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Jvenes Lderes

Programa Nacional de Capacitacin de Jvenes Lderes

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Presentacin

Responsables institucionales
Jefe de Gabinete de Ministros Dr. Alberto ngel Fernndez Subsecretario de la Gestin Pblica Dr. Juan Manuel Abal Medina Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado (PME) Lic. Christian Asinelli Director del Instituto Nacional de la Administracin Pblica Prof. Jorge Giles Director del Sistema Nacional de Capacitacin Lic. Jos Alberto Bonifacio Coordinadora General del Proyecto de Capacitacin Electrnica (PROCAE) Lic. Marta Mena

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Equipo de Desarrollo
Autores
Dr. Juan Manuel Abal Medina Dr. Fernando Martn Jaime

Equipo de Contenidos
Valeria Larocca Martn Larraburu Nadia Moragas Gabriela Rodrguez Diego Fleitas Javier Naveira

Supervisin Pedaggica
Elisa Prez

Diseo Instruccional
Paula Topasso

Diseo grfico y Multimedial


Mariano Vazquez

Aclaracin:

Las unidades I a IV del presente material forman parte de una publicacin de los mismos autores: Poder, Acciones e Instituciones. Una Introduccin a la Ciencia Poltica Documento de Trabajo para la Capacitacin Pblica 1, ISBN 987-9483-09-X

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ndice
Presentacin Contenidos Cmo organizamos este curso Unidad 1: Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica
Elementos conceptuales para el anlisis poltico Enfoques tericos para el anlisis poltico El caso argentino: divisin institucional del poder Las formas de la democracia representativa Regmenes polticos no democrticos Bibliografa

Unidad 2: Actores, Instituciones y economa de la poltica argentina


Datos para ubicarse histricamente La transicin de Alfonsn a Menem: La persistencia democrtica como novedad La dcada de 1990 La crisis de 2001 Bibliografa

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Unidad 3: Aproximaciones al diseo institucional argentino


La Constitucin argentina Derechos y garantas Organizacin del Gobierno Bibliografa

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Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin


Reglas de decisin Los partidos polticos Los sistemas de partido Otros actores importantes de la democracia representativa Bibliografa

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Unidad 5: Federalismo y Gobiernos Locales


Aspectos fundamentales para definir sistemas federales El caso argentino. Caractersticas y atribuciones del Gobierno Federal El caso argentino. Relacin entre el gobierno federal y los gobiernos locales El fortalecimiento de la gestin local en el marco del federalismo argentino Bibliografa

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Unidad 6: Procesos de Globalizacin e Integracin Comercial


Aspectos fundamentales del Proceso de Globalizacin Escenarios planteados por el proceso globalizador Actores Institucionales relevantes y reas temticas de la agenda global Proceso de Integracin Comercial de los Estados Nacionales Bibliografa

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Presentacin

Presentacin:
Te damos la bienvenida al Programa Nacional de Capacitacin de Jvenes Lderes. Con esta actividad formativa nos orientamos a formar en los conocimientos tericos y en las estrategias necesarias para poder analizar la realidad, reflexionar sobre ella y viabilizar acciones que permitan acompaar, desde cada regin, los procesos transformacin social y poltica del pas. Este es un curso dirigido a jvenes lderes polticos y sociales, miembros de la Administracin Pblica Nacional, provincial o local y/o integrantes de diversas organizaciones sociales. Se enmarca en el Programa de Capacitacin Electrnica (PROCAE), cuyo objetivo es el desarrollo de la formacin en la modalidad e-learning (formacin en lnea) de los agentes de la Administracin Pblica Nacional.

Contenidos:
El curso se organiza en 6 unidades: Unidad 1: Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica I. Elementos conceptuales para el anlisis poltico II. Enfoques tericos para el anlisis poltico III. El caso argentino: divisin institucional del poder IV. Las formas de la democracia representativa V. Regmenes polticos no democrticos Unidad 2: Actores, Instituciones y economa de la poltica argentina I. Datos para ubicarse histricamente. II. La transicin de Alfonsn a Menem: La persistencia democrtica como novedad. III. La dcada de 1990 IV. La crisis de 2001 Unidad 3: Aproximaciones al diseo institucional argentino I. La Constitucin argentina II. Derechos y garantas III. Organizacin del Gobierno Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin I. Reglas de decisin II. Los partidos polticos III. Los sistemas de partido. IV. Otros actores importantes de la democracia representativa.

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Presentacin

Unidad 5: Federalismo y Gobiernos Locales I. Aspectos fundamentales para definir sistemas federales. II. El caso argentino. Caractersticas y atribuciones del Gobierno Federal. III. El caso argentino. Relacin entre el gobierno federal y los gobiernos locales. IV. El fortalecimiento de la gestin local en el marco del federalismo argentino. Unidad 6: Procesos de Globalizacin e Integracin Comercial I. Aspectos fundamentales del Proceso de Globalizacin. II. Escenarios planteados por el proceso globalizador. III. Actores Institucionales relevantes y Areas temticas de la agenda global. IV. Proceso de Integracin Comercial de los Estados Nacionales. En este material incluimos el desarrollo del contenido de cada unidad. En el entorno virtual encontrars el material multimedia de cada unidad que te servir de gua para la lectura de este impreso.

Cmo organizamos este curso:


Las propuestas del curso se desarrollan en un entorno virtual de aprendizaje, un material para imprimir, y un CD. Esta diversidad de formatos y herramientas tecnolgicas nos permite atender distintas presencias y necesidades de los participantes que, como usted, se capacitan a distancia. Los contenidos del programa del curso se desarrollan tanto en el texto impreso, en el CD y en el entorno virtual. Estos organizadores se complementan entre s: tanto en el CD como en el entorno virtual encontrars un material multimedia para navegar y anticipar los contenidos que luego leers en material impreso de cada unidad. A su vez, estos diversos soportes presentan ciertas ventajas. Por ejemplo, el CD permite consultar los contenidos cuantas veces lo necesite sin tener que conectarse a Internet para ingresar al entorno virtual. Por lo tanto, una alternativa es reservar el entorno para la interaccin, la comunicacin y la resolucin de autoevaluaciones en lnea, y utilizar el CD para trabajar con los contenidos del curso. Te presentamos cada uno de los organizadores, con el detalle del contenido que incluyen y sus principales caractersticas:

Texto impreso:
En la versin impresa incluimos: - La presentacin del curso, con toda la informacin sobre esta capacitacin que lo ayudar a organizarse para el estudio. - Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos tratados en funcin de las posibilidades de un texto impreso-, indicaciones de lecturas y sugerencias para el aprovechamiento del entorno virtual.

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Presentacin

CD:
En el CD incluimos: - La presentacin del curso, con toda la informacin sobre esta capacitacin que te ayudar a organizarte para el estudio. - El contenido multimedial de cada una de las unidades, para recorrer antes de la lectura de la versin impresa. - Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos, en su versin para imprimir. - La opcin Ayuda, con informacin y orientaciones que pueden ayudarte a superar problemas para navegar los contenidos o ejecutar alguna opcin del material.

Entorno Virtual de Aprendizaje (EVA):


El entorno virtual de aprendizaje nos permite poner a tu disposicin los contenidos multimediales del curso, el acceso a la versin impresa y distintos recursos, herramientas y espacios de interaccin para favorecer el estudio a distancia: - Foro de los participantes: para que pueda interactuar con otros participantes del curso que como usted estarn estudiando a distancia desde distintos lugares del pas. - Chat: que tambin constituye un espacio de intercambio entre los participantes. A diferencia del Foro, aqu la comunicacin es sincrnica: adems sugerimos que el Foro se reserve para los intercambios centrados en los temas del curso, mientras que el Chat puede aprovecharse para las conversaciones ms informales y que van ms all de los temas a estudiar. - Espacio del tutor: en el cual un tutor publicar las respuestas a las consultas referidas a los temas del curso. El tutor es un especialista en los contenidos al que podrs recurrir cada vez que lo necesites presentando tu inquietud en el Foro de participantes o enviando un mensaje a su correo electrnico. Adems de los espacios de interaccin, podrs acceder a: - Las autoevaluaciones correspondientes a cada una de las unidades, mediante las cuales podrs comprobar la comprensin de los conceptos fundamentales del curso, a la vez que te permiten acceder a la acreditacin del curso. - Lecturas: para consultar los textos complementarios. - Sitios Web relacionados: son accesos a pginas de Internet que ofrecen contenidos relacionados con las temticas del curso. - Ayuda: para solicitar orientaciones o respuestas a aquellas inquietudes relacionadas con el uso de la plataforma.

Evaluacin:
Al finalizar cada unidad encontrars ejercicios de autoevaluacin que debers realizar en lnea en el entorno virtual. La correccin ser automtica y te permitir ir evaluando el grado de comprensin de los contenidos. La aprobacin de estos ejercicios es requisito para la aprobacin del curso. A su vez, el tutor del curso podr sugerir la realizacin de actividades optativas, para profundizar algunos de los temas desarrollados.

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Presentacin

Por ltimo, debers realizar una actividad final de integracin de los contenidos estudiados a lo largo del todo el curso, en la que podrs aplicar los conceptos trabajados al anlisis de la situacin de tu regin. La aprobacin de esta actividad de evaluacin tambin es requisito para la aprobacin y acreditacin del curso. Para finalizar, te acercamos algunas sugerencias para el estudio. Este curso est preparado para que puedas crecer y profundizar sobre los temas tanto como lo desees y que la experiencia te resulte satisfactoria. - Avanz por unidad y autoevalu tu aprendizaje completando las autoevaluaciones, antes de avanzar con el siguiente tema. - No dejes de recorrer los vnculos recomendados. - Aprovech todos los recursos que estn disponibles en el entorno virtual. Te alentamos especialmente a interactuar con tus compaeros del curso en el Foro de participantes para intercambiar experiencias y opiniones que seguramente sern valiosas para tu aprendizaje. - Si se presentan dudas, no dejes de consultar al tutor.

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UNIDAD I
Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica

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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

UNIDAD 1: CONCEPTOS BSICOS DE CIENCIA POLTICA


En esta unidad te presentamos los conceptos bsicos que necesitars para comprender los fenmenos sociales, especficamente los hechos polticos. En el punto I vas a encontrar definiciones sobre procesos y conceptos polticos: qu es lo poltico, qu es una sociedad, una nacin, un Estado, un sistema poltico, un rgimen poltico, un gobierno y qu es el poder. En el punto II te explicitaremos el enfoque que vamos a adoptar durante el curso para explicar la realidad poltica. Vers que la Ciencia Poltica tiene distintas miradas para analizar los fenmenos polticos. El objetivo principal de este punto es que enmarques tu mirada de los hechos polticos teniendo en cuenta que el comportamiento de los actores est condicionado por el contexto institucional y por la accin de otros actores. Este enfoque, que es el que adoptaremos, se denomina Anlisis Estratgico. En el punto III analizaremos el caso argentino. Para esto nos centraremos en la descripcin de los aspectos institucionales del pas, comparando el caso argentino con otras formas posibles de estructura institucional. Podrs constatar que la Argentina: (I) es una democracia representativa, en contraste con el modelo de democracia directa; (II) asume la forma de sistema federal, en contraposicin a la forma de sistema unitario; y (III) es una democracia presidencial, diferencindose de las democracias parlamentarias y de las semipresidencialistas. En el punto IV veremos las formas de la democracia representativa, a las que clasificaremos en funcin de tres amplios criterios: a) segn la concentracin o dispersin del poder: sistemas unitarios y sistemas federales; b) segn el origen y la supervivencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo: sistemas presidenciales y sistemas parlamentarios; y c) segn la participacin de las minoras: democracias mayoritarias y democracias de consenso. En la ltima seccin definiremos los regmenes no democrticos e identificaremos las diferencias que los contraponen a los regmenes democrticos para posteriormente dividirlos en dos grandes grupos: los regmenes autoritarios y los regmenes totalitarios. La propuesta de esta unidad es que, a partir de lo aprendido, puedas analizar en profundidad el caso argentino y tener un marco de referencia para estudiar los casos de otros pases de Latinoamrica y del mundo. Por eso, te recomendamos que leas con atencin cada pgina, te detengas en los conceptos y procesos sealados en esta introduccin y los que consideres ms importantes, y atiendas a los casos y ejemplos para poder recordarlos. No olvides que las actividades pueden ser una herramienta clave para afianzar lo aprendido y seguir avanzando hacia nuevas situaciones y conceptos.

I. ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA EL ANLSIS POLTICO


A continuacin te presentamos los conceptos que te permitirn comprender y analizar un conjunto especfico de fenmenos sociales que son los fenmenos polticos. El trmino poltica viene de la expresin griega polis, que significa ciudad, haciendo referencia al proceso y la conducta de toma de decisiones de un grupo. La Ciencia Poltica estudia dicha conducta. Entonces, si queremos entender los aspectos polticos de una sociedad, debemos observar cmo se toman las decisiones en ella.

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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

1. Qu entendemos por sociedad?


Antes de analizar los fenmenos que ocurren en una sociedad, resulta apropiado comenzar por describir a qu nos estamos refiriendo: una sociedad es un conjunto de personas, situadas en un espacio fsico o territorio delimitado geogrficamente, que al relacionarse entre s comparten una cultura, costumbres, instituciones, leyes y valores. Dos elementos centrales de la estructura de la sociedad son el orden y el conflicto. En toda sociedad existen intereses y comportamientos diferentes, que al confrontarse generan conflictos. El gran tema de la poltica es cmo canalizar y regular estos conflictos, que de no resolverse impediran la vida social, ya que estaramos inmersos en la incertidumbre. El Estado surge justamente para cumplir esta funcin de canalizador y regulador de intereses, o sea para imponer un orden en la sociedad. Para mantener el orden social el Estado cuenta con dos herramientas, que no son excluyentes sino complementarias: legitimidad y coercin. La capacidad de coercin (ejercicio o amenaza de aplicacin de la fuerza) es para evitar que su autoridad sea desafiada y depuesta. Sin embargo, un Estado no puede mantenerse aplicando nicamente la coercin, ya que generara resistencias y resultara muy costoso. Por tal motivo, debe complementar ese elemento con la legitimidad, es decir que la sociedad lo reconozca como autoridad para que sus integrantes respeten las normas del Estado y as puedan vivir en orden.

2. De qu hablamos cuando hablamos del Estado?


Entendemos por Estado a la organizacin institucional-jurdica fundamental y ms global de una sociedad. El Estado es el conjunto de los rganos de gobierno de un pas soberano. Para que un Estado exista como tal debe reunir al menos los siguientes requisitos: (a) una poblacin permanente, (b) un territorio definido, (c) un gobierno y (d) capacidad de entablar relacio1 nes con los dems Estados (segn el artculo 1 de la Convencin de Montevideo) . Podemos sealar que la conformacin del Estado refiere histricamente al siglo XVI, caracterizado por cambios centrales en el terreno poltico debido al surgimiento del Estado moderno con pretensiones de centralizacin del poder. Se producen lenta pero continuamente los procesos de unificacin territorial que disuelven la autonoma poltica y administrativa del sistema feudal, modificando total y definitivamente la distribucin del poder caracterstica de la Edad Media. La necesidad de legitimar el nuevo orden en una sociedad envuelta en un proceso de transformacin donde el poder ya no es divino, sino que est en manos de los hombres, da origen a diversos intentos por justificar la centralizacin del poder, siendo el ms exitoso el iniciado por la aparicin de la primeras identidades nacionales, an imperfectas y fuertemente confundidas con la devocin al rey. Estas identidades nacionales se presentan como una nueva religin de la modernidad. Asimismo, los procesos de expansin territorial generaron una tendencia a la homogeneidad en las reglas de juego. Estas nuevas unidades territoriales, puestas definitivamente bajo el poder poltico de un monarca absoluto, constituirn la base de los Estados nacionales modernos.
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La Convencin de Montevideo es una convencin regional americana; pero los principios contenidos en este artculo han sido masivamente reconocidos como declaracin exacta del derecho internacional. Sin embargo, algunos se han preguntado si esos requisitos son suficientes.

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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

3. Otros conceptos importantes para comprender los fenmenos sociales


Antes de continuar con el captulo revisemos una serie de conceptos claves para la interpretacin de las dinmicas polticas y sociales: nacin, sistema poltico, rgimen poltico y gobierno. Nacin refiere a un conjunto de personas de un mismo origen, que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradicin comn. Puede existir una nacin sin un Estado? S. De hecho, por ejemplo, la comunidad juda persisti como nacin durante muchos siglos, porque sus integrantes compartan una historia, tradiciones, una lengua, una religin y estilos de vida comunes. El Estado de Israel recin se conform en 1948. Ni el Estado ni la nacin existen desde siempre, se forman uno a otro a lo largo del tiempo. El sistema poltico es el conjunto de instituciones, de grupos y de procesos polticos que muestran interacciones relativamente estables. Ms adelante nos referiremos a las distintas formas de clasificar sistemas polticos. Por eso, es importante destacar que tales clasificaciones son modelos o tipos ideales construidos por los especialistas para poder explicar la realidad, pero que nunca pueden ser asimilados a esta. En ese sentido, es posible afirmar que un determinado pas responde a un modelo particular porque presenta varias caractersticas de este, y eso nos permite comprender en parte su lgica de funcionamiento. Sin embargo, no podemos esperar que exista una correspondencia exacta entre un tipo ideal y la realidad misma. Por rgimen poltico se entiende al conjunto de las instituciones que regulan la lucha por el poder, el ejercicio del poder y los valores que animan la vida de tales instituciones. Las instituciones, por un lado, constituyen la estructura organizativa del poder poltico, que selecciona a la clase dirigente y asigna su papel a los diversos individuos comprometidos en la lucha poltica. Por otro lado, las instituciones son normas y procedimientos que garantizan la repeticin constante de determinados comportamientos y hacen posible de ese modo el desempeo regular y ordenado de la lucha por el poder, del ejercicio del poder y de las actividades sociales vinculadas a este ltimo. El trmino gobierno designa al conjunto de las personas y de los rganos a los que institucionalmente les est confiado el ejercicio del poder poltico, o sea que determinan la orientacin poltica de una sociedad. De esta manera, el rgimen poltico y el gobierno son aspectos del Estado. El rgimen poltico es el conjunto de las instituciones estatales que llevan a cabo la organizacin poltica de la sociedad. Entre tales instituciones, las que tienen la tarea de manifestar la orientacin poltica del Estado son los rganos de gobierno.

4. La poltica y el ejercicio del poder


Hemos mencionado anteriormente que el rgimen poltico es el conjunto de reglas e instituciones del sistema que fijan las formas de decisin y de participacin relacionadas con lo pblico y con el gobierno. Por lo tanto, estas reglas definen cmo se distribuye el poder dentro de ese sistema, es decir, cmo la sociedad organiza el poder poltico.

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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

Entendemos el poder como la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social. Por qu hablamos de probabilidad? Porque, si adoptamos la mirada del anlisis estratgico que veremos en el punto II, los actores no pueden realizar siempre todos sus intereses, sino que estn limitados por la interaccin con los otros actores y por el contexto institucional. De esta manera, la organizacin poltica aumenta o disminuye la probabilidad de realizacin de los intereses de los distintos actores. Y por qu se respeta el orden poltico establecido? Vimos que hay dos formas posibles de ejercicio del poder, segn el medio utilizado por los actores para imponer su voluntad: i) el poder coactivo, mediante la amenaza de uso de la violencia fsica, y ii) la dominacin, que se establece cuando una persona obedece voluntariamente el mandato de otra debido a la creencia en la validez de esa relacin de subordinacin. La aceptacin de tal dominio o autoridad puede basarse en diferentes motivos, como pueden ser las vincula ciones afectivas, los intereses materiales, las identificaciones ideolgicas, las costumbres, etc. Toda relacin de poder y de dominacin implica la posibilidad de que un actor pueda imponer su voluntad sobre otro actor. Esto supone la presencia de ciertas asimetras sociales estructuradas a partir de la existencia de diferentes capacidades de poder, esto es capacidades distintas para acceder a los medios o recursos de poder y destrezas diferenciales para utilizar esos medios o recursos. A continuacin te presentamos un esquema que vincula los conceptos analizados en este captulo.

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Democracia Directa Democrtico Democracia Representativa Instituciones Rgimen Poltico Autoritario No Democrtico Actores Totalitario

Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

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S O C I E D A D
Sistema Poltico

Organizacin Poltica

ESTADO

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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

II. ENFOQUES TERICOS PARA EL ANLISIS POLTICO

Como podrs constatar en el transcurso de los captulos, existen distintas formas de mirar la realidad de acuerdo al lugar en el que nos posicionemos, a la metodologa que utilicemos para analizarla y a las variables que consideremos. Llamamos enfoque al lugar que elegimos para mirar la realidad y analizarla. Como ya te lo hemos anticipado en la introduccin al captulo, en el estudio de los procesos polticos y sociales algunas visiones destacan el rol de los actores, otras se limitan a estudiar las instituciones, y por ltimo estn las que intentan integrar y completar ambas miradas. A continuacin te ampliamos cada uno de los enfoques, para concluir presentndote nuestra propuesta, que implica el ltimo enfoque mencionado.

1. Teoras Centradas en los Actores (TCA)


Los enfoques que se concentran en los actores buscan explicar la realidad a partir de la accin de los individuos. Todo aparece como producto de comportamientos individuales. Este es el caso de la Teora de la Eleccin Racional. Entendemos por actor a alguien que puede reconocer sus intereses y preferencias y que adems tiene la capacidad de perseguirlos. Cmo va a comportarse este actor? Las TCA suponen que el actor es racional. La racionalidad consiste en la adecuacin entre medios y fines. Es decir que si creo que subindome a una escalera (medio) voy a alcanzar una estrella (fin) y me paso el tiempo subindome a la escalera, mi comportamiento es racional, aunque no sea verdadero. Es posible distinguir dos tipos de acciones racionales: i) con arreglo a fines o accin estratgica: la accin es un medio para conseguir un fin; ii) con arreglo a valores: la accin tiene valor en s misma, no se espera un beneficio ms all de la accin (ejemplo: visitar a un enfermo). Las Teoras Centradas en los Actores tratan de explicar las acciones racionales con arreglo a fines. Por lo tanto, las explicaciones que formulan presentan la siguiente forma: los individuos tienen una serie de preferencias que pueden ordenar, y a la hora de actuar lo harn procurando defender sus intereses, eligiendo los medios que consideran como los mejores para obtener el fin que se proponen. Sin embargo, este tipo de modelos presenta algunos problemas. Por ejemplo, no puede dar cuenta de algunos comportamientos como las acciones racionales con arreglo a valores. Esto sucede porque no toma en consideracin a las instituciones, las cuales muchas veces afectan el razonamiento que realiza el actor. Los individuos no siempre pueden hacer todo lo que quieren, no pueden maximizar siempre sus intereses y preferencias, sino que estn restringidos por el contexto institucional.

2. Teoras Centradas en las Instituciones (TCI)


Las Teoras Centradas en las Instituciones tienden a explicar la realidad como si estuviera determinada nicamente por las instituciones, donde el actor carece de autonoma de accin. Este es el caso del Institucionalismo y el Neoinstitucionalismo.
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la materia Sistemas Polticos Comparados en la carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.
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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

La expresin instituciones no se refiere solamente a un conjunto de leyes, sino que abarca tambin actitudes, lenguajes, pautas de comportamiento, creencias, valores, etc. Son las normas imperantes en la sociedad en su sentido ms amplio. Tienen adems una caracterstica particular: deben ser conocidas por todos los que participan de esa sociedad. Podemos clasificar las instituciones en formales e informales. Las formales son las que han pasado por un proceso de formalizacin y en general constan por escrito. La constitucin y las leyes son un ejemplo de instituciones formales. Las instituciones informales no han pasado por este proceso aunque tienen la misma importancia que las otras- e incluyen los valores y las pautas de comportamiento generalizadas. Las instituciones son las reglas del juego, son entidades abstractas cuyo nico propsito consiste en permitir la interaccin social. De hecho, modelan y determinan el sentido que toma la interaccin humana. Esto es as porque las instituciones incentivan y desincentivan determinadas conductas, condicionando el comportamiento de los actores o los jugadores. Por qu decimos que las reglas incentivan y no que obligan? Porque, por ejemplo, si queremos prohibir la accin de robar, las reglas no pueden evitar que de todas maneras algunas personas roben; lo que s pueden hacer es disponer sanciones para aquellos que cometan estos delitos, y as desincentivar la accin de robar. Es importante destacar que las instituciones nunca son neutrales ya que, en tanto reglas determinan las probabilidades de que se realicen los distintos intereses de los actores. Entonces, quien formula o cambia las reglas define que sea ms probable que se realicen los intereses de determinados actores y menos probable que se realicen los de otros. Ejemplo: si un sindicato (actor) quiere aumentar los salarios de sus afiliados, su probabilidad de xito ser mayor bajo un rgimen democrtico (institucin) y menor si se encuentra en un rgimen autoritario (institucin). Por qu? Porque las reglas de juego de la institucin en un rgimen autoritario prohben la libertad de expresin, el derecho de huelga, etc. Por el contrario, las reglas de juego de la democracia permiten este tipo de acciones. De esta manera concluimos que la posibilidad de que un actor (en este caso un sindicato) realice sus intereses vara de acuerdo al tipo de institucin. Resulta apropiado destacar que las instituciones importan en su eficacia. Esto implica que no todas las reglas afectan el comportamiento y, por lo tanto, no todas tienen el mismo grado de importancia para explicar el funcionamiento poltico de una sociedad. Por ese motivo, debemos concentrarnos en aquellas instituciones que efectivamente se aplican. Ahora bien, los enfoques que se concentran exclusivamente en las instituciones, tienden a generar explicaciones en las que la realidad es producto de las reglas y donde el comportamiento de los actores est determinado por stas. En estas teoras no hay lugar para la contingencia.

3. El Anlisis Estratgico (AE)


El enfoque que proponemos en este curso consiste en considerar tanto actores como instituciones, lo que recibe el nombre de Anlisis Estratgico. En el AE no hay un sentido dado al proceso poltico, por lo que el actor pasa a un primer plano, ya que puede darse su propia lgica. No obstante, si bien los actores van definiendo el proceso poltico no tienen libertad absoluta, sino que estn limitados por la accin o por los posibles cursos de accin de los otros actores y por las instituciones que establecen el marco para la interaccin entre los jugadores. A esto llamamos comportamiento estratgico.

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ACTORES (PREFERENCIAS E INTERESES)

INSTITUCIONES (REGLAS DE JUEGO FORMALES E INFORMALES)

ANLISIS ESTRATGICO (PREFERENCIAS E INTERESES DEL ACTOR + CONTEXTO INSTITUCIONAL + PREF. E INT. DE OTROS ACTORES)

Por qu mencionamos a los otros actores?


Porque para que un actor pueda lograr lo que quiere debe tener en cuenta no slo las restricciones institucionales sino tambin las preferencias de los otros jugadores a la hora de elegir su curso de accin. El ejemplo ms conocido para graficar esta afirmacin es el dilema del prisionero. La historia es la siguiente. Dos prisioneros, sospechosos de un crimen, son arrestados y encarcelados en dos celdas separadas. El fiscal visita a uno de los prisioneros y le dice: "Tengo una buena noticia, y una mala noticia para usted. La buena noticia es que si ninguno de ustedes confiesa su crimen, solo podremos condenarlos a dos aos de prisin y si usted confiesa, yo convencer al jurado de que usted es un hombre arrepentido y de que el perverso es su compaero, de modo que usted quedara libre en un ao y l permanecera en prisin diez aos. La mala noticia es que voy a hacerle la misma oferta a su compaero". "Y qu ocurrira si ambos confessemos?", pregunta el prisionero. "Entonces no tendr razn para beneficiar a ninguno de ustedes, dejar que la justicia tome su curso y, por el tipo de crimen, estimo que los condenarn al menos a ocho aos". As, los prisioneros se encuentran ante el siguiente dilema: SI YO CONFIESO Y EL OTRO TAMBIN: recibiremos 8 aos cada uno. SI YO CONFIESO Y EL OTRO NO: 1 ao para m y 10 aos para l. SI YO NO CONFIESO Y EL OTRO S: 10 aos para m y 1 ao para l. SI YO NO CONFIESO Y L TAMPOCO: 2 aos cada uno. En consecuencia, cada prisionero piensa que slo pueden pasar dos cosas: que el otro confiese o que no confiese. "Si confiesa, es mejor que yo tambin lo haga, porque de lo contrario me quedar 10 aos en la crcel. Si no confiesa y yo s, entonces podr beneficiarme de la oferta del fiscal y quedar libre en un ao". La conclusin es que haga lo que haga el otro, lo mejor es confesar. Ambos razonan de igual modo, con lo cual ambos confiesan y se quedan en la crcel mucho ms tiempo del que les habra tocado si ninguno hubiera confesado. La conclusin es que los individuos racionales que actan independientemente de lo que haga el otro no pueden alcanzar el resultado evidentemente deseable de la cooperacin mutua. La traduccin social del dilema del prisionero es el problema de la accin colectiva.

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Ahora veamos cmo se pasa de la accin individual a la accin colectiva.


Comencemos por la distincin entre agentes o actores individuales y actores colectivos. Denominamos agentes a determinados grupos compuestos por individuos que tienen un inters comn, pero una lgica de comportamiento individual. En la medida que tales agentes empiezan a organizarse, van constituyendo un actor colectivo. As, un ejemplo de agente econmico seran los trabajadores asalariados, cuyo inters comn podra ser trabajar menos y ganar ms. Si los trabajadores asalariados se organizaran en un sindicato conformaran un actor colectivo, capaz de desarrollar un comportamiento estratgico. Las organizaciones constituyen una entidad diferente de las instituciones, aunque ambas han sido creadas por los individuos. Las organizaciones (como los sindicatos) o las personas (como los trabajadores asalariados) pueden ser consideradas como componentes del orden social establecido: son los jugadores. A su vez, las organizaciones son actores colectivos y desarrollan en su interior un entramado social de reglas, que incluye tanto instituciones formales como informales.

Qu es lo que permite la accin colectiva y la constitucin de un actor colectivo?


Aqu aparece la idea de incentivos. Los mismos pueden ser selectivos o colectivos. Los incentivos selectivos son aquellos en los que se puede controlar cunto se le da a cada uno y, en tanto castigos o recompensas, pueden ser materiales, honorficos o cargos. Por otra parte, los incentivos colectivos son los que se otorgan a todos por igual y estn ms vinculados a beneficios identitarios, ideolgicos o solidarios. Los dos tipos de incentivos pueden ser tanto buenos como malos, positivos o negativos. Si bien los incentivos colectivos son menos costosos que los selectivos, estos ltimos son fundamentales para que una organizacin persista en el tiempo. Por qu? Porque toda organizacin requiere de un grupo de personas que trabaje de manera permanente, y no que participe solamente de eventos particulares. Para lograr esto es necesario poder asignar incentivos selectivos, como por ejemplo pagar un sueldo. Todas las organizaciones necesitan para subsistir tanto incentivos selectivos como colectivos. Sin embargo, no todas las organizaciones requieren la misma cantidad de cada uno de stos. Por ejemplo, las empresas privadas requieren ms incentivos selectivos que colectivos. Un incentivo colectivo para una empresa podra ser proteger el medio ambiente en su forma de produccin. En cambio, los partidos polticos precisan mucho ms incentivos colectivos para repartir entre sus simpatizantes, ya que dependen en gran medida del trabajo voluntario; no obstante, sus lderes esperan recibir cargos: estos son los incentivos selectivos.

III. EL CASO ARGENTINO: DIVISIN INSTITUCIONAL DEL PODER


La Argentina se rige por un rgimen democrtico y, segn lo establece la Constitucin Nacional de 18531860, adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.

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REPBLICA ARGENTINA

RGIMEN DEMOCRTICO

FORMA DE GOBIERNO

REPRESENTATIVA El pueblo gobierna a travs de representantes. Los ciudadanos tienen derecho a elegir sus autoridades y a ser elegidos por sus pares.

REPUBLICANA Poder Legislativo: el Congreso, compuesto por dos cmaras, elabora leyes. Poder Ejecutivo: administra, aplica y ejecuta leyes. Poder Judicial: resuelve las causas judiciales.

FEDERAL Pactos entre Estados provinciales para la organizacin del Estado nacional. Las pro vincias se reservan autonoma, dictan sus constituciones, eligen a sus funcionarios.

1. La forma representativa de gobierno


El artculo 22 de la Constitucin Nacional determina que el pueblo de la nacin argentina no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes. Esto significa que las decisiones colectivas, es decir las decisiones que involucran a toda la sociedad, no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin. La representatividad del Estado argentino tiene sus bases en la figura jurdica del ciudadano. Los derechos y garantas que establece la Constitucin Nacional consagran la soberana popular como la fuente legtima del poder pblico estableciendo a los ciudadanos como la base angular del poder poltico en su derecho a elegir a sus autoridades y de ser electos por sus pares. Asimismo, la ley suprema consagra el sufragio universal, igualitario, secreto y obligatorio, as como la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para la postulacin a cargos electivos. Adems, considera a los partidos polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico, siendo sus actividades sostenidas por el Estado (artculo 38).

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Ms adelante, presentaremos la forma de democracia representativa, en contraste con la forma de democracia directa. Es importante aclarar que la Constitucin Nacional tambin prev algunos mecanismos de participacin poltica por parte de los ciudadanos, adems del mero acto del voto, que buscan acortar la brecha entre representantes y representados. Tales mecanismos se conocen con el nombre de formas semidirectas de democracia e incluyen: el referndum, el plebiscito, la consultar popular, la iniciativa legislativa popular, la revocacin popular de mandatos y la revocacin popular de determinadas sentencias.3 Vale aclarar que estos mecanismos no constituyen un nuevo tipo de democracia, sino que son instituciones que se insertan en los sistemas de democracia indirecta o representativa.

2. La forma republicana de gobierno 4


La tradicin republicana de gobierno pone el acento en los aspectos ticos y en la eficacia en el manejo de la cosa pblica. En este sentido, propone la clsica divisin de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, la cual fue adoptada por nuestro pas. El Poder Legislativo es el rgano depositario de la soberana del pueblo. Es el encargado de elaborar normas a travs de un Congreso compuesto por dos cmaras: una de Diputados de la Nacin y otra de Senadores de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El Poder Ejecutivo es el rgano encargado de administrar, aplicar y ejecutar las leyes, adems de conducir las relaciones exteriores y otras atribuciones vinculadas. El Poder Judicial tiene a su cargo la tarea de resolver las causas que son sometidas a su conocimiento. Coherente con la forma federal de nuestro Estado, la Constitucin Nacional ha organizado el poder Judicial de manera que coexistan en todos los puntos del pas dos jurisdicciones distintas: la del Poder Judicial de la Nacin y la de los Poderes Judiciales de las provincias.

