducto de Belem, que iba de Chapultepec a la plazuela de El Salto del Agua, obra cuya construccin se inici en 1711 durante el gobierno del virrey Fernando de Alencastre Noroa y Silva, duque de Linares y marqus de Valdefuentes; se compona de novecientos cuatro arcos distribuidos a lo largo de casi cuatro kilmetros, respecto de la cual, Manuel Rivera Cambas apunta: Desde donde brota en la alberca, hasta la fuente, hay una distancia de cuatro mil seiscientas sesenta y tres varas (3 kilmetros, 908 metros) y se cuentan novecientos cuatro arcos desde el puente de Chapultepec. Para dar la mayor elevacin posible al agua y por consecuencia mayor impulso, se logr aumentar en vara y tres cuartas la altura que antiguamente tuvo al levantarse la arquera, habindose ya elevado una vara sobre el nivel primitivo. Gastan el agua gorda los que habitan la parte sur de la ciudad, comprendiendo un rea entre Belem, La Piedad, San Antonio Abad y La Viga. (138) El 22 de julio de 1713 se inici la construccin del acueducto para dar servicio a la Villa de Guadalupe con aguas del Ro de Tlalnepantla, obra realizada con el producto de aportaciones de los vecinos que fue concluida el 2 de junio de 1749, bajo el virreinato de Francisco de Gemes y Horcasitas, primer conde de Revillagigedo. Como el servicio de agua potable en la ciudad de Mxico tena autorizadas pocas tomas o conexiones directas para las casas, se complementaba con las fuentes surtidas por sus dos acueductos, de donde los vecinos se aprovisionaban de ella y los aguadores que alternaban ese oficio con el de castrador de gatos la llevaban a los domicilios particulares en cntaros y recipientes especiales llamados chochocoles -el cntaro al frente y el chochocol en la espalda-; las fuentes o pilas eran estanques situados en plazas y mercados en las que los aguadores y el pblico en general llenaban de agua sus cntaros y vasijas;
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segn Diego G. Lpez Rosado: Con el tiempo estas pilas fueron exornndose con ms o menos profusin y adquiriendo nuevas formas, semicirculares o poligonales, con cabeceras rectas o de variadas curvas."39' Entre las fuentes destacaban, adems de la Tlaxpana, la del Salto del Agua, la de Santo Domingo, la de Zuleta, la fuente principal de la Alameda y la de Bucareli; hacia 1864 haba en la ciudad de Mxico un total de sesenta y un fuentes pblicas.(140' Respecto del aguador, Antonio Garca Cubas nos dej la siguiente estampa: Desde las seis de la maana daba principio a sus faenas dirigindose a una fuente, no sin echarse al coleto, de pasadita, una copa de mezcal o chinguirito en alguna vinatera para hacer la maana o para abrigarse el estmago. De pie al borde de la tpica fuente del Salto del Agua o de la tradicional de la plaza de Santo Domingo, o bien al de cualquiera otra de las situadas en distintos lugares de la ciudad, llenaba de agua su esfrico chochocol, cuyo asiento, en forma de rodete encajaba en una de las aberturas circulares practicadas en la superficie superior del brocal de piedra, de la fuente. El aguador vesta camisa y calzn de manta, calzonera de gamuza o pana, mandil de cuero que penda de una especie de valona de la misma materia, de la que era igualmente el casquete que cubra la cabeza, y el cinturn que sostena por detrs el rodete en que apoyaba el chochocol y unas pequeas bolsas en que guardaba los colorines y la afilada navaja, instrumento indispensable para las operaciones gatunas. De su cintura penda un cucharn de madera, de mango largo, del cual se serva para alcanzar el agua de la fuente, estando baja, y llenar el cntaro transmitiendo el lquido al chochocol. Echbase ste a la espalda, sostenindolo por medio de una cinta ancha de cuero sujeta a la cabeza, en tanto que de sta misma, mediante otra correa de cuero, suspenda por delante el cntaro lleno igualmente, con el que contrabalanceando el peso del voluminoso chochocol, lograba poner su cuerpo en equilibrio."41' En cuanto al abastecimiento de agua potable en otras ciudades de la Nueva Espaa, cabe destacar la obra realizada por Pedro Antonio Buzeta, lego franciscano del convento de Sanlcar de Barrameda en la provincia de Cdiz, quien dise y dirigi los trabajos de introduccin de agua potable en Veracruz (1723-1724) y en Guadalajara (1734-1741). En esta ltima ciudad, Buzeta emple un sistema novedoso de pozos, galeras y estanques que permitieron llevar el agua subterrnea de Los Colomos, en el
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poniente de la ciudad, al valle de Guadalajara. El 13 de junio de 1740, segn narra Mariano Barcena, por primera vez brot el agua en la fuente de la Plaza de Armas de Guadalajara,'142) y en el informe enviado por el capitn general de la Nueva Galicia, Francisco de Ayza, marqus del Castillo, al rey Felipe V, se asienta que el 16 de septiembre de 1741 lleg el agua a las siete fuentes pblicas de Guadalajara, a travs del sistema construido por Buzeta.
E. EL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE EN EL MXICO INDEPENDIENTE
Durante los primeros aos del Mxico independiente, el volumen de agua para el consumo de los habitantes de la ciudad de Mxico se increment como resultado de la proliferacin de pozos artesianos, los primeros de los cuales fueron perforados por Sebastin Pane, quien para mediados del ao de 1857 haba abierto ciento cuarenta y cuatro, de los cuales ciento veinte eran para casas particulares, con una produccin de mil ochocientos barriles por hora; en tanto que al 4 de abril de 1883, de acuerdo con lo expresado en la Memoria formulada por el doctor Ramn Fernndez, Gobernador del Distrito Federal, haba un total de 483 pozos artesianos."43' Por otra parte, la caera de agua potable de la ciudad de Mxico fue creciendo lentamente hasta llegar en 1880 a diez kilmetros de longitud y en 1886 a quince kilmetros, lo que aunado a la destruccin del acueducto de Belem y al crecimiento de la poblacin, propici la perforacin de ms pozos artesianos, hasta llegar a mil doscientos en 1889. Ms tarde creci con mayor celeridad la red de agua potable, por lo que su longitud en el ao de 1902 era de ciento ocho kilmetros y medio, para surtir a seis mil setecientas setenta y ocho casas de la ciudad de Mxico, donde, en 1903, se cre la Junta Directiva de Provisin de Aguas Potables, a cuyo cargo qued la realizacin de las obras para llevar a dicha ciudad hasta dos mil litros por segundo provenientes de los manantiales de Xochimilco, conforme al proyecto preparado por el ingeniero Manuel Marroqun y Rivera, a quien se encomend la direccin de los trabajos respectivos, los que se concluyeron en 1910. Durante los gobiernos de los presidentes Alvaro Obregn y Plutarco Elias Calles se puso especial empeo en llevar el agua potable a otras municipalidades del Distrito
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Federal, por lo que este servicio se pudo proporcionar a los municipios de Mixcoac y Tacubaya; adems, debido al enorme desperdicio del vital lquido, se proyect la colocacin de medidores de consumo del agua y la aplicacin de una tarifa con cuotas diferenciales que privilegiaba los consumos reducidos. La municipalizacin universal del servicio pblico de suministro de agua potable es consecuencia de la tendencia a nivel planetario de generalizar dicho suministro, con apoyo en el ordenamiento legal, el cual requiere incentivar la ejecucin de las obras de infraestructura requeridas para llevar el agua potable, cuando menos a toda la poblacin urbana. La reforma del artculo 73 consitucional, publicada el 20 de agosto de 1928, suprimi el rgimen municipal del Distrito Federal, por lo que el suministro de agua potable en dicha entidad federativa ya no pudo ser, a partir de entonces, un servicio pblico municipal. 4. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO AGUA POTABLE De conformidad con la reforma de 1999 al artculo 115 constitucional, el catlogo de funciones y servicios pblicos contenido en la fraccin III del citado precepto, menciona en primer trmino al de agua potable, con lo que incurre en error semejante al contenido en la denominacin de Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, habida cuenta que ni el agua potable ni la energa elctrica son per se servicios pblicos, sino que stos lo son el suministro de ambos elementos; en consecuencia, en un catlogo depurado de servicios pblicos municipales, debiera figurar el de suministro de agua potable, en lugar del de
agua potable.
En cuanto a la definicin del servicio pblico de suministro de agua potable, se puede entender como la actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general, de disponer de agua apta para consumo humano y domstico, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder pblico, para aprovechamiento indiscriminado de toda persona. El Cdigo Municipal para el Estado de Coahuila de 28 de septiembre de 1990, define: ARTICULO 111. Para los efectos de este Cdigo, el servicio pblico de agua potable consiste en hacer llegar a la poblacin, sobre la base de la participacin y cooperacin ciudadana, mediante un sistema adecuado, el agua indispensable para
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satisfacer todo tipo de necesidades que requieran de este elemento. 5. EL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO A efecto de ubicar al servicio de suministro de agua potable en las diversas clasificaciones del servicio pblico, conviene recordar que, dentro de la divisin del servicio pblico en propio e impropio, o impropiamente dicho, el suministro de agua potable es un servicio pblico propio, por ser determinado por la ley para satisfacer una necesidad de carcter general, as como por estar atribuida su prestacin al municipio. Hecho lo anterior, procedemos a ubicar al suministro de agua potable en las diversas clasificaciones del servicio pblico.
A. Un SINGULI
Sin duda, el suministro de agua potable viene a ser un servicio pblico utisinguli, habida cuenta que aun cuando el universo de sus usuarios potenciales engloba a toda la poblacin, sus usuarios efectivos son personas especficas y determinadas o determinables, toda vez que se accede a dicho servicio, previa satisfaccin de los requisitos respectivos, a travs de una conexin o toma, debidamente autorizada.
B. D E GESTIN DIRECTA O INDIRECTA
Pese a que el servicio de suministro de agua potable se atribuye al estado o al municipio, su gestin, en principio, puede ser directa o indirecta, habida cuenta que de acuerdo a diversas legislaciones su prestacin se reserva al estado o al municipio, mientras que, de conformidad con otras, puede quedar a cargo de particulares bajo el rgimen de concesin o de subrogacin o concierto. a) De gestin directa Algunos autores y diversas legislaciones lo clasifican como de gestin directa del estado o del municipio, dada la exclusividad que en su prestacin se reserva para el estado o para el municipio, lo cual implica dos caractersticas: monopolio y mano pblica, que atienden a dos principios distintos: unidad y estatizacin o municipalizacin. La estatizacin o municipalizacin se apoya en el carcter obligatorio para el potencial usuario de este servicio, quien coactivamente puede ser compelido a suscribirse al mismo. En Mxico, en varios estados de la Repblica se prohibe concesionar el servicio
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pblico de suministro de agua potable, as, por ejemplo, la Ley Orgnica Municipal del Estado de Chiapas, de 23 de diciembre de 1988, dispone: ARTICULO 82. Las personas fsicas o morales y las unidades econmicas reguladas por las Leyes Mexicanas y residentes en el Estado, podrn mediante concesin o permiso obtener la prestacin o explotacin de los servicios pblicos municipales con excepcin de los de agua potable, alcantarillado, alumbrado pblico y segundad pblica. b) De gestin indirecta Entre las posibles formas de gestin de este servicio pblico, figura la del concierto consistente en la subrogacin convenida entre una corporacin local y otra entidad pblica o privada a fin de prestar los servicios que son competencia de la primera, en la actualidad convertida en una figura muy poco atractiva para la entidad operadora del servicio, por permitirse que su duracin se d por concluida automticamente cuando la corporacin interesada tenga instalado, y en posibilidad de funcionar un servicio, anlogo al concertado.<144) En cuanto a la concesin y al arrendamiento, Ferran Ralea, apunta: Observando la realidad existente, una estadstica simple muestra que los ayuntamientos de Catalunya tienen propensin por las formas de gestin indirecta (concesin y arrendamiento) que se utilizan en seis de cada diez municipios aproximadamente. Estas formas de gestin suelen resultar las ms cmodas para el ayuntamiento y adems dan buenos resultados en el supuesto de que las condiciones convenidas en los contratos no faciliten la especulacin del concesionario y siempre que no fallen sus dos bases fundamentales: la fiscalizacin municipal y el rigor empresarial.<145)
C. OBLIGATORIO PARA EL USUARIO
El suministro de agua potable suele ser un servicio pblico obligatorio para el potencial usuario, al que se debe suscribir todo propietario de predio urbano de las poblaciones donde se presta tal servicio, salvo que se trate de predios no edificados, o que cuenten con pozo particular cuyo uso est legalmente autorizado. A este respecto, por ejemplo, el artculo 19 de la Ley de la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, Nmero 51, dispone: Estn obligados a solicitar a la Comisin de los servicios de agua potable,
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alcanarillado sanitario y el tratamiento de aguas residuales, en los lugares donde existan dichos servicios, los poseedores, por cualquier ttulo, de: I. Predios edificados; II. Predios no edificados cuando frente a los mismos existan instalaciones adecuadas para que los servicios sean utilizados, y III. Giros o establecimientos mercantiles, industriales, de prestacin de servicios y de cualquier otra actividad que por su naturaleza estn obligados al uso del agua potable y alcantarillado.
D. OBLIGATORIO PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA
En lo concerniente a la administracin pblica, el suministro de agua potable viene a ser para ella un servicio pblico obligatorio, por no quedar a su arbitrio si se organiza y establece o no, y por estar previsto en el ordenamiento jurdico, su establecimiento, organizacin y funcionamiento.
E. INDISPENSABLE
En lo que atae a su importancia, el suministro de agua potable se clasifica como un servicio pblico indispensable, por ser vital para todo individuo el abastecerse de agua en condiciones salubres adecuadas al uso y consumo humano.
F. CONSTANTE
Por lo general, el suministro de agua potable es, adems, un servicio pblico constante, porque debe prestarse durante las 24 horas de todos los das del ao. Empero, en poblaciones pequeas de escasos recursos, este servicio podr ser intermitente, por funcionar dentro de un horario predeterminado, dadas las limitaciones presupustales que impiden su operacin incesante.
G. ONEROSO
El suministro de agua potable viene a ser un tpico servicio pblico oneroso, por el que se debe pagar una cuota que la doctrina denomina tasa, por tratarse de un servicio pblico que es obligatorio para el usuario, precisada en la tarifa que determine el poder pblico, la cual podr ser mnima en el supuesto de no registrarse consumo.
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H. DH RGIMEN JURDICO DE DERECHO PBLICO
En atencin al rgimen jurdico que lo regula, podemos clasificar al suministro de agua potable como un servicio sujeto a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, dado que su establecimiento, organizacin y funcionamiento, estn regulados por normas de derecho pblico, excepto cuando su prestacin se concesione a un particular, en cuyo caso, la relacin de ste con los usuarios se regular en parte por normas de derecho privado.
I. D E RGIMEN DE MONOPOLIO
Dada su naturaleza, el servicio de suministro de agua potable se proporciona necesariamente en un rgimen de monopolio, pues sera absurdo que compitieran varias redes distribuidoras de agua potable para los mismos usuarios. La unidad en la prestacin del servicio de suministro de agua potable es indispensable para no duplicar las instalaciones, redes y sistemas del servicio pblico, lo cual inevitablemente aumentara su costo en perjuicio del usuario. 6. TARIFA DEL SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE La determinacin de las tarifas por el suministro de agua potable, puede efectuarse conforme a diversos criterios, como son los de cuota fija, de cuota unitaria, mixta y escalonada. Por otra parte, las tarifas pueden contemplar diversas categoras, segn se trate de servicios domsticos, comerciales e industriales; y pueden diferenciarse para favorecer a las zonas populares o deprimidas, por ejemplo; o para gravar ms a las zonas en donde el costo de suministro sea mayor.
A. TARIFA DE CUOTA FIJA
En su versin ms simple, la tarifa de cuota fija consiste en imponer a cada usuario un cargo peridico, sin ms variante que el calibre o dimetro de la toma o conexin a la red. Una modalidad ms elaborada estriba en determinar la cuota de acuerdo a parmetros o indicadores indirectos del consumo probable, como la superficie del predio, la superficie construida, el nmero de habitaciones, el nmero y tipo de puntos de consumo, entre otros. Esta tarifa tiene el inconveniente que propicia el derroche de agua y, en consecuencia, tiende a incrementar su monto.
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B. TARIFA DE CUOTA UNITARIA
La tarifa de cuota unitaria consiste en asignar un precio nico al metro cbico de agua, por lo que el cargo peridico a cada usuario se determinar mediante la multiplicacin del nmero de metros cbicos consumidos durante el periodo, por el precio unitario fijado en la tarifa. Se suele cobrar una cuota mnima cuando no hay consumo, que se destina a cubrir la amortizacin de la inversin y los gastos de lectura del medidor, de facturacin y cobranza.
C. TARIFA MIXTA
La tarifa mixta fusiona los criterios de las de cuota fija y de cuota unitaria, pues se cobra al usuario un cargo fijo, determinado con el criterio de la tarifa de cuota fija, y un cargo adicional por cada metro cbico consumido, de conformidad con el sistema de la tarifa de cuota unitaria; de suerte que si no hubiere consumo, se cobrara cuando menos el cargo fijo.
D. TARIFA ESCALONADA
Bajo el criterio de la tarifa escalonada, el precio del metro cbico es variable; por ejemplo, los primeros diez metros consumidos dentro del periodo tienen el precio unitario de 1, los siguientes diez metros tienen el precio de 1.1, los siguientes diez metros tienen el precio de 1.2 y as sucesivamente; o al revs: los primeros cuestan a 2, los siguientes diez a 1.9, y as sucesivamente, segn se trate de desalentar o estimular el consumo. En este sistema tambin se acostumbra cobrar un mnimo, cuando no hay consumo. 7. EL SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE EN MXICO En nuestro pas, el suministro de agua potable viene a ser un servicio pblico propio, uti singuli, indispensable ypor lo general de gestin directa; proporcionado de manera general, uniforme, regular, continua y permanente; adems, se clasifica como obligatorio tanto para el usuario como para la administracin pblica estatal o municipal; asimismo, tipificado como constante, oneroso y sujeto a regmenes de derecho pblico, o, cuando menos, exorbitante del derecho privado, en lo jurdico; y de monopolio en lo econmico. Sus aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
A. FORMA DE GESTIN
Como lo dispone el artculo 115 constitucional, el suministro de agua potable en la
Repblica se encomienda al municipio, a cuyo efecto la gestin puede quedar a cargo de la administracin municipal centralizada, desconcentrada, o paramunicipal, o bien, en algunos estados, es posible encomendar su gestin a particulares bajo el rgimen de concesin. Se puede optar por la alternativa que permite la gestin adecuada del servicio pblico de suministro de agua potable, consistente en crear en el esquema de la administracin paramunicipal un organismo pblico descentralizado; as ocurre, por ejemplo, en el municipio de Naucalpan de Jurez, del estado de Mxico, donde la prestacin de este servicio pblico est a cargo del organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, denominado Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento OAPAS, cuyo objeto fundamental es el suministro del vital lquido, en el municipio de referencia. Mas, existen otras formas de gestin del servicio pblico de agua potable, como son: la gestin municipal directa, sin rgano especial de administracin, lo cual slo se considera aconsejable cuando se trate de poblaciones pequeas donde resulte incosteable un cuerpo administrativo especial; la de un rgano o dependencia especfica de la administracin municipal; la de un rgano desconcentrado de la administracin municipal; la de una empresa de participacin municipal mayoritaria; la de un fideicomiso; la de una asociacin municipal constituida por varios municipios; la de dejar temporalmente a cargo del gobierno del estado la prestacin del servicio, mediante convenio; o bien, la de prestarlo coordinadamente por el estado y el propio municipio. Tratndose de conurbacin entre dos o ms municipios de un mismo Estado, la forma de gestin recomendable para la prestacin del servicio que nos ocupa, viene a ser la de asociacin municipal o la de organismo pblico estatal descentralizado, en los trminos del transitorio tercero de la reforma al artculo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 23 de diciembre de 1999, cuyo texto se reproduce a continuacin: Tratndose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artculo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales o de manera coordinada con los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin del
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ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrn de lo necesario para que la funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del estado, en un plazo mximo de 90 das contados a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud. En el caso del inciso a) de la fraccin III del artculo 115, dentro del plazo sealado en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su mbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de Estado a municipio afecte, en perjuicio de la poblacin, su prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente. En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer prrafo, las funciones y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose en los trminos y condiciones vigentes. Por ejemplo, en la zona metropolitana de Guadalajara, Jalisco, donde se da la conurbacin del municipio del mismo nombre con los de Tlaquepaque, Tonal y Zapopan, es posible que los servicios pblicos de agua potable y drenaje permanezcan a cargo del organismo pblico, descentralizado de la administracin pblica estatal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, denominado Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, creado mediante Ley promulgada el 27 de marzo de 1978, cuyo objeto principal se hizo consistir en la prestacin de los servicios pblicos a que su denominacin se refiere, en la zona metropolitana de Guadalajara.
B . LOS USUARIOS DEL SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE
Por tratarse de un servicio pblico de carcter obligatorio para el usuario potencial, en trminos generales, tienen obligacin de suscribirse a l todos los propietarios de predios de los lugares donde se encuentra en funcionamiento, excepto que se trate de predios no edificados, o que cuenten con pozo propio, cuyo uso est legalmente autorizado. A travs del servicio pblico de suministro de agua potable, los usuarios del mismo reciben del prestador respectivo, a cambio de una remuneracin peridica en dinero, el volumen del preciado lquido en el volumen y en el momento que el usuario la requiera, sin ms lmite que el derivado del dimetro convenido para la conexin a la red.
C. REQUISITOS PARA LA UTILIZACIN DEL SERVICIO
Quien desee obtener agua potable lo puede lograr bajo dos formas principales: a travs del servicio pblico de suministro de agua potable, o bien, por medio de contrato de compra venta de dicho lquido, envasado en carros-tanque, en garrafones, en botellines o frascos. El acceso al servicio pblico de suministro de agua potable lleva implcito la celebracin de un contrato de suministro de agua potable, en cuya virtud el suministrador, quien es una administracin pblica o su concesionario, surte al suministrado agua potable en el momento y volumen que ste requiera dentro de los lmites del dimetro de la conexin pactada y, en su caso, dentro de los horarios previstos, a cambio de una remuneracin peridica en dinero, de acuerdo a la tarifa o precio pblico autorizada por autoridad competente y con sujecin a un rgimen jurdico de derecho pblico. En cuanto al aspecto tcnico, actualmente se impulsa como requisito para el aprovechamiento del servicio pblico de suministro de agua potable para uso domstico, el de que los muebles de las instalaciones sanitarias baos, regaderas, lavabos, y fregaderos sean de bajo consumo de agua.
D. RGIMEN JURDICO
Como acabamos de sealarlo, el rgimen jurdico del servicio de suministro de agua potable en Mxico es, salvo contadas excepciones, de derecho pblico, dado que est integrado por normas de ese tipo, como son las contenidas, a nivel federal, en la Constitucin General de la Repblica; la Ley de Aguas Nacionales, la Ley de Planeacin, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, la Ley General de Salud, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios el Plan Nacional de Desarrollo; el Programa Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para Zonas Urbanas; las Reglas de Operacin para los Programas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento {Diario Oficial de la Federacin de 20 de marzo de 2000); as como diversas normas oficiales mexicanas, entre las que sobresalen la Norma Oficial Mexicana, NOM 012 SSA1-1993, Requisitos sanitarios que deben cumplir los sistemas de abastecimiento de agua para uso y consumo humano pblicos y privados, la Norma Oficial Mexicana NOM 014-SSA1-1993, Procedimientos sanitarios para el muestreo de agua para uso y consumo humano en
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sistemas de abastecimiento de agua pblicos y privados, La Norma Oficial Mexicana NOM-127-SSA1-1994, Salud ambiental, agua para uso y consumo humano. Lmites permisibles de calidad y tratamiento a que debe someterse el agua para su potabilizacin, y la Norma Oficial Mexicana NOM-002-CNA-1995, Toma domiciliaria para abastecimiento de agua potable - Especificaciones y mtodos de prueba. A nivel estatal, entre otros ordenamientos, configuran el marco jurdico del servicio pblico de suministro de agua potable: la Constitucin particular del Estado, la Ley de Agua del Estado, la Ley Orgnica Municipal, la Ley de Ingresos Municipal, la Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado o su equivalente, y en su caso, las leyes o decretos que crean los organismos pblicos descentralizados o instituciones encargadas de la prestacin del servicio pblico referido, y el Plan Estatal de Desarrollo. A nivel municipal, participan en la regulacin jurdica del servicio pblico de suministro de agua potable, entre otros ordenamientos, el Bando de Polica y Buen Gobierno, el Plan Municipal de Desarrollo, el Reglamento Municipal de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Medio Ambiente, y el Reglamento Municipal del Servicio Pblico de Agua Potable, o sus equivalentes. a) La Ley de Aguas Nacionales Reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de aguas nacionales, la Ley de Aguas Nacionales derogatoria de la Ley Federal de Aguas publicada el 11 de enero 1972 fue expedida el 24 de noviembre de 1992 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin del I o de diciembre del mismo ao; en los trminos de su artculo I o , sus disposiciones son de orden pblico e inters social, y su objeto consiste en regular la explotacin, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribucin y control, as como la preservacin de su cantidad y calidad para lograr un desarrollo integral sustentable. La ley en comentario contempla, en su ttulo cuarto, dos figuras jurdicas para la disposicin de las aguas nacionales, a saber: la concesin y la asignacin, aplicable la primera a los particulares y la segunda a las dependencias y organismos descentralizados de la administracin pblica federal, estatal o municipal; ambas figuras tienen prevista una duracin mnima de cinco y mxima de cincuenta aos, prorrogables por igual trmino; los ttulos de concesin y de asignacin deben inscribirse en el Registro Pblico de Derechos de Agua, a cargo del rgano desconcentrado denominado Comisin Nacional del Agua.
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La Ley en anlisis destina su ttulo sexto a regular los usos del agua, y en su captulo I, relativo al uso pblico urbano, dispone: Artculo 44.- La explotacin, uso o aprovechamiento de aguas nacionales superficiales o del subsuelo por parte de los sistemas estatales o municipales de agua potable y alcantarillado, se efectuarn mediante asignacin que otorgue La Comisin, en la cual se consignar en su caso la forma de garantizar el pago de las contribuciones, productos y aprovechamientos que se establecen en la legislacin fiscal, y la forma prevista para generar los recursos necesarios para el cumplimiento de estas obligaciones. Las asignaciones de aguas nacionales a centros de poblacin que se hubieran otorgado a los ayuntamientos o a las entidades federativas que administren los respectivos sistemas de agua potable y alcantarillado, subsistirn aun cuando estos sistemas sean administrados por entidades paraestatales o paramunicipales, o se concesionen a particulares por la autoridad competente. Artculo 45.- Es competencia de las autoridades municipales, con el concurso de los gobiernos de los estados en los trminos de la ley, la explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales que se le hubieran asignado, incluyendo las residuales, desde el punto de su extraccin o de su entrega por parte de La Comisin hasta el sitio de su descarga a cuerpos receptores que fueren bienes nacionales. La explotacin, uso, aprovechamiento se podr efectuar por dichas autoridades a travs de entidades paraestatales o de concesionarios en los trminos de ley. Artculo 46.- La Comisin podr realizar en forma parcial o total, previa celebracin del acto o convenio con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios correspondientes, las obras de captacin o almacenamiento, conduccin y, en su caso, tratamiento y potabilizacin para el abastecimiento de agua, con los fondos pertenecientes al erario federal o con fondos obtenidos con aval o mediante cualquier otra forma de garanta otorgada por la Federacin, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: I. Que las obras se localicen en ms de una entidad federativa, o que tengan tomas mltiples de agua, o que sean solicitadas expresamente por los interesados;
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II. Que los gobiernos de las entidades federativas y los municipios respectivos participen, en su caso, con fondos de inversiones en la obra a construir, y que se obtenga el financiamiento necesario; III. Que se garantice la recuperacin de la inversin, de conformidad con la legislacin fiscal aplicable, y que el usuario o sistema de usuarios se comprometan a hacer una administracin eficiente de los sistemas de agua y a cuidar la calidad de la misma; y IV. Que en su caso las respectivas entidades federativas y municipios, y sus entidades paraestatales o paramunicipales, sean personas morales que al efecto contraten y asuman el compromiso de operar, conservar, mantener y rehabilitar la infraestructura hidrulica. En los acuerdos o convenios respectivos se establecern los compromisos relativos. b) La Ley del Agua del Estado de Mxico Abrogatoria de la Ley sobre la Prestacin de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado en el Estado de Mxico, y de la Ley de Organismos Pblicos Descentralizados de Carcter Municipal para la Prestacin de los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado, publicadas en la Gaceta de Gobierno de 14 de agosto de 1982 y de 9 de octubre de 1991, respectivamente, la Ley del Agua del Estado de Mxico, expedida el 24 de febrero de 1999, califica sus disposiciones como de orden pblico e inters social, y, entre otras materias, regula las relativas a la prestacin del servicio pblico de suministro de agua potable, atribuido en sus artculos 17 y 18 a los ayuntamientos, quienes podrn prestarlos por medio de las dependencias u organismos descentralizados municipales, o a travs de organismos descentralizados intermunicipales de muy discutible estructura; o bien, a travs de la Comisin de Agua del Estado de Mxico, o por medio de particulares mediante el rgimen de concesin. De conformidad con lo establecido en el captulo II del ttulo tercero de la Ley del Agua del Estado de Mxico, los ayuntamientos mediante licitacin pblica podrn concesionar total o parcialmente el servicio pblico de suministro de agua potable, que incluir los bienes de dominio pblico integrantes de la infraestructura hidrulica requerida para su prestacin, a personas morales que cuenten con experiencia y solvencia
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tcnica y econmica; el plazo mximo de la concesin ser de veinte aos, prorrogable por otro periodo similar mediante aprobacin de la Legislatura del Estado, a solicitud del ayuntamiento. Respecto de la concesin del servicio pblico nunicipal en el Estado de Mxico, debe tenerse presente que, de acuerdo a lo previsto en el captulo sptimo del ttulo cuarto de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, los ayuntamientos requieren la autorizacin previa de la Legislatura del Estado para concesionar los servicios pblicos a su cargo, siempre que el trmino de la concesin rebase a la gestin del ayuntamiento o incluya bienes inmuebles municipales; y no podr otorgarse a empresas en las cuales sean representantes o tengan intereses econmicos miembros del ayuntamiento, servidores pblicos municipales, as como sus cnyuges, parientes consanguneos en lnea recta sin limitacin de grado y los colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad. Adems, este ordenamiento legal sujeta el otorgamiento de concesiones municipales a ciertas bases, entre las que descuella la determinacin previa del ayuntamiento acerca de la imposibilidad de prestar por s mismo el servicio o la conveniencia de que lo preste un tercero. Volviendo a la Ley del Agua del Estado de Mxico, en sus artculos 62 y 63, prev como posibles usos del agua materia del servicio pblico de suministro respectivo, los siguientes: domstico, comercial, industrial, servicios pblicos, recreativo, y los dems que se den en las poblaciones del Estado; el uso domstico tendr siempre prioridad respecto de los dems. El agua suministrada para cada uso deber tener la calidad prevista en cada caso, en las normas oficiales mexicanas. El servicio pblico en anlisis, en los trminos del artculo 65 de la Ley de Agua del Estado de Mxico, es de carcter obligatorio para los propietarios de inmuebles destinados para uso domstico, comercial, industrial o cualquier otro de los considerados en dicha ley o los reglamentos que de ella emanen. Asimismo, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 67 de dicho ordenamiento, es obligatoria la instalacin de aparato medidor en cada predio, giro o establecimiento, para determinar los volmenes de consumo de agua.
E. TARIFA
El servicio pblico de suministro de agua potable es de carcter oneroso, lo que implica
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que todo usuario del servicio pague la tasa o derecho por el consumo de agua potable prevista en la tarifa del servicio pblico de suministro de agua potable, cuya aprobacin cuando la prestacin del servicio se atribuye directamente al ayuntamiento se inserta en la respectiva Ley de Ingresos Municipales. 8. PROPUESTA DE GLOSARIO DEL SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE Acueducto, conducto por donde se lleva agua de una fuente de abastecimiento a un lugar determinado. Aforo, determinacin del volumen de lquido que fluye por un conducto o caudal durante una unidad de tiempo. Agua pluvial, la proveniente de la lluvia. Agua potable, la adecuada al consumo humano por no causar efectos nocivos a la salud. Agua residual, la derivada de cualquier uso primario de la misma, por el que haya sufrido degradacin o contaminacin. Agua residual tratada, la resultante de operaciones y procesos de regeneracin de agua residual. Amortiguador de golpe de ariete, el dispositivo destinado a reducir la sobrepresin producida en una tubera, al cortar el flujo del agua. Caja de vlvulas, recipiente de muros y losas de concreto que aloja mecanismos de control y regulacin de caudales, en las lneas de conduccin y distribucin de agua. Canal o cauce abierto, conducto superficial destinado a recoger, conducir, transportar o evacuar lquidos. Crcamo, zanja construida para alojar agua. Carro-tanque, vehculo acondicionado para transportar agua. Caudal, cantidad o volumen de agua que brota o corre. Cegamiento, la obra realizada para tapar un pozo y evitar su explotacin, as como la contaminacin del acufero. Cisterna, depsito subterrneo para almacenamiento de agua. Clave, el punto superior de la seccin transversal de un conducto. Derecho de va, rea destinada a los conductos hidrulicos, a su eventual ampliacin y a su proteccin. Manantial, lugar de nacimiento natural de agua. Medidor, aparato que cuantifica el caudal que pasa por una tubera. Norma oficial mexicana, la de carcter obligatorio, expedida por dependencia competente
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con sujecin a lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. Planta de tratamiento, instalacin industrial destinada a regenerar aguas residuales a fin de reaprovecharlas de acuerdo con las normativa vigente. Planta potabilizadora, instalacin industrial destinada a mejorar la calidad del agua a fin de volverla apta para el consumo humano. Pozo, la excavacin o perforacin realizada en un terreno para extraer o inyectar agua. Reademar, colocar un ademe o tubera adicionales en un pozo para evitar sea cegado por derrumbe del terreno. Red de agua potable, sistema de conductos y tuberas al que se conectan las tomas de los usuarios. Toma, conexin a la red de agua potable para dar servicio al usuario. Tratamiento, proceso de regeneracin de aguas residuales, para su reaprovechamiento en destinos diferentes al de consumo humano. Uso comercial o industrial, el dado al agua cuando sta se aprovecha en un proceso fabril o forma parte de un bien o servicio industrializado o comercializado. Uso domstico, el dado al agua cuando sta se destina para beber o preparar alimentos; o bien al servicio sanitario, a la limpieza personal o a la limpieza de bienes y utensilios del hogar. Usuario, el titular de la toma de agua o drenaje.
II. EL DRENAJE Agua potable y drenaje constituyen un binomio de servicios pblicos tan fuertemente imbricados que por lo general se encomienda su prestacin a una misma institucin. En efecto, tras ser utilizada en cualquiera de sus usos legalmente previstos domstico, industrial, comercial, recreativo, o de servicios pblicos, entre otros, el agua queda contaminada por lo que se hace preciso su captacin, alejamiento, separacin de los desechos y disposicin adecuada de una y otros, para permitir el reaprovechamiento o reencauzamiento de la primera, sin deterioro del sistema ecolgico. As pues, el servicio pblico de drenaje no slo es elemento indispensable de la urbanizacin, sino que contribuye de manera relevante a preservar la higiene y salud pblicas y el ecosistema; de ah la importancia de cuidar su operacin, y de calcular el volumen de su demanda y, por ende, su capacidad, so pena de consecuencias funestas."46'
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1. GENERALIDADES ACERCA DE LAS AGUAS RESIDUALES Todo animal, racional o irracional, excreta los residuos de su nutricin, mismos que no deben acumularse afinde evitar graves riesgos para su salud y su vida. Desde luego, este problema cloacal es propio de los pueblos civilizados y sedentarios, pues los nmadas no lo enfrentaban, porque su desplazamiento continuo evitaba la acumulacin excrementicia. No es coincidencia que muchas ciudades hayan elegido para su ubicacin la orilla del mar o de grandes ros que simultneamente les facilitaban su comunicacin y el desage de sus aguas servidas. Hoy en da, muchas grandes ciudades conservan la prctica de tener al mar como cloaca; cuando ello se realiza sin un tratamiento previo de purificacin, ocasiona graves epidemias de clera, tifoidea y otras enfermedades hdricas. La captacin y el alejamiento de las aguas servidas ha sido una preocupacin constante del mundo civilizado, como lo acreditan las obras de desage y los ordenamientos jurdicos de la antigedad. 2. ANTECEDENTES HISTRICOS Babilonia, Cartago y Jerusaln, entre otras ciudades de la Antigedad, contaron con sofisticados sistemas de desage; en Egipto tambin quedan huellas de importantes obras de alcantarillado. En Jerusaln, por ejemplo, los residuos eran conducidos a pantanos para, posteriormente, aprovechar el agua para riego de jardines y el sedimento como fertilizante agrcola. En Roma, durante el imperio deTarquino Prisco, se construy una alcantarilla gigantesca para el drenaje del suelo pantanoso, la cual sirvi ms tarde para recoger las materias fecales; despus, en la poca de Augusto se la dot de medios para su limpieza y desazolve. Lamentablemente los sistemas de drenaje decayeron en la Edad Media; en tanto que las primeras obras modernas de alcantarillado se localizan en la ciudad prusiana de Bunzlau, cuyas canalizaciones datan de 1543; las de Praga, tambin dignas de llamar la atencin, fueron realizadas en el siglo XVII. El asombro de los conquistadores espaoles cuando por primera vez tuvieron a la vista Tenochtitlan se resume en las frases que Fray Francisco de Aguilar pusiera en boca de Diego de Ordaz, en el sentido de que haba visto otro mundo de grandes poblaciones y torres, y una mar, y dentro de ella una ciudad muy grande, edificada, que a la verdad al parecer pona temor y espanto.047'
Para poder sobrevivir enmedio de lagos y embalses de agua de gran magnitud, los antiguos mexicanos hubieron de desarrollar tcnicas y habilidades especiales a fin de realizar obras hidrulicas de gran magnitud, cual fue la desviacin del ro de Cuauhtitln para evitar frecuentes inundaciones que ya haban destruido muchas casas, para lo cual construyeron una represa y un nuevo cauce para conducir el agua a la laguna de Citlaltpetl; restaurado el antiguo cauce, lo convirtieron en acequia de riego.(148) En cuanto al sistema de desage de la antigua Tenochtitlan, se cree estaba compuesto de un conjunto de acequias, la mayora de las cuales cruzaban la ciudad de oeste a este, conduciendo el agua de las lluvias hacia el lago de Texcoco. En 1449, durante el gobierno de Moctezuma Ilhuicamina, la ciudad fue afectada gravemente por una gran inundacin; para evitar posteriores desastres por igual causa, a propuesta de Nezahualcyotl, se construy un albarradn que cruzaba la laguna, desde Atzacualco hasta Iztapalapa; al decir de Jorge Gurra Lacroix. Este dique fue construido con tierra y piedra, defendido por losflancoscon una estacada, para evitar la erosin. Esta grandiosa obra de ingeniera, tena compuertas para regular la entrada y salida de las aguas y permitir el paso de las canoas. (149) Durante la poca colonial sobrevino, a partir de 1540, un largo periodo de ms de una dcada de aos muy lluviosos, por lo que el ayuntamiento, en 1541, formul al virrey una solicitud para la realizacin de obras que evitasen inundaciones de la ciudad, sin que se hubieran tomado mayores medidas al respecto; en 1552, el gobierno de la ciudad reiter su solicitud al virrey, sin encontrar respuesta efectiva. Mas en 1553, segn relata el padre Andrs Cavo: Llovi un da tanto y con tal tesn que pareca que el cielo se vena abajo. Por fortuna ces antes de veinticuatro horas, pero Mxico y cuantas ciudades estaban a las orillas de aquellas lagunas con todo aquel valle, se cubrieron de tal manera de agua, que por tres o cuatro das slo en canoas se poda caminar.'150' La inundacin de 1553 provoc una nueva y airada representacin del ayuntamiento de la ciudad de Mxico al Virrey Luis de Velasco, en la que culpaba a ste del desastre, por no haber atendido su anterior peticin e insista en la realizacin de las obras necesarias para evitar nuevas inundaciones, en respuesta a lo cual se construy el albarradn de San Lzaro, terminado en 1556, consistente en un muro de piedra de
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gran longitud, en cuya construccin participaron casi todos los indgenas del rumbo." 5 " Las inundaciones fueron desde aquella poca motivo de constante preocupacin para los moradores de la ciudad de Mxico y dieron lugar a la realizacin de diversos proyectos encaminados a solucionar tal problema, entre los que descuellan el presentado al Cabildo, en noviembre de 1556, por Francisco Gudiel, consistente en desviar las aguas del ro Cuauhtitln para desembocarlas en Huehuetoca e ir a parar al ro Tepexi, que va al mar, proyecto coincidente en lo fundamental con la propuesta de Alejandro de Humboldt, formulada dos siglos y medio ms tarde. Enrico Martnez fue el autor de otro proyecto importante para las obras de desage del Valle de Mxico, con la diferencia de que ste s fue puesto en prctica, por lo menos en parte, mediante obras iniciadas el 29 de noviembre de 1607 y terminadas el 17 de septiembre de 1608, consistentes en evitar que el ro Cuauhtitln desembocara en la laguna de Citlaltpetl, a cuyo efecto fue desviado hacia Huehuetoca para hacerlo desembocar en el ro de Tula, mediante un nuevo cauce de ms de trece kilmetros, de los cuales la mitad fue subterrnea y el resto a cielo abierto. El barn de Humboldt coment elogiosamente tales obras, en los siguientes trminos: Una galera subterrnea que sirve de canal de desage, acabada en menos de un ao, de 6,600 metros de largo, con una seccin transversal de diez y medio metros cuadrados, es una obra hidrulica que en nuestros das y aun en Europa llamara la atencin de los ingenieros.(152) En el siglo XVII llegaban al albarradn de San Lzaro, siete acequias o canales que vertan en su represa las aguas de las lluvias que caan dentro de la ciudad; todas las acequias estaban dotadas de compuertas que permitan desaguar en las maanas y en las tardes impedan que entrara a la ciudad el agua de la laguna, cuando soplaba el aire hacia ella.(153) Durante la administracin del virrey Revillagigedo, las atarjeas sustituyeron a las acequias que obstruan el paso de una acera a otra y expedan humores ftidos contaminantes del medio ambiente. El sistema de atarjeas que de acuerdo al informe rendido al conde de Revillagigedo en 1794, tena una longitud aproximada de 18 kilmetros fue diseado por el ingeniero Miguel Constanz, a la sazn encargado del sistema hidrulico de la
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ciudad, quien consider conveniente que las de poniente a oriente fueran de mayores dimensiones que las de sur a norte, a efecto de que en las primeras corrieran las aguas que haban de limpiar la ciudad, adems pretenda que a dichos ductos se les diera la profundidad de dos varas y tercia, lo cual no se aprob por considerarse excesivo e innecesario. Ya en el Mxico independiente, el sistema de atarjeas de la ciudad capital se expandi lentamente, pues en 1864 tena una longitud aproximada de cerca de veintinueve kilmetros y se requera construir otros treinta, de los cuales ya se encontraban en proceso ocho kilmetros.(154) Terminado el espurio segundo imperio, el ayuntamiento de la ciudad de Mxico continu la ampliacin de la red de atarjeas y otro tanto se hizo durante el porfiriato, poca en la que el ayuntamiento realiz importantes obras de saneamiento, de acuerdo con un proyecto del ingeniero Roberto Gayol, las cuales se entregaron oficialmente el 30 de junio de 1902, en cuya virtud el sistema de atarjeas alcanz una longitud de ciento veintids kilmetros que se conectaron a cinco grandes colectores a los que despus se sum otro para el saneamiento de las colonias Roma y La Condesa de hasta dos y medio metros de dimetro y longitud aproximada de diecinueve kilmetros, obra reforzada con 4,211 coladeras y 2,224 pozos en las atarjeas."55'
3. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE DRENAJE

