1.

CONCEITO E FUNES DOS PRINCPIOS

1.1. Conceito Princpios so proposies que contm as diretrizes estruturais de determinada cincia, pelos quais seu desenvolvimento dever pautar-se. (VETORATTO, 2003) Quando se trata de princpios em cincias exatas, determina-los tarefa fcil, mas tal assunto em cincias humanas e sociais torna-se tarefa rdua, pois engloba valores, sejam estes morais, religiosos, ticos, polticos, mutveis atravs do tempo, no espao e na forma. J no direito, os princpios so valores ordenadores do sistema jurdico, variando conforme o momento histrico, social e poltico de dada sociedade. (Vetoratto, 2003) De acordo com Bittar (1994) os princpios gerais do Direito so valores inatos da natureza humana, constituem o mnimo que deve ser observado para a convivncia social pacfica, segura e harmnica entre os seres personalizados.
(...) so valores que transcendem ordem positivada do Direito, porque se situam na linha bsica da proteo essncia do homem e da consecuo de seu desenvolvimento natural e do seu aperfeioamento normal, ou seja, no fundo, de seus prprios fins na sociedade. (BITTAR, 1994: 46).

Peres (apud Sundfeld, 1998) ensina que:

(...) os princpios jurdicos constituem a base do ordenamento jurdico, a parte permanente e eterna do Direito e tambm a cambiante e mutvel, que determina a evoluo jurdica, so as ideias fundamentais e informadoras da ordem jurdica da Nao.

Mello (apud Sundfeld, 1998: 136) da mesma forma afirma que os princpios so a base estrutural de qualquer sistema. Ao ler o texto legal fcil de identificar os princpios positivados e at mesmo extrair os princpios que nortearam o legislador em sua elaborao. Existem tambm os subprincpios, que so derivados de princpios maiores. Segundo Bobbio (1999: 159),

(...) ao lado dos princpios gerais expressos h os no expressos, ou seja, aqueles que se podem tirar por abstrao de normas especficas ou pelo menos no muito gerais: so princpios, ou normas generalssimas, formuladas pelo intrprete, que busca colher, comparando normas aparentemente diversas entre si, aquilo a que comumente se chama o esprito do sistema.

Cretella Jnior (1992) afirma que princpio toda proposio que age como pressuposto do sistema, legitimando-o. Classifica-os em: a) Princpios homem; b) Princpios plurivalentes: princpios comuns a um grupo de cincias semelhantes; c) Princpios monovalentes: princpios que atuam em somente uma cincia; d) Princpios setoriais: princpios de um setor de determinada cincia. 1.2. Funes Uma vez que os princpios so as idias fundamentais do sistema jurdico, observa-se que detm a funo de conferir ao sistema sentido lgico, harmonioso e racional, facilitando a compreenso de seu funcionamento (SUNDFELD, 1998: 133). Segundo Stumm (1995: 44)
So, os princpios, os instrumentos da estrutura fundamental do sistema, porm, por apresentarem uma abertura no seu contedo aos padres de justia, no possuem uma vinculatividade estreita, como o caso das regras. Eles constituem a razo de ser das regras jurdicas; o elo legitimador de uma regra jurdica ao sistema.

Onivalentes

(ou

universais):

princpios

lgicos

encontrados em toda construo cientfica elaborada pelo

Pode-se afirmar inclusive que os princpios exercem a funo de legitimar o ordenamento jurdico. Bittar (1994: 46) explica que:
(...) esses princpios legitimam o ordenamento jurdico, na medida em que representam os ideais primeiros de justia, que se encontram nsitos na conscincia coletiva dos povos, atravs dos tempos e dos espaos.

Na Lei de Introduo do Cdigo Civil, faz-se meno aos princpios gerais do direito como fonte do Direito (BRASIL, 1942), que dever ser utilizada pelo juiz para preencher lacuna da lei, aps a utilizao frustrada da analogia e dos costumes.(GOMES, 1991: 50-51) Com relao a esta funo, e levando em considerao que os princpios so o esprito legitimador e orientador do sistema, Gomes (1991: 50-51 apud Senior):
Desses princpios gerais do Direito, entendidos como diretrizes ou foras propulsoras do desenvolvimento da ordem jurdica, devem, no entanto, distinguir-se os que, segundo Ferrara Senior, so extrados das disposies legislativas, concretas, e se ampliam em frmulas gerais, compreensivas de novas aplicaes. So estes que servem como fonte subsidiria na aplicao da lei, pois traduzem o desenvolvimento, mediante o processo lgico e analgico, que o intrprete faz das prprias normas componentes da ordem legal. Ajudam-no nessa tarefa os standard quando sejam starting points para a formao concreta das normas necessrias a colmatar uma lacuna. Os outros constituem, na expresso do autor citado, as foras animadoras da vida do Estado, em certo momento histrico, sem que possam ser considerados como de direito natural, porquanto tm carter relativo. Introduzidos no sistema legislativo como postulados programticos, sua importncia se revela sob dois aspectos: a) como normas propulsoras da atividade legislativa e administrativa, b) como normas inspiradoras da aplicao do Direito vigente.

Reale (1977: 300) ensina que os princpios, como enunciaes normativas de valor genrico, atuam como condicionantes e orientadores do sistema jurdico, tanto para sua integrao, como para a elaborao de novas normas. Mello (apud Delgado, 1999) expe a funo primordial dos princpios, e alerta para o perigo da transgresso de um princpio:

Princpio, j averbamos alhures, , por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiros alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido humano. o conhecimento dos princpios que preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo unitrio que h por nome sistema jurdico positivo. Violar um Princpio muito mais grave que transgredir uma norma. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo e corroso de sua estrutura mestra.

1.3. Princpios Constitucionais Sabe-se que a Constituio Federal o texto legal supremo e fundamental do Estado, pode-se concluir que os princpios nela contidos ou dela extrados, configuram-se como os princpios norteadores fundamentais de todo o ordenamento jurdico do Estado. Ao se elaborar uma Constituio, o constituinte elege de incio quais sero estes princpios. Mas, esta eleio no ocorre de forma aleatria ou seguindo a vontade de uns poucos indivduos, deve ser levado em considerao o momento social, poltico, histrico, econmico da Nao, dentre outros. Segundo Rocha (1994: 23)
Os princpios constitucionais so os contedos intelectivos dos valores superiores adotados em dada sociedade poltica, materializados e formalizados juridicamente para produzir uma regulao poltica no Estado. Aqueles valores superiores encarnam-se nos princpios que formam a prpria essncia do sistema constitucional, dotando-se, assim, para cumprimento de suas funes, de normatividade jurdica. A sua opo ticosocial antecede a sua caracterizao normativa-jurdica. Quanto mais coerncia guardar a principiologia constitucional com aquela opo, mais legtimo ser o sistema jurdico e melhores condies de ter efetividade jurdica e social.

Canotilho (1995: 170-174) considera os princpios constitucionais a alma da Constituio, e os classifica em quatro grupos: a) Fundamentais: historicamente objetivados e progressivamente introduzidos na conscincia jurdica, e so recepcionados expressa ou implicitamente no texto constitucional; b) Politicamente conformadores: demonstram, de forma explcita, as valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte; c) Impositivos: impem aos rgos do Estado, sobretudo ao legislador, a realizao de fins e execuo de tarefas; d) Garantia: estabelecem, de forma direta e imediata, uma garantia para os cidados.

