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NUDOS CRTICOS DEL ASOCIATIVISMO MUNICIPAL: PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN LOCAL

Investigador Principal: Roberto Castillo J.

SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO DIVISIN DE POLTICAS Y ESTUDIOS

INTRODUCCIN En la ltima dcada y algo ms, a partir del ao 93 aproximadamente, las administraciones (o gobiernos) sub nacionales de nuestro pas, han demostrado un inters creciente por el asociativismo municipal y por desarrollar formas colaborativas en la gestin de sus instituciones. Este inters, se debe en parte, a que la experiencia internacional demuestra que el asociativismo ha sido fundamental en el fortalecimiento de la autonoma municipal, en el desarrollo poltico, financiero y administrativo de los gobiernos municipales de diversas partes del mundo. El asociativismo se enmarca dentro de los esfuerzos por modernizar el aparato del Estado, donde se busca mejorar tanto la institucionalidad como los instrumentos de gestin que permitan lograr una mayor eficiencia y eficacia en la administracin y entrega de servicios. Al revisar la documentacin, tanto nacional como internacional, sobre las razones y argumentaciones que avalan la existencia y fomento de las asociaciones municipales, nos encontramos que ellas son muy coincidentes. Mario Rosales, en su libro Los secretos del Buen Alcalde hace un buen resumen de las funciones que fundamentan la existencia de la asociaciones, las que se presentan a continuacin: a) Defender la autonoma de los gobiernos locales. Tal vez la principal y ms importante tarea de las asociaciones es preservar y ampliar la autonoma de los gobiernos locales. A menudo, los gobiernos nacionales intentan restringir las atribuciones o reducir los recursos de stos por razones de diverso tipo. Las asociaciones en la medida que representan al conjunto de los entes edilicios tienen ms capacidad de influenciar en los niveles centrales de gobierno que las municipalidades individualmente. b) Representar a sus miembros antes los diversos niveles de la administracin del Estado. (Generar un poder negociador ms fuerte con los otros niveles del Estado) Ms all de la defensa de la autonoma local, las asociaciones, en representacin de la totalidad o parte de sus miembros, establecen muchos vnculos regulares con distintos niveles de la administracin central parlamentarios, gobiernos regionales, entidades descentralizadas, contraloras, poder judicial para resolver situaciones especficas o simplemente para coordinarse.

c) Concertarse con otros agentes sociales e institucionales. No slo con el sector pblico debe relacionarse el movimiento municipal. Tambin con la empresa privada, el movimiento sindical, el mundo de la cultura, la prensa o el mundo de la cultura. d) Capacitar a las nuevas autoridades y funcionarios municipales. Regularmente, las asociaciones de municipalidades estn desarrollando solas o en coordinacin con otras entidades pblicas o privadas seminarios de informacin o cursos de capacitacin para los candidatos a alcaldes y concejales o para las autoridades ya electas. Esta formacin suele ser prestada tambin a funcionarios y profesionales municipales. e) Asistir tcnicamente a las municipalidades. Los gobiernos locales particularmente los ms pequeos necesitan apoyos tcnicos para elaborar presupuestos, disear proyectos, organizar mejor su administracin o aclarar dudas legales. Muchas asociaciones han desarrollado capacidad para efectuar este tipo de apoyo tcnico de manera sistemtica. f) Difundir informacin e intercambiar experiencias. La buena informacin es una de las condiciones modernas de eficiencia. Cambios en la legislacin, recursos financieros susceptibles de ser utilizados por las municipalidades, experiencias municipales exitosas dignas de ser emuladas, son otros tantos tipos de informacin que pueden ser difundidos por las asociaciones a sus miembros alentando, de este modo, el intercambio horizontal de experiencias. g) Prestar o coadministrar algunos servicios. Algunas asociaciones prestan a sus miembros importantes servicios: adquisicin de ciertos bienes al por mayor; centralizacin de informacin sobre permisos de circulacin; prestacin de seguros; administracin comn de maquinaria caminera; redes informticas de informacin recproca. h) Vincularse con el movimiento asociativo internacional. Las asociaciones de municipalidades vinculan a sus miembros individuales con el movimiento asociativo municipal internacional a travs de seminarios, cursos de capacitacin, pasantas, congresos, hermanamientos o amplios programas de cooperacin horizontal.