3. El carcter federal de gobierno


La sancin de la Constitucin en 1853 fue el resultado de un pacto entre los estados provinciales para organizar el Estado nacional, en el cual delegaron atribuciones y poderes. El carcter federal de la organizacin del Estado argentino queda plasmado en la autonoma de las provincias, las cuales: a) conservan todo el poder no delegado por la Constitucin al gobierno federal, que expresamente se reservaron por pactos especiales al tiempo de su incorporacin; b) dictan sus propias constituciones locales y se rigen por ellas asegurando la autonoma municipal, reglando su alcance y contenido en los rdenes institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Tambin les corresponde asegurar la administracin de justicia y la educacin primaria; c) eligen sus gobernadores y dems funcionarios de provincia sin la intervencin del gobierno federal. Este marco de federalismo y autonoma provinciales da lugar a una importante heterogeneidad institucional en las provincias argentinas. Si bien el Estado argentino se organiz como un sistema federal, no todos los pases organizan la distribucin vertical del poder de la misma manera. Otros adoptan un sistema unitario. Ms adelante veremos las diferencias entre estos sistemas.
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Ampliaremos esta informacin en la Unidad 3. Ampliaremos esta informacin en la Unidad 3.

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4. Rgimen poltico democrtico


Como sabemos, la Argentina ha adoptado para su funcionamiento un rgimen poltico democrtico. Democracia significa literalmente gobierno del pueblo. Ahora bien, segn cmo gobierne el pueblo, las democracias pueden ser clasificadas en democracias directas y democracias indirectas o representativas. Se habla de democracia directa si el pueblo gobierna directamente, por s mismo. Las decisiones polticas son adoptadas por el pueblo reunido en asamblea. Como ejemplos de este tipo de democracia se suele mencionar a la Antigua Grecia y, en nuestros das, a algunos cantones suizos. Que el pueblo pueda reunirse, dialogar, decidir e implementar leyes o polticas slo puede llevarse a cabo en comunidades con muy pocos habitantes; sera imposible en sociedades polticas como los actuales Estados, que cuentan con una gran cantidad de habitantes. Es en estas situaciones donde se habla de democracia representativa, ya que el pueblo gobierna por medio de otros, los representantes. Las instituciones indispensables para la democracia en gran escala son las siguientes: a) funcionarios electos: el control de las decisiones en materia de poltica pblica corresponde a funcionarios electos; b) elecciones libres e imparciales: estos funcionarios son elegidos mediante el voto en elecciones limpias y regulares; c) sufragio inclusivo: prcticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la eleccin de los funcionarios pblicos; d) derecho a ocupar cargos pblicos: casi todos los adultos tienen derecho a ocupar cargos de gobierno; e) libertad de expresin: Todas las personas tienen el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, ya sea en forma oral o escrita, impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento, sin ningn tipo de censura previa, interferencia o presin directa o indirecta;5 f) variedad de fuentes de informacin: los ciudadanos tienen derecho a procurarse distintas fuentes de informacin; g) autonoma asociativa: los ciudadanos pueden constituir organizaciones para defender sus derechos. En el mundo no slo existen sistemas democrticos, sino tambin sistemas no democrticos. Incluso la Argentina ha experimentado regmenes que pueden incluirse dentro de esta ltima categora. Ms adelante estudiaremos las formas de gobierno no democrticas. Un poco de historia La representacin democrtica surgi durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX, con el argumento de que la representacin no debe excluir ningn inters de la sociedad civil. Cabe mencionar que la representacin democrtica tuvo su propia evolucin, ya que cuando se dice que no se deben ver excluidos los intereses de la sociedad civil, el sentido comn de la poca indicaba que se deba extender la representacin a todos los varones mayores y adems se aplicaban ciertas normas de exclusin por categora social o capacidad. Lo que aparece como un primer gran salto es la inclusin de los varones mayores. El segundo gran salto y esto cambia segn la sociedad- es la inclusin de las masas populares (clases medias y obreras). El tercer gran salto es la inclusin de las mujeres en la participacin poltica (en la Argentina fue en 1952).

Fuente: Comisin Interamericana de Derechos Humanos. http://www.cidh.org/Basicos/Basicos13.htm

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Qu significa representar?
La idea de representacin implica hacer presente lo que se encuentra en otro lado. La representacin poltica democrtica es una relacin que se establece entre ciudadanos y gobernantes, que cuenta con una serie de caractersticas: a) debe tener un carcter estable, es decir que tiene que estar institucionalizada para que sea parte del rgimen. b) los gobernantes estn autorizados a gobernar en nombre de los representados y siguiendo los intereses de stos. El gobernante es un agente de los intereses y las preferencias de los representados. Esta es la idea de representacin como mandato (aunque ste no sea imperativo); c) los gobernantes estn sujetos a rendir cuentas de su gestin a los ciudadanos. Corresponde a la idea de representacin como accountability.

IV. LAS FORMAS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Existen distintas formas de clasificar a las democracias representativas. A continuacin te presentamos las ms relevantes.

1. La democracia representativa segn la concentracin o dispersin del poder


Los estudios sobre el Estado posteriores a la II Guerra Mundial dividen a los sistemas polticos segn la concentracin o la dispersin del poder, en Unitarios y Federales.

Los Estados Federales


Como habrs conocido a travs de la historia, la literatura, o el cine, en los procesos de construccin del Estado argentino se presentaron vastos conflictos en torno a esta problemtica, que finalmente se resolvieron a favor del Sistema Federal de Gobierno. En primer lugar diremos que entendemos el Federalismo como la divisin de competencias constitucionalmente garantizada entre el gobierno central y las unidades miembros o componentes de la federacin las cuales reciben el nombre de Estados, provincias, cantones o landers. Caractersticas bsicas del Estado Federal: - Dispersin y distribucin del poder entre el gobierno central y los gobiernos regionales. - Constitucin escrita - Poderes legislativos bicamerales, es decir, compuestos por dos cmaras: una generalmente denominada Cmara de Diputados o Cmara Baja y otra denominada Senado o Cmara Alta.

Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la materia Sistemas Polticos Comparados de la carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.

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Vale la pena mencionar que la mayora de los pases enlaza su legislatura bicameral a su sistema poltico federal, como por ejemplo la Argentina, donde la Cmara Baja representa al pueblo de la nacin, mientras que la Cmara Alta representa a las provincias. Por el contrario, en otros pases la bicameralidad no est asociada con un sistema federal sino que es producto de la superposicin de elementos democrticos y aristocrticos. El ejemplo ms conocido es Inglaterra, un sistema unitario con legislatura bicameral. En este caso, la Britnica Cmara de los Lores representa un vestigio del sistema aristocrtico que alguna vez predomin en la poltica britnica y tiene bsicamente un valor simblico. A su vez, la Cmara de los Comunes se encuentra compuesta por parlamentarios electos y es la que cuenta con el poder de decisin real, por lo que prcticamente funciona como una legislatura unicameral.

- Reparto del poder constitucional, por lo cual las reformas de la ley suprema necesitan el apoyo de los estados miembros, que a su vez tienen su propia constitucin. - Existe una sobrerrepresentacin en el Poder Legislativo Nacional de los estados ms pequeos (idea que veremos luego). - Gobierno descentralizado, o ms bien disperso o no centralizado. Es importante distinguir el concepto de federalismo del de descentralizacin, ya que este ltimo implica que los miembros del Estado tienen considerable autonoma. Debemos aclarar que si bien existe una clara relacin entre federalismo y descentralizacin, esto no siempre es as. Puede haber Estados descentralizados que no sean federales: por ejemplo es posible delegar facultades en materia de polticas pblicas a gobiernos locales, pero que no estn garantizadas constitucionalmente. La mayora de las democracias plurinacionales y multiculturales son federales. Por otro lado, los sistemas no democrticos pueden tener ciertas caractersticas federales, pero slo un sistema que es constitucionalmente democrtico puede proveer garantas crebles y los debidos mecanismos institucionales que ayuden a asegurar que se respeten las facultades de las subunidades. Existen diferencias entre los sistemas federales? S. Una de ellas reside en sus orgenes. Las federaciones pueden tener como propsito inicial las siguientes alternativas: a) Venir juntos. Hay un grupo de unidades polticas, cada una con fuertes identidades y soberanas, que perciben la existencia de amenazas externas que pueden ser minimizadas creando una federacin. En la negociacin, acuerdan que cada miembro de la federacin mantendr su identidad y su soberana tanto como le sea posible, y aquellos con ms poder se comprometen a respetar la autonoma de las unidades ms dbiles. Es el caso de Estados Unidos y de Suiza. b) Mantenerse juntos. Se trata de sistemas originalmente unitarios, multitnicos, que comenzaron a experimentar amenazas internas, por lo que los lderes polticos decidieron que la mejor forma de mantenerse unidos en una democracia era devolver el poder a las distintas subunidades, conformando una federacin. Ejemplos: India en 1948, Blgica en 1969, Espaa en 1975. c) Ponerse juntos. Se trata de la creacin de una federacin de manera no democrtica y no voluntaria. Una unidad poltica se impone sobre otras por la fuerza. Es el caso de la Unin Sovitica (URSS) en donde Georgia, Azerbaijn, Armenia y Ucrania, al no recibir apoyo internacional para su independencia, fueron integrados a la URSS a travs de la fuerza militar en 1922. Otra diferencia entre los Estados federales tiene que ver con el grado de simetra entre las partes componentes, es decir las divergencias constitucionales entre el status legal y las prerrogativas de las subunidades de la misma federacin.

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As, las democracias federales plurinacionales tienden a ser constitucionalmente asimtricas, mientras que las democracias federales mononacionales por lo general son simtricas. Ejemplos de las primeras son Espaa, Canad y Blgica, y de las segundas EE.UU., Argentina y Brasil.

Los Estados Unitarios


La clave principal de este modelo es la organizacin eficiente del poder. La eficiencia se define como la maximizacin del control del gobierno central sobre las unidades administrativas interiores. Estas ltimas, si bien pueden elegir autoridades intermedias, no tienen mayor poder de decisin o autonoma financiera, legislativa o ejecutiva en relacin con el gobierno nacional. En otras palabras, un Estado unitario es aquel en el que la organizacin poltica est centralizada, no existiendo otra divisin que la puramente administrativa, sin producirse traspaso de competencias desde la administracin central hacia otras entidades territoriales. Dentro de los Estados unitarios tambin puede hablarse de centralizacin y descentralizacin. De hecho, varios de los Estados unitarios contemporneos han asumido una progresiva descentralizacin, sobre todo por la creciente complejidad de las tareas administrativas. Otra caracterstica de los sistemas unitarios es la concentracin del poder legislativo en una legislatura unicameral, en contraposicin al parlamento bicameral de los sistemas federales. Los Estados unitarios tienden a tener constituciones flexibles que aceptan enmiendas mediante mayoras simples, frente a las constituciones rgidas del federalismo que pueden cambiarse nicamente por medio de mayoras extraordinarias. Ejemplos que ilustran bien el modelo unitario: la Repblica de Francia, el Reino Unido e Irlanda del Norte.

2. La democracia representativa segn origen y supervivencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo


Segn el origen y supervivencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, encontramos sistemas presidenciales y sistemas parlamentarios. Adems de las caractersticas que ya hemos analizado, la Argentina es tambin una democracia presidencial. Se ha argumentado que el modelo presidencialista, si bien ha resultado exitoso en Estados Unidos, lo fue debido a determinadas caractersticas particulares del caso que no estn presentes en otros pases, y que, por lo tanto, este sistema ha fracasado cuando se lo intent exportar a esos Estados, especialmente a los latinoamericanos (Sartori, 1994). Frente a esta situacin, algunos autores sostienen la necesidad de instalar en Amrica Latina modelos parlamentarios. Sin embargo, otros especialistas aseveran que esto no es posible, debido a que en nuestros pases no estn dadas las condiciones para eso. Algunos llegan incluso a proponer como alternativa el semipresidencialismo. A continuacin veremos las caractersticas de los diferentes tipos de sistemas. Sistema presidencial: Un sistema poltico es presidencial si: El jefe del Ejecutivo es electo popularmente. Los perodos de mandato del jefe del Ejecutivo y del Parlamento son fijos y no estn sujetos a la contingencia de la confianza mutua, es decir que el presidente no puede despedir de su cargo a los legisladores y a su vez el jefe del Ejecutivo no puede ser desplazado del cargo por una votacin parlamentaria durante su perodo.

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Si bien la mayora de las constituciones prev la posibilidad de realizar juicios polticos, stos raramente se inician debido a que requieren amplias mayoras extraordinarias. El objetivo de separar las fuentes de origen y supervivencia del Ejecutivo y del Legislativo consiste en asegurar que cada poder logre ejercer controles sobre el otro. El Ejecutivo elegido nombra y dirige la composicin del gobierno. El presidente tiene algunas facultades legislativas garantizadas por la constitucin. Otorgarle atribuciones legislativas al presidente asegura que la eleccin popular del programa poltico del presidente se traduzca en resultados polticos. Estos sistemas se concentran en su mayora en Amrica Latina. No son comunes en los pases europeos por motivos, sobretodo, histricos: cuando empezaron a practicar el gobierno constitucional estos pases eran monarquas y tenan un jefe de Estado hereditario, a diferencia de Amrica Latina, que tuvo que elegirlo. Crticas al presidencialismo: - Rigidez temporal. Se refiere a los perodos de mandato fijos del presidente y de los legisladores (entre 4 y 6 aos). Se plantea qu hacer con presidentes altamente impopulares que no pueden ser destituidos por medios institucionales como el voto de no confianza del Parlamento. Tampoco un presidente popular puede disolver el Parlamento y llamar a elecciones cuando enfrenta un congreso hostil elegido con anterioridad. - Tendencias mayoritarias. Dado que el cargo ejecutivo es unipersonal, cuando un candidato gana la nica banca por la que compiti, no tiene incentivos como presidente para negociar con los perdedores y estos tampoco encuentran razones para cooperar con el oficialismo. Adems, si las elecciones parlamentarias y presidenciales son cercanas en el tiempo, el presidente puede verse beneficiado con una mayora parlamentaria. - Legitimidad democrtica dual. Dado que el Parlamento y el presidente son elegidos popularmente, ambos pueden reclamar un mandato popular nico y no hay incentivos para la cooperacin. Argumentos a favor del presidencialismo: - Accountability. Los funcionarios electos son responsables de sus acciones frente a los ciudadanos, quienes tienen la posibilidad de aplicar sanciones sobre los representantes elegidos en el momento de la prxima eleccin. La accountability se debilita si los gobiernos tienden a cambiar antes de una eleccin, como ocurre en los parlamentarismos, ya que se dificulta asignar responsabilidades por mal desempeo. - Posibilidad de identificacin. En los presidencialismos es ms probable que los votantes puedan identificar antes de la eleccin los gobiernos alternativos que posiblemente surjan luego de los comicios. Esto es ms difcil en el parlamentarismo. - Controles mutuos. El presidencialismo fortalece el control del Ejecutivo sobre el Parlamento y tambin lo inverso, lo cual es bueno siempre que se traduzca en una situacin de inmovilismo en las polticas pblicas. Como la supervivencia del Ejecutivo no depende de la confianza del congreso, entonces el presidente puede utilizar su capacidad de veto para rechazar algunas iniciativas legislativas en funcin de los mritos de la legislacin misma. Los miembros del Parlamento pueden hacer lo propio si no tienen la amenaza del voto de confianza. - rbitro. Si el presidente no tiene mayora en el congreso, puede actuar como rbitro, es decir, como moderador de disputas para asegurar el acuerdo legislativo.

Sistema parlamentario:
Un sistema poltico parlamentario se caracteriza por el hecho de que el Parlamento es soberano. Estos sistemas requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y, segn sea el caso, destituidos de acuerdo al voto del Parlamento.

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Asimismo, los parlamentarismos pueden ser clasificados en tres categoras: 1) Que el jefe del Ejecutivo sea un primero por encima de sus desiguales. Este tipo de parlamentarismo lo podemos ver en Inglaterra, donde el primer ministro es el que realmente dirige el gobierno. A la vez es el jefe del partido oficial, tiene libertades para designar y cambiar a ministros que le son subordinados y difcilmente puede ser destituido por el voto del Parlamento. 2) Que el jefe del Ejecutivo sea un primero entre desiguales. Es el caso del parlamentarismo alemn, donde el canciller es menos preeminente, es nombrado por el Parlamento (aunque sus ministros no), puede no ser el lder del partido oficial, pero no se lo puede destituir por el mero voto parlamentario y puede reemplazar a sus ministros. 3) Que el jefe del Ejecutivo sea un primero entre iguales. Es el caso de un primer ministro destituible por el voto parlamentario que cuenta con un gabinete, integrado por ministros que le son impuestos y sobre los cuales tiene poco control. Se ha argumentado que los sistemas parlamentarios, al no tener rigidez en los mandatos y contar con la institucin del voto de confianza, tienden a resolver la crisis entre poderes, lo cual conduce a la estabilidad de la democracia. Por el contrario, estas crticas postulan que bajo sistemas presidenciales los conflictos entre poderes se resuelven mediante golpes de Estado u otras medidas no democrticas, por lo que se dice que son ms proclives a colapsar. Sin embargo, Mainwaring y Shugart realizaron una investigacin en la que estudiaron los regmenes que no colapsaron en el siglo XX. Encontraron que el colapso fue mayor en los sistemas presidenciales (50%) que en los parlamentarios (43,8%). Sin embargo, cuando consideraron los pases del tercer mundo, observaron que el 52,2% de los presidencialismos en estos Estados colapsaron, mientras que un porcentaje mayor, 59,1% de los parlamentarismos cayeron. Otra conclusin destacable a la que llegaron fue que, en este grupo, los regmenes presidenciales que fracasaron reaparecieron como democracias, mientras que los fracasos de los parlamentarismos tendieron a ser irreversibles. De esta manera, no sera posible afirmar que los parlamentarismos funcionan mejor que los presidencialismos en el tercer mundo.

Sistema semipresidencialista:
El sistema semipresidencialista surge con la intencin de retener las ventajas del presidencialismo y disminuir sus desventajas. En este sentido, busca brindar una solucin al problema de las mayoras divididas e introduce mayor flexibilidad. El ejemplo que mejor ilustra este sistema es la Quinta Repblica Francesa. Sus caractersticas son las siguientes: Presenta una estructura de autoridad dual, bicfala, donde el poder es compartido por un presidente (jefe de Estado) y un primer ministro (jefe de gobierno). El primero debe ser elegido por el pueblo, o al menos no por el Parlamento, y el segundo debe conseguir apoyo parlamentario continuo. El gobierno dividido evita el estancamiento.

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Se trata de un sistema flexible, debido a esa estructura bicfala: la primera cabeza cambia cuando se modifican las combinaciones de la mayora, a pesar de que la norma constitucional establezca que siempre funciona igual. De esta manera, el presidente prevalece sobre el primer ministro, siempre que cuente con una mayora unificada. Por el contrario, con una mayora dividida, el jefe de gobierno es quien prevalece, porque recibe el apoyo del Parlamento. Anlisis del semipresidencialismo a la luz de las categoras empleadas para analizar el presidencialismo. - Rigidez temporal. El presidente puede nombrar a un primer ministro para formar un gobierno de coalicin. As, cede un poco de control a un gabinete y a un primer ministro de oposicin con el apoyo de la legislatura, eliminando la posibilidad de crisis por la rigidez temporal de los mandatos. Tambin se puede otorgar al presidente la facultad de disolver el parlamento y llamar a elecciones, apelando a los votantes para conseguir una legislatura ms favorable. - Mayoritarismo. Este problema es mitigado en el semipresidencialismo porque el gabinete est sujeto a la confianza del Parlamento, es decir que no es un reflejo de los intereses del presidente como sucede en el presidencialismo. - Legitimidad dual. Este sistema reemplaza el problema de legitimidades de competencia entre el Parlamento y el Ejecutivo con el potencial problema de legitimidades de competencia dentro del mismo Ejecutivo entre el presidente y el primer ministro. - Controles mutuos. En la mayora de los semipresidencialismos el presidente no goza de la capacidad de veto que funciona como control sobre el Parlamento. Al mismo tiempo, el control de la legislatura sobre el Ejecutivo incluye el requisito de la confianza parlamentaria sobre el gobierno, es decir que no afecta la posicin del presidente como jefe de estado, a diferencia del parlamentarismo. - rbitro. Cuando el presidente no cuenta con una mayora parlamentaria (gobierno dividido) puede funcionar recurriendo a su prerrogativa de nombrar al primer ministro y utilizando todos los poderes formales que le sean otorgados constitucionalmente para influir en los resultados de las disputas legislativas.

3. La democracia representativa segn la participacin de la minora


Ya hemos visto que, en general, los sistemas democrticos actuales son representativos. Ahora bien, existen dos modelos de democracia representativa: la democracia mayoritaria y la democracia de consenso. Los modelos surgen a partir de las diferencias en las sociedades. En este sentido, el modelo mayoritario se monta sobre una estructura social que tiende a ser relativamente homognea, o sea en sociedades donde se da una menor diversidad de intereses. El mejor ejemplo de este modelo es el caso ingls. Por su parte, el modelo de democracia por construccin de consenso tiende a darse en sociedades ms plurales, ms heterogneas, con una mayor complejidad en cuanto a la diversidad de intereses. Estas diferencias tienen que ver con cuestiones culturales, religiosas o tnicas.

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El objetivo central del modelo de consenso es limitar el poder de las mayoras. Por qu? Porque en una sociedad altamente heterognea, generalmente hay varias minoras que se ven amenazadas por la posibilidad de exclusin de las decisiones de gobierno. Entonces se busca incluir a estos grupos minoritarios en el proceso de toma de decisiones, a fin de evitar que por su exclusin sistemtica pierdan lealtad frente al rgimen democrtico. De ocurrir esto ltimo, se podran producir dos cosas: la ruptura de la sociedad o de la nacin; o la guerra civil, el enfrentamiento armado. Veamos con mayor detenimiento las caractersticas de cada uno de estos modelos.

Democracia mayoritaria:
- Existencia de una alta concentracin del poder en el Ejecutivo. Esto significa que el gabinete de gobierno est controlado por un solo partido, lo que excluye de las decisiones ejecutivas a una importante minora. - Fusin de poderes y dominio del gabinete. Adems del control del Ejecutivo y del gabinete, este partido tambin controla el Parlamento, ya que los miembros del gabinete, adems de tener su origen en el Parlamento, son lderes partidarios, por lo que conducen el comportamiento del bloque poltico en el poder legislativo -que ya de por s es mayoritario-. Cabe aclarar que, en este sistema, los que estn excluidos hoy del gobierno pueden controlarlo maana. - Bicameralismo asimtrico. La asimetra tiene que ver con el poder de decisin que tiene cada una de las dos cmaras. Por ejemplo, en Inglaterra es la Cmara de los Comunes quien tiene mayor poder de decisin, ya que sus miembros representan a los ciudadanos. En oposicin, la Cmara de los Lores, cuyos miembros acceden a su cargo por herencia, solo cumple funciones de acompaamiento. - Bipartidismo. Implica que fundamentalmente vamos a encontrar dos partidos con caudal electoral bastante parecido. Esto no significa que no haya ms partidos, sino que hay dos que, histricamente, tienen ms peso que los otros y que se alternan en el poder. - Partidos Unidimensionales. Son unidimensionales porque tienen como principal punto de discrepancia una nica dimensin: los asuntos socio-econmicos. - Sistema electoral de mayora relativa. En este modelo de democracia, los distritos van a estar representados en forma uninominal: la fuerza que obtenga ms votos en un distrito ganar la representacin del mismo. Esto es diferente a los sistemas de representacin proporcional, los cuales le dan la posibilidad a las minoras de obtener bancas en el Congreso. - Sistema de gobierno unitario y centralizado. Las distintas regiones tienen gobiernos que tienden a tener poca autonoma, poco nivel de decisin con respecto a su forma de obtener recursos y de utilizarlos. - Constitucin no escrita y soberana parlamentaria. No existe una ley fundamental que unifique todos los criterios que tienen que ver con la estructura de gobierno, los derechos polticos, etc. Este tipo de democracia tiene una serie de leyes que cubren distintos temas. Hay costumbres y convenciones reconocidas por la sociedad civil. El Parlamento es el poder soberano para decidir sobre las reglas que ordenan el funcionamiento del rgimen poltico. - Democracia exclusivamente representativa. Es una democracia que tiende a dejar de lado los espacios para la consulta directa de las preferencias de los ciudadanos.

Democracia de consenso:
- Participacin en el Poder Ejecutivo. Los distintos grupos polticos con diferentes opiniones acerca de determinadas cuestiones participan en el gabinete y en el proceso de toma de decisiones.

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- Mayor separacin de poderes. El Poder Ejecutivo representa a grandes coaliciones, incluyendo la representacin de minoras, y tiene una legitimidad distinta e independiente del parlamento. A su vez, el Poder Legislativo tambin tiene mayor autonoma con respecto al Ejecutivo. Entonces, este sistema presenta una mayor separacin de poderes, mayor control y mayor equilibrio en la representacin. - Bicameralismo equilibrado y con representacin de las minoras. Las dos cmaras del Parlamento tienden a tener poderes similares. La sancin de las leyes requiere de la aprobacin de las dos cmaras. Adems, la Cmara Alta debe cumplir dos condiciones con relacin a la Cmara Baja: tiene que reunir principios de representacin distintos y debe tener poder real para vetar sus decisiones. Por ende, vamos a encontrar cierta sobrerrepresentacin de algunas minoras. Esto tambin se da en la Argentina. Si una provincia con pocos habitantes tiene la misma cantidad de senadores que las provincias con muchos habitantes, entonces se puede decir que los habitantes de las provincias con poblacin menor estn sobrerrepresentados en la Cmara Alta. Se busca justamente esta sobrerrepresentacin para equilibrar el peso de las minoras. Por qu? Porque las provincias con menor poblacin tienen menos representantes en la Cmara de Diputados. Esto se equilibra en la Cmara de Senadores. Situacin pluripartidaria. Una sociedad ms compleja, ms heterognea, con intereses ms diversos tiende a presentar una mayor cantidad de partidos que cuentan con un electorado importante. Sistema de partidos pluridimensional. No hay un solo eje de tensin entre los distintos partidos. La lucha poltica abarca varias dimensiones, como son la cultural, socioeconmica, etc. Sistema electoral por representacin proporcional. La representacin proporcional le permite a las minoras acceder al Parlamento. Gobiernos federales y descentralizacin. La toma de decisiones pblicas no se da estrictamente en el plano del gobierno nacional, sino que se distribuye el poder a nivel de provincias y municipios, lo que permite incorporar las preferencias de distintas minoras. Constitucin escrita y veto de la minora. Para mantener un equilibrio entre los distintos intereses, estos sistemas cuentan con una constitucin escrita y un poder de veto en manos de esas minoras como mecanismo para validar dicha constitucin. La regla que ordena al rgimen poltico es clara y transparente, pero en el caso de cambiarla es necesario que participen las minoras. Mezcla de democracia representativa y democracia directa. Algunos de estos sistemas de consenso tienden a incorporar mecanismos de democracia semidirecta. Para fijar los contenidos de este punto, pods guiarte con el siguiente cuadro.

MODELO MAYORITARIO

MODELO DE CONSENSO

ALTERNANCIA EN EL GOBIERNO

MECANISMOS PARA INCLUIR A LAS MINORAS

UNA MINORA IMPORTANTE AMENAZADA DE VERSE EXCLUIDA DEL GOBIERNO

MUCHAS MINORAS AMENAZADAS DE VERSE EXCLUIDAS DEL GOBIERNO

SOCIEDADES HOMOGNEAS

SOCIEDADES HETEROGNEAS

MENOR DIVERSIDAD DE INTERESES

ALTA DIVERSIDAD DE INTERESES

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V. REGMENES POLTICOS NO DEMOCRTICOS

Para introducirnos de manera muy general en el tema, podemos decir que las diferencias entre un rgimen democrtico y un rgimen no democrtico residen fundamentalmente en la forma en que se toman las decisiones en cada uno de ellos. En trminos generales, se supone que la democracia es un rgimen que nos ofrece cierta certidumbre con respecto a las reglas de juego e incertidumbre en relacin con el proceso de toma de decisiones. Esto significa que en una democracia las reglas han sido acordadas por el conjunto de la sociedad y que estas reglas se aplican para consultar las preferencias de la mayora, respetando los intereses de la minora. Por qu hablamos de incertidumbre con respecto a los resultados? Porque la preferencias de la mayora pueden cambiar. As, quien gana hoy en un rgimen democrtico puede llegar a perder maana. Pero siempre, en una democracia, las decisiones se toman por mayora. Un rgimen no democrtico, en contraposicin a una democracia, nos ofrece incertidumbre con respecto a las reglas de juego y certidumbre con respecto a los resultados. Esto quiere decir que se va a tender a privilegiar los intereses de determinados actores centrales del rgimen, en funcin de los cuales se ajustan las reglas. Hay certidumbre en relacin a quin va a ganar y quin va a perder e incertidumbre con respecto a cmo se van a modificar las reglas para reproducir el poder del grupo privilegiado. Las decisiones, en un rgimen no democrtico, las toma siempre un lder o un grupo reducido. Los regmenes no democrticos se pueden clasificar en: totalitarios y autoritarios. En primer lugar, los totalitarismos se caracterizan por intentar ejercer un control ms abarcativo y fuerte sobre la sociedad civil desde el Estado. Procuran sustentar este control mediante la elaboracin de una ideologa relativamente sofisticada y completa, que legitima objetivos colectivos ligados al bien pblico, al bien de la nacin. Por el contrario, los autoritarismos no cuentan con una ideologa acabada, con un apoyo terico que explique el funcionamiento de la sociedad. Esta es la primera diferencia entre estos dos tipos de rgimen. Un segundo punto es que en los totalitarismos encontramos un intento por parte del Estado de avanzar sobre la sociedad, no slo controlndola mediante la represin, sino tambin organizndola y movilizndola. El Estado busca incorporar a importantes segmentos sociales como apoyo de la gestin estatal. Por eso, encontramos por lo general partidos polticos nicos con intensa militancia social, y tambin observamos la presencia de corporaciones controladas desde el Estado que organizan a los diversos intereses socioeconmicos y los movilizan en funcin de los objetivos estatales. En cambio, los autoritarismos tienden a tener una relacin mucho ms dbil con la sociedad. Esta ltima se sita fuera de la actividad poltica, con el mnimo nivel de participacin y controlada desde arriba. Los autoritarismos no presentan una movilizacin constante asociada con la manipulacin ideolgica de las masas que llevan adelante los totalitarismos. Se observan por lo general grupos polticamente activos -como el Ejrcito, la Iglesia y organizaciones empresariales- que no estn sujetos a elecciones competitivas, sino que constituyen una coalicin dominante en la que se da una alianza o pacto que permite la estabilidad del rgimen. Los ejemplos que mejor ilustran el modelo totalitario son la Italia fascista y la Unin Sovitica. Se trata de regmenes con una fuerte ideologa, con una explicacin de los procesos histricos y con un fuerte avance sobre la organizacin y movilizacin de la sociedad civil. Estos regmenes tienen grandes diferencias con los autoritarismos que se experimentaron en Amrica Latina en el siglo XIX.

Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Carlos H. Acua para el dictado de la materia Fenmeno Poltico en la Universidad de San Andrs.

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Democracia directa

Pueblo reunido en asamblea toma decisiones

DEMOCRTICOS

Segn la concentracin o dispersin del poder

Unitario Federal

Democracia representativa

Segn origen y supervivencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo

Presidencialista Parlamentario Semipresidencialista

REGIMENES POLTICOS

Segn la participacin de la minora

De consenso

Mayoritaria

Autoritario
NO DEMOCRTICOS

Totalitario

Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que realices las actividades de auto evaluacin que se encuentran en el entorno virtual. Luego, te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 2 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.

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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

BIBLIOGRAFA
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Unidad 1: Conceptos bsicos de Ciencia Poltica

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SITIOS WEB CONSULTADOS


Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya: www.iigov.org Universidad Virtual de Quilmes www.virtualunq.edu.ar Mapa del Estado http://www.alaoeste.com.ar/estado/demo_mapa06/

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UNIDAD II
Actores, Instituciones y Economa de la Poltica Argentina

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Unidad 2: Actores, Instituciones y Economa de la Poltica Argentina

UNIDAD 2: ACTORES, INSTITUCIONES Y ECONOMA DE LA POLTICA ARGENTINA


En la unidad anterior pudimos observar que para comprender la realidad poltica y para saber cmo intervenir en ella estratgicamente, es importante analizar la interaccin entre los diversos actores de la sociedad y cmo estos son afectados por las instituciones a la vez que contribuyen a generarlas. Ahora bien, la dinmica entre actores e instituciones no se produce en un espacio atemporal, sino que siempre tiene lugar en un contexto histrico especfico. Es por esto que conocer la historia institucional del pas ayuda a comprender el comportamiento de los actores en un momento histrico determinado. Imaginemos, por ejemplo, una persona que no conoce la historia argentina, que llega a la Ciudad de Buenos Aires en diciembre de 2001 y observa en una esquina a un grupo de personas haciendo ruido mediante el golpe de cacerolas. Para explicar este hecho debemos remitirnos al contexto en el que se genera, que adems implica referirnos a procesos histricos que han tenido lugar en dcadas anteriores. En esta unidad te invitamos a profundizar en la historia argentina reciente, desde la dcada de 1990 hasta nuestros das. Para tal fin, realizaremos un anlisis de contextos previos, siempre teniendo en cuenta las siguientes tres variables de anlisis: las instituciones, los actores predominantes en cada perodo y los aspectos econmicos. La propuesta es que, a travs de este recorrido, construyas herramientas para analizar crticamente la realidad poltica, con el objetivo de que puedas entender, por ejemplo, de qu hablamos cuando nos referimos a las polticas neoliberales del Estado en la dcada de 1990 y cules son sus antecedentes en el pas; qu eventos y qu medidas implementadas durante el gobierno del presidente Carlos Menem derivaron en una prdida de confianza y en el descreimiento de la poltica por parte de los ciudadanos; qu factores polticos y econmicos desencadenaron la crisis del 2001; y por qu hablamos de la necesidad de recuperar nuestra memoria, de reconstruir el Estado, de equilibrar nuestra economa. Estas preguntas, sumadas a tus inquietudes y a tu experiencia personal, te pueden guiar en la lectura de esta unidad. En el punto I repasamos algunos datos para que te ubiques histricamente, incluyendo una breve descripcin de las instituciones, de los actores principales y de los aspectos econmicos que enmarcaron la vida poltica de nuestro pas desde el golpe de Estado de 1976. En el punto II te presentamos el perodo de transicin del gobierno de Ral Alfonsn al gobierno de Carlos Menem. El punto III analiza la dcada de 1990. Finalmente, en el punto IV, te proponemos reflexionar sobre la crisis de 2001. Record que es importante que prestes atencin a los procesos polticos, pero tambin a los hechos y a cada ejemplo planteado. No te olvides de realizar las actividades de repaso sugeridas en esta unidad.