1.4. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica Historicamente, os princpios relativos Administrao Pblica no faziam parte, de forma expressa, dos textos constitucionais, quase que a totalidade das normas relativas Administrao Pblica encontravam-se na legislao infraconstitucional. Rocha (1994: 60) explica que isto se deve aos parmetros do Estado de Direito, a funo administrativa a j se encontrava delineada, e no possua a mesma nobreza e primariedade que as funes governativas, legislativas e jurisdicionais. Mas a Constituio de 1988 inovou, consagrando no texto constitucional, no art. 37, caput, (BRASIL, 1988) que a Administrao Pblica, em todos os nveis, direta ou indireta, obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Mais recentemente, incorporou-se ao texto constitucional, atravs da Emenda Constitucional n 19/98, o princpio da eficincia. Obviamente existem outros princpios que devem nortear o atuar da Administrao Pblica, implcitos, que so decorrentes do Estado de Direito, e da totalidade do sistema constitucional. Mello (1995: 43-62) indica como Princpios da Administrao Pblica, explcitos ou implcitos no texto constitucional, os seguintes: a) Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, oriundo da prpria idia de Estado; b) Princpio da Legalidade; c) Princpio da finalidade, oriundo do Princpio da Legalidade; d) Princpio da razoabilidade - tambm oriundo da Legalidade; e) Princpio da proporcionalidade, como aspecto especfico da razoabilidade; f) Princpio da motivao - exigncia do Estado Democrtico de Direito; g) Princpio da impessoalidade; h) Princpio da publicidade; i) Princpio da moralidade administrativa; j) Princpio do controle judicial dos atos administrativos;

k) Princpio da responsabilidade do Estado por atos administrativos. Cretella Jnior (1992: 6-9) os considera como princpios

informadores do Direito Administrativo, e explica que todos so derivados do Princpio da Legalidade, os princpios da hierarquia, da auto-executoriedade, da continuidade, da presuno da verdade, da indisponibilidade, da especialidade, do poder-dever, da igualdade dos administrados, da tutela administrativa e da autotutela. Apesar da importncia de todos os princpios anteriormente citados, neste trabalho sero analisados somente os Princpios da Legalidade e Eficincia.

2. PRINCPIO DA EFICINCIA

2.1 Conceito Conforme Meirelles (2008),

(...) o princpio da eficincia o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico.

Portanto para Meirelles (2008) a eficincia tornou-se um direito constitucional a partir da EC 45/2004, visto que o prprio artigo 5, da CF/88, LXXVIII (BRASIL, 1988), assegura a razovel durao do processo, bem como os meios que garantam a celeridade na sua tramitao, e se ocorrer morosidade ir afrontar esse direito, e consequentemente haver apurao da responsabilidade do servidor que lhe deu causa. Meirelles (2008) afirma que o princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. J Di Pietro (2008), leva em considerao dois aspectos ao conceituar o princpio da eficincia: a) Modo de atuao do agente pblico do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados; b) Modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, com o intuito de alcanar tambm os melhores resultados na prestao do servio pblico. Para Alexandrino e Paulo (2008), idia de eficincia aproxima-se da de economicidade, princpio esse, expresso na Constituio Federal em seu art. 70, caput, referente ao controle financeiro da administrao. Moraes (2008) define o princpio da eficincia como aquele que:

Impe Administrao pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social.

De acordo com lio de Grau (1982: 194-196 apud VETTORATO, 2003):

(...) observando que a anlise da eficincia da Administrao Pblica adquiriu uma grande valorao para a sociedade, tornando-se um valor cristalizado, pois no interessante sociedade a manuteno de uma estrutura ineficiente. A cristalizao deste valor ganhou normatividade, transformando-se em um princpio a ser observado por todo o ordenamento jurdico no que tange Administrao Pblica.

No entanto cabe ressaltar que uma vez que o vocbulo eficincia possui vrias acepes, e que como princpio jurdico receber novas caractersticas, gerando consequentemente inmeros conceitos do princpio da eficincia, os quais podem acabar sendo manipulados por conotaes ideolgicas e no jurdicas. Por exemplo, Frana (2000: 168) conceitua da seguinte forma:
O princpio da eficincia administrativa estabelece o seguinte: toda ao administrava deve ser orientada para concretizao material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cnones jurdico-administrativo.

No entanto este conceito apresenta-se muito restritivo na tentativa de utilizar o significado do vocbulo eficincia como eficcia social, ou a virtude de um ato administrativo atingir uma finalidade concreta, esquecendo-se em seu contedo a necessidade de avaliao dos meios e insumos. (CARVALHO, 2000) De acordo com Moraes (1999), o conceito do princpio da eficincia este:
Assim, princpio da eficincia o que impe administrao pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social.

Neste caso o conceito foi bem mais amplo, e obviamente no

desrespeitando o mrito do autor, no entanto tal aprofundamento causa certa confuso com outros princpios administrativos constitucionais, como exemplos citados por Vettorato (2003):
(...) a transparncia referente ao princpio da publicidade, a neutralidade e imparcialidade so referentes aos princpios da impessoalidade e igualdade. Outro, equvoco, muito comum entre vrios doutrinadores e o prprio legislador, o uso do vocbulo burocracia em sua conotao corriqueira, referente ao excesso de formalidade.

Porm, alguns autores no aceitam a eficincia como princpio administrativo constitucional, considerando-o como simples consequncia de uma boa administrao, servindo a sua nomeao no art. 37, aps a Emenda Constitucional 19/1998, apenas como forma dar desculpas populao. Assim defende Lopes (1998: 108):
Inicialmente cabe referir que a eficincia, ao contrrio do que so capazes de supor os procederes do Poder Executivo Federal, jamais ser princpio da Administrao Pblica, mas sempre ter sido- salvo se deixou de ser em recente gesto pblica finalidade da mesma Administrao. Nada eficiente por princpio, mas por consequncia, e no ser razovel imaginar que a Administrao, simplesmente para atender a lei, ser doravante eficiente, se persistir a miservel remunerao de grande contingente de seus membros, se as injunes polticas, o nepotismo desavergonhado e a entrega de funes do alto escalo a pessoas inescrupulosas ou de manifesta incompetncia no tiver um paradeiro.

Fundamentando seus argumentos, o autor cita Mello (1992: 92):

Quanto ao princpio da eficincia, no h nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejvel. Contudo, juridicamente to fluido e de to difcil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspirao dos que burilam no texto. De toda sorte, o fato que tal princpio no pode ser concebido (entre ns nunca demais fazer ressalvas obvias) seno na intimidade do princpio da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficincia justificaria postergao daquele que o dever administrativo por excelncia. Finalmente, anote-se que este princpio da eficincia uma faceta de um princpio mais amplo j superiormente tratado, de h muito, no Direito italiano: o princpio da boa administrao.

Figueiredo (2000: 60), defende a eficincia como princpio constitucional:

Mas que eficincia? No Dicionrio Aurlio, eficincia ao, fora virtude de produzir um efeito; eficcia.

(...) Ao que nos parece, pretendeu o legislador da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administrao deveria agir com eficcia. Todavia, o que podemos afirmar sempre a Administrao deveria agir eficazmente. isso o esperado dos administradores. Todavia, acreditamos possa extrair-se desse novo princpio constitucional outro significado aliando-se ao art. 70 do texto constitucional, que trata do controle do Tribunal de contas. Deveras, tal controle dever ser exercido no apenas sobre a legalidade, mas tambm sobre a legitimidade e economicidade; portanto, praticamente chegando-se ao cerne, ao ncleo, dos atos praticados pela Administrao Pblica, para verificao se foram teis o suficiente ao fim a que se preordenavam, se foram eficientes.