Para la elaboracin de este documento de trabajo se har una revisin de algunas experiencias internacionales, principalmente a nivel latinoamericano. Por otra parte, se revisar la experiencia en Chile, concentrndose en los programas de fortalecimiento, como el PROFIM II impulsado por la Subdere. Tambin se har una revisin de las opiniones de actores municipales sobre el tema asociativo. Estas opiniones provienen de una entrevista que se realiz a 35 actores municipales (de siete municipios del norte, centro y sur del pas, entrevistndose en cada uno de ellos al Alcalde, el Secretario Municipal, el Concejal ms votado, el representante de los funcionarios y al representante del Cesco) a quienes se les consult sobre cual es el rol que ellos ven al asociativismo municipal y como ste puede contribuir a la prestacin de servicios municipales. Objetivo general Mostrar y analizar los nudos crticos que entraban la gestin de las asociaciones municipales en su rol de colaboradora con las prestaciones de servicios de los municipios. Conceptos bsicos Por asociativismo municipal se entender la agrupacin de municipios que se crea con el propsito de lograr objetivos comunes de mediano y largo plazo en forma colaborativa. En Chile se pueden distinguir, a grandes rasgos, tres tipos de asociaciones. La primera es aquella con fines generales, como la Asociacin Chilena de Municipalidades (ACHM), que tiene un carcter ms gremial por cuanto intenta representar los intereses de todas las municipalidades del pas ante las autoridades del gobierno central y los otros poderes del Estado. Un segundo tipo lo conforman los Captulos Regionales. Estos ltimos, si bien forman parte de la estructura de la asociacin nacional de municipalidades, tienen particularidades e intereses propios por cuanto incorporan sus demandas e identidades de carcter regionalista. En la actualidad existe 11 captulos regionales por cuanto no todas las regiones estn asociadas a la ACHM, como es el caso de la Asociacin de Municipalidades de la Regin de la Araucana (AMRA). En tercer lugar estn las asociaciones de carcter territorial, que son ms pequeas por cuanto estn formadas por un menor nmero de municipios. Desde la perspectiva del desarrollo

local, estas ltimas tiene una gran importancia por cuanto recogen los intereses particulares de la diversidad de territorios que existen en el pas. Otro concepto que diversos actores territoriales han relacionado fuertemente con el asociativismo municipal es el de la descentralizacin. Por esto ltimo se entiende, desde la perspectiva del Estado, la dispersin del poder de decisin en los distintos niveles de la administracin pblica. Si bien es cierto las asociaciones municipales no son parte del Estado, por lo tanto no conforman un nivel de la administracin de ste, tienen una relevancia significativa por cuanto sus asociados, es decir los municipios, son parte de la administracin pblica. En este sentido, las asociaciones se constituyen en un organismo corporativo que representa los intereses de todos sus asociados frente a los otros niveles y poderes del Estado y por lo tanto, un tomador de decisiones a nivel territorial. Por otra parte, un requisito importante para la descentralizacin es que existan capacidades adecuadas en los territorios y localidades para la toma de decisiones. Dada las caractersticas particulares de algunos municipios, (baja poblacin, aislamiento, escasos recursos humanos y financieros, etc.) las capacidades para tomar decisiones, de manera informada y con criterios tcnicos y polticos calificados, no siempre estn disponibles. En consecuencia, el rol que cumplen las asociaciones municipales, tanto en asesorar a los municipios para la toma de decisiones, como en fortalecer las capacidades de stos para su autonoma, es fundamental. Otros trminos por definir son: Modernizacin del Estado y Gobernanza

Resea histrica A partir del ao 1996 la Subdere inici un programa de apoyo a las Asociaciones Municipales, en cuyas principales lneas de accin destacan: En 1996 se realiza un diagnstico en terreno con 4 asociaciones existentes en diferentes regiones del pas. A partir de dicho diagnstico se realiza la primera publicacin Subdere en la materia. En 1997 Subdere suscribe un convenio con Sercotec, para efectos de desarrollar una experiencia piloto de conformacin de una asociacin de municipalidades. Dicha experiencia se materializ en la Regin de La Araucana durante los aos 1997 y 1998 y cont con el apoyo del Gobierno Regional. A fines de 1998 se realiza un encuentro internacional en la materia, con la participacin de la Asociacin Chilena de Municipalidades, Ilpes, un representante del Consorcio Intermunicipal Grande ABC, de Brasil y representantes de Asociaciones de Municipalidades del pas ya conformadas y una en proceso de constitucin a travs de nuestro Programa de Asociaciones Municipales. En 1998 y 1999 se realiza una segunda experiencia en la Regin del Maule, contando con el apoyo del Gobierno Regional y el Programa Prorural. En 1999 se prepara y difunde en terreno un manual metodolgico para el apoyo de constitucin y funcionamiento de asociaciones de municipalidades, donde nuestro principal cliente fueron los Gobiernos Regionales. Dicha actividad se realiz en nueve regiones del pas. En paralelo a las actividades y resultados anteriormente expuestos, desde diferentes unidades de la Subsecretara, se apoy y asisti tcnicamente a asociaciones municipales existentes en las Regiones de Tarapac, Bio Bo, Araucana y Los Lagos....