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Unidad 2: Actores, Instituciones y Economa de la Poltica Argentina

I. DATOS PARA UBICARSE HISTRICAMENTE


Para comprender la historia reciente de nuestro pas, especiealmente los cambios que se dieron en la ltima dcada y que tienen consecuencias hasta nuestros das, debemos retomar algunos aspectos de las dos dcadas que la precedieron. Con el proposito de anticipar los rasgos distintivos de la etapa que nos ocupa, veamos el siguiente cuadro comparativo que incluye tambin las caracteristicas de los perodos previos:
1976-1983 Instituciones Rgimen autoritario/ Instituciones subordinadas al poder militar 1983-1989 Rgimen democrtico/ Debilidad institucional Partidos polticos/ sindicatos / grupos econmico - financieros / Fuerzas Armadas/ organizaciones de derechos humanos Polticas heterogneas y contingentes que no logran sus objetivos 1989-1999 Rgimen democrtico/ Hiperpresidencialismo Partidos polticos / grupos econmico financieros / organismos multilaterales Consolidacin del modelo neoliberal

Actores

Fuerzas Armadas / grupos econmicos nacionales y extranjeros

Economa

Ascenso del modelo neoliberal

1. Las Instituciones
Desde 1976 la Argentina experiment lo que en la unidad 1 definimos como rgimen autoritario. El gobierno militar, liderado por las Fuerzas Armadas, interrumpi el libre funcionamiento de las instituciones y poderes caracterstico de una repblica democrtica. A travs de la instauracin de una poltica del terror desde el Estado, las garantas constitucionales, la actuacin del Congreso, la accin de la justicia y los canales de participacin de la sociedad civil en el proceso poltico dejaron de existir. Esta situacin cambi entrada la dcada de 1980, cuando Ral Alfonsn asumi el gobierno. Se trat de reconstruir el sistema democrtico, aunque desde una base todava inestable asociada a continuas y profundas crisis econmicas que desestabilizaron al pas. Recin con la alternancia del mandato presidencial de manera constitucional y la llegada de Carlos Menem al poder, encontramos un rgimen democrtico consolidado.

2. Los Actores
1976-1983: En 1976 las Fuerzas Armadas asumieron un rol central al tomar el poder a travs de un golpe de Estado. La Junta de Comandantes en Jefe lleg al gobierno en un contexto de caos econmico, crisis de autoridad, represin y luchas facciosas. Ya a partir de 1974 funcionaba un grupo armado que tena conexiones con el gobierno, la Alianza Anticomunista Argentina (A.A.A), como encargado de mantener el orden, reprimir y diezmar la lucha de las organizaciones armadas cuyos actores principales eran el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (E.R.P) y Montoneros.

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Al instalarse el rgimen autoritario, los partidos polticos y toda actividad poltica quedaron prohibidos. Se organiz un sistema para combatir a aquellas personas que pensaban de forma distinta al rgimen. La mayora de los grandes sindicatos fueron intervenidos. Se suprimi el derecho de huelga y las negociaciones colectivas. Tambin se someti a la prensa a una fuerte censura, quedando solo la voz del Estado. Durante los primeros aos, el rgimen militar comenz a implementar un proceso de reestructuracin econmica que fue el primer paso hacia la consolidacin del Estado neoliberal. Es as como el Ministerio de Economa, a travs del ministro Jos A. Martnez de Hoz, introdujo las primeras polticas de achicamiento del Estado, desregulando el mercado financiero y abandonando la proteccin de la industria nacional. Debido, entre otros factores, a los contratos del Estado con empresas privadas -en algunos casos contratos preferenciales- y a la actividad financiera especulativa, los grandes grupos econmicos nacionales e internacionales se favorecieron, mientras muchas pequeas empresas quebraron. As fue como los grandes grupos econmicos crecieron de forma espectacular, estableciendo una relacin ventajosa con el Estado, lo que les permiti incrementar sus beneficios sin riesgos bajo su amparo. Su contracara fue el deterioro del aparato productivo industrial, lo que trajo aparejado el aumento progresivo del desempleo y la cada del nivel de vida en amplios sectores asalariados. As, los asalariados industriales y los empresarios locales expulsados del mercado fueron actores afectados tanto en trminos econmicos como polticos. En el perodo previo a la finalizacin de la dcada de 1970, cesaron los flujos de capital especulativo, la Argentina comenz a endeudarse cada vez ms en el exterior y se elevaron los ndices de inflacin, generando una creciente desconfianza por parte de los empresarios, quienes eventualmente integraran un frente opositor al gobierno de facto. La Iglesia inicialmente tuvo una actitud complaciente, y a la vez el gobierno estableci una asociacin muy estrecha con los obispos. La jerarqua eclesistica, con algunas valiosas excepciones, call cualquier crtica y justific de manera poco velada la forma en que actuaba el gobierno. En medio de la ms terrible represin, un grupo de madres de desaparecidos empez a reunirse todas las semanas en la Plaza de Mayo, marchando con la cabeza cubierta con un pauelo blanco, reclamando por la aparicin de sus hijos. Las Madres de Plaza de Mayo, vctimas del terrorismo de Estado, se convirtieron en la referencia de un movimiento social cada vez ms amplio y fueron instalando una discusin pblica, fortalecida desde el exterior por la prensa, los gobiernos y las organizaciones defensoras de los derechos humanos. A la crisis econmica antes mencionada se sum la decepcin por las prdidas que produjo la Guerra de Malvinas. Frente al descontento generalizado, ciertos grupos comenzaron a realizar manifestaciones de protesta que de alguna manera expresaban el descontento generalizado -entre ellos se encontraban los empresarios, el sindicalismo, los partidos polticos agrupados en la Multipartidaria, las agrupaciones de Derechos Humanos, y los estudiantes universitarios, entre otros-. La sociedad empez a canalizar su malestar a travs del apoyo y acompaamiento de las actividades polticas en la lucha por la restauracin democrtica. 1983-1989: Es as como el 10 de diciembre de 1983 asumi la presidencia Ral Alfonsn, que en ese momento contaba con el apoyo de un amplio sector de la ciudadana identificado, independientemente de sus opciones polticas, con la propuesta de construir un Estado de derecho, al cual las fuerzas militares debieran someterse. El objetivo era generar y consolidar un conjunto de reglas capaces de resolver los conflictos de una manera pacfica, ordenada, transparente y equitativa. La relacin con las Fuerzas Armadas fue siempre compleja. La administracin radical intent aplicar polticas de disciplinamiento y procur asegurar la subordinacin del Ejrcito, lo cual no fue fcil. El primer contratiempo sobrevino cuando se hizo evidente que la institucin se negaba a revisar su accin y a juzgar a los altos mandos militares por los delitos aberrantes cometidos durante el rgimen militar. Luego la tensin se fue incrementando y Ral Alfonsn debi sortear levantamientos militares, que no llegaron a tener xito debido a que la sociedad civil les neg su apoyo.

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Argentina se propuso trabajar conjuntamente con otros pases de la regin que acababan de retornar a la democracia como Uruguay y Brasil- a fin de mediar en los conflictos regionales. El conflicto con los sindicatos fue tambin extenso, y el gobierno debi sobreponerse a una infinidad de huelgas y paros nacionales. En lo econmico, el gobierno cont en un principio con un fuerte respaldo del Fondo Monetario Internacional (F.M.I.), que a cambio exiga la adopcin de polticas orientadas principalmente a aumentar la capacidad inmediata de pago de servicios de la deuda. A partir de 1986, con crisis econmicas ms intensas, las relaciones con los organismos internacionales se endurecieron y Alfonsn comenz a sentir las presiones cada vez ms cotidianas de los grupos nacionales y transnacionales, que haban acumulado mucho capital y poder durante la dictadura y contaban con herramientas para presionar con xito al gobierno. Respecto de los partidos polticos, los grandes apoyos de esta administracin se encontraron en el radicalismo. La oposicin estuvo integrada por el Justicialismo y un heterogneo conjunto de fuerzas provenientes de la izquierda que se nuclearon en torno al Partido Intransigente. Representando a los grupos de derecha e intentando tambin sacar provecho de la situacin crtica que viva el pas, creci la Unin del Centro Democrtico, fundada por lvaro Alsogaray. 1989-1999: No nos detendremos mucho en este punto, ya que dedicaremos una seccin especfica de este captulo a estudiar los actores principales de la dcada de 1990. Por el momento solo diremos que el gobierno de Carlos Menem cont con el apoyo de los grandes grupos econmicos, que se vieron favorecidos con su poltica econmica, de los organismos internacionales de crdito y del gobierno norteamericano, con el que estableci una relacin de alineamiento automtico. No recibi una fuerte oposicin desde la Iglesia ni tampoco por parte de las Fuerzas Armadas. Los sindicatos, por su parte, le dieron un apoyo dispar, aunque creci un sindicalismo opositor.

3. La Economa
Con respecto a la variable econmica, en la dcada de 1970 se produjo el ascenso del modelo econmico neoliberal, el cual fue consolidado en los aos 1990. En trminos generales, este modelo propona la no intervencin del Estado en las actividades econmicas y surgi como contraposicin al modelo anterior del Estado Benefactor 8 que impulsaba la regulacin temporaria del Estado en la economa para resolver los problemas sociales como el desempleo. El modelo neoliberal se fundamenta en el liberalismo econmico, segn el cual el mercado es el mejor instrumento para asignar los recursos escasos de una sociedad. El poder poltico no debe tener ninguna influencia en los movimientos de capital, slo debe funcionar como rbitro para garantizar la libre competencia. Considera que la libre interaccin de los individuos genera un equilibrio. Es decir, el inters particular de cada individuo y la competencia con sus pares har que la sociedad se oriente sola hacia su inters comn. Defiende el libre comercio internacional, rechaza cualquier medida que pretenda proteger a los productores locales y exige la privatizacin de las empresas pblicas como nico camino, ya que considera que los hechos han demostrado la invalidez de las polticas intervencionistas. Se opone a la creacin compulsiva de empleo y a la generacin de gasto pblico. Sin embargo, hoy podemos sostener que el modelo neoliberal implementado produjo un retroceso social que contina hasta nuestros das.

A partir de 1930, los proyectos nacionalistas perfilaron una produccin basada en la industria y orientada hacia el mercado interno. Se conoci como el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, sostenido desde la dcada de 1950 por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas.

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Modelo neoliberal La expresin neoliberal bsicamente significa nuevos liberales. Nace luego de la Segunda Guerra Mundial con el objetivo de revitalizar la ideologa liberal, modelo que haba concluido luego de la gran crisis financiera de 1929 para dar paso al Estado Interventor o Benefactor. Incorpor los nuevos ingredientes de la lucha contra el comunismo y cualquier movimiento de izquierda, amparndose en la lucha contra la intervencin tanto del Estado como de cualquier estamento de la sociedad en el mercado capitalista. Lo que distingue al neoliberalismo del liberalismo clsico es su creencia casi ciega en un conjunto de verdades que han de llevar necesariamente a la sociedad por el buen camino. De modo que para el neoliberalismo no hay alternativa posible a su sistema. Otra diferencia con el liberalismo clsico es que el neoliberalismo subestima mucho ms el rol de la poltica, aunque en los hechos requiere de una gran concentracin de poder para aplicar el modelo.

II. LA TRANSICIN DE ALFONSN A MENEM: LA PERSISTENCIA DEMOCRTICA COMO NOVEDAD


En esta seccin dedicaremos algo de atencin a la etapa de transicin desde el primer gobierno democrtico despus de la ltima dictadura militar, para saber cmo llegamos a la dcada de 1990. Las transiciones hacia la democracia que tuvieron lugar en Amrica Latina durante la dcada de 1980 se desarrollaron en un ambiente de marcado optimismo. Las preocupaciones principales de protagonistas y observadores se centraron, en un primer momento, en la consolidacin de las instituciones del nuevo rgimen. La amenaza a la democracia segua visualizndose en las Fuerzas Armadas, por lo que se consideraba a los pactos polticos entre las fuerzas civiles como el antdoto ms efectivo contra un retorno autoritario. De esos pactos deban surgir nuevas instituciones que, ms flexibles y modernas que en el pasado, para dotar a los gobiernos de las herramientas apropiadas para enfrentar los nuevos desafos. La transicin en curso era doble, a la vez poltica y econmica, y las dificultades superaron la capacidad de los nuevos gobernantes para hacerles frente. En la Argentina, semejante desequilibrio qued manifiesto cuando el radical Ral Alfonsn debi renunciar anticipadamente a la presidencia a mediados de 1989, salvando la continuidad democrtica pero denotando la debilidad del nuevo gobierno para resolver la crisis econmica. Veamos cmo sucedi esto. En 1983 Ral Alfonsn fue electo presidente de la nacin por la Unin Cvica Radical (UCR), luego de casi 8 aos de dictadura militar. La apertura democrtica gener la expectativa de que medio siglo de inestabilidad institucional podra, al fin, ser superado. De esta manera, el gobierno de Alfonsn deba cumplir con la construccin de un orden democrtico. En este sentido, un primer paso fue la primera derrota electoral del peronismo en elecciones limpias y su aceptacin cvica de la derrota, lo que manifestaba la creacin embrionaria de un sistema de partidos en el que cada actor relevante aceptaba la victoria del otro sin impugnar la legitimidad del rgimen. Sin embargo, los principales problemas que encontr la administracin Alfonsn se presentaron en el campo econmico. La poltica de ingresos y el plan Austral, entre otras, resultaron ser polticas parches, que al principio controlaban los problemas de dficit fiscal e inestabilidad, pero luego los profundizaban. En consecuencia, la inflacin y el endeudamiento que sirvieron durante mucho tiempo para postergar los problemas econmicos, y tambin para agravarlos, finalmente desembocaron en el colapso de 1989.

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El error estuvo en creer que el rgimen democrtico, por s mismo, resolvera todas las dificultades y traera prosperidad. La ilusin de que la democracia resolvera todos los problemas se haba encarnado en una frase que Alfonsn utiliz frecuentemente durante la campaa electoral: con democracia se come, con democracia se educa, con democracia se cura. La asociacin con el bienestar, la educacin y la salud parta de una concepcin de la democracia, antes que un rgimen poltico, como una forma de vida. A diferencia del autoritarismo que se dejaba atrs, la democracia implicaba un compromiso vital con una cultura pluralista y tolerante. El discurso dominante no le demandaba a la democracia que entregara resultados particulares, pues estos llegaran naturalmente una vez que el sistema estuviera en su lugar. El espontanesmo o simplismo del que daba cuenta semejante discurso se demostrara incapaz de adaptarse a los obstculos planteados por la crisis del modelo econmico que saldra entonces a la luz. Las dos oleadas hiperinflacionarias de 1989 y 1990 marcaron los lmites de una estrategia de gobierno que subestimaba el impacto de la economa sobre las expectativas sociales, condicionando fuertemente los mrgenes de accin poltica. En julio de 1989, faltando alrededor de seis meses para la fecha oficial de entrega del mandato, Carlos Menem asumi anticipadamente la presidencia. Fue as como en un marco caracterizado por una crisis de hiperinflacin, con un Estado en bancarrota, con una moneda licuada, con sueldos inexistentes y con violencia social, tuvo lugar la primera alternancia democrtica de gobierno desde 1916, lo que hizo suponer que la democracia estaba efectivamente consolidada. Los diez aos que siguieron, signados por el retorno del peronismo al poder y su reinterpretacin neoliberal a manos del presidente Carlos Menem, fueron la contracara del gobierno de Alfonsn. Pragmtico y populista, Menem desplaz las reformas institucionales de las prioridades gubernamentales y coloc en el tope de su agenda la cuestin econmica y la reforma del Estado. El menemismo se alej de los postulados tradicionales del peronismo, a tal punto que result ser el mejor garante de la aplicacin de una poltica liberal. El nuevo presidente, formado en el populismo y segn el ms tradicional estilo peronista, en la campaa electoral prometi el salariazo y la revolucin productiva. Pero pronto sacrific buena parte del bagaje ideolgico y discursivo del peronismo y, dando un giro de 180 grados, anunci que era partidario de la economa popular de mercado, alab la apertura econmica y proclam la necesidad y bondad de las privatizaciones. Sin embargo, las grandes reformas que se llevaron a cabo en la dcada de 1990 modificaron el rol del Estado, de la economa y de las instituciones, generando grandes problemas estructurales, como la desocupacin, la desindustrializacin, el aumento de la pobreza y provocando la marginacin de prcticamente la mayora de la sociedad. Las consecuencias de tales polticas todava las observamos en la actualidad.

III. LA DCADA DE 1990


Carlos Menem ejerci la presidencia de nuestro pas durante dos perodos que correspondieron a mandatos consecutivos: 1989-1995 y 1995-1999. Cmo podramos resumir a grandes rasgos las principales caractersticas del gobierno menemista, que a su vez lo diferencian del peronismo? En el plano internacional, abandon la llamada tercera posicin o poltica de neutralidad, para pasar a adherir a las posturas del gobierno de Estados Unidos. Llev adelante una reforma del Estado que implic el achicamiento y reduccin del peso econmico y social del aparato estatal. Esto limit severamente su capacidad regulatoria y promotora del desarrollo en diversas reas, a diferencia del tpico rol activo conferido al Estado en los gobiernos y en la retrica peronistas.

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Implement una poltica econmica que, lejos de favorecer a los trabajadores asalariados, atendi ms a los intereses de los grandes capitales nacionales e internacionales. Recurri a la formacin de gabinetes de gobierno compuestos en funcin de alianzas estratgicas que le otorgaron al presidente una buena base de sustentacin, mediante la incorporacin de figuras ajenas al PJ y provenientes de importantes grupos econmicos. El esquema de poder del peronismo, corporativo y keynesiano, se plante histricamente como un equilibrio entre los distintos sectores del trabajo, del capital y del Estado, en el que la conduccin de la representacin empresarial no expresaba en forma lineal o hegemnica los intereses de los grupos econmicos ms poderosos del pas. En la dcada de 1990 se dej de lado ese equilibrio bajo un planteo neoliberal, dando lugar a una mayor presencia de las empresas, una menor participacin del Estado y un escaso grado de movilizacin poltica de los trabajadores. En cuanto a sus efectos, las polticas bajo el gobierno de Menem consolidaron la tendencia a la polarizacin de los ingresos y de la riqueza, en oposicin a la bsqueda del equilibrio distributivo que haba caracterizado a los gobiernos peronistas. Abordaremos a continuacin con mayor detalle la dcada de 1990. Para tal fin, te proponemos analizar los aspectos econmicos, las particularidades institucionales y los actores preponderantes del perodo menemista.

1. Reformas econmicas
Como mencionamos anteriormente, cuando Menem recibi el gobierno, el pas se encontraba en medio de una crisis de hiperinflacin (1). Para enfrentarla exista una receta genrica: facilitar la apertura de la economa nacional, para posibilitar su adecuada insercin en el mundo globalizado, y desmontar los mecanismos del Estado Benefactor (2). La idea era clara, reducir el gasto del Estado y no influir en el mercado: ajuste y reforma. Estas ideas provinieron del llamado Consenso de Washington (3), en el que las agencias del gobierno norteamericano y los grandes organismos multilaterales de crdito, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, transformaron esas frmulas en recomendaciones y exigencias para los pases del Tercer Mundo como Argentina. (1) La inflacin es el crecimiento continuo y generalizado de los precios de los bienes y servicios existentes en una economa, lo que disminuye el poder adquisitivo del dinero. Hablamos de hiperinflacin cuando la inflacin es muy elevada, es decir aquella que sobrepasa el 50% mensual. En muchos pases latinoamericanos las subidas de precios han alcanzado en las ltimas dcadas tasas muy altas, algunas del orden del 400% anual e incluso superiores. Aqu hay un cambio cualitativo, es una situacin sustancialmente diferente a la inflacin normal, con problemas y peculiaridades propias, que requieren explicaciones y soluciones diferentes. En una situacin hiperinflacionaria la gente no est dispuesta a mantener dinero debido a la rapidez con que disminuye su valor. A fines de 1989 se produjo una segunda hiperinflacin donde el ministro de Economa, Erman Gonzlez, tom una medida drstica: se apropi de los depsitos a plazo fijo y los cambi por bonos de largo plazo en dlares, el conocido Plan Bonex. Tambin restringi al mximo los pagos del Estado y la circulacin monetaria. (2) Estado Benefactor: El Estado Benefactor en la Argentina comenz a desarrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis de 1930, pero especialmente desde el primer gobierno de Pern en 1946. El Estado fue considerado como el agente principal del desarrollo o corrector de las fallas del mercado, privilegiando el intervencionismo estatal y el proteccionismo sobre las industrias domsticas. Su rol fue distributivo, se concentr en la promocin del empleo y busc unir el desarrollo industrial con la integracin territorial a nivel nacional. El Estado de Bienestar se implement en nuestro pas slo parcialmente.

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(3) Consenso de Washington: El denominado "consenso" en realidad fue un documento adoptado a partir de una reunin realizada en Washington en 1989 entre acadmicos y economistas norteamericanos, funcionarios de gobierno de ese pas y representantes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Esto quiere decir que no fue un consenso de la "comunidad internacional" en un debate amplio sobre las necesidades y las opciones del mundo hacia el Siglo XXI. En ese encuentro se establecieron diez instrumentos de poltica para llevar adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la libertad del mercado para operar, donde la vida social estuviera gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto. Los Diez Puntos del Consenso: 1) establecer una disciplina fiscal; 2) priorizar el gasto pblico en educacin y salud; 3) llevar a cabo una reforma tributaria; 4) establecer tasas de inters positivas determinadas por el mercado; 5) lograr tipos de cambio competitivos y flexibles; 6) desarrollar polticas comerciales liberales; 7) promover una mayor apertura a la inversin extranjera; 8) privatizar las empresas pblicas; 9) efectuar una profunda desregulacin; 10) garantizar la proteccin de la propiedad privada.

Y cules fueron los mecanismos que se utilizaron para realizar estas reformas? A fin de iniciar el proceso de reformas, Menem hizo aprobar por el Congreso dos importantes leyes: la primera fue la de Reforma del Estado (N 23.696), que declar la necesidad de privatizar una extensa lista de empresas estatales y deleg en el presidente la manera especfica de realizarla; la segunda ley fue la de Emergencia Econmica (N 23.967), que suspenda todo tipo de subsidios, privilegios y regmenes de promocin y autorizaba el despido de empleados estatales. Lo cierto es que haba que demostrar voluntad y capacidad reformistas, para lo cual haba que conseguir rpidamente fondos frescos y empezar a solucionar el problema del dficit fiscal, el problema ms urgente. En consecuencia, se aumentaron los impuestos al valor agregado (iva) y a las ganancias. Asimismo, grandes grupos mixtos integrados por banqueros, empresarios locales y operadores internacionales fueron convocados para iniciar el proceso de privatizaciones. En este sentido, se asegur a las nuevas empresas un sustancial aumento de tarifas, escasas regulaciones y una situacin monoplica por varios aos. No debemos olvidar que tanto los grupos econmicos locales como los extranjeros tenan mucho poder como para ejercer presin sobre el gobierno y provocar alteraciones en el Estado, ms an cuando el poder del presidente se vea debilitado por el contexto de crisis econmica. De aqu que tengamos que tener en cuenta que este proceso no estuvo pensado slo a partir de los posibles beneficios econmicos para el pas, sino en funcin de los beneficios polticos que la medida aportara: la posibilidad de beneficiar a los grandes grupos econmicos ya fuera reduciendo costos, privatizando u otorgando concesiones a bajos precios- le otorgaba al presidente una gran base de apoyo, que difcilmente jugara en contra y le brindara mayor estabilidad a su gobierno. En poco ms de un ao se haban privatizado la red vial, los canales de TV, buena parte de los ferrocarriles y de las reas petroleras.

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2. El rol del ministro Cavallo y los cambios durante su gestin


A principios de 1991 lleg al Ministerio de Economa el hasta entonces canciller Domingo Cavallo. Poco despus de asumir, hizo aprobar la trascendente Ley de Convertibilidad, la cual estableci una paridad cambiaria fija: simblicamente, un dlar equivaldra a un peso, y se prohibi al Poder Ejecutivo no solo modificarla sino emitir moneda por encima de las reservas, de modo de garantizar esa paridad. De esta manera, el propio gobierno se autolimit, quitndole al Estado un instrumento de poltica econmica. A ello le sigui la implementacin de la apertura econmica, con la reduccin general de aranceles. La apertura, sumada al crecimiento de la primera etapa de la Convertibilidad, gener persistentes desbalances en la cuenta corriente del pas, que requirieron de un ingreso de capitales para ser financiados. Entre 1991 y 1994 entr al pas una masa considerable de dlares, con los que el Estado sald su dficit. Este flujo gener optimismo y confianza, y disimul los costos de la reforma: sus consecuencias sobre el nivel de actividad econmica y vulnerabilidad frente a los shoks externos fueron evidentes ms tarde. Mientras tanto el ajuste estructural dej de parecer penoso y la convertibilidad logr un amplio consenso: la inflacin se haba controlado exitosamente. Cavallo avanz firmemente con las reformas. Se continu con la venta de empresas estatales, pero esta vez la privatizacin de la electricidad, el gas y el agua incluy algunas garantas de competencia, mecanismos de control y hasta venta de acciones a particulares. YPF, la empresa pblica ms emblemtica, tambin fue privatizada, pero el Estado conserv una cantidad importante de acciones. Tambin se llev adelante la reforma del sistema previsional, cambiando sustancialmente su sentido: en lugar de fundarse en la solidaridad de los activos con los pasivos, cada trabajador pas a tener su cuenta de ahorro propia, administrada por una empresa privada. Se esperaba que sirviera para movilizar, a travs de esas empresas, una importante masa de ahorro interno. Con los gobiernos de las provincias se firm un Pacto Fiscal, para que acompaaran la poltica de reduccin de gastos, pero se tuvo una amplia tolerancia con una serie de recursos que esos gobiernos utilizaban para paliar los efectos del ajuste y practicar el clientelismo poltico. En sntesis, los tres primeros aos del gobierno menemista cerraron con un saldo aparentemente positivo: el producto bruto creci sostenidamente, se expandi el consumo gracias a sistemas crediticios con cuotas pactadas en dlares, la inflacin cay drsticamente, creci la actividad econmica y el Estado mejor su recaudacin y hasta goz un par de aos de supervit fiscal, en buena medida debido a los ingresos por las privatizaciones de las empresas. Esta bonanza ocult por un tiempo los aspectos ms duros, y en el largo plazo los ms perdurables, de la gran transformacin. El problema ms notable fue el desempleo. Por qu? Porque la apertura econmica, tal como mencionamos ms arriba, coloc a todas aquellas empresas que competan con productos importados en la necesidad de reducir sus costos, racionalizar sus procesos productivos o sucumbir. En este sentido, el gobierno impuls diferentes medidas de flexibilizacin laboral, que pudieron implementarse debido a la baja capacidad de resistencia de las organizaciones sindicales, que cuando recurrieron a la huelga fueron derrotadas. Como consecuencia de esto, en 1993 el desempleo super la lnea histrica del 10%, llegando al 18% en 1995: un dato grave ya que se produca en un contexto de expansin econmica y crecimiento del producto bruto.

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Cmo se privatizaron las empresas estatales?


Las privatizaciones estuvieron marcadas por un proceso de concentracin de capital. Esto significa que la mayora de las ventas se hicieron a pocos grupos econmicos, los que de una u otra manera se convirtieron en una especie de monopolios legales. Peor an, en el momento de la elaboracin de los contratos, no se establecieron clusulas que lo impidiesen, as como tampoco se establecieron clusulas que regulasen la fijacin de precios. Por lo que los actores econmicos tenan la posibilidad de hacerse con grandes empresas que pertenecieron al Estado, regular su forma de operar y ajustar a su gusto los precios. Otra caracterstica opaca de todo el proceso de privatizacin consisti en que las deudas de esas empresas estatales fueron absorbidas por el Estado una vez vendidas. Los capitales privados que las compraron lo hacan bajo esa condicin. Adems, el pago por las concesiones se realiz en parte con la deuda del propio Estado argentino, cuyo valor de mercado era mucho ms bajo, lo que jug abaratando la venta o concesin de empresas pblicas.9 Otro rasgo negativo de la forma en que se realizaron las privatizaciones estuvo asociado a las acciones lamentables que se implementaron desde el Estado antes de la venta de las empresas. Por un lado, se llev a cabo una fuerte reduccin de la planta laboral de las compaas. Por el otro, se efectuaron considerables aumentos de tarifas al tiempo que hubo un deterioro en la calidad de los servicios prestados. El aumento de las tarifas antes de la privatizacin trajo aparejada la fijacin de precios asegurando a los distintos consorcios adjudicatarios la obtencin de elevados niveles de facturacin y, sobre todo, muy altos mrgenes de beneficio.

Te imagins cules fueron los resultados de las privatizaciones?


En el corto plazo, los ingresos que el Estado recibi tuvieron un impacto positivo en las cuentas pblicas y jugaron un papel determinante en el inicio de la convertibilidad: la plata recibida sirvi para financiar la paridad cambiaria de un dlar = un peso. No se puede negar que algunas empresas mejoraron en cuanto a calidad y productividad luego de las privatizaciones. Ahora bien, esa mejora de productividad, que implicara una disminucin de los costos operativos de las empresas, no se tradujo en una disminucin en las tarifas: no fue el conjunto de la sociedad la que se vio beneficiada por dicha disminucin de los costos, sino tan solo las empresas de servicios pblicos, que vieron incrementadas sus tasas de ganancia incurriendo en un riesgo casi nulo. El ejercicio del poder de mercado por parte de las firmas dominantes, sumado a la falta total de regulacin estatal, repercutieron directamente sobre la poblacin y pusieron en evidencia las consecuencias de la desregulacin de los mercados cuando no est presente el Estado en la propiedad, ni establece algn mecanismo de contrapeso normativo que pueda controlar el comportamiento de la grandes firmas.

Algunos datos a modo de ejemplo


Durante la dcada de 1990, las tasas de beneficios registradas por Aguas Argentinas fueron del orden del 23% sobre el patrimonio neto. En Estados Unidos, las empresas de agua tuvieron una rentabilidad promedio del 8%, en el Reino Unido del 7% y en Francia del 6%. En el ao 2000, Repsol registr en Espaa un margen de rentabilidad sobre ventas del 5,3%, mientras que en la Argentina YPF obtuvo una tasa de ganancia del 14,2%. El margen de rentabilidad sobre ventas de Telefnica y de Telecom fue casi tres veces ms elevado que el registrado en promedio- por el grupo de las 10 operadoras de telecomunicaciones ms importante del mundo.

Esto ocurri porque los bonos de deuda argentina eran tomados a valores nominales, es decir, lo que el Estado tena que pagar a futuro. Pero en aquel entonces, los mismos bonos cotizaban en el mercado entre un 60% y un 70% menos, es decir, un bono que pagaba 100 dlares en 2010, por ejemplo, se poda comprar por 30 o 40 dlares. Cuando el Estado recompr su deuda a valores nominales, se perdi esa diferencia a manos de los grandes inversores.



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Qu sucedi durante la segunda presidencia de Menem?


Desde el comienzo de su segundo mandato en 1995, Menem fue perdiendo la iniciativa mientras una profunda crisis se delineaba. No obstante, no se percibi en lo inmediato. Las empresas pudieron superar los problemas derivados de la sobrevaluacin del peso, y el producto bruto, que haba cado en 1995 ms de un 4%, avanz con fuerza entre 1996 y 1997 superando el 8%. Pero la desocupacin instalada definitivamente en la sociedad creci y se mantuvo en un 15%. Haba otro dato inquietante: la deuda externa se incrementaba de manera sostenida y los 60 mil millones de dlares de 1992 se convirtieron en 100 mil millones en 1996. Definitivamente, la economa argentina estaba en terapia intensiva, dependa del flujo de capitales externos y del humor de los inversores, que desde entonces fue en general malo. Comenzaba a ser evidente que el sostenimiento de la Convertibilidad le estaba costando al pas bastante ms caro que al principio. En 1995 terminaron los tiempos de la afluencia fcil de capitales externos. La tendencia dominante fue la restriccin, con sus conocidos efectos: suba de las tasas de inters, recesin, penuria fiscal y mayores dosis de ajuste y reforma. El gobierno qued atrapado entre exigencias de mayor ajuste para cerrar las cuentas y los reclamos crecientes de una sociedad que iba recuperando su voz. De esta forma, perdi toda posibilidad de disear polticas a largo plazo y tuvo que resolver como pudo los problemas da a da. Quien primero sinti el impacto de la coyuntura fue Cavallo, quien haba salido exitoso de la crisis de 1995, consecuencia del Efecto Tequila 10 . El ministro de Economa inici entonces una nueva ola de privatizaciones y declar la emergencia previsional: el objetivo era conseguir recursos a toda costa para cubrir el dficit fiscal. Adems, restringi los fondos transferidos a los gobiernos provinciales y, consecuentemente muchos de estos no pudieron pagar los sueldos y finalmente se vieron obligados a realizar sus propios ajustes: privatizaciones de empresas pblicas y bancos provinciales, reduccin de la planta de empleados y transferencia a la nacin de sus sistemas jubilatorios. En este contexto, la relacin entre el presidente y el ministro de Economa ya no fue tan buena. El vnculo se termin de desgastar con la privatizacin del Correo Argentino, en la que Cavallo apoy a las empresas de correo norteamericanas, mientras que el presidente preferi a un conocido empresario postal: Alfredo Yabrn. El detonante final fue la ola de denuncias de corrupcin gubernamental que llegaron a acusar incluso al propio presidente. A mediados de 1996, Menem relev a Cavallo de su cargo y design en su lugar a Roque Fernndez, presidente hasta entonces del Banco Central. Formado en la ortodoxia liberal, el nuevo ministro slo se preocup por ajustar las cuentas fiscales. En esta direccin, subi el precio de los combustibles, elev el Impuesto al valor agregado (que lleg al valor del 21%), redujo el nmero de empleados pblicos y realiz sustantivos cambios en el presupuesto. Adems, impuls las privatizaciones pendientes: el correo, los aeropuertos, el Banco Hipotecario Nacional y vendi las acciones de YPF en poder del Estado al accionista mayoritario, la empresa espaola Repsol. La coyuntura financiera internacional tampoco favoreci mucho a la Argentina en estos tiempos, dado que varios mercados emergentes entraron en crisis y los financistas miraron con desconfianza al pas. Paralelamente, Brasil devalu su moneda en 1999, lo que constituy un golpe duro para nuestro pas. Por qu? Porque la devaluacin del real redujo el mercado para las encarecidas exportaciones argentinas, lo cual desat una oleada de reclamos de proteccin, mientras que las empresas ms grandes, con mayor libertad de accin, empezaron a considerar la posibilidad de trasladarse a Brasil.
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Se conoce como Efecto Tequila a la crisis econmica que tuvo lugar en Mxico en 1994-1995 y que tuvo repercusiones a nivel mundial. Esta crisis fue provocada por la devaluacin del peso durante los primeros das de la presidencia de Ernesto Zedillo, quien anunci repentinamente que su gobierno dejara flotar libremente la tasa de cambio del peso contra el dlar estadounidense, deteniendo medidas gubernamentales que permitan mantener un nivel fijo (vendiendo dlares, asumiendo la deuda, etc). Eso dio lugar a que el peso se desplomara de tres pesos por un dlar a diez pesos por dlar en el transcurso de una semana (aunque en algunas regiones los dlares se vendieron internamente hasta en 30 pesos). Los mexicanos y las empresas mexicanas que tenan deudas en dlares, o que haban comprado suministros en el exterior, sufrieron un golpe inmediato. Las consecuencias: despido masivo de empleados, crisis social e inversionistas extranjeros que huyeron del mercado mexicano sin que el gobierno implementara alguna accin para prevenirlo o desalentarlo.