Em resumo, a inteno da autora esclarecer que o princpio da eficincia no seria considerado um princpio constitucional se no englobasse as avaliaes de legitimidade, em sentido amplo, e economicidade do ato. Observa-se, em vrios dispositivos da Constituio a sua homenagem indisponibilidade do interesse pblico, o controle do dinheiro pblico, e os outros princpios constitucionais. Segundo Comparato (apud CAMARGO, 1993: 22) onde o conceito de eficincia somente poder ser revelado se sua interpretao for de acordo com os outros princpios constitucionais. Logo, fcil interpretar sistematicamente e teleologicamente que a norma jurdica emanada do princpio da eficincia utiliza o sentido amplo de eficincia, cujo conceito trazido pelo autor:
Do exposto at aqui, identifica-se no princpio constitucional da eficincia trs idias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade, pois o atendimento prestado pela Administrao Pblica deve ser til ao cidado. Presteza porque os agentes pblicos devem atender o cidado com rapidez. Economicidade porquanto a satisfao do cidado deve ser alcanada do modo menos oneroso possvel ao Errio pblico. Tais caractersticas dizem respeito quer aos procedimentos (presteza, economicidade), quer aos resultados (prestabilidade), centrados na relao Administrao Pblica/cidado. Ocorre que h tambm outra espcie de situao a ser considerada quanto Administrao e que no engloba diretamente os cidados. Trata-se das relaes funcionais internas mantidas entre os agentes administrativos, sob o regime hierrquico. Nesses casos, fundamental que os agentes que exeram posies de chefia estabeleam programas de qualidade de gesto, definio de metas e resultados, enfim, critrios objetivos para cobrar de seus subordinados eficincia nas relaes funcionais internas depender a eficincia no relacionamento Administrao Pblica/cidado.

Custdio F (1999: 214) explica:

Observando esses dois aspectos (interno e externo) da eficincia na Administrao Pblica, ento, poder-se-ia enunciar o contedo jurdico do princpio da eficincia nos seguintes termos: a Administrao Pblica deve atender o cidado na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organizao interna e timo aproveitamento dos recursos disponveis.

Finaliza-se a conceituao do principio de eficincia com Silva (2000: 655-656) que esclarece que a eficincia administrativa atingida pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer s necessidades coletivas num regime de igualdade dos usurios. Ou seja, a utilizao dos melhores meios sem se distanciar dos objetivos da Administrao Pblica, atingindo a satisfao das necessidades coletivas. Por esse motivo, na avaliao da eficincia deve o administrador estar atento para a objetividade de seu princpio, sob pena de incorrer em arbitrariedades. (MOREIRA NETO, 2000: 97-101) 2.1.1 O conceito de eficincia administrativa O conceito do princpio da eficincia ponto de partida para a anlise de sua aplicabilidade. Entre os doutrinadores, o ponto comum diz respeito conceituao de eficincia como otimizao dos meios postos consecuo do interesse pblico. Entretanto, h aqueles que veem neste princpio uma indissocivel natureza econmica. Segundo Morais (2004-2005: 229)
O Estado deve maximizar as receitas dentro dos limites ticos e de capacidade econmica e contributiva dos cidados e gerenciar o oramento fiscal e monetrio com a maior rigidez e disciplina possveis, ou seja, o investimento, a repartio de receitas intergovernamentais, administrao estratgica das empresas estatais, de pessoal, etc., tm que realizar de forma compatvel e possvel com as receitas e a realidade polticoeconmica do pas.

J Silva (2002) entende que:

(...) a eficincia administrativa, como corolrio da economicidade, tem uma vertente de maximizao do recurso pblico a ser despendido pela Administrao Pblica, pelo que, para ser eficiente, a atividade administrativa empreendida dever trazer benefcios para a coletividade compatveis com o montante de recursos pblicos despendidos.

Segundo Mendes (2008: 834):

(...) o princpio da eficincia [...] orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel.

Porm a maior parte da doutrina, a eficincia abrange um conceito maior, entendido como a busca pela melhoria na administrao. Assim o diz Mendes (2008):
Esse princpio consubstancia a exigncia de que os gestores da coisa pblica no economizem esforos no desempenho dos seus encargos, de modo a otimizar o emprego dos recurso que a sociedade destina para a satisfao das suas mltiplas necessidades; numa palavra, que pratiquem a boa administrao, de que falam os publicistas italianos.

De acordo com Modesto (2007):

Exigncia jurdica, imposta aos exercentes de funo administrativa, simplesmente aos que manipulam recursos pblicos vinculados subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria realizao de finalidades pblicas assinaladas por lei, ato ou contrato direito pblico. ou de na de

As caractersticas do princpio da eficincia so sintetizadas por Moraes (2009) como o direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparncia, participao e aproximao dos servios pblicos da populao, eficcia, desburocratizao e busca da qualidade. No obstante as conceituaes colacionadas divirjam em relao ao foco econmico conferido eficincia, entende-se que no se pode negar que um ato administrativo ser to mais eficiente quanto consiga o melhor atendimento sua finalidade com o menor dispndio financeiro possvel. imprescindvel que a Administrao Pblica busque mecanismos que confiram maior alcance do ato administrativo. Tanto melhor se isso resultar na reduo dos custos da prpria atividade administrativa. Como exemplo, tem-se a utilizao da modalidade prego nas licitaes realizadas pela administrao, opo que reduz custos e confere maior segurana economicidade da aquisio. A sntese do conceito de eficincia administrativa apresentada de modo muito preciso por Dallari (1987: 11):

No basta atuar de maneira conforme a lei. No faz sentido emperrar a Administrao para dar estrito cumprimento literalidade da lei. Agora preciso mais: A Administrao deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a lei, deve buscar, entre as solues teoricamente possveis, aquela que, diante das circunstncias do caso concreto, permita atingir os resultados necessrios satisfao do interesse pblico.

Sopesando-se os argumentos colacionados, eficincia pode ser traduzida na opo e no procedimento, dentre os possveis, que melhor atenda ao interesse pblico, de forma mais gil, transparente e atualizada, neste sentido tambm considerado o aspecto de menor dispndio dos recursos do errio. 2.2 A Origem do Princpio da Eficincia A observncia eficincia dos atos administrativos j continha previso implcita anterior EC 19/98. O Decreto-Lei 200/67 j trazia referncias ao controle de resultados da atividade administrativa. E a Constituio Federal de 1988 contm, em seu art. 74, II, a previso da eficincia como quesito de avaliao pelos rgos de controle interno. (MORAIS, 2009) A insero do princpio da eficincia, atravs da Emenda Constitucional n 19/98, veio acompanhada de uma ampla reforma estatal, destinada reforma do modo de interveno estatal, voltando-o para o modelo gerencial. (FREITAS, 2007) Ademais, necessitava-se atender urgncia de atualizao do modelo de Estado Social que, lento e burocrtico, no mais se adequava s demandas sociais, polticas e econmicas do momento.
O crescimento da Administrao Pblica do Estado social, destinado a garantir de forma direta o bem-estar, criou uma mquina burocrtica de prestao de servios inchada e ineficiente que conduziu a um processo de busca por solues no mbito da iniciativa privada, seja atravs da tendncia para o recurso s formas jurdico-privadas de organizao e atuao da Administrao Pblica, seja atravs da importao para o setor pblico, em especial o setor de prestao de servios, de tcnicas e conceitos de gesto e avaliao de resultados operados pelas empresas do setor privado (MORAES, 2009: 331)

Os objetivos buscados pela reforma administrativa podem ser extrados da Mensagem Presidencial 886/95, convertida na Proposta de Emenda Constitucional n 173/95, a qual deu origem EC 19/98:

Incorporar a dimenso de eficincia na administrao pblica; o aparelho do Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios, na forma de prestao de servios sociedade, com recursos disponveis, em respeito ao cidado contribuinte, e enfatizar a qualidade e o desempenho nos servios pblicos: a assimilao, pelo servio pblico, da centralidade no cidado e da importncia da contnua superao de metas desempenhadas, conjugadas com a retirada de controles e obstrues legais desnecessrios, repercutir na melhoria dos servios pblicos. (MODESTO, 2007)

Inicialmente nominado qualidade dos servios prestados o princpio da eficincia passou a ser de observncia obrigatria na atividade administrativa e na prestao de servios pblicos dos entes da administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (SANCHES, 2004) 2.3 Aplicabilidade Para a efetividade do princpio da eficincia, conforme Meirelles (2008), a EC 45/2004, ao tratar da promoo, por merecimento, do juiz e do membro do Ministrio Pblico, determina ao rgo que afira a presteza no exerccio da funo e que no promova aquele que retiver autos em seu poder alm do prazo legal permitido (AF/88, art. 93, II, ``c`` e ``e``, e art. 129, 4). Diante disso, observa-se que a eficincia passou a ser considerada como um elemento objetivo para merecimento e impeditivo da promoo. Em relao a outras carreiras, afirma Meirelles (2008) que a presteza no exerccio da funo pblica e, ainda, a reteno indevida do processo, devero ser considerados para qualquer ato de promoo do agente pblico, podendo este, em determinados casos, ser responsabilizado administrativamente por sua conduta caracterizar-se como imoralidade administrativa e se dolosa como improbidade administrativa. Segundo Moraes (2008):
A emenda constitucional n 19/98 no s introduziu expressamente na Constituio Federal o princpio da eficincia, como tambm trouxe alteraes no sentido de garantir-lhe plena aplicabilidade e efetividade.