Como todo servicio pblico, el de drenaje consiste en una actividad tcnica, en el caso concreto destinada a satisfacer la necesidad de carcter general de recolectar, alejar y disponer de las aguas servidas y de las pluviales, para su tratamiento, reutilizacin o reencauzamiento, sin deterioro del ecosistema, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder pblico, con sujecin a un rgimen de derecho pblico, para aprovechamiento indiscriminado de toda persona. 4. EL DRENAJE EN LA DIVISIN DEL SERVICIO PBLICO El servicio de drenaje guarda estrecha relacin con el de suministro de agua potable, del que se considera una consecuencia lgica y un complemento natural, por cuya razn se ubica tambin dentro de la divisin del servicio pblico propio, al ser determinado por la ley para satisfacer una necesidad de carcter general; as como por estar atribuido al municipio.
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5. EL DRENAJE EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El drenaje se ubica en los mismos rubros de clasificacin del servicio pblico, en que se sita el de suministro de agua potable, por ser tambin uti singuli; indistintamente de gestin directa o indirecta; obligatorio, tanto para el usuario potencial como para el prestador del servicio; indispensable, constante y oneroso; de rgimen de derecho pblico, desde la perspectiva jurdica; y de rgimen de monopolio, en el aspecto econmico. Justifican la referida ubicacin del servicio de drenaje, en la clasificacin general del servicio pblico, las razones expuestas al situar en ella al servicio dt agua potable, por lo cual las damos aqu por reproducidas, en obvio de repeticiones innecesarias. 6. EL SERVICIO PBLICO DE DRENAJE EN MXICO El catlogo de funciones y servicios pblicos que aparece en la fraccin III del artculo 115 constitucional adems de no precisar cules son funciones y cules son servicios, o si todos son funciones y servicios incluye en su inciso a), los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales, lo cual tambin resulta confuso, pues, bajo el razonable supuesto de que el inciso alude a servicios pblicos no a funciones, pareciera que por lo menos hace referencia a cuatro, a saber, i) agua potable, ti) drenaje, /^alcantarillado, y iiii) tratamiento y disposicin de aguas residuales. Desde luego, es inobjetable la existencia del servicio pblico municipal de agua potable, como tambin es indiscutible la del de drenaje, como accin y efecto de drenar, es decir, de desaguar un espacio de terreno urbanizado o no; mas no es razonable considerar servicio pblico al alcantarillado, por ser ste slo la obra pblica compuesta de un conjunto de alcantarillas, o sea, de acueductos subterrneos, o sumideros, destinados a recoger las aguas pluviales o inmundas y darles paso, que sirve de infraestructura al servicio pblico de drenaje. Dicho sea de otra manera: el drenaje alude al servicio pblico destinado a satisfacer la necesidad de carcter general de recolectar, alejar y disponer de las aguas servidas y de las pluviales, para su tratamiento, reutilizacin o reencauzamiento; en tanto que el alcantarillado no es en s un servicio pblico, sino la obra pblica infraestructura del servicio pblico de drenaje definible como el conjunto de acueductos subterrneos, o sumideros, destinados a recoger las aguas servidas y pluviales de una zona o poblacin.
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Por ltimo, respecto del tratamiento y disposicin de aguas residuales, o sea, de las aguas de composicin diversa procedente de usos domsticos, comerciales, industriales, agrcolas, pecuarios, o cualquier otro, habremos de sealar que no constituye un servicio pblico, sino una de las actividades residuales del municipio de carcter socioeconmico de inters pblico, porque el convertir las aguas usadas o servidas por medio de su adecuado tratamiento no satisface necesidades de carcter general sino la necesidad especfica del municipio de conservar y mantener en buen estado el csped de sus camellones, glorietas, parques y jardines, mediante el riego con agua que puede ser no potable, y est en el ms alto inters pblico municipal impulsar la cultura del ahorro y racional uso del agua, objetivo que se logra con el tratamiento de las aguas servidas y su aprovechamiento en el riego de las reas verdes de la comunidad. A semejanza del de agua potable, el servicio de drenaje o alcantarillado se considera en Mxico como un servicio pblico propio, uti singuli, indispensable y de gestin directa; proporcionado de manera general, uniforme, regular, continua y permanente; clasificado como obligatorio tanto para el usuario como para la administracin pblica estatal o municipal; adems tipificado como constante, oneroso y sujeto a regmenes exorbitante del derecho privado en lo jurdico y de monopolio en lo econmico. Sus aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
A. FORMA DE GESTIN
Habida cuenta de su estrecha relacin con el servicio de agua potable en Mxico, el de drenaje se deja a cargo del mismo prestador o gestor que, en el caso de Mxico, como lo seala el artculo 115 constitucional, lo es el municipio, bien directamente por medio de su propia administracin centralizada o institucional, o en asociacin con otros municipios, ya por medio de convenio con el gobierno del Estado, o a travs de particulares bajo el rgimen de concesin o algn otro mecanismo de delegacin.
B . LOS USUARIOS DEL SERVICIO PBLICO DE ALCANTARILLADO
Al igual que en el servicio pblico gemelo de suministro de agua potable, todos los propietarios de predios ubicados en la zona de cobertura de su red, quedan obligados a suscribirse al servicio de alcantarillado, excepto que se trate de predios no edificados.
Dentro de los requisitos para el uso del servicio pblico de drenaje, actualmente en
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proceso de generalizacin, figuran los de presentar la solicitud correspondiente y precisar en ella la ubicacin y localizacin del predio, el dimetro del albaal solicitado, instalar una caja o registro dentro del predio, a corta distancia del alineamiento del mismo, en un punto de fcil acceso para su limpieza; con el eje del albaal de salida, perpendicular al eje de la alcantarilla a travs de la cual se pretende acceder al servicio.
D. RGIMEN JURDICO
En Mxico, el rgimen jurdico del servicio de drenaje o alcantarillado es de derecho pblico, ya que est regulado por normas de ese tipo, como son, entre otras, la Constitucin General de la Repblica; las Constituciones particulares de los estados de la Repblica, la Ley Federal de Aguas, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, la Norma Oficial Mexicana NOM-003-ECOL-1997 Que establece los lmites mximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales tratadas que se reusen en servicios al pblico, la Norma Oficial Mexicana 002-ECOL1996 Que establece los lmites mximos permisiblers de contaminantes en las descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado, la Norma Oficial Mexicana NOM001-EDIF-1993 Que establece las especificaciones y mtodos de prueba para los inodoros de uso sanitario; las leyes locales del agua, las leyes orgnicas municipales, las leyes de ingresos municipales, as como las leyes y decretos que crean los organismos pblicos descentralizados e instituciones encargadas de la prestacin del servicio pblico referido.
E. TARIFA
Por lo general, la Ley de Ingresos Municipales, establece la tarifa del servicio pblico de drenaje, o de desage, como tambin se le suele llamar, a cuyo efecto se toman en cuenta, entre otros factores, el consumo de agua, el nmero de tomas, la superficie del predio y de la construccin, el valor catastral del predio, y, adems, un cargo especfico por concepto de desazolve y limpieza de alcantarillas. 7. PROPUESTA DE GLOSARIO DEL SERVICIO PBLICO DE DRENAJE Aforo, el volumen de lquido que fluye por un conducto durante una unidad de tiempo. Agua pluvial, la proveniente de la lluvia. Agua residual, la derivada de cualquier uso primario de la misma, por el que haya sufrido degradacin o contaminacin. Albaal exterior, conducto que da salida a las aguas pluviales y residuales, en su parte comprendida desde el alineamiento del predio, hasta la conexin a la alcantarilla.
O O Z
Albaal interior, conducto que da salida a las aguas pluviales y residuales, en su parte comprendida desde el interior de un predio, hasta su conexin con el albaal exterior. Alcantarilla, acueducto subterrneo, o sumidero, destinado a recoger las aguas pluviales y residuales y darles paso. Alcantarillado, el conjunto de acueductos subterrneos, o sumideros, destinados a recoger las aguas servidas y pluviales de una zona o poblacin. Brocal, antepecho de concreto o manipostera que rodea la boca de un pozo de ventilacin o de visita para el acceso a los conductos del alcantarillado y drenaje. Canal o cauce abierto, conducto superficial destinado a recoger, conducir, transportar o evacuar lquidos. Crcamo, zanja construida para alojar agua. Clave, el punto superior de la seccin transversal de un conducto. Coladera pluvial, sumidero de agua con rejilla que permite su acceso al interior del alcantarillado. Descarga, accin de vertir las aguas residuales en el alcantarillado. Desechos, los residuos contenidos en solucin o suspensin en el agua transportada a travs de los conductos del alcantarillado. Drenaje, accin y efecto de drenar. Fosa sptica, depsito sanitario o pozo negro donde se acumulan aguas residuales para su tratamiento primario. Lumbrera, abertura para el acceso a tneles desde el exterior. Norma Oficial Mexicana, la de carcter obligatorio, expedida por dependencia competente con sujecin a lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. Planta de tratamiento, instalacin industrial destinada a regenerar aguas residuales a fin de reaprovecharlas de acuerdo con las normativa vigente. Pozo, excavacin o perforacin realizada en un terreno para extraer o inyectar agua. Red de agua potable, sistema de conductos y tuberas al que se conectan las tomas de los usuarios. Red de drenaje o alcantarillado, el conjunto de acueductos subterrneos, o sumideros, destinados a recoger las aguas servidas y pluviales de una zona o poblacin, al cual se conectan las tubos de descarga de los albaales exteriores de los predios de los usuarios; Tratamiento, proceso de regeneracin de aguas residuales, para su reaprovechamiento en destinos diferentes al de consumo humano. Usuario, el titular de la toma de agua o drenaje.
III. EL ALUMBRADO PBLICO

Durante la noche, el cabal ejercicio de los derechos de humanos de seguridad y de libertad de trnsito en la va pblica, reclama la iluminacin nocturna de la vialidad urbana municipal.
1. ANTECEDENTES HISTRICOS Durante los tiempos de Esquilo y de Fidias, en la antigua Grecia, el alumbrado de la polis se llevaba a cabo mediante antorchas, pero stas no eran leos o ramas resinosas, sino que la madera estaba recubierta de un bao de pez o impregnada de aceite para mejorar la combustin y dar ms luz. Con el tiempo se fue perfeccionando este mtodo, aunque sin salir de su estado de tosquedad que se prolong durante muchos siglos. Entre los pueblos antiguos el alumbrado pblico fue muy rudimentario, ya que la va pblica no era iluminada de ordinario por las noches, sino nicamente en ocasin de las grandes festividades; as, en Atenas, en lafiestasllamadas Lampadaforias, realizadas en honor de Minerva por haberles dado el aceite, de Vulcano inventor del fuego y de Prometeo quien rob el fuego para traerlo a la tierra, los participantes se dividan en varias hileras, cada una de las cuales tena su antorcha, la que deba pasar de mano en mano hasta llegar al ltimo de la hilera, quien deba llegar corriendo a la meta con el propsito de encender la antorcha situada en el altar del dios; la victoria era de la hilera que primero llegaba y de ella participaban todos sus integrantes. Las Lampadaforias fueron de las primeras fiestas helnicas que acept Roma, y hasta los tiempos de Calgula, slo durante su celebracin se iluminaban las calles con antorchas. A imitacim de la costumbre griega, en la va pblica romana no haba ms iluminacin que la de los faroles colocados sobre las puertas de los prostbulos; los viandantes alumbraban su camino con tallos de retama o similares, y, posteriormente, con la generalizacin del uso de la linterna, los romanos con amplios recursos econmicos se hacan acompaar en sus recorridos nocturnos por las calles de la ciudad, de un esclavo llamado lanternarius para portar una linterna. El adelanto de la civilizacin romana permiti el establecimiento del servicio de alumbrado nocturno, no slo en Roma sino en otras ciudades del imperio, situacin que en su tiempo caus estupor, al grado que en escritos antiguos se comparaba a la luz solar con la esparcida por las fogatas encendidas cotidianamente en recipientes especiales colocados en las esquinas de las calles de Antioqua."56'
Los griegos, y luego los romanos, empleaban el vocablo lampas para referirse a los utensilios capaces de producir luz mediante la combustin de materias slidas, y usaban la palabra griega luknos y la latina lucerna, para aludir a los artefactos empleados para la generacin de luz por medio de la combustin de aceite a travs de una mecha. Las lmparas descubiertas en Pompeya constituyen verdaderas obras de arte que representan figuras y emblemas hechos de mrmol, o de bronce, hierro o cristal, que los cristianos convirtieron en objetos religiosos. Con excepcin del alumbrado de las iglesias, durante la Edad Media y en los inicios del Renacimiento, no hubo adelanto considerable en el alumbrado pblico, cuya operacin fue mucho menos frecuente que durante el imperio romano. La va pblica, sin ms iluminacin que la de la Luna, era campo propicio para la actividad de los asaltantes; los viandantes nocturnos no tenan otro medio de alumbrarse, en sus recorridos por la ciudad medieval, que las linternas de mano. Durante el reinado de Luis XIV, en 1665 inici sus actividades una compaa de portalinternas que puso en operacin en Pars un sistema de alumbrado pblico para suministrar luz mediante el precio pactado; dichas portalinternas estaban ubicadas en la va pblica, a una distancia de trescientos pasos una de otra; despus, el sistema de alumbrado pblico se dispuso que operase slo durante el invierno y se hizo depender del prefecto de polica, quien mando instalar una linterna en el centro y otras en los extremos de cada calle, las cuales se suban y bajaban mediante una cuerda atada a una pared; eran encendidas al toque de oraciones y deban apagarse a un toque de campana. En vista del satisfactorio resultado obtenido, Luis XIV, para asegurar la prestacin del servicio fij una contribucin para su sostenimiento y lo hizo extensivo a todas las ciudades de Francia. El siglo XVIII fue prdigo en inventos encaminados a mejorar el alumbrado pblico, destac entre ellos el de Chateaublanc, quien construy una linterna cuya caracterstica principal consista en no producir sombra debajo de ella, por lo que tuvo gran aceptacin durante bastante tiempo.(157) En Mxico, el alumbrado pblico tiene una aparicin tarda; el primer antecedente jurdico deriva del bando expedido por el corregidor Toms de Rivera
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Santacruz, el veintitrs de septiembre de 1763 en tiempos del virrey marqus de Cruillas, mediante el cual se dispuso la colocacin de un farol de vidrio en cada puerta y en cada balcn de las fachadas de las casas, para mantenerse encendidos desde las oraciones hasta despus del toque de queda, lo que signific que, a partir de las once de la noche, la va pblica permaneciera en las tinieblas. El trece de febrero de 1787 se expidi un decreto, en materia de alumbrado de la ciudad de Mxico, en cuya virtud, segn relata Ernesto Lemoine Villicaa: Se iluminaron las ms de las calles principales de esta ciudad, con la uniformidad y hermosura que se deseaba, por el arbitrio tilsimo que tomaron en cada una sus vecinos de elegir sujeto que se encargase de la fbrica de los faroles, prorratendose su costo, distribuyndolos por una y otra acera a proporcionadas distancias, y para que cuidara de su limpieza y hacer que se encendiesen contribuyendo para esto y el aceite cada uno con una corta cantidad mensual, proporcionada a las facultades.'158' Mas, en rigor, el servicio pblico de alumbrado pblico en la ciudad de Mxico como actividad atribuida al ayuntamiento, lo vino a establecer a cargo del ayuntamiento, el segundo conde de Revillagigedo durante su virreinato, a travs de un ordenamiento expedido el 7 de abril de 1790, mediante el cual se cre una oficina encargada de la prestacin de dicho servicio, cuyo jefe era designado por el intendente corregidor, con cargo de guarda mayor, de quien dependan los guardafaroleros en la prctica policas nocturnos, provistos, para el desempeo de sus labores, de chuzo, silbato, linterna, escalera, alcuza y paos, quienes tenan, entre otras, la obligacin de encender y apagar los faroles de acuerdo a horario previsto, cuidar de los mismos y del orden en la va publica, y anunciar la hora durante el curso de la noche. Para 1791 el servicio pblico de alumbrado pblico ya se prestaba en la mayor parte de la ciudad.<159) La organizacin del servicio de alumbrado pblico dispuesta por el virrey Revillagigedo perdur hasta noviembre de 1835, ao en el que pese a la oposicin del ayuntamiento el gobernador del Distrito Federal logr que el servicio quedara a cargo de Jos Mara Barrera, a quien desde el ao anterior le haba otorgado la concesin para su prestacin, constando en la entrega la existencia de 1,512 lmparas instaladas. Por el psimo servicio prestado por el concesionario, en noviembre de 1840, al trmino de la concesin, el servicio de alumbrado pblico qued de nuevo a cargo del ayuntamiento.
En 1849 se instalaron en Mxico las primeras cuatrocientas cincuenta lmparas que, en vez de aceite, empleaban trementina combustible lquido proveniente del pino y otras coniferas; veinte aos despus, en 1869 se sustituy la iluminacin nocturna de la calle de Plateros y de San Francisco, por lmparas alimentadas con gas, con lo que el servicio de alumbrado pblico tena tres tipos de lmparas, a saber, las de aceiie, las de trementina y las de gas. El primero de diciembre de 1881, se pusieron en servicio los primeros cuarenta focos elctricos del alumbrado pblico, y para marzo de 1899 las luces elctricas ya eran novecientas cincuenta y seis."601 En 1905, la empresa canadiense Mexican Light and Power Company, inici la generacin regular de energa elctrica mediante el aprovechamiento de los recursos hidrulicos del ro Necaxa cuya concesin adquiri del francs Arnold Vaqui, a quien se le haba otorgado originalmente en 1895; luego, adquiri las concesiones y bienes afectos a las mismas, de tres empresas dedicadas a la generacin y suministro de energa elctrica en el Distrito Federal: la Compaa Mexicana de Gas y Luz Elctrica, la Compaa Mexicana de Electricidad propiedad de la sociedad alemana Siemens Halke, y la Compaa Explotadora de San Ildefonso; poco despus, adquiri la Compaa de Luz y fuerza de Pachuca y la Mexican Tramways Company Limited, cuya mayora accionaria era propiedad de la compaa londinense Weren Beit & Company, con lo que consolid en el Distrito Federal el monopolio de la generacin y suministro de energa elctrica y de transporte tranviario. En los ltimos tiempos del porfiriato, en opinin del historiador Jess Galindo y Villa, la ciudad de Mxico era una de las mejor alumbradas del mundo."6" En 1925, poco antes de la desaparicin de los municipios en el Distrito Federal, el alumbrado pblico de la ciudad de Mxico tena una infraestructura de 4,300 lmparas, unas, las ms antiguas, eran de arco voltaico, las restantes eran de focos incandescentes. 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE ALUMBRADO PBLICO El servicio pblico de alumbrado pblico es una actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general, consistente en disponer durante la noche en l.i va pblica de la iluminacin suficiente para advertir los obstculos que puedan obstruir el tiV:nsiu> especialmente el peatonal y percibir la presencia J e otras personas; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asi.... vdo, regulado y controlado por el poder pblico, para aprovechamiento indiscriminado de toda persona.
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3. UBICACIN DEL ALUMBRADO PBLICO EN LA DIVISIN Y CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO

En Mxico, el alumbrado pblico se sita en el grupo del servicio pblico propio, por estar previsto en la ley, satisfacer una necesidad de carcter general, y por estar atribuido al municipio, el que generalmente lo presta mediante una dependencia de la administracin municipal, como es una direccin o un departamento u oficina. El servicio de alumbrado pblico es considerado como uti universi, en razn de que sus usuarios no son personas determinadas, sino todos aquellos que salgan a la iluminada va pblica durante la noche. El alumbrado pblico se cataloga como un servicio de gestin directa, por estar a cargo de la administracin pblica municipal, lo que no es bice para que pueda encomendarse a la institucin que atienda el servicio pblico de suministro de energa elctrica, o a una empresa particular mediante otorgamiento de concesin, o celebracin de contrato de locacin o de gestin interesada, sin establecer relacin jurdica entre dicha institucin y los usuarios del servicio. En efecto, en virtud de la celebracin de un contrato de arriendo o locacin de si. vicio, la administracin municipal, como locataria, puede encomendar a quien tenga a su cargo el servicio pblico de suministro de energa elctrica, como locador, por tiempo determinado y mediante la v<;ineracin convenida de antemano, la operacin del servicio de alumbrado pblico, sin establecer, para tal efecto, ninguna relacin jurdica entre el locador y la poblacin usuaria de dicho servicio pblico uti universi; o bien, puede otorgar la concesin de la prestacin del servicio a un particular. Con excepcin de los invidentes, toda persona que salga a la va pblica iluminada durante la noche, automticamente se convierte en ususario del servicio pblico de alumbrado, por tanto, ms que un servicio obligatorio es un servicio obligado para el viandante nocturno, quien, lo desee o no, se convierte en usuario del mismo, por el solo hecho de usar la va pblica iluminada durante la noche. A la administracin municipal, el servicio pblico de alumbrado pblico le resulni obligatorio, por no quedar a su arbitrio si lo organiza y establece o no, ya que en el .: dcnamiento jurdico est previsto su establecimiento, organizacin y funcionamiento.
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En atencin a su importancia, el alumbrado pblico se clasifica como un sen" ic pblico indispensable, porque puede ser vital para cualquier individuo, durant sus recorridos nocturnos por la va pblica, el que sta se encuentre iluminada. El alumbrado pblico se clasifica como un servicio pblico intermitente, po> proporcionarse slo durante la noche de la puesta a la salida del sol del da siguiente-, de todos los das del ao. Catalgase el alumbrado pblico como servicio pblico gratuito, porque el usuario no debe pagar una retribucin por su aprovechamento, sin que tal carcter se pierda ni aun en el supuesto de que el costo del servicio se reparta imperativamente entre los usuarios de otro servicio pblico como es el de suministro de energa elctrica o entre los propietarios de los bienes inmuebles aledaos a las vas pblicas en que se proporciona, como se acostumbra en diferentes pases, porque la tasa respectiva no se impone al usuario, sino a un tercero que eventualmente puede llegar a ser usuario, como procedimiento para financiar la prestacin del servicio. En razn de su rgimen jurdico, el servicio pblico de alumbrado se ubica dentro del grupo de rgimen jurdico de derecho pblico, porque su establecimiento, organizacin y funcionamiento, por ser de gestin directa, est regulado por normas de derecho pblico. En cuanto a su rgimen econmico, el servicio pblico de alumbrado pblico, de acuerdo con la doctrina jurdica y econmica, se proporciona necesariamente en un rgimen de monopolio natural, por ser impensable que compitieran varias redes de alumbrado pblico para las mismas zonas de una ciudad, porque ello implicara la inadmisible superposicin de redes, subterrneas o areas, de lneas conductoras de energa elctrica, por cuya razn su prestacin se suele reservar al municipio, lo cual propicia la existencia de las dos caractersticas de monopolio y mano pblica. 4. EL SERVICIO PBLICO DE ALUMBRADO PBLICO EN MXICO El servicio de alumbrado pblico en Mxico viene a ser un tpico servicio pblico propio, uti universi, indispensable, y de gestin directa; obligatorio tanto para el usuario como para la administracin pblica municipal; adems tipificado como intermitente, gratuito y sujeto a regmenes de derecho pblico en lo jurdico y de monopolio en lo econmico.
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A. FORMA DE GESTIN
En los municipios de la Repblica Mexicana, el servicio pblico de alumbrado pblico est a cargo de la administracin municipal, en concordancia con lo dispuesto por el artculo 115 constitucional; en cada ayuntamiento muncipal suele haber una oficina de alumbrado pblico, en muchos casos dependiente del rea de servicios urbanos, que se encarga de la prestacin dicho servicio.
B . L()S USUARIOS DEL SERVICIO PBLICO DE ALUMBRADO PBLICO
La poblacin urbana en general es usuaria potencial del servicio pblico de alumbrado pblico; y se convierte en usuario efectivo del mismo quien transita por la va pblica duran re la noche.
(.'.. REQUISITOS PARA EL USO DEL SERVICIO
En rigor, el servicio pblico de alumbrado pblico carece de requisitos para acceder a su aprovechamiento o utilizacin, lo que no impide que el usuario est obligado a respetar sus instalaciones.
I). RGIMEN JURDICO
El rgimen jurdico del servicio pblico de alumbrado pblico en Mxico es de derecho pblico, por estar regulado por normas de ese tipo, como son, entre otras, las contenidas en la Constitucin General de la Repblica; la Constitucin particular del Estado, la Ley del Servicio iViblico de Energa Elctrica, la ley orgnica municipal, la ley de hacienda municipal, el bando municipal, y el reglamento municipal del servicio de alumbrado pblico. IV. LIMPIA Y RECOLECCIN DE RESIDUOS SLIDOS El catlogo de servicios pblicos municipales contenido en la fraccin III del artculo constitucional incluye, en su iniciso c): Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos, cuando en rigor debiera limitarse a limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos, habida cuenta que, por una parte, no comprende la recoleccin y traslado de residuos lquidos y gaseosos; y, por otra, el tratamiento y disposicin final de residuos no constituye un servicio pblico, sino una de las actividades residuales del municipio de carcter socioeconmico de inters pblico, porque el reciclaje y disposicin final de residuos no satisface necesidades de carcter general sino la necesidad especfica
del municipio y del estado de preservar, proteger y restaurar el ambiente y el equilibrio ecolgico, por estar en el ms alto inters pblico impulsar la cultura del aseo pblico, y de la recoleccin, tratamiento y racional disposicin final de los residuos para asegurar el desarrollo sustentable. 1. GENERALIDADES ACERCA DEL ASEO PBLICO Y LOS RESIDUOS SLIDOS Por salud pblica y proteccin del medio, los residuos slidos deben ser sacados de las viviendas lo ms pronto posible para no dar tiempo a que entren en fermentacin, y, junto con los provenientes de la va pblica, debe tambin efectuarse con rapidez su traslado a centros adecuados de depsito. En este orden de ideas, el servicio pblico municipal de limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos incluye tres actividades diferentes, a saber, la de limpieza de la va y lugares pblicos, y reas verdes municipales calles, banquetas, glorietas, plazas, parques y jardines; la de recoleccin de residuos slidos provenientes de las viviendas, vas, edificios y lugares pblicos; y la de transportacin de dichos residuos, del sitio de su recoleccin a los lugares de acopio y concentracin previstos por la autoridad competente. El Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara, publicado en la Gaceta Municipal de 29 de diciembre de 1997, incluye junto con otras las anteriores actividades en el servicio pblico que denomina de aseo pblico, al disponer: Artculo 836. El servicio de aseo pblico comprende: I. El barrido de vas pblicas, plazas, jardines y parques pblicos; II. La recoleccin de residuos slidos, provenientes de las vas y sitios pblicos, de las casas habitacin y de los edificios pblicos; III. La transportacin de los residuos slidos recolectados, a los sitios sealados por el ayuntamiento, aprobados por las autoridadades correspondientes; IV. La transferencia de los residuos en las estaciones diseadas y localizadas para tal actividad; V. La extraccin de subproductos, el proceso de composteo y su aprovechamiento posterior; VI. La disposicin final de los residuos slidos municipales; VIL La transportacin, cremacin o entierro de cadveres de animales encontrados en la va pblica;
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VIII. La transportacin y disposicin final de los Residuos Peligrosos BiolgicosInfecciosos (RPBIs) sujetos al pago de un derecho y con previa autorizacin de las autoridades federales competentes; y IX. El manejo y transportacin de los residuos no peligrosos que generen los comercios a quienes se sujeta al pago de un derecho. Adems del servicio de aseo pblico como denomina al servicio pblico de limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos, el citado Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara contempla, de forma paralela, el servicio de aseo contratado, al que en su artculo 840 hace consistir en la recoleccin y transporte de residuos generados en actividades diferentes a las domsticas, para su disposicin final de los sitios autorizados para ello. Empero, la anterior definicin resulta contradictoria con las fracciones II y III del citado artculo 836 del mismo ordenamiento, que incluyen en el diverso servicio de aseo pblico, la recoleccin y transportacin de los residuos slidos de los sitios y edificios pblicos, los cuales, evidentemente, son generados en actividades diferentes a las domsticas. Es moneda corriente en el servicio pblico municipal de limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos, el otorgar una importante participacin en su operacin, traducida especialmente en la obligacin de los habitantes del municipio de colaborar en la labor de aseo pblico; en este sentido, el Reglamento de Limpieza para el Municipio de Naucalpan de Jurez, del Estado de Mxico, dispone: Artculo 3.- Los propietarios de inmuebles ubicados en el municipio de Naucalpan de Jurez estn obligados: A) A barrer y recolectar la basura que se acumule en las banquetas con frente al inmueble de su propiedad, as como de las guarniciones de las mismas banquetas hasta cincuenta centmetros del arroyo de las calles; B) A podar, cuidar y limpiar los jardines o prados que se encuentren en las banquetas localizadas frente a su propiedad; as como a recoger los desperdicios originados por el podado; C) A conservar la basura y desperdicios recolectados en el interior del inmueble para ser entregados al servicio municipal de recoleccin de basura en los trminos que adelante
se precisan. Artculo 4.- En el caso de que un inmueble se encuentre en posesin de una persona distinta de su propietario correspondern a sta las obligaciones consignadas en el artculo anterior. El hecho de que el inmueble se encuentre deshabitado o no est construido no releva al propietario de las obligaciones consignadas en este Reglamento. Por otra parte, conviene recordar que el derecho ambiental, involucrado fuertemente con el manejo de residuos slidos, atae a los elementos del ambiente tierra, agua, aire, as como a los agentes contaminantes residuos, ruido, radiaciones y a los mecanismos correctores de la contaminacin. En este contexto, los residuos se identifican como agentes contaminantes de los elementos del ambiente, de ah la exigencia de medidas preventivas o de mecanismos correctivos encaminados a evitar su produccin o a disminuir su impacto negativo en el ambiente. El universo de residuos se puede separar en tres grandes grupos: los lquidos, los gaseosos y los slidos; empero, como bien seala J. Lpez Garrido: gran parte de los efluentes lquidos y gaseosos son, en realidad, suspensiones de slidos en esos medios. La decantacin y desempolvado de muchos efluentes lquidos y gaseosos dejar el problema convertido en el de tratamiento de un residuo slido.062' Las deyecciones, aguas sucias o pluviales, y dems residuos predominantemente lquidos se evacan por la va del servicio pblico de drenaje; los humos y dems efluentes residuales predominantemente gaseosos, producidos por procesos de vaporizacin de combustin espontneos o deliberados son arrojados a la atmsfera. En las zonas urbanas, figuran entre los ms comunes residuos slidos los desperdicios de substancias alimenticias; envases, envolturas y empaques usados; polvo, papeles y vidrios rotos. En el universo de residuos, de creciente importancia por su carcter de peligrosos agentes contaminantes de negativa incidencia sobre el ambiente, los residuos slidos integran un conjunto que ha de ser materia de una actividad tcnica para lograr, en
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cuanto ello sea posible, su reduccin, recuperacin o reciclado, de suerte que se reaprovechen en el proceso productivo, los absorba el ambiente o, en el peor de los casos, se depositen de manera racional los residuos no valorizables, sin daar el ambiente, en vertederos adecuados. En buena medida, la actividad tcnica municipal relativa a los residuos slidos se desprende de la prestacin del servicio pblico de limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos general, y se complementa con la actividad socioeconmica residual de inters pblico del tratamiento y disposicin final de tales residuos. Por consiguiente, la actividad municipal en materia de residuos slidos integra un procedimiento integral que inicia con la produccin y concluye con su reciclaje, o con la eliminacin o depsito racional de los no valorizables. En opinin de Francesc Lliset Borrell: Los servicios municipales de limpieza se hacen necesarios a partir del momento en que los objetos domsticos utilizados por las familias, los envases no retornables y los alimentos no consumidos, se convierten en intiles, inservibles, o en residuos y, a la postre, en desechos o residuos no valorizables.(l63) As pues, el aseo pblico o limpia, entendido como el barrido de la va y lugares pblicos, complementado por el retiro o recoleccin de basura y residuos slidos para su adecuada disposicin final, tiene propsitos especficos, los cuales, segn Francesc Lliset Borrell, son fundamentalmente los siguientes: > Minimizacin de su cantidad y peligrosidad, mediante tecnologas adecuadas y promocin de los productos recuperables o reutilizables. > Recoleccin selectiva de los residuos valorizables. > Revalorizacin de residuos por medio de plantas de reciclaje, as como de la recuperacin de subproductos y de su comercializacin. > Utilizacin de los residuos como fuente de energa, o su incineracin en ltimo extremo. > Vertederos de desechos para las fracciones residuales no susceptibles de valorizacin ni de incineracin. > Regeneracin a travs de programas especiales de espacios degradados por descargas incontroladas . > En la gestin de residuos se priorizar la minimizacin o reduccin y la valorizacin.
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La eliminacin en plantas incineradoras y en vertederos de desechos constituyen una alternativa subsidiaria.(164) 2. ANTECEDENTES HISTRICOS Entre los aztecas existan hbitos muy arraigados de limpieza, como lo hiciera notar Juan de Torquemada, al afirmar: No es justo dejar de decir cosa que sea notable entre otras, que la polica de Moctecuhzoma se pondera, fue tener gran cuenta en la limpieza de Mxico, que por lo menos en cada calle andaban mil hombres barrindola y regndola, poniendo de noche por grandes trechos grandes braceros de fuego, y en el entretanto que unos dorman velaban otros, de manera que siempre haba quien de noche y de da tuviera cuenta con la ciudad y con lo que en ella suceda.'165' Durante la poca colonial se encuentran en las actas de Cabildo de la Ciudad de Mxico, numerosas referencias al servicio de limpia; por ejemplo, en el acta del 18 de septiembre de 1526, se menciona la orden de mantener limpias las propiedades, de evitar muladares o basuras en las mismas y de lanzar agua sucia o cosas mortecinas a la calle, so pena de tres pesos de oro. En caso de no averiguar quien lo hizo, se penaran las cuatro casas ms cercanas. En los albores del Mxico independiente se expidi el bando de polica de 7 de febrero de 1825, en cuya virtud se sancionaba a quienes arrojasen a la calle basura, tiestos y piedras; sacudieran en ella alfombras, petates, ropas u otros objetos; y se obligaba a los vecinos a barrer las calles en los frentes y costados de sus casas, de las seis a las ocho de la maana, depositando la basura junto a las atarjeas, de donde puediese ser recogida fcilmente y conducida a los carros destinados para tal efecto.(166) 3. DEFINICIN DEL SERVICIO DE LIMPIA En Mxico, el servicio pblico de limpia, se puede explicar como la actividad tcnica atribuida a la administracin pblica a la que se suma la participacin ciudadana, consistente en el aseo de la va y de los lugares pblicos urbanos, complementado por el retiro o recoleccin de basura y residuos slidos de tales sitios, y su consiguiente transporte a zonas idneas de almacenamiento para que mediante actividades socioeconmicas residuales de inters pblico, se proceda a su clasificacin, tratamiento y adecuada disposicin final, con propsito de satisfacer la necesidad de carcter general consistente
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en tener un ambiente urbano sano, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un rgimen jurdico de derecho pblico. En los trminos del artculo 11 del Reglamento para el servicio de limpia en el Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 27 de julio de 1989, el servicio pblico de limpia comprende: I. El barrido de vas pblicas y reas comunes, II. La recoleccin de residuos slidos y III. El diseo, instrumentacin y operacin de sistemas de almacenamiento, transporte, reutilizacin, tratamiento y disposicin final de dichos residuos. Desde luego, la cabal comprensin del servicio pblico de limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos, requiere desentraar lo que se entiende por residuo slido urbano, al que podramos explicar como el desecho o material sobrante no lquido ni gaseoso de los procesos de extraccin, beneficio, aprovechamiento, uso, transformacin, produccin, consumo, utilizacin, control y tratamiento de cualquier producto, cuya calidad no permite usarlo nuevamente en el proceso que lo gener, y provenga de actividades desarrolladas en viviendas, mercados, establecimientos mercantiles, industrias, vas pblicas y reas comunes; a este respecto, en el captulo I del ttulo primero del apartado quinto del citado Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara, se establece: Artculo 982.- Para los efectos de este apartado, se entiende por: ( ) LXVII. RESIDUO SOLIDO: Sobrantes slidos de procesos domsticos, industriales y agrcolas; LXVIII. RESIDUO SLIDO MUNICIPAL: Aquel residuo que se genera en casa habitacin, parques, jardines, va pblica, oficinas, sitios de reunin, mercados, comercios, bienes muebles, demoliciones, construcciones, instituciones, establecimientos de servicio y en general, todos aquellos en actividades municipales, que no requieran tcnicas especiales para su control; La doctrina jurdica tambin se ha preocupado por este concepto bsico en el servicio pblico de limpia y recoleccin y traslado de residuos slidos, por ejemplo, Jos Francisco Alenza Garca define como residuos slidos urbanos: Todas aquellas sustancias slidas u objetos, predominantemente slidos, que, siendo el
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resultado de un proceso de produccin, transformacin, utilizacin o consumo, su poseedor destine al abandono o tenga la intencin o la obligacin de desprenderse de ellos, con independencia de su valor econmico, y que no hayan sido identificados, legal o reglamentariamente, como residuos especiales, por razn de su peligrosidad o de la actividad que los genera."67' En los trminos del artculo 2 o del Reglamento de Aseo Pblico para el Municipio de Guadalajara: El servicio de aseo pblico comprende: a) Barrido de calles, calzadas, plazas, jardines y parques pblicos; b) Recoleccin de residuos slidos provenientes de las vas y sitios pblicos, de las casas habitacin y de los edificios pblicos; c) Transportacin de los residuos slidos recolectados, a los sitios sealados por el ayuntamiento, aprobados por las autoridades correspondientes. Cuando se trate de residuos industriales peligrosos, se aplicar la Legislacin Federal en vigor; d) El proceso de composteo y su aprovechamiento posterior; e) Transportacin y cremacin o entierro de cadveres de animales encontrados en la va pblica; f) Recoleccin de las cenizas que generen hospitales, clnicas, laboratorios y centros de investigacin, que deban incinerar sus residuos patgenos; g) Previa autorizacin de las autoridades federales, para celebrar convenio con particulares para la transportacin y la incineracin de los residuos considerados patgenos; y h) Manejo y transportacin de los residuos que generen los comercios a quienes se sujeta al pago de un derecho. 4. UBICACIN DEL SERVICIO DE LIMPIA EN LA DIVISIN Y CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos, o de aseo pblico, se coloca dentro de la divisin del servicio pblico propio o propiamente dicho, por estar expresamente establecido en la ley como tal y, en consecuencia, atribuido a la administracin pblica, quien lo puede prestar directamente, o bien de manera indirecta, por medio de particulares. La Ley Orgnica Municipal del Estado de Jalisco, por ejemplo, dispone al respecto en su artculo 97: Se consideran servicios pblicos municipales, los siguientes: (...) IX. Aseo pblico.
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El servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos se considera de ud universi porque se presta a toda la poblacin sin determinacin especfica del usuario; as, las mquinas barredoras de la va pblica no se destinan a usuarios determinados y quienquiera puede depositar basura o desechos slidos en los colectores destinados para ello en la va pblica siempre y cuando no se trate de materiales peligrosos como explosivos, corrosivos o de radiacin nuclear, por citar algunos. El aseo pblico se ubica por lo general entre los servicios pblicos de gestin directa del estado o del municipio, aun cuando se puede prestar, y de hecho en algunos municipios se presta, o se ha prestado, indirectamente por medio de particulares bajo el rgimen de concesin o de gestin interesada. El servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos se clasifica como obligatorio para la administracin pblica, por cuya razn sta lo debe prestar continua y permanentemente, ya sea directamente o por medio de concesionario, locatario o gestor interesado. Adems, el de limpia se cataloga como un servicio pblico indispensable, porque evita la suciedad, los humores ftidos, la proliferacin de insectos y roedores, la insalubridad, la propagacin de enfermedades y epidemias, as como la acumulacin indeseable de basura y la contaminacin ambiental. El aseo pblico se puede clasificar como cotidiano, porque se presta en determinados das de la semana y dentro de horarios especficos, sin perjuicio de reforzarse por causas especiales. Salvo raras excepciones, el servicio de limpia, a nivel domstico, se clasifica formalmente como gratuito, pese a que en la prctica se suela dar una gratificacin al personal encargado de la recoleccin de la basura. El servicio no domstico es oneroso. Bajo este esquema, el artculo 27 del Reglamento de Aseo Pblico para el Municipio de Guadalajara, ordena: Los desechos slidos no peligrosos ni potencialmente peligrosos, cuyo peso exceda de veinticinco kilos y provengan de industrias, talleres, comercios, restaurantes, establos, oficinas, sitios de espectculos o cualquier otro giro similar, debern ser transportados por cuenta de los propietarios o encargados de los mismos, a los sitios de destino final que seale el Ayuntamiento, o en su caso, podrn hacer uso del servicio de aseo contratado por el Departamento correspondiente, cubriendo la cuota que les corresponda, de acuerdo a la Ley de Ingresos en vigor.
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La disposicin anterior tambin pone de manifiesto que el servicio pblico en anlisis no es obligatorio sino voluntario para quien genera basura o desechos slidos, porque con su propio medio de transporte los puede conducir a su destino final sealado por el ayuntamiento, o puede, voluntariamente, optar por utilizar el servicio pblico municipal cubriendo la cuota respectiva. El aseo pblico se puede clasificar como un servicio de rgimen jurdico de derecho pblico, porque tanto su establecimiento, como su organizacin y su funcionamiento, se regulan por normas de derecho pblico. De conformidad con la clasificacin de los servicios pblicos, agrupados en generales o nacionales, regionales o provinciales, y municipales, el servicio de limpia o aseo pblico se ubica principalmente en la clasificacin municipal. 5. EL SERVICIO PBLICO DE LIMPIA Y RECOLECCIN DE RESIDUOS SLIDOS EN MXICO
A. FORMA DE GESTIN
En Mxico, el servicio de limpia o aseo pblico se atribuye al municipio, quien lo proporciona mediante una de sus dependencias centralizadas direccin, departamento u oficina-, aunque puede prestarlo por medio de un organismo descentralizado municipal, o a travs de un particular bajo el rgimen de concesin; en este ltimo supuesto se requiere que la Constitucin particular del Estado prevenga la posibilidad de concesionario, y la ley local fije las modalidades y condiciones que garanticen la eficacia de la prestacin del permiso.
B. RGIMEN JURDICO
El rgimen jurdico del servicio de limpia y recoleccin de residuos slidos, es de derecho pblico, por estar regulado por normas de esa naturaleza, como son, entre otras, la Constitucin General de la Repblica; las Constituciones particulares de los Estados de la Repblica, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, las leyes orgnicas municipales, as como los bandos y reglamentos municipales, entre otros ordenamientos normativos. V. MERCADOS Y CENTRALES DE ABASTO En el mbito del comercio interior se ubican los mercados y centrales de abasto, cuya
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instalacin, con estructura, organizacin y operacin idneos para la comercializacin de mercancas o servicios de primera necesidad, constituye un requerimiento insoslayable de los centros urbanos, que el poder pblico debe atender en forma adecuada. Tradicionalmente, los municipios han intervenido en el abstecimiento de sus poblaciones, fijando precios, controlando la calidad de los alimentos desde el punto de vista sanitario y realizando una actividad directa en la organizacin de ferias y mercados, porque la facultad de los ayuntamientos para la construccin, control y regulacin de mercados es tan antigua como los municipios mismos. En el catlogo de funciones y servicios pblicos municipales, inserto en la fraccin III del artculo 115 constitucional, aparece en su inciso c), el servicio pblico de mercados y centrales de abasto; para tales efectos, entendemos como mercado municipal el recinto o lugar destinado por el Ayuntamiento para las operaciones cotidianas de compra, venta y permuta, al menudeo, de productos alimenticios y de uso domstico, en especial los artculos identificados como de primera necesidad, o de la canasta bsica. En opinin de Joan Morral: Los mercados municipales constituyen el ente primario de intervencin de los Ayuntamientos en la poltica de abastecimientos. Ello se produce fundamentalmente porque constituyen el elemento ms claro de acceso del poder pblico al control de la propiedad de unos sistemas de comercializacin... que, aunque aparecen ya muy condicionados por su carcter de ltima fase del recorrido P R O D U C C I N ELABORACIN-COMERCIALIZACIN, son quizs los que ms importancia tienen de cara a la imagen que el sector abastecimientos adquiere para el consumidor."68' Por su parte, la central de abasto puede ser considerada como un mercado especializado en ventas al mayoreo y medio mayoreo, destinado a proveer a comerciantes detallistas, por constituir un ente comercial de distribuicin al mayoreo, mediante instalaciones aptas para concentrar los productos proveniente de diferentes centros de produccin para despus distribuirlos entre los comerciantes al menudeo."69' 1. ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS MERCADOS El mercado como centro destinado permanentemente o en das programados a la compra, venta o permuta de bienes y servicios es coetneo de las primeras civilizaciones.
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En el antiguo Egipto, el mercado se alojaba en los alrededores de los templos para aprovechar la multitud reunida durante las grandes festividades religiosas. Situacin semejante adoptaron los hebreos, tras su salida de Egipto; el Evangelio da cuenta de cmo Jess expuls del templo a los mercaderes que, no contentos con instalarse en sus alrededores, lo haban invadido para efectuar sus operaciones comerciales. Los fenicios instalaron mercados en las plazas pblicas, Tiro y Sidn tuvieron mercados clebres, cuyo modelo emplearon para establecerlos en Crtago y muchos lugares de la cuenca del Mediterrneo. De igual manera, la historia da cuenta de la presencia, desde tiempos remotos, de mercados famosos en Asia: Benars, Bombay y Delhi, en el Indostn; Cantn, Nankn y Pekn, en China. En la antigua Grecia, el mercado y la asamblea popular cohabitaron inicialmente en el agora; aunque el mercado se situ adems en numerosas calles donde se expenda una diversidad de artculos; posteriormente se construyeron edificios especiales para los mercados, como la lonja cuya edificacin orden Pericles para la venta de harinas; o el mercado de perfumes construido en Megalpolis, de cuya existencia dio razn el general espartano Pausanias. Al parecer, los mercados griegos fueron verdaderas obras de arte, adornadas con estatuas y pinturas; en ellos operaba un cuerpo de magistrados municipales denominados agoranomoi, a cuyo cargo estaba la polica y la administracin de justicia de los mercados; en tanto que los oficiales denominados sitophilakes se encargaban del control de calidad de los artculos dedicados al comercio. En Roma, el mercado se ubic inicialmente en el foro, en fechas previamente programadas; mas, con el paso del tiempo el foro se dedic a la reunin de las asambleas y al funcionamiento de los tribunales, por lo que el mercado fue desplazado a diversos lugares, los que se especializaron en determinados productos. En la antigua Tenochtitlan, donde el comercio era fundamental para su economa, los mercados fueron uno de los elementos urbanos bsicos; a los conquistadores les impresion profundamente el enorme mercado de Tlatelolco; Hernn Corts hizo una completa relacin de los artculos que se expendan: Tiene esta ciudad muchas plazas, dode hay continuos mercados y trato de comprar y vender. Tiene otra plaza tan grande como dos veces la de la ciudad de Salmanca, toda cercada de portales alrededor, donde hay cotidianamente arriba de sesenta mil nimas
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comprando y vendiendo; donde hay todos los gneros de mercaduras que en todas las tierras se hallan, as de mantenimientos como de vituallas, joyas de oro y plata, de plomo, de latn, de cobre, de estao, de piedras, de huesos, de conchas, de caracoles y de plumas; vndese tal piedra labrada y por labrar, adobes, ladrillos, madera labrada y por labrar de diversas maneras.(l70) 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE MERCADOS Y CENTRALES DE ABASTO Se puede entender el servicio pblico de mercados y centrales de abasto, como la actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general, consistente en el adecuado aprovisionamiento de los productos y servicios indispensables para la alimentacin y la economa domstica, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder pblico, para aprovechamiento indiscriminado de quien lo requiera. 3. EL DE MERCADOS Y CENTRALES DE ABASTO EN LA DIVISIN Y CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El servicio pblico municipal de mercados y centrales de abasto se identifica como un servicio propiamente dicho, por estar determinado por la ley para satisfacer una necesidad de carcter general, as como por ser prestado por el municipio, generalmente mediante una dependencia de la administracin pblica o municipal, como es una direccin, un departamento o una oficina. Se considera un servicio pblico uti universi, porque el universo de usuarios potenciales de los mercados y centrales de abasto viene a ser casi toda la poblacin, sin necesidad de una especfica determinacin; se clasifica como un servicio de gestin directa, por estar a cargo de la administracin pblica municipal; adems se cataloga como voluntario para el usuario y obligatorio para la administracin municipal. Dada su importancia, el de mercados y centrales de abasto se clasifica como un servicio pblico indispensable, intermitente porque nicamente se proporciona durante un horario determinado, de todos los das del ao. Se considera gratuito, porque no se cobra por entrar a los mercados o centrales de abasto municipales. En atencin a su rgimen jurdico, podemos clasificar al de mercados y centrales
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de abasto como un servicio de rgimen jurdico de derecho pblico, porque su instalacin, organizacin y operacin, como todo servicio pblico de gestin directa, se regula por normas de derecho pblico. 4. EL SERVICIO PBLICO DE MERCADOS Y CENTRALES DE ABASTO EN MXICO El servicio pblico de mercados y centrales de abasto se considera en Mxico, como servicio pblico propio, uti universi respecto del usuario, indispensable y de gestin directa; proporcionado de manera general, uniforme, regular, continua y permanente; clasificado como voluntario para el usuario; adems, tipificado como intermitente, gratuito para los compradores, y sujeto a rgimen de derecho pblico. Sus aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
A. FORMA DK GESTIN
De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 115 constitucional, la administracin municipal tiene a su cargo el servicio pblico de mercados y centrales de abasto, a travs de una oficina, departamento o direccin de mercados del ayuntamiento, a quien se encomienda la organizacin y prestacin del mismo.
B. USUARIOS DEL SERVICIO DE MERCADOS Y CENTRALES DE ABASTO
En el servicio pblico de mercados y centrales de abasto se pueden distinguir dos clases de usuarios: los locatarios o expendedores y los compradores, cuyos intereses debe tratar de conciliar la administracin del servicio.
No est previsto ningn requisito para que accedan los usuarios compradores al servicio pblico de mercados o al de centrales de abasto, quienquiera puede entrar, en calidad de presunto comprador, sin ninguna traba a cualquier mercado o central de abasto del municipio; en cambio, s existen requisitos para los usuarios locatarios o expendedores, quienes requieren obtener el permiso o licencia municipal, en el que adems del nombre y domicilio particular del locatario, suele constar el nombre del mercado o lugar donde habr de operar, con precisin de la ubicacin del local o puesto respectivo, as como el giro a que se dedicar. Se caracterizan las licencias o permisos para los locatarios o expendedores por su
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carcter temporal y, generalmente, por ser renovables, as como por la posibilidad de traspasarse a un tercero, previa autorizacin de la autoridad municipal.
D. RGIMEN JURDICO
Vistas las normas que lo regulan, el rgimen jurdico del servicio pblico de mercados y centrales de abasto en Mxico es exorbitante del derecho privado, porque aun cuando las relaciones entre usuarios locatarios y usuarios compradores se regulan por el derecho privado, la prestacin del servicio y las relaciones de los locatarios o expendedores con la autoridad muncipal, est sujeta a un rgimen de derecho pblico, por estar regulado por normas de ese tipo. Las normas de derecho pblico que regulan el servicio de mercados y centrales de abasto municipales, estn contenidas, principalmente, en la Constitucin General de la Repblica; las Constituciones particulares de los Estados de la Repblica, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, las leyes orgnicas municipales, las leyes municipales de hacienda, y los bandos y reglamentos municipales, especialmente el de mercados, entre otras.
VI. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE PANTEONES La realizacin de actividades tcnicas apoyadas en instalaciones adecuadas para la cremacin, inhumacin y reinhumacin de cadveres, constituye un requerimiento insoslayable que el poder pblico busca atender idneamente. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS La palabra castellana panten deriva del latin panthen, que a su vez proviene del griego panthen: e pan, que significa todo, y de thes, que quiere decir, dios; as se llam en la Roma antigua al templo dedicado al culto de todos los dioses. Ubicado junto al Campo de Marte, el panten de Roma consagrado a Jpiter Vengador fue construido por disposicin de Marco Vespasiano Agripa, yerno del emperador Augusto, en el ao 25 de la era antigua; su nombre obedeci a las numerosas estatuas de dioses reunidas all, entre las que destacaban las de Marte y Venus. Contaba con un gran espacio de forma circular coronado con una cpula monumental; su prtico contaba con ocho columnas corintias rematadas por un frontn triangular, y en ambos
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lados de la puerta de entrada haba un gran nicho y otros siete en el interior.07" Siglos ms tarde, el Panten de Roma fue habilitado como templo catlico, dedicado a Santa Mara de los Mrtires por Bonifacio IV; el Papa Gregorio IV lo consagr a todos los Santos. En otras latitudes se construyeron edificios conocidos como panteones; as, Pars tiene la iglesia de Santa Genoveva; Inglaterra, la abada de Westminster; Italia, la iglesia de la Santa Croce; y Espaa, la iglesia de San Francisco el Grande, en Madrid. Con el paso del tiempo, se llam panten a todo sitio destinado a depositar cadveres, con lo que vino a ser sinnimo de cementerio; en el Mxico colonial hubo muchos sitios destinados a tal efecto; por ejemplo, en 1736, cuando la pavorosa epidemia de viruela que dej una mortandad terrible, adems de los panteones de Candelaria, San Antonio Abad, San Juan de Letrn, San Lzaro, y Xintenco, haba lugares generalmente en los atrios de las iglesias para sepultura de cadveres, en Catedral, San Miguel, Santa Catarina, Santa Veracruz, San Jos, Santiago Tlatelolco, Santa Mara, San Pablo, San Sebastin, Santa Cruz Acatln, Santa Cruz Coltzinco, Mistecos, Santo Domingo, Nuestra Seora de la Merced, Hospital Real, San Juan de Dios, San Hiplito, Espritu Santo y Nuestra Seora de Beln.(172) Posteriormente, en el Mxico independiente, se instalaron o reabrieron otros cementerios, como el de La Piedad, el Francs, el Ingls, los de San Fernando, de San Pablo y del Campo Florido, el estadounidense de LaTlaxpana, el panten municipal de Dolores y, el panten de Santa Paula; sin duda, este ltimo, fundado en 1784 y destinado en sus inicios para dar servicio al Hospital de San Andrs, fue el que ms descoll. En el contexto de las Leyes de Reforma, el presidente Benito Jurez seculariz el servicio de panteones, al expedir en Veracruz, el 21 de julio de 1859, el decreto por el que ces toda intervencin clerical en los cementerios y camposantos, y se ratific la prohibicin de enterrar cadveres en los templos, as como la de hacer inhumacin alguna sin autorizacin escrita de autoridad competente. 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE PANTEONES Explicamos al servicio pblico de panteones, como la actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general, de cremar, inhumar, exhumar o reinhumar los
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cadveres entendido como cadver el cuerpo humano en el que se haya comprobado la prdida de la vida y restos humanos, cuyo cumplimiento, debe ser asegurado, regulado y controlado por las autoridades, con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado, para aprovechamiento indiscriminado de toda persona. A este respecto, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, ha establecido: CEMENTERIOS. DERECHOS EN FAVOR DEL TITULAR, OBJETO DEL SERVICIO PBLICO: Siendo las actividades relacionadas con los cementerios tradicionalmente consideradas como manifestaciones de un servicio pblico, el particular que acude ante la administracin en solicitud del mismo y obtiene, previo pago de los derechos y cumplimiento de las formalidades establecidas en las normas reglamentarias respectivas, el acto de admisin al servicio, adquiere por ello la calidad de usuario. En favor del usuario, vistas las caractersticas de la prestacin y sus requerimientos materiales, nacen bsicamente dos derechos: un derecho al uso de una porcin del terreno afectado como cementerio afinde realizar en l la inhumacin y exhumacin de cadveres, as como la conservacin de los restos humanos de sus deudos; y un derecho a adosar a la tumba una lpida y erigir sobre ella (en el caso de los cementerios horizontales) monumentos o esculturas funerarias ajustadas a las especificaciones reglamentarias. Octava poca, Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federacin. Parte II: Segunda parte-1, pg. 154. 3. LOS PANTEONES EN LA DIVISIN Y CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El de panteones es un servicio pblico propio o propiamente dicho, porque est determinado por la ley, se destina a satisfacer una necesidad de carcter general, y se atribuye al estado o al municipio, quienes lo pueden prestar directamente, mediante una dependencia de la administracin pblica, como es una direccin, un departamento o una oficina; o indirectamente a travs de particulares, bajo el rgimen de concesin. En algunos casos, el servicio pblico de panteones se considera uti singuli y en otros uti universi; se da el primer caso, cuando los usuarios se individualizan y determinan por ser los deudos de una persona fallecida, quienes pretenden cremar, inhumar, exhumar, o reinhumar su cadver o sus restos; lo consideramos uti universi cuando, a falta de
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deudos de una persona fallecida, o por tratarse de cadveres o restos de personas no identificadas o desconocidas, los usuarios no se individualizan ni precisan, y su universo, equivalente a toda la poblacin en general, es quien se interesa en la correspondiente inhumacin. De igual manera, el servicio pblico de panteones lo mismo puede ser de gestK u directa, por lo general a cargo de la administracin municipal, que de gestin indirecta, a travs de particulares bajo el rgimen de concesin. Se trata, adems, de un servicio pblico obligatorio para el usuario uti singuli, si se considera que para la inhumacin, exhumacin o cremacin de un cadver, el presunto usuario debe solicitarlo a los responsables de la operacin de dicho servicio pblico. En relacin con este asunto, el Cdigo Penal Federal, dispone: Artculo 280.- Se impondr prisin de tres das a dos aos o de 30 a 90 das de multa: I. Al que oculte, destruya o sepulte un cadver o un feto humano, sin la orden de la autoridad que deba darla o sin los requisitos que exigen los Cdigos Civil y Sanitario o leyes especiales. II. Al que oculte, destruya o sin la licencia correspondiente sepulte el cadver de una persona, siempre que la muerte haya sido a consecuencia de golpes, heridas u otras lesiones, si el reo saba esta circunstancia. En este caso no se aplicar sancin a los ascendientes o descendientes, cnyuge o hermanos del responsable del homicidio III. Al que exhume un cadver sin los requisitos legales o con violacin de derecho;;. El servicio pblico de panteones, tambin es obligatorio para la administracin pblica, ya que est previsto en el ordenamiento jurdico su establecimiento, organizacin y funcionamiento. Adems, se clasifica como un servicio pblico indispensable, en trmino., de salud pblica, habida cuenta que los cadveres y restos humanos insepultos provocaran epidemias. Se cataloga al servicio pblico de panteones como intermitente, porque aun
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cuando se presta durante todos los das del ao, nicamente se proporciona dentro de un horario especfico. En cuanto al pago, se clasifica como un servicio pblico oneroso, salvo que se trate de usuarios indigentes, sin posibilidades para pagar una retribucin; o que por tratarse de cadveres o restos de personas desconocidas o no identificadas, se considere servicio uti universi, en cuyos casos el costo del servicio se cubrir con recursos fiscales. En lo concerniente a su rgimen jurdico, podemos clasificar al de panteones como un servicio pblico de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, ya que coparticipan en su regulacin normas contenidas en la Ley General de Salud y en el Cdigo Civil, entre otros ordenamientos jurdicos. Cabe sealar que el servicio pblico de panteones se proporciona en un rgimen de monopolio en las pequeas poblaciones, y de oligopolio en las grandes urbes. Conforme al artculo 9 o del Reglamento de Cementerios Municipales de Guadalajara: Para el establecimiento de un cementerio se requiere: I. Reunir los requisitos de construccin que establezca el H. Ayuntamiento y las dems autoridades involucradas en esta rea; II. Concesin municipal; III. Autorizacin de la Secretara de Salud del Estado; IV. Los dems que establezcan otras leyes aplicables. 4. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE PANTEONES EN MXICO Como en algunos otros pases, el servicio de panteones se considera como servicio pblico propio, por regla general de uti singuli, indispensable y de gestin directa; se proporciona de manera general, uniforme, regular, continua y permanente; se clasifica como obligatorio tanto para el usuario en el sentido que vimos al ubicar al de panteones en la clasificacin general del servicio pblico como para la administracin municipal; adems tipificado como intermitente, oneroso excepto en los casos en que se considera de uti universi ; sujeto a rgimen jurdico exorbitante del derecho privado; y, en lo econmico, bajo monopolio de hecho en las pequeas poblaciones, y de oligopolio en las grandes urbes. Sus aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
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A. FORMA DE GESTIN
De conformidad con el inciso e) de la fraccin III del artculo 115 constitucional, el servicio de panteones est a cargo de la administracin municipal, a cuyo efecto se encarga su prestacin a la oficina, al departamento o direccin de panteones municipal, sin perjuicio de que los particulares coparticipen en la prestacin del servicio bajo el rgimen de concesin.
B. USUARIOS DEL SERVICIO DE PANTEONES
Los usuarios de este servicio vienen a ser los deudos de toda persona fallecida cuyos restos, consecuentemente, deben ser inhumados o incinerados, o bien, se desean exhumar o reinhumar; cuando no existen tales deudos, toda la poblacin, por razones de salud pblica y solidaridad humana se convierte en usuaria del servicio, considerado entonces, por tal motivo, como uti universi.
De acuerdo a la legislacin que regula el funcionamiento del Registro Civil, son requisitos comunes para el uso del servicio pblico de panteones, el certificado expedido por mdico legalmente autorizado, respecto del fallecimiento de la persona cuyo cadver se pretende inhumar o cremar; la autorizacin escrita dada por el juez del Registro Civil, para la inhumacin o cremacin; que hayan transcurrido cuando menos 24 horas despus del fallecimiento, excepto que la autoridad competente ordene otra cosa; y, salvo que se trate de indigentes o de cadveres de desconocidos o no identificados, el pago de la tasa o precio correspondiente. A este respecto, el Cdigo Civil del Estado de Mxico, previene: Artculo 110.- Ninguna inhumacin se har sin autorizacin escrita dada por el oficial del Registro Civil, quien se asegurar suficientemente del fallecimiento. No se proceder a la inhumacin sino hasta despus de que transcurran veinticuatro horas del fallecimiento, excepto en los casos en que se ordene otra cosa por la autoridad que corresponda. Artculo 111.- En el acta de fallecimiento se asentarn los datos que el oficial del Registro Civil obtenga o las declaraciones que se le hagan, y sern firmadas por dos testigos, prefirindose para el caso los parientes, si los hay, o los vecinos. Si la persona ha muerto fuera de su habitacin, uno de los testigos ser aqul en cuya casa se haya verificado el fallecimiento, o alguno de los vecinos ms inmediatos.
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Artculo 112.- El acta de fallecimiento contendr: I. El nombre, apellido, edad, ocupacin y domicilio que tuvo el difunto; II. El estado civil de ste, y si era casado o viudo, el nombre y apellido del cnyuge; III. Los nombres, apellidos, edad, ocupacin y domicilio de los testigos, y si fueren parientes, el grado en que lo sean; IV. Los nombres de los padres del difunto si se supieren; V. La clase de enfermedad que determin la muerte y especficamente el lugar en que se sepulte el cadver; VI. La hora de la muerte, si se supiere y todos los informes que se tengan en caso de muerte violenta. Artculo 114. Si el fallecimiento ocurriere en un lugar o poblacin en donde no haya oficina del Registro, la autoridad municipal extender la constancia respectiva, para que asiente el acta. Artculo 115. Cuando el oficial del registro Civil sospeche que la muerte fue violenta, dar parte a la autoridad judicial, comunicndole todos los informes que tenga, para que proceda a la averiguacin conforme a derecho. Cuando la autoridad judicial averige un fallecimiento, dar parte al oficial del Registro Civil para que asiente el acta respectiva. Si se ignora el nombre del difunto, se asentarn las seas de ste, las de los vestidos y objetos que con l se hubieren encontrado y, en general, todo lo que pueda conducir a identificar a la persona; y siempre que se adquieran mayores datos, se comunicarn al oficial del Registro Civil para que los anote al margen del acta.
D. RGIMEN JURDICO
He conformidad con las normas que lo regulan, el rgimen jurdico del servicio de panteones en Mxico es exorbitante del derecho privado, por estar regulado en gran parte por normas de derecho pblico, como son, entre otras, la Constitucin General de la Repblica; las Constituciones particulares de los Estados de la Repblica, la Ley General de Salud, los cdigos civiles y penales de las entidades federativas; as como los bandos y reglamentos municipales y, en su caso, los ttulos de concesin respectivos. Habida cuenta que la Ley General de Salud es de aplicacin en toda la Repblica y sus disposiciones son de orden pblico e inters social, conviene tener presente en la prestacin del servicio pblico de panteones los siguientes preceptos, contenidos en el
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captulo III de su ttulo decimocuarto, cuya observancia obliga a los prestadores de este servicio pblico en todo el pas. Art. 336.- Los cadveres no pueden ser objeto de propiedad y siempre sern tratados con respeto y consideracin. Art. 337.- Para los efectos de este ttulo, los cadveres se clasifican de la siguiente manera: I. De personas conocidas, y II. De personas desconocidas. Los cadveres no reclamados dentro de las setenta y dos horas posteriores al fallecimiento y aqullos de los que se ignore su identidad, sern considerados como de personas desconocidas. Art. 338.- La inhumacin o incineracin de cadveres slo podr realizarse con la autorizacin del encargado o del juez del Registro Civil que corresponda, quien se asegurar del fallecimiento y sus causas, y exigir la presentacin del certificado de defuncin. Art. 339.- Los cadveres debern inhumarse, incinerarse o embalsamarse entre las doce y las cuarenta y ocho horas siguientes a la muerte, salvo autorizacin especfica de la autoridad sanitaria competente o por disposicin del Ministerio Pblico o de la autoridad judicial. Art. 340.- El depsito y manipulacin de cadveres, excluida la inhumacin, debern efectuarse en establecimientos que renan las condiciones sanitarias quefijela Secretara de Salud en las autorizaciones respectivas. Art. 341.- Las autoridades sanitarias competentes ejercern el control sanitario de las personas que se dediquen a la prestacin de servicios funerarios. Asimismo, verificarn que los locales en que se presten los servicios renen las condiciones sanitarias exigibles en los trminos de los reglamentos correspondientes. La Secretara de Comercio y Fomento Industrial fijar las tarifas mximas a que deber sujetarse la prestacin de los servicios funerarios.
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Art. 342.- La inhumacin e incineracin de cadveres slo podr realizarse en lugares autorizados por las autoridades sanitarias competentes. Art. 343. La Secretara de Salud determinar el tiempo mnimo que han de permanecer los restos en las fosas. Mientras ese plazo no termine, slo podrn verificarse las exhumaciones autorizadas por las autoridades sanitarias y las ordenadas por las judiciales o por el Ministerio Pblico, mediante los requisitos sanitarios que se fijen, en cada caso, por las primeras.
E. OBLIGACIONES DEL PRESTADOR DEL SERVICIO
El servicio pblico municipal de panteones requiere para su prestacin de una infraestructura que cuente cuando menos, con fosas, tumbas o criptas para inhumacin o reinhumacin de cadveres o restos humanos; fosa comn para los cadveres de personas desconocidas o no identificadas, as como de aquellas cuyos deudos sean indigentes; osario para el depsito de restos humanos ridos; capilla para celebrar actos religiosos de los usuarios, es decir, los deudos de las personas cuyos cadveres se pretenden inhumar o cremar; calles, andadores, reas verdes, y redes de agua, drenaje y alumbrado. VIL EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE RASTRO Una dieta adecuadamente balanceada para seres humanos requiere del consumo cotidiano de productos crnicos; en consecuencia, el sacrificio de animales en lugares adecuados para convertirlos en alimentos crnicos aptos para el consumo humano, constituye una necesidad de carcter general, cuya satisfaccin debe atender el poder pblico de manera idnea. Los lugares dedicados al sacrificio de animales para los fines antes sealados son de dos tipos: la planta de sacrificio de animales tipo inspeccin federal (TIF) y el tradicional rastro municipal o matadero el tradicional establecimiento destinado al sacrificio de animales para consumo humano tipo inspeccin Secretara de Salud (TSS); la Ley Federal de Sanidad Animal de 16 de junio de 1993, los diferencia al conceptuarlos, para sus propios efectos, en los siguientes trminos: Artculo 2. Para los efectos de esta Ley, se entiende por: ( ) Planta de sacrificio: establecimiento dedicado al sacrificio de animales y
comercializacin al mayoreo de sus productos, incluyendo aquellas debidamente aprobadas por la Secretara de acuerdo a esta Ley y tratados internacionales que nuestra nacin haya signado, que se encuentren en territorio extranjero, sobre los cuales la Secretara llevar un procedimiento de autorizacin y control que se publicar en el Diario Oficial de la Federacin. Rastro: establecimiento donde se da el servicio para sacrificio de animales para la alimentacin y comercializacin al mayoreo de sus productos. Servicio municipal en su caso. Las actividades mnimas del rastro municipal deben consistir en la verificacin de que los animales que se sacrifiquen no padezcan ninguna enfermedad; en la matanza o degello y evisceracin de los animales, corte de cuernos, limpia de pieles y lavado de visceras; en el manejo de canales, o sea, el corte de carnes; y en la comercializacin o expendio de los productos resultantes del sacrificio del animal, principalmente bovino, porcino, ovino, conejo, y pollo o ave. De conformidad con el ltimo prrafo del artculo 20 de la Ley Federal de Sanidad Animal, los rastros debern tener a su servicio cuando menos un mdico veterinario aprobado, cuando as lo determinen las normas oficiales. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS De larga data nos viene la institucin del rastro o matadero, pues en las obras de Hornero se encuentran referencias acerca de su existencia; en Roma, los mataderos pblicos existieron desde la poca del Consulado, los cuales se especializaron, unos en la matanza de ganado vacuno, y otros en la de ganado porcino, a cargo cada uno de una institucin diferente y con sujecin a una su polica sanitaria distinta. Merced a una real cdula de 1316, el gremio de carniceros instal en Pars un matadero cerca de la Catedral; siglos despus, Napolen I, en 1807, orden la construccin de un matadero en Pars, con fondos municipales. Durante la Edad Media aparecen en Alemania los mataderos a cargo de los gremios de carniceros; otro tanto ocurri en Inglaterra y Suiza. A fines del siglo XVIII, los rastros o mataderos vinieron a menos en toda Europa, al propagarse la errnea creencia
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de la imposibilidad de contagio de enfermedades por el consumo de carne; las epidemias de cisticercosis, triquinosis y otras enfermedades toxiinfecciosas desmintieron la falsa creencia y evidenciaron la urgencia de contar con un adecuado servicio de rastro que se disemin por el viejo continente en las postrimeras del siglo XIX. 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE RASTRO Entendemos por servicio pblico de rastro, la actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general de consumir alimentos crnicos en condiciones aptas para el consumo humano, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder pblico, para aprovechamiento indiscriminado de toda persona. 3. EL DE RASTRO EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El de rastro, es un servicio pblico propio por ser determinado por la ley, para satisfacer una necesidad de carcter general; as como por estar atribuido al municipio, quien atiende su prestacin, bien directamente mediante una dependencia de la administracin municipal, como es una direccin o un departamento, ya por medio de particulares bajo el rgimen de concesin. El de rastro viene a ser un servicio pblico uti singuli y oneroso, habida cuenta que sus usuarios son determinados y estn sujetos al pago de una tasa o precio que se establece en la tarifa debidamente autorizada. En lo que atae a su utilizacin por parte del usuario, el rastro es un servicio pblico obligatorio, para toda persona que pretenda realizar el sacrificio de animales para venta de productos crnicos, puesto que por razones de salud pblica, es indispensable que la autoridad controle la matanza de ganado cuyos productos se destinan al consumo humano. Referido a la administracin municipal, el de rastro tambin viene a ser para ella un servicio pblico obligatorio, por asignarse a ella, en el ordenamiento jurdico municipal, su establecimiento, organizacin y funcionamiento. En atencin a su importancia, el servicio pblico de rastro se clasifica como
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indispensable en los pases industrializados, donde el grueso de la poblacin come carne diariamente; en cambio, en los pases en vas de desarrollo, donde la mayora de los habitantes carece de recursos econmicos aun para comer carne una vez a la semana, se puede considerar como secundario este servicio pblico. Clasificamos al de rastro como un servicio pblico intermitente, porque se proporciona dentro de un horario especfico de determinados das de la semana. Adems, este servicio pblico se registra en el grupo de los onerosos, ya que por su utilizacin, el usuario debe pagar una retribucin determinada en la tarifa respectiva, la cual habr de tasar los distintos conceptos, entre los que destacan los de bsculas, corrales, sacrificio, refrigeracin, uso de anfiteatro y transporte. Por lo que atae a su rgimen jurdico, podemos clasificar al servicio pblico de rastro como de derecho pblico, cuando su gestin est directamente a cargo de la administracin municipal, porque su establecimiento, organizacin y funcionamiento, estn regulados por normas de derecho pblico. En cambio, si el servicio pblico en anlisis est concesionado a un particular, lo clasificamos como de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, porque la regulacin ser en parte de ese tipo y en parte de derecho pblico. El servicio pblico de rastro, especialmente en las poblaciones pequeas, se proporciona de hecho en un rgimen de monopolio, dada la exclusividad que en su prestacin se suele reservar para el municipio. En las grandes ciudades, el servicio se puede prestar en un esquema de oligopolio, porque suelen existir, adems del rastro municipal, otros particulares, bajo el rgimen de concesin. 4. EL SERVICIO PBLICO DE RASTRO EN MXICO El servicio pblico de rastro en Mxico, se identifica con el servicio pblico propio, uti singuli, y secundario; en algunos casos de gestin directa, y en otros, indirecta, mediante particulares concesionarios; clasificado como obligatorio tanto para el usuario como para la administracin pblica estatal o municipal; adems, tipificado como intermitente, oneroso y sujeto a regmenes de derecho pblico, o cuando menos exorbitante del derecho privado, en lo jurdico; y de monopolio u oligopolio en lo econmico. A continuacin presentamos un resumen de sus aspectos de organizacin y funcionamiento.
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A. FORMA DE GESTIN
En Mxico, el servicio de pblico de rastro aparece en el catlogo de la fraccin III del artculo 115 constitucional, y por tanto, a cargo de la administracin municipal, quien se encarga de prestarlo, bien directamente a travs de una direccin u oficina, o de un departamento del propio Ayuntamiento, ya indirectamente a travs de concesionarios particulares.
B. USUARIOS DEL SERVICIO DE RASTRO
El universo de usuarios del servicio pblico de rastro, se integra con los propietarios e introductores de ganado y cuantas personas pretendan sacrificar animales para su comercializacin. El usuario, cubiertos los derechos y dems requisitos correspondientes, tiene derecho a que se reciba su ganado, se proceda a su sacrificio y se le proporcionen las prestaciones adicionales cuya tasa haya cubierto. Si las carnes de sus animales sacrificados no se considerasen aptas para el consumo, se enviarn al horno crematorio para su incineracin, sin devolver al usuario el importe de los derechos cubiertos, pero s las pieles de dichos animales.
Figuran entre los principales requisitos para acceder al servicio pblico de rastro, el que <el aspirante a usuario, es decir, el introductor de ganado, presente a la administracin del rastro una solicitud en la que especifique el nmero y tipo de animales a sacrificar, as como la fecha y hora de la entrada de los mismos a la institucin, y pagar las tasas o cuotas autorizadas en la tarifa vigente.
D. RGIMEN JURDICO
Dadas las normas que lo integran, el rgimen jurdico del servicio pblico de rastro, es exorfoita-nte del derecho privado, por estar regulado en gran medida por normas de derecho ptblico, como son, entre otras, la Constitucin General de la Repblica; las Constituciones pawculares de los Estados de la Repblica, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Protecdin al Ambiente; la Ley Federal de Sanidad Animal, la Ley General de Salud, el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios; la Norma Oficial Mexicana NOM-008-ZOO1993 Especificaciones Zoosanitarias para la Construccin y Equipamiento de Establecimiento* para el Sacrificio de Animales y los Dedicados a la Industrializacin de Productos Crnicos, y la Norma Oficial Mexicana NOM-009-ZOO-1994 Proceso
sanitario de la carne, modificada en su punto 4.7, en los trminos de la modificacin publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 12 de noviembre de 1996; as como las leyes locales de salud, las leyes orgnicas municipales, las leyes de Hacienda municipales, y los bandos, cdigos y reglamentos municipales relativos al servicio pblico en comentario. Conviene tener presente que la Ley General de Salud es de aplicacin en toda la Repblica, al igual que el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios; este ltimo ordenamiento en su ttulo quinto, establece: Art. 441. Se considera carne propia para el consumo humano, la que provenga del sacrificio efectuado en el rastro, del ganado bovino, ovino, caprino, porcino, equino y lepridos, as como la proveniente de aves y animales de caza, de pelo o pluma que hayan sido declarados aptos para el consumo por la autoridad sanitaria, y que no padezcan alguna de las enfermedades que la Secretara seale como nocivas para la salud del consumidor. Art. 445.- Los establos, corrales, rastros, zahrdas, plantas avcolas, conejeras y apriscos, estarn situados fuera de las zonas urbanas a una distancia mnima y con los requisitos de higiene que seale la norma correspondiente. Art. 450.- Se entiende por rastro o matadero, el establecimiento dedicado al sacrificio y, en su caso, industrializacin, en condiciones sanitarias y humansticas, de los animales de las especies seaaladas en el presente ttulo, y que se destinan al consumo humano, cuyos cuerpos, partes de los mismos, carne y dems derivados, se empaquen, refrigeren, congelen: y se preparen para su transporte o venta. Art. 451.- Los animales de las especies contempladas en el presente ttulo, cuyas carnes y derivados se destinen al consumo pblico, debern ser sacrificados nicamente en los rastros o mataderos permitidos por la autoridad sanitaria competente, con base en las condiciones y requisitos que se establezcan en la norma correspondiente. Art. 452.- Los rastros o mataderos dispondrn de: I. Un laboratorio destinado al anlisis y verificacin de los productos; II. Un anfiteatro
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III. Instalaciones para carnes no aptas para el consumo, independiente de los dems departamentos del rastro; IV. Instalaciones provistas del equipo necesario para la industrializacin de animales muertos en los corrales, o de las canales, visceras, huesos y dems esquilmos no aprobados para el consumo humano, as como con instalaciones para disponer de los productos que no puedan ser industrializados; V. Instalaciones para la inspeccin sanitaria veterinaria; VI. Instalaciones para los servicios administrativos del establecimiento; VII. Instalaciones para la inspeccin sanitaria veterinaria; VIII. Cmara de refrigeracin y, en su caso, de congelacin; IX. rea de corrales de estancia; X. Sala separada para el lavado de visceras, y XI. reas de sacrificio separadas, con el equipo e instalaciones adecuadas, segn la especie o especies que ah se sacrifiquen. Art. 453.- Se prohibe en los rastros o mataderos, la acumulacin de detritus o cualquier materia que pueda significar peligro de contaminacin o problemas sanitarios Art. 454.- La Secretara determinar en la norma tcnica correspondiente, cuando la carne y esquilmos de los animales de las especies a que se refiere este ttulo, atacadas por enfermedades infecciosas o condiciones patolgicas detectadas durante la inspeccin ante-mortem y post-mortem, deben destruirse en su totalidad; cundo y en qu forma pueden aprovecharse parcialmente, y cundo el aprovechamiento podr hacerse despus de sujetarla a procedimientos que aseguren su inocuidad. Art. 455.- Las carnes frescas, las secas y las preparadas, as como la manteca y otras grasas alimenticias de origen animal, que se destinen para su venta y consumo, quedarn sujetas al control sanitario que establece el presente reglamento y la norma correspondiente. Art. 456. Las reas donde se sacrifique, prepare, elabore, expenda o manipule en general la carne de las diversas especies a que se refiere este ttulo, o sus preparados, debern llenar los requisitos que seale la norma correspondiente. Como hemos visto, la prestacin del servicio pblico de rastro, por disposicin
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constitucional, se encomienda al municipio, por lo que la construccin, funcionamiento, aseo y conservacin de sus instalaciones, queda a cargo de la autoridad municipal; mas si dicho servicio pblico fuere concesionado a particulares, las acciones anteriores quedarn a cargo del concesionario y bajo la vigilancia y supervisin de las autoridades competentes. En ambos casos quedarn sujetos a la observancia de la normativa vigente en esta materia. La normativa municipal del servicio pblico de rastro debe prever el uso ordenado de sus instalaciones, a efecto de que su prestacin se realice en condiciones que aseguren sus caracteres esenciales, as como las condiciones de higiene en el sacrificio de los animales, a cuyo efecto habr de encomendar a una dependencia del ayuntamiento direccin o departamento, o a una entidad paramunicipal organismo descentralizado o empresa de participacin municipal mayoritaria (o bien, a un concesionario particular), la operacin y funcionamiento del servicio; y a otra dependencia administrativa del ayuntamiento, su inspeccin y vigilancia. A este respecto, el Cdigo Municipal expedido por el Ayuntamiento de Aguascalientes el 11 de octubre de 1998, encomienda la operacin del servicio al Departamento de Rastros, y la verificacin sanitaria al Departamento de Salubridad; para este ltimo efecto, establece: Artculo 339. El Departamento de Salubridad Municipal ser la dependencia encargada de la verificacin sanitaria de los productos emanados del rastro, por lo que tendr las siguientes funciones: I. Supervisar la higiene y el aseo del Rastro Municipal, debiendo suspender la operatividad cuando no cumplan los requisitos sanitarios de las instalaciones y/o del personal de sacrificio; II. Vigilar en forma coordinada con la administracin del rastro y con las dems autoridades competentes la introduccin de ganado para sacrificio y el abasto de carnes propias para el consumo humano; III. Verificar que la calidad sanitaria de los productos crnicos sea apta para el consumo humano, aplicando para su efecto el sello de certificacin sanitaria que as lo indique, de acuerdo a cada especie, y en trminos de la Ley Federal de Sanidad Animal y de la NOM-EM-009-ZOO-1994; IV. Declarar el tipo de carne apta para industrializacin, aplicando el sello de verificacin correspondiente de acuerdo a la norma oficial sealada en la fraccin anterior;
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V. Asegurar el producto crnico que no deba ser utilizado para consumo humano, debiendo ser desnaturalizado con cido fnico crudo y/o diesel para su incineracin; VI. Prestar a los usuarios del rastro todos los servicios en las mejores condiciones sanitarias; VII. Verificar que el proceso de sacrificio se lleve a cabo siguiendo las normas sanitarias vigentes y que se aplique la NOM-EM-009-ZOO-1994: VIII. Vigilar que el transporte de toda clase de carne producto del sacrifico de animales, se realice de acuerdo a normas que garanticen la higiene y preserven la salud de la poblacin, y que los vehculos que sirven de transporte de dichos productos cuenten con licencia sanitaria expedida por el H. Ayuntamiento; IX. Autorizar el sacrificio de ganado, sometindolo a inspeccin ante-mortem, dentro de las veinticuatro horas anteriores que precedan al sacrificio; X. Inspeccionar y controlar en coordinacin con las autoridades sanitarias a los establecimientos dedicados a la venta de carne, certificando las condiciones sanitarias y de higiene de sta, que la hagan apta para el consumo humano; XI. Infraccionar a las personas que violen cualquiera de las obligaciones de este captulo en los trminos establecidos en el presente Cdigo; y XII. Las dems que establezcan las leyes sanitarias. De igual manera, la normativa municipal debe regular los dems aspectos fundamentales del servicio, como el horario de su prestacin, el control de la recepcin de animales, su certificacin, sus caractersticas antes y despus del sacrificio; los derechos y obligaciones de los introductores de ganado; as como los aspectos relativos al buen funcionamiento de las instalaciones, en materia de orden, seguridad, aseo e higiene, tanto del rastro como de sus trabajadores; y, adems, prohibir el sacrificio de animales en domicilios particulares o en la va pblica, salvo cuando la carne y dems productos derivados de ste, se destinen al consumo familiar, para lo cual debe recabarse permiso especial, previa satisfaccin de los requisitos sanitarios respectivos.
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CAPTULO QUINTO LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES NO INCLUIDOS EN EL CATLOGO DEL ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL
A los inobjetables servicios pblicos municipales, es decir, aquellos que al decir de Francisco Javier Gonzlez Fernndez como administracin ms prxima al ciudadano el Municipio est obligado a prestarle los servicios vitales ms imprescindibles: hacer llegar agua potable a sus casas, limpiar, pavimentar y alumbrar sus calles, proporcionarle un lugar donde reposar cuando fallece,(173) conviene agregar otros que la evolucin urbana aconseja encomendar al municipio en diferentes latitudes, el derecho positivo ya lo ha hecho; unos de manera exclusiva: estacionamiento de vehculos, autotransporte colectivo urbano, y taxis; otros, en coincidencia o en coexistencia con la actividad de las otras instancias de gobierno: educacin, bibliotecas, y salud. Los referidos servicios pblicos que empiezan a municipalizarse y no figuran en el catlogo de la fraccin III del artculo 115 constitucional: estacionamiento de vehculos, el de transporte colectivo urbano de pasajeros, y de taxis; as como los de prestacin coincidente o coexistente con las otras instancias de gobierno: de bibliotecas, de educacin y de salud, vienen a ser el objeto de anlisis en el presente captulo. Como dijimos en el captulo segundo de esta obra, estaremos frente a un servici pblico coincidente cuando su control se atribuye a dos o a las tres instancias de gobierno federacin, entidades federativas, municipios mas slo a una de las dos primeras se confiere la facultad de establecer los criterios para distribuir su prestacin y control; en cambio, entendemos por servicios pblicos coexistentes, los que en parte se asignan a la
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federacin, y en parte a las entidades federativas y a los municipios."74' I. SERVICIO PBLICO DE ESTACIONAMIENTO DE VEHCULOS La aparicin del vehculo automotor y su proliferacin y excesiva afluencia a las zonas donde se concentra la actividad cotidiana de los centros urbanos, han generado una nueva necesidad, caracterstica de las ciudades contemporneas, que es la de disponer de un lugar para estacionar el vehculo de autotransporte en un punto cercano al de origen o destino, en condiciones seguras. La satisfaccin de tal necesidad se atiende mediante estacionamientos privados y pblicos. Entendemos por estacionamientos privados los espacios que los particulares reservan en sus propios domicilios para la guarda de sus vehculos; o los habilitados por las instituciones pblicas o las empresas privadas para el estacionamiento de los vehculos de su personal o de sus visitantes, de manera gratuita. Consideramos estacionamientos pblicos los espacios autorizados por el poder pblico para el estacionamiento de vehculos, que se ofrecen de manera general al pblico, por cuya utilizacin se cobra una cantidad predeterminada en la tarifa autorizada por la autoridad competente. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS Obviamente, la historia de los estacionamientos pblicos de vehculos es corta, por estar concatenada a la aparicin de la industria automotriz, por lo que se inicia con el siglo XX. Los primeros estacionamientos se ubicaron en la calle urbana; el bloqueo de por lo menos uno de sus carriles violent su vocacin natural, de camino o espacio para transitar; mas, las calles no ofrecen seguridad a los vehculos estacionados, especialmente durante las noches, por lo que surgi la necesidad de contar con lugares donde guardar los vehculos, cuando menos en los horarios nocturnos; as aparecen primero las pensiones, terrenos por lo general sin construcciones, donde se guardan los vehculos durante las noches, para evitar su robo o el de sus partes y protegerlos del vandalismo. Las pensiones de vehculos tenan otro aprovechamiento durante el da frecuentemente talleres automotrices, por lo que la guarda vehicular quedaba sujeta al
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horario nocturno, generalmente de ocho de la noche a ocho de la maana, por la que se cubra una pensin mensual o semanal; si el vehculo permaneca en el local, fuera del horario sealado, deba de cubrir cuota extra, por horas. La proliferacin vehicular y su concentracin en zonas urbanas de intensa actividad cotidiana, dio lugar a la construccin de estacionamientos verticales y subterrneos, as como a la exigencia de que en la construccin de edificios, centros comerciales y de espectculos, se exigiese la creacin de reas de estacionamiento, proporcionales al movimiento vehicular predecible, que habran de generar. 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE ESTACIONAMIENTO Puede explicarse al servicio pblico de estacionamiento, como la actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general de disponer de un lugar para estacionar el vehculo de autotransporte en un punto cercano al de origen o de destino, en condiciones seguras; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser asegurado, reglado y controlado por el poder pblico, con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado. El Cdigo Municipal de Aguascalientes, publicado en el Peridico Oficial del Estado de Aguascalientes de I o de noviembre de 1998, define: Artculo 1257.- Se entiende por estacionamiento pblico, un predio o inmueble de propiedad privada o propiedad del municipio, destinado a guardar temporalmente vehculos, mediante el pago de cuota diaria, por hora o fraccin, segn convenga a los usuarios. 3. EL DE ESTACIONAMIENTO, EN LA DIVISIN Y EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO
A. EN LA DIVISIN DEL SERVICIO PBLICO
El de estacionamiento de vehculos, es un servicio pblico que en algunos estados se cataloga como propio, por estar atribuido a la administracin pblica; y en otras entidades federativas se considera como impropio o impropiamente dicho, porque su prestacin no est reservada ni atribuida a la administracin pblica. As, en el estado de Jalisco, el servicio de estacionamiento pblico es un servicio pblico propio y susceptible de concesionarse a particulares, porque la Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 79, establece:
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Los municipios a travs de sus ayuntamientos, con el concurso del gobierno del estado cuando as fuere necesario, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: (I a IV) V. Estacionamientos. En cambio, en otras partes, como en el municipio de Aguascalientes, el de estacionamiento pblico es un servicio pblico impropio o impropiamente dicho, porque a pesar de estar determinado por una norma de derecho pblico, para satisfacer una necesidad de carcter general, su prestacin no est reservada ni atribuida a la administracin municipal; por cuya razn su gestin queda a cargo de los particulares, quienes lo prestan mediante autorizacin o licencia de la autoridad competente, sin perjuicio de que lo preste tambin la administracin pblica en concurrencia con aqullos.
B. Un SINGULI
El de estacionamiento pblico es un servicio pblico uti singuli y oneroso, en razn de que sus usuarios son determinados y estn obligados al pago de un precio o tasa que se precisa en la tarifa autorizada por la autoridad competente.
C. VOLUNTARIO PARA EL USUARIO
En lo concerniente a su aprovechamiento o utilizacin por parte del usuario, el de estacionamiento es un servicio pblico voluntario, porque aun cuando se prohiba el estacionamiento de vehculos en la va pblica, no se obliga a sus conductores a estacionarlos en determinados estacionamientos de paga.
D. INDISPENSABLE EN ALGUNOS MUNICIPIOS
En lo que atae a su importancia, el de estacionamiento se puede clasificar lo mismo como un servicio pblico indispensable, que como un servicio secundario, segn la ciudad o zona de que se trate; porque en algunas puede tener una extraordinaria importancia y en otras no tener significacin alguna, bien porque abunden los estacionamientos privados, o porque su parque vehicular sea muy reducido, circunstancias que disminuyen la demanda de estacionamiento pblico.
E. POR LO GENERAL, INTERMITENTE
Se ubica al de estacionamiento en la clasificacin de servicio pblico intermitente porque, salvo excepciones, se proporciona dentro de un horario especfico y, en ocasiones, no todos los das de la semana. Adems, este servicio pblico se cataloga como oneroso, ya
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que para su aprovechamiento, el usuario debe pagar una retribucin determinada en la tarifa respectiva, la cual podr ser por hora, por un grupo de horas, por da, por semana o por mes.
F. D E RGIMEN JURDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
Por cuanto ve a su rgimen jurdico, podemos clasificar al servicio pblico de estacionamiento como exorbitante del derecho privado, porque su establecimiento, organizacin y funcionamiento, estn regulados por normas tanto de derecho privado como de derecho pblico. 4. EL SERVICIO PBLICO DE ESTACIONAMIENTO EN MXICO En Mxico, el servicio pblico de estacionamiento se clasifica como coexistente por ser de la competencia, tanto de la Federacin en terminales areas, por ejemplo como de las entidades federativas y, en algunas de stas, de los municipios; adems, se considera como uti singuli; en unos casos secundario y de gestin directa, y en otros, indispensable y de gestin indirecta, mediante particulares concesionarios; catalogado como voluntario para el usuario; adems, tipificado generalmente como intermitente de acuerdo con el horario autorizado por la autoridad competente, oneroso y sujeto a rgimen exorbitante del derecho privado, en lo jurdico. En los trminos del ttulo sexto del apartado tercero del Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara, el servicio pblico de estacionamiento deber prestarse preferentemente en edificios o locales construidos o acondicionados expresamente para tal efecto y su gestin puede efectuarse mediante organismos pblicos o mediante concesionarios particulares; estos ltimos deben pagar las cuotas mensuales o anuales que se fijen en la Ley de Ingresos. Los derechos derivados de la concesin estn fuera del comercio, son inembargables, imprescriptibles y no pueden ser objeto de cesin, venta o contrato traslativo de uso de propiedad. De acuerdo con el artculo 760 de dicho Reglamento, son causas de rescisin de la concesin de servicio pblico de estacionamiento: I. No iniciar la prestacin del servicio dentro del plazo sealado para tal efecto en la propia concesin salvo caso fortuito o de fuerza mayor, reconocido como tal por el Ayuntamiento: II. No constituir las garantas el concesionario, dentro de los plazos sealados en la
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expedicin de la concesin, entendiendo por garantas la pliza de seguros vigente contra daos y responsabilidad civil de acuerdo a la capacidad, el servicio y dems garantas que determine el Ayuntamiento; III. Interrumpir el servicio sin causa justificada o sin la autorizacin del Ayuntamiento; IV. No aplicar las tarifas vigentes determinadas de acuerdo al artculo 758 del presente Reglamento; V. Transmitir, enajenar, gravar o afectar la concesin, los derechos de ella derivados o los inmuebles destinados a la misma, sin la autorizacin del Ayuntamiento; VI. Cambiar la nacionalidad del concesionario; VIL Modificar el horario establecido de acuerdo a los artculos 756 y 757 del presente Ordenamiento; VIII. No acatar las disposiciones de la Secretara de Control de Construccin relativas a la reparacin o reposicin de equipo e instalaciones, as como cuando stos dejen de satisfacer las condiciones de eficiencia, higiene, seguridad y comodidad. En lo relativo a su rgimen econmico, el servicio pblico de estacionamiento en Mxico, se presta en un esquema de oligopolio porque, independientemente de que se catalogue como propio o impropio, suelen existir diversos particulares prestadores del mismo; mas, en todo caso, ningn particular puede convertirse en prestador del servicio pblico de estacionamiento, sin contar con la concesin o permiso respectivo, porque no opera en un rgimen de competencia, pues las tarifas son predeterminadas por el poder pblico. Desde luego, la determinacin de las tarifas del servicio pblico de estacionamiento quedan diferenciadas de acuerdo a las instalaciones de cada estacionamiento, a cuyo efecto suelen distinguirse cuando menos cuatro tipos: los edificios especialmente construidos para la prestacin de dicho servicio; los techados, dotados de pavimento de concreto o asfalto; los carentes de techo, dotados de pavimento de concreto o asfalto; y los carentes de techo y pavimento. De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 758 del Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara, las tarifas de los servicios pblicos de estacionamiento sern determinadas por el mismo concesionario de acuerdo a la oferta y la demanda, lo cual, no slo es una renuncia inexplicable de la potestad tarifaria del poder pblico, sino, adems, choca frontalmente con la esencia misma de la nocin del servicio pblico, que
entraa la aspiracin solidaria, intrnseca de la administracin pblica, de poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad tcnica satisfactora de la necesidad de carcter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual. Acerca de la potestad tarifaria, Francisco Jos Villar Rojas, explica: En sentido estricto, se trata de una potestad unilateral que encuentra su fundamento en la titularidad pblica de la actividad declarada servicio pblico. Su funcin es asegurar la viabilidad econmica del servicio, de modo que tiene relacin directa con la retribucin del gestor (concesionario, normalmente) y con la garanta pblica del equilibrio econmico-financiero del concesionario. (175) En extensas zonas urbanas de numerosas ciudades del pas, es notoria la insuficiencia de estacionamientos pblicos, lo que provoca el uso de la va pblica como rea de estacionamiento y sto a su vez ocasiona severos congestionamientos en el trnsito de vehculos, lo cual incrementa tremendamente la contaminacin atmosfrica, as como los tiempos de recorrido del transporte urbano. Por lo anterior, en el municipio mexicano es frecuente que el ayuntamiento autorice el uso gratuito u oneroso de la va pblica, como zona de estacionamiento; suele ser gratuito para vehculos de servicio pblico, de instituciones gubernamentales, de ambulancias, de bomberos, de rescate y de personas discapacitadas. El uso oneroso de la va pblica como rea de estacionamiento registra diversas modalidades de cobro, entre las que destacan la del uso de aparatos conocidos como estacionmetros, destinados a medir el tiempo que, con la insercin de monedas en su alcanca, autoriza a usar un espacio especfico de la va pblica para estacionar un automvil; otra modalidad es la de identificar al vehculo, durante un periodo determinado mes, semestre o ao con una calcomana o contrasea obtenida mediante el pago previsto en la Ley de Ingresos. En los ltimos aos ha proliferado en la prestacin del servicio pblico de estacionamiento la modalidad conocida bajo el anglicismo de valetparking, consistente en apostar un grupo de conductores de vehculos a las puertas de establecimientos mercantiles en especial restaurantes, identificados con un uniforme y tarjetn con
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fotografa, que con autorizacin de la autoridad competente se encargan de recibir los vehculos y llevarlos a un estacionamiento autorizado cercano, y conducirlos de nuevo al lugar donde fueron recogidos cuando lo soliciten los usuarios del servicio. 5. JUSTIFICACIN DE LA MUNICIPALIZACIN DEL SERVICIO DE ESTACIONAMIENTOS PBLICOS Con excepcin de los municipios eminentemente rurales, el servicio pblico de estacionamiento de vehculos es catalogado cada da ms como indispensable, debido al incremento del parque vehicular en operacin; y toda vez que su prestacin afecta a toda la poblacin urbana municipal, independientemente de que tenga o no vehculo propio, porque de su buen funcionamiento depende, en buena medida, que se reduzcan los tiempos de recorrido del trfico vehicular urbano y se abatan, asimismo, los ndices de contaminacin ambiental; y dado que, por lo general la mayora de los usuarios de dicho servicio, son los propios habitantes del municipio, debiera ser un servicio pblico municipal propiamente dicho, y figurar, por tanto, en el catlogo de la fraccin III del artculo 115 constitucional. Convendra que los municipios predominantemente urbanos realizaran un estudio integral sobre la demanda de estacionamiento pblico, que permitiera determinar los puntos adecuados para su ubicacin y, mediante licitaciones pblicas, otorgar las concesiones que permitieran instalar y explotar en los puntos adecuados, y con las caractersticas idneas, los estacionamientos pblicos, cuya reglamentacin debiera cuidar los siguientes aspectos, entre otros: >Condicionar la prestacin del servicio, por parte de particulares, al otorgamiento previo de la concesin respectiva. >E1 otorgamiento de la concesin deber hacerse intuitupersonae, previa acreditacin de la solvencia econmica y moral y de la capacidad tcnica del aspirante a concesionario, y establecer que los derechos derivados de la concesin estn fuera del comercio y por consiguiente, no podrn cederse, ni de ninguna manera, enajenarse, sin autorizacin previa del concedente. > Debe exigirse al concesionario la obtencin de una pliza de seguros que deber mantener vigente mientras dure la concesin, para cubrir el robo y los daos de los vehculos que
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estn bajo su guarda, as como la responsabilidad civil correspondiente. > Prestar el servicio con apego a sus caracteres esenciales de generalidad, uniformidad, regularidad y continuidad, con observancia de su tarifa y horario autorizados los cuales debern exhibirse mediante letreros a la vista de los usuarios; expedir boletos foliados a los usuarios, en los que conste la marca, el modelo, el color y el nmero de las placas, derechos y obligaciones del usuario y del concesionario, as como la fecha y hora de entrada y, a la devolucin del vehculo, la fecha y hora de salida; contar con sanitarios en condiciones higinicas; respetar el cupo autorizado por el concedente; y llevar un registro diario con el nombre y domicilio del personal que labore en el estacionamiento. > Las tarifas debern ser autorizadas por el ayuntamiento, a propuesta del concesionario, con base en la inversin realizada, en los gastos que implique la prestacin del servicio, en la obtencin de utilidades razonables para el concesionario que arriesga su inversin, as como en el beneficio que recibe el usuario mediante dicho servicio. II. EL SERVICIO PBLICO DE AUTOTRANSPORTE COLECTIVO URBANO La transformacin de la sociedad genera para sus miembros nuevas necesidades de carcter general; as, por ejemplo, la revolucin industrial propicia el crecimiento de la mancha urbana, y sta provoca el alargamiento de las distancias entre los centros habitacionales y los laborales, educacionales y de esparcimiento, con el consiguiente aumento de la demanda de transporte urbano, tanto pblico como privado, lo cual da lugar a la multiplicacin de los vehculos de transporte, a grado tal que provoca la disminucin de su velocidad promedio a niveles desesperantes en las grandes ciudades; John W. Dickey, reproduce una serie de datos suministrados por la American Transit Association: ...que demuestran que las velocidades en los centros de negocios de las ciudades ms grandes de los Estados Unidos son extremadamente bajas, en particular para los transportes pblicos. Los 7.8 kilmetros/hora y los 9,0 kilmetros/hora de los transportes pblicos en los centros urbanos de Dallas y Filadelfia son casi increbles y proporcionan una idea muy clara de una situacin que exige grandes mejoras."76' El desarrollo tecnolgico influye poderosamente en la modernizacin del transporte, la cual se inicia, tras milenios de estancamiento, a mediados del siglo XIX como resultado de la revolucin industrial; por ello, durante muchos siglos, el transporte se efectu fundamentalmente por medio de bestias, de carros de traccin animal y de
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embarcaciones de vela o de remos. As, Napolen, por ejemplo, no dispuso de medios de transporte tcnicamente superiores a los utilizados dos milenios antes por Anbal. El barco de vapor, el ferrocarril, el vehculo automotor y el avin, revolucionan radicalmente la idea y realidad del transporte, en un lapso no mayor de cincuenta aos. 1. EL TRANSPORTE Y SU CLASIFICACIN Entendido el transporte como un servicio cuya actividad consiste en llevar personas o cosas de un punto a otro, se divide, en atencin a sus usuarios, en pblico y privado; y en razn de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga, a los que se agrega el transporte mixto. En relacin con los medios utilizados para su realizacin, se clasifica en martimo, submarino, fluvial, areo, terrestre ferroviario y carretero, subterrneo y por ducto. En atencin a su cobertura se clasifica en urbano, suburbano, forneo, nacional e internacional. 2. ANTECEDENTES HISTRICOS Los primeros antecedentes del servicio de transporte colectivo urbano de pasajeros en Mxico aparecen a mediados del siglo XIX: en 1852, una empresa encabezada por Jos Gmez de la Cortina, conde de la Cortina y de Castro, solicit y obtuvo la concesin para un servicio de transporte de pasajeros mediante tranvas en la ciudad de Mxico y poblaciones aledaas, concesin que otorg el presidente Mariano Arista. En 1883, el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, otorg a la Compaa Limitada de Ferrocarriles del Distrito Federal una concesin por noventa y nueve aos para la explotacin de las lneas existentes de tranvas, cuyos derechos haban sido previamente adquiridos por dicha empresa; para 1890 la longitud de la red de la referida compaa era del orden de ciento setenta y tres kilmetros, en su mayora operados con traccin animal, pues la traccin de vapor slo se empleaba en las lneas con destino a Tlalpan y a San ngel. En 1898, la citada compaa de transporte colectivo urbano cambio su razn social por la de Compaa Limitada de Tranvas Elctricos, y obtuvo la autorizacin para cambiar los sistemas de traccin animal y de vapor, por el de traccin elctrica; el 15 de enero de 1900 se inaugur el servicio de tranvas con traccin elctrica en la lnea de Mxico a Tacubaya; la longitud de la red tranviaria electrificada lleg, en 1902, a 112 kilmetros, que se vio triplicada con exceso en 1925, al sumar 350 kilmetros.(177)
El autotransporte colectivo urbano apareci en la ciudad de Mxico en 1917, porque con motivo de la huelga de los trabajadores tranviarios, algunos camiones de carga se improvisaron como autobuses de pasajeros, para lo cual se les dot de bancas de madera y de techos de manta; terminada la huelga, continuaron con el improvisado servicio en calles distantes a las empleadas por los tranvas, y posteriormente sustituyeron los improvisados autobuses con otros cuya carrocera era especial para el tipo de servicio prestado. 3. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO Se puede explicar el servicio pblico de transporte colectivo urbano, como la actividad tcnica, realizada con propsito de satisfacer la necesidad de carcter general consistente en el traslado de las personas de un lugar a otro, dentro de una ruta fija y de acuerdo a horarios preestablecidos; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado. 4. EL DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO EN LA DIVISIN DEL SERVICIO PBLICO Colcase el de transporte colectivo urbano dentro de la clasificacin del servicio pblico propio, por estar expresamente establecido en la ley como tal y, en consecuencia, atribuido a la administracin pblica, quien lo puede prestar directamente o de manera indirecta, por medio de particulares. 5. EL DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El servicio pblico de transporte colectivo urbano, es considerado como uti singuli; de gestin tanto pblica como privada; voluntario para el usuario y obligatorio para el prestador del servicio; indispensable, cotidiano, oneroso, de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, de rgimen econmico de oligopolio, y generalmente atribuido al gobierno de las entidades federativas.
A. UTI SINGULI
Uti singuli, porque el servicio pblico de transporte colectivo urbano se presta a toda persona determinada que lo requiera, siempre y cuando satisfaga los requisitos previstos
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en la normativa correspondiente.
B. D E GESTIN PBLICA Y PRIVADA
En principio, el servicio pblico de transporte colectivo urbano puede ser gestionado directamente por el Estado o indirectamente por medio de particulares bajo el rgimen de concesin. A este respecto, la Ley de Trnsito y Transporte del Estado de Mxico, publicada en la Gaceta de Gobierno de 21 de abril de 1971, dispone: Artculo 17.- El transporte de pasajeros y carga en el estado de mxico, constituye un servicio pblico cuya prestacin corresponde al gobierno de la entidad. Sin embargo, puede ser autorizado a particulares o sociedades legalmente constituidas, mediante concesin otorgada en los trminos de la presente Ley.
C. VOLUNTARIO PARA EL USUARIO
Obviamente, nadie puede ser obligado a ser usuario de un servicio pblico de transporte colectivo urbano; mas, todo pasajero de un vehculo cualquiera de transporte colectivo pblico, queda sometido a una situacin reglamentaria especfica del servicio pblico de que se trate, de la que se desprenden obligaciones a su cargo y derechos a su favor.
D. OBLIGATORIO PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA
Desde luego, la administracin pblica a quien se atribuye la prestacin de un servicio pblico de transporte colectivo urbano dado, queda obligada a prestarlo a partir de la vigencia de la ley que lo establece, por cuya razn sta lo debe prestar continua y permanentemente, cuando es de gestin directa. En el caso del transporte pblico concesionado, es obligatoria para el concesionario la prestacin del servicio en los trminos de ley y de los especficamente sealados en la concesin o permiso respectivos.
E. INDISPENSABLE
En buena medida, el transporte colectivo urbano condiciona la realizacin de muchas actividades de los vecinos de las zonas urbanas, quienes no pueden realizarlas sin la prestacin del servicio pblico del transporte colectivo urbano, porque sin l la ciudad se arruina; de ah su carcter indispensable. La prestacin adecuada de los servicios pblicos de transporte colectivo urbano propicia el sano funcionamiento de las ciudades, el florecimiento de la economa y el auge del comercio.
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F. COTIDIANO
El servicio pblico de transporte colectivo urbano lo clasificamos como cotidiano, por prestarse diariamente conforme a horarios especficos en los que la frecuencia de paso o de salida de los vehculos con los cuales se presta, se intensifica en los das y horas de mayor afluencia de pasajeros.
G. ONEROSO
Al igual que el de transporte en general, el servicio pblico de transporte se clasifica como oneroso porque, para acceder al mismo, el usuario debe pagar un precio autorizado por la autoridad competente.
H. D E RGIMEN JURDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
En cuanto a su rgimen jurdico, el servicio pblico de transporte colectivo urbano se puede clasificar como exorbitante del derecho privado, porque tanto en su establecimiento, como en su organizacin y en su funcionamiento, la regulacin se hace por normas en gran parte de derecho pblico.
I. DE RGIMEN ECONMICO DE OLIGOPOLIO
El servicio pblico de transporte colectivo urbano se cataloga como de rgimen econmico de monopolio o cuando menos de oligopolio, habida cuenta que el prestador del servicio es el Estado, cuando es de gestin directa, o un nmero relativamente reducido de concesionarios, cuando es de gestin indirecta; sin que en ningn caso el particular pueda por s y ante s, asumir la prestacin del servicio pblico referido. 6. SERVICIO PBLICO DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO, EN MXICO El servicio pblico de transporte colectivo de pasajeros es un caso tipco de servicio coincidente, en virtud de que las tres instancias de gobierno, en sus respectivos mbitos de competencia, pueden coparticipar en su prestacin; la Federacin, en el transporte cuyo servicio se presta mediante el uso de las vas generales de comunicacin, o sea de las carreteras federales; las entidades federativas, en el que utiliza los caminos estatales y la vialidad del Distrito Federal; y los municipios, en el transporte colectivo que tiene como infraestructura las calles y avenidas de las zonas urbanas municipales. Pese a su indiscutible naturaleza municipal, salvo contadas excepciones, el servicio
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de transporte colectivo urbano en Mxico, est a cargo de las entidades federativas, por lo que, con excepcin del transporte ferroviario urbano que tiene requerimientos altamente complejos, debiera promoverse la municipalizacin de este servicio pblico tan importante.
A. FORMA DE GESTIN
El servicio pblico de transporte colectivo urbano se proporciona en Mxico, mediante organismos pblicos descentralizados, empresas de participacin estatal, y particulares bajo el rgimen de concesin o permiso, ya sea como personas fsicas u organizados en sociedades cooperativas o mercantiles. Importa hacer notar que no existe un criterio legal basado en motivos polticos, econmicos, jurdicos o de otra ndole, que predetermine en qu servicios pblicos es utilizable cierta forma de gestin y en cules son empleables las dems; por consiguiente las decisiones son coyunturales y arbitrarias. En nuestra opinin, la municipalizacin del servicio pblico de transporte colectivo convendra limitarla al autotransporte lo que excluira al transporte elctrico y no debiera implicar la gestin directa del servicio, dada la gran dificultad que representa el control de sus bienes y de sus gastos, por cuya razn se recomienda su prestacin bajo un esquema de microempresa, conforme al principio por cada vehculo una concesin y no ms de una concesin para cada prestador del servicio, lo cual imprime un gran sentido social al servicio, pues reparte al mximo la prerrogativa de prestacin, y posibilita que el concesionario pueda ser simultneamente administrador, supervisor, contralor e, incluso, operador de su propio vehculo, lo que mejora el servicio y reduce la tarifa. Conforme al esquema propuesto se requiere que los concesionarios queden sometidos obligatoriamente a la coordinacin de un rgano administrativo municipal que, sin propsito de lucro, programe, despache y verifique, a costa de los concesionarios, y bajo los lincamientos de la autoridad competente, los horarios, salidas y recorridos, de los vehculos del servicio pblico correspondiente. Esta forma de gestin se puede optimizar mediante la organizacin de los concesionarios en uniones de crdito y cooperativas de consumo. Una modalidad del esquema propuesto de microempresa, podra consistir en
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atribuir el servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros a un organismo pblico del municipio, quien contratara con particulares la subrogacin o concierto del servicio bajo el principio por cada vehculo un contrato y no ms de un contrato por cada prestador del servicio; en esta versin, el subrogatario quedara sometido, para la prestacin del servicio, a la regulacin, control y vigilancia del organismo, el cual cobrara por tal concepto una cuota determinada por la autoridad competente, para hacerlo autofinanciable. Una excepcin del esquema propuesto, podra ser el autotransporte colectivo urbano de caractersticas especiales, como sera el de altas condiciones de comodidad, que se estableciera para desalentar el uso de transporte privado, el cual, por requeririr de una organizacin mucho ms compleja y de una fuerte inversin, convendra encomendar su gestin, mediante licitacin pblica a una o varias empresas privadas, con suficientes recursos financieros y organizacionales.
B . LOS USUARIOS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO
Los usuarios, en el servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros, son personas fsicas identificadas individualmente como pasajeros en el transporte de personas. En cambio, en el transporte de carga los usuarios pueden ser personas fsicas o morales que se clasifican como cargadores o remitentes y como destinatarios. De acuerdo a lo dispuesto por el Reglamento de la Ley del Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco: Artculo 160.- Los pasajeros tienen derecho: I. A ocupar hasta el trmino de su viaje, los asientos que se encuentren desocupados, excepto los autobuses de servicio forneo, en donde el boleto indique el nmero del asiento. II. A conservar en su poder los bultos que, por su volumen o naturaleza, no ocasionen molestias a los dems pasajeros. III. A llevar en los vehculos de servicio urbano o suburbano, por concepto de equipaje y libre de pago, un mximo de 20 Kg. por cada boleto. IV. A exigir que se les entregue un recibo, amparando su equipaje en rutas forneas. V. A obtener, en caso de prdida, el pago del valor de su equipaje previa comprobacin del mismo. VI. A exigir del conductor del autobs, en servicios forneos de primera clase, que no admita en el mismo pasajeros parados o ms del 20% de su capacidad en vehculos de
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segunda clase.
Para acceder al servicio pblico de transporte colectivo urbano, suele exigirse como requisito, el pago previo del precio del pasaje, determinado en la tarifa autorizada por la autoridad competente. Otros requisitos que suelen imponerse para la utilizacin de este servicio pblico de transporte consisten, por ejemplo, en que el usuario no se encuentre en estado de ebriedad, ni lleve consigo bultos que por su volumen o naturaleza ocasionen molestias a los dems pasajeros, y que el vehculo de transporte no se encuentre en marcha cuando el pasajero lo aborde.
D. RGIMEN JURDICO
El servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros, es exorbitante del derecho privado, por estar regulado en buena medida por normas de derecho pblico, como son, en el estado de Mxico por ejemplo, entre otras, las contenidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, la Ley de Trnsito y Transportes del Estado, y su Reglamento; la Ley de Seguridad Pblica del Estado; la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado; la Ley de Planeacin del Estado; y el Cdigo Fiscal del Estado; adems para el transporte pblico en mano pblica, la Ley de Hacienda del Estado; la Ley de Justicia Administrativa del Estado; la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos del Estado; la Ley de Obras Pblicas del Estado; la Ley sobre Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos, Mantenimientos y Almacenes del Estado; la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios; el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carcter Estatal; la Ley de Seguridad Social para los Servidores Pblicos del Estado de Mxico, de sus Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados o sus Equivalentes. 7. JUSTIFICACIN DE LA MUNICIPALIZACIN DEL SERVICIO PBLICO DE AUTOTRANSPORTE COLECTIVO URBANO Entendida la municipalizacin de servicio pblico como la asignacin al municipio de la prestacin de un servicio pblico dado, se justifica la del servicio pblico de autotransporte colectivo urbano, por las siguientes razones: > Tiene como infraestructura la vialidad municipal, o sean, las calles, avenidas y bulevares
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del municipio, cuya construccin, reparacin, conservacin y mantenimiento corre a cargo del presupuesto municipal > Los ingresos fiscales que eventualmente pueda generar la prestacin del servicio como pudiera ser el pago de derechos por el otorgamiento de concesiones o permisos, deben quedar en beneficio de la hacienda municipal. > El universo de usuarios del servicio pblico de autotransporte colectivo urbano est integrado en su inmensa mayora por vecinos del municipio. > La administracin municipal cuenta con todos los elementos de juicio para la determinacin del derrotero que deban tener las rutas del autotransporte colectivo urbano. > La ordenacin y control del trnsito vehicular urbano, incluidos los vehculos del autotransporte colectivo urbano, est encomendada al municipio, de acuerdo con el inciso h) de la fraccin III del artculo 115 constitucional. > Enfin,si la infraestructura vial, el universo de usuarios y el control y ordenacin del trnsito vehicular del servicio pblico de autotransporte colectivo urbano son del municipio, su municipalizacin independientemente de que sera un acto de justicia propiciara una mejor prestacin del servicio en beneficio de los usuarios, contribuira al saneamiento de las finanzas municipales y fortalecera la autonoma del municipio. III. EL SERVICIO PBLICO DE TAXIS Operado bajo un sistema de transporte pblico individual de pasajeros que no est sujeto a un itinerario fijo, el servicio pblico de taxis o de automviles de alquiler debe regirse por el mencionado principio por cada vehculo una concesin o un permiso y no ms de una concesin o un permiso por cada prestador del servicio, principio que, en nuestro pas, se contrapone con la prctica desarrollada desde la aparicin del servicio a principios del siglo XX, ya que el otorgamiento de concesiones o permisos de taxis ha formado parte del control o clientelismo poltico. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS Los vehculos de alquiler para transporte de personas, sin ruta fija, empezaron a funcionar en Mxico desde la poca de la Colonia; al final del siglo XVIII operaban en la ciudad de Mxico 265 vehculos de providencia o de alquiler, conocidos tambin como coches simn o de sitio, de traccin animal; en 1874 aplicaban una tarifa de cincuenta centavos la hora en servicio diurno y de un peso en servicio nocturno.
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Los automviles de alquiler empezaron a prestar servicio en la ciudad de Mxico en 1903, ao en el que se registraron 136. El primer sitio de automviles de alquiler lo estableci en La Alameda el estadounidense M. C. Hurle quien aplicaba una tarifa de ocho pesos la hora en das hbiles y de diez pesos en domingos y das festivos. En 1922 se inici la modalidad del vehculo automotor de alquiler sin itinerario fijo, carente de adscripcin a un sitio, identificados como YelowTaxi Amarillo, los cuales recorran permanentemente las calles citadinas en busca de usuarios."781 2. EL CONCEPTO DE TAXI Podemos entender al taxi, como el vehculo automotor de alquiler con conductor, sin itinerario fijo, destinado al transporte de uno o varios pasajeros por lo general no ms de cuatro, dentro del esquema de servicio pblico y, en consecuencia, con sujecin a un rgimen de derecho pblico que impone los requisitos que deben cubrir el vehculo y su conductor, sus reglas de operacin, as como la tarifa que debe aplicarse. 3. CARACTERSTICAS ESPECIALES DEL SERVICIO PBLICO DE TAXI Adems de reunir los caracteres esenciales de todo servicio pblico, de generalidad para uso indiscriminado de toda la poblacin, uniformidad trato y tarifa igual para todo usuario, regularidad sujeto a un rgimen jurdico especial y continuidad, de acuerdo a un horario especfico para cada unidad, que permite al conductor disponer de un lapso de tiempo para tomar alimentos y hacer el cambio de turno, el servicio pblico de taxi o automvil de alquiler tiene caractersticas especiales que lo distinguen de otros servicios pblicos de transporte, entre los que destacan los que comentamos a continuacin.
A . El. BINOMIO TAXI-C:ONDUCTOR
El servicio pblico de taxi descansa en el binomio taxi-conductor, ya que el alquiler de automvil sin chofer constituye un servicio distinto al de taxi; el conductor, para serlo, requiere una autorizacin o licencia especial que exige, entre otros aspectos, tener amplio conocimiento de las colonias, barrios, fraccionamientos y principales puntos de referencia del municipio en que est registrado el taxi a su cargo.
B. NMERO DE PASAJEROS
En cuanto al nmero de pasajeros en el servicio de taxi, stos pueden ser uno o varios, mas en este ltimo caso se trata de un grupo de personas que pretenden hacer el viaje
juntos, sin que la tarifa vare en funcin del nmero de pasajeros, dicho de otra manera: abordado el taxi por uno o varios pasajeros que pretenden viajar juntos, el conductor no puede admitir ms pasajeros, y la tarifa es la misma para uno o varios pasajeros.
C . El. PUNTO DE ABORDAJE
El vehculo de alquiler puede abordarse en el domicilio del usuario, previa solicitud formulada por la va telefnica al sitio o punto de concentracin de tales vehculos, o a travs del servicio de radio-taxis; o en cualquier punto de la va pblica en que el usuario solicite el servicio a un taxi desocupado.
D. EL ITINERARIO
Otra caracterstica del servicio de taxi .s la carencia de un itinerario fijo, pues ste se determinar de acuerdo al punto de origen y al de destino que seale el usuario, para lo cual se elegir el ms corto o rpido; por lo general, el conductor del taxi puede negar el servicio cuando el punto de destino quede fuera de los lmites municipales. 4. EL DE TAXI EN LA DIVISIN DEL SERVICIO PBLICO En el derecho comparado no existe consenso acerca de si el servicio pblico de taxi lo es en sentido propio o impropio, porque en algunos lugares est atribuido a la administracil. pblica y en otros no; empero, en lo que hay coincidencia es que en todos los casos son los particulares los prestadores del servicio, ya sea merced a concesin, en los casos n que est considerado servicio pblico propio, o bien, mediante permiso, cuando no cst;i atribuido a la administracin pblica y, por ende, viene a ser un servicio pblico impropio 5. EL DE TAXI EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO Catalgase al servicio pblico de taxi como uti singuli, voluntario para el usuario, obligatorio para la Administracin pblica, indispensable, constante, oneroso, de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, y de rgimen econmico de oligopolio.
A. Un SINGULI
El de taxi es un servicio pblico tpicamente uti singuli, dado que sus usuarios son personas especficas, determinadas y determinables.
B. VOLUNTARIO PARA EL USUARIO
En lo que atae a su utilizacin por parte del usuario, el de taxi es un servicio pblico voluntario, pues sin coaccin alguna lo aprovecha quien lo necesita cuando lo juzga pertinente.
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C. OBLIGATORIO PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA
Cuando el servicio de taxi est atribuido por ley a la administracin, y por consiguiente se trata de un servicio pblico propio, resulta obligatorio para ella establecerlo y organizado, pues est previsto en el ordenamiento jurdico; en todo caso, el prestador del servicio concesionario o permisionario tiene obligacin de prestarlo en tanto est vigente su concesin o permiso.
D. INDISPENSABLE
En atencin a su importancia, el de taxi es un servicio indispensable, como lo testimonian los millones de pasajeros que diariamente lo utilizan en el pas, la mayora de los cuales seran gravemente perjudicados con la desaparicin o la interrupcin del servicio.
E. CONSTANTE
El de taxi se clasifica como un servicio pblico constante, dado que en las grandes ciudades sus vehculos estn disponibles durante las veinticuatro horas de todos los das del ao, y se pueden abordar a cualquier hora y en cualquier punto de la ciudad o en los lugares donde se ubican los sitios de automviles de alquiler. En poblaciones pequeas suele ser rotativo el turno de guardia nocturna de imaginaria, que permite al usuario solicitar el servicio en el domicilio del conductor o propietario del vehculo de turno de dicho servicio, en casos de urgencia.
F. ONEROSO
El uso del servicio pblico de taxi est condicionado al pago previsto en la tarifa obligatoria que establece la autoridad competente, por lo general en funcin del tiempo y la distancia de recorrido, a cuyo efecto se suele emplear un aparato conocido como taxmetro que realiza la aplicacin automtica de la tarifa autorizada.
G. D E RGIMEN JURDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
El servicio pblico de taxi est sujeto a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, dados los diversos ordenamientos legales y reglamentarios de derecho pblico que, en gran medida regulan su prestacin.
H. D E RGIMEN ECONMICO DE OLIGOPOLIO
El hecho de que el servicio pblico de taxis sea prestado por numerosos vehculos en
las grandes ciudades son decenas de miles no le quita su carcter oligoplico, por ser una actividad restringida para cuya realizacin se requiere concesin o permiso, y es moneda corriente en los ordenamientos legales que regulan la prestacin de este servicio, limitar el otorgamiento de concesiones o permisos a los necesarios, segn las exigencias que dicte el inters pblico. 6. EL SERVICIO PBLICO DE TAXI EN MXICO En Mxico, el servicio pblico de taxi no es de la competencia municipal, empero puede considerarse como coexistente, por ser de la competencia tanto de la Federacin taxis cuyo punto de partida es un aeropuerto federal, de los estados y del Distrito Federal; en algunas de tales entidades federativas se considera como un servicio pblico propio, que se presta a travs de particulares a quienes se les otorga la concesin respectiva; y en otras, opera como un servicio pblico impropio o virtual, prestado por los particulares que obtienen el permiso correspondiente. Por lo general, la concesin o el permiso de taxi otorgados por los gobiernos de las entidades federativas, autorizan la operacin de dicho servicio en un municipio determinado; sin embargo, eventualmente, los taxis pueden extender sus recorridos a otros muicipios e inclusive a otros estados o pases, a condicin de iniciarlos en el municipio a que alude su concesin o permiso, con la obligacin de regresar a su lugar de origen sin nuevo pasajero. En Mxico, el servicio pblico de taxi puede clasificarse como de uti singuli, de gestin por medio de particulares, voluntario para el usuario, obligatorio para el pestador del servicio, indispensable en las pequeas poblaciones tambin es imprescindible, por ser la nica forma de trasladarse a otras poblaciones en casos de urgencia, constante, oneroso, de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado y de rgimen econmico de oligopolio. En cuanto atae a la forma de gestin y a la tarifa del servicio pblico de taxi, por ser muy semejante en esos aspectos al servicio pblico de autotransporte colectivo urbano, damos aqu por reproducidos los comentarios formulados al respecto al analizar el ltimo de ambos servicios pblicos.
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7. JUSTIFICACIN DE LA MUNICIPALIZACIN DEL SERVICIO DE TAXI