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La crisis desatada a fines de 1998 fue ms profunda que la del Tequila y sin final anunciado. Menem lleg al trmino de su segundo mandato con un dficit fiscal muy elevado y una deuda externa de 160 mil millones de dlares, el doble que en 1994. Decidido a profundizar el ajuste y sin margen para negociar, empez a sufrir una oposicin social y poltica cada vez ms fuerte.

3. Cambios institucionales: la dcada del hiperpresidencialismo


Hacia fines de la dcada de 1980, en la Argentina se defini una respuesta poltica al desorden imperante en la sociedad que, a pesar de no configurar una regresin autoritaria, implic recuperar la capacidad poltica del Estado a travs de la concentracin de poder en el Ejecutivo. En este sentido, la dcada de 1990 en Argentina est caracterizada por la aparicin del fenmeno del hiperpresidencialismo, es decir, la supremaca del Poder Ejecutivo por sobre los otros 11 poderes del Estado .

Los rasgos principales del hiperpresidencialismo son:


Congresos con poca actividad, sea por la baja autonoma del Poder Legislativo o por la excesiva emisin de decretos de necesidad y urgencia.12 Existencia de roles tecnocrticos, es decir, funcionarios de alta jerarqua que son tcnicos o especialistas cercanos al presidente y que tienen a su cargo la ejecucin de polticas econmicas claves. Este fue el caso de Domingo Cavallo. Transferencia de responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos provinciales y municipales. Debilitamiento del Poder Judicial, tanto a nivel de tribunales superiores como de tribunales inferiores. Accin poltica apresurada e innovadoras iniciativas de dirigirse a los ciudadanos, ubicndolos como consumidores ms que como ciudadanos.

Cmo fue que llegamos al hiperpresidencialismo?


Hemos visto en la unidad anterior que la tradicin republicana de la democracia, incorporada en nuestra Constitucin Nacional, establece la divisin de poderes en un cuerpo ejecutivo, uno legislativo y otro judicial, con el objetivo fundamental de evitar que a travs de la concentracin de poder en uno de los rganos, este ejerza su voluntad arbitrariamente. De esta manera, cada uno de los tres poderes cuenta con atribuciones especficas y a su vez dispone de mecanismos para controlarse mutuamente. Durante la dcada de 1990, ese equilibrio de poderes se perdi, pues el Poder Ejecutivo se impuso al Legislativo y al Judicial.

El Poder Ejecutivo por encima del Poder Legislativo


El presidente Menem, cuando encontr resistencias a alguna de sus iniciativas en el Congreso, recurri frecuentemente a los decretos de necesidad y urgencia y a los vetos totales y parciales.

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Adems de nuestro pas con Carlos Menem, los casos tpicos de hiperpresidencialismo en Latinoamrica son Per con Alberto Fujimori y Brasil con Fernando Collor. 12 Ampliaremos esta informacin en la Unidad 3.



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Los decretos de necesidad y urgencia le sirvieron al Ejecutivo como instrumento gil y efectivo a la hora de implementar determinadas polticas de extraordinaria necesidad, segn lo establece el artculo 99 de la Constitucin. No obstante, el empleo reiterado de este mecanismo impidi cualquier tipo de control por parte del Legislativo y tuvo por objeto la aprobacin de las leyes de emergencia administrativa y econmica que atribuyeron al Ejecutivo el control de cuestiones como el gasto pblico, las contrataciones del Estado, la modificacin de reglas impositivas y la privatizacin de las empresas estatales. Asimismo, Menem contaba con una mayora propia en el Poder Legislativo durante su primer mandato, previo a la reforma constitucional, lo que le permiti impulsar iniciativas con la certeza de que prosperaran en el Congreso. En consecuencia, el poder Legislativo mantuvo una actitud pasiva, limitndose a aprobar las decisiones del Ejecutivo.

El Poder Ejecutivo por encima del Poder Judicial


Una vez neutralizados los mecanismos de control por parte del Legislativo, se realiz la misma prctica con el Poder Judicial. El hecho de mayor repercusin pblica se produjo en 1995, cuando el gobierno de Carlos Menem aument discrecionalmente el nmero de miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Por lo tanto, puso a su disposicin una mayora automtica, materializada en la presencia de 5 miembros designados por el presidente sobre un total de 9, lo cual le facilit accionar polticamente sin temor al control del Poder Judicial. Ningn presidente civil o militar haba podido modificar la composicin de la Corte Suprema. La desactivacin de los dispositivos de control judicial se concret en todos los niveles, pues no slo socav la independencia judicial como poder del Estado, sino tambin la figura del propio juez como miembro del cuerpo de justicia. Cualquier tipo de investigacin judicial que fuera percibida como negativa o indeseable propici el relevo y reemplazo del magistrado.

Otros gestos de concentracin del poder por parte del presidente Menem
Siguiendo con la lnea de eliminar posibles controles y restricciones, el presidente Menem removi de su cargo a casi todos los miembros del Tribunal de Cuentas y al fiscal general de la nacin, nombr por decreto al procurador general de la nacin, redujo el rango institucional de la Sindicatura General de las Nacin de Empresas Pblicas, y desplaz y reubic a jueces o fiscales cuyas iniciativas resultaban incmodas.

Denuncias de corrupcin
La sucesin de denuncias sobre hechos de corrupcin asociados al gobierno de Carlos Menem se hizo cada vez ms pblica y sali a la luz a travs de varios escndalos: la venta clandestina de armas a Croacia y Ecuador, los negocios de la mafia del oro - que realizaba exportaciones ficticias - y las coimas pagadas por la empresa norteamericana IBM a los directores del Banco Nacin. De esta forma, la corrupcin penetraba todas las instituciones del Estado. Tambin se produjeron hechos dudosos que no fueron esclarecidos: la explosin de la fbrica de armamentos de Ro Tercero, los curiosos suicidios de un intermediario de esas ventas y de quien pag las coimas en el Banco Nacin, y el secuestro y tortura de la hermana del fiscal que investigaba el caso.

Sabas que se reform la Constitucin Nacional en 1994?


Luego del xito electoral de 1991, Menem comenz a hablar de la reforma de la Constitucin. En realidad, la idea de modernizar el texto constitucional haba sido lanzada en 1986 por Alfonsn, pero no prosper por carecer del apoyo del peronismo.

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Sorpresivamente, en noviembre de 1993, Menem y Alfonsn se reunieron en secreto dando lugar a lo que se llam el Pacto de Olivos, en el que acordaron las condiciones para facilitar la reforma constitucional: esta habra de contener la clusula de reeleccin del presidente y una serie de modificaciones impulsadas por la UCR para modernizar el texto y reducir el margen legal para la hegemona presidencial.13 El acuerdo con la UCR pudo alcanzarse debido a que el partido se encontraba a la defensiva, sin planes y dividido, mientras que los gobernadores radicales que dependan de aportes del fisco nacional eran proclives al entendimiento.

4. Actores predominantes: apoyos y oposiciones


Quines fueron los aliados de este gobierno?
Pese a la dureza del ajuste, el gobierno enfrent pocas resistencias organizadas. Los canales de mediacin ms tradicionales (sindicales, polticos, asociativos) estaban fuertemente afectados por la transformacin de la economa y la desmovilizacin de la sociedad. El gobierno de Menem encontr una base de apoyo muy importante en los grandes grupos econmicos que se vieron beneficiados por la poltica oficial, sobre todo por las privatizaciones, la reduccin de costos y las concesiones a bajos precios. Debido al considerable poder tanto de los grupos econmicos locales como de los extranjeros, esta alianza aport cierta estabilidad a la gestin menemista. Menem tampoco obtuvo una fuerte oposicin dentro del Ejrcito. Su cercana con las Fuerzas Armadas se reflej en la decisin de indultar, en 1989, a los ex-comandantes que participaron en la dictadura militar, condenados en 1985 por la tortura y desaparicin fsica de personas. Con la asuncin del general Martn Balza al mando del Ejrcito, el presidente Menem procur mantener la disciplina y el orden en esa institucin en medio de circunstancias difciles. El presupuesto militar fue drsticamente recortado en el contexto del ajuste de los gastos estatales y se privatizaron numerosas empresas militares. El escndalo por la muerte de un conscripto vctima de malos tratos que se encontraba realizando el servicio militar en 1994, culmin con la supresin del servicio militar obligatorio y su reemplazo por un sistema de voluntariado profesional. En la Iglesia el gobierno encontr un apoyo similar en la figura del cardenal Antonio Quarracino, arzobispo de Buenos Aires. Fue l quien moder al grupo de obispos que se proclamaban en contra de toda la reforma del Estado por sus consecuencias sociales, al mismo tiempo que evit pronunciamientos masivos de la Conferencia Episcopal. A cambio, Menem lo acompa en la defensa de las posiciones ms tradicionales de la Iglesia, como el rechazo al aborto. Asimismo, Carlos Menem encontr un importante respaldo en los presidentes norteamericanos Bush y Clinton. Por cierto, estableci una poltica de alineamiento automtico con Estados Unidos. Consecuentemente, los embajadores norteamericanos comenzaron a opinar cotidianamente sobre todo tipo de cuestiones internas. La Argentina abandon el movimiento de pases no alineados y acompa simblicamente a Estados Unidos en sus iniciativas militares, enviando tropas al Golfo Prsico y a Yugoslavia. Fue en estos aos cuando nuestro pas sufri dos atentados terroristas contra dos smbolos de la comunidad juda: la Embajada de Israel y la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA).

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Ampliaremos esta informacin en la Unidad 3.



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Quines fueron oposicin durante los aos de Menem?


Fuera del peronismo, la oposicin poltica fue ineficaz. Los radicales no supieron cmo enfrentar al gobierno que llevaba adelante una reforma de manera brutal pero aparentemente exitosa. Quienes provenan del peronismo histrico y avizoraban el mundo despus de Menem empezaron a reclamar mayor procuracin por los aspectos sociales de la transformacin y por los recursos que se manejaban discrecionalmente. No obstante la oposicin, tanto de sectores que se alejaron del partido como de otros que permanecieron en l, crticos de la orientacin menemista, se fue apagando. Un pequeo grupo de diputados, encabezado por Carlos lvarez el llamado Grupo de los Ocho- decidi abandonar el partido. De esta manera, surgi una nueva fuerza poltica, muy crtica del gobierno y opositora al Pacto de Olivos, integrada por el Grupo de los Ocho, organizaciones de derechos humanos e independientes, llamada Frente Grande. Posteriormente, su unin con los socialistas y con los demo-cristianos, sumados al partido de Octavio Bordn, dio origen al FREPASO. El FREPASO recogi distintas aspiraciones de la sociedad: se mostr como una renovacin de la poltica y de los hombres y como la constitucin de una fuerza de centroizquierda, alternativa a los dos partidos tradicionales. Puso particular nfasis en los problemas sociales que haba dejado la reforma y en las cuestiones ticas y polticas como contrapartida de la extendida prctica de corrupcin. En las elecciones de 1995, El FREPASO - que llev a Jos Octavio Bordn como candidato a presidente y a Carlos lvarez como vicepresidente - enfrent a Menem, que iba en busca de su reeleccin. Pero fueron derrotados por la dupla justicialista Menem-Ruckauf que gan por un amplio margen, con el 49% de los votos.14 Menem encarn el orden y la estabilidad. Sin embargo, all mismo comenzara su declive. A pesar de la derrota, el FREPASO sigui desempendose como oposicin del gobierno. Esta fuerza poltica se consolid y en 1997 se uni con la UCR para formar la Alianza para la Justicia, el Trabajo y la Educacin y continuar as con la construccin de una alternativa poltica que pusiera en el tope de su agenda los problemas sociales causados por aos de apertura econmica, cierre de empresas nacionales, privatizaciones y escndalos de corrupcin. Mientras el justicialismo se desgarraba en su pelea interna, la Alianza, con la frmula De la Ra-lvarez, se present en las elecciones de 1999 donde obtuvo un triunfo claro: el 48,4% de los votos, diez puntos ms que Duhalde, candidato por el Justicialismo, pero que no contaba con el apoyo del presidente Menem. Al momento de asumir, la Alianza gobernaba en seis distritos y tena mayora en la Cmara de Diputados. El Justicialismo, por su parte, tena amplia mayora en el Senado y controlaba catorce distritos, entre ellos los ms importantes: Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba. Pronto se agreg la dificultad para transformar una alianza electoral en una exitosa coalicin gobernante.

La sociedad se manifest durante estos aos?


En 1995, en el interior del pas comenzaron a escucharse las primeras manifestaciones fuertes por parte de empleados pblicos en contra del ajuste constante del Estado. En Tucumn se realizaron jornadas de protesta por el cierre de varios ingenios que dejaron gente sin trabajo. En Tierra del Fuego quedaron centenares de familias desocupadas por el cierre de muchas fbricas electrnicas. Los trabajadores de la educacin de todo el pas instalaron la Carpa Blanca en la Plaza de los Dos Congresos, en rechazo a la sancionada Ley Federal de Educacin y reclamando mejores salarios. Tambin se produjeron cortes de ruta en Cutral C y Tartagal, localidades de zonas petroleras de Neuqun y Salta muy afectadas por la privatizacin de YPF y los despidos.
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Para saber por qu no hubo ballotage te sugerimos consultar la Unidad 3.

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Adems, aparecieron piquetes en Jujuy, motivados por los despidos del Ingenio Ledesma. En suma, comenzaban a salir a la luz las consecuencias de una reforma que dejara varios problemas estructurales de difcil solucin, especialmente mucha gente marginada sumida en la pobreza y en la indigencia.

IV. LA CRISIS DE 2001


A qu llamamos crisis de 2001? Los das 19 y 20 de diciembre de 2001 se produjo un fenmeno conocido con el nombre de cacerolazo, que consisti en la movilizacin de vecinos de distintas ciudades del pas que se reunieron en las calles para manifestar su malestar respecto de la crtica situacin econmica, social y poltica por la que pasaba la Argentina, a travs del ruido generado por el golpe de cacerolas. Muchos de ellos marcharon, junto con las organizaciones polticas y los movimientos sociales, a los centros polticos de sus localidades. Por qu ocurri esto? La crisis de 2001 no fue un hecho particular que se produjo de la noche a la maana, sino el punto culminante de una extensa cadena de sucesos que fueron erosionando la confianza de la sociedad en sus representantes.

Cules fueron los factores principales que contribuyeron al desencadenamiento de la crisis?


Cuando en 1999 la Alianza se hizo cargo del gobierno, el objetivo principal fue revertir los efectos negativos de la poltica menemista implementada durante los diez aos anteriores. Especficamente, deba orientar sus esfuerzos a resolver los costos sociales de las reformas de mercado, reactivar una economa sumida en un profundo proceso de recesin y combatir las enraizadas prcticas de corrupcin. Sin embargo, luego de dos aos de gobierno, la nueva administracin no consigui cumplir con las expectativas que haba generado. Por el contrario, no pudo reactivar la economa, recurri a nuevos ajustes fiscales y los niveles de desempleo y pobreza aumentaron. La incapacidad de la Alianza para cumplir sus promesas, en especial la de traer mayor transparencia a la gestin de gobierno, lleg a su punto culminante cuando estall un nuevo episodio de corrupcin, conocido como Coimas en el Senado. El conflicto surgi a partir de una denuncia de los medios acusando a un grupo de senadores de haber recibido supuestos sobornos para votar a favor de la iniciativa del Poder Ejecutivo para reformar la ley laboral. Si bien algunos testigos confirmaron posteriormente que la prctica de las coimas era frecuente en la Cmara de Senadores, el caso an contina abierto. El escndalo de las coimas en el Senado fue bastante trascendente porque termin quebrando la coalicin de gobierno de la Alianza. Por un lado, el vicepresidente Carlos lvarez reclam la inmediata renuncia de los funcionarios sospechados de corromper a los legisladores. Por el otro, el presidente Fernando De la Ra no slo argument que las acusaciones carecan de fundamentos, sino que adems incorpor a su gabinete a algunos de los funcionarios sospechados de participar en el circuito de los sobornos. Esta tensin llev a la renuncia del vicepresidente lvarez.

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Durante este gobierno hubo varios ministros de Economa que no lograron resolver los problemas econmicos heredados de la dcada de 1990. Por ese motivo, De la Ra crey que la nica forma de salir de la crisis era convocar a Domingo Cavallo, el creador de la convertibilidad, quien asumi en ese cargo en marzo de 2001. Sin embargo, el ministro slo consigui profundizar el desgaste social ya que, abocado a resolver el tema agobiante de la deuda argentina, anunci que llevara el dficit a cero mediante recortes en el gasto pblico, lo que implicaba reducir salarios y pensiones. El descontento de la poblacin fue puesto en evidencia en las elecciones legislativas de 2001, ya que aproximadamente el 40% del electorado se abstuvo de votar o emiti votos nulos o en blanco. Este episodio se conoci con el nombre de voto bronca. En estas elecciones, adems, la Alianza perdi su mayora en la Cmara de Diputados. Como semana a semana salan a la luz noticias negativas, los ahorristas comenzaron a retirar efectivo en pesos de sus cuentas bancarias y a comprar dlares, lo que desestabiliz el sistema financiero. Esta situacin llev al ministro Cavallo a congelar los depsitos bancarios, medida que trascendi como el corralito. Consecuentemente, el cuadro de furia social se fue completando. A continuacin se produjeron piquetes y huelgas generales, hasta que un grupo de ciudadanos empobrecidos comenz a saquear supermercados en busca de alimentos. Esto inici una ola de incidentes violentos, lo que condujo a Fernando De la Ra a decretar el estado de sitio, lo que provoc una movilizacin masiva, espontnea y no violenta de ciudadanos provenientes de distintos barrios de la Ciudad de Buenos Aires, que incluy a la clase media por primera vez en este gobierno. Al grito de que se vayan todos, los cacerolazos del 19 y 20 de diciembre lograron que el presidente presentara finalmente su renuncia. La consigna reflejaba el reclamo de cambiar a la clase poltica, en referencia a los dirigentes de todos los partidos y sectores a quienes se responsabilizaba por la situacin. Por consiguiente, podemos hablar de una crisis de representacin, originada por la desconfianza de la poblacin en sus representantes debido a las reiteradas denuncias de corrupcin -sin importar el color poltico- y a la incapacidad de los distintos gobiernos para mejorar la situacin social y econmica del pas. Vale la pena aclarar que las crticas remitan al deficiente desempeo de los representantes, pero nunca pretendieron poner fin al gobierno democrtico.

Algunas consideraciones sobre la democracia


Desde el inicio de las transiciones democrticas en Amrica Latina, a partir de 1980, la cuestin del tipo de rgimen constituy la base del pensamiento de observadores y protagonistas polticos. En la dcada de 1990, asumida la democracia, el foco se centr en los procesos de liberalizacin econmica, que apuntaron a la privatizacin, desregulacin y ajuste estructural. El fracaso de estas polticas en casi todo el continente es hoy evidente, y se temi que arrastraran tambin a la democracia. Los liderazgos populistas, que combinaron caudillismo tradicional con vocacin reformista neoliberal, y un clima internacional dominado por ideas conservadores y neoliberales, fueron algunas claves para explicar los procesos de reforma del Estado de la dcada de 1990. El argumento usual es que el fenmeno populista, tambin denominado democracia delegativa, habra ido erosionando las instituciones del rgimen hasta convertirlo en una fachada sin demasiado contenido democrtico real. Sin embargo, y desde una perspectiva comparada, la amenaza que enfrent Amrica Latina no fue el quiebre de la democracia sino el colapso del Estado. Si el rgimen poltico es el conjunto de reglas que establece quin toma las decisiones y de qu manera, el Estado en sentido restringido es el aparato que permite la implementacin de tales decisiones. A inicios del nuevo siglo, la crisis fiscal y la dificultad para garantizar el orden pblico se constituyeron en la clave que explic el fracaso de los Estados latinoamericanos para dar respuestas a sus ciudadanos y apuntalar el desarrollo del pas.

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Para ir concluyendo
La reconstruccin del aparato del Estado, que implica un funcionariado estable, competente e independiente de los vaivenes partidarios, es condicin sine qua non para la recomposicin social en Amrica Latina. Construir Estados es un proceso lento; destruirlos, est visto, lleva mucho menos tiempo. En todo sistema poltico existe una relacin entre representatividad (alcance y legitimidad de la representacin) y eficacia operativa (capacidad de formular e implementar polticas pblicas). El problema persistente de la democracia argentina pasa ms por la eficacia que por la representatividad, ya que siguen persistiendo identificaciones partidarias. En definitiva, la legitimidad del sistema poltico argentino depender ms de los resultados sustantivos que de los principios de representacin. Y los resultados dependern a su vez de la estructura de incentivos que el Estado, como aparato organizativo fundamental de nuestras sociedades, logre garantizar en funcin de la extensin del horizonte temporal que oriente a los actores.

Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que vuelvas a revisar la lnea de tiempo y los interrogantes que te presentamos en el entorno virtual. Luego, te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin. Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 3 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.

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BIBLIOGRAFA
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UNIDAD III
Aproximaciones al Diseo Institucional Argentino

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Unidad 3: Aproximaciones al Diseo Institucional Argentino

UNIDAD 3: APROXIMACIONES AL DISEO INSTITUCIONAL ARGENTINO


Para poder funcionar y subsistir las sociedades tienen normas bsicas que regulan los intereses, relaciones y conflictos entre las personas, y a su vez entre stas y el poder poltico. Generalmente, esas normas fundamentales se encuentran reunidas en un solo texto que se conoce como Constitucin, que define los derechos y obligaciones de los ciudadanos, la forma en que se organiza el Estado y las facultades y lmites que tiene el gobierno para su accin. Para introducirnos en el estudio de esta unidad, te proponemos que prestes atencin a la siguiente definicin: la Constitucin Nacional es una ley suprema que define dos aspectos. Por un lado los derechos y obligaciones de las personas y, por el otro, la forma de organizacin del poder poltico. Es importante destacar que para que una constitucin no sea slo un texto formal sino una institucin real, debe ser aplicada y respetada. En este sentido, es preciso resaltar la relevancia de las instituciones en general, y en particular de la constitucin, porque es lo que nos da un marco formal y estable para dirimir nuestros conflictos. En el contexto de un Estado democrtico de derecho, el orden constitucional implica que se protejan los derechos, libertades y garantas de las personas, que las autoridades sean electas peridicamente, que exista una divisin de poderes y que hayan mecanismos de control que aseguren el cumplimiento y respeto de la ley por parte de los ciudadanos comunes y los funcionarios pblicos. Enfrentamos el desafo de mejorar nuestras instituciones democrticas. El primer paso en este camino es comenzar a conocerlas. As en el punto I de esta unidad veremos los antecedentes y reformas de la Constitucin Argentina. En el punto II te presentamos los derechos y garantas de los habitantes de nuestro pas. Y en el punto III te contamos cmo est organizado el gobierno argentino, es decir cmo est distribuido el poder poltico. Te recomendamos que busques una Constitucin Nacional en alguna biblioteca o en Internet, te tomes tu tiempo y consultes, en cada uno de los puntos, los artculos que se mencionan. Claro que la idea no es que memorices los artculos, sino simplemente que los leas con atencin, los comprendas y puedas constatar que estn ah para cuando tengas que recurrir a ellos. Comprobars al avanzar en la lectura de la unidad que el estudio del Derecho Constitucional puede ser encarado no slo desde un punto de vista formal viendo qu dice cada artculo de la constitucin, sino tambin teniendo en cuenta el marco de anlisis que vimos en la unidad 1, segn el cual las instituciones son dinmicas y funcionan como acuerdos entre actores que luchan por imponer determinado orden o intereses. Por ltimo, como en cada unidad, te recordamos que la resolucin de las actividades es clave para el afianzamiento de los contenidos.

I. LA CONSTITUCIN ARGENTINA
La Constitucin Nacional es el conjunto de normas que definen los derechos y obligaciones de los habitantes de la Argentina, la forma en que se organiza el Estado y las facultades y lmites que tiene el gobierno para su accin. En todos los pases existe una constitucin escrita? No. Por ejemplo, Inglaterra no cuenta con una ley suprema escrita y unificada. Pero eso no significa que no tenga reglas fundamentales que ordenen la sociedad, sino que estas estn formadas por usos y costumbres y por un conjunto de textos que fueron aprobados a lo largo de la historia de Inglaterra, como la Carta Magna de 1215 y la Declaracin de Derechos de 1689.

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De todas maneras, exista o no constitucin escrita, las normas bsicas de una sociedad no se limitan a un texto formal, sino que comprenden a toda norma que realmente determine la estructura esencial del Estado. As, adems de la constitucin suelen considerarse como fuentes del derecho constitucional las leyes, la jurisprudencia (es decir las decisiones judiciales) y la costumbre.

1. Origen de una constitucin


Las formas adoptadas en una constitucin son determinadas en alguna medida por las particularidades de un pas, de su historia y las tradiciones polticas y jurdicas preponderantes. Por otra parte, el surgimiento de un nuevo orden constitucional suele ser resultado de crisis causadas por cambios en las relaciones de poder, conflictos internos, revoluciones o guerras de independencia, en los que estn en juego intereses, ya sean individuales o colectivos. En tal sentido, es importante tener en cuenta que una constitucin constituye un campo o escenario de lucha poltica, en el que distintos sectores van a intentar defender e imponer sus intereses. De esta manera, a veces el grupo vencedor define completamente las nuevas reglas del juego, o se llegan a acuerdos y transacciones, ms o menos ventajosos, entre las distintas facciones en conflicto acerca de las normas que van a regir a la sociedad.

Veamos el caso argentino


Si bien la independencia argentina fue declarada en 1816, hubo que pasar por muchos aos de guerra civil hasta que, en 1853, fue aprobado el texto original de nuestra Constitucin en la ciudad de Santa Fe. Algo de historia El camino desde la Declaracin de la Independencia hasta la aprobacin de la Constitucin en 1853 estuvo signado por las guerras civiles y el fracaso de las Constituciones de 1819 y 1826, que tenan carcter centralista y unitario. El sistema federal fue establecido por la Constitucin de 1853-1860, en la que se intent buscar un punto de equilibrio y solucin a la lucha por el poder de las provincias entre s y a su vez entre stas y el gobierno central. Adems del contexto histrico, otro factor que influy fuertemente en el contenido de nuestra Ley Suprema fue el modelo de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (aprobada en 1787) de la que se tomaron el sistema federal y la divisin de poderes. Como idelogo de nuestra Constitucin merece ser destacado Juan Bautista Alberdi, autor del libro Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina. En el prembulo, los constituyentes declararon que el fin de la Constitucin era constituir la unin nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comn, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino. Esta declaracin es de suma importancia porque establece los fines de nuestra Constitucin y sirve de marco de interpretacin. Cabe aclarar que, a pesar de la sancin de la Constitucin, su aplicacin no fue continua, ya que fue interrumpida por numerosos golpes militares y hasta lleg a ser suplantada por el Estatuto de la Revolucin Argentina aprobado en 1966, siendo presidente el general Ongana, y por el Estatuto para el Proceso de Reorganizacin Nacional del ao 1976.

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2. Reforma de una Constitucin


Las normas e instituciones, entre ellas la constitucin, tienen un carcter dinmico, lo que hace que su aplicacin y algunos de sus contenidos vayan cambiando con el curso de los acontecimientos y segn los actores intervinientes, quienes generan presin para modificar el orden vigente en funcin de sus intereses o ideas. La posibilidad de reformar una ley suprema puede estar ms o menos restringida a travs de los mecanismos de reforma establecidos en la misma constitucin, dotndola de mayor o menor estabilidad. En ese sentido, y de acuerdo a dichos procedimientos, las constituciones son clasificadas en flexibles o rgidas. Las constituciones flexibles son aquellas que admiten su enmienda mediante el mismo mecanismo empleado para sancionar la legislacin comn. Es decir, que el Poder Legislativo est habilitado para cambiar el contenido de la constitucin como si fuera una ley comn. Las constituciones rgidas son aquellas que establecen procedimientos especiales para su reforma, distintos de la legislacin ordinaria. La rigidez puede consistir en: i) que el mismo rgano legislativo tenga que seguir un mecanismo especial (por ejemplo, un sistema de votacin diferente al de las leyes comunes); ii) que un rgano especial se haga cargo de la reforma (por ejemplo, una asamblea constituyente). Vale la pena mencionar que algunas constituciones se declaran irreformables o ptreas. Sin embargo, es difcil encontrar en la realidad normas fundamentales totalmente ptreas. Por lo general, ciertas constituciones establecen que una parte de sus contenidos no pueden ser modificados, los cuales reciben el nombre de contenidos ptreos. Nuestra Constitucin tiene determinados contenidos a los que se le atribuyen carcter ptreo, entre los que podemos destacar: la democracia como forma de gobierno, basada en el respeto y reconocimiento de la dignidad del hombre, de su libertad y sus derechos; el federalismo, que dispersa el poder con base territorial; y la forma republicana de gobierno.

Con relacin al mecanismo de reforma, en nuestra constitucin se establece que puede modificarse en el todo o en cualquiera de sus partes, y que la necesidad de modificacin debe ser declarada por el Congreso con el voto de al menos dos terceras partes de sus miembros. La reforma debe ser realizada por una convencin convocada al efecto. Estos procedimientos complejos y restrictivos para modificar la Constitucin argentina hacen que sea clasificada como rgida.

2.1. Las modificaciones a la Constitucin argentina


Nuestra Constitucin ha tenido varias modificaciones realizadas en el marco del sistema democrtico. Entre ellas, merecen ser destacadas la reforma del ao 1949, durante el primer gobierno de Pern, en la que se incorpor la posibilidad de reeleccin del presidente y se reconocieron expresamente numerosos derechos sociales (aunque luego con el golpe de 1955 fue derogada) y la reforma del ao 1957 en la que se aprob el artculo 14 bis que incluy de nuevo los llamados derechos sociales dentro de nuestro texto constitucional. En el ao 1994 se efectu una nueva reforma. Mencionamos anteriormente que la constitucin es un campo de lucha en el que los actores intentan imponer sus intereses. Entonces, cules eran los intereses en juego en este caso? Por un lado, Carlos Menem buscaba introducir en la Ley Suprema la posibilidad de reeleccin de la figura presidencial. Esta modificacin pudo ser realizada gracias al acuerdo prestado por el Partido Radical a cambio de algunas reformas institucionales y el aumento del nmero de Senadores de dos a tres por provincia, lo que permita al radicalismo, minoritario a nivel provincial, incrementar su nmero de representantes en la Cmara Alta. Entre las reformas realizadas en 1994, adems de la introduccin de la posibilidad de reeleccin del presidente y el incremento del nmero de senadores, podemos resaltar las siguientes: la

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creacin de la figura del jefe de gabinete de ministros y el Consejo de la Magistratura, el otorgamiento de rango constitucional a los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, y la incorporacin de los llamados nuevos derechos y garantas, tales como el derecho al medio ambiente, a la proteccin de los consumidores, el derecho a la informacin y el derecho a la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios. Ampliando esta informacin, te comentamos que en relacin con los cambios constitucionales ocurridos en la Argentina y en el resto del mundo, es comn que se haga referencia a tres tipos de constituciones y de derechos. Las de primera generacin, en las que se busc asegurar la libertad y los derechos del individuo principalmente frente al Estado; este es el caso de las constituciones aprobadas en el siglo XIX. Las de segunda generacin, en las que se avanz en el otorgamiento de derechos sociales a los ciudadanos, sobre todo a partir del fin de la Primera Guerra Mundial, como por ejemplo en la Constitucin de Mxico de 1917 o la alemana de 1919 (conocida como la Constitucin de Weimar) y en el caso de la Argentina, las reformas de 1949 y 1957. Por ltimo, las constituciones de tercera generacin incorporan, como en nuestra reforma de 1994, derechos al medio ambiente o de los consumidores.

3. Cmo interpretamos la constitucin?


Una cuestin relevante es cmo determinamos el significado y alcance de una norma, porque segn cmo interpretemos el texto de un artculo de la constitucin, ste podr tener efectos muy distintos. La interpretacin de una norma tambin est sujeta a luchas de poder, en principio entre quienes redactaron la norma (los legisladores) y quienes la interpretan y la aplican (los jueces). Existen distintas tcnicas o mtodos de interpretacin: el gramatical o literal, que implica analizar el significado exacto de las palabras; el teleolgico o finalista, basado en el estudio del objetivo buscado por la norma; el pragmtico, que conlleva tener en cuenta los efectos que va a tener la interpretacin, como as tambin el contexto social, poltico y econmico; y la sistemtica o armnica, que trata de interpretar cada derecho en forma complementaria con el resto de los derechos e instituciones constitucionales. La idea no es que recuerdes cada mtodo, sino que comprendas que cada norma puede tener diversas interpretaciones.

II. DERECHOS Y GARANTAS


La existencia de derechos o su declaracin en un texto constitucional tambin se encuentra determinada por los intereses, pujas de poder e ideologas de los actores, y es motivo de muchas controversias. Por ejemplo, hay opiniones encontradas acerca de si los derechos existen o no, con independencia de su reconocimiento legal. En otras palabras, si algunos derechos existen slo y en tanto estn explcitamente expresados en una norma (es decir que son convertidos en derecho positivo), o si son inherentes a la persona, independientemente de si estn consagrados o no en un texto legal, como los derechos humanos o los llamados derechos naturales. En estos casos, cabe preguntarse quin es el que decide y en virtud de cul criterio, si tal derecho existe incluso en contra de lo que pueda decir una constitucin. Asimismo, se discute si corresponde que una constitucin tenga extensas enumeraciones de derechos o si debe contener solo clusulas operativas y unos pocos derechos fundamentales. En tal sentido, las declaraciones de derechos han sido criticadas por establecer a veces normas que en la realidad no se aplican. Por ejemplo, en la Argentina, la Corte Suprema de Justicia, a fin de solucionar el problema de aquellos derechos consagrados en la Constitucin pero que carecen de aplicacin real, elabor la distincin entre derechos operativos, que tienen una vigencia real, y derechos programticos, cuya aplicacin depende de una futura y eventual reglamentacin.

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De todas maneras, debemos tener en cuenta lo que sealbamos anteriormente en relacin con el carcter dinmico de las instituciones y particularmente de los derechos, ya que si bien en un momento estos se pueden aplicar en forma muy imperfecta, luego pueden evolucionar e ir cobrando fuerza. Cabe aclarar que el solo hecho de reconocer determinados derechos en un texto constitucional permite que sean utilizados como instrumentos o argumentos de lucha y discusin. Recordemos que en la primera definicin de constitucin sealamos que sta determinaba, por una parte, los derechos y obligaciones de los individuos y, por otra, la organizacin del poder poltico. A continuacin nos concentraremos en el primero de estos aspectos, es decir, en los derechos y las garantas de los sujetos.