Impe-se dizer que a nova redao do art. 37, 3, da Constituio Federal, prev que a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente as reclamaes

relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios, o acesso a registros administrativos e a informao sobre os atos do governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII, e a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. Moraes (2008) conclui dizendo que o princpio da eficincia veio reforado pela possibilidade de perda do cargo na Administrao, pelo servidor pblico em caso de desaprovao em procedimento de avaliao peridica de desempenho, sendo-lhe assegurada a ampla defesa para tanto. Apesar da concordncia entre os doutrinadores de que o princpio da eficincia possui aplicabilidade normativa (FURTADO, 2007: 111), h de se definir o alcance desta aplicabilidade. Para tanto, utilizar-se-o as lies apresentadas por Arago (ARAGO, 2005), o qual, inicialmente, conceitua:
A eficincia no pode ser entendida apenas como maximizao do lucro, mas sim como um melhor exerccio das misses de interesse coletivo que incumbe ao Estado, que deve obter a maior realizao prtica possvel das finalidades do ordenamento jurdico, com os menores nus possveis, tanto para o prprio Estado, especialmente de ndole financeira, como para as liberdades dos cidados.

Segundo o autor, com a evoluo para o conceito de Administrao gerencial, surgiu um grave dilema:
(...) redimensionamento da lei e sua relevncia no limite dos resultados alcanados, ou ateno lei em todos os seus componentes e relevncia dos resultados apenas no limite da observncia lei? (ARAGO, 2005).

Traduzindo-se, h um dissenso sobre a relevncia do princpio da legalidade sobre eficincia, e vice-versa. questo apresentada, o autor sugere a seguinte soluo: valorizar os elementos finalsticos da lei. Ou seja:
(...) Todo ato, normativo ou concreto, s ser vlido ou validamente aplicado se, ex vi do Princpio da Eficincia (art. 37, caput, CF), for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se for pelo menos uma maneira razoavelmente eficiente de realizao dos objetivos fixados pelo ordenamento jurdico. (ARAGO, 2005)

Desta feita, confere-se nova lgica ao princpio da legalidade, finalstica e material, sem diminu-lo em detrimento do princpio da eficincia, de

modo a adequ-lo realidade da Administrao Pblica atual. O balizamento da legalidade em face da eficincia no consenso na doutrina, que entende em sua maioria, que a eficincia deve ser continuamente perseguida pela Administrao Pblica, sem ser possvel dissoci-la da observncia aos demais princpios norteadores da atividade administrativa (MOREIRA, 2008). Neste sentido coloca-se Moreira (2008):
O princpio da eficincia deve ser empregado como meio de atingir a excelncia na aplicao dos demais princpios da Administrao Pblica. Assim, em conjunto com o princpio da legalidade, cone do Estado Democrtico de Direito, pressupe que a Administrao Pblica empregue seus melhores esforos para atuando em conformidade com os ditames legais, alcanar os resultados esperados a partir das funes pblicas que lhe foram atribudas.

De acordo com Frana (S/D), para quem "somente h o respeito e a observncia do princpio da eficincia administrativa quando o administrador respeita o ordenamento jurdico, mesmo diante de finalidade legal efetivamente atingida". Parece-nos que a proposta apresentada por Arago (2006) combina melhor com o contexto de administrao gerencial, sob pena de nunca ser possvel o rompimento com o modelo de administrao burocrtica e ineficiente ao qual estamos acostumados. esta a tica que se prope s administraes municipais: a utilizao de critrios eficientes e econmicos na escolha de polticas pblicas e no cotidiano da atividade administrativa. 2.4 O Dever de Eficincia A constitucionalizao da eficincia dentre os princpios norteadores da Administrao Pblica, insertos no caput do art. 37, passou a determinar sua obrigatria observncia.
Elevar a eficincia condio de princpio constitucional significa reconhec-la como diretriz da Administrao Pblica, no sentido de ordenar, limitar e direcionar a sua atuao. Significa conceb-la como dispositivo que irradia seus efeitos por todo o ordenamento jurdico, orientando a interpretao e a elaborao de normas jurdicas. (MORAIS, 2004-2005)

Conforme comentado anteriormente, o dever de eficincia constitui a principal caracterstica do modelo de Estado vivenciado a partir da vigncia da EC 19/98.

A fixao da eficincia como princpio constitucional modificou o paradigma de interpretao de nosso Direito Administrativo, propiciando cabedal jurdico para impor Administrao Pblica uma atuao mais gil, menos burocrtica e, por isso mesmo, mais consentnea atual sociedade moderna. (MORAIS, 2004-2005)

As consequncias da primazia constitucional desse corolrio so apresentadas por Morais (2009) e podem ser assim sintetizadas: a) Implementao da avaliao de desempenho dos servidores pblicos e relativizao da estabilidade dos mesmos, em casos especficos; b) A atuao conjunta entre o Poder Pblico e a sociedade civil organizada, atravs das Organizaes Sociais de Interesse Pblico (OSCIPs) e Organizaes Sociais (OS); c) A instituio de nova modalidade de licitao: o Prego e o Prego Eletrnico; d) Promoo do equilbrio das finanas pblicas governamentais, atravs da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000). V-se que as medidas originadas da perspectiva de Estado orientado pela busca da eficincia foram responsveis por profundas mudanas na atividade administrativa. 2.5 A Eficincia Aplicada Gesto Pblica A Administrao Pblica Gerencial baseada na eficincia administrativa. Por isso, imprescindveis s orientaes feitas por Bresser-Pereira (2005), que a divide em trs categorias: a tcnica, a econmica e a poltica.
A "Tcnica" caracterizada pela: 1. Passagem do controle de procedimento para o controle de resultados; 2. Tentativa de reduo do custo do servio pblico; 3. Mxima preocupao com o controle financeiro; 4. Grande relevncia conferida avaliao de desempenho dos funcionrios; 5. Disposio ao cumprimento de metas; 6. Ampliao da autonomia de gesto; e 7. Avaliao das performances. A "Econmica" pautada pela: 1. Alocao de um controle por competio administrada; 2. Criao dos "quase-mercados"; 3.administrao por contrato; 3. Gesto pela qualidade total. E a "Poltica" refere-se existncia de controle social e considerao

do cidado como um cliente.