A semejanza del servicio pblico de autotransporte colectivo urbano, en el de taxi, la infraestructura vial empleada, as como la mayor parte del universo de usuarios y el control y ordenacin del trnsito vehicular del servicio pblico de autotransporte colectivo urbano son del municipio, por lo que su municipalizacin no slo sera un acto de justicia, sino que propiciara una mejor prestacin del servicio en beneficio de los usuarios, contribuira al saneamiento de lasfinanzasmunicipales y vendra a robustecer la autonoma del ente municipal. IV. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE BIBLIOTECAS Un gran nmero de personas registramos la necesidad de leer libros con propsitos de informacin, estudio, aprendizaje, investigacin, cultura general, esparcimiento, u otros, sin que tengamos los recursos requeridos para la compra de todos los que pretendemos leer o consultar; se trata pues de una necesidad de carcter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual, cuya satisfaccin requiere del desarrollo de una actividad tcnica sujeta a un rgimen jurdico especial; hablamos, pues, del servicio pblico de bibliotecas. El vocablo castellano biblioteca proviene del latn bibliothca, y ste, a su vez, del griego biblion= libro y theke= armario; en su primera acepcin alude al local donde existe un nmero importante de libros ordenados para su lectura. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS La invencin de la escritura trae consigo la del libro, cuya proliferacin da lugar a la creacin de bibliotecas, las cuales han existido desde tiempos remotos como depsitos del saber humano. La ms antigua biblioteca egipcia fue la deTebas, fundada por el rey Osymandyas a quien algunos historiadores identifican como Ramss Miamun, del siglo XIV a.C,; empero la ms importante fue la de Alejandra, cuya creacin se debi a Ptolomeo I Soter (360-283 a.C) y a su hijo Ptolomeo II Diladelfo (304-247), quienes nunca imaginaron que siglos despus, en el ao 640 d.C. su acervo de doscientos mil volmenes sirviera de combustible para calentar los baos pblicos de Alejandra, por orden de Ornar, segundo de los Califas musulmanes que sucedieron a Mahoma.
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Fray Alonso de la Vera Cruz trajo a Mxico el primer acervo biliotecario cuyos volmenes se repartieron entre los conventos de Tiripito y Tacmbaro, y el Colegio de San Pablo. Mas el servicio pblico de biblioteca inicia su operacin en Mxico el 18 de octubre de 1762, al abrir sus puertas al pblico la Biblioteca de la Universidad, fundada por el doctor Ignacio Manuel Beye de Cisneros y Quijano con los libros que l don, a los que se sumaron los existentes en las casas de la Compaa de Jess, en 1767, cuando fueron expulsados los jesutas, por orden de Carlos III. La Biblioteca Nacional de Mxico fue creada por el doctor Valentn Gmez Faras, en funciones de presidente de la Repblica, mediante decreto expedido el 24 de octubre de 1833, misma que, a partir de 1929, pas a depender de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. El general Pedro Ogazn, gobernador del Estado de Jalisco, expidi en Guadalajara, el 24 de julio de 1861, el decreto de creacin de la Biblioteca Pblica del Estado, en cuyo acervo se concentraron los tesoros bibliogrficos de los conventos de San Francisco, Santo Domingo, El Carmen, San Agustn, La Merced, San Felipe y de Zapopan, as como los del Seminario y de la desparecida Universidad. Posteriormente, el 9 de enero de 1875, el gobernador del Estado, Ignacio L. Vallarta decret el Reglamento para la Biblioteca Pblica del Estado, cuyo texto se reproduce a continuacin. Art. I o Los libros pertenecientes a la biblioteca no podrn salir de ella por ningn motivo, ni aun por orden de autoridad alguna. Art. 2 o La biblioteca estar abierta todos los das de las nueve de la maana a las doce y media y de las tres a las cuatro y media de la tarde, con excepcin de los das de fiesta, segn la ley, y de los sbados en la tarde, que sern destinados al aseo y arreglo del establecimiento. Art. 3 o Las personas que concurran a la biblioteca con objeto de leer alguna obra, cumplirn con las siguientes prescripciones: A. Inscribir su nombre en una pizarra y el ttulo de la obras que se pida. B. Recibir sta del bibliotecario, o por su orden del escribiente o conserje. C. Devolverla precisamente al bibliotecario, escribiente o conserje. D. Tratar el libro con cuidado y sin hacer en l anotaciones. E. Dejar por seal en los libros cuya lectura se haga con continuacin, el nombre escrito con lpiz o una tarjeta de la persona que lo estuviera leyendo.
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F. Reponer la obra que se extrave, que se ensucie o se desencuaderne por culpa del que la leyere, si la obra es de aquellas de las cuales puede encontrarse otra edicin. G. Pagar el valor de ella a juicio del gobierno, segn el informe del bibliotecario, si la obra es rara y difcil de reponerse, y una multa equivalente al precio de ella. H. Pagar la pasta o encuademacin de la obra si aquella se rompe, o se desprenden las hojas del libro por el trato que se le d. I. Revisar la obra en presencia del bibliotecario o conserje, para devolverla en las condiciones que ella hubiera tenido. J. Usar los muebles de la bibloteca sin maltratarlos. Art. 4 o Prohbese que las personas que concurren a la biblioteca abran los estantes para sacar de ellos los libros; que pongan cualquier objeto sobre stos para tenerlos abiertos cuando se lea o copie algo de ellos; que se dejen abiertos y con las hojas vueltas hacia la mesa, mientras se escribe; que doblen las hojas del libro como seal para encontrar una pgina. Art. 5 o No se permitir copiar o tomar notas, sino colocando el libro en el atril. Art. 6 o No se permitir que lleven libros de su propiedad las personas que concurran a la biblioteca. Art. 7 o Se prohibe fumar en los salones. En la sala de descanso podrn los concurrentes fumar. Art. 8 o El saln de lectura es el saln A. Los dems estn cerrados para el pblico. Art. 9 o Las personas de fuera de esta ciudad que deseen conocer y visitar la biblioteca, en horas extraordinarias de reglamento, dirigirn un aviso al bibliotecario para que las acompae. Art. 10. El bibliotecario dar cuenta al gobierno de los nombres de las personas que infrinjan este reglamento, para que administrativamente se les impongan las penas siguientes: I. La de no ser admitido en la biblioteca, quien por la segunda vez interrumpa el orden en ella, molestando a los concurrentes, o distrayndolos de su lectura, o hablando en voz alta, o tratando de provocar discusiones que alteren el orden. II. La de expulsin y adems la publicacin en el peridico oficial, del nombre de la persona que cometiere falta alguna a los concurrentes o a los empleados del establecimiento. III. La pena de pagar la obra extraviada, o maltratada, o destruida por el mal uso. Art. 11. Los empleados de la biblioteca sern: un bibliotecario, un escribiente, un conserje y un portero.
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Art. 12. El bibliotecario seguir formando los catlogos y las cartas bibliogrficas. -Cuidar especialmente de la conservacin de las obras y del aseo del establecimiento.-Guardar en su poder las llaves de los salones. -Dar al gobierno mensualmente un informe sobre el nmero de personas que concurrana la biblioteca. -Indicar al gobierno las suscripciones que sean tiles para la Biblioteca, sobre ciencias, artes, literatura y oficios, y tambin de los peridicos nacionales y extranjeros; y previa la autorizacin del Gobierno, cuidar de recoger los ejemplares de las suscripciones de la biblioteca y de formar con ellos los volmenes respectivos. Art. 13. El escribiente de la biblioteca tiene las siguientes obligaciones: I. Escribir los catlogos y las cartas bibliogrficas bajo las instrucciones del bibliotecario. II. Llevar la correspondencia oficial. III. Cuidar de los salones de la biblioteca en las horas en que se abre al pblico. IV. Formar las colecciones de los peridicos y el archivo particular de la biblioteca. V. Recoger de las personas los libros de propiedad particular que lleven a la biblioteca, y devolverlos cuando ellos salgan. VI. Recoger las suscripciones de la biblioteca y los libros o manuscritos que se den a la encuademacin. VII. Cobrar los sueldos segn la nmina. VIII. Colocar todas las tardes en los estantes los libros que reciban para leer los concurrentes a la biblioteca. Art. 14. El conserje tiene las obligaciones siguientes: I. Vivir en las piezas bajas del establecimiento. II. Guardar la llave de la puerta exterior. III. Asear los salones todos los sbados, cuidar de los muebles y sacudirlos. IV. Colocar los libros en el lugar que le designen los catlogos. V. Corresponden tambin al conserje las obligaciones III, V, VI y VIII del escribiente. Art. 15. El portero tiene las obligaciones siguientes: I. Vigilar la puerta exterior del establecimiento, durante el tiempo que permanezca abierto. II. Hacer el aseo de la biblioteca bajo la direccin del conserje. Artculos transitorios I. Este reglamento, una vez impreso, se fijar en las puertas de los salones de la biblioteca. II. El bibliotecario, y con su permiso los empleados de la biblioteca, podrn hacer uso de la puerta interior que conduce al Liceo. Prohbese que otra alguna persona entre o salga
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por ella, y para dar segundad al establecimiento, siempre estar cerrada. Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le d el debido cumplimiento. Palacio del Gobierno del Estado. Guadalajara, Enero 9 de 1875.- Ignacio L. Vallara.Fermn G. Riestra, secretario."791 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE BIBLIOTECAS Es dable explicar al servicio pblico de bibliotecas, como la actividad tcnica destinada a satisfacer indiscriminadamente la necesidad de carcter general de leer y consultar libros, revistas e impresos, cuyo cumplimiento, debe ser asegurado, regulado y controlado por el Estado, con sujecin a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado. La actividad tcnica a cargo del prestador del servicio pblico de bibliotecas consiste en el acopio, registro, ordenacin, catalogacin, acomodo, conservacin, colocacin y control de libros, revistas e impresos. En tanto que la necesidad de carcter general, en la que muchos de nosotros podemos escindir o reconocer nuestra propia necesidad individual, puede ser generada por motivos de informacin, estudio, aprendizaje, investigacin, cultura general, esparcimiento, u otros, que redundan en nuestra superacin personal. 3. EL DE BIBLIOTECA EN LA CLASIFICACIN DEL SERVICIO PUBLICO Antes de ubicar al de bibliotecas en los diversos casilleros de clasificacin del servicio pblico, conviene recordar que respecto de las divisiones del mismo, de acuerdo con algunas legislaciones se le coloca dentro del servicio pblico propio, y de conformidad con otras, dentro del servicio pblico impropio, o impropiamente dicho, o virtual, por no estar expresamente establecido como servicio pblico en la ley, as como por no reservarse su prestacin al Estado, pese a satisfacer una necesidad de carcter general. Dentro de la clasificacin del servicio pblico, el de biblioteca puede catalogarse como uti singuli, de gestin directa, voluntario para el usuario, indispensable, intermitente, gratuito, y de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado. 4. EL SERVICIO PBLICO DE BIBLIOTECAS EN MXICO En Mxico, el servicio pblico de bibliotecas se clasifica como coexistente por ser de la competencia, tanto de la Federacin el Congreso de la Unin, el Banco de Mxico, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la Comisin Nacional de Derechos
Humanos y diversas secretaras de Estado, prestan este servicio pblico como del Distrito Federal y de los Estados de la Repblica prcticamente todos los gobiernos de los estados lo prestan tambin y, en algunas de stos, los municipios como es el caso del estado de Guanajuato participan en su prestacin. El inciso i) de la fraccin III del artculo 115 constitucional prev la posibilidad de ampliar el catlogo de los servicios pblicos municipales, con los dems que las legislaturas locales determinen, segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera, circunstancia que aprovecha la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato, de 25 de julio de 1997, para incluir dentro de dicho catlogo de servicios pblicos municipales, al de bibliotecas pblicas (artculo 141, fraccin XII), en lo que se refiere al mbito del estado de Guanajuato. Por su parte, la fraccin VI del artculo 14 de la Ley General de Educacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 13 de julio de 1993, establece que adicionalmente a las atribuciones exclusivas conferidas a las autoridades educativas federal y locales en los artculos 12 y 13, se les asignan, de manera concurrente, entre otras facultades, la de prestar servicios bibliotecarios a travs de bibliotecas pblicas, a efecto de apoyar el sistema educativo nacional, a la innovacin educativa y a la investigacin cientfica, tecnolgica y humanstica; servicios biblitecarios que, el prrafo inicial del artculo 15 de dicho ordenamiento legal, faculta al municipio a prestarlo, en concurrencia con las autoridades federales y estatales. La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, de 28 de noviembre de 1989, implcitamente reconoce como servicio pblico impropio o virtual, al de bibliotecas, puesto que sin sujetar su prestacin expresamente a rgimen de servicio pblico, dispone: Artculo 64.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos en materia de educacin, cultura, recreacin, espectculos y juventud, los siguientes: ( ) II. Organizar, con la colaboracin ciudadana, bibliotecas municipales, casas de cultura, museos y galeras artsticas; (...)
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V. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE EDUCACIN