1. Los derechos en la Constitucin argentina


En nuestro texto constitucional se reconoce un conjunto de derechos a los habitantes de la Argentina y se establecen garantas, que son mecanismos o procedimientos que tienen como fin amparar y asegurar el ejercicio de esos derechos. Es importante resaltar que este reconocimiento expreso en la Constitucin no implica una negacin de otros derechos y garantas que no hayan sido all mencionados. Los derechos no mencionados se conocen como no enumerados (artculo 33). Otro aspecto importante es que, a partir de la reforma de 1994, se reconocen adems los derechos incluidos en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, que adquirieron rango constitucional (conforme al art. 75 inc. 22). Entre los derechos reconocidos por la Constitucin se destacan:

1.1. La libertad

Ya vimos como en el prembulo se declaraba que uno de sus principales fines era asegurarnos la libertad. En consecuencia, la primera parte del artculo 19 establece que Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un tercero, estn slo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados, lo cual se conoce como principio de reserva y significa que ni el Estado ni nadie puede interferir en las acciones de las personas que no daen a otro y no afecten el orden pblico. De la libertad se derivan la mayora de los derechos y comprende el mbito de la vida personal, lo poltico, lo cultural y lo econmico.

1.2. La igualdad

En el artculo 16 de la Constitucin se establece que en la Argentina no se admiten prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni ttulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas. Este principio de igualdad ante la ley implica que no se deben establecer excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias.

1.3. Los derechos civiles

En el artculo 14 de la Constitucin se enumeran los derechos conocidos como civiles, y que son derechos que ejercemos en nuestra vida cotidiana, tales como: trabajar; comerciar (e implcitamente contratar); peticionar a las autoridades; entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino (libertad de circulacin); publicar ideas en la prensa sin censura previa; usar y disponer de nuestra propiedad; asociarnos; profesar libremente nuestra religin (libertad de culto); ensear y aprender.

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A su vez, de dichos derechos y de su lectura armnica con el resto de la Constitucin se derivan otros de similar categora y que han sido expresamente reconocidos por la jurisprudencia, y en algunos casos se encuentran incorporados a Tratados Internacionales de Derechos Humanos, como por ejemplo los derechos, a la vida e integridad personal, a rplica, a contraer matrimonio, a la privacidad o al honor.

1.4. Derechos sociales y del trabajo

A travs del artculo 14 bis de la Constitucin, aprobado en la reforma de 1957, se reconocieron los derechos sociales y del trabajo. Algunos han sido considerados de carcter programtico, es decir que no pueden ser ejercidos efectivamente sin una reglamentacin previa. Otros han sido expresamente incorporados en nuestro derecho y se encuentran garantizados en la Ley de Contrato de Trabajo o en la Ley de Empleo Pblico. Te proponemos leer el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional. All encontrars, entre otros derechos, los siguientes: El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado pblico; organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial. Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias para el cumplimiento de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo ()

1.5. Derechos econmicos. La propiedad

En los artculos 14 y 17 de la Constitucin se reconoce y garantiza el derecho de propiedad, y se prohbe su confiscacin. Sin embargo, este es un derecho que, como todos, no es absoluto, ya que las propiedades pueden ser expropiadas por causa de utilidad pblica, previa declaracin del Congreso y el pago de la correspondiente indemnizacin. A su vez, el ejercicio del derecho de propiedad puede estar limitado por su funcin social, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia argentina y por el art. 21 del Pacto de San Jos de Costa Rica que establece que la ley puede subordinar el uso y goce de la propiedad al inters social. La facultad que tiene el Estado de establecer impuestos tambin es un lmite al ejercicio del derecho de propiedad. Aunque estos impuestos deben ser equitativos, proporcionales (conforme al art. 4), razonables y no deben vulnerar, igual que la funcin social, el principio de no confiscatoriedad.

1.6. Derechos polticos

El derecho poltico regula las potestades y obligaciones de los ciudadanos y sus asociaciones respecto a la participacin en el sistema poltico, con el fin de elegir sus autoridades o determinar el accionar del Estado. El texto original de la Constitucin de 1853 se limitaba a declarar que tenamos un sistema representativo y republicano de gobierno (art. 1) y que el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes (art. 22), los cuales deben ser elegidos en forma peridica.

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Este principio de democracia representativa ha sido atenuado a partir de la reforma de 1994, que contempla formas semidirectas de democracia como la iniciativa y la consulta popular (artculos. 39 y 40). Por otro lado, veremos en la Unidad 4 que la representacin no es exclusiva de los partidos polticos, sino que tambin ejercen cierta influencia en las decisiones pblicas otras formas de participacin canalizadas a travs de ciertos actores como los sindicatos y los movimientos sociales. Un poco de historia En la reforma de 1994 se reconocieron principios y derechos polticos que si bien ya tenan status legal, no haban alcanzado una jerarqua constitucional, como por ejemplo que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio (art. 37); que los partidos polticos son instituciones fundamentales, que deben tener un funcionamiento democrtico y representacin de las minoras; que el Estado contribuye al sostenimiento econmico de las actividades de los partidos y la capacitacin de sus dirigentes, y que debern dar publicidad al origen y destino de sus fondos y patrimonio (art. 38). El sistema electoral y la organizacin de los partidos polticos se encuentran regulados por las Leyes 19945 y 23298, respectivamente.

2. Las garantas constitucionales


Recordemos que las garantas constitucionales son los mecanismos o procedimientos que tienen como fin amparar y asegurar el ejercicio de los derechos. As, en la segunda parte del artculo 19 se establece el principio de legalidad, que sirve de marco al resto de las garantas y que dice: Ningn habitante de la nacin ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe. A su vez, en el artculo 18 de la Constitucin se consagran: el principio de legalidad penal, es decir que nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso; el derecho a un juez natural, a la defensa en juicio y al debido proceso; la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia; la abolicin de la pena de muerte por razones polticas y de la tortura; y que las crceles debern ser sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los detenidos. Adems, hay otras garantas que se derivan de las mencionadas anteriormente o que fueron reconocidas en tratados internacionales con jerarqua constitucional, como por ejemplo el derecho a la doble instancia en el juicio penal, o el non bis in idem que significa que nadie puede ser juzgado dos veces por la misma causa. Otras garantas importantes 1. El hbeas corpus Es un recurso judicial destinado a proteger la libertad y la seguridad fsica de las personas, por ejemplo contra desapariciones, arrestos indebidos, limitacin de circulacin o amenazas. Se encuentra regulado por la Ley 23098, y en la reforma de 1994 fue reconocido expresamente al final del artculo 43. Por ejemplo: este recurso se presenta a la justicia cuando una persona es privada de su libertad sin la orden de un juez. 2. El recurso de amparo Tiene por fin proteger todos los derechos, con excepcin de la libertad corporal protegida por el hbeas corpus, contra actos u omisiones de autoridades pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente los lesione, restrinja, altere o amenace. Para que el recurso de amparo sea admisible no debe existir otro medio judicial ms idneo, y el acto contra el que se dirige debe tener una arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. Est regulado por la Ley 16986 y ha sido reconocido en el artculo 43 de la Constitucin incorporado por la reforma de 1994. Es interesante notar cmo la figura del amparo en nuestro derecho no fue originalmente creada por ley sino por la jurisprudencia. Por ejemplo: si se organiza un acto pblico y se solicita el permiso correspondiente en tiempo y forma, pero la autoridad competente no responde, es posible solicitar un recurso de amparo apelando a un derecho constitucional.
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Como vers tanto este recurso como el hbeas corpus, no se utilizan contra personas, sino contra la autoridad competente. 3. El hbeas data En el artculo 43 tambin se consagra el derecho a la informacin o hbeas data luego regulado por la Ley 25326, por el que una persona puede interponer una accin para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes. En caso de falsedad o discriminacin se puede exigir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de aquellos. Por ejemplo: este recurso se utiliza cuando en el expediente de un individuo constan antecedentes que fueron sobresedos por la justicia. 4. Los derechos difusos Normalmente para iniciar una accin judicial se requiere ser el titular del derecho en cuestin o poseer un inters legtimo. Esto provoc numerosas polmicas respecto de quin tiene la potestad de accionar en la defensa de cierto tipo de derechos, conocidos como derechos difusos o de incidencia colectiva, como el del medio ambiente, o los consumidores. As el artculo 43 de la nueva Constitucin resolvi dicha polmica estableciendo que podrn interponer una accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.

3. Lmites a los derechos


Los derechos que hemos mencionado no tienen un carcter absoluto, primero porque tienen como lmite los derechos de las otras personas, y segundo porque su goce debe realizarse conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, aunque dichas leyes deben ser razonables, no pueden alterar los derechos y deben reglamentarlos en forma armnica. La facultad que tiene el Estado de reglamentar o restringir derechos, derivada de los artculos citados anteriormente, es conocida como poder de polica, cuyo ejercicio no debe desnaturalizar ni destruir los derechos en cuestin. Qu sucede en las situaciones de emergencia? A veces las naciones, por guerras o crisis econmicas, se ven en situaciones de emergencia que obligan a restringir fuertemente el ejercicio de los derechos. Al respecto, la Corte Suprema estableci cuatro criterios para que sean aceptables la normas de emergencia: 1) que exista una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legtima proteger los intereses generales de la sociedad y no los de determinados individuos; 3) que la medida sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la hicieron necesaria. Qu pasa cuando hay estado de sitio? Conforme al artculo 23 de la Constitucin en caso de conmocin interior o de ataque exterior que pongan en peligro la Constitucin y las autoridades creadas por ella, se puede declarar el estado de sitio, el cual conlleva la suspensin de las garantas constitucionales y la facultad del Poder Ejecutivo para arrestar o trasladar personas de un punto a otro de la nacin, quienes pueden optar por salir del pas. Es facultad del Congreso aprobar o suspender el estado de sitio por conmocin interior (art. 75 inc. 29). En el caso de ataque exterior, lo declara el presidente con acuerdo del Senado; a su vez, y si el Congreso estuviere en receso, el presidente puede decretarlo por s solo.

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Como contrapartida, el gobierno federal es garante del goce y ejercicio de las instituciones de las provincias (art. 5) y puede intervenirlas para asegurar la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores y, a requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin de otra provincia. La Ciudad de Buenos Aires La situacin de la Ciudad de Buenos Aires ha sido motivo de disputa desde su federalizacin en 1880. En la reforma de 1994, con el fin de resolver dicho problema, se estableci en su artculo 129 que la ciudad tiene un gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y que su jefe de gobierno debe ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad (anteriormente el Intendente era designado por el presidente de la nacin). Aun as, la nueva autonoma de la ciudad puede ser limitada por una ley que garantice los intereses del Estado nacional (art. 129) y por facultad general del Congreso de legislar acerca de la Ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital de la nacin (art. 75 inc. 30 y clusula transitoria sptima).

2. rganos del Gobierno Nacional


El principio republicano de gobierno, segn los constitucionalistas, conlleva la divisin de poderes, la igualdad ante la ley, la publicidad de los actos de gobierno, la eleccin peridica de los gobernantes y la responsabilidad de la funcin pblica. La divisin del gobierno en poderes legislativo, ejecutivo y judicial tiene como fundamento la idea de que cada uno de los rganos sirva de freno y de contrapeso al ejercicio y eventualmente abuso de autoridad por parte de los otros, lo cual no se podra lograr si el poder estuviera concentrado en un solo organismo o persona. En algunas ocasiones, el control del gobierno mediante mecanismos propios de la democracia representativa, es decir mediante el voto, no resulta suficiente para asegurar la calidad institucional y ante este problema es que resulta necesario establecer mecanismos de control interinstitucional propios del sistema republicano de gobierno. Por ejemplo, los Poderes Legislativo y Judicial controlan la accin del Poder Ejecutivo mediante sus leyes, el procedimiento de juicio poltico y las sentencias. A su vez, el Poder Legislativo se encuentra limitado tambin por las sentencias del Poder Judicial y los vetos del Poder Ejecutivo; y el Poder Judicial est constreido, por ejemplo, por la facultad del Poder Ejecutivo de designar a los jueces de la Corte Suprema con acuerdo del Senado y por la atribucin del Poder Legislativo de removerlos a travs de la institucin del juicio poltico. Algo de historia Esta idea de divisin de poderes, en la que un poder frena a otro poder, fue conceptualizada por Montesquieu en Francia en el siglo XVIII y luego fue aplicada por la Constitucin norteamericana, la cual fue tomada por nuestros constituyentes como modelo. No obstante, tanto el caso argentino como el de Estados Unidos se consideran sistemas presidencialistas, es decir, que el Poder Ejecutivo tiene un peso relativo mayor que el resto.

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Relacin entre Poderes Frenos y Contrapesos


Dicta leyes que delimitan el accionar del PEN / Lo puede remover mediante Juicio Poltico

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo
Puede vetar las leyes aprobadas por el Congreso Control de constitucionalidad de los actos del PEN Control de constitucionalidad de las leyes Dicta leyes que delimitan el accionar del Poder Judicial/ Presta acuerdo para la designacin de los Jueces y los puede remover mediante Juicio Poltico

Nombra a los Jueces

Poder Judicial

Veamos a continuacin las caractersticas y atribuciones de cada uno de los rganos de gobierno segn lo establece la Constitucin, es decir, la distribucin formal del poder

2.1. El Poder Legislativo


El Congreso de la Nacin es el titular del Poder Legislativo. Su funcin, tal como su nombre lo indica, es la de aprobar las leyes que sirven de marco para la vida de los ciudadanos y a su vez cumple la importante funcin de controlar y delimitar las acciones de los otros poderes, por ejemplo a travs de la aprobacin de la Ley de Presupuesto, de la Ley de Organizacin del Poder Judicial (art. 75), del Juicio Poltico al Poder Ejecutivo y a los jueces de la Corte Suprema, o la interpelacin a ministros del Poder Ejecutivo (art. 71). El Congreso est conformado por dos cmaras, la de Diputados y la de Senadores. La Cmara de Diputados o Cmara Baja est compuesta por representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El nmero de diputados por cada distrito es, en principio, proporcional a su poblacin. Actualmente, la Cmara de Diputados tiene 257 miembros. A la Cmara Baja le corresponde la iniciativa legislativa, es decir que debe ser la primera de las cmaras en tratar un proyecto respecto a las leyes sobre impuestos y reclutamiento de tropas. A su vez, la cmara hace de rgano acusador en los juicios polticos al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete y a los miembros de la Corte Suprema (artculos 52 y 53).



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Por su parte, la Cmara Alta est compuesta por tres senadores por cada provincia y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que son elegidos en forma directa y conjunta, por un sistema segn el cual le corresponden dos bancas al partido que obtenga mayor nmero de votos y la que resta al partido que le siga en cantidad de votos (art. 54), lo que hace un total de 72 senadores en todo el pas. El mecanismo de eleccin de senadores fue modificado por la reforma de 1994, ya que anteriormente eran designados por las legislaturas provinciales, en el entendimiento de que los miembros de la Cmara Alta eran representantes de las provincias, cambindose con la reforma el criterio de representacin poltica. Por otro lado, con esta modificacin se incorpor la figura del tercer senador, puesto que antes eran slo dos: de esta manera se busc asegurar la participacin en el Senado de los partidos que eran primera minora en las provincias.

Quines pueden ser legisladores nacionales? Para ser elegido diputado se debe haber cumplido la edad de 25 aos, ser natural del distrito en que se lo elija o tener 2 aos de residencia inmediata; la duracin de su mandato es de 4 aos y puede ser reelegido. Los requisitos para ser senador son: tener 30 aos o ms, ser natural de la provincia que lo elija o tener 2 aos de residencia en ella. Los senadores duran 6 aos en su mandato y son reelegibles.

El vicepresidente de la nacin es el presidente del Senado, pero carece de voto, salvo en caso de empate de la votacin. Son competencias propias del Senado funcionar como sala juzgadora en los procesos de juicio poltico y autorizar al presidente de la nacin para que declare estado de sitio en caso de ataque exterior (artculos 57/61). Las sesiones ordinarias del Congreso duran del 1 de marzo al 30 de noviembre, aunque pueden extenderse, prorrogarse o ser convocadas extraordinariamente por el presidente de la nacin (art. 63). Sabas que Cada cmara aprueba su propio reglamento, es juez de los derechos y ttulos de sus miembros en cuanto a su validez y puede removerlos por inhabilidad fsica o moral sobreviniente a su incorporacin (artculos 64 y 66). Por otro lado, los miembros del Congreso no pueden ser acusados judicialmente por las opiniones que emitan desempeando sus mandatos. Asimismo, desde el da de su eleccin hasta su cese no pueden ser arrestados, salvo si son sorprendidos in fraganti; cuando se les inicie una causa penal, cada cmara, con dos tercios de votos, podr suspenderlo en sus funciones y ponerlo a disposicin del juez competente (artculos 68, 69 y 70). Estas prerrogativas de los legisladores son conocidas como inmunidades parlamentarias. 2.1.1. Facultades del Congreso Entre las principales facultades del Congreso establecidas por el art. 75, debemos destacar la de legislar en materia aduanera, impuestos y coparticipacin; aprobar la legislacin de fondo (es decir el Cdigo Civil); aprobar o desechar tratados celebrados con otros pases; aprobar tratados de integracin que deleguen competencia y jurisdiccin a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad; declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la nacin en caso de conmocin interior; y disponer la intervencin federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires.

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La Ley de Coparticipacin establece la distribucin de los recursos impositivos entre las provincias y el Estado nacional, y debe ser ratificada por las provincias. Sin embargo, luego de la reforma no ha podido ser aprobada y todava rige la Ley 23548 que data del ao 1988 y, supuestamente era de carcter transitorio. Una de las dificltades para aprobar el rgimen de coparticipacin es que tanto las provincias como el gobierno nacional compiten por recursos limitados. Esto implica lo que se llama un juego de suma cero, es decir que un actor o institucin puede ganar, en este caso recursos, slo y en tanto el otro los pierda. Como para la aprobacin de la Ley de Coparticipacin es necesario el acuerdo de todos los actores intervinientes, es muy difcil o casi imposible que sea finalmente aprobada.

Tratados internacionales El inc. 22 del art. 75 de la Constitucin, incorporado por la reforma de 1994, establece que los tratados internacionales tienen jerarqua superior a las leyes. Lo que significa que en caso de haber un conflicto o contradiccin entre una ley interna de la Argentina y un tratado internacional, prevalece este ltimo. Por otro lado, en el citado inciso 22 se les otorg jerarqua constitucional a un conjunto de convenios vinculados con los derechos humanos. Lo establecido en el inciso en cuestin viene a resolver una vieja discusin acerca de si tienen mayor jerarqua los tratados internacionales o las normas internas. Uno de los motivos de la declaracin de la superioridad de los tratados sobre la ley interna fue dar una seal de seguridad a gobiernos e inversores extranjeros acerca de la aplicacin de los tratados ms all de los cambios legales que pudieran ocurrir en la Argentina; como contrapartida se busc condicionar el futuro accionar de los gobiernos argentinos a los lmites fijados por dichos tratados. Por otro lado, en virtud del artculo 76 el Congreso puede efectuar delegaciones legislativas a favor del Poder Ejecutivo, es decir facultarlo a dictar normas en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. Est prohibida la delegacin en otras materias. 2.1.2. El proceso de formacin y sancin de las leyes Pueden presentar proyectos de ley los diputados y senadores, el Poder Ejecutivo y los ciudadanos (a travs del mecanismo de iniciativa popular). Los proyectos de ley pueden ser iniciados por cualquier cmara, salvo las excepciones que hemos visto previamente. Una vez que la cmara de origen aprueba el proyecto debe ser tratado por la otra: en el caso que sta tambin lo apruebe, el proyecto es enviado al Poder Ejecutivo, que en el plazo de diez das hbiles podr vetarlo total o parcialmente o promulgarlo. Vencido ese plazo y si el Poder Ejecutivo no se hubiera pronunciado, la ley se considerar tcitamente promulgada (artculos 78 y 80). En el supuesto de que el proyecto sufra modificaciones por la cmara revisora, deber volver a la cmara de origen, la que podr aprobar los cambios o insistir con la redaccin original (esto ltimo constituye una ventaja de ser cmara de origen). Si las modificaciones fueron realizadas con ms de dos tercios de los presentes de la cmara revisora y en el caso de querer insistir con el proyecto original, la cmara iniciadora deber hacerlo con la misma mayora especial (art. 81). Si el Poder Ejecutivo veta total o parcialmente el proyecto, ste vuelve al Congreso. Si ambas cmaras insisten con dos tercios de los votos, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin (art. 83).



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Te proponemos ir a la pgina del Congreso de la Nacin en la que encontrars un diagrama explicativo del procedimiento de formacin y sancin de las leyes: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/congreso/diagrama_del_mecanismo_de_sancio.htm rganos de control La Auditora General de la Nacin Una de las novedades de la reforma de 1994 fue que estableci expresamente que el sector pblico nacional, en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, tiene un control externo que corresponde al Poder Legislativo. Este control se encuentra basado en un organismo creado al efecto por el artculo 85 de la Constitucin: la Auditora General de la Nacin, que tiene autonoma funcional y cuyo presidente es designado por el partido de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso. El funcionamiento de la Auditora se encuentra regulado por los artculos 116/127 de la Ley N 24156, mientras que el control interno, de acuerdo a la citada ley, est a cargo de la Sindicatura General de la Nacin. El Defensor del Pueblo La figura del Defensor del Pueblo fue incorporada por el artculo 86 de la Constitucin de 1994. El Defensor del Pueblo u Ombudsman es designado por el Congreso por dos tercios de los votos de cada cmara, dura 5 aos en su mandato, es independiente y tiene inmunidad. Sus funciones son: defender los derechos de las personas frente a hechos, actos u omisiones de la administracin y controlar el ejercicio de las funciones administrativas pblicas. El Defensor del Pueblo, ante faltas o incumplimientos de la administracin o de empresas prestadoras de servicios pblicos, puede solicitar informes, efectuar recomendaciones y, llegado el caso, iniciar acciones judiciales en defensa de los administrados o usuarios.

2.2. El Poder Ejecutivo


El presidente de la nacin, que es el titular del Poder Ejecutivo, tiene por principales funciones ser el jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas y aplicar las leyes aprobadas por el Congreso. Consecuentemente, el artculo 99 de la Constitucin, se faculta al presidente a aprobar las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes y a participar en la formacin de las mismas mediante su promulgacin o veto y su publicacin. En la reforma de 1994 se incluy en el artculo 99 la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia en caso de circunstancias excepcionales y siempre que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos. El fin de esta incorporacin en la Constitucin fue otorgarle carcter legal a una prctica que el Poder Ejecutivo ya ejerca. Asimismo, el presidente nombra a los magistrados de la Corte Suprema y designa a los dems jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura. En ambos casos se requiere el acuerdo del Senado. Al respecto es relevante recordar que a travs de los Decretos N 222 y 588 del 2003, con el fin de asegurar la transparencia de los procedimientos de designacin y la idoneidad tcnica y moral de los jueces, se instituy un mecanismo de consulta pblica previa a su designacin. Tambin son facultades del presidente: realizar anualmente la apertura de las sesiones del Congreso; prorrogar las sesiones ordinarias del Parlamento o convocar a sesiones extraordinarias, fijando la agenda de estas ltimas; firmar convenios y estar a cargo de las relaciones internacionales; declarar el estado de sitio; y decretar la intervencin federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso.

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Vale la pena recordar que el mecanismo de adopcin de tratados internacionales es el siguiente: primero, el Poder Ejecutivo lo firma y luego debe enviarlo al Congreso para su aprobacin mediante una ley. Una vez ocurrido esto, el Poder Ejecutivo debe ratificarlo frente a los otros pases u organismos internacionales. Pero a pesar de que el tratado se encuentre ratificado por la Argentina, no necesariamente estar vigente, ya que esto puede depender de que el convenio sea ratificado por un nmero mnimo de pases, o de alguna otra condicin establecida en sus clusulas. 2.2.1. La Reforma de 1994 en relacin con el Poder Ejecutivo El jefe de gabinete de ministros En la Constitucin de 1994 se incorpor la figura del jefe de gabinete de ministros dentro del Poder Ejecutivo con la pretensin de moderar el presidencialismo, otorgndole funciones en parte semejantes a las de los primeros ministros en los sistemas parlamentarios, funcionando simultneamente como interlocutor frente al Congreso y como ministro coordinador dentro del Poder Ejecutivo. Conforme al artculo 100 de la Constitucin, entre otras funciones, le corresponde al jefe de gabinete de ministros ejercer la administracin general del pas.

2.3. El Poder Judicial


Este Poder tiene por funciones controlar la constitucionalidad de los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y, a su vez, resolver los conflictos entre partes. Est compuesto por la Corte Suprema de Justicia y los tribunales inferiores establecidos por el Congreso (art. 108). El control de constitucionalidad es considerado difuso, ya que puede ser ejercido por cualquier magistrado del Poder Judicial. Esto no ocurre en todos los casos. Por ejemplo en Espaa, un tribunal especializado es el nico encargado de analizar la constitucionalidad de las normas. Asimismo, el control de constitucionalidad puede ser ejercido solo en casos concretos y a peticin de una parte que tenga un derecho o inters afectado, tanto en juicios comunes como en acciones especiales como son el habeas corpus, el recurso de amparo o el recurso extraordinario ante la Corte Suprema.

Los jueces tienen carcter inamovible, es decir que solo pueden ser removidos por mal desempeo, delito en el ejercicio de sus funciones o por crmenes comunes. Asimismo, su remuneracin es intangible, es decir que no puede ser disminuida. El sentido de dichas garantas o privilegios es proteger la independencia del Poder Judicial, frente a amenazas de remocin o por disminucin de su presupuesto. 2.3.1. La reforma de 1994 en relacin con el Poder Judicial El Consejo de la Magistratura Mediante la reforma de 1994 se cre el Consejo de la Magistratura, con la intencin de asegurar una mayor autonoma del Poder Judicial y la idoneidad de los jueces designados. El Consejo tiene por funcin la seleccin y eventual remocin de los magistrados y la administracin del Poder Judicial, con la excepcin de los jueces de la Corte Suprema. Est integrado por representantes del Congreso, de los jueces, de los abogados y del mbito acadmico.



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El Ministerio Pblico A su vez, en el artculo 120 incorporado por la reforma de 1994, se le dio status constitucional al Ministerio Pblico, es decir a los fiscales y defensores oficiales, estableciendo claramente que es un rgano independiente, con autonoma funcional y autarqua financiera, que tiene por funcin promover la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinacin con las dems autoridades de la Repblica. Est integrado por un procurador general de la nacin y un defensor general de la nacin y los dems miembros que la ley establezca. Todos ellos gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.

Todos los rganos de gobierno concentran la misma cantidad de poder?


En principio, uno supondra que la divisin del poder entre los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial implicara una distribucin equilibrada del poder, garantizada por los mecanismos de controles mutuos. Sin embargo, muchas veces, a pesar de lo que establecen las reglas formales, alguno de los poderes comienza a prevalecer sobre los otros dos, lo cual no es ni bueno ni malo en s mismo. Hemos mencionado en las Unidades anteriores cmo el Poder Ejecutivo argentino, sobre todo en algunos perodos, fue ganando mayor protagonismo. Incluso esto fue consagrado en el texto constitucional a travs de la incorporacin de atribuciones tales como los decretos de necesidad y urgencia. Hoy podemos decir que este proceso, en ciertas ocasiones, ha favorecido la gobernabilidad y la estabilidad democrtica, permitindole al Poder Ejecutivo gobernar el pas, an enfrentando una legislatura de oposicin. Para ir concluyendo A lo largo de esta Unidad vimos la importancia que tiene para un pas la existencia y el respeto de las normas fundamentales, de su constitucin. Sin ello es muy difcil tener certidumbres, contar con la resolucin pacfica de conflictos personales o polticos e incluso permitir el desarrollo sustentable. Asimismo, advertimos que una Constitucin es producto de las circunstancias histricas, de luchas de poder y de conflictos e intereses de los actores, lo que hace que su interpretacin y aplicacin tenga carcter dinmico y vaya cambiando con el tiempo. Por otro lado, y en lo que respecta a la Constitucin Nacional, es importante recordar que en ella se establecen los derechos y obligaciones fundamentales de los habitantes de la Argentina y un sistema de garantas cuyo fin es proteger dichos derechos, los cuales no son absolutos y su goce puede ser razonablemente reglamentado o restringido, siempre que ello no implique su destruccin. A su vez, en la Constitucin se determina la forma de organizacin del gobierno argentino, la cual es representativa, republicana y federal. Esto implica la eleccin peridica de las autoridades por los ciudadanos y una distribucin de competencias y facultades primero a nivel horizontal, es decir entre los distintos Poderes del Estado, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y segundo a nivel territorial o vertical, entre las provincias y el gobierno federal. Estas instituciones formales conviven con instituciones informales y son actualizadas y modificadas para ajustarse a la realidad. Es as que, por ejemplo, la irrupcin de la participacin popular altera el principio de democracia representativa, o el fuerte presidencialismo cambia los trminos de la divisin de poderes.

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Finalmente queremos resaltar que una lectura realista de la Constitucin, como la que proponemos en esta Unidad, no implica de ninguna manera negar la importancia de las instituciones formales, sino que por el contrario, consideramos que es un paso necesario para poder fortalecerlas y alcanzar el Estado democrtico de derecho.

Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que vuelvas a revisar el contenido de la Constitucin que te presentamos en el entorno virtual, releas el material impreso y revises los artculos de la Constitucin que aqu se citan. Luego, te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin en lnea. Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 4 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.

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BIBLIOGRAFA
Badeni, G. 2004. Tratado de Derecho Constitucional. Buenos Aires: La Ley. Barber Sotiros, A. 1989. Sobre el significado de la Constitucin de los Estados Unidos. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Bidart Campos, G. 1994. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Buenos Aires: Ediar. Dromi, R. y Menem, E. 1994. La Constitucin Reformada. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina. Ekmedjian, M. A. 1993. Tratado de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Desalma. Gelli, M. A. 2003. Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y controlada. Buenos Aires: La Ley. Quiroga Lavi, H. 2003. Constitucin de la Nacin Argentina Comentada. Buenos Aires: Zavala. Sags, N. P. 1997. Elementos de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Astrea. Vanossi, J R. 1994. La Constitucin Nacional y los Derechos Humanos. Buenos Aires: EUDEBA.

SITIOS WEB CONSULTADOS


Corte Suprema de Justicia de la Nacin http://www.csjn.gov.ar/ Centro de Documentacin e Informacin del Ministerio de Economa http://www.infoleg.gov.ar/

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UNIDAD IV
Dinmicas Polticas: Poder, Actores y Reglas de Decisin

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Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin

UNIDAD 4: DINMICAS POLTICAS: PODER, ACTORES Y REGLAS DE DECISIN


En la primera unidad observamos cmo el accionar de cada actor se encuentra condicionado por los arreglos institucionales y por las acciones de los otros actores. Tambin vimos que la interaccin entre los actores contribuye a conformar las instituciones. La intencin de la presente unidad consiste en constatar en casos concretos las afirmaciones anteriores, para lo cual analizaremos los actores propios de un rgimen democrtico y su capacidad para incidir en el funcionamiento de la poltica. En el punto I estudiaremos las reglas de decisin que existen para tomar decisiones colectivas. Como vers ms adelante, estas reglas pueden ser utilizadas para elegir a los gobernantes de un Estado pero tambin pueden emplearse para tomar decisiones al interior de cada uno de los actores colectivos. Luego, en el punto II, te presentamos a los actores principales de la democracia representativa: los partidos polticos, cuyos patrones de interaccin dan lugar a lo que llamaremos sistemas de partidos, desarrollados en el punto III. As estaremos en condiciones de comprender que de acuerdo a las reglas de decisin adoptadas, ser ms o menos fcil que ciertos partidos influyan en el proceso de toma de decisiones colectivas, lo que nos permitir hablar de un tipo especfico de sistema partidario. En el punto IV te contamos sobre otros actores relevantes de los regmenes democrticos: sindicatos, burocracias, movimientos sociales, medios masivos de comunicacin. La importancia de estos actores reside en la influencia que ejercen sobre los funcionarios, al movilizar sus recursos de poder con el fin de presionar a los agentes pblicos para que las decisiones se tomen en un determinado sentido.

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Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin

I. REGLAS DE DECISIN
1. Introduccin

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Cuando nos preguntamos sobre las reglas de decisin pensamos en cmo se toman las decisiones en una sociedad, es decir cmo las preferencias individuales son transformadas en resultados colectivos o decisiones vinculantes para el conjunto de la sociedad. Es central comprender que esta traduccin est mediada por instituciones, que no transmiten directamente las preferencias al resultado, sino que a veces no solo modifican sino tambin crean ese resultado. Preferencias (individuales) Instituciones Resultados (colectivos)

El Anlisis Estratgico, o sea el enfoque que proponemos, tiene que ver justamente con esto: en la realidad hay intereses individuales, pero que no aparecen directamente en escena sino que estn mediados por las instituciones. Veamos un ejemplo para comprender mejor Supongamos que existe un pas llamado Manavalandia, que presenta tres partidos: Naranja (N), Violeta (V) y Amarillo (A). Este Estado se encuentra dividido en 5 distritos y la regla de decisin consiste en que el partido que gane en la mayor cantidad de distritos ser el que gobierne. Los resultados de las elecciones se muestran en el cuadro siguiente:

Distritos 1 2 3 4 5

Votos Naranja 50 6 46 71 50

Votos Violeta 51 49 47 1 1

Votos Amarillo 4 48 40 42 110

Analicemos las preferencias de los habitantes de Manavalandia, a partir de la cantidad de votos que recibi cada partido. Partido Naranja = 223 votos Partido Violeta = 149 votos Partido Amarillo = 244 votos Si el partido Amarillo es el que recibi la mayor cantidad de votos, quiere decir que es el preferido por la mayora de los habitantes de Manavalandia.

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Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la materia Sistemas Polticos Comparados de la Carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.

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Sin embargo, quien va a gobernar es el partido Violeta, porque las instituciones arrojan el siguiente resultado: Distrito 1 = Gana el partido Violeta, porque recibe la mayor cantidad de votos. Distrito 2 = Gana el partido Violeta. Distrito 3 = Gana el partido Violeta. Distrito 4 = Gana el partido Naranja. Distrito 5 = Gana el partido Amarillo. Por lo tanto, como el partido Violeta es el que gan en ms distritos ser el gobernante. Lo importante del ejemplo es entender que el resultado colectivo (la decisin de quin va a gobernar) no surge directamente de las preferencias de los individuos, sino que est mediado por las instituciones. Y, como dijimos en la unidad 1, es central recordar que las instituciones estn creadas por alguien y no son neutrales, sino que benefician a unos y perjudican a otros. Entonces si quiero cambiar el resultado, tengo que modificar las instituciones, por ejemplo para que gane el partido Amarillo. Cmo hago para que el partido Amarillo resulte vencedor? Pues puedo redistritar, es decir volver a armar los distritos: Si junto el distrito 1 con el 3 = en ese nuevo distrito gana el partido Violeta Si junto el distrito 4 con el 2 = en ese nuevo distrito gana el partido Amarillo Dejo igual el distrito 5 = en el que gana el partido Amarillo Resultado: tengo 3 distritos, en 2 de ellos gana el partido Amarillo y en 1 el partido Violeta; por lo tanto, los amarillos gobiernan. Cabe aclarar que todos los resultados que vimos son perfectamente democrticos. Las preferencias no cambiaron, se modificaron las reglas de decisin, a las que llamaremos sistemas electorales.