Tais lies deixam claras as mudanas de paradigma, que buscam alterar a burocracia enraizada na Administrao Pblica brasileira ao visualizar o cidado como cliente, por exemplo. A adoo dessa postura altamente recomendvel aos Entes Municipais, pois que revelam respeito ao contribuinte e colocam a Administrao como prestador de atividades-fim definidas constitucionalmente, que tm como finalidade o alcance do interesse pblico. Gabardo (2002) cita as oportunas lies do professor norteamericano Joseph P. Harris, da Universidade de Bolonha, que, em curso de especializao em Cincia da Administrao ministrado em meados do sc. XX, trazia lies atualssimas que tinham por base o ideal de eficincia na organizao administrativa:
O "princpio do escalonamento do pessoal" (que facilita a programao, a coordenao e a especializao, a fim de "obter um resultado eficiente e uma mxima utilizao do pessoal e dos meios a disposio"); o "princpio da base funcional" (que afirma a necessidade de estruturao da organizao tendo em vista a funo que ela se prope realizar);o "princpio da diviso das atividades consultivas e executivas" (pois a atividade consultiva de grande importncia para a organizao nas atividades de escutar, conciliar, assistir e opinar, sem que exista relao hierrquica com a executiva, cujas funes so planejamento, controle, produo tcnica, etc.); o "princpio da unidade de comando" (deve-se saber exatamente de quem a autoridade final de comando, bem como a responsabilidade inerente ao exerccio da funo); o "princpio da definio clara de funes" (que produz maior senso de unidade e maior coordenao, pois uma organizao eficiente requer clareza, preciso e boa definio de atribuies); em ainda, cabe mencionar o "princpio da especializao" (que implica uma correta atribuio de funes a quem possa realiz-las da melhor forma, por ser mais experto).

Ao se tentar definir os elementos que caracterizam a eficincia, estse por delinear os itens que devem ser perseguidos pela Administrao para atingir esse objetivo. Para tanto, utilizar-se-o as lies de Moraes (2009), que divide o princpio em 8 elementos: a) Direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum: conforme o que determina o art. 3, IV, da Constituio Federal, a promoo do bem de todos um dos objetivos da Repblica brasileira. O autor destaca que, como objetivo inserto no texto constitucional, tal ditame constitui "vetor

de interpretao" na edio e aplicao de leis e demais atos normativos. Esse valor poderia ser traduzido na obedincia ao interesse pblico; b) Imparcialidade = "a atuao eficiente da Administrao Pblica exige uma atuao imparcial e independente"; c) Neutralidade = a Administrao deve estar isenta de valores na ponderao dos interesses em conflito; d) Transparncia = a esse respeito, manifesta-se o autor:
O princpio da eficincia da administrao pblica pretende o combate ineficincia formal, inclusive com condutas positivas contra a prtica de subornos, corrupo, e trfico de influncia. Essa transparncia, no intuito de garantir maior eficincia administrao pblica, deve ser observada na indicao, nomeao e manuteno de cargos e funes pblicas, exigindose, portanto, a observncia to-somente de fatores objetivos como mrito funcional e competncia. (MORAES, 2009)

e) Participao e aproximao dos servios pblicos da populao = este elemento caracterizador do princpio da eficincia est ligado ao princpio da gesto participativa que, por sua vez, decorre dos princpios da soberania popular e da democracia representativa, previstos no caput do art. 1, da Constituio Federal. A Emenda Constitucional n 19/98 trouxe nova redao ao art. 37, 3 e previu que lei disciplinar formas de participao do cidado na administrao pblica direta e indireta; f) Eficcia = divide-se em dois aspectos: material e forma. A primeira diz respeito ao cumprimento, pelos entes administrativos, das funes que lhes so inerentes, enquanto a formal se relaciona ao curso do processo administrativo, quando h dever de impulso ou resposta por parte da administrao; g) Desburocratizao = imperativo que, na busca pela eficincia, abandone-se a lgica da burocracia, dos atos viciados, demorados, divorciados dos interesses da populao; h) Busca da qualidade = condiz com a otimizao dos resultados pela aplicao de determinada quantidade de recursos e esforos. O art. 27, da Emenda Constitucional n 19/98 determinou que o Congresso deveria elaborar, em 120 dias de

sua promulgao, lei de defesa do usurios de servios pblicos, de modo a prestigiar a busca pela qualidade em sua prestao. Todos os elementos citados, que integram as faces da eficincia, devem ser sempre buscados na atividade administrativa, a fim de que sejam obtidos resultados melhores, com menor dispndio financeiro e de esforos. So essas as metas que se sugere aos gestores pblicos. 2.6 Do Controle do Princpio da Eficincia Todas as atividades praticadas pela administrao podem ser revistas atravs do controle da legalidade do ato praticado, posto que o caput do artigo 37 da Constituio da Repblica traa os elementos norteadores dos atos do administrador pblico. evidente que o administrador tem na lei a margem discricionria para praticar um ato, mas, mesmo neste caso estaria limitado seu campo de atuao em face do interesse pblico e da formalidade do ato administrativo. Portanto, a apreciao subjetiva do administrador necessria para o exerccio do poder discricionrio. Todavia, torna-se necessrio esclarecer que esta possibilidade de atuar mediante a utilizao de critrios subjetivos uma forma de atribuio concedida ao administrador pela legalidade, no podendo, portanto, ser entendida como uma faculdade extralegal, marginal ou anterior ao Direito, livre, sem peias e sem cerceios, visto que ser vlida e relevante a apreciao subjetiva do administrador, se exercitada estritamente dentro da margem de liberdade concedida pela lei. (OLIVEIRA, 1998) A discricionariedade, por bvio, poder concedido ao administrador, e nas palavras de Zancaner (1993) se todo poder no Estado de Direito deriva da lei, parece lcito afirmar ser necessrio, para configur-lo, que a lei regule alguns de seus elementos, e que, para configurao desta forma de atribuio potestade, a lei tem de vincular o administrador a determinadas condies, sem as quais o prprio poder inexistiria, deixando de ser discricionrio para entrar no campo da arbitrariedade . Pelo princpio da eficincia, mesmo um ato discricionrio, com margem na lei para o administrador pratic-lo, se no for eficiente para a

coletividade, passvel de exame pelo judicirio, posto que a eficincia no margem de atuao, mas objetivo e finalidade da prtica do ato administrativo. (GASPARINI, S/D) Ao compelir o administrador pblico a atender em todos os atos ao princpio da eficincia, exige-se que aquele, alm de pratic-lo nos estritos termos da lei, o faa com resultados positivos para a Administrao, e com maior proveito para a coletividade, sob pena de anulao, quer seja pela prpria administrao ou pelo judicirio. Ressalta-se, ainda que em caso de atos lesivos ao patrimnio pblico ou ao dos particulares caber pessoa jurdica de direito pblico indenizar e, nos termos do art. 37, 6, da Constituio da Repblica, assegurado o direito de regresso contra o responsvel causador direto do dano. O controle do ato administrativo poder ser efetuado sob o aspecto da legalidade e do mrito. O controle do mrito do ato administrativo est a observar, por parte da Administrao Pblica, a convenincia, a oportunidade e tambm a eficincia da sua atuao. Assim, fica a cargo de quem editou o ato a sua revogao. Obviamente se teria tambm um controle prvio do ato administrativo, quando o prprio Poder Legislativo examina os projetos de lei. De forma idntica, o Poder Executivo utiliza o veto como fator poltico-jurdico para no colocar em vigor um instrumento normativo eivado de vcios, dentre os quais aqueles que ofendam os princpios bsicos da administrao. Portanto, o controle da legalidade fica tanto a cargo da prpria Administrao (Smula 473 do STF) como do Judicirio. No entanto, a tica do exame abordada com enfoque diferente, posto que neste caso estar-se-ia examinando a legalidade do ato, se foram observadas as condies expressas no ordenamento pblico para que o administrador pudesse praticar o ato administrativo, sob pena de nulidade. A Administrao Pblica tem o dever de restaurar o princpio da legalidade toda vez que o tiver violado em razo da edio de atos viciados, e para isso tem o dever de invalidar seus atos quando estes no estejam dentro da margem discricionria de atuao, independente de atuao externa, em face dos princpios constitucionais da Administrao Pblica. Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma

qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra, pois ao ofende-lo destroem-se os alicerces que o sustem e afeta toda a estrutura nelas esforada. (MELLO, 1994)