El derecho a recibir educacin, reconocido y consagrado por el artculo tercero constitucional es identificado en la doctrina como uno de los derechos humanos pertenecientes a la llamada segunda generacin, que engloba a los derechos sociales, econmicos y culturales, promovidos en la Constitucin mexicana de 1917, luego en la Constitucin alemana de Weimar de 1919, y reconocidos tanto en la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, como en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966, que comprenden, entre otros, el derecho a la educacin; el primero de dichos instrumentos internacionales, establece: Artculo 26. 1.- Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos. 2.- La educacin tendr por objetivo el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecer la comprensin, la tolerancia, y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos tnicos y religiosos; y promover el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.<180) Se puede afirmar, que los derechos econmicos, sociales y culturales constituyen una categora diferente de derechos humanos, no slo por haber sido reconocidos despus de los civiles y polticos que integran la primera generacin, sino porque su goce efectivo est supeditado a la actividad del Estado, que de esta manera viene a ser el promotor y garante de la cultura y del bienestar econmico y social, en los trminos del artculo 2 o 1, del referido Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que a la letra dice: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.08"
1. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE EDUCACIN En este contexto, tanto el derecho positivo interno, como el internacional, reconocen el derecho de toda persona a la educacin,082' cuyo goce se hace efectivo mediante la prestacin del servicio pblico de educacin; dicho de otra manera: el goce del derecho subjetivo de todo ser humano a la educacin, se hace efectivo a travs del servicio pblico de educacin, mismo que puede explicarse como la actividad tcnica encaminada a satisfacer
la necesidad de carcter general de lograr elpleno desarrollo de la personalidad humana, cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado, en beneficio indiscriminado de todo individuo.
2. UBICACIN EN LA DIVISIN Y CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO El servicio pblico de educacin se sita dentro de la divisin del propio o propiamente dicho, dado que su creacin est dispuesta por la ley en algunos casos por la propia ley fundamental que atribuye su prestacin al estado; y se puede clasificar como coincidente, por concurrir a su prestacin las distintas instancias de gobierno; en Suecia, por ejemplo, en materia educativa el municipio tiene a su cargo los servicios preescolares prestados a travs de las guarderas infantiles, as como los servicios de educacin primaria y secundaria."831 El servicio pblico en comentario se cataloga como uti singuli, por estar determinados sus usuarios; de gestin directa e indirecta, segn sea prestado por la administracin pblica, o por particulares; obligatorio para el Estado en los trminos del artculo 3 o de la Ley General de Educacin: El Estado est obligado a prestar servicios educativos para que toda la poblacin pueda cursar la educacin preescolar, la primaria y la secundaria; obligatorio para el usuario potencial, porque de acuerdo con el artculo 4 o de dicho ordenamiento legal: Todos los habitantes del pas deben cursar la educacin primaria y la secundaria.- Es obligatorio de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos menores de edad cursen la educacin primaria y la secundaria. De igual manera, el servicio pblico de educacin se considera indispensable, habida cuenta que sin su prestacin se obstruye el desarrollo de la personalidad y de la dignidad del individuo y de su propia superacin personal; se clasifica como intermitente, dado que su prestacin se da de acuerdo con horarios previstos en ciertos das de la semanas de meses especficos del ao; dicho servicio es gratuito cuando lo presta el Estado y oneroso cuando su gestin est a cargo de particulares; en todo caso, el servicio pblico de educacin est sujeto a un rgimen jurdico, cuando menos, exorbitante del derecho privado.
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3. EL SERVICIO PBLICO DE EDUCACIN EN MXICO El servicio pblico de educacin est expresamente previsto como tal por la fraccin VIII del artculo 3 o constitucional, circunstancia que permite ubicarlo como propio de la administracin pblica, a cuya prestacin concurren la Federacin, los estados y los municipios en la forma prevista por el Congreso de la Unin a travs de la legislacin que expide para distribuir la competencia en dicha materia, de acuerdo con el referido precepto constitucional, y con el contenido en el artculo 73 de la propia Constitucin, al disponer: Artculo 73.- El Congreso tiene facultad: ( ) XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fsiles y sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, cuya conservacin sea de inters nacional; as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los estados y los municipios, el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica; los ttulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirn sus efectos en toda la Repblica. 4. SERVICIOS PBLICOS DE EDUCACIN A CARGO DEL MUNICIPIO La participacin del municipio en la prestacin de los servicios pblicos de educacin, prevista en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la explicita la Ley General de Educacin, en su artculo 15, al facultar al ayuntamiento de cada municipio a promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo o modalidad, sin perjuicio de la concurrencia de las autoridades educativas federal y locales; as como a editar libros y producir materiales didcticos; en el entendido de que el gobierno estatal promover la participacin directa del ayuntamiento para dar mantenimiento y proveer de equipo a las escuelas pblicas estatales y municipales; a cuyo efecto, el ayuntamiento podr celebrar convenios con el gobierno estatal para coordinar o unificar sus actividades educativas y optimizar el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo en materia educativa.
Las anteriores atribuciones del municipio en materia de servicios pblicos de educacin suelen ser reiteradas y detalladas en la legislacin particular de los estados de la Repblica; por ejemplo, la Ley de Educacin del Estado de Mxico de 24 de octubre de 1997, previene: Artculo 21.- Los municipios participarn en la promocin y prestacin de los servicios educativos y en la vigilancia de la aplicacin de esta ley. Artculo 22.- Son facultades de los ayuntamientos en materia educativa las siguientes: I. Sin perjuicio de la concurrencia de la autoridad educativa federal y de la Secretara, podr promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo, nivel y modalidad; II. Editar libros y producir otros materiales didcticos, distintos de los sealados en la fraccin III del artculo 32 de la Ley General; III. Promover permanentemente la investigacin que sirva como base a la innovacin educativa; IV. Impulsar el desarrollo de la enseanza y de la investigacin cientficas, tecnolgicas y humansticas; V. Fomentar y difundir las actividades artsticas, culturales y fsico-deportivas en todas sus manifestaciones; y VI. Celebrar convenios con el Ejecutivo para coordinar, unificar y realizar actividades educativas. Artculo 23.- Son obligaciones de los ayuntamientos en materia educativa: I. Concurrir con el Ejecutivo en la planeacin de los servicios educativos; II. Participar en el mantenimiento y equipamiento de las escuelas pblicas ubicadas en el territorio municipal, de acuerdo con los programas y recursos disponibles; III. Coadyuvar en la vigilancia y seguridad de los planteles escolares; IV Establecer y promover los espacios necesarios para el desarrollo deportivo, artstico y cultural de sus habitantes; V Promover y apoyar otro tipo de actividades de inters a la sociedad; VI Promover la gestin de recursos para contribuir en la atencin de las necesidades educativas, sin perjuicio de la participacin directa de otras instancias; y VIL Vigilar en el mbito de su competencia la aplicacin de esta ley. En los trminos de los preceptos antes transcritos, compete al municipio coparticipar con las otras instancias de gobierno federal y estatal, en la promocin y prestacin de los servicios pblicos de educacin; empero, en nuestra opinin, se
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debieran circunscribir los servicios pblicos municipales de educacin al rea preescolar, a la alfabetizacin y a la capacitacin de jvenes y adultos para el trabajo, con las particularidades adecuadas a cada municipio. En este sentido, la Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, de 28 de noviembre de 1989, previene: Artculo 64.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos en materia de educacin, cultura, recreacin, espectculos y juventud, los siguientes: (...) VIL Promover los programas de alfabetizacin y educacin para los adultos en coordinacin con las autoridades educativas correspondientes; (...) En consonancia con los anteriores preceptos, el Bando de Polica y Buen Gobierno del Municipio de Acapulco de Jurez, Estado de Guerrero, publicado en la Gaceta Municipal de 11 de noviembre de 1991, actualizado con las reformas publicadas en la Gaceta Municipal de. 15 de abril de 1995, dispone en el captulo nico de su ttulo vigsimo: Artculo 148.- El Ayuntamiento fomentar la educacin en el mbito del municipio que gobierna, con un alto sentido de responsabilidad, concentrando todos sus esfuerzos en promover el desarrollo intelectual de sus gobernados. Asimismo, vigilar que todas las instituciones educativas que se encuentren en su territorio, den la debida atencin y cumplimiento al artculo 3 o de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como a las dems leyes y reglamentos que de ella emanen en materia de educacin. Artculo 149.- El Ayuntamiento auxiliar a las autoridades de la Secretara de Educacin Pblica, para los efectos de que los analfabetas obtengan un grado de instruccin que les permita desenvolverse de mejor manera en el medio social. En Mxico, el rgimen jurdico del servicio pblico municipal de educacin es exorbitante del derecho privado, por estar contenido, en gran parte, en normas de derecho pblico, cuales son las establecidas en la Constitucin General de la Repblica, en las constituciones particulares de los Estados, en la Ley General de Educacin, en las leyes locales de educacin, en las leyes orgnicas municipales, y en los bandos y reglamentos municipales.
VI. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE SALUD

Otro de los derechos humanos pertenecientes a la llamada segunda generacin, que engloba a los derechos sociales, econmicos y culturales, es el derecho a la proteccin de la salud, reconocido tanto en el mbito internacional como en el interno de cada pas. La Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, reconoce sin ambages el derecho a la salud, al establecer: Artculo 25.1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad."84' Ms concreto, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966, ratificado por Mxico en 1981, previene: Artculo 12.1.- Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. 2.- Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto afinde asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarn las necesarias para: a) La reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente c) La prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y de otra ndole, y la lucha contra ellas; d) La creacin de condiciones que aseguren a todos asistencia mdica y servicios mdicos en caso de enfermedad."85' En el mbito interno, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el prrafo cuarto de su artculo 4 o , dispone: Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo
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que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin. Mas el reconocimiento de los derechos humanos en los instrumentos y tratados internacionales y su insercin en los textos constitucionales no conlleva el disfrute automtico de los mismos, especialmente cuando se trata de derechos humanos sociales o de la segunda generacin, en cuyo caso no pasan de ser un enunciado carente de sentido si no se tienen los mecanismos que aseguren la vigencia efectiva de tales derechos. En el caso concreto del derecho a la salud, ste no puede alcanzar vigencia efectiva sin la prestacin de los correlativos servicios pblicos de salud. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS En el Mxico colonial los servicios de salud figuraron entre las actividades eclesisticas que devinieron servicios pblicos con las secularizaciones dispuestas por Carlos III y Carlos IV, a fines del siglo XVIII, de los servicios eclesisticos entre ellos los de salud y educacin desempeados por diversas rdenes monsticas. La Constitucin gaditana de 1812, municipaliz los servicios pblicos de salud, al disponer: Art. 321. Estar a cargo de los ayuntamientos: Primero. La polica de salubridad y comodidad. ( ) Sexto. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expsitos y dems establecimientos de beneficiencia, bajo las reglas que se prescriban. 2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE SALUD Se puede considerar al servicio pblico de salud como la actividad tcnica dirigida satisfacer la necesidad de carcter general de proteger indiscriminadamente la salud fsica y mental de todo individuo, cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado. La actividad tcnica de referencia se refiere a la prevencin y tratamiento de las enfermedades, as como de los daos corporales y psquicos sufridos a consecuencia de accidentes o delitos. Para los efectos de la Ley General de Salud, en los trminos de su artculo 23, se entiende por servicios de salud el conjunto de acciones realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general, destinadas a la proteccin, promocin y restauracin de la salud de la persona y de la colectividad.
3. CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE SALUD