2. Los sistemas electorales 16


Por qu los sistemas electorales son importantes? Porque estas reglas de decisin definen cmo funcionar el sistema poltico. De acuerdo a cmo el sistema est diseado va a ser ms fcil o ms difcil para los polticos obtener bancas, va a ser ms o menos probable para los partidos ganar representacin en el Parlamento, y va a ser ms o menos probable que un solo partido forme un gobierno propio. Es importante distinguir entre leyes electorales y sistemas electorales. Las leyes electorales se refieren al conjunto de reglas que gobiernan el proceso de las elecciones: establecen quin puede votar, cules son los procedimientos para la nominacin de candidatos, cmo deben realizarse las campaas. Y tambin incluyen el conjunto de reglas vinculadas con el proceso mismo de la eleccin que determinan cmo se vota, cul es el mtodo para contar los votos, cmo se llega al resultado de la eleccin. Los sistemas electorales, dentro del conjunto de leyes electorales, establecen los medios por los cuales los votos son traducidos en bancas. Es importante aclarar que no existe algo as como el sistema electoral perfecto: todos distorsionan, a pesar de que algunos presentan ciertas ventajas sobre otros. De esta manera tenemos sistemas electorales que producen resultados ms proporcionales: son aquellos que aseguran que el nmero de bancas que un partido gane refleje lo ms cercanamente posible el nmero de votos que
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Esta seccin est basada en David Farell. 2001. Electoral Systems: A comparative introduction. Houndmills y New York: Palgrave.

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obtuvo. Otros que conducen a resultados menos proporcionales o ms mayoritarios: son aquellos que otorgan ms importancia a que un partido consiga una clara mayora parlamentaria con respecto a sus competidores, procurando aumentar la posibilidad de generar un gobierno fuerte y estable. Adems, los sistemas electorales se diferencian en las caractersticas que presenten sus tres componentes principales: - Magnitud de distrito: el tamao del distrito es la cantidad de bancas que se asignan por distrito. - Estructura del voto: determina cmo los votantes emiten su voto. Es posible distinguir entre voto categrico (el votante debe elegir una opcin y rechazar las otras); voto ordinal (el votante puede clasificar a los candidatos segn su orden de preferencias) y voto cardinal (el votante puede expresar la intensidad de sus preferencias). - Frmula electoral: traduce votos en bancas. En trminos generales pueden ser agrupadas en tres grandes familias: mayora simple, mayora absoluta, sistemas proporcionales. Podramos decir, entonces, que todo sistema electoral se orienta segn dos principios ordenadores: mayoritario o proporcional. Entre los sistemas que tienen una orientacin mayoritaria se encuentran aquellos que emplean las siguientes reglas para la toma de decisin: a. Unanimidad: es la ms legtima de estas reglas; el ganador es el elegido por el conjunto de todos los votantes. El problema es que es muy difcil lograr una decisin por unanimidad, muchas veces, debido a la capacidad de veto, no es eficaz ya que no logra proporcionar un resultado. Por ese motivo, no se emplea a menudo y se sustituye por mayoras especiales. b. Regla de mayora simple o mayora relativa: el ganador es aquel candidato que obtiene por lo menos un voto ms que los dems. Este sistema combinado con distritos uninominales tiene la ventaja de generar ganadores fcilmente y permite formar gobiernos homogneos. Sin embargo, perjudica a los partidos pequeos y deja muchos votantes sin representacin. Este sistema se emplea en pases como los Estados Unidos, Gran Bretaa, India y Canad. c. Regla de mayora o mayora absoluta: mantiene los rasgos centrales de la regla de la mayora relativa, puesto que es fcil de usar y de entender, produce gobiernos fuertes y estables y trabaja con distritos uninominales. Lo que la diferencia de la regla anterior es que el candidato ganador debe conseguir una mayora absoluta, o sea que no puede ganar con menos de la mitad del total de votos de su distrito (debe lograr por lo menos el 50% + 1 de los votos). Australia lo emplea para la eleccin de representantes y Francia para la eleccin de presidente, bajo la forma de ballotage. Una de las formas que adopta la regla de la mayora es el sistema de dos vueltas o ballotage. El objetivo consiste en garantizar que el candidato elegido cuente con una mayora absoluta de los votos emitidos. As, se realiza la eleccin, los votantes eligen a su candidato preferido (voto categrico) y si un candidato obtiene mayora absoluta accede a la presidencia. Sin embargo, si esto no sucede, los candidatos con mayor cantidad de votos van a una segunda vuelta, garantizando un resultado mayoritario. Los sistemas orientados por un principio proporcional tienen por objetivo final que los parlamentos sean una rplica en miniatura de la distribucin de preferencias entre la poblacin. De todas formas, siempre hay distorsiones, sea por el tipo de frmula que se emplea para distribuir las 17 bancas o por el tamao de los distritos, ya que a menor tamao menos proporcional es la asignacin de los cargos. Utilizan sistemas proporcionales para elegir sus representantes parlamentarios la mayor parte de los pases de Europa continental y se emplea tambin en nuestro pas.
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Existen bsicamente dos grupos de frmulas electorales, que se distinguen por emplear mecanismos de sustraccin o de divisin. Se trata de frmulas matemticas cuyo descubrimiento permiti ampliar el alcance de los sistemas electorales proporcionales.

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3. El sistema electoral argentino


El sistema electoral argentino actual es el resultado de su historia pasada y reciente y de los cambios sucedidos en el rgimen poltico. Los sistemas electorales argentinos El ordenamiento constitucional establecido en 1853-60 estipul la eleccin indirecta del presidente y los senadores. El primero, a travs de un colegio electoral por mayora absoluta de sufragios: los segundos, por medio de las legislaturas provinciales. Lo singular era que los miembros del binomio presidencial (presidente y vicepresidente) eran elegidos separadamente, por eso las negociaciones posteriores a la eleccin llevaban mucho tiempo. Nuestros primeros presidentes, desde Bartolom Mitre a Roque Senz Pea, fueron electos por ese procedimiento. Los diputados nacionales eran elegidos en circunscripciones plurinominales (varias bancas por distrito), por mayora relativa, y en listas abiertas en las que se podan agregar o tachar candidatos. El problema era que esta modalidad, vulgarmente conocida como lista completa, haca que, por ejemplo un partido que ganaba por un voto en un distrito con 25 bancas en juego se quedaba con todo y el segundo con nada. En 1904 hubo un intento de implantar un sistema uninominal como el ingls; no dur, pero permiti la eleccin de Alfredo Palacios (el dirigente socialista) como diputado por la circunscripcin de La Boca. El gran cambio fue la Ley Senz Pea (1912). Esta norma sancion el voto masculino secreto, universal y obligatorio (antes era cantado y el trfico de libretas de enrolamiento -antecedente del documento nacional de identidad- haca del fraude una moneda corriente) y cambi el procedimiento para elegir al presidente y los diputados. El presidente todava era elegido por colegio electoral, pero los electores se seleccionaban por el sistema de lista incompleta: la lista ganadora se quedaba con el 66% de los cargos y la segunda con el resto. Los diputados se elegan por la misma frmula y la listas no eran bloqueadas (se poda tachar pero no agregar candidatos). Este sistema permiti el triunfo de la UCR en 1916 pero no daba representacin a terceros partidos. El verdadero sufragio universal se consagr con el peronismo en 1947 al aprobarse el voto femenino. Tambin entonces se hizo una reforma constitucional y se modificaron las normas electorales, pero no sobrevivieron a la cada de Pern. En 1963 se incorpor como frmula para aplicar a la eleccin de diputados nacionales y electores presidenciales la DHont, que sigue aplicndose para la asignacin de bancas en la Cmara de Diputados hasta nuestros das. Pero, cmo elegimos a nuestros representantes hoy? El presidente se elige en forma directa por ballotage, aunque a diferencia del sistema tradicional, el candidato ganador no debe obtener la mayora absoluta para ganar en la primera vuelta, sino ms del 45% de los votos o entre 40 y 45% con una diferencia de 10% de votos con el candidato que sali segundo. Si ningn candidato alcanza este requisito, se realiza una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtuvieron la mayor cantidad de votos. Por otra parte, los diputados son electos por sistema proporcional con frmula DHont y en distritos electorales que son pequeos, medianos y grandes, aunque, como hay ms distritos pequeos, el efecto de desproporcionalidad es muy grande. Los senadores son elegidos a travs del sistema denominado lista incompleta: la lista que obtiene ms votos se queda con dos de las tres bancas en el Senado que estn en competencia en cada distrito, mientras que la restante va para el partido que sali segundo.

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II. LOS PARTIDOS POLTICOS 18


1. Qu es un partido poltico?
En principio, podemos decir que la expresin partido poltico significa parte de la poltica. Por lo tanto, para plantear la existencia de partidos polticos necesitamos como condicin una sociedad plural, es decir una sociedad en la que convivan intereses diversos y hasta contrapuestos. En las sociedades pluralistas las partes con intereses no coincidentes, al disputar polticamente por alcan19 zarlos, se constituyen en partes de la poltica o partidos polticos distintos. Numerosos autores han formulado diversas definiciones de partido poltico, dependiendo del momento histrico y de su postura ideolgica, por lo que no existe una nica definicin universalmente aceptada. Pese a estas dificultades, necesitamos adoptar alguna de estas definiciones para saber a qu nos estamos refiriendo. Por tal motivo, en este documento de trabajo diremos que un partido poltico es: a) Un grupo de individuos que se rene voluntariamente para influir en las acciones del gobierno, generalmente tratando de ocupar sus lugares de poder mediante elecciones libres o, si estas no existen, utilizando otras formas que demuestren apoyo popular. b) Asimismo, esta influencia no es sobre un nico asunto particular, sino que articula diversos temas, es decir que pretenden agregar intereses. Incluso los partidos asociados a temas puntuales, como los ecologistas, presentan plataformas ms amplias que incluyen temas sociales, econmicos y polticos. c) Tambin podemos mencionar que los partidos polticos actuales poseen una organizacin que se presenta como duradera y estable. Esto quiere decir que, por lo general, los partidos no se crean para cada eleccin, sino que tienden a perdurar en el tiempo. Los partidos polticos son organizaciones complejas y como tales son fuertemente jerrquicos, es decir que en su interior existen relaciones de mando y obediencia, premios y castigos, ganadores y perdedores. Sin embargo, al ser organizaciones voluntarias, dichas jerarquas lejos de ser inmutables estn permanentemente en discusin o puestas en juego. A fin de entender cmo funcionan los partidos internamente debemos tener en cuenta dos factores: los miembros del partido y las relaciones internas de poder.

2. Quines son los miembros del partido?


Debido al carcter voluntario de los partidos, sus miembros pueden ser vistos de distintas maneras. Sin embargo, podemos realizar una clasificacin tentativa de quines integran un partido poltico. Simpatizantes: son las personas que votan generalmente al partido, se sienten cercanos a la organizacin y lo manifiestan pblicamente. Constituyen la base del llamado electorado fiel.
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Esta seccin est basada en el libro de Juan Manuel Abal Medina 2004. Los partidos polticos, un mal necesario? Coleccin Claves para Todos. Buenos Aires: Capital Intelectual 19 Hablar de sociedad plural no es algo obvio, puesto que hace muchos aos se consideraba a la sociedad como una unidad con un nico bien comn determinado. En este contexto no haba lugar para los partidos polticos porque se interponan con la voluntad general.

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Afiliados: son quienes renen las caractersticas de los simpatizantes, pero agregan la condicin de estar afiliados formalmente al partido. Seran como los asociados. Adherentes: son las personas que estn afiliadas y que colaboran con algunas actividades del partido -campaas electorales, fiscalizacin de elecciones, etc.-, sin constituir estas su actividad principal. Militantes o activistas: conforman la base real y permanente del partido, su actividad es cotidiana (a diferencia de los adherentes) y se sienten fuertemente comprometidos e identificados con la organizacin. A veces pueden recibir alguna retribucin material por su tarea, como un empleo en el sector pblico o una beca. Dirigentes locales: son los militantes que controlan recursos importantes para la organizacin. Pueden ser los responsables de locales territoriales, jefes de pequeos grupos internos, legisladores locales o funcionarios ejecutivos de nivel medio. A modo ilustrativo podemos tomar en cuenta a la figura del puntero como un subtipo de dirigente local: es un dirigente partidario que controla recursos materiales, generalmente provenientes del aparato estatal, lo que le permite a su vez controlar determinada cantidad de militantes o afiliados. Dirigentes partidarios: son los militantes que controlan recursos vitales para la organizacin, como la fuente de recursos econmicos o las redes polticas locales. Suelen ocupar altos cargos en los poderes ejecutivos o puestos electivos en las cmaras legislativas. Lderes: son individuos que forman parte de la coalicin dirigente del partido o de una coalicin alternativa relevante. Cuentan con un gran carisma que les permite conducir como referente a un amplio grupo de miembros del partido. Suelen tener una buena relacin con los mximos lderes de otros partidos, empresarios, periodistas y funcionarios del pas.

3. Las relaciones de poder internas


Por qu los miembros participan del partido? Dado que los partidos son asociaciones voluntarias no se podran mantener solo por medios coercitivos, sino que requieren de una especie de intercambio de recursos. Estos motivaran la participacin. Las diferentes relaciones de intercambio dan lugar a determinados juegos de poder que se cristalizan en una estructura de poder. Podemos diferenciar dos tipos de relaciones: a) Las relaciones verticales son las que se dan entre dirigentes y seguidores, y tienen por contenido el intercambio de incentivos por participacin. Cuando decimos que los lderes les ofrecen incentivos a los seguidores estamos hablando de beneficios, servicios u oportunidades por los que los miembros estn motivados a contribuir con tiempo, esfuerzo o recursos para la organizacin. Si un dirigente ofrece diferentes incentivos espera cierta participacin, y seguramente pretender una mayor participacin de un militante que de un votante. Dentro de estos incentivos podemos hablar de los que son selectivos y diferenciarlos de los colectivos. Los primeros son incentivos cuya distribucin es controlada por quien los otorga, por ejemplo: cargos, dinero o estatus. Los segundos son aquellos que no pueden ser apropiados ni dirigidos por nadie, por ejemplo: el sentimiento de pertenencia, la ideologa, etc. Los partidos se nutren centralmente de incentivos colectivos por su naturaleza poltica. Este tipo de incentivos son los que los dirigentes partidarios prometen en las campaas electorales. No le dicen a cada votante si nos votan van a recibir tal cosa (eso se llamara clientelismo 20), sino si nos votan todos vamos a estar mejor. No prometen un empleo a una persona particular, prometen reducir el desempleo.
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Llamamos clientelismo al reparto de incentivos selectivos para conseguir votos. Las grandes campaas electorales, la de los medios y los grandes discursos se mueven centralmente en el terreno de las promesas colectivas.

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Entonces, por qu existen los incentivos selectivos? Porque para que existan las organizaciones se necesita garantizar un mnimo de participacin estable que no dependa de la voluntad cambiante de los participantes motivados solamente por los incentivos colectivos. b) Las relaciones horizontales se establecen entre distintos dirigentes que intercambian recursos provenientes del control sobre las denominadas reas de incertidumbre. Estos recursos son tiles para la organizacin, ya que constituyen las prestaciones que ellas requieren para su supervivencia y funcionamiento. Los contactos con grupos o personas que apoyan financieramente al partido, un gran nmero de militantes, la buena llegada a los medios de comunicacin, la popularidad electoral y la capacidad de dotar a la organizacin de incentivos colectivos son ejemplos de reas que el partido necesita dominar para lograr sus objetivos, por lo que los individuos que las controlan son los lderes partidarios. La coalicin dirigente es el conjunto de lderes de un partido que formal o informalmente decide las principales polticas de la organizacin. Por ltimo, las zonas de incertidumbre estn siempre en disputa, no solo entre los lderes existentes, sino tambin con los militantes que pelean para convertirse en lderes.

4. Los modelos de partido


Cabe aclarar que los modelos de partido son construcciones ideales que simplifican la realidad mediante la seleccin de algunos elementos o caractersticas importantes que definen a un determinado tipo de partido. Los modelos que se expondrn a continuacin no constituyen la realidad misma, sino que simplifican rasgos o elementos que estn presentes en los partidos reales y son muy tiles para comprender el funcionamiento de la poltica. En este apartado presentaremos tres modelos sucesivos de partido, que se basan en la forma organizativa que adoptan y en la manera que representan a sus electores. Para facilitar su comprensin, realizaremos una recorrida histrica, teniendo en cuenta la evolucin de la forma de gobierno democrtico.

4.1. Modelo de partido parlamentario (1830-1890)


Durante las primeras dcadas del siglo XIX, en la Europa noratlntica y en Amrica del Norte tuvo lugar el primer momento de desarrollo de la poltica de masas, a partir de los cambios producidos en una sociedad que se modernizaba con el crecimiento de las relaciones sociales capitalistas y un rgimen poltico en transicin hacia instituciones parlamentarias. En este contexto de transicin hacia la democracia representativa y el crecimiento de los cuerpos electorales, apareci el primer tipo ideal de partido moderno: el partido parlamentario o de notables. La primera forma organizativa que adoptaron los partidos estaba relacionada con su mbito de desarrollo: los parlamentos. La representacin se daba a partir de una relacin muy directa entre representantes y representados, posibilitada por el reducido grupo de electores, aunque marcada por los signos del mundo aristocrtico (los candidatos y las personas con derecho a votar deban cumplir con ciertos requisitos, como tener algn ttulo profesional, poseer propiedades, entre otros; es lo que llamamos ciudadana censitaria). Estos partidos no tenan existencia por fuera del Parlamento (por eso se los llama partidos parlamentarios), sino que eran un grupo de representantes que se reunan espordicamente en algn club para el tratamiento de temas puntuales. Sin embargo, comenzaron a expandirse a toda la sociedad debido a que los cuerpos electorales fueron creciendo y a que se fueron radicalizando las disputas polticas. Poco a poco se fueron volviendo ms estables en relacin a opiniones o tendencias permanentes.

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4.2. El modelo de partido de masas (1910-1970)


A partir de las grandes transformaciones sociales ocurridas en el siglo XIX, como los procesos de urbanizacin e industrializacin, se fue modificando el accionar poltico. Surgi un nuevo actor social: la clase obrera, que se organiz colectivamente enfrentada al sistema anterior, inspirada ideolgicamente en las diversas corrientes del socialismo. Su lucha, a travs de los sindicatos 21 , ocup un rol fundamental en el momento de ampliar la ciudadana poltica (terminando con la ciudadana censitaria). De este modo, a principios del siglo XX las instituciones del rgimen poltico se haban transformado y la moderna democracia de masas se constitua sobre la base de cuerpos electorales muy amplios y heterogneos. El partido obrero no pretenda solamente obtener votos sino adems sumar voluntades a una causa. Para tal fin, constituy una serie de organizaciones sociales encargadas de difundir su ideologa y que funcionaban como instrumento de integracin: bibliotecas populares, centros recreativos, medios de prensa. Esto permita una relacin directa y constante entre el partido y sus miembros. La organizacin de un partido de este tipo fue adquiriendo una estructura densa y compleja, comenzando con la afiliacin de los simpatizantes y luego con el establecimiento de locales para que ellos se junten, discutan y elijan a sus delegados para los comits locales y nacionales. De esta manera, se comenz a estructurar una forma piramidal de mandatos, en cuya cspide se encontraba la direccin nacional del partido. Otro de los cambios que podemos notar tiene que ver con la militancia. Se empezaron a requerir tareas permanentes que llevaron a que estos trabajos tuvieran un carcter rentado, burocrtico, ya que los miembros que los realizaban eran trabajadores que necesitaban un salario para vivir. De aqu que estos partidos tambin sean denominados burocrticos de masas. Con el surgimiento de estos partidos, y a diferencia de lo que ocurra en pocas anteriores, se puso en escena el conflicto social, puesto que estos pretendan representar diferentes intereses y demandas de distintos actores sociales. En consecuencia, la representacin poltica fue perdiendo aquella condicin de confianza personal propia de los partidos de notables, para adoptar la nueva forma de representacin de intereses. Los electorados se volvieron heterogneos y los partidos pasaron a congregar a individuos ms o menos semejantes en trminos de estatus socioeconmico, creencias religiosas, actitudes y visiones del mundo, oponindolos a quienes se diferenciaban de ellos en relacin con los mismos criterios. A diferencia del partido de notables, la relacin entre representantes y representados ya no era personal: se votaba al partido que representaba sus intereses y no al candidato. El representante, una vez en su puesto parlamentario, deba obediencia plena a las decisiones del partido: si esto no suceda, el partido no volva a ubicar al representante en las listas de las futuras elecciones. Finalmente, el partido obrero de masas alter el juego poltico en su conjunto, ya que influy en que otros partidos polticos adoptasen la misma lgica y se anclaran en la sociedad.

4.3. El modelo de partido electoral (1980-actualidad)


Los partidos electorales surgieron como consecuencia de las transformaciones polticas llevadas a cabo en 1980-1990, asociadas con la priorizacin de las relaciones mercantiles y la reduccin del Estado. El modelo de partido de masas se desarroll siguiendo una lgica que responda al Estado interventor. En cambio, en un contexto social menos Estado-cntrico, las organizaciones partidarias se tornan ms limitadas e incluso menos representativas. Como los partidos no pueden garantizar polticas pblicas especficas, van perdiendo sus referentes sociales y entonces comienzan a buscar apoyos ms amplios e indefinidos. Para lograrlo, optan por reducir su expresin ideolgica, flexibilizan sus programas y estandarizan su imagen. En consecuencia, los electorados se vuelven ms voltiles, menos leales hacia partidos individuales y ms propensos al cambio.
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En esta unidad encontrars una seccin especfica dedicada al anlisis de los sindicatos.

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As como las modificaciones en el rol del Estado repercuten en la transformacin de los partidos, hay otras causas que la facilitan: la creciente diferenciacin social y el impacto poltico de los medios masivos de comunicacin 22. Por un lado, las sociedades actuales parecen estar mucho ms desestructuradas de lo que parecan dcadas atrs. Esto impacta en los partidos porque no tienen un grupo social particular al cual dirigir su discurso. Por otro lado, los medios masivos de comunicacin trasladan el lugar tradicional de la poltica (lo pblico, como las calles y la plaza) llevndola a las casas de los ciudadanos, un mbito ms individual e ntimo. Si para participar de la poltica, antes los ciudadanos deban salir a la calle, concurrir a un local partidario o participar de una movilizacin, hoy parece bastarles con prender la televisin, llamar a un programa de radio o participar de encuestas por Internet. El poder creciente de estos actores (los medios masivos de comunicacin) modifica los tiempos, ritmos y discursos de la poltica. La estrategia actual de los dirigentes partidarios se orienta a la competencia electoral (conseguir la mayor cantidad de votos posible) por lo que se deja de lado la afirmacin identitaria. Asimismo, los partidos dejan de necesitar una gran estructura partidaria, la cual parece menos relevante ante la posibilidad de recurrir directamente a los medios masivos para la comunicacin electoral. Entonces, si los partidos ya no expresan ms intereses sociales ni presentan propuestas claras a sus electorados, en qu sentido representan? Esta es una discusin que an no est cerrada. Pero, en todo caso podemos decir que la actual representacin poltica parece aproximarse a la nocin de popularidad, tendiendo a reconocer a un dirigente o a un partido como representativo cuando despierta una imagen positiva en el electorado. De este modo se genera lo que alguien llam democracia de audiencia o de los pblicos. Esta terminologa se usa para graficar que los electorados se comportan como pblicos cuya fidelidad los partidos deben construir en el da a da con su accionar. Los partidos deben seducir a su pblico ofrecindoles incentivos colectivos que contengan alguna promesa de futuro. Por el contrario, si los partidos se transforman en meras mquinas electorales capaces de adoptar cualquier programa y ofrecer paquetes contradictorios de incentivos, el lazo representativo se vuelve poco slido. Este es el ncleo de la contempornea crisis de la representacin poltica, de la que hablbamos en la unidad 2: sociedades difcilmente representables y organizaciones partidarias incapaces de hacerlo; a esto se suman las dificultades para generar incentivos colectivos crebles y los crecientes costos de las campaas electorales mediticas. El conjunto de estos factores conduce a sociedades apticas y distanciadas de la poltica.

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En esta unidad encontrars una seccin especfica sobre el rol de los medios masivos de comunicacin.

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III. LOS SISTEMAS DE PARTIDO 23


1. Qu es un sistema de partido?
Cuando hablamos de sistema de partido nos referimos a algo ms que la mera suma de los partidos que lo componen. En efecto, un sistema partidario est definido por la forma en que los partidos compiten y cooperan entre s.

2. Cmo se clasifican los sistemas de partido?


El criterio ms importante para clasificar los sistemas de partido ha sido durante mucho tiempo el numrico, es decir la cantidad de partidos. A partir de esto, se empezaron a incorporar nuevos criterios. En este sentido, el esquema ms difundido es el del politlogo Giovanni Sartori, que agrega al criterio numrico la variable ideologa, medida en trminos de intensidad o distancia. De esta manera, en primer lugar los sistemas se clasifican por el nmero de sus partidos relevantes, es decir aquellos lo suficientemente importantes como para formar parte del gobierno, o por lo menos para alterar la forma de la competencia del resto de las agrupaciones. As se construyen seis clases de sistemas partidarios.

Sistema de partido nico


Es un sistema en el que existe un nico partido, porque los dems estn prohibidos. Por ejemplo, China en la actualidad.

Sistema de partido hegemnico


Es similar al anterior, pero el partido gobernante permite que otros partidos, llamados satlites, se presenten en las elecciones, pero solo para legitimar su victoria, ya que estos partidos pequeos no pueden ganar porque las reglas se lo impiden. Para mantener la supremaca del partido hegemnico es comn la apelacin al fraude y la ilegalidad. Un sistema de este tipo funcion durante casi setenta aos en Mxico, donde el PRI (Partido Revolucionario Institucional), se impuso eleccin tras eleccin.

Sistema de partido predominante


Es distinto al hegemnico, porque la competencia en l es real: un partido gana siempre por eleccin popular sin necesidad de recurrir al fraude o a cualquier otro mecanismo ilegal, transformndose en predominante. Un ejemplo de este sistema sera Suecia, donde el Partido Socialdemcrata ha gobernado la mayor parte del siglo XX.

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La seccin sobre sistemas de partido est basada en el libro de Juan Manuel Abal Medina 2004. Los partidos polticos, un mal necesario? Coleccin Claves para Todos. Buenos Aires: Capital Intelectual.

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Sistema bipartidista
Es otro sistema competitivo en el que existen dos partidos importantes que siempre se alternan en el gobierno. No existen coaliciones de ningn tipo, el partido vencedor gobierna solo. Los ejemplos que caracterizan a este sistema son Estados Unidos (Partido Demcrata y Partido Republicano) e Inglaterra (Partido Laborista y Partido Conservador).

Sistema pluripartidista limitado


Es el sistema en el cual los partidos relevantes son tres o ms partidos. Puede ser limitado, si los partidos relevantes son entre tres y cinco y los gobiernos son de coaliciones entre algunos de ellos. Buenos ejemplos de esto lo constituyen Francia y Alemania.

Sistema pluripartidista extremo


Por otro lado, el sistema pluralista puede ser extremo, cuando los partidos relevantes son ms de cinco, como ocurre en Holanda o Israel. A su vez, a esta clasificacin por el nmero de partidos le podemos agregar como segundo factor la ideologa, para poder dar cuenta de la manera en que afecta a la competencia. As, la estructura de la competencia puede ser: centrpeta si es que los partidos compiten hacia el centro del espectro ideolgico, o centrfuga si los partidos principales buscan constantemente diferenciarse del resto o proponen cosas difciles de cumplir. En estos casos, pueden surgir partidos antisistema, los cuales no buscan solamente ganar las elecciones sino cambiar el sistema entero. Los sistemas bipartidistas y pluripartidistas limitados tienden a funcionar hacia el centro, mientras que los pluripartidistas extremos pueden conducir hacia la forma de competencia centrfuga, que recibe el nombre de polarizada. En definitiva, esta clasificacin de Sartori nos proporciona categoras simples y completas que se han popularizado en el lenguaje comn, por lo que resulta importante entenderlas. IDEOLOGA Una ideologa es la forma que tenemos de ver la realidad, es un conjunto de ideas sobre cmo son o tendran que ser las sociedades. En el estudio de los partidos resulta evidente la importancia que tiene la ideologa, pues stos se presentan siempre ante el electorado ofreciendo formas alternativas de entender, por ejemplo, el papel del Estado, su relacin con la sociedad o los problemas prioritarios que deben ser atendidos. Sin embargo, no todos los partidos hacen el mismo uso de los contenidos ideolgicos, hay algunos que son ms dogmticos (cuando usan la ideologa como una creencia indiscutible, cerrada e inmutable) y otros ms pragmticos (hacen de la ideologa una gua muy general de la forma de organizacin). La historia de los trminos izquierda y derecha se remonta a los aos de la Revolucin Francesa. En los momentos en que se daban las discusiones sobre el futuro de Francia los diferentes grupos que estaban a favor y en contra de la monarqua se ubicaban en diferentes lugares. Desde la perspectiva de alguien que entrara a la cmara los revolucionarios que estaban en contra de la monarqua (los jacobinos) estaban ubicados en la extrema izquierda, mientras que los diputados que ocupaban la mayora de los ministerios de gobierno (los girondinos), se sentaban en las bancas inferiores, ms prximas a los estrados y se reunan a discutir entre s en el rincn derecho del recinto. An hoy seguimos considerando de izquierda a aquellos que, como los jacobinos, buscan transformar de forma radical y profunda las cosas, e identificamos con la derecha a otros que, como los girondinos, pretenden mantener el orden tal como est o regresar al orden alterado por las transformaciones radicales. Este espectro ideolgico no tiene por qu ser el nico, existe otra clasificacin que lleva implcita una diferenciacin ideolgica, como fue en nuestro pas el peronismo-antiperonismo.



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Vale la pena aclarar que, a pesar de que el eje divisorio izquierda-derecha sea el ms significativo dentro de la competencia poltica, no debemos pasar por alto los espacios ideolgicos que se encuentran en medio de estos extremos: el centro, el cual nunca est claramente definido. Esto depender de cada circunstancia poltica e histrica y de la intensidad ideolgica de los extremos.

En trminos generales, las principales diferencias que podemos marcar entre izquierdaderecha son: - La izquierda est ms asociada al cambio y a la transformacin; y la derecha con la preservacin del statu quo. - La izquierda se relaciona ms con los derechos de las minoras, las mujeres, la ecologa, la libertad de opcin sexual; la derecha est ms asociada con la defensa de la familia, la seguridad, los valores religiosos. - La izquierda busca igualdad econmica y la preservacin de la libertad en lo cultural y personal; la derecha persigue la libertad econmica y la preservacin de la tradicin cultural. Estas caractersticas no son las nicas y hay que ser cuidadosos en el momento de aplicarlas en el anlisis de un partido poltico. Por ejemplo, hay partidos de derecha que son conservadores en lo econmico pero no en lo moral y personal. La ideologa de un partido se observa y se expresa en todas las actividades que ste realiza: desde el momento que pretende cooptar militantes, hasta en la forma en que opera en el gobierno.

3. Sistema partidario argentino


Hasta 1983, fue bastante dificultoso hablar de un sistema de partido en nuestro pas. Desde que surgi el Estado argentino hubo varias rupturas del orden constitucional, guerras civiles, elecciones fraudulentas, golpes militares, crisis y violencia poltica, que impidieron que se desarrollaran pautas y formas de competencia y cooperacin entre partidos. De todas maneras, la fuerza que han adquirido los partidos desde que se constituyeron como partidos de masas a inicios del siglo XX, permiti que stos perduren y no sean suprimidos durante las rupturas autoritarias (como pas en otros lugares de Amrica Latina). La historia del sistema partidario argentino se origina en 1916, ao en que se desarrollaron las primeras elecciones democrticas sin fraude. Los actores principales que se destacaron en estos comicios fueron la Unin Cvica Radical (UCR), que obtuvo la victoria, seguida por los conservadores bajo el nombre de Concentracin Conservadora, luego el Partido Demcrata Progresista y el Partido Socialista. El ascenso del radicalismo permiti la ruptura con el rgimen de un sistema poltico que se mantena por el fraude. El gobierno radical permaneci en el poder catorce aos por lo que podemos identificar esta etapa como un sistema de partido predominante. Los ltimos dos aos del gobierno se vieron envueltos en una crisis econmica y los distintos grupos polticos, sobre todo los conservadores, presionaron para que el presidente Yrigoyen renunciara. Como no lo hizo, ocurri el primer golpe militar de la historia argentina. Entre 1930 y 1935, perodo que dur el gobierno militar, se intent eliminar el sistema de competencia de partidos polticos. No pudiendo conseguir esto, la manera en la que estas facciones militares se mantenan en el poder era a travs del fraude electoral, bautizado como Fraude Patritico 24. La dcada de 1930 es conocida como la Dcada Infame, en la que nos encontramos con un partido que, si bien dejaba que otros partidos intervinieran en la competencia electoral, no permita que ganasen. Podemos hablar entonces de un sistema de partido hegemnico.
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Recibe este nombre porque los militares afirmaban que los grupos y partidos polticos no estaban en condiciones de gobernar el pas, por lo que hacan fraude para mantenerse en el poder argumentando que as hacan un bien a la Patria.

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A continuacin tuvo lugar lo que podemos llamar hegemona peronista (1946-1955). En 1946 el Partido Peronista obtuvo una importante victoria en las elecciones. Durante esta dcada se instaur en la Argentina el Estado benefactor que permiti una serie de reformas sociales que posibilitaron que los ciudadanos mejoraran su nivel de vida. De aqu que el Partido Peronista se impusiera sobre el resto de los partidos en las elecciones legislativas y ejecutivas. Esto nos permite hablar de una hegemona del partido en una sociedad que estaba dividida entre peronistas y antiperonistas. Los conflictos ideolgicos giraban en torno a aquellas dos posturas, prolongndose a travs de los aos hasta la actualidad. La alianza antiperonista (integrada por la Iglesia, determinados grupos dentro de las Fuerzas Armadas y los grupos econmicos que no se haban beneficiado con las polticas del gobierno) derroc al gobierno peronista en 1955. Entre 1955 y 1973 encontramos en nuestra historia la mayor inestabilidad en cuanto a reglas y competencia del sistema de partido. Ningn partido logr imponerse sobre otro y las Fuerzas Armadas pasaron a convertirse en un actor decisivo, ya que tenan el poder de interrumpir los gobiernos si stos no cumplan con sus promesas. Entre 1973 y 1976 se crearon las condiciones de alta inestabilidad econmica y poltica que dio surgimiento a la dictadura militar. Hasta 1983 no hubo llamado a elecciones y hubo persecucin poltica e ideolgica, lo que debilit an ms el sistema de partido. Desde la apertura democrtica en adelante nos encontramos, en un primer momento, con un sistema bipartidista, ya que los dos partidos principales que se alternaron en el poder fueron la UCR y el PJ. Como ya hemos visto en unidades anteriores, en esta poca, a pesar de la continuidad institucional (dada por los gobiernos democrticos), aparecieron problemas o crisis de gobernabilidad. En este contexto, surgieron diferentes partidos polticos: algunos nuevos, otros como desprendimientos de antiguos partidos y otros constituyendo fusiones o alianzas entre diferentes partidos. Esto nos permite hablar en la actualidad de un pluripartidismo moderado.