3. PRINCPIO DA LEGALIDADE

3.1 Conceito Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (artigo 5, inciso II, da Constituio Federal). Este princpio representa uma garantia para os administrados, pois, qualquer ato da Administrao Pblica somente ter validade se respaldado em lei, de maneira ampla, um limite para a atuao do Estado, visando proteo do administrado em relao ao abuso de poder. Apresenta um perfil diverso no campo do Direito Pblico e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista seus interesses, as partes podero fazer tudo o que a lei no probe e no Direito Pblico, s se pode fazer o que a lei expressamente autorizar ou determinar. Tal idia toma como alicerce a clebre lio do jurista Seabra Fagundes: administrar aplicar a Lei de ofcio. O princpio da legalidade administrativa tem para o administrador pblico contedo muito mais restritivo do que a legalidade geral aplicvel conduta dos particulares. J para o administrado o princpio da legalidade representa uma garantia constitucional, isso porque lhe assegura que a atuao da administrao estar limitada ao que dispuser a lei. Princpio da legalidade para Alexandrino (2008) e Paulo (2008), se resume em:
A administrao pblica, alm de no poder atuar contra a lei ou alm da lei, somente pode agir segundo a lei. (A atividade administrativa no pode ser contra legem nem praeter legem, mas apenas secundum legem).

Como desdobramentos de tal princpio, encontramos em toda a Constituio suas expresses especficas, como, por exemplo, a Legalidade Penal (artigo 5, inciso XXXIX), a Legalidade Tributria (artigo 150, inciso I), entre outros. Este princpio apresenta justificveis restries:
a) Medidas provisrias: atos com fora de lei, mas o administrado s

se submeter ao previsto nas medidas provisrias se nelas constarem os requisitos da relevncia e da urgncia. (Artigo 64, 1 a 4);
b) Estado

de stio e estado de defesa: so situaes de

anormalidade institucional. Representam restries ao princpio da legalidade porque so institudos por um decreto presidencial, que pode ampliar os poderes da Administrao, autorizando ou determinando a prtica de atos sem respaldo legal. A legalidade no se subsume apenas observncia da lei, mas sim a todo o sistema jurdico, ou ao Direito. O inciso II do art. 5 da Constituio, visa, fundamentalmente combater o poder arbitrrio do Estado, ali esta expressa o princpio da legalidade, que base fundamental do Estado democrtico de Direito. imposto que somente a lei pode criar obrigaes para o indivduo, uma vez que, ela expresso legtima da nao. No se deve confundir a legalidade com legitimidade, que segundo Piva (2001), no se traduz em um conceito puramente jurdico, mas sim numa viso de cunho poltico-ideolgico, o que proporciona encontrar uma norma que obedece ao princpio de legalidade, mas que no mbito poltico jurdico, no atende as necessidades ou expectativas da sociedade. Assim, pode-se afirmar que o sistema jurdico Brasileiro no prev o controle da legitimidade das normas, mas to somente o da legalidade. Conforme Moraes (2008), o princpio da legalidade mais se aproxima de uma garantia constitucional do que um direito individual, j que ele no tutela, especificamente, um bem da vida, mas assegura ao particular a prerrogativa de repelir as injunes que lhe sejam impostas por outra via que no seja a lei. Sundefeld (1998) ensina que:
A atividade administrativa deve ser desenvolvida nos termos da lei. A Administrao s pode fazer o que a lei autoriza: todo ato seu h de ter base em lei, sob pena de invalidade. Resulta da uma clara hierarquia entre a lei e o ato da Administrao Pblica que no seja concedido pela lei: o que a lei no lhe concede expressamente, nega-lhe implicitamente. Todo poder da lei; apenas em nome da lei se pode impor obedincia. Por isso, os agentes administrativos no dispem de liberdade existente somente para os indivduos considerados como tais -, mas de competncias,

hauridas e limitadas na lei.

Acentua Meirelles (1996) que a eficcia de toda a atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei. Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. No mesmo sentido, Stassinopoulos (apud SUNDFELD, 1998):
(...) a lei no apenas o limite do ato Administrativo, mas sua condio e sua base. Em um Estado de Direito, a Administrao no se encontra apenas na impossibilidade de agir contra legem ou praeter legem, mas obrigada a agir sempre secundum legem.

Mello (1992) explica:

(...) o fruto da submisso do Estado lei. em suma: a consagrao da idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na expedio de comandos complementares lei.

A doutrina unnime em afirmar que, em nosso Estado de Direito, a Administrao Pblica est submetida lei. Contudo, discute-se a forma pela qual ocorrer esta subordinao, seus limites e aplicaes. H trs concepes: a) Concepo restritiva: a finalidade da Administrao Pblica a realizao do interesse pblico, e no o cumprimento da lei, e para atingir sua finalidade, s no poderia infringir a lei; b) Concepo ampliativa: prev que a Administrao Pblica s pode atuar como e no que a lei permitir; c) Concepo ecltica - diz que a Administrao Pblica no atua de forma homognea, em alguns casos est completamente submetida lei, em outros h margens para um atuar livre do administrador, consequncia do poder discricionrio. (ZANCANER, 1993) De acordo com Barroso (1997) ressalta que o princpio da legalidade, na prtica, apresenta-se de duas maneiras, as quais acabam por serem dois princpios autnomos:

a) Princpio da preeminncia da lei: todo e qualquer ato infra legal que no esteja de acordo com a lei ser considerado invalido, por ser a lei a fonte suprema do direito; b) Princpio da reserva da lei: determinadas matrias somente podem ser reguladas por lei, afastando-se quaisquer regulamentaes por outras espcies de atos normativos. J Rocha (1994) fala do princpio da juridicidade, explicando que em ambas as previses constitucionais da legalidade, temos o Princpio da Juridicidade, muito mais abrangente que a legalidade. No artigo 5, inciso II, consubstancia-se em um direito, com base na liberdade dos indivduos. No caput do artigo 37, temos um dever, com fundamento na ausncia de liberdade da Administrao Pblica. Ensina tambm que o Princpio da Juridicidade significa que a Administrao Pblica " o prprio Direito tornado movimento realizador de seus efeitos para intervir e modificar a realidade social sobre a qual incide", e que na realidade, quem est submetido lei, ao Direito, o administrador pblico. 3.2 Breve Histrico do Princpio da Legalidade No Brasil todas as Constituies, exceto a carta de 1937, adotaram o princpio da Legalidade. A atual Constituio repete o texto das de 1891, 1934, 1946, 1967, e em uma anlise aprofundada pode-se notar que entre a carta poltica de 1824 de 1988, s h uma diferena, a primeira afirmava nenhum cidado podia ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno em virtude da lei, quando as demais se referem a ningum em seus textos. Ento por conta desta mudana na forma de expresso pelo legislador, foi estendida aos estrangeiros a Legalidade. 3.3 Determinao Constitucional Encontra-se na Constituio Federal o princpio da legalidade expresso como determinao legal, de observao obrigatria, em dois momentos. Expresso no artigo 5, inciso II, onde garante a liberdade dos cidados, quando prev que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo que no seja

previsto em lei. (art. 5, II, CF). Aqui, tem-se disposio considerada uma das bases de nosso ordenamento jurdico, com duas finalidades, uma a de regular o comportamento dos cidados e dos rgos do governo, visando a manuteno da paz social e da segurana jurdica, o que considerado como fundamental para o Estado de Direito moderno. (BASTOS, 1990) Bastos explica muito bem esta funo dplice do Princpio da Legalidade:
De um lado representa o marco avanado do Estado de Direito, que procura jugular os comportamentos, quer individuais, quer dos rgos estatais, s normas jurdicas das quais as leis so a suprema expresso. Nesse sentido, o princpio da Legalidade de transcendental importncia para vincar as distines entre o Estado constitucional e o absolutista, este ltimo de antes da Revoluo Francesa. Aqui havia lugar para o arbtrio. Com o primado da lei cessa o privilgio da vontade caprichosa do detentor do poder em benefcio da lei, que se presume ser a expresso da vontade coletiva. De outro lado, o princpio da legalidade garante o particular contra os possveis desmandos do Executivo e do prprio Judicirio. Instaura-se, em consequncia, uma mecnica entre os Poderes do Estado, da qual resulta ser lcito apenas a um deles, qual seja o Legislativo, obrigar os particulares.