De conformidad con el artculo 34 de la Ley General de Salud, en atencin a sus prestadores, los de salud, se clasifican en servicios pblicos a la poblacin en general; servicios a derechohabientes de instituciones pblicas de seguridad social; servicios sociales y privados, sea cual fuere la forma en que se contraten; y otros que se presten de conformidad con lo que establezca la autoridad sanitaria. Para la Ley General de Salud: Art. 35.- Son servicios pblicos [de salud] a la poblacin en general los que se presten en establecimientos pblicos de salud a los habitantes del pas que as lo requieran, regidos por criterios de universalidad y de gratuidad fundada en las condiciones socioeconmicas de los usuarios. Art. 36.- Las cuotas de recuperacin que en su caso se recauden por la prestacin de servicios de salud, se ajustarn a lo que disponga la legislacin fiscal y a los convenios de coordinacin que celebren en la materia el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas. Para la determinacin de las cuotas de recuperacin se tomar en cuenta el costo de los servicios y las condiciones socioeconmicas del usuario. Las cuotas de recuperacin se fundarn en principios de solidaridad social y guardarn relacin con los ingresos de los usuarios, debindose de eximir del cobro cuando el usuario carezca de recursos para cubrirlas, o en las zonas de menor desarrollo econmico y social conforme a las disposiciones de la Secretara de Salud. A los extranjeros que ingresen al pas con el propsito predominante de hacer uso de los servicios de salud, se cobrar ntegramente el costo de los mismos, excepto en los casos de urgencias. En atencin a la actividad tcnica que desarrollan, los servicios pblicos de salud se clasifican en servicios de atencin mdica, de salud pblica y de asistencia social. Las actividades de atencin mdica pueden ser preventivas: de proteccin general y de proteccin especfica; curativas: cuyo propsito es efectuar un diagnstico temprano y proporcionar tratamiento oportuno; y de rehabilitacin: encaminadas a corregir invalideces fsicas y mentales.
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En razn de su importancia los servicios pblicos de salud se clasifican en bsicos y complementarios; de conformidad con el artculo 27 de la Ley General de Salud, se consideran servicios bsicos de salud: I. La educacin para la salud, la promocin del saneamiento bsico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente; II. La prevencin y el control de las enfermedades transmisibles de atencin prioritaria, de las no transmisibles ms frecuentes y de los accidentes; III. La atencin mdica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitacin, incluyendo la atencin de urgencias; IV. La atencin materno-infantil; V. La planificacin familiar; VI. La salud mental; VIL La prevencin y el control de las enfermedades buco-dentales; VIII. La disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud; IX. La promocin del mejoramiento de la nutricin, y X. La asistencia social a los grupos ms vulnerables 4. SERVICIOS PBLICOS DE SALUD A CARGO DEL MUNICIPIO En su ttulo segundo, la Ley General de Salud prev la existencia de un sistema nacional de salud en el que participan tanto la administracin pblica federal como la local, entre cuyos propsitos figura el de proporcionar servicios de salud a toda la poblacin; su coordinacin queda a cargo de la Secretara de Salud. A los gobiernos de las entidades federativas corresponde coayuvar, en el mbito de sus respectivas competencias y de conformidad con los acuerdos de coordinacin que celebren con dicha Secretara, al funcionamiento del citado sistema. En el marco de la referida coordinacin del sistema nacional de salud, la participacin del municipio en la prestacin de los servicios pblicos de salud est implcitamente prevista en el artculo 9 o infine del citado ordenamiento legal, que previene el apoyo de la Secretara de Salud a los estados para que stos descentralicen a los municipios servicios pblicos de salud de su competencia, que de acuerdo con el artculo 13 de la Ley General de Salud, pueden ser los de: > la atencin mdica, preferentemente en beneficio de grupos marginados; > la atencin materno-infantil; >la planificacin familiar;
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> la salud mental; > la organizacin, coordinacin y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales, tcnicas y auxiliares para la salud; > la promocin de la formacin de recursos humanos para la salud; > la coordinacin de la investigacin para la salud y el control de sta en los seres humanos; la informacin relativa a las condiciones, recursos y servicios de salud en el pas; > la educacin para la salud; la orientacin y vigilancia en materia de nutricin; > la prevencin y el control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre; > la salud ocupacional y el saneamiento bsico; > la prevencin y el control de las enfermedades transmisibles; > la prevencin y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes; > la prevencin de la invalidez y la rehabilitacin de los invlidos; > la asistencia social; > el programa contra el alcoholismo; y > el programa contra el tabaquismo. Acerca del ejercicio coordinado de las atribuciones asignadas a la Federacin y a las entidades federativas, en materia de servicios de salud, la Ley General de Salud, dispone: Art. 18.- Las bases y modalidades de ejercicio coordinado de las atribuciones de la Federacin y de las entidades federativas en la prestacin de servicios de salubridad general, se establecern en los acuerdos de coordinacin que suscriba la Secretara de Salud con los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del convenio nico de desarrollo. (...) Art. 21.- Los acuerdos de coordinacin que se celebren se sujetarn a las siguientes bases. I. Establecern el tipo y caractersticas operativas de los servicios de salubridad general que constituyen el objeto de la coordinacin; ( ) VI. Definirn, en su caso, las directrices de la coordinacin de los gobiernos de los estados a los municipios. La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, en materia de salud previene:
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ARTICULO 67.- Son facultades y obligaciones del Ayuntamiento en materia de salud pblica y asistencia social: I. Celebrar y participar con el Gobierno del Estado en los acuerdos de coordinacin para alcanzar la plena cobertura en los municipios de los servicios de salud del primer nivel de atencin; II. Participar en el reforzamiento de los programas de planificacin familiar, campaas de vacunacin y prevencin de enfermedades transmisibles por vector; III. Colaborar con las autoridades federales y estatales en la construccin, rehabilitacin, mantenimiento de establecimientos hospitalarios y unidades de atencin; IV. Promover estrategias de participacin de la comunidad dentro de esquemas de fomento a la salud, higiene escolar y autocuidado; V. Coadyuvar en la realizacin de campaas quirrgicas de inters social en beneficio de grupos prioritarios; VI. Coadyuvar con las autoridades sanitarias en los programas de regulacin y control sanitario, ejerciendo las facultades que le competan conforme a las leyes y acuerdos de coordinacin que al efecto celebre; VII. Combatir la desnutricin y deshidratacin infantiles; VIII. Prevenir y combatir, con auxilio de las autoridades competentes, el alcoholismo, la drogadiccin, la prostitucin, la vagancia y todas aquellas actividades que atentan contra la salud; IX. Vigilar que la inhumacin de los cadveres se verifique en los panteones, dentro de las veinticuatro horas siguientes a las en que ocurri la muerte, salvo el caso de que se trate de epidemias o enfermedades contagiosas respecto de las cuales deber procederse conforme a la reglamentacin sanitaria aplicable; X. Atender el servicio de panteones conforme a la reglamentacin correspondiente; XI. Promover el mantenimiento preventivo y correctivo de instalaciones y equipo mdico; XII: Promover, en coordinacin con las autoridades estatales de la materia, programas de asistencia social a grupos desprotegidos y para la integracin familiar; XIII. Informar al gobierno del estado de los bienes inmuebles cuyos propietarios no hayan cubierto el impuesto predial correspondiente en los tres ltimos aos, a efecto de determinar la posibilidad de que ingresen al patrimonio de la beneficencia pblica, y XIV. Todas aquellas que faciliten y aseguren el mejor desempeo de sus tareas En nuestra opinin, las actividades municipales en materia de servicios pblicos de salud convendra concentrarlas preferentemente en las de atencin mdica de urgencia;
planificacin familiar; educacin para la salud; orientacin en materia de nutricin; prevencin y control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre; salud ocupacional y saneamiento bsico; vacunacin; prevencin y control de las enfermedades transmisibles; prevencin y control de enfermedades no transmisibles y accidentes; prevencin de la invalidez y rehabilitacin de los invlidos; y los programas contra el alcoholismo, el tabaquismo y la drogadiccin. El rgimen jurdico del servicio pblico municipal de educacin rebasa, en Mxico, la rbita del derecho privado, por estar inserto, en gran parte, en normas de derecho pblico, cuales son las establecidas en la Constitucin General de la Repblica, en las constituciones particulares de los Estados, en la Ley General de Salud, en las leyes locales de salud, en las leyes orgnicas municipales, y en los bandos y reglamentos municipales.
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CAPTULO SEXTO ACTIVIDADES MUNICIPALES ARBITRARIAMENTE CALIFICADAS COMO SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
A raz de la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional las actividades de la administracin municipal relativas a la seguridad pblica, al trnsito vehicular y peatonal, y a las calles, parques y jardines, quedaron catalogadas como servicios pblicos; por su parte, la reforma del artculo 21 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994, consider a la seguridad pblica no como un servicio pblico, sino como una funcin pblica, a cargo de la Federacin, del Distrito Federal, de los estados y de los municipios en sus respectivas competencias, y dispuso su coordinacin, en los trminos que la ley sealase, para establecer un sistema nacional de seguridad pblica. De tal suerte, a partir de la reforma de 1994 al artculo 21 constitucional, este precepto, que considera a la seguridad pblica como una funcin pblica, contradijo al artculo 115 de la propia Constitucin, que desde 1983 la consider un servicio pblico, por incluirla en el catlogo de servicios pblicos contenido en su fraccin III. La dcima reforma del artculo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 29 de diciembre de 1999, introdujo nuevos elementos de confusin en torno de la naturaleza de la seguridad pblica, porque lo mismo permite considerarla una funcin pblica, como se establece en el artculo 21 constitucional, que mantener el criterio legal para explicarla como un servicio pblico; o, en fin, llegar al absurdo de que la seguridad pblica es, simultneamente, funcin pblica y servicio pblico.
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En este mar de confusiones conviene retomar el anlisis de la naturaleza de la seguridad pblica, cuya determinacin servir tambin para aclarar la del trnsito, pues no slo seguridad pblica y trnsito aparecen hermanados en el mismo inciso h) de la fraccin III del artculo 115 constitucional, sino que una y otro, conllevan el ejercicio de la potestad, del imperio y de la autoridad del Estado, lo que permite suponer su pertenencia a la misma categora, dadas sus caractersticas similares. Y ya encarrilados en ese ejercicio de anlisis, habremos de retomar el examen de la naturaleza de las calles, parques y jardines, con el afn de comprobar nuestra hiptesis de que no se trata de servicio pblico sino de obra pblica que, adems, sirve de infraestructura a la prestacin de verdaderos servicios pblicos, cual es, por ejemplo el de autotransporte urbano. I. LA SEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL El anlisis de la seguridad pblica pone de manifiesto que se trata de una actividad del estado, mas no de una actividad estatal cualquiera, sino de una actividad esencial sin cuya realizacin sobreviene el caos y el Estado tiende a su desaparicin, pues no se cumple en la tesis de la teora contractualista el propsito del pacto social que movi a sus suscriptores a renunciar a una parte de sus libertades para asegurar el disfrute de las restantes, entre las que descuellan las derivadas de la paz, de la tranquilidad y del orden pblico, cuyo establecimiento y conservacin estn implcitos en elfinde la seguridad pblica. Adems, la actividad de la seguridad pblica conlleva el imperio, la potestad, la autoridad del Estado, cuyo ejercicio pone de manifiesto la soberana de ste. Venimos de decirlo, el ms pragmtico de los criterios para determinar el carcter pblico de un servicio es el legal, conforme al cual una actividad ser servicio pblico, si y slo si, lo establece la ley; como apunta Enrique Silva Cimma: Legalmente, servicio pblico sera slo aquel que el legislador ha determinado especficamente como tal."86' Y tratndose de la seguridad pblica, en Mxico, una ley nada menos que la ley fundamental la determin como servicio pblico, al incluirla, a raz de la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional, dentro de su catlogo de servicios pblicos municipales.
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Empero, el criterio legal para la determinacin del servicio pblico encuentra un fuerte rechazo en la doctrina; as, para Miguel S. Marienhoff: Las manifestaciones de la autoridad pblica declarando que tal o cual actividad es un servicio pblico, no pasarn de meras declaraciones arbitrarias en el supuesto de que no exista de por medio la satisfaccin efectiva de una necesidad de inters general.<187) En Mxico, la determinacin de que el desarrollo de una actividad dada sea o no servicio pblico, podr ser materia de discusin en el mbito del rgano legislativo, cuya consecuencia, a la luz del criterio legal, ser que la actividad respectiva quede o no reconocida como tal en la ley; en caso positivo, de acuerdo a la doctrina, ser un servicio pblico propio o propiamente dicho; en caso negativo se podr entender como servicio pblico impropio o virtual a condicin de satisfacer una necesidad de carcter general y estar sujeta a un rgimen exorbitante de derecho privado. Lo grave ser cuando una actividad esencial del Estado que conlleva el ejercicio de su imperio, de su potestad, de su soberana, o sea, una funcin pblica, sea etiquetada por el legislador como servicio pblico, porque su regulacin jurdica ser inadecuada a su naturaleza; sera como tratar de regular las personas como si fueran bienes, o las sucesiones como si fueran contratos; equivaldra a tratar de tomar el consom con tenedor, o de conducir un vehculo de transporte terrestre como si fuera submarino. La funcin pblica est sujeta a un rgimen de derecho pblico, en tanto que el servicio pblico a un rgimen exorbitante del derecho privado, lo cual significa que en buena media habr de ser de derecho pblico. El ejercicio de la funcin pblica no puede delegarse a particulares, lo que, en principio, s puede ocurrir con la prestacin del servicio pblico. La funcin pblica tiene porfinsatisfacer la necesidad pblica, o sea la del estado o de las personas jurdicas pblicas creadas por ste; a diferencia del servicio pblico, cuyo propsito es la satisfaccin de la necesidad de carcter general, suma de muchas necesidades individuales iguales. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS A la llegada de los espaoles aTenochtitlan, encontraron, para su sorpresa, gran orden y concierto en la va pblica, producto de un sistema de seguridad pblica operado mediante alguaciles y vigilantes encargados de evitar desrdenes y tumultos en los embarcaderos, en los mercados y en general en todo calpulli.nm
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En la poca colonial, por lo menos a partir de 1713, se dividi la ciudad de Mxico en cuarteles con el propsito de que en cada uno de ellos, los alcaldes que deban residir en su respectivo cuartel organizaran las rondas a cargo de comisarios y cuadrilleros para preservar el orden pblico; en 1782 el virrey Martn Mayorga nombr un comisionado especial, experto en la materia, para formular las ordenanzas de alcaldes de barrio que con sentido prctico regulase la conducta de la poblacin en la va pblica; una vez redactadas y como consecuencia de ellas, al decir de Manuel Rivera Cambas: fue dividida la ciudad en ocho cuarteles mayores a cargo de los alcaldes del crimen, corregidor y alcaldes ordinarios, y subdivididos en treinta y dos menores, con otros tantos alcaldes subalternos, divisin que subsisti por muchos aos.(189) Al lograrse la independencia de Mxico, la seguridad pblica fue regulada mediante diversos ordenamientos, entre los que destacan los Bandos de Polica y Buen Gobierno de 23 de enero de 1822, 7 de febrero de 1825, 7 de enero de 1830, 30 de marzo de 1833 y 15 de enero de 1834; el Reglamento para los Celadores de la Polica Municipal, de 26 de mayo de 1848; y el Decreto del presidente Benito Jurez de creacin del cargo de inspector general de polica, de 2 de marzo de 1861, mediante el cual se dispuso: Art. 1. Se establece el cargo de inspector general de polica en el Distrito Federal. 2. El inspector general depender inmediatamente del gobierno del Distrito, pudiendo en casos urgentes recibir rdenes del Ministerio de Gobernacin o del de Guerra. 3. El inspector general de polica disfrutar el sueldo anual de dos mil cuatrocientos pesos, en remuneracin de sus servicios. 4. Para el mejor desempeo de sus atribuciones, el inspector general podr tener hasta cuatro ayudantes que l mismo nombrar con aprobacin del gobernador del Distrito, y uno de los cuales le servir de secretario; dichos ayudantes disfrutarn el sueldo de sus empleos respectivos, si fueren militares, o el de seiscientos pesos anuales, si fueren paisanos. 5. Los sueldos de que hablan los dos artculos precedentes, se pagarn de los fondos del excelentsimo ayuntamiento de esta capital. 6. Son obligaciones del inspector general: I a Mantener el orden pblico en el Distrito Federal. 2 a Vigilar la estricta observancia de las disposiciones de polica y buen gobierno en el Distrito, y principalmente en la capital de Mxico. 3 a Cuidar eficazmente de las propiedades.
4 a Perseguir con toda actividad a los ladrones y malhechores. 5a Prestar auxilio a las autoridades polticas, siempre que fuere necesario, para la conservacin del orden o la persecucin de los malhechores. 6 a Dar parte diariamente al gobierno del Distrito y al Ministerio de Gobernacin, de sus principales actos y del estado de los ramos que se le encomiendan. 7 a El inspector tendr facultad de arrestar a los perturbadores del orden y aquellos contra quienes haya indicios de delitos comunes; pero sometiendo a unos y a otros a los tribunales competentes en los trminos que previene la ley. 8 a Por infraccin de polica y por faltas de respeto a las autoridades, podr imponer el inspector general arrestos y multas correccionales, conforme al artculo 21 de la Constitucin. 9 a Las multas de que habla el artculo anterior se dividirn por partes iguales entre los fondos municipales, los de beneficencia y los de instruccin pblica, hacindose el entero del total en la tesorera del ayuntamiento. 10a Para cumplir las atribuciones que seala el presente decreto, el inspector general de polica tendr a sus rdenes toda la fuerza armada de polica, de infantera y caballera, incluso los resguardos diurno y nocturno.0901 Entre otros ordenamientos jurdicos relativos a la seguridad pblica, expedidos en el siglo XIX, recordamos el Reglamento de la Polica de la Ciudad de Mxico y del Distrito Federal del 15 de abril de 1872; el decreto nmero 605 expedido por el Congreso del Estado de Jalisco, mediante el cual se dispuso el nombramiento, en cada municipalidad de dicho Estado, de un inspector de seguridad pblica para persecucin de los malhechores; y el Reglamento de Polica del Distrito Federal, expedido el 15 de febrero de 1897. Para proveer a la exacta observancia del decreto de 2 de marzo de 1861, el 15 de abril de 1872, se expidi el Reglamento de la Polica de la Ciudad de Mxico y del Distrito Federal, que determin como finalidad de la polica la prevencin de los delitos, el descubrimiento de los que se hubieren cometido, la aprehensin de los criminales, el cuidado del aseo e higienen pblica, y la proteccin de las personas, as como de sus propiedades, para salvarlas tanto de los accidentes fortuitos como de los daos intencionales. Al inicio del porfiriato, el Congreso del Estado de Jalisco expidi, el 31 de octubre de 1880, el decreto nmero 605, mediante el cual se dispuso el nombramiento, en cada municipalidad, de un inspector de seguridad pblica para persecucin de los malhechores; la designacin estaba a cargo del gobernador del Estado, a propuesta de los vecinos ms caracterizados de cada municipio; el cargo era gratuito y honorfico e
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implicaba la atribucin de promover la persecucin no slo de los malhechores, sino en un pas de desempleados tambin de los sospechosos de robo o vagancia por no tener trabajo, ni ocupacin, ni medios lcitos de qu vivir, ponindolos a disposicin de las autoridades polticas respectivas para que stas, con los datos que tengan, los consignen a la autoridad judicial que deba juzgarlos con arreglo a las leyes."91' 2. DEFINICIN DE LA SEGURIDAD PBLICA Para determinar la naturaleza o categora jurdica de la seguridad pblica habr que precisar en qu consiste, y determinar su gnero prximo y diferencia especfica, labor que dista mucho de ser sencilla, dada la dificultad que representa por referirse a una actividad ms relacionada con sucesos o acontecimientos inciertos, fortuitos, casuales o accidentales sin que, por consiguiente, se pueda predecir, y mucho menos precisar, las circunstancias de tiempo, lugar y modo, de su eventual realizacin en el futuro, que con realidades fsicas tangibles; en opinin del doctor Augusto Snchez Sandoval: La seguridad pblica cumple la funcin conservadora del orden social, con base en un orden jurdico que controle al poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de stos entre s. Es decir la existencia y permanencia de un orden pblico y de un orden privado, como condicin necesaria para la vida social. As, la seguridad pblica se constituye en la manifestacin de la accin gubernamental, ejercida para salvaguardar la integridad, intereses y bienes de las personas, y de las entidades pblicas y privadas.1'92' Sin duda, la locucin seguridad pblica es una expresin un tanto anfibolgica o multvoca, cuya acepcin conviene precisar en cada contexto, cual es el de su adecuado encuadramiento en el catlogo de las actividades estatales o municipales. La seguridad del latn securus,-atis alude a la cualidad de seguro que, de acuerdo a una de sus acepciones, significa libre y exento de todo peligro, dao o riesgo. En el contexto del Estado, la seguridad es un telos, habida cuenta que el ente estatal trata de preservar, salvaguardar y poner fuera de peligro, dao o riesgo a sus rganos e instituciones, al orden pblico implcito en la pacfica convivencia social derivada de las reglas mnimas que la tutelan y a todos y cada uno de los miembros de la poblacin, tanto en sus personas, como en sus bienes y en sus derechos; cuando atae a la defensa de sus rganos o instituciones de una agresin externa o de un movimiento subersivo interno, se habla de seguridad nacional, en cuya preservacin el presidente de
la Repblica, de acuerdo con la fraccin VI del artculo 89 constitucional, puede disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea del ejrcito terrestre, de la marina de guerra y de la fuerza area. Cuando se refiere a la preservacin del orden pblico, de la integridad, de los bienes y derechos de las personas, mediante la prevencin y la investigacin de los delitos y la presentacin de la justicia ante los rganos jurisdiccionales, se alude a la seguridad pblica. Segn Modesto Surez: San Ambrosio (340-397), obispo de Miln, justific en su obra De officcis ministrorum [De los deberes de los sacerdotes], el deber de la autoridad temporal de conducir la guerra en defensa de la patria y de encabezar la guerra de la sociedad en contra de la delincuencia. A travs del planteamiento anterior, este doctor de la Iglesia catlica distingui con nitidez dos mbitos de la accin gubernamental conocidos en la actualidad con los nombres de seguridad nacional y seguridad pblica."931 Seguridad nacional y segundad pblica son, pues, dos funciones pblicas diferentes, sin cuyo ejercicio el Estado tiende a desaparecer. Tradicionalmente, la seguridad nacional se finca en buena medida en las fuerzas militares de tierra, mar y aire, es decir, el ejrcito, la armada y la aviacin militar de un pas;(194) en tanto que la seguridad pblica se encomienda primordialmente a las corporaciones policiales, como lo previene el artculo 21 constitucional, al disponer: La investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica que estar bajo su autoridad y mando inmediato. Sin perjuicio de que, en casos extraordinarios como los previstos en el artculo 29 constitucional, pueda fusionarse el ejercicio de ambas, por un tiempo limitado. En su artculo 3 o , la Ley General que establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de diciembre de 1995, defini a la seguridad pblica como la funcin a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. En su segundo prrafo, el referido precepto seal como medios utilizables por las autoridades competentes para el logro de los fines de la seguridad pblica: la prevencin,
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persecucin y sancin de las infracciones y delitos, as como la reinsercin social del delincuente y del menor infractor; y en su ltimo prrafo dispuso que la funcin de seguridad pblica se realice en sus diversos mbitos de competencia: Federacin, Distrito Federal, Estados y municipios, a travs de la polica preventiva y del Ministerio Pblico, entre otras autoridades. La funcin de seguridad pblica se ejerce mediante la realizacin de diversas actividades, entre otras: la de vigilancia de la va y lugares pblicos; la de prevencin de comisin de delitos; la de colaboracin en la investigacin y persecucin de los delitos; la de prevencin de comisin de infracciones a la normativa de polica y buen gobierno; la de mantenimiento del orden pblico; la de prevencin de desastres y siniestros, la de avisos de alarma en casos graves de emergencia, as como las de evacuacin, dispersin, albergue, socorro, rescate y salvamento, en casos de hecatombes, desastres y siniestros, casos estos ltimos en los que se le conoce como proteccin civil. Para explicar en el contexto del municipio el concepto de seguridad pblica, se ha dicho que: Es el conjunto de acciones que realiza la autoridad municipal para garantizar la tranquilidad, paz y proteccin de la integridad fsica y moral de la poblacin, mediante la vigilancia, prevencin de actos delictuosos y orientacin ciudadana que proporciona la corporacin de polica y los comits de proteccin civil al conjunto de la comunidad.<195) En el universo de municipios mexicanos actualmente ms de dos mil cuatrocientos, el Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000 detect a 335 carentes de policas,096' a 749 con un cuerpo policial de 10 o menos elementos; en tanto que en diez municipios las corporaciones a cargo de la seguridad pblica contaban con ms de 5,000 policas en cada uno. La anterior circunstancia puso de manifiesto no slo la disparidad y desproporcin en el nmero de policas en los municipios que contaban con tal fuerza armada, sino la ausencia de polticas claras que permitieran congruencia en la toma de decisiones en materia de seguridad pblica municipal, por lo que, ante la contradiccin en la misma Constitucin entre sus artculos 21 y 115, y la falta de criterios racionales de planeacin, los resultados en el rubro de seguridad pblica tienen que ser magros, lo que se traduce en una disfuncin o contraccin de la seguridad pblica y, en consecuencia en el crecimiento de la delincuencia y de la perturbacin del orden pblico.
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3. LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CLASIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES La referida contradiccin entre los artculos 21 y 115 constitucionales, en materia de seguridad pblica, se transmite a las legislaciones de los Estados; as por ejemplo, el artculo 2 de la Ley de Seguridad Pblica del Estado de Aguascalientes de 10 de marzo de 1987, cuyo texto es casi idntico al artculo 2 de la Ley de Seguridad Pblica y Trnito del Estado de Guerrero de 14 de enero de 1988, cataloga como servicio pblico a la seguridad pblica, al establecer: Art. 2. Es propsito de la prestacin del servicio de seguridad pblica mantener la paz, la tranquilidad y el orden pblico y prevenir la comisin de delitos y la violacin de las leyes, reglamentos y dems disposiciones jurdicas. Por su parte, el artculo 6 de la citada ley aguascalentense, tambin casi idntico a su homlogo del mencionado ordenamiento legal guerrerense, considera funcin pblica a la seguridad pblica, al disponer: Art. 6. El servicio de seguridad pblica en el estado constituye una funcin prioritaria, a cargo, concurrentemente, del estado y de los municipios y no podr ser objeto de concesin a particulares. Obviamente la prohibicin de concesionar la funcin pblica, o prioritaria como la llama el precepto resulta ociosa, toda vez que, a semejanza de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado de Aguascalientes, al igual que la del Estado de Guerrero, no autoriza concesionar ninguna de las funciones pblicas contempladas en su texto. Adems, a diferencia de la Constitucin federal, que en su artculo 28 establece la posibilidad de concesionar la prestacin de servicios pblicos federales, las constituciones particulares de Aguascalientes y Guerrero, no prevn la posibilidad de concesionar la prestacin de los servicios pblicos estatales y municipales, por lo que, aun en el caso de catalogarse la seguridad pblica como servicio pblico como la consideran sus respectivas leyes orgnicas municipales, al igual que las homologas de los otros estados del pas, el legislador local, de acuerdo con el principio de legalidad carece de competencia para abrir la posibilidad de concesionar cualquier servicio pblico municipal, cuando
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ello no est previsto en la Constitucin particular del Estado, habida cuenta que la Constitucin federal no lo contempla en su artculo 28 ni en ningn otro. El hecho de que la facultad de otorgar concesiones de servicios pblicos de los Estados y de los municipios no figure en el catlogo de prohibiciones a los Estados, contenido en los artculos 117 y 118 constitucionales, no significa que el legislador ordinario local pueda, sin ms, expedir leyes que contemplen esa posibilidad, pues la existencia de tal catlogo de prohibiciones en la ley fundamental no cancela el principio de legalidad, conforme al cual los rganos del Estado slo pueden hacer lo que la norma jurdica aplicable les autoriza. As, como dice Jorge Carpizo Se puede pensar que resulta superfluo que la Constitucin le niegue expresamente una facultad a la Federacin, si con el solo hecho de no otorgrsela, se la est negando; sin embargo, se consigna esta norma en beneficio de la claridad y porque se considera tal prohibicin de singular importancia.097' Mutatis mutandis, dado que la seguridad pblica es catalogada por las leyes orgnicas municipales como servicio pblico, y algunas leyes estatales de seguridad pblica la consideren simultneamente como funcin pblica y como servicio pblico, slo en el caso de aquellos Estados de la Repblica en los que su Constitucin particular, prevea la posibilidad de concesionar los servicios pblicos, se explica la prohibicin de concesionar la seguridad pblica, pues en el caso contrario, el legislador ordinario carece de facultad para abrir la posibilidad de concesionar servicio pblico alguno estatal o municipal. Resulta, pues, imperioso y urgente acabar con la confusin derivada de la contradiccin existente entre los artculos constitucionales 21 y 115, respecto de la seguridad pblica, a la que en ambos preceptos se debe considerar de manera inequvoca como funcin pblica exclusivamente y no como servicio pblico, con lo que sera innecesaria la prohibicin de concesionaria, aun cuando, como dijera el doctor Carpizo, se podra consignar esa prohibicin en beneficio de la claridad. De esta suerte, se evitaran disposiciones tan confusas y contradictorias como la contenida en el artculo 7 de la Ley de Seguridad Pblica del estado de Mxico, expedida el 23 de diciembre de 1985, conforme a la cual el servicio pblico de seguridad pblica es una funcin pblica a cargo del estado y de los municipios, por lo que no podr ser objeto de descentralizacin o de concesin a particulares.
En cambio, si la legislacin del estado de Mxico considerase la seguridad pblica nica y exclusivamente como funcin pblica sera ociosa la disposicin prohibitiva de concesionaria, habida cuenta que ninguna autoridad est facultada para concesionar funciones pblicas, como lo acredita el hecho de que en ningn precepto de la Constitucin o de la Legislacin del estado de Mxico o de cualquier otro de la Repblica se prohiba concesionar la funcin legislativa o la jurisdiccional, por ejemplo. 4. LOS CUERPOS ENCARGADOS DE LA SEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL Conforme a lo dispuesto en el artculo 21 constitucional, la seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, estos ltimos la ejercen principalmente a travs de las respectivas corporaciones armadas organizadas principalmente bajo el rtulo de polica preventiva.
A. LA IDEA DE POLICA Y SU EVOLUCIN
El vocablo castellano polica tiene diversas acepciones, en una de las cuales se interpreta como conjunto de ordenamientos jurdicos encaminados a mantener el orden pblico de un Estado; en otro sentido, significa cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de la poblacin, a las rdenes de las autoridades polticas; la palabra polica proviene de la voz latina politia, que a su vez deriva de la griega politeia, que significa ciudadana, vida pblica, o administracin del Estado. Al parecer, el trmino polica empieza a emplearse en el mbito jurdico a principios del siglo XV, en las Ordenanzas Reales de 1403 relativas a la polica y buen gobierno de la ciudad de Pars; empero, donde mayor desarrollo alcanza la nocin de polica es en Alemania, en donde, segn Fritz Fleiner, a fines del siglo XIX se introduce bajo el
vocablo polizei.098)
Inicialmente la nocin de polica estuvo referida a la ciudad y su gobierno, posteriormente, en el Estado absolutista, la nocin se ampla para referirse a todo lo relativo al gobierno interior de una entidad poltica, lo cual se regula en el ius politiae, o sea, en el derecho de polica, dictado arbitrariamente por el monarca que asume el rol de benefactor de sus subditos, quienes carecen de derechos, ya que, segn explica Jos Antonio Garca-Trevijano Fos:
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El tus politiae vena a significar todo el conjunto de reglas referentes a la vida social y comunitaria. Poco a poco el trmimo polica se fue depurando de una serie de funciones que quedaron independizadas; pero este proceso es lento y nada claro, pues parte de la doctrina contina manteniendo el sentido total del vocablo. Podemos definir, por tanto, el derecho de polica, como el derecho pblico del Estado absoluto, englobando el poltico, el administrativo e internacional, si es que en aquella poca se hubiese realizado esta distincin.(199) La nocin de polica en el Estado liberal se redujo a garantizar la tranquilidad y el orden pblico entendido como seguridad en la va pblica; en este orden de ideas, el Cdigo General de Prusia de 1794, en el prrafo 10 del ttulo XVII de la parte II, estableci: Es funcin de la polica el tomar las medidas necesarias para mantener la tranquilidad pblica, la seguridad y el orden y para prevenir peligros inminentes al pblico o a alguno de sus miembros.(200) En cambio, con el advenimiento del Estado intervencionista la nocin de polica se increment con los rubros de salubridad, comercio, orden econmico y poltico, por lo que, en este sentido, polica vino a ser el conjunto de actividades caracterizadas por la utilizacin de medidas coactivas para limitar la actuacin y los derechos de los particulares en beneficio del inters general; as, la antigua polica del Estado liberal, convertida en polica de seguridad, vino a ser una de las muchas clases de policas del Estado intervencionista.
B. CONCEPTO ACTUAL DE POLICA
No se debe confundir el concepto de polica con el de gendarme o agente de polica; el primero est referido a una actividad del gobierno, el segundo alude a un servidor pblico, guardin del orden; por ello, Serra Rojas propone: Comencemos por ofrecer una explicacin previa de lo que se entiende por polica en trminos generales y apoyados en la doctrina sobre el particular: El rgimen de polica est constituido por un conjunto de facultades coactivas que tiene el poder pblico, para vigilar y limitar la accin de los particulares, los cuales, dentro del concepto moderno de Estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley que se funda en una finalidad de utilidad pblica.'201'
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C. EL PODER DE POLICA
El rgimen de polica a que se refiere Serra Rojas, implica el ejercicio de un poder: el de polica. La locucin poder de polica, al parecer, fue acuada en el siglo pasado por John Marshall, presidente de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos de Amrica, en la sentencia del caso Brown vs Maryland, para aludir a la facultad del Estado de precisar el alcance de los derechos individuales. En opinin de Rafael Bielsa, Entindese por poder de polica la potestad jurdica de la administracin pblica que se ejercita mediante limitaciones con elfinde regular el uso de la libertad y promover el bienestar general.(202) Actualmente, la doctrina jurdica predominante, especialmente en Amrica Latina, interpreta al poder de polica como el conjunto de restricciones impuestas coactivamente al ejercicio de los derechos por la va reglamentaria, en aras del inters general.'203'
D. LA POLICA ADMINISTRATIVA
Recordemos el carcter polivalente del trmino polica para no confundirlo cuando alude a una actividad del gobierno, con el de gendarme o agente de polica, que hace referencia a un cuerpo armado; en el primer sentido se trata de la polica administrativa que conlleva el poder jurdico de adoptar decisiones para limitar la libertad y la propiedad de los particulares. Para Fernando Garrido Falla, polica administrativa es aquella actividad que la Administracin despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de inters pblico, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coaccin sobre los mismos.(204)
E. LAS POLICAS ESPECIALES
La polica administrativa ha extendido su mbito de manera importante, lo que hace conveniente diferenciar en ella distintos tipos, de acuerdo a la diversidad de materias de control policial; por tanto, como certeramente apunta Garrido Falla: La distincin entre la polica general y las policas especiales es una consecuencia de la ampliacin del concepto de orden pblico como causa justificante de la intervencin policial (...) Las policas especiales surgen con el intervencionismo administrativo en aquellas otras materias que, con la evolucin del Estado moderno, pasan a conectarse con la idea de orden pblico.(2O5)
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De esta suerte se suele hablar de polica de cultos, polica de la propiedad, polica de comercio, polica sanitaria, y desde luego de polica de seguridad, entre otras. a) Polica de cultos El propsito fundamental de la polica de cultos consiste en mantener la exteriorizacin en pblico del sentimiento religioso y de su su ceremonial y solemnidades, de forma que no constituyan delito o falta administrativa, respeten el orden y la moral pblicos, y se apeguen a lo dispuesto por la ley. A este respecto, el artculo 24 de la Constitucin General de la Repblica, dispone: Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohiban religin alguna. Los actos religiosos de culto poltico se celebrarn ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de stos se sujetarn a la ley reglamentaria. b) Polica de la propiedad Se propone la polica de la propiedad, proteger los derechos de propiedad inmobiliaria e intelectual mediante la inscripcin, en los registros pblicos de propiedad y de comercio, de tales derechos, y la publicidad correspondiente que de dicha inscripcin se deriva, en afn de dar seguridad jurdica en su adquisicin y en su goce normal, as como con el objeto de proteger la buena fe de los gobernados, exigiendo el cumplimiento de los respectivos requisitos jurdicos esenciales. c) Polica de comercio Tiene como finalidad la polica de comercio proteger los derechos del consumidor, y procurar la equidad y seguridad jurdica en las relaciones comerciales entre proveedores y consumidores, cuidando y constatando que los instrumentos y prcticas del comercio se mantengan dentro de los cauces de la ley, a cuyo efecto vigila y verifica: > Las pesas y medidas, en aras de la certeza y uniformidad de las unidades empleadas. > Los envases, marcas, denominaciones, especificaciones y dems inscripciones de los productos, para evitar falsedades y engaosa. > Que en el envase del producto aparezca visible el peso neto del producto o la cantidad en la medida que corresponda.
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> Que los productos dainos para la salud, adviertan tal cosa de manera visible en su envase y en su publicidad. > Que la publicidad no sea engaosa. > Que se haga constar si el producto es nacional o extranjero, y en este ltimo caso el lugar de procedencia y fabricacin, as como el nombre y domicilio del responsable en el pas. > En fin, en los trminos del artculo 2 o de la Ley Federal de Competencia Econmica: Proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevencin y eliminacin de monopolios, prcticas monoplicas y dems restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios. d) Polica sanitaria Primordialmente, la polica sanitaria trata de proteger la salud de la poblacin y la salubridad general del pas, mediante la planeacin, regulacin control y vigilancia de los servicios de atencin mdica, salud pblica, regulacin sanitaria y salubridad general; control y vigilancia de la preparacin, posesin, uso, suministro, importacin, exportacin, distribucin y circulacin de comestibles y bebidas, productos biolgicos, drogas y productos medicinales; y cuidar de la aplicacin de las medidas para combatir el alcoholismo, las toxicomanas, las enfermedades transmisibles, y las epidemias. e) Polica de seguridad Indiscutiblemente, la polica de seguridad es la polica por antonomasia, cuyo propsito consiste en mantener el orden pblico mediante la vigilancia de agentes pblicos armados, que efectan una doble labor: preventiva y represiva; la primera para mantener el orden pblico y la segunda para restablecerlo cuando ha sido alterado.
F. LA POLICA COMO CORPORACIN ARMADA
Venimos de decirlo, en otra de sus acepciones, polica hace referencia a las fuerzas o cuerpos de polica y denota la ejecucin material de las tareas de vigilancia de la va y lugares pblicos, de prevencin de comisin de delitos, de prevencin de comisin de infracciones administrativas, de investigacin de los delitos o infracciones, de persecucin de los delincuentes o infractores, y de mantenimiento del orden pblico, por parte de las corporaciones armadas policiales. As pues, la actuacin de los cuerpos policiales se puede separar en dos tipos diferentes: las de carcter preventivo y las de carcter represivo, como explica Francisco Alonso Prez, al distinguir:
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a) Actuaciones de carcter preventivo. Estas actuaciones se concretan a travs de la presencia y vigilancia en actos pblicos, manifestaciones, espectculos, patrullas, servicios de proteccin o verificaciones de identidad de sospechosos, e incluso con el conocimiento previo de actividades delictivas por medio de informaciones para evitar su comisin. b) Actuaciones de carcter represivo. Cuando la actividad preventiva no resulte suficiente para mantener el orden y hacer respetar la ley, los funcionarios policiales deben actuar de forma represiva. La represin es el ltimo recurso de que dispone la Polica para hacer frente a las agresiones graves contra los derechos y libertades de los ciudadanos.<206) Los integrantes de las referidas corporaciones de polica estn facultados para hacer uso de la fuerza afinde corregir la conducta renuente o desobediente de los particulares respecto de los preceptos contenidos en los bandos de polica y buen gobierno o disposiciones normativas equivalentes. El uso de la fuerza o coercin directa, representa la forma ms drstica de la actuacin del agente de polica, quien bajo esta modalidad violenta la voluntad de las personas, al tratarlos como objetos, porque pretende alcanzar, por la fuerza y de manera inmediata, unfindeterminado, previsto en el ordenamiento jurdico. Al decir de Benjamn Villegas Basavilbaso: Es funcin de la polica combatir las turbaciones llevadas por los particulares a la administracin pblica, la que para el cumplimiento de sus fines se vale de personas y cosas. Si la turbacin se traduce en un ataque a estas personas y cosas, la polica responde por la coercin directa: impide o hace cesar la turbacin por el empleo de la fuerza.(207) Obviamente, la facultad de coercin directa no autoriza a ningn agente de la polica al uso caprichoso de la fuerza, porque la coaccin salvo casos excepcionales ha de sujetarse, segn la doctrina, a un proceso preventivo que cuando menos incluya previamente un acto formal de apercibimiento, una notificacin y, desde luego, una negativa o mora infundada del afectado. En este orden de ideas, la regulacin jurdica municipal de la actuacin de los integrantes de las corporaciones policiales debe contener disposiciones expresas para prohibir al polica: > Usar la fuerza contra personas a quienes no haya invitado previamente a la obediencia, salvo cuando sea agredido, o resulte obviamente intil o peligroso para l hacerlo.
> Usar fuerza notoriamente mayor a la necesaria para hacer cumplir la ley. > Solicitar auxilio notoriamente mayor al necesario para hacer frente a una situacin infractora o delictiva. > Usar la fuerza para introducirse a un domicilio, sin orden de cateo expedida por un juez. > Torturar a una persona para obtener pruebas de la comisin de un delito o infraccin, o con cualquier otro fin. > Detener a una persona por la presunta comisin de delito o de falta administrativa, salvo en caso de flagrancia. Figuran como casos excepcionales que permiten a los cuerpos de polica el uso de la fuerza o coaccin sin darse el mencionado proceso preventivo, el llamado estado de necesidad, y la destruccin de bienes pblicos. a) El estado de necesidad Ocurre en ocasiones que un derecho entra en conflicto con otro y ambos estn involucrados en un grave peligro imposible de suspenderse o resolverse de inmediato, en tal caso estamos frente al estado de necesidad, en cual se justifica el sacrificio de bienes o derechos de menor valor, para preservar los de mayor valor, sin las medidas previas del antes citado proceso preventivo. b) La destruccin de bienes pblicos De igual manera, tampoco existe obligacin de efectuar previamente el referido proceso preventivo, cuando se trata de actos de particulares que destruyen o daan bienes pblicos. Sobre este particular, el profesor argentino Bartolom A. Fiorini, seala: En este caso no se habla del ataque a un derecho o libertad fundamental, puesto que ningn individuo tiene derecho privado sobre las cosas pblicas; su conducta de desigualdad es un ataque frontal al derecho de todos. Su conducta individual y particular es menifiesta infraccin; por ejemplo, colocacin de un objeto que molesta el curso natural de un ro, colocacin de un automotor que obstruye la calle pblica, colocacin de carteles en hilos del servicio pblico de electricidad, etc. En estos casos, los actos coactivos para el inmediato retiro de objetos, sin intimacin o notificacin previa, se miden de acuerdo con el perjuicio que se produce a la colectividad.'208'
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Distinto sera el caso en que el agente de polica utilizara su arma para defenderse de la agresin antijurdica, actual o inminente, y no provocada, de un particular, porque en ese supuesto, el agente de polica hace uso del derecho de legtima defensa, siempre y cuando sea indispensable la defensa y exista racionalidad de los medios empleados para repeler la agresin; obviamente, en tal caso, el agente de polica hace uso del arma como cualquier gobernado en ejercicio de la legtima defensa, ante el ataque injustificado que sufre. c) Reglas bsicas para el empleo de armas de juego Como anexo II de su Gua del polica., Miguel Sarre Iguniz plantea como reglas bsicas para el empleo de armas de fuego, las siguientes: 1. Las armas de fuego deben considerarse como defensivas y usarse solamente cuando el agente policial se ve obligado a ello por las circunstancias existentes. 2. Es responsabilidad del agente de la polica el utilizar las armas de fuego slo cuando es absolutamente necesario y si las circunstancias del caso concreto lo justifican plenamente. 3. Cuando el presunto responsable de un delito est huyendo, el personal de la polica no debe dispararle, a menos que tenga fundada razn para creer que en ese momento la conducta de aquel amenaza con causar graves daos, sea al propio agente o a terceras personas. 4. Las armas de fuego, como regla general, no debern ser empleadas para arrestar a una persona que sea responsable nicamente de faltas administrativas. 5. Slo se puede llegar a admitir el disparo de armas de fuego sobre un vehculo conducido en huida, cuando se justifique plenamente su detencin, no existan otros medios para lograrlo y no se pongan en peligro las vidas e integridad de personas ajenas a los hechos. 6. No se deben disparar armas de fuego como seal de advertencia. 7. Todo agente policial debe observar las normas tcnicas sobre el cuidado de las armas de fuego y abstenerse de todo simulacro o juego con las que tenga a su alcance. 8. El agente policial que no est uniformado y que sin embargo porte arma de fuego, debe hacerlo con la mxima discrecin posible. 9. Los miembros de la polica nicamente deben utilizar las armas de fuego que previamente se les hayan autorizado, de acuerdo con la normatividad vigente. 10. No deben imponerse limitaciones a los miembros de la polica que les impidan el desarrollo legal de sus actividades, entre las cuales est el deber legal de emplear armas de fuego cuando exista la necesidad de proteger sus vidas o las de los dems.(209)
G. PENAS O SANCIONES POR INFRACCIONES DE POLICA
De la facultad de polica de hacer uso de la coaccin, se desprende la de imponer penas o sanciones administrativas por contravenciones o faltas a la normativa de polica y buen gobierno; destacan entre ellas, el arresto administrativo o prisin gubernativa, y la multa administrativa. a) El arresto administrativo Conocido tambin como prisin gubernativa o administrativa, el arresto administrativo viene a ser la breve reclusin o privacin de la libertad, a manera de coercin policial, prevista en la normativa de polica, impuesta con base en pruebas o evidencias que acrediten la infraccin a disposiciones especficas de polica. Ms que imponer una pena, el arresto administrativo por infracciones de polica, tiene el propsito de mantener el orden pblico o de restablecerlo cuando se ha alterado. As lo consideramos cuando se arresta a los rijosos durante el desarrollo de un espectculo pblico, o al ebrio que escandaliza en la va pblica, por ejemplo. Importa hacer hincapi en que el arresto administrativo no debe imponerse en contravencin de los derechos humanos garantizados en la Constitucin, cuales son la garanta de audiencia, el que no pueda ser obligado a declarar, la prohibicin de toda incomunicacin, intimidacin o tortura, y, desde luego, el arresto administrativo por ms de 36 horas; porque un arresto administrativo de 36 horas dista mucho de ser una sancin minscula y carente de importancia que no merezca la proteccin de los derechos humanos que, en su caso, vulnere la imposicin de la misma, habida cuenta que, como lo ha sostenido el Poder Judicial Federal: Un arresto administrativo de treinta y seis horas (si no es que se viola la prohibicin del artculo 21 constitucional y se hace mayor) causa serios y graves daos a una persona normal que no est familiarizada con el hampa y los medios carcelarios, y la proteccin del debido proceso legal, en esos casos, para privar de la libertad a los gobernados, incluye necesariamente, en el espritu de nuestra Constitucin, el respeto a tales derechos en cualquier detencin, de cualquier duracin y naturaleza que sea.<210) b) La multa administrativa Considerada como un medio represivo de tipo pecuniario, la multa administrativa, por infringir diposiciones de polica, viene a ser otro tipo de sancin que impone la
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administracin pblica, consistente en el pago de una cantidad de dinero al erario, previa comprobacin de la infraccin cometida. Conforme a la doctrina, la multa administrativa, a diferencia de la fiscal, es de monto reducido o bajo y trata slo de reprimir la infracin, mas no de compensar lo evadido por infractores no detectados.
H. LA POLICA MUNICIPAL
Sin duda, el Estado neoliberal de nuestros das, inserto en un mundo globalizado ha trado consigo un incremento delincuencial y una profesionalizacin en el crimen organizado, en detrimento del orden pblico, lo que dificulta el ejercicio de la funcin de seguridad pblica a cargo de las corporaciones municipales de polica, que enfrentan como problemas comunes, en la mayora de los municipios mexicanos, los de armamento y equipo obsoleto, deficiente e insuficiente, as como una notoria impreparacin de los agentes de polica municipal que se manifiesta en: > Su desconocimiento de los derechos humanos > Su desconocimiento de sus propios derechos y obligaciones > Su falta de capacitacin > Sus bajos salarios > Sus prcticas cotidianas de corrupcin y, en consecuencia, su imagen deteriorada ante la poblacin. A este respecto, el maestro Benjamn Luna Alatorre hace notar que en los enfrentamientos armados ocurridos entre policas y delincuentes, los primeros resultan lesionados con arma de fuego, con mayor frecuencia que los malhechores, por lo que se debe contrarrestar tal situacin en aras de la vigencia del orden pblico: Para ello es importante desvirtuar el rol de supuestos provocado por mandos policiales imprudentes, negligentes o anatemizantes que al declarar pblicamente la insuficiencia de sus estados de fuerza para combatir a la delincuencia, han provocado en sta un sentimiento de ominosa impunidad y desarrollado actitudes de organizacin delictiva y de supremaca del delincuente sobre la sociedad y sobre las autoridades e instituciones responsables de la seguridad pblica.'21"
A nivel municipal, la polica preventiva est bajo el mando del presidente municipal; sin perjuicio de acatar las rdenes del gobernador del estado en los casos considerados por ste como de fuerza mayor o alteracin grave del orden publico, y sin perjuicio, tambin, de que el titular del Poder Ejecutivo federal asuma el mando de la polica preventiva municipal del municipio al que llegue a residir habitual o transitoriamente, durante el tiempo que dure su estancia en el mismo, segn dispone la fraccin VII del artculo 115 constitucional.'212' En algunos municipios se agrega a la polica preventiva, el cuerpo de bomberos y el escuadrn de rescate, as como una polica complementaria, que debe estar prevista en la ley y suele integrarse en dos cuerpos: la polica auxiliar y la polica bancaria e industrial, cuyo mando superior debe quedar tambin a cargo del presidente municipal; ambas corporaciones policiales complementarias desarrollan la funcin de seguridad pblica a peticin expresa de parte interesada, en reas o zonas determinadas, mediante una remuneracin que cubra el costo de operacin de las actividades correspondientes, como ocurre en el caso de plazas comerciales, centros de diversin, bancos y empresas fabriles, por citar unos cuantos ejemplos. La organizacin y actuacin de las dependencias administrativas y de los cuerpos policiales, a cuyo cargo queda el ejercicio de la funcin pblica municipal de seguridad pblica, debe sujetarse a un rgimen militarizado, parecido al del Ejrcito, y regularse en el bando o reglamento municipal respectivo, en consonancia con las leyes de la materia, sin que se pueda invocar obediencia debida cuando se trate de rdenes notoriamente inconstitucionales o delictivas.(213) En nuestra opinin, los cuerpos de polica preventiva, de bomberos, de rescate y, en su caso, de polica complementaria municipales, deben estar adscritos a un rea administrativa: direccin o departamento, directamente dependiente del presidente municipal. Por ejemplo, en el municipio de Aguascalientes, el Cdigo Municipal de Aguascalientes, expedido por su H. Ayuntamiento el 22 de octubre de 1998, encomienda a una misma unidad admnistrativa: la Direccin de Seguridad Pblica y Vialidad, el ejercicio de las funciones pblicas municipales de seguridad pblica incluidos siniestros y desastres y de trnsito, al disponer:
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ARTICULO 457.- La Direccin de Seguridad Pblica y Vialidad es un rgano municipal destinado, en un marco de respeto a las garantas individuales, a: I. Mantener la tranquilidad y el orden pblico, vigilando permanentemente todo el territorio del municipio, apegndose a la divisin de sectores que consigna el Cdigo; en la zona rural del territorio del municipio, deber apoyar en sus funciones a los Delegados y Comisarios Municipales y efectuar una estrecha vigilancia en todos los poblados y rancheras; II. Proteger la integridad fsica, la seguridad y bienes de las personas, que transitoria o permanentemente radiquen en el municipio, a travs de medidas concretas y adecuadas que prevengan todo acto que perturbe o ponga en peligro esos bienes jurdicamente tutelados; III. Prevenir la comisin de delitos e infracciones a las leyes y reglamentos a travs de disposiciones y acciones concretas para preservar la paz social; IV. Colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos, siendo auxiliar del Ministerio Pblico, del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, tanto federales como del Estado, de conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; V. Auxiliar a la poblacin en casos de siniestros y desastres; VI. Vigilar el cumplimiento de las normas de trnsito de vehculos, semovientes y peatones dentro del municipio; VIL Auxiliar a las autoridades municipales, estatales y federales, en los casos en que se requiera el uso de la fuerza pblica; y VIII. Practicar inspeccin anual a los vehculos registrados en la entidad, para verificar el cumplimiento de las obligaciones que seala el presente Cdigo, as como la Ley de Vialidad del Estado. Conviene que el nombramiento del titular de la direccin, departamento o comandancia de polica competa al ayuntamiento, a propuesta del presidente municipal, y no se atribuya al gobernador del Estado, porque ello vulnera la autonoma municipal, como ocurre en el municipio de Aguascalientes, en el que, de acuerdo con el artculo 465 del citado Cdigo Municipal, el director de seguridad pblica y vialidad municipal es nombrado por el gobernador del Estado. En cuanto a la relacin jurdica del municipio con los miembros integrantes de
sus corporaciones policiales, su naturaleza administrativa se confirma en disposicin contenida en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, concretamente en la fraccin XIII del apartado B del artculo 123 Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn por sus propias leyes; y se reitera por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, al resolver por unanimidad de once votos la Contradiccin de tesis 11/94, entre las sustentadas por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados del Segundo Circuito, en los trminos siguientes:
POLICAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIN JURDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.
La relacin Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el derecho positivo mexicano, en beneficio y proteccin de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relacin equiparndola a una de carcter laboral y considerado al Estado como un patrn sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos, a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pblica y el personal del servicio exterior, para los cuales la relacin sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la polica municipal o judicial del Estado de Mxico, constituyen un cuerpo de seguridad pblica, estn excluidos por la fraccin XIII Apartado B del artculo 123, en relacin con los artculos 115, fraccin VII, segundo prrafo y 116, fraccin V, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinacin jurdica que considera la relacin del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrn, de donde se concluye que la relacin que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas tambin administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a sta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el juez de Distrito. El Tribunal Pleno en su sesin privada del jueves treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y cinco asign el nmero 24/1995 (9A) a esta tesis de jurisprudencia aprobada al resolver la Contradiccin de Tesis nmero 1/94.(214>
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5. PRINCIPIOS TICOS DEL EJERCICIO DE LA FUNCIN DE SEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL

La administracin pblica en sus distintos mbitos: federal, estatal, municipal y del Distrito Federal, ejerce el monopolio del uso institucionalizado de la coaccin jurdica a travs de las corporaciones policiales que, por tal razn se ven precisadas a portar y en su caso emplear armas, por lo que se requiere la determinacin de lmites y principios para su empleo, afinde lograr el difcil equilibrio entre dos valores a veces contrapuestos: libertad y seguridad, a efecto de preservar el orden pblico y de proteger la vida y la integridad de las personas, incluso mediante el uso de la fuerza y de las armas, sin vulnerar los derechos y libertades consagrados por la Constitucin. Los miembros de las corporaciones policiales, como los dems servidores pblicos municipales, al incurrir en responsabilidad quedan sujetos a las disposiciones de la respectiva ley de responsabilidades de los servidores pblicos, prevista en el artculo 109 constitucional; en Sonora, por ejemplo, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y de los Municipios, expedida el 6 de abril de 1984, ao de Jess Garca, hroe de Nacozari, establece: Artculo 63.- Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observads en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, y cuyo cumplimiento dar lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, segn la naturaleza de la infraccin en que se incurra, y sin perjuicio de sus derechos laborales, previstos en las normas especficas que al respecto rijan en el servicio: I. Cumplir con la mxima diligencia y esmero el o los servicios que tuviere a su cargo; II. Abstenerse de todo acto u omisin que cause o pueda causar la suspensin o deficiencia del servicio; III. Abstenerse de todo acto u omisin que implique abuso o ejercicio indebido de su empleo, cargo o comisin; IV. Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia; V. Cumplir las leyes y normas que determinen el manejo de los recursos econmmicos pblicos; VI. Utilizar los recursos que tenga asignados para el desempeo de su empleo, cargo o comisin, de acuerdo a los presupuestos por programas aprobados; VIL Ejercer las facultades que le sean atribuidas y utilizar la informacin a que tenga
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acceso por sus funciones, exclusivamente a los fines a que estn afectos; VIII. Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su empleo, cargo o comisin, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, impidiendo o evitando el uso, la sustraccin, destruccin, ocultamiento, utilizacin o inutilizacin de aquellas; IX. Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relacin con motivo de aqul; X. Observar en la direccin de sus inferiores jerrquicos las debidas reglas del trato y abstenerse de incurrir en agravio, desviacin o abuso de autoridad; XI. Observar respeto y subordinacin legtimas con respecto a sus superiores jerrquicos mediatos o inmediatos, cumpliendo las disposiciones que stos dicten en el ejercicio de sus atribuciones; XII. Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presten sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que reciba. Deber, de igual manera, proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la informacin y datos solicitados por la Comisin Estatal de Derechos Humanos, a efecto de que dicha Comisin pueda cumplir con las facultades y atribuciones que le correspondan; XIII. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de concluido el periodo para el cual se le design o de haber cesado, por cualquier otra causa, en el ejercicio de las mismas; XIV. Abstenerse de otorgar a sus subordinados licencias o permisos para ausentarse de sus labores con o sin goce de sueldo, salvo lo que prevengan las normas jurdicas aplicables en este rengln; XV. Abstenerse de comisionar para el desempeo de cualquier funcin a sus subordinados, cuando dicha comisin se ordene en contravencin de preceptos prohibitivos aplicables; XVI. Abstenerse de desempear algn otro empleo, cargo o comisin oficial o particular que la ley le prohiba; XVII. Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o sin que llene los requisitos que sealen las leyes para ello. Deber, asimismo, abstenerse en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar la celebracin de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones,
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arrendamientos y enajenacin de todo tipo de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obra pblica, con quien desempee un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o bien, con las sociedades de las que dichas personas formen parte, sin la aprobacin previa y especfica de la Contralora, a propuesta razonada, conforme a las disposiciones jurdicas aplicables, del titular de la dependencia o entidad de que se trate. Por ningn motivo podr celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o con las sociedades de que dichas personas formen parte; XVIII. Excusarse de intervenir en la atencin, tramitacin o resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algn beneficio para l, su cnyuge o parientes consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor pblico o las personas antes referidas formen o hayan formado parte; XIX. Informar por escrito al jefe inmediato y, en su caso, al superior jerrquico, sobre la atencin, trmite o resolucin de los asuntos a que hace referencia la fraccin anterior y que sean de su conocimiento; y observar las instrucciones por escrito sobre su atencin, tramitacin y resolucin, cuando a juicio del mismo jefe inmediato o del supervisor jerrquico, el servidor pblico no pueda abstenerse de intervenir en ellos; XX. Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir por s o por interpsita persona, dinero u objetos mediante enajenacin a su favor, en precio notoriamente inferior al que el bien de que se trate tenga en el mercado ordinario, o cualquier donacin, empleo, cargo o comisin para s, o para las personas a que se refiere la fraccin XVIII de este artculo, y que procedan de cualquier persona fsica o moral, cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico de que se trate en el desempelo de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses en conflicto; XXI. Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que reciba legalmente por el desempeo de sus funciones, sean para l o para las personas a las que se refiere la fraccin XVIII de este precepto; XXII. Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin, nombramiento, designacin, contratacin, promocin, suspensin, remocin, destitucin o sancin de cualquier servidor pblico, cuando tenga inters personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para l o para las personas a las que se
refiere la fraccin XVIII de este artculo; XXIII. Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la dependencia encargada de organizar, coordinar y aplicar el sistema de control, conforme a la competencia de sta; XXIV. Presentar con toda oportunidad y veracidad la declaracin de su situacin patrimonial en los trminos que seale esta ley; XXV. Supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin, cumplan con las disposiciones de este artculo, y denunciar por escrito a la Contralora o a la Contralora municipal, segn corresponda, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegaren a advertir, respecto de cualquier servidor pblico que pueda ser causa de responsabilidad administrativa en los trminos de esta ley, y de las normas que al efecto se expidan; XXVI. Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de cualquier disposicin jurdica relacionada. Como qued dicho, el ejercicio de la funcin pblica de seguridad pblica, en buena medida est a cargo de las corporaciones policiacas municipales, cuya actuacin, adems de sujetarse a la ley de responsabilidades del Estado que le corresponda, en los trminos del penltimo prrafo del artculo 21 constitucional, se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, para lo cual, la Ley General que establece las bases de coordinacin del sistema nacional de seguridad pblica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 11 de diciembre de 1995, en lo que puede estimarse como un cdigo tico de los agentes de polica, dispuso: ARTICULO 22.- Para que la actuacin de los integrantes de las instituciones policiales se apegue a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, las instancias de coordinacin del sistema nacional promovern que en las normas aplicables se provean, como mnimo, los deberes siguientes: I. Conducirse siempre con apego al orden jurdico y respeto a los derechos humanos; II. Prestar auxilio a las personas amenazadas por algn peligro o que hayan sido vctimas de algn delito, as como brindar proteccin a sus bienes y derechos. Su actuacin ser congruente, oportuna y proporcional al hecho; III. Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad, sin discriminar a persona alguna por su raza, religin, sexo, condicin econmica o social, preferencia sexual, ideologa poltica o por algn otro motivo;
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IV. Abstenerse en todo momento y bajo cualquier circunstancia de infligir, tolerar o permitir actos de tortura u otros tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes, aun cuando se trate de una orden superior o se argumenten circunstancias especiales, tales como amenaza a la seguridad pblica, urgencia de las investigaciones o cualquier otra; al conocimiento de ello lo denunciar inmediatamente ante la autoridad competente; V. Observar un trato respetuoso con todas las personas, debiendo abstenerse de todo acto arbitrario y de limitar indebidamente las acciones o manifestaciones que, en ejercicio de sus derechos constitucionales y con carcter pacfico realice la poblacin; VI. Desempear su misin sin solicitar ni aceptar compensaciones, pagos o gratificaciones distintas a las previstas legalmente. En particular se opondrn a cualquier acto de corrupcin; VII. Abstenerse de realizar la detencin de persona alguna sin cumplir con los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables; VIII. Velar por la vida e integridad fsica de las personas detenidas en tanto se ponen a disposicin de la autoridad competente; IX. Participar en operativos de coordinacin con otras corporaciones policiales, as como bridarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho proceda; X. Obedecer las rdenes de los superiores jerrquicos y cumplir con todas sus obligaciones, siempre y cuando sea conforme a derecho; y XI. Preservar el secreto de los asuntos que por razn del desempeo de su funcin conozcan, con excepciones que determinen las leyes. Los anteriores principios suelen ser recogidos en los ordenamientos jurdicos municipales regulatorios de la actuacin de las corporaciones, as, el Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara, publicado el 29 de diciembre de 1997, en el captulo II del ttulo quinto de su apartado segundo, relativo a los principios que regulan la actuacin del Cuerpo de Seguridad Pblica, los adopta y desarrolla con mayor explicitud, al establecer: Artculo 281.- El cuerpo de seguridad pblica deber: I. Actuar dentro del orden jurdico respetando y haciendo que se respete la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco, la Ley Orgnica Municipal del Estado de Jalisco, el presente Reglamento y dems leyes y reglamentos que de ellos emanen; II. Servir con honor, lealtad y honradez a la comunidad, con disciplina y obediencia a
sus superiores y cuidar del entorno ecolgico del rea a su cuidado y vigilancia; III. Respetar y proteger los derechos humanos y la dignidad de las personas; IV. Actuar con la decisin necesaria y sin demora en la proteccin de las personas, en sus derechos y sus bienes; V. No discriminar en el cumplimiento de sus deberes a persona alguna en razn de su raza, nacionalidad, sexo, religin, condicin social, preferencia sexual, ideologa poltica o por cualquier otro motivo que dae o menoscabe la integridad fsica o moral as como la dignidad de la persona; VI. Desempear con honradez, responsabilidad, diligencia y veracidad el servicio encomendado, debiendo abstenerse de todo acto de corrupcin o faltas a la tica, as como hacer uso de sus atribuciones para lucrar y obtener beneficio alguno por medio del trfico de influencias; VIL Respetar estrictamente los derechos bsicos de la mujer evitando cualquier forma de acoso sexual; VIII. Observar un trato respetuoso en sus relaciones con las personas, a quienes procurar auxiliar y proteger en todo momento, debiendo abstenerse de todo acto de abuso de autoridad y de limitar injustificadamente sus acciones o manifestaciones que en ejercicio de sus derechos constitucionales y con carcter pacfico realicen los ciudadanos, salvo que con ellas se ataque la moral o se lesionen los derechos de terceros, provoquen algn delito o se altere el orden pblico; IX. Prestar auxilio a quienes estn amenazados de un peligro y, en su caso, solicitar los servicios mdicos de urgencia, cuando dichas personas se encuentren heridas o gravemente enfermas, as como dar aviso a sus familiares o conocidos, de tal circunstancia; X. En los casos de comisin de delitos, preservar las cosas en el estado en que se encuentren hasta el arribo de la autoridad competente, procurando la conservacin de los objetos materiales relacionados con los mismos y acordonar el rea para evitar la presencia de personas o autoridades ajenas a la investigacin; XI. Usar y conservar con el debido cuidado y prudencia el equipo puesto a su cargo, durante el desempeo de sus labores; XII. Evitar el uso de la violencia, procurando el uso de la persuasin, antes de emplear la fuerza y las armas; XIII. Velar por la preservacin de la vida, integridad fsica y los bienes de las personas detenidas o que se encuentren bajo custodia; XIV. No realizar, ni tolerar que se realicen, actos de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes a aquellas personas que se encuentren bajo su custodia, aun cuando se trate
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de cumplir la orden de un superior o se argumenten circunstancias especiales, tales como amenazas a la seguridad pblica, urgencia de las investigaciones o cualquier otra accin en que se protejan bienes jurdicamente tutelados. En el caso de tener conocimiento de tales actos, debern denunciarlos inmediatamente ante la autoridad competente; XV. Obedecer las rdenes de sus superiores jerrquicos y cumplir con todas las obligaciones que tengan a su cargo, siempre y cuando la ejecucin de stas o el cumplimiento de aqullas no signifique la comisin de un delito; XVI. Observar un trato digno y decoroso hacia los elementos policiacos que se encuentren bajo su mando, con estricto apego a los derechos humanos y las normas disciplinarias aplicables; XVII. Guardar con la reserva necesaria las rdenes que reciban y la informacin que obtengan en el desempeo de sus funciones, salvo que la ley les imponga actuar de otra forma. Lo anterior, sin perjuicio de informar al Director General o a la Secretara General del contenido de aquellas rdenes sobre las cuales tenga presuncin fundada de ilegalidad; XVIII. Asistir a los cursos de formacin policiaca, afinde adquirir los conocimientos tericos y prcticos que conlleven a su profesionalizacin; XIX. Observar las normas de disciplina que se establezcan en el captulo respectivo de este ttulo; XX. Actuar coordinadamente con otras corporaciones policiacas brindndoles en su caso el apoyo que legalmente proceda; XXI. Asistir puntualmente al desempeo de las comisiones y labores que le encomiende su superior jerrquico; y a responsabilidad de los empleados pblicos, prevista en tres vertientes XXII. Se entiende por asistir puntualmente, el que el elemento llegue exactamente a la hora sealada por su superior jerrquico. En Estados Unidos de Amrica, la Norma Etica de Conducta de los Empleados del rgano Ejecutivo de Estados Unidos contiene los principios que rigen la actuacin de los agentes de polica y de todo agente de la administracin pblica, entre los cuales descuellan los siguientes: > El principio relativo a la responsabilidad de los empleados pblicos, prevista en tres vertientes: civil, penal y administrativa, por los delitos, faltas o hechos ilcitos realizados en el desempeo del cargo. > El principio de lealtad a la legislacin, conforme al cual el empleado pblico, por encima de los intereses personales, debe guardar lealtad a la Constitucin, a las leyes, a los principios ticos y a los reglamentos supletorios de las agencias del gobierno de Estados
Unidos de Amrica. > El principio que atae a los intereses financieros, conforme al cual el empleado pblico no debe manejar o resolver los asuntos relacionados con su propio inters o de su cnyuge, padres, hijos o socios, salvo en los casos previstos en la ley. > El principio de reserva del conocimiento de informacin con motivo de su cargo, en virtud del cual el empleado pblico no debe aprovechar dicha informacin, cuando no sea pblica, para realizar transacciones financieras, ni permitir el uso de la misma para beneficio de cualquier inters particular. > El principio que prohibe el enriquecimiento indebido, en razn del cual el empleado pblico debe abstenerse de solicitar o recibir dinero, regalos o cualquier otro artculo de valor monetario por el ejercicio de sus funciones, de parte de persona alguna incluidos los subalternos o entidad que pretenda obtener una accin oficial de la agencia del empleado, salvo en los casos previstos en la ley. > El principio de no comprometer al gobierno, por el cual el empleado pblico no debe, sin autorizacin, hacer promesas de ningn tipo a nombre del gobierno de Estados Unidos de Amrica, ni dar a entender que comprometen a dicho gobierno. > El principio de evitar el aprovechamiento indebido del cargo, en razn del cual el empleado pblico no debe aprovechar su cargo para obtener ganacias particulares ni otra remuneracin que la prevista en la ley. > El principio de imparcialidad, en cuya virtud el empleado pblico debe ser imparcial en su actuacin, sin dar trato preferencial a ninguna persona u organizacin privada. > El principio de proteccin y guarda de los bienes pblicos, por el cual el empleado pblico debe proteger y conservar la propiedad federal, y abstenerse de usarla para fines no autorizados. > El principio de incompatibilidad, en razn del cual el empleado pblico debe abstenerse de desarrollar funciones de otro cargo o comisin oficial o particular que estn en conflicto con sus deberes y responsabilidades gubernamentales. > El principio de denunciar cualquier ilcito del que tenga conocimiento, en cuya virtud el empleado pblico debe denunciar a las autoridades todo despilfarro, fraude, abuso o corrupcin de que se entere. > El principio de cumplimiento de obligaciones legales, en razn del cual el empleado pblico debe cumplir de buena fe cuantas obligaciones sean a su cargo como ciudadano y como empleado pblico, especialmente las de carcter fiscal, como impuestos federales, estatales o municipales. > El principio de honestidad y buena conducta, de acuerdo con el cual el empleado pblico debe cumplir sus deberes mediante un esfuerzo honesto, sin violar las leyes o las
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normas y principios de tica antes expuestos
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6. RELACIN DE LOS POLICAS MUNICIPALES CON EL AYUNTAMIENTO Los miembros de las corporaciones de polica municipal incluidos los encargados del control del trnsito estn sujetos a un rgimen jurdico especial, diferente al resto de los servidores pblicos, por considerar que la relacin que guardan con el gobierno municipal en este caso autoridad relacionada es de naturaleza administrativa y se rige por las normas tambin administrativas de la ley y reglamentos correspondientes, situacin que se explica por tratarse de corporaciones armadas sujetas a una disciplina ms o menos parecida a la militar, a quienes se les encomienda el uso de la fuerza pblica, como mecanismo coactivo del municipio para el cumplimiento de sus fines y objetivos. Respecto a la relacin de los agentes de la polica municipal, vase la tesis de jurisprudencia 24/1995 (9A), de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, aprobada al resolver la Contradiccin de Tesis nmero 11/94, cuya parte relativa transcribimos en el desarrollo del subapartado H. LA POLICA MUNICIPAL del apartado 3. LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CLASIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES, del subcaptulo I. LA SEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL. 7. COORDINACIN DE LA SEGURIDAD PBLICA Habida cuenta que el ejercicio de la funcin de seguridad pblica compete a la Federacin, al Distrito Federal, a los Estados y a los municipios, resulta conveniente prever e instrumentar una adecuada coordinacin entre tales instancias de gobierno, con tal propsito se expidi la Ley general que establece las bases de coordinacin del sistema nacional de seguridad pblica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 11 de diciembre de 1995, conforme a la cual el presidente municipal y el titular del rea de seguridad pblica de cada municipio deberan coordinarse con las autoridades competentes de la Federacin, de los Estados y del Distrito Federal, para integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, determinar las polticas de seguridad pblica y evaluar sus acciones, a travs de las instancias previstas en la propia ley. Tambin fue propsito formal de dicha coordinacin, desarrollar los lincamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organizacin y funcionamiento de las instituciones de seguridad pblica y para la formacin de sus integrantes; establecer, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de informacin del Sistema Nacional; formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pblica, as como
para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo, y tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos. En los trminos del artculo 10 de la Ley en comentario, los rubros sobre los que versa la coordinacin del municipio con las dems instancias responsables de la seguridad pblica comprenden los concernientes a procedimientos e instrumentos de formacin, reglas de ingreso, permanencia, promocin y retiro, disciplina, estmulos y recompensas de los miembros de los cuerpos policiales; aspectos organizacionales, administrativos, operacionales, presupustales, financieros y de modernizacin tecnolgica de dichos cuerpos; suministro, intercambio y sistematizacin de informacin; acciones policiales conjuntas; regulacin y controles de los servicios privados de seguridad; relaciones con la comunidad, y fomento de la cultura de prevencin de infracciones y delitos. Sin duda, una de las ms graves preocupaciones de la sociedad de nuestros das se refiere a la funcin pblica de seguridad pblica, cuyo ejercicio debe mejorarse sensiblemente, tanto a nivel municipal como estatal y federal; para ello es indispensable optimizar la coordinacin de las actividades de las diversas instancias del poder pblico, para que sus tareas puedan realizarse adecuadamente sin menoscabo de la autonoma municipal y de la soberana de los estados. II. ORDENACIN Y CONTROL DEL TRNSITO MUNICIPAL Arbitrariamente considerada en el artculo 115 constitucional como servicio pblico en la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional, y a semejanza de la seguridad pblica luego inmerso en la confusin de servicio pblico y de funcin pblica a raz de la reforma de 1999 a dicho precepto, la ordenacin y control del trnsito es sin duda una de los ms complejas actdividades atribuidas al municipio, dadas sus imbricaciones con diferentes funciones, servicios y obras de carcter pblico y programas de inters pblico, tales como el transporte, la seguridad pblica, la vialidad pblica, la proteccin del medio ambiente y el ahorro de energticos, entre otros, que vienen a complicar ms an la ya de por s compleja tarea de ordenar y controlar el trnsito en la va pblica municipal, permanentemente amenazado, especialmente en las grandes urbes, por el congestionamiento vehicular cuyo aspecto medular lo expone H. Buchanan en los siguientes trminos: Los problemas del movimiento en las ciudades nos resultan tan familiares que no es necesario insistir en las frustraciones e irritaciones que provocan los embotellamientos, en el derroche de carburante y en los enormes y bsicamente intiles
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esfuerzos de la polica, de los agentes de trfico y de todos los miembros de los numerosos cuerpos que se encargan de regular el trfico. Un vehculo de motor, incluso el ms pesado e imperfecto, es capaz de desplazarse a 1,5 kilmetros por minuto, mientras que la velocidad media del trfico en las grandes ciudades es aproximadamente de 18 kilmetros por hora.(21) 1. ANTECEDENTES HISTRICOS Los problemas de trnsito en la ciudad de Mxico surgieron con la proliferacin de vehculos en circulacin, circunstancia que dio lugar a diversas disposiciones administrativas, como la ordenanza expedida por el Cabildo el 21 de agosto de 1621, a efecto de que ninguna persona de ninguna calidad y condicin que sea, as en esta ciudad y sus arrabales, como en la dems ciudades y villas de esta Gobernacin, pueda usar de la superflua y gasto de traer, ni traiga, cuatro muas o caballos en los coches y carrozas (excepto el Arzobispo, Obispo y Ttulos que hay en esta Nueva Espaa) si no fuere saliendo en camino por las dichas ciudades, villas y lugares, dos leguas, y no menos distancia, pena de perdido el coche o carroza con los caballos o muas que llevare.'217' A fines del siglo XVIII la existencia de ochocientos veinticinco vehculos de transporte de pasajeros y ms de mil de carga, provocaron la reglamentacin del trnsito vehicular, conforme a la cual se prohibi el trnsito de carretas y carretones de carga por las calles empedradas y por las que tuvieran caos a nivel de superficie en el piso. Con el siglo XX llegaron a la ciudad de Mxico los vehculos automotores, que en 1903 ya eran ciento treinta y seis, y para 1906 sumaban ochocientos, lo que dio lugar a expedir el 25 de agosto de ese ltimo ao, el Reglamento de Trnsito que, entre otras disposiciones, estableca la de dotar a tales vehculos de una trompeta o timbre sonoro que debera accionarse al aproximarse a los cruceros; y sealaba como velocidad mxima permitida la de 40 kilmetros por hora. En 1918 se cre y reglament el Departamento de Trfico del Distrito Federal, con jurisdiccin en todos los municipios del mismo; para cumplir su cometido se integr un cuerpo de vigilancia compuesto de agentes de crucero y motociclistas; se hizo obligatorio circular por el lado derecho de las vas pblicas, dotar a los vehculos de claxon y accionar ste en la proximidad de los cruceros, as como respetar la seal de alto indicada por agente o por semforo; se prohibi exceder la velocidad lmite cuarenta
kilmetros mximo, quemar demasiado aceite, tomar o dejar pasaje a media calle, llevar exceso de pasaje o carga, manejar en estado de ebriedad, y conducir vehculos en malas condiciones; y se previeron sanciones para los infractores. 2. CONCEPTO DE TRNSITO Trnsito es la accin y efecto de transitar que, a su vez, se entiende como: ir o pasar de un punto a otro por vas o parajes pblicos; trnsito es, pues, el desplazamiento, el ir y venir, el movimiento de personas y vehculos en la va pblica. El trnsito es un derecho humano reconocido como tal en las declaraciones internacionales de derechos humanos y en los textos constitucionales de la mayora de los pases del mundo contemporneo y, como observan Jorge Mosset Iturraspe y Horacio D. Rosatti: En el derecho a transitar interesa el trayecto propiamente dicho y la posibilidad de cubrirlo con la menor cantidad de interferencias jurdicas, tcnicas y fcticas posibles dentro de un marco de razonabilidad.(218) 3. LA ORDENACIN Y CONTROL DEL TRNSITO EN LA CLASIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES Habida cuenta de la potestad y autoridad que conlleva la realizacin de la ordenacin y control del trnsito, esta actividad se ubica, de acuerdo a su naturaleza intrnseca, dentro del catlogo de las correspondientes al ejercicio de las funciones municipales, por cuya razn es indelegable e inconcesionable como toda funcin pblica. Toda vez que la referida actividad de ordenacin y control del trnsito, de acuerdo con la reforma de 1999 al artculo 115 constitucional, se incluye dentro del ambiguo y confuso catlogo de la fraccin III de funciones y servicios pblicos, conviene precisar, mediante nueva reforma constitucional, que se trata de una funcin pblica atribuida al municipio destinada a sistematizar el trnsito de peatones y vehculos y en su caso, de animales en la va pblica. En Mxico, concurren al ejercicio de la funcin pblica de ordenacin y control del trnsito los gobiernos federal, del Distrito Federal, de los estados y de los municipios; dicha funcin pblica federal de trnsito se desempea en los caminos y puentes de
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jurisdiccin federal; la del Distrito Federal, en la va pblica de la ciudad de Mxico; la de los Estados, en los caminos y puentes de jurisdiccin estatal, as como en las zonas urbanas no atendidas por los municipios; y la funcin pblica municipal de trnsito se presta en las zonas urbanas con excepcin de la del Distrito Federal, habida cuenta que, en trminos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdiccin federal o estatal. 4. LOS SUJETOS ACTIVOS EN LA ORDENACIN Y CONTROL DEL TRNSITO MUNICIPAL Al margen de su naturaleza intrnseca, la ordenacin y control del trnsito municipal es una facultad coincidente de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias; en esta materia, la jurisdiccin municipal viene a ser la va pblica urbana, ya que los caminos estatales son de la competencia estatal, en tanto que las carreteras federales son de jurisdiccin federal; los municipios desarrollan esta actividad a travs de una corporacin conocida como polica de trnsito, que por atender tanto a la seguridad de peatones, como de conductores y pasajeros de vehculos, en rigor, es un rgano de seguridad pblica as la considera, por ejemplo, el artculo 8, fraccin III, de la Ley de Seguridad Pblica del Estado de Nayarit, de organizacin y disciplina similar a los cuerpos de la polica preventiva. En materia de trnsito son autoridades municipales los ayuntamientos, los presidentes municipales y los titulares del rea respectiva de la administracin municipal, as lo establece, por ejemplo el artculo 8 de la Ley de Trnsito y Vialidad del Estado de San Luis Potos. En el municipio de Monterrey, Nuevo Len, el presidente municipal es auxiliado en el estudio, planeacin y despacho de los asuntos de la administracin pblica municipal, por diez secretaras, una de las cuales es la de Vialidad y Trnsito, cuyas atribuciones explcita el Reglamento de la Administracin Pblica del Municipio de Monterrey en los siguientes trminos: Art.20.- A la Secretara de Vialidad y Trnsito corresponde instrumentar el adecuado y permanente flujo vehicular, la seguridad vial y el respeto de los reglamentos que regulan el trfico de automviles, camiones y dems vehculos en el municipio, correspondindole el despacho de los siguientes asuntos: I. Vigilar el trnsito vehicular en el municipio. II. Planear, dirigir y controlar la revisin de automviles y vehculos automotores. III. Instrumentar con sealamientos el trnsito de vehculos y peatones en el municipio.
IV. Disear, operar y administrar el sistema de semforos para agilizar el trnsito vehicular y la seguridad peatonal. V. Auxiliar al Ministerio Pblico en la investigacin y persecucin de los delitos inherentes o relacionados con el trnsito de vehculos y la aprehensin de los infractores. VI. Imponer sanciones a las personas que infrinjan reglamentos de trnsito. VIL Auxiliar, a solicitud de las autoridades federales, estatales y de otros municipios, en la localizacin y persecucin de los delincuentes. VIII.Participar en la innovacin y avances tecnolgicos, que permitan un mejor ejercicio de sus funciones. IX. Inducir la educacin vial entre la poblacin, particularmente entre los nios y los jvenes escolares. X. Promover el concurso de la poblacin del Municipio para facilitar el trfico vehicular. XI. Alentar la participacin ciudadana que permita la adecuada capacitacin de los conductores de vehculos XII. Difundir mediante campaas, seminarios y juntas, las polticas y normas que ataen a la seguridad vial. XIII. Fomentar en la poblacin el respeto al peatn y a las normas de trnsito. XIV. Conocer, tramitar y resolver el recurso de inconformidad. XV. Promover la accin de la comunidad encaminada a denunciar las conductas irregulares que llegare a presentar el personal de la Secretara. Para el despacho de los asuntos de su competencia el Secretario de Vialidad y Trnsito se auxiliar con las Direcciones: Administrativa; de Vigilancia y Educacin Vial Escolar; Operativa; de Vialidad y Transporte; de Accidentes; Coordinaciones y Jefaturas de Departamento. En otros municipios, las funciones de seguridad pblica y trnsito se suelen encomendar a una misma unidad administrativa, direccin o departamento de seguridad pblica y trnsito; as ocurre, por ejemplo, en el municipio de Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico, mediante acuerdo de Cabildo de 10 y 11 de noviembre de 1999 se expidi el Reglamento Interior de la Direccin General de Seguridad Pblica y Trnsito Municipal, dependencia que tiene a su cargo fijar y dirigir las polticas en materia de seguridad pblica preventiva y trnsito municipales, proponer y acordar con el presidente municipal los proyectos de programas, reglamentos, acuerdos, circulares y convenios relativos a dichas materias; as como coordinarse con las autoridades competentes de la Federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios para el desempeo de las funciones de seguridad pblica y trnsito; a cuyo efecto contar con los cuerpos de
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polica preventiva y de trnsito y las respectivas subdirecciones, entre otras dependencias. En los municipios carentes de agentes de trnsito, convendra encomendar el desempeo de las tareas correspondientes, a los miembros de la polica preventiva municipal que, en tal circunstancia desarrollaran ambas funciones simultneamente. 5. LOS SUJETOS PASIVOS EN LA ORDENACIN Y CONTROL DEL TRNSITO Dos diferentes clases de sujetos pasivos se distinguen frente al ejercicio de la funcin de ordenacin y control del trnsito: el peatn y el conductor de tales medios de transporte; estos ltimos se diferencian tambin en diversas categoras.
A. EL PEATN
El sujeto pasivo de la ordenacin y control del trnsito ms desprotegido es el peatn, quien se ve involucrado en la mayora de los accidentes viales ocurridos en los pases que cuentan con una cantidad importante de vehculos, razn por la cual el nmero de peatones muertos en percances de trnsito es muy elevado. A este respecto Mosset y Rosatti, comentan: El peatn (que camina, que anda a pie) es uno de los protagonistas centrales del trnsito moderno. Es quien padece con mayor grado de indefensin un desorden del que tambin es causan te. (219) El Reglamento de la Ley del Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco, en su captulo XII, regula el trnsito de peatones, quienes, conforme al mismo, debern transitar sobre las banquetas, tomando su derecha, y sin formar grupos que ocupen ms de la mitad del ancho de las mismas, o integrar corrillos que obstruyan el paso de los dems peatones; para rebasar a otra persona se har por el lado izquierdo de ella. Para cruzar las arterias, los peatones deben hacerlo en las esquinas, de manera perpendicular al eje de circulacin, por las zonas de segundad destinadas para ello, cuando lo permita la seal de trnsito. El referido ordenamiento previene que los discapacitados fsica o mentalmente y los nios, debern transitar acompaados por personas aptas para cuidarlos. Los invidentes podrn usar un silbato para pedir la ayuda de los agentes de trnsito. Los fsicamente discapacitados tendrn derecho preferente de paso al cruzar los arroyos de las calles. En los caminos, al contrario que en las calles, los peatones transitarn por el
acotamiento de su izquierda. La reglamentacin del trnsito de peatones era mucho ms prolija en el siglo XIX, segn observa Alcides Greca:
En el Digesto de Ordenanzas, Reglamentos y Acuerdos de la Municipalidad de Buenos Aires,
publicado en 1873, se encuentra una disposicin que hoy puede parecemos curiosa, pero que estaba a tono de las costumbres de la poca. Ella es la siguiente: La derecha en el trnsito de las veredas es del que la lleva, y toda persona que trayendo la pared a su izquierda, la disputase al que la trae a su derecha, se considerar agresor en la contienda: el bello sexo es en todo caso preferido en la vereda, as como los Ministros del Culto y Autoridades. Si se encontrasen dos seoras acompaadas de caballeros, los seores bajarn y las seoras seguirn por la calzada, guardando el orden que les quepa de derecha a izquierda. <220) En la actualidad, la sancin aplicable a los peatones infractores de la normativa del servicio de trnsito, por lo general, es nicamente la amonestacin; sin embargo, en la prctica la infraccin cometida por el peatn le acarrea funestas consecuencias. En efecto, las estadsticas ponen de manifiesto que de los peatones fallecidos en Mxico, a consecuencia de haber sido atropellados por un vehculo, ms de la mitad incurran en ese momento en una infraccin a la Ley o al Reglamento de Trnsito: El 27 % estaba cruzando fuera de la zona de seguridad de las esquinas. El 11.5% caminaba por el arroyo de la calle. El 9.4 % fue atropellado al salir de detrs de un vehculo estacionado. El 8.6% cruzaba una interseccin que no tena control, es decir, no tena semforo ni agente vial. El 7.1 % cruzaba en la esquina contra la seal de alto.(221)
B. EL CONDUCTOR
Los conductores de vehculos se clasifican en diversas categoras. En Jalisco, por ejemplo, la ley de la materia, los distingue en motociclistas, automovilistas, choferes, y conductores de servicio. La anterior clasificacin, aun cuando con algunas modificaciones y otras denominaciones, se utiliza en muchos pases; en Espaa, por ejemplo, conforme al artculo 262 del Cdigo de Circulacin aprobado por Decreto de 25 de septiembre de 1934, an en vigor de acuerdo a la disposicin transitoria del texto articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial:
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I. Los permisos de conduccin expedidos por las Jefaturas Provinciales y Locales de Trnsito sern de algunas de las siguientes clases: A-l. Para motocicletas cuya cilindrada no exceda de 75 centmetros cbicos y coches de invlidos. A-2. Para motocicletas de cualquier cilindrada, con o sin sidecar, y dems vehculos de tres ruedas cuyo peso en vaco no exceda de 400 kilogramos. B-1. Para automviles de tres ruedas y de turismo, incluidos los destinados a alquiler sin conductor, y para camiones, todos con peso mximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos. B-2. Para turismos de servicio pblico y de los servicios de polica, extincin de incendios y asistencia sanitaria, con peso mximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos. C-l.- Para camiones y turismos con peso mximo autorizado superior a 3,500 kilogramos y que no exceda de 16,000. C-2. Para camiones con cualquier peso mximo autorizado y vehculos articulados destinados al transporte de cosas. D. Para autobuses, trolebuses y vehculos articulados destinados al transporte de personas. E. Que autoriza a los titulares de los permisos de las clases B-l, B-2, C-l, C-2 y D para que puedan conducir los vehculos a que se refieren arrastrando un remolque no ligero. 6. MARCO JURDICO DE LA ORDENACIN Y CONTROL DEL TRNSITO MUNICIPAL El trnsito municipal se sujeta a un rgimen de derecho pblico contenido en la Constitucin General de la Repblica; la Constitucin particular del Estado; la Ley de Trnsito del Estado, y su Reglamento; la Ley de Seguridad Pblica del Estado; el Cdigo Penal del Estado; el Cdigo de Procedimientos Penales del Estado; la Ley Orgnica Municipal; la Ley de Hacienda Municipal del Estado; la Ley de Justicia Administrativa del Estado; la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios; el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carcter Estatal; por la Ley de Seguridad Social para los Servidores Pblicos del Estado, de sus Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados; y por el Bando Municipal o sus equivalentes.
7. SANCIONES POR INFRACCIONES DE TRANSITO

La idea de un derecho penal administrativo planteada por James Goldschmidt fue recogida por diversos autores, como Eberhard Schdmit, para quien se da una clara diferencia cualitativa entre el delito judicial y la infraccin administrativa, tambin conocida como contravencin; distincin derivada de la misma naturaleza de las inobservancias de los preceptos jurdicos, habida cuenta que en el delito, la esencia del ilcito radica en un dao especfico o en su inminente realizacin causado a un bien jurdico concreto, en la infraccin o contravencin administrativa, el injusto consiste en la inobservancia de preceptos que tutelan intereses de tipo administrativo.'222' De cualquier modo, la inobservancia del precepto jurdico de carcter administrativo da lugar a la imposicin de una sancin administrativa cuyo propsito es motivo de discusin doctrinal, pero que en el caso de las infracciones de trnsito, en nuestra opinin, debiera ser eminentemente correctivo, porque ms que imponerlas con nimo de castigo o con inters tributario, la sancin por infraccin a las normas de trnsito debe encaminarse a lograr la educacin vial de peatones y conductores de vehculos, hasta para proteccin y seguridad de nosotros mismos y de nuestros seres queridos. Las infracciones en materia de trnsito podrn ser sancionadas en sede administrativa municipal a condicin de que estn previstas las correspondientes sanciones en la ley local del estado respectivo, las cuales suelen consistir en multa, arresto administrativo, jornadas de trabajo social, retencin del vehculo y remisin del mismo al depsito municipal. En el estado de Jalisco, conforme a la Ley de la materia, los conductores de vehculos que violan la normativa de trnsito son castigados con diversos tipos de sanciones, como la amonestacin, la multa, el arresto administrativo, y las jornadas de trabajo de ndole social; por ejemplo, el artculo 108 de la Ley del Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco, dispone: Se sancionar con multa equivalente a diecinueve das de salario mnimo general diario de la rea geogrfica de Guadalajara y con arresto administrativo de veinticuatro horas conmutable por cuatro jornadas de trabajo de ndole social, en materia de trnsito a
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eleccin del infractor, en los trminos del Reglamento de esta Ley, a la persona que conduzca un vehculo de motor en estado de ebriedad o bajo el influjo de estupefacientes o psicotrpicos, en los trminos que seala el Reglamento de esta Ley. 8. MECANISMOS DE IMPUGNACIN Los conductores de vehculos, pueden impugnar las sanciones que las autoridades municipales de trnsito les impongan, por infracciones a la normativa de trnsito, mediante mecanismos especficos establecidos en la propia legislacin de la materia, independientemente de los utilizables para combatir todo tipo de violaciones de derechos cometidas por las autoridades y sus agentes en perjuicio de los gobernados, como el juicio de amparo ante los rganos jurisdiccionales federales y la queja ante la Comisin Estatal de Derechos Humanos o su equivalente. En este orden de ideas, la Ley del Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco establece como instrumento para combatir las sanciones impuestas por infracciones a la normativa de trnsito, el recurso de inconformidad y, mediante procedimiento contencioso administrativo, el juicio de nulidad; al efecto, en su artculo 112, ordena: Las sanciones administrativas a que se refiere esta Ley, podrn ser impugnadas por los interesados, a su eleccin, mediante el recurso de inconformidad que debern hacer valer por escrito dentro de los 15 das hbiles, contados a partir de que se les notifique la infraccin o de que tengan conocimiento de la misma, el que se substanciar en la forma prevista en el Reglamento de esta Ley, o mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. III. LAS CALLES, PARQUES Y JARDINES Y SU EQUIPAMIENTO Genricamente, la calle comprende todo andador, bulevar, callejn, viaducto, avenida, calzada, y, en general, cualquier tipo de va ubicada en suelo urbano, es decir, dentro de un ncleo de poblacin, cuya finalidad consista en dar paso al trnsito de personas, animales y vehculos, bajo un rgimen de dominio pblico; se trata, pues, de todo camino pblico situado entre dos filas de casas, de los que se exceptan los tramos urbanos de carreteras nacionales o federales y de caminos provinciales o estatales. Las calles, junto con las plazas, parques y jardines pblicos conforman la va
pblica municipal, como resultado de un proceso de urbanizacin, que en Mxico se inicia desde la poca precortesiana. 1. ANTECEDENTES HISTRICOS Proveniente del vocablo latino callis, senda, el vocablo castellano calle alude al sendero del dominio pblico, endurecido a fuerza de pisarlo: quasi via calloperdurata, convertido en camino cuando a la labor pedestre se agrega la manual y el empleo de maquinaria y equipo, para dar mayor resistencia a su piso, permitir el rpido desage lateral del agua pluvial, vadear el paso de arroyos y ros, as como hacer ms moderadas las pendientes y cuestas. Mas, la palabra calle evolucion con una connotacin topogrfica eminentemente urbana, para aplicarse, no a un camino cualquiera, sino slo al situado entre dos hileras de construcciones o edificios. En el antiguo derecho espaol, las calles estuvieron consideradas, desde siempre, como bienes demaniales; as, en la Ley de Partidas, la calle es considerada como una de los bienes del dominio pblico, cuyo uso pertenece a todos y cada uno de los habitantes de un pueblo (Ley 9 a , ttulo XXVIII, Partida 3a), por cuya razn no puede apropiarse por prescripcin (Ley 7 a , ttulo XXIX, Partida 3a). Por su parte, el Fuero Real tena prevista una multa de treinta sueldos para quien cerrara o cercara una calle para impedir el libre paso por ella, sin perjucio de que cualquiera pudiera deshacer el cerramiento a costa de quien lo hubiera puesto. En la fundacin de villas y ciudades de la Nueva Espaa, el conquistador trat de aplicar el esquema cuadricular de calles, as lo hace notar, por ejemplo, el obispo de Guadalajara, Alonso de la Mota y Escobar, en su Descripcin geogrfica de los Reinos de Nueva Galicia, Nueva Viscaya y Nuevo Len, escrita hacia 1606, al observar que en Guadalajara: Las calles son anchas y derechas, todas a un nivel; tienen once que corren de norte a sur, y diez de oriente a poniente.(223) En 1858 la ciudad de Mxico contaba con 245 manzanas, 304 calles, 140 callejones y 90 plazas o plazuelas, vialidad que, al decir de algn historiador, se increment a una suma de dos mil, en el ao de 1906.(224) 2. NATURALEZA INTRNSECA DE LAS CALLES PARQUES Y JARDINES A pesar de que el inciso g) de la fraccin III del artculo 115 constitucional considera
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como funciones o servicios pblicos a las calles, as como a los parques y jardines, as como a su equipamiento, creemos que de acuerdo a su naturaleza jurdica intrnseca, se trata de obras pblicas tal como las entiende la doctrina, mas no de funciones pblicas ni de servicios pblicos. Conviene sealar que, aparte de Mxico, no hemos encontrado que el derecho positivo de ningn otro pas considere actualmente como funcin pblica o servicio pblico a tales obras o a su equipamiento; este ltimo, por cierto, se alcanza mediante la celebracin de los correspondientes contratos de adquisiciones y servicios, cuando no se asimila al de la obra pblica respectiva. Por otra parte, resulta evidente que calles parques y jardines vienen a ser la infraestructura para los servicios pblicos de trnsito, de transporte ylamentablemente cada vez con mayor frecuencia de mercados y de estacionamientos; as como mbito para el desempeo de la funcin de seguridad pblica, y de la prestacin de los servicios pblicos de limpia y recoleccin de residuos slidos y de alumbrado pblico. Por los motivos antes sealados, consideramos conveniente suprimir calles, parques y jardines, y su equipamiento, del catlogo contenido en la fraccin III del artculo 115 constitucional. 3. MARCO JURDICO DE CALLES, PARQUES Y JARDINES La regulacin jurdica de calles, parques y jardines municipales se da a travs de diversos ordenamientos de orden pblico, entre los que figuran la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las Constituciones particulares de los estados, la Ley de Expropiacin, la Ley General de Asentamientos Humanos, las leyes orgnicas municipales, las leyes de adquisiciones y de obras pblicas de los estados, las leyes de trnsito y vialidad, los planes municipales de desarrollo, as como los bandos y reglamentos municipales. En la ampliacin de calles, como en la apertura de nuevas, se puede recurrir a la expropiacin, la cual es una forma de adquisicin de derecho pblico, consistente en este caso en el acto de autoridad competente, en cuya virtud, por causa de utilidad pblica servicios pblicos, vas de comunicacin y obras de beneficio colectivo, entre otras y mediante indemnizacin, se dispone unilateralmente la transferencia de la
propiedad de un bien determinado en favor del municipio, con, sin, o aun contra la voluntad de su propietario. A este respecto, el segundo prrafo de la fraccin VI del artculo 27 constitucional previene: Las Leyes de la Federacin y de los estados en sus respectivas jurisdicciones determinarn los casos en que sea de utilidad pblica, la ocupacin de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa har la declaracin correspondiente. El precio que se fijar como indemnizacin a la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por l de un modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y resolucin judicial, esto mismo se observar cuando se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas. El legislador local ordinario suele recoger los principios de la expropiacin contenidos en el artculo 27 constitucional; as, por ejemplo el Cdigo Civil del Estado de Mxico prohibe, en su artculo 806, ocupar la propiedad sin la voluntad de su dueo, excepto por causa de utilidad de su dueo, y adems dispone: Artculo 811. La autoridad puede, mediante indemnizacin, ocupar la propiedad particular, deteriorarla y aun destruirla, si eso es indispensable para prevenir o remediar una calamidad pblica, para salvar de un riesgo inminente una poblacin o para ejecutar obras de evidente beneficio colectivo. De suerte que, siempre que la apertura o ampliacin de calles y la creacin de parques y jardines sean de evidente beneficio colectivo, los municipios podrn ocupar, mediante indemnizacin, las superficies de terrenos de propiedad particular, requeridos para los efectos sealados, y proceder a la demolicin de las construcciones que hubiere en tales terrenos. El marco jurdico, adems de regular el uso y aprovechamiento de la va pblica a efecto de asegurar que impere en ella el orden pblico, y de dotarla de los servicios
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pblicos de limpia y recoleccin de residuos slidos, drenaje y alumbrado pblico, debiera precisar los conceptos de calles, parques y jardines municipales y regular las acciones que orientan su planeacin, alineamiento, trazo, y en su caso, la contratacin de su construccin, ampliacin, modificacin, conservacin y su equipamiento. En cuanto a la planeacin de calles, dentro de los ncleos de poblacin, los espacios afectos a las vas pblicas calles y plazas, se determinan en la planeacin urbana mediante su alineacin, que delimitan aqullas respecto de la lnea de edificacin o construccin de los terrenos contiguos edificables; mas, para que existan las vas urbanas no es suficiente que estn planeadas, sino que es indispensable que se realicen las necesarias obras de urbanizacin y, en consecuencia, puedan cumplir tales vas pblicas urbanas los fines bsicos a que se hallan destinadas, cuales son los de servir como medio de comunicacin, al uso de la circulacin o trnsito de personas y, en su caso, de vehculos; por ello, Jos A. Lpez Pellicer observa: En tanto que no se cumpla este segundo aspecto, se estar, pues, ante una va urbana planeada o proyectada, que como tal cuenta legalmente con una especial proteccin de la legalidad urbanstica, que trata de asegurar su ejecucin futura, pero no an de dominio pblico viario, que como tipo de demanio artificial resultar de la ejecucin de las necesarias obras de urbanizacin y apertura al uso pblico.(225) Al margen de su categorizacin como obra pblica o como funcin o servicio pblicos, los trabajos de construccin, reconstruccin, remodelacin, ampliacin, modificacin, restauracin, pavimentacin, repavimentacin, conservacin y mantenimiento de calles parques y jardines municipales, deben llevarse a cabo dentro de un marco de eficiencia, eficacia, transparencia y probidad, acorde con el inters pblico y los objetivos propios de su destino, por cuya razn, cuando no se realicen con los propios medios y elementos del municipio salvo las excepciones legalmente previstas en favor del inters municipal, debieran efectuarse mediante contratos adjudicados a travs de licitaciones pblicas, a las que se convoque pblicamente afinde que los interesados puedan presentar propuestas definitivas y formales en sobre cerrado que deber abrirse en acto pblico de apertura de ofertas, afinde lograr para el municipio las mejores condiciones posibles en cuanto a calidad, precio, financiamiento y dems pormenores conducentes.
La regulacin de los contratos administrativos municipales relativos a las calles, parques y jardines, debe quedar acorde con los dems ordenamientos expedidos en materia municipal, tanto por el Congreso de la Unin, como por las respectivas legislaturas de los estados, y por los ayuntamientos municipales; en materia de obra pblica, es frecuente que la ley estatal sea aplicable a la que realizan los municipios y sus organismos auxiliares y fideicomisos, como, por ejemplo, lo dispone expresamente el artculo I o de la Ley de Obras Pblicas del Estado de Mxico, publicada el 26 de septiembre de 1984; y tratndose de adquisiciones, arrendamientos y servicios, es comn que el ordenamiento estatal de la materia deba de ser aplicado por los municipios, cuando los respectivos contratos de adquisicin o de arrendamiento de bienes muebles y de servicios sean con cargo a recursos aportados aun en forma parcial por el gobierno del estado, o versen sobre bienes muebles o inmuebles del patrimonio estatal, de lo cual da testimonio el artculo 2 de la Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Gobierno del Estado de Jalisco publicada el 14 de marzo de 1995. Es frecuente que el municipio expida, aun cuando de manera rudimentaria y deficiente, disposiciones relativas a la contratacin de obra pblica, as como de adquisiciones, arrendamientos y servicios requeridos para el equipamiento de calles, parques y jardines, contenidas en ordenamientos de diversa denominacin, como cdigos, reglamentos y bandos, varios de los cuales analizamos a continuacin, en su parte relativa a los contratos administrativos municipales; algunos de ellos, como implcito reconocimiento de su insuficiencia, determinan la aplicacin supletoria de las leyes estatales y federales de la materia, para lo no previsto en el ordenamiento municipal, con lo que no se resuelve el problema, dadas las obvias diferencias existentes entre la estructura de la administracin pblica municipal y la estatal o la federal. 4. EL CDIGO MUNICIPAL DE AGUASCALIENTES Publicado en el Peridico Oficial Ad Gobierno Constitucional del Estado de Aguascalientes de primero de noviembre del mismo ao, previa aprobacin del Ayuntamiento del Municipio de Aguascalientes, del 22 de octubre de 1998, el Cdigo Municipal de Aguascalientes se divide en libros y stos en ttulos, que a su vez, se subdividen en captulos, los cuales se integran con apartados y stos con artculos. Bajo el rtulo De las dependencias de la administracin pblica municipal, de sus funciones y atribuciones, el ttulo segundo del libro primero del Cdigo Municipal de
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Aguascalientes dedica su captulo II a regular las funciones y atribuciones de los servidores pblicos municipales, ocupndose en su apartado dcimo, de la Secretara de Obras Pblicas, a la que, en los trminos del artculo 103 se le asignan, entre otras, las siguientes atribuciones: > Ejecutar el Programa Municipal de Obra Pblica, con apego a los lincamientos, directrices y prioridades que le seale el presidente municipal; > Directamente o a travs de terceros, llevar a a cabo las obras pblicas del municipio, incluidas las relativas al alumbrado pblico, formulando los estudios, proyectos y presupuestos respectivos; > Efectuar e inspeccionar los trabajos de mantenimiento o conservacin de las obras pblicas; > Emitir las convocatorias y bases a que deben ajustarse los concursos de obra pblica que se celebren en el mbito municipal, as como vigilar el cumplimiento de la normativa vigente en la materia. El referido cdigo, en su apartado decimosexto del mismo captulo segundo del ttulo segundo del libro primero, determina la creacin del Comit de Adquisiciones, integrado por el presidente municipal, el regidor de Hacienda, el sndico de hacienda, el secretario de Finanzas, el secretario de Administracin, el contralor municipal y un representante de la Cmara Nacional de Comercio, para regir las adquisiciones municipales de bienes muebles y servicios obviamente incluidos los relativos al equipamiento de las calles parques y jardines, cuyo monto sea superior a tres mil veces el salario mnimo general diario vigente en dicho municipio; en tanto que las adquisiciones de monto inferior al antes sealado, se realizarn por el Departamento de Compras, a travs del procedimiento de adjudicacin directa cuyos lincamientos se establecern en el sistema de compras que autorice el Ayuntamiento, previa aprobacin del Comit de Adquisiciones (artculos 109 y 110). Figuran entre las facultades del Comit de Adquisiciones (artculo 118), las siguientes: > La seleccin del proveedor de los bienes y servicios en cada ocasin; > La elaboracin y aprobacin del manual de integracin y funcionamiento del Comit;
> La integracin y actualizacin del padrn de proveedores, y > La expedicin de las convocatorias en los trminos previstos en el propio Cdigo. De acuerdo al artculo 125 del Cdigo Municipal en anlisis, las formas de adjudicacin de las adquisiciones pueden ser: por adjudicacin directa, por invitacin del Comit Municipal de Adquisiciones a los principales proveedores en el giro a que corresponda la operacin, y por licitacin pblica. Algunas otras disposiciones relativas a las adquisiciones municipales, figuran en los artculos comprendidos del 126 al 137 inclusive, destacando la contenida en el artculo 132, relativa al funcionamiento del Padrn Municipal de Proveedores, por ser requisito indispensable para la seleccin del proveedor, que ste se encuentre inscrito previamente en l; as como la inserta en el artculo 137, conforme a la cual, todas las adquisiciones se sujetarn a lo dispuesto en el captulo segundo del ttulo segundo del libro primero del propio Cdigo Municipal de Aguascalientes, y en todo aquello que no est previsto en dicho captulo se aplicar de manera supletoria lo sealado en las leyes de obras pblicas y de adquisiciones estatal y federal. 5. EL REGLAMENTO DE ADQUISICIONES DEL AYUNTAMIENTO DE TLAQUEPAQUE Durante el trienio 1995-1997, se expidi un Reglamento de Adquisiciones del H. Ayuntamiento de Tlaquepaque, cuyas disposiciones califica como de orden pblico, y emitidas de conformidad con los dispuesto en la fraccin II del artculo 115 constitucional y los artculos 1, 5 y 39 fraccin II, apartado 3-, 90 y 91 de la Ley Orgnica Municipal del Estado; su finalidad consiste, en los trminos de su artculo 1, en regular la adquisicin de bienes y contratacin de servicios que realice el Ayuntamiento en los que se deben incluir los requeridos para el equipamiento de calles, parques y jardines, as como regular tambin el funcionamiento de su Comisin de Adquisiciones, en aras del uso racional y transparente del gasto pblico. El Reglamento en anlisis se estructura mediante cinco innominados ttulos, tres de los cuales constan de captulo nico y los restantes de dos, los cuales, a travs de sus 27 artculos sin contar los cinco transitorios, se refieren a disposiciones generales, adquisicin de bienes o servicios, integracin y funcionamiento de la Comisin de Adquisiciones, facultades de dicha Comisin, sanciones, y recurso de revisin oponible a
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las resoluciones dictadas en aplicacin del propio Reglamento. Se faculta al presidente municipal y al tesorero para realizar adquisiciones directas, cubriendo los requisitos establecidos en los artculos 50 y 59 de la Ley Orgnica Municipal, a condicin de que su importe no rebase en forma unitaria o por lote, flotilla o contrato, la cantidad de $50,000.00, antes de impuestos; si es superior a dicha cantidad, se requiere autorizacin de la Comisin de Adquisiciones (artculo 8). De acuerdo con el ordenamiento en anlisis, se integra la Comisin de Adquisiciones con el presidente municipal o el coordinador que l designe, el regidor de la Comisin de Hacienda, el tesorero municipal, el proveedor municipal, un regidor de la primera minora, y sendos representantes de la Cmara Nacional de Comercio de Tlaquepaque, del Consejo de Cmaras Industriales del Estado de Jalisco, de la Cmara Nacional del Pequeo Comercio, y de la CANIRAC que opere en el municipio. Se requiere, para ser proveedor del municipio, estar inscrito en el Padrn Municipal de Proveedores, que est a cargo del proveedor municipal (artculos 11, 12 y 13). Habida cuenta que no se contempla la realizacin de licitacin pblica ni cerrada, el proveedor se selecciona con base en los criterios de mejor precio y calidad del bien o servicio, seriedad y responsabilidad, calidad del servicio, condiciones de contratacin, ofrecimiento de garanta, e inscripcin en el Padrn Municipal de Proveedores; en igualdad de condiciones, los proveedores se aceptarn en el siguiente orden: Dependencias y organismos pblicos municipales Dependencias pblicas estatales Dependencias pblicas federales Empresas ejidales y sociedades cooperativas Empresas mixtas o privadas jaliscienses Empresas nacionales o extranjeras (artculos 11 y 13). 6. EL BANDO MUNICIPAL DE DURANGO Aprobado por unanimidad de las tres fracciones integrantes del H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, capital del Estado del mismo nombre, del trienio 1992-1995, el bando municipal respectivo qued estructurado a travs de 300 artculos adems tres
transitorios distribuidos en 15 ttulos, algunos de los cuales se dividen en captulos. En su ttulo quinto, desarrollado bajo el rtulo De la Hacienda Municipal, el Bando Municipal de Durango, dedica su captulo V a la regulacin de la adquisicin de bienes y servicios y adjudicacin de obra pblica, mediante sus nicos cinco artculos, de cuyas disposiciones se pueden destacar las siguientes: > La que faculta al presidente municipal para que, por conducto del oficial mayor del municipio, autorice las adquisiciones de bienes y servicios o adjudicaciones de obra pblica contemplados en el Presupuesto Anual de Egresos del Municipio, cuyo importe no rebase el equivalente de 7,758 das del salario mnimo general vigente en la zona econmica del municipio. > La que crea el Comit de Adquisiciones de Bienes y Servicios y Adjudicacin de Obra Pblica, el cual se integra con el presidente municipal, quien presidir el Comit y tendr voto de calidad; el oficial mayor, quien fungir como secretario tcnico del Comit y tendr participacin con voz, pero sin voto; el sndico municipal y un regidor de cada una de las fracciones de partidos polticos que compongan el Cabildo. > La que faculta al Comit de Adquisiciones de Bienes y Servicios y Adjudicacin de Obra Pblica para autorizar aquellas adquisiciones de bienes y servicios o adjudicaciones de obra pblica que el Municipio requiera y estn contempladas en el Presupuesto Anual de Egresos que excedan al equivalente de 7,758 das del salario mnimo general vigente en la zona econmica del municipio. > La que obliga a concursar todo contrato de adquisicin de bienes y servicios y de obra pblica, cuyo monto sea superior al equivalente de 5,120 das del salario mnimo general vigente en el municipio, pero menor al equivalente de 46,000, la asignacin del contrato respectivo se har mediante concurso, invitando directamente a por lo menos tres concursantes; y en las operaciones cuyo monto exceda el equivalente a 46,000 das de dicho salario, la adjudicacin se har mediante licitacin pblica. > La que establece la supletoriedad de la legislacin estatal y federal de la materia, para todo lo no previsto en el referido bando y los ordenamientos municipales relativos a la adquisicin de bienes y servicios y adjudicacin de obra pblica.
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A MANERA DE EPLOGO
Requisito indispensable para que la reforma del Estado mexicano sea en beneficio del pueblo ser que pase por el municipio, por ser ste la base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, como personificacin jurdica del grupo social humano interrelacionado por razones de vecindad permanente, en un territorio determinado, con un gobierno autnomo propio aunque bajo la potestad del Estado al que pertenece, sometido a un orden jurdico especfico, con propsito de preservar el orden pblico, asegurar la prestacin de los servicios pblicos que satisfagan las necesidades elementales de carcter general de sus vecinos y realizar las obras pblicas locales y las dems actividades socioeconmicas requeridas por la comunidad. En consecuencia, la reforma del Estado deber atender la formacin y fusin de municipios, con respeto a la voluntad mayoritaria de sus moradores y a su viabilidad; de igual manera deber sentar las bases polticas, jurdicas, financieras y administrativas que aseguren su desarrollo con autntica autonoma, expresada al travs de la libre designacin de sus gobernantes internos y de su marco normativo especfico. De igual manera, la reforma del Estado habr de respetar la personalidad jurdica propia del municipio; la autarqua derivada de su patrimonio racionalmente aprovecha-
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do y de su hacienda justamente fortalecida; as como de su competencia para ejercer el poder de polica, asegurar la prestacin de los servicios pblicos locales, realizar las obras pblicas y desarrollar cuanta actividad socioeconmica de inters pblico sea indispensable para la comunidad. Por tanto, la reforma del Estado habr de distinguir y deslindar las diversas categoras en que se agrupan las diferentes actividades de su competencia, a saber: funciones pblicas, servicios pblicos, obras pblicas y actividades socioeconmicas residuales de inters pblico. Importa caracterizar rigurosamente cada una de las referidas categoras a efecto de que puedan ser reguladas de acuerdo con su naturaleza intrnseca; as, la seguridad pblica y la ordenacin del trnsito se regularan como las funciones pblicas que intrnsecamente son; las calles parques, y jardines recibiran el trato regulatorio de obras pblicas que por naturaleza les corresponde; y el reaprovechamiento y reciclaje de las aguas servidas y de los residuos slidos, sera normado como actividad socioeconmica de inters pblico, cual debiera ser. De esta suerte, convendra explicitarse la funcin pblica municipal, como la actividad esencial e indelegable del municipio, cuyo ejercicio requiera del desempeo de una actividad que conlleve su potestad, su imperio y su autoridad; en el inventario de funciones pblicas municipales, habran de figurar, entre otras, las siguientes: > La funcin, materialmente legislativa, de aprobar los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia, y aseguren la participacin ciudadana y vecinal. > Las funciones administrativas - De seguridad pblica - De ordenacin y control del trnsito - De administrar su hacienda - De formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo municipal - De otorgar licencias y permisos para construcciones > La funcin, materialmente jurisdiccional establecida no en la Constitucin sino en los bandos de polica y gobierno previstos en aqulla, de imponer sanciones, al travs de la llamada justicia municipal de barandilla, por la contravencin de sus disposiciones.
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de residuos slidos; mercados y centrales de abasto; panteones; y rastro; otros de evidente carcter municipal, cules son los de transporte colectivo urbano, de taxis y de estacionamientos, sin perjuicio de que el municipio pueda realizar la prestacin de otros servicios pblicos clasificados como coincidentes, como son los de bibliotecas, de educacin y de salud, en el mbito de su competencia. En el repertorio de las obras pblicas, adems de las calles, parques y jardines, figuraran los inmuebles destinados a las oficinas municipales, as como la infraestructura inmobiliaria municipal afecta al desempeo de las funciones pblicas municipales y a la prestacin de los servicios pblicos directamente a cargo del municipio. En fin, en la relacin de actividades socioeconmicas residuales de inters pblico, a cargo del municipio, podran figurar, por ejemplo, las relativas al tratamiento, reciclaje y reaprovechamiento de las aguas servidas y de los residuos slidos. De igual manera, es importante hacer hincapi en que la reestructuracin de la administracin pblica federal, en lo concerniente a la seguridad pblica, no debe propiciar el avasallamiento de las corporaciones policiales del Distrito Federal, de los estados y de los municipios, por parte de la Federacin, sino facilitar una autntica, gil, eficaz y eficiente coordinacin entre ellas, para que todas puedan cumplir adecuadamente sus cometidos, en el mbito de sus respectivas competencias. Por otra parte, se debe tener presente que los artculos 28 y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos facultan a los rganos legislativos de la Federacin y del Distrito Federal, respectivamente, a establecer la posibilidad mediante disposicin legislativa de concesionar los correspondientes servicios pblicos de la Federacin y del Distrito Federal; en cambio, el artculo 115 constitucional no trata el tema de la concesin de los servicios pblicos municipales. En consecuencia, la concesin de servicios pblicos municipales est condicionada a que la posibilidad de otorgarla est prevista en la Constitucin particular del Estado respectivo, en los trminos y con las excepciones que la ley local establezca, y siempre supeditada al inters general. El desconocimiento de los principios jurdicos que rigen los servicios pblicos
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municipales redunda en su deficiente normativa, como se comprueba en diversas leyes orgnicas municipales y otros ordenamientos legales de diferentes estados de la Repblica que sin contar con apoyo de sus respectivas constituciones particulares, abren la posibilidad de concesionar los servicios pblicos municipales, bajo el supuesto errneo de que el artculo 28 de la Constitucin federal les permite hacerlo, cuando acabamos de decirlo dicho precepto slo faculta al legislador ordinario federal a establecer la posibilidad de concesionar la prestacin de servicios pblicos federales o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federacin. Por consiguiente, las leyes locales y reglamentos municipales que, sin la previsin expresa de la Constitucin particular del Estado correspondiente, pretenden establecer la posibilidad de concesionar los servicios pblicos municipales o algunos de ellos, son anticonstitucionales. Otro defecto en que incurren los ordenamientos jurdicos de diversos estados y municipios consiste en considerar a la concesin administrativa de servicios pblicos municipales como un contrato, a pesar de que, como hemos visto, se trata de un acto mixto que, de acuerdo con la doctrina, se compone de tres partes de distinta naturaleza: una parte reglada, una parte contractual y una parte consistente en un acto administrativo unilateral, de la administracin municipal concedente. La parte reglada est predeterminada en el ordenamiento jurdico de orden pblico, que fija los caracteres esenciales del servicio, las modalidades y condiciones que garanticen la eficacia de su prestacin y la seguridad de los usuarios; esta parte, implcita en toda concesin de servicio pblico, no es modificable por el concedente o el concesionario, ni por ambos. En la parte contractual el concesionario como en los contratos de adhesin, acepta convertirse en tal, en los trminos previstos en la ley y especificados unilateralmente por la administracin concedente en el ttulo de la concesin. La ltima parte consiste en un acto administrativo en cuya virtud la autoridad concedente, de manera unilateral, otorga la concesin en los trminos especficos de la misma. As pues, la pai ce reglada de toda concesin de servcicio pblico est consignada en la normativa de la materia, por cuya razn, figuran implcitamente, aun cuando no se inserten de manera expresa, los preceptos legales y reglamentarios de orden pblico que precisen los principios o caracteres esenciales del servicio, las facultades de la concedente,
las obligaciones del concesionario, as como las formas y procedimientos de extincin de la concesin. Por lo anterior, toda ley que establezca la posibilidad de otorgar concesin de determinados servicios pblicos municipales debiera referirse al ttulo de concesin y no al contrato de concesin; de igual manera, debiera precisar que la concesin no est en el comercio y por ende no tiene precio, es inembargable y no podr cederse, ni de ninguna manera transferirse, sin la previa autorizacin de la concedente, dado su carcter intuitu personae. Por ltimo, habremos de dar la voz de alerta en cuanto a que el otorgamiento de concesin de cualquier servicio pblico municipal genera un grave riesgo para la administracin municipal concedente, habida cuenta de lo dispuesto en el captulo XI del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que considera a la concesin como una modalidad de inversin al establecer en su artculo 1139, para efectos de dicho captulo, que, entre otros significados especiales, entiende por inversin toda participacin en una empresa que le permita al propietario participar en los ingresos, en las utilidades, o en el haber social de tal empresa en una liquidacin, as como las concesiones que involucran la presencia de la propiedad de un inversionista en territorio de otra Parte. Por lo anterior, capitalistas de Estados Unidos y Canad podran alegar, como ya lo han hecho, que la inversin extranjera estadounidense o canadiense, participante mediante cualquier procedimiento en una sociedad que licita y obtiene una concesin municipal de servicio pblico, permite al inversor extranjero recurrir, en una eventual controversia entre la sociedad concesionaria y el municipio concedente, a las instancias de arbitraje previstas en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, situacin hipottica en la que las partes contendientes seran el inversionista contendiente y el Estado mexicano en su calidad de Parte dei Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. La eventual controversia de referencia, dejara al ente municipal en gran desventaja entre otras razones, por no ser parte en una controversia que eventualmente le puede perjudicar, as como por su escaso o nulo conocimiento del complejo Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, salvo que en el ttulo de concesin conste
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expresa de la empresa concesionaria a recurrir a los mecanismos de solucin de controversias previstos en el tratado de referencia, para dirimir las que eventualmente pudieran surgir entre concedente y concesionaria, derivadas de la concesin de servicio pblico municipal. De igual manera, sera conveniente incluir en el propio ttulo de la concesin, renuncia similar a la sealada en el prrafo anterior, formulada por los extranjeros que tuvieren participacin en los ingresos, utilidades, o en el haber social de la concesionaria; as como clusula expresa en el sentido de que cuando un extranjero quiera participar bajo alguna de las formas que acabamos de sealar, en la empresa concesionaria, podr hacerlo a condicin de renunciar tambin a recurrir a los mecanismos de solucin de controversias previstos en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.
NOTAS
/. Vid CASO, Antonio, Sociologa, 15a ed, Mxico, Limusa Wiley,p. 51. 2. Vid POSADA, Adolfo, Municipio. Enciclopedia Jurdica Espaola, Barcelona, Francisco Seix, Editor, t. XXIII (Publicacin autorizada por R. 0. de 4 de junio de 1910), p. 127. 3. MUOZ, Virgilio y Mario RUIZMASSIEU, Elementos jurdico-histricos del municipio en Mxico, Mxico, UNAM, 1979, p- 134. TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en Amrica, trad. Luis R. Cullar, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1973, p- 78. 5. AHRENS, Enrique, Curso de derecho natural, trad. Pedro Rodrguez Hortelano y Mariano Ricardo deAsensi, 4a ed., Pars, Librera de A. Bourel e hijo, 1876, p. 491. 6. PASCAUD, H, De l'organisation communale et municipale en Europe, aux Etats-Unis et en France, Pars, 1877, p. 1. 7. POSADA, Adolfo, El rgimen municipal de la ciudad moderna, 4a ed., Madrid, Librera General de Victoriano Surez, 1936, pp. 51 y 52. 8. KELSEN, Hans, Teora general del Estado, trad. Luis Legaz Lacambra, Mxico, Editora Nacional, 1965, p . 189. 9. BURGOA OH/HUELA, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 6a ed., Mxico, Porra, 1986, p. 817. 10. SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, 10" ed., Mxico, Porra, 1.1, p. 610. En el mismo sentido Buttgenbach, Andr, Manual de droit administratif Bruselas, jarci, 1966, p. 10311. ACOSIA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 2a ed., Mxico, UNAM, 1975, p. 94. Teresita Rendan Huerta Barrera (Derecho municipal, 2a ed., Mxico, Porra, 1998, pp. 195 y 196), mediante amplia argumentacin, demuestra tambin que el municipio no es un organismo descentralizado por regin. 12. Vid. BURDESE, Mario, Manual de derecho pblico romano, trad. ngel Martnez Samn, Barcelona, Bosch. 1972, pp. 124, 125 y 129
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13. dem, pp. 129y 130. 14. Tomado de POSADA, Adolfo, Municipio. Enciclopedia Jurdica Espaola, op. cit., p. 127. 15. Vid. GRIMBERG, Cari, La Edad Media, trad. T. Riao, Mxico, Siglo XXI, 1983, p. 56. derecho espaol, Madrid, 1903, p. 7. 17. dem,/). 65. Historia de Espaa, dirigida por Ramn Menndez Pidal, t. III: Espaa visigoda, 4a ed., Madrid, Espasa Calpe, 1980, p. 239- Ms tarde, el municipio, en su etapa absolutista, sustituy las asambleas vecinales por cabildos o ayuntamientos, la incorporacin de corregidores como presidentes de los ayuntamientos, la patrimonializacin RuBERTjuan, Re'gimen local y derecho urbanstico, Madrid, Editorial Dilex, 1994, p. 66. Pidal, t. XVIII, Madrid, Espasa Calpe, 1966, p. 192. 20. Ibdem. 21. Tomado de: Enciclopedia Universal Ilustrada, Madrid, Espasa Calpe, 1929, t. LXVIII.p. 1388. 22. CASTOAR, Emilio, Discursos parlamentarios y polticos, Madrid, Libreras de A. de San Martn, 1885, t. II, p. 135. Mascareas, Barcelona, Francisco Sebe, Editor, t. III, 1951, pp. 725 y 726. 24. MARTNEZ MARINA, Francisco, Ensayo histrico-crtico sobre la antigua legislacin de los reinos de Len y Castilla, Zaragoza, 1832, p. 2925. OCHOA CAMPOS, Moiss, El municipio su evolucin institucional, Mxico, Banobras, 1981, p 109. En sentido contrario, Teresita Rendan Huerta Barrera (Derecho municipal, 2a ed., Mxico, Porra. 1998, p. 92) sostiene que el Calpulli es en algunos rasgos, similar al municipio, pero es incorrecto equipararlos; ya que el primero por sus caractersticas yfuncionesfue superior al segundo. 26. Vid. MONZN, Arturo, El Calpulli en la organizacin social de los tenochca, Mxico, UNAM, 1949, pp. 44y 45. 27. Vid. OCHOA CAMPOS, Mois, La reforma municipal, 2a ed., Mxico, Porra, 1968, pp. 33y 34. 28. El texto completo de la bula en: SOLORZANO Y PEREYRA, Juan de, Poltica indiana, Madrid, Imprenta Real de la Gazeta, 1776,1.1, pp. 43 a 45.29. Vid. PEREYRA, Carlos, Hernn Corte's, Mxico, Editora Nacional, pp. 70y 71. pp. 66 y 67. y 130. 32. ZAVALA, Silvio, El mundo americano en la poca colonial, Mxico, Porra, 1967,1.1, p. 126.
16. HINOJOSA YNAVEROS, Eduardo de, Origen del rgimen municipal en Len y Castilla, Estudios sobre la historia d
18. TORRES LPEZ, Manuel, Instituciones econmicas, sociales y poltico-administrativas de la pennsula hispnica
de los cargos pblicos y la depauperacin de las haciendas locales en beneficio de la Hacienda real. Vid. MIGALLON
19- FERNNDEZLVAREZ, Manuel. La Espaa del emperador Carlos V Historia de Espaa, dirigidapor Ramn Menn
23- BENEYm PREZ, Juan, Cartas-Pueblas, Nueva Enciclopedia Jurdica, publicada bajo la direccin de Carlos-E.
30. Vid. DAZ DEL CASTILLO, Bemal, Historia verdadera de la conquista de la Nueva Espaa, 7a ed., Mxico, Porra, 1969
31. OROZCO Y BERRA, Manuel, Historia antigua y de la conquista de Mxico, 2a ed., Mxico, Porra, 1978, t. IV, pp. 129
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33- TELLO, Fray Antonio, Crnica miscelnea de la sancta provincia de Xalisco, Guadalajara, Gobierno del Estado de Jalisco-Universidad de Guadalajara-IJAH- INAH, 1973, libro segundo, vol. II, pp. 237y 238. 34. ZAVMA, Silvio, El mundo americano en la poca colonial, Mxico, Porra, 1967,1.1, p. 398. 35. ZARCO, Francisco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente [1856 y 1857], Mxico, El Colegio de Mxico, 1956, p. 365. 36. ENFIERE, Andr, Le vote familia!. La reforme electorale, Pars, Sirey, 1927, p. 82. 37. RENDN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, 2a ed., Mxico, Porra, 1998, p. 131. Vase tambin: Martnez, Patricia, Perspectiva poltica del municipio argentino, El Municipio, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, p. 109, nota a pie No. 6. 38. QUINTANA ROLDAN, Carlos, Derecho municipal, Mxico, Porra, 1995, pp. 194 y 195- En opinin dejean de Savigny: La autonoma local es el grado de libertad de decisin permitido a los ciudadanospara la administracin de las comunidades territoriales que aqullos constituyen naturalmente entre s. En la actualidad se admite que el grado de autonoma de las comunidades locales constituye uno de los sistemas de medida de las libertadespblicas. El Estado contra los municipios?, Madrid, LEAL, 1978, p. 49. 39. BO7A MORENO, Jos, El derecho en el doble orden doctrinal y legal, Madrid, Editorial Garca Eticiso, 1952, p. 31. 40. Vid MARTINS, Daniel Hugo, Regmenes municipales contemporneos, El municipio, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, p. 30.
41. RENDN HUERTA BARRERA, Teresita, op. cil,p. 131.
42. TENORIO MACAS Pedro y Jos Mara FERNANDEZ PASTRANA, Municipio, Nueva Enciclopedia Jurdica, op. cit., t. XVI, 1978, p. 750. 43. GARCIA-TREVIJANO Fas, Jos Antonio, Tratado de derecho administrativo, 2a ed., Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, t. II, vol. II, 1971,p. 1018.44. dem,/). 1019
45. Vid. QUINTANA ROLDAN, Carlos, op. cit., pp. 206y 207.
46. GONNENWEIN, Otto, Derecho municipal alemn, trad. Miguel Senz-Sagaseta, Madrid, Instituto de Estudios de Administracin Local, 1967, pp. 3 y 547. ELCUERA, Alberto, Municipio Enciclopedia Jurdica Omeba, Buenos Aires, Editorial Omeba, 1964, t.XLX, pp. 960 y 961. Segn el profesor uruguayo Daniel Hugo Martins, El municipio es una persona jurdica pblica, con patrimonio propio y organizacin poltica y administrativa distinta de la del Estado, pero de naturaleza estatal; integra el Estado, tiene autonoma administrativa dentro del Estado y est regulada por la Constitucin y las leyes del Estado. Regmenes municipales contemporneos, op. cit, p. 36. 48. DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, op cit., t. III, p. 187.
49 Vid SERRA ROJAS, Andrs, op. cit., 1.11, p. 514.
50. CARRE DE MALBERG, R. Teora General del Estado, Teora General del Estado, trad. JosLin Depetre, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1948, p. 249. 51. SERRA ROJAS, Andrs, Ciencia poltica, 3a ed., Mxico, Porra, 1975, p. 295.
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52. HAURIOU, Andr, Derecho constitucional e instituciones polticas, trad. Jos Antonio Gonzlez Casanova, Barcelona, Ariel, 1971, pp. 123 y 124.
53- CARR DE MAISERG, R., op. cit. />. 249.
54. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 35"ed., Mxico, Porra, 1997, p. 37. 55. JEUJNEK, Georg, Teora general del Estado, Buenos Aires, Editorial Albatros, 1954, p. 462. 56. Tomado de LONG, WEIL YBRAIVANT, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, Paris, Sirey, 1962, p. 6. 57. MARTNEZ ACUBILLA, Marcelo, Diccionario de la administracin espaola peninsular y ultramarina, 2a ed., Madrid, Imprenta delaV.e hijos de D. A. Peuelas, 1870, t. 12, p. 654. 58. Vid DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1979, t. 11, p. 32359. ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo, Mxico, UNAM; 1975, p. 186. 60. WAUNE, Marcel, La nocin de servicio pblico, La Ley, Buenos Aires, t. 75, julio-septiembre de 1954, p. 1. 61. MARIENHOFF, Miguis. Tratado de derecho administrativo, op. cit /. II, p. 20. 62. Ibidem. 63. DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, op. cit, /. III, p. 185. 64. BONNARD, Roger, Prcis de Droit Administratif, Pars, Sirey, 1935, p. 235. 65. MARIENHOFF, Miguel S., Derecho administrativo, op. cit, /. II, p. 27.
66. JEZE, Gastn, op. cit, /. //-/, p. 4.
67. GARCA OVIEDO, Carlos y Enrique MARTNEZ USEROS, Derecho administrativo, 9a ed., Madrid, EISA, 1968, t. II, p. 2031. 68. SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, op. cit, /. /, p. 108. 69- CANA%]os, Derecho administrativo, Buenos Ates, Depalma, 1974, vol. II, p. 12. 70. WAUNE, Marcel, Manuel Elementaire de Droit Administratif, Pars, Sirey, 1933, p- 33371. VEDEI., Georges, Derecho administrativo, trad. Juan Rincn Jurado, Madrid, Aguilar, 1980, p. 71. 72. VILLEGAS BASAWJSASO, Benjamn, Derecho administrativo, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1951, t. III, p.52. 73- MARIENHOFF, MiguelS., op. cit, /. II, pp. 31-32. 74. Vid GORDIUO, Agustn A. Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1980, t. 2, p. XIII6-. 75. Vid FERNNDEZ RUIZ, Jorge, Apuntes para una teora jurdica de la necesidad, Actualizacin jurdica, ao 1, nm. 1, Mxico, febrero 1997. pp. 19-22.76. SILVA CIMMA, Enrique, 76. SILVA CIMMA, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, Santiago de Chile, Editorial Jurdica de Chile, 1969, t. II, p. 145.77. JEZE, Gastn, op. cit., /. //, vol. 1, p. 4. Derecho administrativo chileno y comparado, Santiago de Chile, Editorial Jurdica de Chile, 1969, t. II,p. 145.77. JEZE, Gastn, op.cit, /. //, vol. l,p. 4. 78. Vid FIMINER, Fritz, Instituciones de derecho administrativo, trad. Sabino Alvarez Gendn, Barcelona, Editorial
labor, 1953, p- 127.