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IV. OTROS ACTORES IMPORTANTES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA


Los partidos no son los nicos actores del sistema poltico. Aunque, crisis y transformaciones mediante, siguen siendo los pilares de la democracia representativa. La democracia moderna a lo largo de su historia ha incorporado a otros grupos sociales a la arena poltica: burocracias, medios masivos de comunicacin, movimientos sociales y, ms recientemente, ONGs coparticipan de las decisiones polticas. Es importante resaltar que los intereses de la sociedad no se organizan de la misma forma en todos los regmenes polticos. En este sentido, debemos considerar el nivel de autonoma que tienen los actores sociales respecto del Estado. En consecuencia, si este ltimo controla completamente a los actores sociales, estamos bajo un rgimen autoritario. Por el contrario, si los actores sociales tienen mayor autonoma para decidir su forma de organizacin, para elegir a sus dirigentes y para determinar sus cursos de accin, estamos frente a un rgimen democrtico. A su vez, otro factor a tener en cuenta es el nivel de organizacin que caracteriza a los actores sociales. As, en un extremo tendremos actores altamente organizados: por ejemplo, un sindicato que organiza y representa los diversos intereses de todos los trabajadores de los distintos sectores de la economa a nivel nacional. En el otro extremo encontraremos actores colectivos mucho ms desagregados: por ejemplo, la organizacin de trabajadores industriales de la provincia de Crdoba (por regin) o la asociacin de productores de tractores (por producto). Que los intereses estn ms o menos organizados afecta la lgica de gobierno. Es decir, un actor colectivo organizado a nivel nacional, con una estructura piramidal y capacidad de ejercer cierta conduccin, es un actor con mayor poder de negociacin y, por lo tanto, de mayor influencia sobre las decisiones que se tomen en materia de polticas pblicas. Por el contrario, un actor que representa slo a un grupo determinado de personas, ubicadas en una regin especfica, tendr menor injerencia en las cuestiones colectivas. En resumen, una sociedad con alto nivel de autonoma con respecto al Estado, pero con bajo nivel de agregacin de intereses, es una sociedad democrtica con actores sociales dbiles conocida como pluralista. En cambio, una sociedad tambin democrtica pero con un alto nivel de agregacin de intereses, recibe el nombre neo-corporativista, donde los actores sociales son fuertes y apuntan a complementar la representacin partidaria. A continuacin presentamos un conjunto de actores colectivos, distintos de los partidos polticos, que pueden ser ms o menos fuertes y, por lo tanto, con mayor o menor poder para alterar la dinmica poltica, dependiendo de cmo se organicen en cada sistema y de su capacidad para movilizar recursos.

1. Los sindicatos
Cabe destacar la presencia del movimiento obrero que, a travs de los sindicatos, ha sido un actor fundamental en la ampliacin de derechos sociales de las democracias y que, a pesar de la prdida de legitimidad que vienen sufriendo en las ltimas dcadas, tienen todava un papel importante. Qu son los sindicatos? El sindicalismo se puede definir como una accin colectiva orientada a proteger y mejorar el nivel de vida de los individuos que venden su fuerza de trabajo. Por qu a veces llamamos gremios a los sindicatos? Por su origen. Ya en el medioevo los trabajadores, principalmente aquellos vinculados con los oficios ms requeridos (los albailes, por ejemplo) comenzaron a agruparse en gremios o corporaciones. Sin embargo, en estas organizaciones predominaba una relacin jerrquica entre maestros y aprendices y no haba una clara conciencia de la defensa del trabajo como derecho, sino ms bien de intereses especficos de cada corporacin. En realidad, las agrupaciones obreras modernas son producto de la Revolucin Industrial.

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A fines del siglo XVIII, con el avance de las industrias modernas y el trabajo asalariado surge la figura del obrero, que para defenderse de la explotacin laboral que sufra (basta recordar que el trabajo infantil sin lmite de horario era moneda corriente en Inglaterra por ese entonces) empieza a organizarse y a cooperar con otras personas en la misma situacin. En este contexto surgen las asociaciones sindicales, que tenan como principales reivindicaciones la limitacin de la jornada, la elevacin del salario por encima del nivel de subsistencia y los derechos polticos, entre los que se encontraba el de sufragio y el de ejercicio de huelga. Tendencias en el sindicalismo Desde el origen del sindicalismo, con la Revolucin Industrial, se identificaron dos tendencias: una solidaria, que dio base al corporativismo, y otra revolucionaria y anrquica que pretenda terminar con la explotacin y el trabajo asalariado. Al principio los sindicatos se agrupaban por territorio, luego lo hicieron por actividad. Hoy da predomina una tendencia mixta. En Europa occidental, desde mediados del siglo XX hasta fines de ese mismo siglo, los sindicatos fueron importantes actores del sistema poltico, favoreciendo el desarrollo econmico y la estabilidad democrtica. En algunos pases, esta participacin fue tal que los regmenes polticos recibieron el nombre de neocorporativismos.

Los sindicatos y su papel en el sistema poltico: una mirada desde la accin estratgica
El modelo de anlisis estratgico con el que venimos trabajando pone el nfasis en las interacciones entre los actores y su racionalidad estratgica a la hora de adoptar decisiones. Siguiendo este esquema, resulta til presentar una tipologa que permita clasificar a los diferentes movimientos sindicales nacionales a partir de su estructura organizativa y del uso que hacen de sus recursos de poder. As pues, aunque no incluya la totalidad del movimiento obrero, las centrales sindicales nacionales, del tipo de la CGT (Confederacin General del Trabajo) o de la CTA (Central de Trabajadores Argenti25 nos), que agrupan a sindicatos de distintas actividades e inclusive alcance (nacional, regional, local), constituyen un buen ejemplo para dar cuenta de cmo funciona y qu poder tiene el sindicalismo en cada pas.

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Algunos sindicatos, como los pases, tienen una estructura unitaria; otros, federal. En el primer caso hay una nica conduccin nacional y las representaciones locales son delegaciones dependientes, mientras que las federaciones son como sindicatos locales agrupados.



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Tipologa I / Modelo sindical


Elementos a considerar I. Aspectos organizacionales
I.A. Estructura interna: puede ser vertical u horizontal, segn tengan mayor peso los rganos centrales (secretarios generales) o las bases que los componen (asambleas). En el primer caso, los lderes tienen ms relevancia en la toma de decisiones, en el segundo hay ms participacin de todos los trabajadores. I.B. Centralizacin: puede ser unitaria si las principales decisiones las toman los organismos nacionales, o pluralista si hay un peso mayor de los sindicatos con representacin local (regiones, provincias, ciudades). I.C. Recursos financieros: cantidad de dinero con que cuentan para realizar sus actividades (depende del tipo de sindicatos que los componen, cuyo poder econmico est relacionado con el sueldo de los trabajadores que representan y la participacin que tienen en otras actividades salud, manejo de empresas, subsidios, etc.) y su origen (aportes de los trabajadores o del gobierno). I.D. Composicin sindical: tipos de sindicatos que los componen (industriales, de servicios, de oficios, por empresa).

II. Aspectos polticos


II.A. Relacin con el entorno II.A.1.Relacin con los partidos polticos: hay cinco tipos o posibilidades: autnoma (pueden coincidir ideolgicamente pero tienen estructuras diversas, como por ej., Alemania); orgnica (coinciden las estructuras partidarias y las sindicales y se superponen los liderazgos, como por ej. el Laborismo ingls hasta 1997); tensa (diversas centrales se disputan el predominio y tienen una relacin ambigua con los partidos. Ej. Espaa); hegemnica (el movimiento sindical se encuentra alineado con un solo partido y participa de su estructura, como en Mxico y Argentina entre los aos 50y 70); catica (no hay sistema de partido ni movimiento obrero organizado). II.A.2. Relacin con el gobierno: se pueden plantear cuatro formas de relacin: oposicin, autonoma, colaboracin o dependencia. II.A.3. Perfil de la accin sindical: Diversidad de servicios prestados (obra social, mutual, turismo, etc.): es alta, si son muchos; baja, si son pocos. II.B. Funcionamiento interno II.B.1. Grado de representatividad: porcentaje de afiliados respecto de las personas que trabajan en ese pas (poblacin econmicamente activa- PEA). Alto: ms del 33%; bajo: igual o menor a 33%. II.B.2. Democracia interna: el grado de democracia interna depende de la participacin que tienen los rganos electos por los afiliados (congresos) en la toma de decisiones. Si ellos predominan respecto de los cuerpos directivos, es alta; si no, baja. II.B.3. Tipo de liderazgo: militante (mucho vnculo con los representados y priorizacin de la protesta como estrategia de movilizacin poltica); responsable (respeta la posicin de los afiliados mientras la expresen por los canales representativos); gerencial (imita el modelo empresarial); autoritario (no mantiene contacto con los representados y no acepta el cuestionamiento de sus decisiones).

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Estos rasgos, antes que dos tipos contrastantes como regmenes democrticos y no democrticos, nos permiten identificar los movimientos sindicales con distintas alternativas graduales. En forma grfica, podramos pensar una lnea recta que en un extremo tiene un modelo descentralizado y participativo y en el otro uno centralizado y no participativo: los casos reales se encuentran en un espacio intermedio entre estos dos polos.

Descentralizado y participativo

Centralizado y no participativo

De esta manera, el poder poltico y la capacidad de decisin del movimiento sindical en cada pas depende tanto de la estructura organizacional (recursos econmicos, cantidad y tipos de sindicatos que lo integran, relacin entre los distintos grupos que lo componen) como de las relaciones de poder que establece con el entorno (vnculo con los partidos, el gobierno, los medios y sobre todo con los trabajadores) y en su interior (criterios de eleccin de los dirigentes y representatividad de los mismos respecto de los intereses de los afiliados 25 ).

El caso argentino
La historia del sindicalismo argentino es larga y compleja. Esa tradicin, adems de la metamorfosis que se ha venido produciendo en el sindicalismo mundial en las ltimas dcadas (debido a la globalizacin, a los procesos de integracin regional y a la crisis del capitalismo), nos sirve para entender las posturas que hoy los sindicatos asumen frente al sistema poltico. Una larga tradicin El sindicalismo argentino tiene una importante historia que comienza con la inmigracin de fines del siglo XIX. Sintticamente podemos identificar seis etapas. La primera corresponde al perodo 1878-1919, con una industrializacin incipiente y predominio del sindicalismo revolucionario, fundamentalmente anarquistas y socialistas. La segunda (1920-1945) coincide con la expansin industrial y corresponde al auge de los sectores reformistas o sindicalistas, que no buscaban tanto la confrontacin sino la obtencin de recursos organizacionales y reivindicaciones de los afiliados (en 1930 se conforma la CGT). La tercera (1945-55) es la etapa peronista en la que muchos sindicatos son cooptados por el partido gobernante y consiguen el reconocimiento estatal de importantes derechos laborales. La cuarta (1955-76) es la que coincide con la proscripcin del peronismo y su regreso al poder, y se caracteriza por la crisis del modelo de industrializacin sustitutiva y la inestabilidad poltica. El sindicalismo, mayoritariamente peronista, adopta dos posturas antagnicas: la confrontacin (oposicin a los gobiernos, fundamentalmente no peronistas) o la participacin (negociacin de reivindicaciones sectoriales). El proceso de 1976-83 constituye la quinta etapa, caracterizada por la persecucin de lderes sindicales y la divisin de la conduccin del movimiento entre grupos ms confrontativos (CGT Azopardo) y otros ms sumisos (CGT Brasil), en un marco de deterioro del salario y desindustrializacin. La sexta etapa corresponde a la vuelta a la democracia, donde el sindicalismo adopt una estrategia colaborativa con el rgimen, pero vari su posicin respecto del gobierno de acuerdo con su color poltico (ms duro con los radicales, ms contemplativo con los peronistas).
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Los afiliados son los trabajadores que pertenecen a un sindicato y, por ende, constituyen su base poltica de sustentacin. Los afiliados cumplen el mismo rol que los ciudadanos en el sistema poltico global, aunque los dficits de la democracia interna en algunos sindicatos, argentinos y del resto del mundo, son an mayores que los de los sistemas polticos.

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El movimiento sindical argentino no es homogneo hoy como tampoco lo fue en el pasado. Actualmente, hay dos centrales que presentan rasgos organizacionales y polticos bastante distintos. La CTA, fundada en 1992, fue siempre muy crtica de las polticas neoliberales y desde el principio manifest su distancia con el gobierno de Carlos Menem. A pesar de la postura personal de algunos dirigentes, salvo en los comienzos, no tuvo una participacin orgnica en el gobierno de la Alianza ni est alineada con ningn partido, aunque ha tenido un mayor acercamiento poltico con el gobierno de Nstor Kirchner. Est conformada por sindicatos y movimientos sociales (240 organizaciones) que tienen mayor peso en el sector servicios (estatales, docentes) e incorporaron tambin a grupos de desocupados y jubilados. A diferencia de la CGT y de la mayor parte de las centrales europeas, la afiliacin es directa (se es miembro no por pertenecer a un sindicato adherido sino porque cada persona decide hacerlo a ttulo personal) y se sustenta con la cuota que pagan los trabajadores y aportes de las organizaciones miembros. A pesar de la tendencia a ampliar la participacin horizontal, la conduccin se ha mantenido estable desde su fundacin. La CGT, por su parte, est conformada por la mayor parte de los sindicatos argentinos que suman casi 5 millones de afiliados (en forma indirecta) e incluye un espectro ms amplio de gremios, algunos de servicios (transporte, empresas privatizadas), otros industriales, agrarios e inclusive un grupo de gremios estatales. Cada ao se rene el Congreso Ordinario, cuyos delegados (designados en forma proporcional a la cantidad de afiliados de cada sindicato) eligen por voto secreto al Consejo Directivo y al secretario general. Los sindicatos adheridos a la CGT variaron en su posicin respecto de los gobiernos, fundamentalmente peronistas, aunque siempre tendieron a acordar con estos ltimos. Los conflictos, que han aumentado en los ltimos tiempos, se han originado ms en reivindicaciones sectoriales y luchas de poder internas que en razones ideolgicas. Representatividad sindical en la Argentina actual Segn datos entregados al Ministerio de Trabajo por las propias centrales sindicales, existen actualmente 3458 sindicatos, de los cuales 1405 tienen personera gremial (reconocimiento por parte del Estado). En los ltimos tres meses de 2005 hubo 42 sindicatos que tuvieron conflictos y pidieron la intervencin del gobierno para solucionarlos (algunos tuvieron ms de uno).

El futuro del sindicalismo


Al igual que los partidos polticos, los sindicatos se han visto afectados por las crisis o, mejor dicho, por los cambios en las formas tradicionales de representacin poltica. Aunque su participacin en las decisiones polticas ha sido dispar (mayor en los modelos de democracia europeos, particularmente en los esquemas ms bien consensuales, y menor en el caso estadounidense, por slo mencionar los pases centrales), en las democracias capitalistas de la Segunda Posguerra han tenido un papel nada desdeable. Segn Pasquino, la participacin sindical es, junto con la de otras organizaciones sociales, un pilar de la estabilidad democrtica y del desarrollo econmico y social. An ms que los partidos, los sindicatos y sus dirigentes han sido muy criticados por la ciudadana. Sin embargo, ms all de las personas y sus conductas, son organizaciones necesarias para el buen funcionamiento de los sistemas polticos democrticos.

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2. Las burocracias
A qu nos referimos cuando hablamos de burocracia? Slo a las administraciones pblicas o a cualquier administracin, incluidas, por ejemplo, las oficinas de una empresa?; o calificamos como burocracias slo a las organizaciones ineficaces o, por el contrario, a las muy eficientes? Como podemos ver en la propia definicin del trmino hay aspectos que superan el plano descriptivo y que implican una valoracin personal por parte de quien aborda el fenmeno. En principio, vamos a tomar la definicin de mayor alcance: denominaremos burocracias a todas aquellas organizaciones que se administran por funcionarios asalariados (empleados). As pues, las empresas, los partidos polticos e inclusive los sindicatos pueden funcionar, y de hecho funcionan, en parte, como burocracias. Esta definicin nos ayuda a pensar la relacin entre lo pblico y lo privado en forma ms dinmica y no verlos como comportamientos estancos. De hecho, la democracia moderna, fundamentalmente en los pases de Europa continental occidental, se caracteriza por la competencia entre burocracias polticas, militares, econmicas, sindicales, tcnicas, etc.

Las burocracias pblicas


El socilogo Max Weber es considerado como uno de los pensadores ms importantes del fenmeno burocrtico y de su relacin con la conformacin de los Estados nacionales modernos. Una de las visiones de la burocracia de Weber constituye un tipo ideal de organizacin que coincide con la conformacin de las sociedades capitalistas modernas y la democratizacin poltica, y se caracteriza por ser una organizacin basada en la capacidad tcnica, honestidad, eficiencia, y relativa apoliticidad de los funcionarios. Aunque Weber parta de la clsica separacin de la labor del gobierno entre tareas polticas y de administracin, era consciente de que, en los hechos, ambas reas funcionan en interaccin permanente. As pues, ni los burcratas son tan apolticos, ni los polticos dejan de interferir en el funcionamiento de las administraciones. Nada de ello es malo por s, depende de las circunstancias. El modelo de burocracia weberiano se asoci mucho al Estado liberal (fines del siglo XIX) y a un paradigma legalista basado en reglas y escalafones que no se adaptan necesariamente a los requerimientos de las economas ms complejas de los siglos XX y XXI. Por ello se habla de crisis o transformacin del paradigma burocrtico por modelos postburocrticos, algunos de tipo gerencial. En realidad, no puede decirse que las burocracias hayan desaparecido, sino ms bien que han ido cambiando a travs de los tiempos. Las burocracias en la historia de los pases desarrollados de Occidente Las burocracias pblicas no slo varan en el tiempo, sino tambin en el espacio. A pesar de haber surgido casi contemporneamente, las burocracias de los pases anglosajones difieren de otras naciones como Alemania o Francia. Mientras que en Inglaterra y EE.UU. son ms flexibles, y en sus orgenes muy dependientes del poder poltico, en Francia y Alemania son ms robustas, autnomas y con mayor espritu de cuerpo. Mientras que en Inglaterra y Alemania tendieron a predominar los cuadros de amplia formacin humanstica, aunque progresivamente se fueron incorporando tcnicos, en Francia son reclutados de escuelas especiales donde reciben formacin administrativa (La Escuela Nacional de Administracin, por ejemplo).

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Las burocracias, en tanto sistemas administrativos, pueden clasificarse de acuerdo con distintos criterios. Entre ellos se destacan la extraccin social y estatus de la elite administrativa (de qu clase provienen y si tienen o no prestigio); la modalidad de reclutamiento, la sociabilizacin y modelos de carrera (por ejemplo si se forman en escuelas o entidades educativas especiales, si tienen o no espritu de cuerpo 26 ); el carcter abierto o cerrado de la elite administrativa (si hay gente que ha trabajado a lo largo de su vida tanto en el sector pblico como en el privado o si solo lo ha hecho en el primero); y la generalidad o especializacin (si los funcionarios manejan varios temas o tienen una formacin profesional muy especfica). En la realidad, nos encontramos con situaciones diversas que combinan los distintos elementos. Por eso, es importante aplicar este modelo a los casos concretos para profundizar el conocimiento emprico.

Relacin de las burocracias pblicas con el poder poltico


Como observamos previamente, la relacin entre las burocracias pblicas y el poder poltico no puede reducirse a un nico modelo. Entre los factores que inciden en esta relacin pueden indicarse el tipo de rgimen poltico (democrtico o no), la forma de gobierno (parlamentario o presidencial), el tipo de organizacin territorial (unitaria o federal) y el sistema de partido. Un ejemplo claro del impacto de este ltimo aspecto es Francia de la V Repblica (desde 1958 en adelante) donde un cambio en el sistema electoral modific la relacin de la burocracia con el presidente, dado que este ltimo aument su poder al consolidarse como lder de una coalicin mayoritaria en un sistema casi bipartidista. En nuestro pas, el peso de las burocracias, civiles y militares, fue muy importante en la historia del sistema poltico. De hecho, mientras que la burocracia militar fue un actor fundamental en el funcionamiento poltico argentino entre 1930 y 1983, las burocracias civiles, fundamentalmente las pblicas, se han visto afectadas por los avatares polticos y los cambios producidos en el papel que se espera del Estado en los distintos gobiernos. A veces injustamente, se ha adjudicado a las burocracias pblicas toda la responsabilidad del fracaso o dficit de las polticas pblicas, cuando han sido comnmente botn de guerra de algunas elites polticas. Otras burocracias civiles, como las sindicales o empresariales, tambin actan e inciden en el diseo e implementacin de las polticas presionando sobre los gobiernos y consensuando entre s cursos de accin colectiva.

3. Los medios masivos de comunicacin


Hemos visto anteriormente, al analizar la evolucin de los modelos de partidos, el rol preponderante que adquirieron los medios masivos de comunicacin en los ltimos tiempos, trasladando el lugar tradicional de la poltica (lo pblico, como las calles y la plaza) a las casas de los ciudadanos (el mbito privado). Cuando hablamos de medios, nos referimos a los medios masivos de comunicacin, como la TV y la radio, que llegan a la mayora de las personas. El poder creciente de estos actores ha dado lugar a una relacin triangular y bastante particular entre los medios, los polticos y el pblico. Cmo es esta relacin? Los medios masivos de comunicacin dicen presentar la informacin de manera objetiva, para poder de esta manera aumentar su audiencia. Sin embargo, esto no es posible, pues siempre hay alguien que decide qu publicar y cmo, lo cual es subjetivo. A su vez, las personas se convierten en un pblico que sigue a los medios no slo para informarse de lo que acontece, sino adems para formarse una opinin sobre lo que est ocurriendo. Por su parte, los polticos intervienen en esta relacin buscando aparecer en los medios para llegar a las personas, repercutir en su opinin y convertirlas en electores en prximas elecciones.

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El espritu de cuerpo implica compartir una mstica por ser parte de una misma organizacin. Algo similar a lo que sienten los miembros de un partido poltico o de un club de ftbol.

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Es importante advertir que los medios masivos de comunicacin ejercen una inmensa influencia sobre su audiencia, alterando sus decisiones a partir de la imagen que muestran acerca de los polticos. De aqu que, en la mayora de los casos, estos ltimos procuren mantener una buena relacin con los medios, a fin de que difundan su imagen de manera positiva, factor que le permite aumentar su caudal de votos. En pocas de elecciones, los polticos aparecen en diarios, revistas, programas de radio y TV para hablar de temas de inters general de la poblacin, para convencer a su electorado (que se convierte en pblico) de que ellos son los mejores candidatos. Los dirigentes son bien concientes del rol central que juegan los medios como intermediarios ante los ciudadanos en las democracias actuales.

Asimismo, los medios masivos de comunicacin tienen la capacidad de fijar la agenda. Qu quiere decir fijar la agenda? La agenda es la organizacin de determinadas actividades, de determinados temas. Los medios, los polticos y el gobierno tienen agendas, que no siempre coinciden. La fijacin de agenda es organizar aquello de lo que se quiere hablar. Y los medios tienen poder para fijar la agenda de los polticos, porque ellos son los que deciden qu se publica y qu no y, por tanto, qu es importante y qu es secundario, qu es lo que el gobierno debe resolver de forma urgente y qu no. Por ejemplo, cuando los medios decidieron publicar principalmente los casos de secuestros, el gobierno se vio forzado a organizar una serie de acciones polticas (desde la sancin de leyes hasta la renovacin de funcionarios) para dar una respuesta a ese problema. Esto no quiere decir que antes no haba secuestros ni que el gobierno no estuviera haciendo nada al respecto, sino que esta problemtica no tena tanta publicidad, por lo que el gobierno tuvo que reorientar sus actividades bsicamente a partir de lo que los medios publicaban. La gente lea, escuchaba o vea las noticias de ltimo momento, las cuales giraban en torno a los secuestros, y necesitaban constatar que el gobierno y los polticos estuvieran tomando medidas concretas para solucionar el problema. Es por eso que en nuestros das es muy importante considerar el rol de los medios masivos de comunicacin como un actor central de las democracias.

4. Los movimientos sociales


Qu son los movimientos sociales?
Un movimiento social es una forma de accin colectiva, diferente de un partido poltico y de un sindicato. Por lo general, consiste en un grupo de personas que se movilizan en funcin de reivindicaciones concretas, a fin de presionar al poder poltico para provocar un cambio. Los acontecimientos de protesta no surgen de la nada. Siempre hay algn motivo concreto, referido a las necesidades de los actores involucrados, por el que los protagonistas de las movilizaciones consideran legtimo su reclamo. Las demandas pueden estar asociadas con causas econmicas, desarticulacin social, exclusin poltica, discriminacin, esclarecimiento de crmenes, ecolgicas, reclamos de gnero, etc.

La protesta social en la Argentina


Para identificar movimientos de protesta en la Argentina desde 1983 en adelante, Schuster propone utilizar la siguiente gua de preguntas como punto de partida: - Quin protesta? Se refiere a la identidad del actor, puede ser un trabajador, un vecino, una vctima, etc. - Cundo / Dnde? Tiene que ver con las condiciones sociales, econmicas, polticas o culturales en las que se encuentra inmerso el actor.

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Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin

- Por qu protesta? Lo que se pide en la protesta. Es una de las cuestiones ms importantes, ya que a partir de la demanda se configura la forma de la protesta. - Cmo? Remite al modo en que la protesta aparece en la escena pblica: una huelga, una marcha, un corte de ruta, etc. - Para qu? Se refiere al impacto poltico. En funcin de estos interrogantes, Schuster concluye que: - Entre 1983 y 1988, es posible agrupar las protestas sociales en dos principales ejes. Por un lado, las protagonizadas por los sindicatos, vinculadas al mundo laboral, a las transformaciones de la economa argentina, a las expectativas de mejoras en los salarios y en la vida en general. Por otro lado, las protestas ligadas a los derechos humanos, en una poca en la que se esperaba la sancin por los crmenes durante la dictadura, el conocimiento del destino de los desaparecidos y en la que los ciudadanos se alarmaban ante cualquier intento de desestabilizacin del sistema. - Entre 1989 y 1994, la mayora de las protestas continuaron siendo de carcter sindical y su fin era oponerse a las reformas del Estado y a las privatizaciones de los servicios. Tambin se observaban movilizaciones en defensa de los jubilados, a favor de la reactivacin econmica o solicitando justicia ante un crimen en el que se supona que estaba implicada gente con poder. - Desde 1995 en adelante se produjo un punto de inflexin: el peso relativo de las protestas de movilizacin sindical ligadas al campo econmico disminuy en comparacin con pocas anteriores, dando lugar a protestas de matriz ciudadana por la justicia, contra la violencia policial, por la igualdad de oportunidades y derechos, por daos ambientales, por trabajo 27. Lo novedoso: surgieron nuevos actores (como los piqueteros), nuevos temas (como las vctimas de atentados y asesinatos) y nuevos formatos de protesta (cortes de rutas, marchas del silencio, etc.). 4.1. Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) Una organizacin no gubernamental (generalmente conocida por su sigla ONG), es una entidad de carcter privado con fines y objetivos definidos por sus integrantes, creada independientemente de los gobiernos locales, regionales y nacionales, as como tambin de los organismos internacionales. Las ONGs forman parte de lo que se conoce como el tercer sector. En los ltimos aos, estas organizaciones fueron adquiriendo mayor presencia en el escenario poltico. Sin embargo, la historia de las asociaciones civiles no es nueva. De hecho, se trata de uno de los rasgos distintivos de la democracia estadounidense ya desde sus orgenes. Este elemento la distingue de las democracias de Europa continental, consolidadas en la segunda mitad del siglo XX, donde el peso mayor est en organizaciones tales como empresas, sindicatos y burocracias. Dos fenmenos recientes han incidido en la proliferacin de ONGs en las democracias contemporneas: la emergencia en la agenda pblica de temas que no eran receptados por los partidos polticos tradicionales como la ecologa y el cambio de la relacin entre Estado, mercado y sociedad que se produjo a partir de la crisis de la dcada de 1970. En ese marco, se erosionaron las identidades polticas tradicionales que se congregaban en torno de partidos polticos y sindicatos y emergieron los nuevos movimientos sociales entre los que se destacan las ONGs. Las organizaciones no gubernamentales tienen en general intereses especficos. Algunas se ocupan de los derechos civiles y polticos y tienen como tarea principal la reivindicacin de estos ltimos frente al Estado; otras se preocupan por proveer bienes y servicios a sectores desprotegidos; otro grupo brinda asistencia tcnica. Entre los temas que ms les interesan, al menos en nuestro pas, destacan los derechos civiles de las minoras, la corrupcin gubernamental, la violencia social y
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Este punto de inflexin fue el producto de dos procesos que ya hemos visto. En primer lugar, los habitantes no slo tenan la necesidad de protestar, sino que adems podan hacerlo al estar bajo un rgimen democrtico. Segundo, la desarticulacin de la protesta tiene que ver con que las cpulas sindicales comenzaron a entablar relaciones amistosas a partir de 1995 con el gobierno menemista, por lo que dejaron de oponerse y de realizar tantas movilizaciones y huelgas.

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Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin

poltica, la salud y la ecologa. Si en los nuevos movimientos sociales, especialmente en los grupos de piqueteros y desocupados, predominan las personas de extraccin social baja, las ONGs, aunque tengan como beneficiarios a estos grupos, se componen de personas pertenecientes a los sectores medios y con alto nivel educativo. Las ONGs constituyen ciertamente grupos de presin que pretenden incidir sobre el Estado y, menos directamente, sobre las empresas y la propia sociedad, para producir un cambio en las conductas. Uno de los grandes problemas que enfrentan es la cuestin de la representatividad, ya que muchas veces no queda claro en nombre de quines hablan, sobre todo cuando se consideran jueces calificados para evaluar la conducta del resto de la sociedad y, particularmente, de los dirigentes polticos. A pesar de este problema, desempean un papel muy importante en la democracia porque permiten expresar una pluralidad de puntos de vista e intereses que de otra forma no encontraran canales para manifestarse. En nuestro pas ha venido creciendo el nmero de ONGs a lo largo de los ltimos aos. Segn los registros del Grupo de Anlisis y Desarrollo Institucional y Social (organizacin no gubernamental dedicada al fortalecimiento y estudio de la sociedad civil) existen al menos 85.000.

4.2. Las asociaciones civiles


Existen adems de los sindicatos, ONGs y nuevos movimientos sociales, otro tipo de asociaciones voluntarias que promueven el logro de los intereses comunes. Asociaciones profesionales, asociaciones vecinales, mutuales, sociedades de fomento son ejemplos importantes de este tipo de actividad que se orienta a fomentar la auto-organizacin de los individuos. Entre ellas, vale la pena destacar el rol del movimiento cooperativo por su impacto en las sociedades civiles locales de nuestro pas. 4.2.1. Las cooperativas 28 Qu es una cooperativa? Segn la Alianza Cooperativa Internacional, en su Declaracin sobre Identidad y Principios Cooperativos, adoptada en Manchester en 1995, una cooperativa es una asociacin autnoma de personas que se unen voluntariamente para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones econmicas, sociales y culturales comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta y democrticamente controlada. Estas dos caractersticas de propiedad y control democrtico son las que la diferencian de otros tipos de organizaciones, como las empresas controladas por el capital o por el gobierno. Es importante reconocer los valores en los que se fundan las cooperativas: ayuda mutua, responsabilidad, democracia, igualdad, equidad, solidaridad, honestidad, transparencia, responsabilidad social y preocupacin por los dems.

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Fuente: www.inaes.gov.ar y www.acacoop.com.ar

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Cul es el rol de las cooperativas? En nuestro pas, las cooperativas han cumplido y continan cumpliendo un rol central, complementando al Estado en donde ste no ha logrado satisfacer de manera suficiente las necesidades bsicas de la poblacin. Esto se ha dado principalmente en el interior del pas, donde se han constituido distintos tipos de cooperativas: - agropecuarias (para abaratar costos de los productores y mejorar su insercin en el mercado); - de trabajo (para producir tanto bienes como servicios); - de provisin de servicios pblicos (como energa elctrica, agua potable, telfono, gas; los asociados son los usuarios de los servicios que presta la cooperativa); - de vivienda (integrada por aquellos que necesitan una vivienda, a la cual pueden acceder en forma asociada, tanto por autoconstruccin como por administracin); - de provisin (conformada por asociados que pertenecen a una profesin u oficio determinado, como mdicos, taxistas, etc.); - de consumo (formada por consumidores para conseguir mejores precios en bienes de consumo masivo); - de crdito (otorgan prstamos a sus asociados con capital propio); - de seguros (prestan seguros de todo tipo a sus asociados); - bancos cooperativos (operan financieramente con todos los servicios propios de un banco). En suma, las prcticas comunitarias cooperativas bien pueden proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, o a la generacin de empleo, aportando al crecimiento armnico de la nacin y promoviendo polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

Hemos llegado al final de unidad 4. Para afianzar los conocimientos de esta seccin te proponemos volver a revisar el contenido que te presentamos en el entorno virtual, y releer el material impreso focalizando en los procesos y conceptos principales que hemos presentado para dar cuenta de las dinmicas polticas. Luego te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin en lnea. Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 5 que se encuentra disponible en el entorno virtual antes de continuar con la lectura del material impreso.

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Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin

BIBLIOGRAFA
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SITIOS WEB CONSULTADOS


Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad www.cenoc.gov.ar Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social www.inaes.gov.ar

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UNIDAD V
Federalismo y Gobiernos Locales

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Unidad 5: Federalismo y Gobiernos locales

UNIDAD 5: FEDERALISMO Y GOBIERNOS LOCALES


En las unidades anteriores, especficamente en la unidad 3, aprendiste sobre las formas de organizacin del gobierno nacional tal como se concibe en la Constitucin Nacional. En el punto I de la presente profundizaremos sobre el sistema federal de gobierno en la Argentina y qu caractersticas adquiere este tipo de gobierno en nuestra Ley Suprema. Tambin podrs ver cules son las atribuciones que reservaron para s las provincias que integran nuestro Estado federal. Luego, en el punto II, analizaremos el escenario en el que se desenvuelven los gobiernos locales, los problemas y debilidades que enfrentan para gestionar polticas pblicas y el nuevo rol que desempean los gobiernos locales. Finalmente, en el punto III conoceremos en qu consiste el desarrollo local, cules son los procesos requeridos para generarlo y destacaremos las prcticas exitosas de desarrollo local. Nuestra intencin es que en el estudio de esta unidad incorpores algunas nociones bsicas sobre el federalismo en la Argentina, puedas identificar en la Constitucin Nacional el ordenamiento institucional de nuestro pas, conozcas las atribuciones de las provincias y las del Estado nacional, comprendas que en el marco del gobierno federal las provincias estn representadas en el Congreso Nacional y reconozcas los temas de agenda ms importantes que se plantean en el Congreso Nacional y que interesan a las provincias.