No artigo 37, caput, o encontramos como o princpio que dever ser obedecido por toda a Administrao Pblica, em todos os nveis. (BRASIL, CF, 1988) Neste momento, observa-se que a Administrao Pblica possui limites, que no est livre para fazer ou deixar de fazer algo de acordo com a vontade do governante somente, mas que dever obedecer a lei em toda a sua atuao. (BARROSO, 1997) Barroso (1997) explica claramente a aplicao diferenciada do princpio da Legalidade para os indivduos particulares e para a Administrao Pblica:
Tambm por tributo s suas origens liberais, o princpio da legalidade flui por vertentes distintas em sua aplicao ao Poder Pblico e aos particulares. De fato, para os indivduos e pessoas privadas, o princpio da legalidade constitui-se em garantia do direito de liberdade, e materializa-se na proposio tradicional do direito brasileiro, gravada no inciso II do art. 5 da Constituio da Repblica <<Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.>> Reverencia-se, assim, a autonomia da vontade individual, cuja atuao somente dever ceder ante os limites impostos pela lei. De tal formulao se extrai a ilao bvia de que tudo aquilo que no est proibido por lei juridicamente permitido.

Para o Poder Pblico, todavia, o princpio da legalidade assume feio diversa, uma vez que aos agentes pblicos somente facultado agir por imposio ou autorizao legal, assim inexistindo lei, no haver atuao administrativa legtima. Consequentemente, tudo aquilo que no resulta de prescrio legal vedado ao administrador. (BARROSO, 1997). 3.4 Evoluo Sabe-se que o Estado de Direito moderno decorrente da Revoluo Francesa, e pode-se dizer tambm que nasceu da o Direito Administrativo como ramo autnomo da cincia do Direito, e consequentemente, o princpio da legalidade da Administrao Pblica tambm. Zanobini (apud Tcito, 1987) diz:
O ato de nascimento do direito administrativo geralmente encontrado na lei de 28 do pluviose do ano VIII(1800) que, pela primeira vez, deu administrao pblica uma organizao juridicamente garantida e exteriormente obrigatria.

Tcito (1987) diz:

A chave de abertura do Direito Administrativo se identifica, em suma, com a vigncia do princpio da legalidade que serve de limite ao arbtrio de poder e identifica a fronteira da competncia da Administrao Pblica, diferenciando as reas prprias do poder discricionrio e do poder vinculado.

Segundo Silva (1999)

Na composio da massa da qual ir sair, perfeito e acabado, o Princpio da Legalidade da Administrao Pblica, vimos que Locke e Montesquieu entraram com a supremacia da funo legislativa sobre as demais funes do Estado, e com a supremacia da lei sobre as demais manifestaes do poder do Estado, e Hobbes com a idia de que s mediante lei seria admissvel restringir a liberdade individual.

Assim, o princpio da legalidade nasceu na Administrao como antdoto natural contra qualquer poder de caractersticas monocrticas ou oligrquicas. (MELLO, 1992) De acordo com Tcito (1999) o prprio Direito Administrativo fruto de um processo de autolimitao do Estado, e explica que

(...) na medida em que o poder absoluto sujeita-se ao imprio da lei, a consequente limitao de poderes administrativos permite conceber o controle da legalidade sobre a autoridade do Estado em benefcio do administrado.

O conceito do princpio da legalidade evoluiu juntamente com a sociedade, assim como o Estado de Direito, com os reclamos desta por maior efetivao e realizao material de igualdade, principalmente social/econmica. Do incio, onde a Administrao Pblica consubstanciava o Estado de Polcia, onde somente lhe cabia policiar os cidados, cresceu de importncia ao mesmo tempo em que o Estado cresceu de tamanho para atender as demandas sociais. O Estado Liberal burgus utilizava muito a expresso "lei lei", e com isto, consagrava o formalismo em detrimento da efetiva realizao de igualdade e justia. O liberalismo clssico utilizava-se, principalmente, dos servios da Administrao Pblica pelos seus aspectos negativos, ou seja, instituindo proibies e limites que visavam proteo da liberdade individual do cidado, e das propriedades particulares. No Estado Social, o Estado utilizava-se da lei para tornar-se o grande prestador de servios, com o objetivo de dirimir os grandes conflitos e diferenas sociais existentes, atuando como empresrio em reas pouco ou nada exploradas pela iniciativa privada. (TCITO, 1999)
At 1930 os rgos paraestatais no iam alm de 17, elevando-se a 70 nos anos 50 para atingir a cifra de 582 no incio da dcada de 80, como smbolo da participao estatal visando ao desenvolvimento econmico e ocupao de setores em que se revelava ineficaz, ou ausente, a iniciativa privada.

S que tambm neste perodo, a legalidade formal foi muito utilizada pelos regimes totalitrios e ditatoriais, que buscavam na lei a sua legitimidade, aps utilizarem-se da fora. (ROCHA, 1994)
A Legalidade meramente formal, redutora do comportamento estatal Administrativo ao quanto posto como norma pela entidade poltica, e, principalmente, a aceitao da suficincia desta Legalidade para a formao, informao e conformao do desempenho Administrativo pblico, faziam com que nos regimes antidemocrticos, a Administrao Pblica fosse cmplice dos governantes de ocasio e o aparato burocrtico Administrativo fosse utilizados, sem embaraos, pelos autores de leis positivadas fora de baionetas.

Descobriu-se e aceitou-se que a Legalidade formal no era suficiente, pois oferecia segurana jurdica, mas no justia. Com a democratizao do Estado e do Direito foi-se transformando esta concepo do princpio da legalidade formal. Busca-se no a legalidade formal, mas a justia material. Aqui insere-se a mudana de princpio da legalidade para princpio da juridicidade, onde a legitimidade no se d mais pela forma da lei, mas sim pelo seu contedo, pela matria da lei. (ROCHA, 1994) Segundo Tcito (1999)
A etapa seguinte do mbito do Direito Administrativo se identifica quando o conceito externo de Legalidade se aprofunda no reconhecimento de que a norma de competncia do administrador no um cheque em branco, mas deve ser ajustada em funo do fim especfico a que se destina a atividade administrativa.

Rocha (1994) explica

O imprio da lei no tem mais lugar no Estado Democrtico de Direito material, pois neste o que se adota o Imprio da Justia, sob cuja gide ainda se forma e se informa a ordem jurdica contempornea. A legalidade no cogitada, pois, seno com o significado de ser aquela que veicula a materialidade da Justia concebida e desejada pelo povo de um Estado, segundo suas necessidades e aspiraes. A dimenso do Estado haver que ser, pois, a desta Justia realizadora do bem de todo o povo, da universalidade das pessoas que o compem, mais, ainda, sem prejuzos graves ou fatais para toda a humanidade, pois no poucas vezes, agora, os interesses pblicos no so apenas locais, mas transnacionais, como ocorre quando se cuida de meio ambiente, sade e, especialmente, direitos humanos.