A partir del esfuerzo desplegado por el Programa, a fines de 1998, la SUBDERE desarroll otras lneas de apoyo a Asociaciones Municipales: Componente de Fortalecimiento Municipal Asociativo de la Red Pro Rural, que entrega apoyo tcnico a los municipios que participan en la Red (Asociaciones Municipales, Servicios, representacin de GORE), la cual se constituy con la finalidad de articular y complementar acciones y recursos para el desarrollo econmico de zonas de pobreza rural. La cobertura actual de municipios es de

seis Asociaciones (37 comunas, para el ao 2001 est planteada la expansin a 26 comunas nuevas). Lnea Experimental Asociativa del PROFIM II, la cual desarrolla proyectos de mejoramiento de la gestin municipal, mediante la generacin y aplicacin de instrumentos de desarrollo local y entrega de servicios a la comunidad, gestionados de manera asociativa. La cobertura actual es de 4 Asociaciones (24 comunas). El ao 2000, se dio continuidad al trabajo iniciado por el anterior programa de apoyo a la formacin de la Asociaciones Municipales, entregando asistencia tcnica para la formulacin del plan de trabajo de la recientemente constituida Asociacin de Municipios Rurales del Norte Chico, IV Regin de Coquimbo. La cobertura es de 6 comunas.

Principales Nudos Crticos del Asociativismo Municipal Por nudo crtico se entender toda aquella situacin o elemento que entraba el desarrollo eficiente del quehacer de una organizacin en el logro de sus objetivos institucionales. En este sentido, un nudo crtico no es slo aquel que paraliza completamente el accionar de una institucin, sino que tambin aquel que demora y problematiza el logro de metas, haciendo que stas sean poco eficientes 1. Falta claridad sobre el rol del asociativismo. No existe una poltica del gobierno central sobre el rol del asociativismo. No se ha encontrado algn documento que explicite esta poltica, o las razones por las cuales no es atendible la existencia de dicha poltica. En consecuencia, una definicin bsica, es plantearse la conveniencia o no, a que el gobierno central tenga una poltica sobre el asociativismo municipal y cual debera ser el carcter de sta. Incluso dentro de los mismos asociados, el rol del asociativismo no est bien definido. Si dejamos de lado la asociacin nacional, cuyo propsito es de carcter general en el sentido de representar y defender los intereses del sector ante los otros niveles y poderes del Estado, nos quedamos con una importante cantidad de asociaciones cuyos fines son muy especficos y

de variada ndole, asumiendo stos tantas funciones como asociaciones existen. Existe un gran temor a que las asociaciones asuman funciones que son propias del mundo municipal, lo que aparentemente es un contrasentido por cuanto una asociacin de municipalidades no puede asumir otras funciones ms que aquellas que estn en el mbito municipal. Por ejemplo, a una asociacin que se le encomiende la administracin de los establecimientos educacionales de dos o ms municipios asociados, tendr que realizar aquellas funciones que son propias de esos municipios en el tema de la educacin.

2. falta de marco normativo. Las asociaciones no tiene la posibilidad de obtener una personalidad jurdica propia a menos que sta se articule para promocionar la difusin del arte y de la cultura. Esto limita las posibilidades de accin de las asociaciones por cuanto no pueden contraer compromisos propios. Si bien es cierto la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, faculta a stas para constituir asociaciones municipales, stas deben funcionar con la personalidad jurdica de una comuna madre. No existen normas claras sobre el manejo de recursos de los asociados. En efecto, los municipios asociados no podrn afianzar ni garantizar los compromisos financieros que las asociaciones contraigan y stos no darn lugar a ninguna accin de cobros contra ellos.

3. Liderazgo. Al no poder existir asociaciones con personalidad propia, stas deben funcionar con la de un municipio que tendr a su cargo la administracin y direccin de los servicios que se presten u obras que se ejecuten (LOCMUN). Este liderazgo no siempre es reconocido por todos los asociados, por razones que van desde las capacidades de liderazgo hasta las de ndole poltico. En algunas asociaciones se da la rotacin en la presidencia y en la representacin legal lo que, inevitablemente, causa problema en la

continuidad de los programas asociativos y en la posibilidad de desarrollar planes estratgicos de largo plazo. 4. Patrimoniales. Este nudo crtico es consecuencia de los anteriores por cuanto las asociaciones al no disponer de personalidad jurdica propia, no pueden contar con un patrimonio propio ni contraer compromisos financieros de ninguna naturaleza. Las asociaciones funcionan con los aportes financieros que hayan acordado los asociados. Estos compromisos de financiamiento no se cumplen plenamente y las asociaciones pasan por periodos donde no tienen para pagar al personal que se les ha asignado.

5. Estabilidad. La estabilidad de las asociaciones, en gran medida, esta dada por el carcter instrumental que estas tienen y no por su proyeccin estratgica de largo plazo. Oficialmente, sta no constituyen un estamento o nivel dentro del aparato del Estado. La estabilidad tambin se puede considerar un nudo critico que es consecuencia de los anteriores por cuanto muchas asociaciones slo figuran en el papel por no tener las condiciones mnimas de recursos y de liderazgo para funcionar.

Los nudos crticos antes descritos entraban la gestin de las asociaciones municipales, generando brechas importantes entre las expectativas de los asociados y las posibilidades reales que tienen las asociaciones de contribuir al fortalecimiento de los municipios y de colaborar en las prestaciones de servicios que stos hacen.