79. VILLEGAS BASAWLBASO, Benjamn, op. cit, t. II, p. 73-
80. dem, p 75.

81. Tomado de: SERRA ROJAS, Andrs, op. cit., /. /, p. 120.
82. DiKtin; Len, Traite de droit constitutionnel, 3aed., Pars, EdionsE. deBoccard, 1927-1930, L, II, p. 55. 83- JEZE, Gastn, Principios generales de derecho administrativo, ed. cit, t. II, vol 1, p. 4. 84. VniEGAS BASAVILBASO, Benjamn, op. cit., /. ///, p. 13. 85. DIEZ, Manuel Mara, op. cit., /. III, p. 198. 86. OUW.RA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo, Mxico, Porra, 1967. p. 57. 87. GRECA, Alcides, Derecho y ciencia de la administracin municipal, 2aed., Santa Fe, Argentina, 1943, p-194. Vase en sentido parecido: PEDURAN, Alcides Agustn, los municipios del siglo XXI, Hurlingham, Provincia de Buenos Aires, EditorialAguilar, s/f.,p. 88. 88. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, op. cit., t. II, p. 134. 89. Ibidem. 90. MINISTERE ES FINANCES, Statistiques et tudes financie'res, nm. 160, Pars, 1962, p. 362. 91. DUVERGER, Maurice, Finances publiques, Presses Universitaires, 1963, p. 92. 92. ARIO ORTIZ, Gaspar, Las tarifas de los servicios pblicos, Sevilla, Instituto Garca Ovieda, pp. 75-76. 93- MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de derecho administrativo, op. cit, /. //, p. 146. 94. DIEZ, Manuel Mara, Rgimen jurdico de las comunicaciones, Buenos Aires, Librera y Casa Editora de Jess Menndez, t.IILp. 81. 95. DEREUX, George, De la nature juridique des tarifs de de chemins de fer, Pars, Ed. Thse, 1906, p. 9996. SOLDEVIU, Carlos, Obras pblicas, Enciclopedia Jurdica Espaola, op cit /. XXIII, p. 645. 97. Vid. CARRIZO, Jorge, Estudios constitucionales, 2a ed., Mxico. UNAM-LGEM, 1983, p 101. 98. La palabrafiscoproviene de la voz latina fiscus, equivalente a cesta de mimbre, alusiva a la costumbre romana de guardar el dinero en este tipo de cestas, y por extensin al dinero mismo guardado de esta manera; posteriormente, por un giro del idioma se llam as al tesoro del prncipe, para diferenciarlo del tesoro pblico que fue llamado erarium publicum, habida cuenta que el patrimonio del emperador estaba separado de los caudales destinados a cubrir los gastos del Estado, como hace notar el historiador por antonomasia del Imperio Romano, Cornelio Tcito, en el captulo II del libro VI de sus Anales (trad. Carlos Coloma, Mxico, Porra, 1975, pp. 126y 127). 99- GORDILLO, Agustn A., Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1977, t. I,p. III-16. 100. ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo, Mxico, UNAM, 1975, p. 33101. Alcantarillado viene aseria obra pblica consistente en el conducto o tnel empleado como infraestructura para el drenaje, desage o retiro de las aguas servidas y de las pluviales; en tanto que el tratamiento y disposicin de las mismas no es servicio pblico sino actividad socioeconmica de inters pblico. 102. El tratamiento y disposicinfinalde los residuos slidos constituye una actividad socioeconmica de inters pblico.
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103. Vid. SERR ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, op. cit, 1.1, p . 121. 104. BUTTCENBACH, Andr, Manuel de Droit Administratif, Bruselas, Jarci, 1966, pp. 86-87. 105- Vid. GARCA OVIEDO, Carlos y Enrique MARTNEZ USEROS, Derecho administrativo, 9"ed., Madrid, E.I.S.A., t. II, p . 290. 106. MEJIA LIRA, Jos, Servicios pblicos municipales, Toluca, Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 1994, pp. 49 y 50. 107. LPEZ SOSA, Eduardo, Derecho municipal mexicano, Toluca, Mxico UniversidadAutnoma del Estado de Mxico, 1999, p 191. 108. HAURIOU, Maurice, Prcis elementaire de droit administratif, Pars, Sirey, 1943, p- 427. 109. DEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, op. cit, t. III. p. 261. 110. ALBI Femando, Tratado de los modos de gestin de las corporaciones locales, Madrid, Aguilar, 1960, p. 725. 111. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 35a ed., revisada y actualizada por Manuel Fraga, Mxico, Porra, 1997, p 236. 112. SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, op. cit, t. II, p. 261. 113- VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, op. cit./). 708. 114. ALBI, Fernando, op. t,p. 540. 115. DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, ed. cit., T. III, p . 419. 116.JEZE, Gastn, Los principios generales del derecho administrativo, op. cit., vol. III, pp. 363-364. 117. Corte Suprema de justicia de la Nacin, Fallos, /. 141, Considerando 7o, p. 190. 118. DUMM, Ral E., Concesin de servicios pblicos, Enciclopedia Jurdica Omeba, op. cit, t. III, p . 580. Jorge Sarmiento Garca entiende, en su libro Concesin de servicios pblicos (Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 1999), que la concesin de servicios pblicos es un contrato en la funcin administrativa, que se regula fundamentalmente por el derechopblico, aunque admita en algunos aspectos la aplicacin sobre todo analgica y supletoria de principios y normas de derecho privado. 119. GMEZ GONZLEZ, Mariano, Concesiones administrativas, Enciclopediajurdica Espaola, op. cit., t. VII, p . 854. 120. Ibdem. 121. MAYER, Otto, Derecho administrativo alemn, trad. Horacio H. Heredia y Ernesto Krotoschin, Buenos Aires, Ediciones Aray, t. N, pp. 161 y 162. 122.ALTAMIRA, Guillermo, Curso de derecho administrativo, BuenosAires, Depalma, 1971, p . 319. En el mismo sentido, Julio R. Comadira, afirma: En el marco dogmtico de la LPA es posible concebir el acto administrativo como una declaracin emitida/w un rgano estatal, o un ente pblico no estatal, en ejercicio de lafuncin administrativa, bajo un rgimenjurdico exorbitante dla funcin administrativa, bajo un rgimenjurdico exorbitante, productora de efectos jurdicos directos e individuales respecto de terceros. (Derecho administrativo, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 1996, p 25) 123- DOMNGUEZ BERRUETA DE JUAN, Miguel, El incumplimiento en la concesin de servicio pblico, Madrid, Editorial Montecorvo, 1981, p . 62.
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124. MADIOT, Ivs, Aux frontires du contrat et de l'acte administratif unilateral, Pars, Librairie Genrale de Droit etde Jurisprudence, 1971, p . 152. 125. En Argentina, seala Nina Karina Cicero, los entes y comisiones regulatorias constituidas a raz de la transferencia de los servicios del sector pblico alprivado, son rganos de la administracin que han sido creados en ejercicio delpoder de regulacin del Estado y a los cuales se les ha atribuido la potestad de controlar el cumplimiento de los marcos regulatorios de los servicios pblicos privatizados, mbito en donde la regulacin es absoluta y general en virtud del carcter esencial e ininterrumpido que reviste la prestacin de stos. Servicios pblicos: control y proteccin, Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires-Editorial Ciudad Argentina, 1996, p. 21. 126. MESTRE DELGADO, Juan Francisco, La extincin de la concesin de servicio pblico, Madrid, La Ley, 1992, pp. 259 y 260. 127. AMMANYLAMOGUA, Esteban, La reversin de instalaciones en la concesin administrativa del servicio pblico, Barcelona, Bosch, 1960, p. 72. 128. CASTOREA ZAVAIA, Jos de Jess, El problema municipal mexicano, Mxico, Editorial Cultura, 1926, p. 89129- QUINTANA ROLDAN, Carlos, op. cit, p . 452. 130. MORELL OCAA, Luis, Abastecimiento y saneamiento de agua de la comunidad de Madrid, Estudios sobre el derecho de la comunidad de Madrid, Madrid, Consejera de Presidencia de la Comunidad de Madrid, 1987, p . 496. 131. Vid RBELO, Cecilio., Diccionario de mitologa nhuatl, Mxico, Imprenta del Museo Nacional de Arqueobga, Historia y Etnologa, 1911, p. 131. 132. En el Reglamento de medidas de aguas, expedido en 1761, se tom por unidad la paja, equivalente a 648 litros al da; dieciocho pajasformaban un real; ocho reales integraban una naranja,' tres naranjas equivalan a un surco; y 48 surcos constituan un buey, que era igual a 13 '436,928 litros al da. Un siglo despus de la expedicin de dicho ordenamiento, en 1863, el presidente Benito Jurez, decret la conversin de dichas medidas al sistema mtrico decimal. 133. Vid BEHN, Friedrich, Prehistoria e historia primitiva, Historia Universal, dirigida por Walter Goetz, versin espaola de Manuel Garca Morente, Madrid, 1932,1.1, El despertar de la humanidad, pp. 200 y 201. 134. Vid. SUETONIO TRANQUILO, Cayo, Los doce cesares, trad. M. T. Baudement y Jaime Amal, Madrid, Editorial Iberia, 1962, p. 79 135. MEUDA, Jos Ramn, El arte en Espaa durante la poca romana. Arquitectura, Historia de Espaa, dirigida por Ramn Menndez Pidal, 3a ed., Madrid, Espasa-Calpe, 1962, t. II, Espaa romana, p. 597. 136. Vid. DAZ DEL CASTILLO, Bernal, Historia verdadera de la conquista de la Nueva Espaa, 7aed., Mxico, Porra, 1969, p. 125. 137. CORTES, Hernn, Segunda Carta-Relacin, 30 de octubre de 1520, Cartas de Relacin, 14a ed., Mxico, Porra, 1985, p . 65. 138. RIVERA CAMBAS, Manuel, Mxico pintoresco y monumental, Mxico, Editorial Valle de Mxico, 1972, t. II, 242 y 243.
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139. LPEZ ROSADO, Diego G, Los servicios pblicos de la ciudad de Mxico, Mxico, Porra, 1976, p . 57. 140. AZRATE, Miguel Mara de, Memoria de los ramos del Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico, Mxico, 1864, pp. 104 y 105. 141. GARCA CUBAS, Antonio, El libro de mis recuerdos, Mxico, Editorial Patria, 1945, p- 207. 142. Vid. BARCENA, Mariano, Descripcin de Guadalajara en 1880, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 1954, p. 89. 143- ASIAIN, Lamberto, Memoria sobre las aguas potables de la capital de Mxico, Mxico, 1884, pp. 10y 11. 144. MATES BARCO, Juan Manuel, Cambio institucional y servicios municipales, Granada, Editorial Contares, 1998. 145. LARREA, Ferran, Servicio de abastecimiento de aguas, Manual de servicios municipales, Barcelona, Centre d'Estudis Urbanistics Municipals i Territorials, pp. 224y 225. 146. Vid. Manual de servicios pblicos municipales, Mxico, Banobras-INAP, 1989, p- 74. 147. AajiiM,fray Franciso de, Relacin breve de la conquista de la nueva Espaa, Mxico, Jos Porra e Hijos, Sucs., 1954, p . 50. 148. Vid ROJAS, Teresa, Aspectos tecnolgicos de las obras hidrulicas coloniales, Nuevas noticias sobre las obras hidrulicas prehispnicas y coloniales en el valle de Mxico, Mxico, INAH, 1974, pp. 86y 87. 149. GURRIA LACROK, Jorge, El desage del Valle de Mxico durante la poca nova hispana, Memoria de las obras del sistema de drenaje profundo del Distrito Federal, Mxico, Departamento del Distrito Federal, t. II, p. 76. 150. CAVO, Andrs, Historia de Mxico, Mxico, Editorial Patria, 1949, p. 192. 151. Vid CHIMALPAHM CuAUHTLEHUANnzN, Francisco de San Antn Mun. Relaciones originales de Chalco-Amecameca, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1965, p- 264. 152. HUMBOLDT, Alejandro de, Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espaa, Mxico, Porra, 1981, p. 318. 153- Vid LPEZ ROSADO, Diego G, Los servicios pblicos de la ciudad de Mxico, op. cit p. 34. 154. AZCARATE, Miguel Mara de, Memoria de los ramos del Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, Mxico, 1864, pp. 110 ylll. 155. Vid SAUDOALVAREZ, Victoriano, La Secretaria de Gobernacin. Elflorecimientode Mxico, Mxico, Francisco Trentini, 1906, p . 104. 156. Vid SANCTIS, Gaetanode, El helenismo y Roma, Historia Universal, dirigidapor WalterGoetz, versin espaola de Manuel Garca Morente, Madrid, 1933, t. II, p . 460. 157. PIRENNE, Jacques, Historia Universal, trad. Carlos Martnez Barbeito y ManuelTamayo, Barcelona, Editorial xito, 1959, vol. IV, p. 306. 158. LEMOINE VILUCAA, Ernesto, El alumbrado pblico durante la segunda mitad del siglo XVIII, Boletn del Archivo General de la Nacin, Mxico, octubre-diciembre de 1963, pp. 788-790. 159. Vid CAUSLA, Gustavo, Seis siglos de historia grfica de Mxico, Mxico, 1962. Trillas, p. 148. 160. Vid LPEZ ROSADO, Diego G. op. cit., pp. 166 y 225. En aquella poca, la partida presupuestal mas importante,
despus de la de obras pblicas era la de alumbrado. Vid. ARIZPE, Rafael R., El alumbrado pblico en Mxico. Estudio histrico, Mxico, 1900, pp. 445 y 446. 161. Vid. GAUNDO Y VIIIA, Jess. Historia sumaria de la ciudad de Mxico, Mxico, 1925, p. 53162. LPEZ GARRIDO, ].,]. PEREIRA MARTNEZ y R. RODRGUEZ ACOSTA, Eliminacin de los residuos slidos urbanos, Barcelona, Editores Tcnicos Asociados, 1980, p. 230. 163. LUSETBORREII, Francesc, Residuos slidos urbanos. Los sentidos de limpieza, Derecho local especial, Madrid, El Consultor de los Ayuntamientos y de los juzgados, 1997, p. 359. 164. Cfr. LUSET BORRIS Francesc, op. cit p. 361. 165. TORQUEMADA, Juan de, Monarqua Indiana, 5aed., Mxico, Porra, 1975, t. l,p. 460. 166. Vid LPEZ ROSADO, Diego G, Los servicios pblicos de la ciudad de Mxico, Mxico, Porra, 1976, pp. 161 y 162. 167. AIINZA GARCA, Jos Francisco, El sistema de la gestin de los residuos slidos urbanos en el derecho espaol, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1997, p. 149168. MORRAL, Joan, Gestin municipal de mercados, Manual de servicios municipales, Barcelona, Centre d'Estudis Urbanistics Municipals i Territorials, p. 151. 169. Vid Manual de servicios pblicos municipales, Mxico, INAP-BANOBRAS, 1989, p- 117. 170. CORTES, Hernn, op. t,pp. 140y 141. 171. Vid. SUETONIO TRANQUILO, Cayo, Los doce cesares, trad. M. T. Baudement y Jaime Amal, Madrid, Editorial Iberia, 1962, p. 108. 172. Vid. LPEZ ROSADO, Diego, Los servicios pblicos de la ciudad de Mxico, Mxico, Porra, 1976, p. 103. 173- FERNNDEZ. GONZIM, Francisco Javier, La intervencin del municipio en la actividad econmica. Los ttulos que la legitiman, Madrid, Civitas, 1995, p. 23. 174. Vid. CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, 2a ed, Mxico, L.G.EM. 1983, p. 101. 175. VILLAR ROJAS, Francisco Jos, Tarifas, tasas, peajes y precios administrativos, Granada, Editorial Gomares, 2000, p 20. 176. DICKEY, John W. Manual del Transporte Urbano, trad. Santiago Tllez Olmo, Madrid, Instituto de Estudios de Administracin Local, 1977, p . 69. 177. CERVANTES NOREA, Miguel, Pequea geografa histrica del Distrito Federal, Mxico, 1902, pp. 87y 88. 178. VID. LPEZ ROSADO, Diego, op. cit. pp. 63, 141, 195 y 253179- Coleccin de los decretos, circulares y rdenes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco. Guadalajara, Tip. deS. Banda, 1878, t. 6o, pp. 12 a 18. 180. Tomado de la compilacin: Derechos humanos: Documentos y testimonios de cinco siglos, Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1991, p- 70. 181. dem,/). 105 182. El texto del artculo 3 constitucional da comienzo con la frase:Todo individuo tiene derecho a recibir educacin. Por su parte, el Pacto Internacional de referencia, en su artculo 13-1, establece: Los Estados Partes
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en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin. 183- Vid PREZ GUERRERO, PedroLuis, Gobierno local y desarrollo en Suecia, Barcelona, Funadaci Caries Pi y Sunyer, 2000, p. 9 184. Tomado de: CABANEUM, Guillermo, Diccionario de derecho usual, 6a ed Buenos Aires, Bibliogrfica Omeba, 1968, p. 592. 185. Tomado de la compilacin: Derechos humanos: Documentos y testimonios de cinco siglos, Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1991, p . 107. 186. SILVA CIMMA, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, Santiago de Chile, EditorialJurdica de Chile, 1969,1.11, p. 53187. MARIENHOFF, Miguel S.,Tratado de derecho administrativo, op. cit, /. il.,p. 27. 188. LOMBARDO DE Ra, Sonia, Desarrollo urbano de Mxico-Tenochtitlan segn las fuentes histricas, Mxico, 1973, p.197. 189. RIVERA CAMBAS, Manuel, Mxico pintoresco, artstico y monumental, Mxico, Editorial del Valle de Mxico, 1981, U,p.91. 190. Tomado de: La administracin pblica en la poca de Jurez, Mxico, Secretara de la Presidencia, 1974, t. 2, PP-369 y 370. 191. Tomado de: Coleccin de los decretos, circulares y rdenes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco, Guadalajara, Tip. deS. Banda, 1881, p. 584. 192. SNCHEZ SANDOVAI., Augusto, Derechos humanos, seguridad pblica y seguridad nacional, Mxico, INACIPE, 2000, p.83193- Tomado del Peridico El Universal, octubre 6 de 2000, p. 10. 194. Sin embargo, la seguridad nacional no se reduce a la accin de las fuerzas militares, pues se complementa con la organizacin de registros pblicos, la construccin e instalacin de vas generales de comunicacin, y otros mecanismos;para la Academia de Guerra de Brasil, la seguridad nacional viene a ser el grado relativo de garanta que a travs de acciones polticas y econmicas, psicosociales y militares, un Estado puede proporcionar en una determinada poca a la nacin quejurisdicciona para la consecucin y salvaguarda de los objetivos nacionales, a pesar de los antagonismos internos o externos existentes o previsibles. Vid Cabanellas de Torres, Diccionario militar, Buenos Aires, Heliasta, 1988, p. 481. 195. CEMRO NACIONAI. DE DESARROUO MUMCII'AI. La seguridad pblica municipal. Gua tcnica 16, 3a ed., Mxico, INAPCEDEMUN, 1995, p 3196. En Espaa, al decir de Javier Barcelona Llop Policas locales y competencias municipales en materia de seguridad y polica CIVITAS Revista espaola de derecho administrativo, No. 95, julio-septiembre, Madrid, 1997, p. 376, tambin existe un importante nmero de municipios sin polica local, cuya poblacin asciende a casi cinco millones de habitantes, razn por la cual, diversas lej'es autonmicas contemplan la existencia de corporaciones policiales de mbito supramunicipal; en este sentido, por ejemplo, el artculo 3-1 de la Ley de Extremadura 1/ 1990, de 26 de octubre, y el artculo 26 de la Le)'de Madrid 4/1992, de 8 de julio.
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197. CARPIZO, Jorge, Estudios constituticonales, op. cit,/>. 100. 198. Vid FLEINER, Fritz, Instituciones de derecho administrativo, trad. Sabino Alvarez Gendn, Barcelona, Labor, 1953, p- 310. 199. GARCA-TRE\I]ANO FOS, Jos Antonio, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado,Madrid, 1968,1.1, p . 151200. Tomado de: FLEINER, Fritz, op. c\l,p. 311.
201. SERRA ROJAS, Andrs, op. cit, /. //, p. 438.
202. BiEiM, Rafael, Principios de derecho administrativo, Buenos Aires, El Ateneo, 1947, p . 23. 203- HERRENDORF, Daniel E., El poder de polica en un sistema de derechos humanos, Mxico, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 1990, p . 41. 204. GARRIDO FALLA, Femando, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1980, volllp. 161. 205. ldem,p. 179. 206. ALONSO PREZ, Francisco, Seguridad ciudadana, Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas, S.A., 1994, pp. 14 y 15. 207. VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, Derecho administrativo, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1954, t. V, p . 275. 208. FIORINI, Bartolom A., Manual de derecho administrativo, Buenos Aires, La Ley, 1968, t. II, p . 676. 209- SARRE IGUINIZ, Miguel, Gua del polica, 2a ed., Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1992, pp. 37 y 38.
210. Tomado de: SARRE IGUINIZ, Miguel, op. lp. 36.
211. LUNAALAIRRE, Benjamn, La seguridad'pblica estataldesdela perspectiva de su cancerado rollde los supuestos, Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal, No. 59, Mxico, INAP, abril de 1998. 212. Vid LPEZ SOSA. Eduardo, Derecho municipal mexicano, Toluca, Mxico, universidad Autnoma del Estado de Mxico, 1999, p . 142. 213- Vid DECOCQ, Andr, MoNiREiniJeanyJacques BUISSON, Le droit de la Plice, Pars, Libraire de lo Cour de Cassation, 1991, pp. 541-543. 214. Semanario Judicial de la Federacin, novena poca, tomo II, septiembre de 1995, p . 43215. Vid GARCA BECERRIL, ROCO, El cdigo tico de los servidores pblicos en el derecho comparado con otros pases, Cdigo tico de conducta de los servidores pblicos, Mxico, UNAM, Secretara de la Contralora General de la Federacin, 1994, pp. 214-216. 216. BUCIIANAN, H., El trfico en las ciudades, Madrid, Tecnos, 1973, p . 9217. Tomado de: LPEZ ROSADO, Diego G, op. lpp. 63y 64. 218. MOSSET ITURRASPE, Jorge y Horacio Daniel Rosatti, Regulacin del trnsito y del transporte automotor, Santa Fe,
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VARIOS AUTORES,
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C. Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas CONSEJO DIRECTIVO
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COMIT EDITORIAL Jos de Jess Arias Rodrguez Jos Chaes Nieto Yolanda de los Reyes Nstor Fernndez Vertti Osear Flores Jimnez Ornar Guerrero Orozco Virgilio Jimnez Duran
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MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortz Ricardo Torres Gaytn Ral Salinas Lozano Enrique Caamafio Muoz Daniel Escalante Ral Ortiz Mena Rafael Urrutia Milln Jos Attolini Alfredo Navarrete Francisco Apodaca Alvaro Rodrguez Reyes Mario Cordera Pastor Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Jos Iturriaga Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega Manuel Palavicini Jess Rodrguez y Rodrguez Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Gustavo R. Velasco
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A la memoria del Doctor Don Andrs Serra Rojas, Maestro de Maestros

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HCTOR FlX - ZAMUDIO

HCTOR FlX - ZAMUDIO

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CAPITULO PRIMERO EL MUNICIPIO

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CAPTULO SEGUNDO TEORAS JURDICAS ACERCA DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES

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