3.5 Discricionariedade Como j citado, o administrador pblico somente poder fazer o que est previsto na lei, surgindo assim uma delicada questo referente a pratica de atos administrativos nos quais a prpria lei concede ao administrador uma parcela de discricionariedade, ou seja, de liberdade de ao, de deciso. Obviamente a lei no pode regular todos os fatos da vida, muito menos todos os fatos e atos da Administrao Pblica. As previses do legislador no podem ser casusticas ou pontuais. Assim, surge a questo de como dever agir o administrador pblico, acostumado que esta a pautar sua conduta sempre pela letra da lei. A resposta a tal questo encontra-se no poder discricionrio do

administrador pblico, que, segundo o conceito de Mello (1992), :

(...) a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabveis, perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade legal, quando por fora da fluidez das expresses da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente uma soluo unvoca para a situao.

Mas, mesmo esta liberdade que a discricionariedade traz para o administrador pblico no e nem pode vir a ser total e irrestrita, caso contrario o administrador dos bens pblicos se transformaria em um dspota ao melhor estilo do perodo absolutista de governo. H de se cuidar muito com a utilizao do poder discricionrio, pois a lei, ao dar este poder ao administrador pblico, utiliza-se, muitas vezes, de palavras que permitem as mais diversas interpretaes, o que pode resultar na prtica de atos at mesmo antagnicos, e isto sem ferir a legalidade. A discricionariedade possui limites sim, e agem principalmente como seus limites os demais princpios que norteiam a administrao pblica, como o da moralidade, da economicidade, da eficcia, da razoabilidade, da proporcionalidade, da racionalidade, dentre outros, alm do que o administrador pblico deve justificar, na motivao do ato praticado, a oportunidade, convenincia e contedo do ato. (BARACHO, 1997)
A proporcionalidade de outros princpios tem crescido na teorizao da discricionariedade, bem como a escala da discricionariedade; a teoria moderna fala que existe uma escala da discricionariedade, no podemos aceit-la em bloco, uma determinao em bloco, mas sim nas formas de suas limitaes. (...) A motivao outro elemento que surge para definio de uma teoria moderna do poder discricionrio; a motivao, ao silenciar a administrao autorizante dos motivos que a levaram a tomar certa atitude, despoja o ato administrativo de sua adequada fundamentao, e a discricionariedade exercita de maneira arbitrria os instrumentos de controle judicial, aliados aos princpios constitucionais e jurdicos, aos conceitos indeterminados, aos conceitos da igualdade, da legalidade. (...) Os princpios de interdio arbitrariedade, os princpios da razoabilidade,

da racionalidade, da proporcionalidade constituem um marco constitucional, isto , exigncias constitucionais sob o atuar administrativo. Pode-se deduzir que o controle jurisdicional para verificao da deciso discricionria tem esse objetivo de responder aos interesses gerais, por meio de controle de existncia da motivao, da coerncia e da lgica, examinando-se a relao entre a deciso administrativa e a realidade.

Garcia discricionariedade:

Enterria

(apud

BARACHO,

1997)

fala

sobre

Garcia de Enterra entende que o exerccio do poder discricionrio permite uma pluralidade de solues justas nas quais se opta entre alternativas que sejam igualmente justas para perspectiva de um melhor direito. A discricionariedade, nesse sentido, essencial a uma liberdade de eleio entre alternativas igualmente justas, desde que a administrao possa estar perante alternativas justas, as melhores alternativas. com esse entendimento que os modernos estudiosos do poder discricionrio levantam problemas da lgica, do bom-senso que devem estar presentes no exame da atividade administrativa; elas devem ser dotadas de uma srie de critrios novos, alm daquela grande principiologia.

O administrador pblico no , em todas as horas, um mero executor da vontade da lei, mas sim, mesmo submetido ao principio da legalidade, pode utilizar-se do poder discricionrio, por determinao legal, para escolher quais seriam os atos que melhor atenderiam aos cidados. Este poder no ilimitado, pois a discricionariedade deve pautar-se sempre pelos inmeros princpios e conceitos que regem a administrao pblica, que resume-se ao bom senso e honestidade por parte do administrador pblico. Gordillo (1977) ensina:
A deciso discricionria do funcionrio ser ilegtima, apesar de no transgredir nenhuma norma concreta e expressa, se irrazovel, o que pode ocorrer, principalmente, quando: a) no d os fundamentos de fato ou de direito que a sustentam ou; b) no leve em conta os fatos constantes do expediente ou pblicos e notrios; ou se funde em fatos ou provas inexistentes; ou c) no guarde uma proporo adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcanar, ou seja, que se trate de uma medida desproporcionada, excessiva em relao ao que se quer alcanar.

3.6 Princpio da Legalidade e Segurana Jurdica No mundo do ser, dos fatos, as coisas simplesmente so como so, sem deixar margem para questionamentos, dvidas, divagaes ou debates. No h espao para inseguranas, o que , .

Mas, no mundo do dever-ser, e aqui localiza-se o mundo do Direito, a questo da segurana j se torna mais controvertida, pois h sempre espao para questionamentos e debates acerca daquilo que deve-ser. Como se sabe, a segurana jurdica um dos pilares do Estado de Direito, juntamente com a subordinao do mesmo lei. Considera-se pacfico o entendimento de que a Administrao Pblica poderia desfazer seus atos que fossem considerados ilegais. (SILVA, 1987) Neste entendimento, Silva (1987) cita a famosa Smula 473 do Supremo Tribunal Federal:
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, por que deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Pode ocorrer de um cidado ser atingido por um ato, conformou-se e adaptou-se, e aps algum tempo, a administrao pblica desfaz o ato, pela ilegalidade deste, mostrando que nem sempre o princpio da legalidade traz a segurana jurdica, e que muitas vezes estes se encontram em posies antagnicas. Contudo, aos poucos comeou-se a prestar mais ateno, a dar mais valor aos fatos do que a abstrao da lei. (SILVA, 1987)
Aos poucos, porm, foi-se insinuando a idia da proteo boa-f ou da proteo confiana, a mesma idia, em suma, de segurana jurdica cristalizada no Princpio da irretroatividade das leis ou no de que so vlidos os atos praticados por funcionrios de fato, apesar da manifesta incompetncia das pessoas de que eles emanaram.

Jellinek (apud SILVA, 1987) alega que:

O agente pblico pode expressamente ratificar um ato defeituoso e renunciar, assim, faculdade de revog-lo. Pode, tambm, tacitamente ratific-lo, pois agiria contra a boa f se quisesse valer-se da irregularidade longamente tolerada.

O entendimento da supremacia absoluta da legalidade passou a dar lugar ao respeito boa-f e confiana do cidado nos atos da administrao pblica, e agora entende-se que, mesmo um ato eivado pelo vcio da ilegalidade consolidase com o passar do tempo, devendo ser ratificado pelo administrador em nome da

segurana jurdica e da boa f e confiana depositada pelo cidado na aparente Legalidade do ato. (SILVA, 1999)
importante que se deixe bem claro, entretanto, que o dever (e no o poder) de anular os atos administrativos invlidos s existe, quando no confronto entre o Princpio da Legalidade e o da segurana jurdica o interesse pblico recomende que aquele seja aplicado e este no. Todavia, se a hiptese inversa verificar-se, isto , se o interesse pblico maior for de que o Princpio aplicvel o da segurana jurdica e no o da Legalidade da Administrao pblica, ento a autoridade ter o dever (e no o poder) de no anular, porque se deu a sanatria do invlido, pela conjuno da boa f dos interessados com a tolerncia da Administrao, e com o razovel lapso de tempo transcorrido. Deixando o ato de ser invalido, e dele havendo resultado benefcios e vantagens para os destinatrios, no poder mais ser anulado, porque, para isso, falta precisamente o pressuposto da invalidade. E nem poder, igualmente, ser revogado, porque gerou Direitos Subjetivos.

Apesar da clareza e justia de tal entendimento, bvio que a realidade da Administrao Pblica no Brasil tem sido bem diferente. Parece existir, por parte do administrador pblico, certo temor em deixar de lado a Legalidade e valorizar a realidade ftica dos cidados atingidos por seus atos.

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