Para esto te invitamos a que visites la pgina web del Senado Nacional, veas los proyectos que estn en tratamiento e identifiques una agenda de temas prioritarios: www.senado.gov.ar Por otra parte, nos interesa que puedas constatar que las provincias pueden constituir regiones para favorecer su desarrollo econmico y social, visitando tambin la pgina web del gobierno de tu provincia. Al finalizar la unidad te proponemos una serie de ejercicios para que trates de relacionar los conocimientos adquiridos con situaciones reales o imaginarias que se puedan plantear en los gobiernos locales. Para esto te invitamos a que, luego de la lectura de esta unidad, reflexiones acerca de cules son los actores relevantes en la realidad poltica, social, econmica, educativa y medioambiental que operan en tu municipio; pienses en problemticas comunes a tu municipio y a los que lo rodean; conozcas la existencia de estrategias de desarrollo local para implementar soluciones a los problemas municipales. Por ltimo, te sugerimos que indagues sobre casos exitosos en los que se aplicaron estrategias de desarrollo local y, si te anims, pienses en cmo replicarla en tu realidad municipal.

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Unidad 5: Federalismo y Gobiernos locales

I. EL FEDERALISMO EN LA ARGENTINA
Decimos que un Estado nacional es federal cuando est constituido por un conjunto de unidades polticas, llamadas provincias, estados, gobernaciones, lnders, etc., que gozan de autonoma en funcin de dictarse su propia constitucin y elegir sus propias autoridades de gobierno. En el caso argentino las provincias, asociadas entre s voluntariamente, deciden formar una nacin regida por un gobierno federal que se encarga de ejercer funciones comunes delegadas por estas. Entre ellas podemos mencionar la emisin de moneda, las relaciones exteriores, la defensa nacional, el arbitrio de los conflictos o controversias judiciales entre provincias, por citar algunas. Una caracterstica de este Estado federal es la distribucin territorial del poder en funcin de las citadas autonomas provinciales; cada una de las provincias se autogobierna en sus cuestiones locales, en el marco del gobierno nacional del que forman parte. La delegacin de facultades por parte de las provincias a favor del Estado nacional o federal se encuentra explicitada en las constituciones nacionales de los pases federales: tal es el caso argentino. Estas delegaciones que las provincias realizan en funcin de intereses comunes no implican la cesin de todas las atribuciones o competencias de gobierno, sino slo de las expresadas en las constituciones y pactos realizados entre las partes. Las federaciones (la Argentina, por ejemplo) constituyen un tipo ideal de Estados federales que se caracterizan por integrar una serie de provincias autnomas en un Estado nacional, a fin de poner en comn recursos y competencias, haciendo reserva de todas las atribuciones no expresamente delegadas. La difusin del poder entre los gobiernos provinciales y el gobierno federal no implica en los hechos superposicin de funciones porque todas las atribuciones de una y otra parte estn debidamente documentadas en los pactos y la constitucin escrita, como mencionamos anteriormente. En el marco del federalismo, las provincias poseen autonoma para: - dictarse su propia constitucin (que no puede contradecir a la nacional); - dictar sus propias leyes; - elegir sus propias autoridades; - determinar su ordenamiento territorial interno; - recaudar tributos y contribuciones; - administrar sus presupuestos, entre otras cuestiones fundamentales que hacen a la actividad de gobierno. En ningn caso una provincia puede: - realizar acciones armadas; - arrogarse la representacin de la nacin en el marco de organismos gubernamentales internacionales; - emitir moneda; - cobrar aranceles diferenciales al comercio con otros Estados o con otras provincias en virtud de la creacin de aduanas interiores; - determinar formas de gobierno que no respeten los principios estipulados por las respectivas constituciones nacionales. En el caso argentino, se da un sistema federal cuyo origen est determinado por el hecho que las provincias existen con anterioridad a la formacin del Estado nacional que las agrupa en funcin de intereses y beneficios compartidos. Es en virtud de la preexistencia de estos poderes provinciales que no ceden la totalidad de sus prerrogativas de autogobierno a un poder central, sino que resignan slo una parte de sus atribuciones para la constitucin de una nacin comn integrada.

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Unidad 5: Federalismo y Gobiernos locales

Podemos establecer un paralelismo entre la cesin de atribuciones que las provincias efectuaron a favor del Estado nacional hace ms de 150 aos, con la situacin que se vislumbra actualmente en el escenario internacional, caracterizado por la progresiva cesin de soberana que los Estados nacionales realizan a favor de los bloques regionales que integran en virtud del principio de supranacionalidad.

Cules son las principales caractersticas del federalismo argentino?


Existen experiencias de Estados de federalismo asimtrico que, con el objeto de preservar la unin entre sus partes, deciden regirse por acuerdos constitucionales que otorgan mayores prerrogativas a unas provincias respecto de otras (el caso canadiense es un ejemplo). A nosotros nos interesa establecer las caractersticas fundamentales del federalismo denominado simtrico, que corresponde al caso argentino que nos ocupa. A continuacin detallamos algunos aspectos relevantes que caracterizan a nuestro sistema federal simtrico: - la existencia de por lo menos dos niveles de gobierno (gobierno nacional o federal y gobiernos provinciales) que estn organizados con sus propios rganos legislativos, ejecutivos y judiciales y, consecuentemente, con un alto grado de autonoma en cuanto a sus atribuciones y competencias. En el caso argentino son tres niveles: nacional o federal, provincial y municipal. - la existencia de provincias capacitadas para participar e influir en el proceso de toma de decisiones a escala federal por medio de instituciones polticas creadas para representar sus propios intereses ante la nacin (el ejemplo fundamental es la Cmara de Senadores). - la existencia de un rbitro institucional con jurisdiccin para dirimir posibles conflictos de competencias e intereses entre el gobierno nacional o federal y los gobiernos provinciales, o bien entre los diferentes gobiernos provinciales (el ejemplo es la Corte Suprema de Justicia). - la existencia de constituciones escritas que distribuyen y garantizan la estructura y la divisin de poderes entre los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal) y la necesidad del consentimiento de la mayora de las provincias para reformar la constitucin que fija dichas atribuciones. - la existencia de uniformidad en las relaciones entre el gobierno federal o nacional y las provincias, y entre las distintas provincias. No hay atribuciones que unas provincias cedan al Estado federal y otras las retengan para s, ni hay prevalencia de una provincia sobre otra en materia de prerrogativas propias. Esta es tal vez la caracterstica ms relevante para determinar el tipo simtrico de federalismo.

El federalismo argentino en la Constitucin Nacional


Recordars que en unidades anteriores vimos que la Constitucin Argentina ha adoptado la forma federal de Estado inspirndose en el modelo estadounidense. A continuacin presentamos algunas de las cuestiones ms relevantes que explicitan el federalismo en nuestra Carta Magna.

Como sealamos en el Unidad 3, record que pods consultar el texto de la Constitucin Nacional en el siguiente sitio: www.infoleg.gov.ar

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Unidad 5: Federalismo y Gobiernos locales

De acuerdo a lo que establece la Constitucin Nacional, sancionada en 1853 y reformada en varias oportunidades (1860, 1866, 1898, 1949, derogada por la de 1957, y 1994), la Argentina es una repblica federal. Actualmente est organizada en 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde residen las autoridades nacionales. El artculo 1 de la Constitucin Nacional Argentina establece que La nacin argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal. La forma republicana implica la divisin de poderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. La federacin, implica el marco legal para la coexistencia de un gobierno nacional con los gobiernos provinciales y el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Como hemos visto en la Unidad 3, el prembulo de nuestra Constitucin deja en claro la voluntad de las provincias para constituir la nacin argentina y la preexistencia de pactos entre estas con anterioridad a la unin nacional. En dicho texto se ve claramente que la Argentina se form por la unin federativa de las provincias. El artculo 5 de la Carta Magna establece que las provincias dictan sus propias constituciones respetando los contenidos de la Constitucin Nacional y organizan sus gobiernos bajo el sistema representativo y republicano asegurando la administracin de justicia, el rgimen municipal y la educacin primaria. Las provincias mantienen para s todas las facultades no delegadas expresamente en el gobierno federal; se organizan internamente segn sus intereses, eligiendo sus poderes ejecutivo y legislativo, cuyo rgimen son libres de determinar (artculos 121 y 122 de la Constitucin Nacional). Asimismo, pueden celebrar entre s toda clase de convenios de ndole judicial, econmica o social. El artculo 123 alude claramente, al igual que los dos anteriores, al carcter autnomo de las provincias, estableciendo nuevamente la facultad que tienen para dictar su propia constitucin. Este artculo estipula tambin el rgimen municipal autnomo al interior de las provincias, las que deben establecer su alcance y contenido, llevando el federalismo al nivel del gobierno local. El contenido del artculo 124 plantea dos cuestiones muy relevantes en el marco del rgimen federal. 1) En primer lugar, la facultad que tienen las provincias de crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de los fines de tales regiones. Debe destacarse que las regiones no constituyen entidades polticas autnomas ya que no tienen rganos de gobierno propio, ni tienen capacidad para dictarse normas de ordenamiento. Su creacin por parte de las provincias obedece a la necesidad de atender cuestiones ms bien operativas que favorezcan el desarrollo econmico y social de la zona y a aunar criterios para resolver conflictos respecto de los asuntos compartidos. Como ejemplo podemos citar la regin centro que agrupa a las provincias de Santa Fe, Crdoba y Entre Ros. Para ms informacin, consultar el sitio: www.regioncentro.gov.ar. 2) En segundo lugar, el mencionado artculo deposita en las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios. Estas dos cuestiones (la posibilidad de crear regiones para el desarrollo y el control de los recursos naturales, fundamentales sobre todo para la percepcin de regalas por parte de las provincias productoras) son, junto a la cuestin central de la coparticipacin federal, asuntos claves para la agenda de temas en el marco de nuestro federalismo.

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Cules son especficamente las atribuciones que los gobiernos de las provincias mantienen bajo sus rbitas y cules son cedidas a favor del gobierno federal?
Los artculos 125, 126 y 127 de la Constitucin Nacional enumeran algunas facultades que las provincias pueden ejercer y algunas prohibiciones expresas, derivadas de las cesiones de atribuciones realizadas a favor del gobierno federal o nacional. Si bien anteriormente mencionamos algunas de ellas, a continuacin presentamos tales facultades y prohibiciones constitucionales de los gobiernos de las provincias argentinas. Mediante la sancin de legislacin y la utilizacin de recursos propios las provincias pueden: - celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso nacional; - promover su industria; - fomentar la inmigracin; - promover la construccin de ferrocarriles y canales navegables; - promover la colonizacin de tierras de propiedad provincial; - promover la introduccin y el establecimiento de nuevas industrias; - promover la importacin de capitales extranjeros; - promover la exploracin de sus ros; - gestionar organismos de seguridad social para empleados pblicos y profesionales; - promover el progreso econmico; - promover el desarrollo humano; - promover la generacin de empleo; - promover la educacin; - promover la ciencia; - promover el conocimiento y la cultura. Las provincias no pueden: - ejercer el poder delegado a la nacin; - celebrar tratados parciales de carcter poltico; - expedir leyes sobre comercio; - expedir leyes sobre navegacin interior o exterior; - establecer aduanas provinciales; - acuar moneda; - establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorizacin del Congreso Nacional; - dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera, con posterioridad a su sancin por parte del Congreso Nacional; - dictar leyes sobre ciudadana y naturalizacin ; - establecer derechos de tonelaje; - armar buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo caso de invasin exterior o peligro inminente que no admita dilacin; - nombrar o recibir agentes extranjeros; - declarar ni hacer la guerra a otra provincia.

Por qu decimos que el Senado Nacional es el rgano legislativo de las provincias?


El artculo 44 de la Constitucin Nacional, determina el carcter bicameral del poder legislativo. En su texto se establece la composicin del Congreso mediante dos cmaras: una de Diputados de la nacin (representa al pueblo de la Nacin) y otra de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires (representa a dichas jurisdicciones).

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El federalismo argentino se ha concebido como una forma de organizacin poltica y territorial que incorporaba en una nacin comn a provincias autnomas que presentaban importantes disparidades entre s. En cierta medida, aquellos desequilibrios entre provincias continan vigentes en la actualidad. Las desigualdades territoriales se manifiestan, principalmente, en trminos econmicos y demogrficos.

Para comprobar esta afirmacin basta con consultar los indicadores sociodemogrficos de las provincias en la pgina web del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos: www.indec.gov.ar. A fin de equilibrar estas desigualdades en el rgano poltico legislativo federal y con el principal argumento de garantizar cierta igualdad de condiciones entre todas las jurisdicciones, se establece un Senado Nacional en el que cada una de las provincias cuenta con igual representacin y, por tanto, no se tienen en cuenta criterios poblacionales, de extensin territorial ni de desarrollo econmico para asignar la cantidad de bancas correspondientes a los senadores de cada provincia.

Qu implica la sobre-representacin de las provincias menos pobladas en el Senado?


La Constitucin Nacional, en su artculo 54, establece que el Senado Nacional se compondr de tres senadores por cada provincia y tres por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Esta composicin de la cmara est inspirada en el criterio anteriormente descripto como federalismo simtrico. La atribucin de un nmero igual de senadores a las provincias implica la sobrerrepresentacin de las menos pobladas y, consecuentemente, la subrepresentacin de las ms pobladas. Tal como lo sealamos en la unidad 1, recordars que esta situacin otorga a las provincias ms pequeas una gran capacidad de influir en los procesos de toma de decisiones que acontecen en la Cmara de Senadores. En la Cmara de Diputados de la Nacin tambin se da la sobrerrepresentacin de las jurisdicciones ms chicas, pero al introducirse tambin el criterio poblacional para determinar el nmero de legisladores por provincia, esta tendencia es menos marcada que en el Senado. Ejemplo: Presentamos una comparacin entre la provincia de Tierra del Fuego (la que posee menor cantidad de habitantes) y la provincia de Buenos Aires (la ms poblada). Si la representacin fuera exactamente proporcional en el Senado, Tierra del Fuego tendra 3 senadores y la provincia de Buenos Aires aproximadamente 300. La realidad nos muestra que todas las provincias tienen la misma cantidad de senadores (tres). Esta sobrerrepresentacin se promueve en la Constitucin Nacional para que los intereses de las provincias ms pequeas sean incorporados y tengan peso real en la agenda temtica prioritaria del rgano legislativo federal.

Cules son las atribuciones del Congreso Nacional que ms impactan en la agenda temtica de las provincias?
En el artculo 75 de la Ley Suprema se explicitan las atribuciones del Congreso Nacional. Algunos incisos de dicho artculo plantean claramente la importancia que los intereses de las provincias tuvieron en la agenda de los constituyentes que sancionaron nuestra ley fundamental. Aqu planteamos algunos ejemplos:

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a) En el inciso 2 se establece la facultad de imponer contribuciones y el carcter coparticipable de estas. En trminos simples, esto implica que mediante acuerdos entre la nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se establece el mecanismo de reparto de las contribuciones recaudadas y las asignaciones que corresponden a cada parte. La coparticipacin federal se rige mediante una ley convenio, elaborada en acuerdo entre las partes, que garantiza la remisin automtica de los fondos.

Para profundizar en el tema coparticipacin federal, te recomendamos que consultes las siguientes pginas web: Foro de Discusin sobre Federalismo Fiscal, Senado de la Nacin: http://forofederalismo.senado.gov.ar/web/comisiones/comis72/foro/cuerpo1.php Consejo Federal de Inversiones: www.cfi.gov.ar Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa y Produccin: www.mecon.gov.ar/hacienda/normativa.htm. La distribucin de los fondos de la coparticipacin se realiza en relacin con las competencias, servicios y funciones de cada una de las provincias, de la nacin y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en base a criterios objetivos de reparto (por ejemplo: poblacin, necesidades bsicas insatisfechas, pobreza, contribucin a la generacin del producto bruto interno, entre otros) , de equidad , de solidaridad (se tiende a beneficiar a las provincias menos desarrolladas) y de calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. El Senado Nacional es la cmara de origen para la sancin de la ley convenio de coparticipacin federal. Al ser cmara de origen, el Senado tiene mayores posibilidades de hacer prevalecer sus propuestas en la redaccin final de las leyes, segn se desprende del procedimiento de sancin legislativa. Te sugerimos la lectura de los artculos 77 al 84 de la Constitucin Nacional para conocer este procedimiento.

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La necesidad de aprobacin por parte de las provincias y el requerimiento de mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara (37 senadores y 129 diputados) constituyen para las provincias de menor desarrollo relativo y menor poblacin garantas de participacin real en la formulacin de las reglas de juego para el reparto de los fondos. Ejemplo: Imaginemos un escenario en el que la totalidad de los senadores que representan a las provincias con menor poblacin (12 provincias menos pobladas con 3 senadores cada una + un senador de la 13 provincia menos poblada), estn presentes en la sesin de tratamiento del proyecto de ley de coparticipacin y todos los dems estn ausentes. Si todos votan afirmativamente el proyecto, el Senado da media sancin a la ley que establece el reparto de los fondos entre las jurisdicciones con la concurrencia de los representantes de provincias que suman en total el 15,3% de la poblacin total del pas. Otra cuestin que garantiza los intereses provinciales en la letra constitucional es la clusula que establece que la nacin no transferir competencias (educacin, salud, entre otras) a las provincias sin la respectiva reasignacin de recursos. Por ejemplo, si el gobierno nacional decidiera transferir la polica que cumple funciones de seguridad en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires al gobierno porteo, le debera transferir los fondos correspondientes para el funcionamiento del servicio de seguridad metropolitana. Finalmente, en lo que respecta al inciso en cuestin (inc. 2, artculo 75), se estipula que el organismo encargado de fiscalizar y controlar la ejecucin de lo referido a la coparticipacin federal deber asegurar la representacin de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su composicin (lo que constituye otra garanta de participacin real de las provincias en los procesos de gestin vinculados al tema coparticipacin). b) El inciso 3 del artculo 75 de la Constitucin Nacional sostiene que mediante una ley especial aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de ambas cmaras, se pueden establecer o modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado. Esto implica que el Congreso puede, mediante una ley, determinar el destino especfico para el que se usarn los fondos y modificarlo cuando lo considere oportuno. Esto constituye otra muestra del protagonismo de las provincias en la determinacin de la distribucin de fondos. c) Otras cuestiones sensibles en las que el Senado Nacional hace las veces de cmara de origen son aquellas vinculadas a las iniciativas para proveer al crecimiento armnico de la nacin y al poblamiento de su territorio, y a promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (inciso 19, artculo 75). Hasta aqu te expusimos las cuestiones ms relevantes que caracterizan, en la Constitucin Nacional, a nuestro sistema federal. A continuacin te presentamos algunos contenidos referidos a los gobiernos locales, que constituyen en los hechos las unidades polticas de gobierno ms cercanas a los ciudadanos y son los encargados de implementar polticas que traduzcan los beneficios que los sistemas federales tienen para las comunidades, en orden a atender sus intereses y respetar sus autonomas.

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Unidad 5: Federalismo y Gobiernos locales

II. LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL MARCO DEL FEDERALISMO ARGENTINO


Cul es el escenario o el contexto en el que se desenvuelven actualmente los gobiernos locales (municipios) en la Argentina?
Los cambios estructurales que vivi nuestro pas en la dcada del 90, ya reseados en el presente curso, afectaron significativamente las relaciones entre las distintas jurisdicciones gubernamentales (municipios-provincias-nacin) y, consecuentemente, los lazos que cada una de ellas mantena con la poblacin. Uno de los impactos generados por estos cambios estructurales (principalmente los procesos de descentralizacin de funciones, privatizacin de servicios y desregulacin econmica) es la relevancia que han adquirido los gobiernos locales (municipios) en cualquier estrategia de desarrollo. La constante transferencia de funciones de los niveles nacionales y provinciales hacia los gobiernos locales nos permite hablar de un escenario caracterizado por la creciente municipalizacin de los problemas polticos, sociales y econmicos. Esta situacin impact fuertemente sobre los gobiernos locales que no en todos los casos estaban organizados para prestar los servicios, lo que gener consecuencias directas sobre la gestin local al incrementarse la demanda ciudadana ante los rganos municipales. En este marco, podemos afirmar que los gobiernos locales adquieren un peso cada vez mayor en la coordinacin y articulacin de las polticas sociales que se ejecutan en los territorios. Asimismo, el proceso de globalizacin, cuyas principales caractersticas expondremos en la prxima unidad, genera cambios acelerados y constantes del contexto en el que los municipios se desempean. La globalizacin incrementa la competencia entre los distintos Estados nacionales para recibir inversiones productivas. Esta competencia se reproduce al interior de los pases entre las distintas provincias y los distintos gobiernos locales, que buscan ofrecer las condiciones ms ventajosas para la radicacin de los capitales productivos en sus propios territorios. Al igual que en el caso de la asuncin de nuevas funciones sin la debida preparacin organizativa para hacerlo, la mayora de los municipios han fracasado frecuentemente en sus intentos por atraer estas inversiones debido a sus problemas de infraestructura, de servicios bsicos y de capacidad organizacional. Algunas de las consecuencias ms importantes originadas por el contexto descripto fueron: - la generacin de elevadas tasas de desempleo en el territorio local; - la implementacin de reformas macroeconmicas nacionales y provinciales con directa incidencia en los gobiernos locales (reformas realizadas generalmente sin atender los intere ses de estos municipios); - la reduccin del poder adquisitivo de gran parte de los ciudadanos; - la aparicin de crecientes requerimientos y demandas de prestacin de servicios sociales por parte de la comunidad. Estos aspectos constituyen cuestiones que impactan decisivamente sobre la gestin del municipio, que representa la primera ventanilla de la cadena administrativa en nuestro sistema federal de gobierno. A partir de esta situacin, se vislumbra que la calidad que los gobiernos municipales posean para implementar polticas adecuadas y gerenciar eficazmente las cuestiones pblicas determinar la emergencia de crculos virtuosos de desarrollo local, que combinen las mejoras continuas en la

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prestacin de servicios pblicos, polticas sociales, de seguridad, etc. con la consecuente recepcin de mayores inversiones (pblicas o privadas) en el desarrollo de nuevas industrias e infraestructura bsica. Esta tendencia virtuosa se retroalimenta ante situaciones exitosas, pero constituye un desafo muy peligroso para los gobiernos locales si estos no demuestran adaptacin al nuevo contexto y eficacia en sus acciones (crculo vicioso en el que la mala calidad de los servicios prestados por los gobiernos locales genera la falta de inversin y desarrollo y, en definitiva, una prdida de legitimidad para la autoridad poltica). En funcin de lo expuesto, resulta necesario conocer los problemas organizacionales propios que enfrentan los gobiernos locales e intentar plantear las propuestas de soluciones existentes que permitan satisfacer las necesidades de la comunidad.

Cules son los principales problemas y debilidades que presentan los gobiernos locales ante las crecientes demandas de la ciudadana?
La experiencia nos muestra que tradicionalmente, en nuestro pas, los gobiernos locales suelen tener debilidades administrativas e institucionales que obstaculizan sus capacidades para satisfacer las obligaciones con la comunidad. A modo de ejemplo planteamos algunas de estas debilidades, a saber: - La falta de experiencia y de capacidad tcnica para gestionar polticas pblicas. - La falta de especializacin administrativa y tcnica de las estructuras municipales pequeas y la consecuente dependencia respecto del gobierno provincial o nacional para implementar polticas. - Un excesivo nivel de burocratizacin de las estructuras municipales ms grandes y la conse cuente falta de flexibilidad para formular e implementar polticas. - El dficit de recursos financieros y econmicos que se observa en la mayor parte de los municipios. - La concepcin tradicional imperante que asigna la ejecucin de las polticas y la toma de decisiones de gobierno a los mbitos provinciales o nacionales, en detrimento de los poderes locales. - La baja cantidad de lderes polticos y sociales capaces de innovar en el mbito local para coordinar la formulacin e implementacin de polticas pblicas. - La debilidad de las organizaciones locales de la sociedad civil que, salvo excepciones, realizan aportes insuficientes para la gestin integral de las polticas pblicas. - Cierto exceso de voluntarismo en la formulacin e implementacin de polticas pblicas por parte de los lderes locales (ausencia de visiones estratgicas por no concebir la realidad de los actores y las instituciones participantes). - La formulacin de soluciones planteadas desde mbitos distintos al nivel local, sin conocimiento del territorio. - La falta de cultura cooperativa a nivel de asociaciones entre gobiernos municipales para el tratamiento de temas comunes y el emprendimiento de estrategias de desarrollo conjuntas. - La falta de coordinacin entre los tiempos polticos de los lderes locales y los tiempos requeridos para el desarrollo y la implementacin de los proyectos (no siempre se ejecutan los proyectos que superen el horizonte temporal del mandato del lder). - La ausencia de una cultura de concertacin pblico privada para administrar proyectos. - La prevalencia de la lgica administrativa burocrtica en las acciones de los funcionarios y agentes por sobre la generacin de estrategias de desarrollo local.

Cules son las dificultades que afrontan los gobiernos locales que integran reas metropolitanas?
A las debilidades referidas como habituales entre los gobiernos municipales, le debemos aadir las propias de las reas metropolitanas (ejemplos: el rea Metropolitana de Buenos Aires, el Gran Rosario, el Gran Crdoba, el Gran Mendoza, entre otras). Cada rea metropolitana constituye una nica unidad urbana real (aglomeracin de poblacin y de actividades) con una pluralidad de gobiernos locales. Los problemas son comunes a

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los distintos municipios vecinos entre s, pero frecuentemente no se articulan las fuerzas entre los distintos gobiernos locales para dar un sentido de totalidad y unidad a las estrategias de desarrollo y de solucin poltica y tcnica de las problemticas comunes que se desarrollan en un territorio indivisible en trminos reales, pero dividido en mltiples unidades polticas de gestin. El problema es an ms evidente porque las reas metropolitanas constituyen unidades mucho mayores que cualquiera de las jurisdicciones locales que las integran. La falta de correspondencia entre territorio funcional (urbe) y territorio gubernamental (municipio) genera graves problemas de gestin urbana por la falta de integracin entre las polticas de los distintos gobiernos locales involucrados en el desarrollo del espacio territorial metropolitano. Ante esta situacin de falta de integridad de la gestin de las reas metropolitanas, la multiplicidad de polticas implementadas por los distintos gobiernos locales se ve frecuentemente limitada y reemplazada por las iniciativas de los sectores privados que tienen intereses concretos de lucro en el desarrollo de servicios, mercados, emprendimientos, etc. As las decisiones estratgicas que deberan ser formuladas por el sector pblico son reemplazadas por la lgica de mercado que, adems de estar involucrada en lo que es su funcin especfica (el desarrollo de proyectos), termina asumiendo de hecho la planificacin de los desarrollos segn sus propios intereses (bsicamente la maximizacin del lucro econmico). Esta situacin genera un doble problema: por un lado la ausencia de planificacin estratgica de lo pblico y por otro la prdida de legitimidad de los gobiernos locales por la falta de eficacia de sus polticas dispersas y carentes de integracin en una estrategia comn de desarrollo. No obstante las problemticas descriptas para los gobiernos locales, se pueden plantear estrategias de solucin para obtener mayores niveles de eficacia en la gestin y consecuentemente alcanzar el desarrollo local que impacte positivamente en la vida cotidiana de las comunidades.

Por qu decimos que el gobierno local debe actuar como estratega y como articulador de redes de desarrollo?
Para revertir las problemticas planteadas anteriormente, la gestin de las polticas debe involucrar al conjunto de los actores con insercin territorial a nivel municipal. El gobierno local debe cumplir un doble rol: - por un lado, definir la estrategia de desarrollo; - por otro, articular y dar coherencia a las acciones desarrolladas por los distintos actores. Los gobiernos nacional y provincial deben actuar como socios en la tarea de fortalecimiento de la sociedad y de las estructuras organizacionales de los municipios, para administrar eficazmente en las nuevas condiciones. La lgica burocrtica de la gestin debe ser reemplazada por una visin estratgica del rol municipal como coordinador de redes de desarrollo. El territorio local debe ser un espacio pblico, en cuya gestin se involucren los distintos actores: por un lado, los que tienen su base en el mismo territorio (autoridades locales, funcionarios de las reas municipales, tcnicos operativos de los programas, beneficiarios, organizaciones no gubernamentales, empresas, universidades, sindicatos, etctera) y, por otro, los propios de las provincias, de la nacin e incluso de organismos y empresas internacionales (autoridades, funcionarios, lderes sociales, empresarios, etctera), dispuestos a funcionar en un espacio horizontal, promoviendo redes de consenso, concertacin y colaboracin, estratgicamente conectadas por el gobierno local. En este nuevo contexto, la participacin de una sociedad civil fortalecida y de un empresariado comprometido, que funcionen mancomunadamente con el gobierno local, se torna decisiva para generar estrategias de desarrollo.

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Para lograr constituir estas redes se requiere un liderazgo poltico innovador, promotor, capaz de trabajar en equipo, de promover alternativas estratgicas, de comunicar, de generar consensos y acciones comunes entre el municipio, los otros Estados, la comunidad y sus organizaciones, las empresas e incluso los organismos internacionales. As tambin es necesaria la transformacin organizacional del gobierno municipal, la adquisicin de capacidades tcnicas en sus diversas reas organizativas, el trabajo en equipos interdisciplinarios y la produccin de conocimiento fiable (diagnsticos, estadsticas, estudios, etc.). Gestionar desde el gobierno local significa generar estrategias en las que se integren la comunidad, las empresas y las organizaciones con base territorial. Solo estas estrategias identificadas asociadamente pueden construir nuevas alternativas para el desarrollo y ser capaces de conferir legitimidad a los municipios.

III. HACIA EL DESARROLLO LOCAL


Llamamos desarrollo local al proceso por el cual el sector pblico las organizaciones no gubernamentales con insercin en el territorio y las fuerzas del mercado que operan a nivel local trabajan conjuntamente para crear mejores condiciones de vida a la poblacin a partir del crecimiento econmico y social que se deriva de sus acciones. En un contexto tan cambiante como el que analizamos anteriormente, en el cual los gobiernos locales tienen que adaptarse a los nuevos requerimientos de la globalizacin y la descentralizacin de funciones, el rol de conductor, estratega e integrador de las distintas fuerzas existentes en la comunidad pasa a ser la prioridad para los gobiernos locales que quieren responder satisfactoriamente al incremento de las demandas ciudadanas que se les plantea. La accin del gobierno local debe orientarse al diseo estratgico de acciones cooperativas entre los distintos actores para optimizar las fortalezas, minimizar las debilidades y aprovechar eficazmente las oportunidades presentes en las comunidades locales para incrementar la calidad de vida de quienes las integran.

Cmo se genera el desarrollo local?


A continuacin detallamos un esquema que ejemplifica una estrategia de desarrollo e incorpora los actores relevantes y la agenda de cuestiones prioritarias para el logro del xito en la gestin local. a) Organizar una red asociativa para el desarrollo local integrada por: - el municipio; - el sector privado; - las organizaciones no gubernamentales con incidencia en el lugar; - los sindicatos; - las universidades; - las cmaras empresarias; - otros actores que sean identificados como relevantes para integrar la red. El establecimiento de relaciones entre los distintos actores es el primer paso clave para involucrarlos en los procesos de desarrollo local. Dichas relaciones pueden variar entre la colaboracin informal para el desarrollo de determinada accin hasta la concrecin de asociaciones constituidas entre el sector pblico, el sector privado y las ONG para promover el desarrollo (ms adelante citamos casos exitosos en este sentido). Debe destacarse que dichas asociaciones, en caso de formarse, no reemplazan las funciones polticas de direccin de los municipios, sino que actan como agencias de desarrollo, consorcios o corporaciones destinadas a asistir al gobierno local en la toma de decisiones para cumplir los objetivos pautados.

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b) Plantear un esquema de fortalezas, debilidades, oportunidades y desafos para la estrategia de desarrollo. Identificar las variables, tanto propias como externas, que favorecen o perjudican la consecucin del desarrollo local es un paso fundamental para formular la estrategia. Por ejemplo: el alto nivel educativo de la poblacin, los altos ndices de pobreza, la disponibilidad de buenos caminos y medios de transporte de personas y mercaderas, el reemplazo por parte de los principales productores de las materias primas disponibles en el territorio por otras ms funcionales a los medios de produccin vigentes en el mundo para la fabricacin de sus productos a nivel global, la inexistencia de crditos a tasas competitivas, la desnutricin infantil de la poblacin, etc. son variables que pueden constituir fortalezas, debilidades, oportunidades externas o desafos externos para la consecucin de una estrategia de desarrollo a nivel local. c) Disear la estrategia de desarrollo local bajo la conduccin del municipio. Para eso se deben definir: - una visin integral de la comunidad deseada por el consenso de todos los actores que integran la red de desarrollo (A dnde se quiere llegar? Cmo queremos que sea nuestra comunidad y nuestro municipio?); - las metas que especifiquen cules son los productos que se persiguen con las polticas a implementar (por ejemplo: reducir la mortalidad infantil, incrementar la cantidad de fbricas instaladas en el municipio, etc.); - los objetivos de las polticas que fijan los resultados deseados en dimensiones medibles (por ejemplo: lograr que el 100% de la poblacin finalice la escuela secundaria; bajar el desempleo local al 5% en un plazo de tres aos, etc.); - los programas que definan la manera de alcanzar las metas y los objetivos planteados; - los proyectos y planes de accin para la implementacin especfica de los contenidos programticos en el marco de una debida priorizacin de acciones, incluidos el clculo de costos y de beneficios. d) Implementar la estrategia de desarrollo local de acuerdo al plan estratgico diseado con la participacin de los actores de la red de desarrollo y la conduccin del gobierno local. e) Revisar y corregir, en base a lo actuado, la estrategia de desarrollo local a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos. Por ejemplo: ver si se logr el incremento de la participacin ciudadana en la ejecucin de las polticas; si emergieron del proceso nuevos lderes sociales ms capacitados; si econmicamente se logr generar impactos que mejoren las condiciones de vida de la comunidad, etc.

Cules son las claves que la experiencia demuestra como exitosas para el desarrollo de estrategias?
- Una fuerte voluntad poltica demostrada por el gobierno del municipio para ponerse al frente de la estrategia de desarrollo. - El fortalecimiento y la capacitacin de los lderes locales para gestionar eficazmente las polticas y lograr credibilidad en la comunidad, a fin de poder integrar nuevos actores a la estrategia de desarrollo. - La participacin de todos los actores relevantes del territorio en el desarrollo estratgico. - La consideracin integral de la estrategia de desarrollo (sta debe incorporar aspectos polticos, econmicos, sociales y medioambientales). - La inclusin en la estrategia de desarrollo de polticas diferenciadas que muestren resultados concretos en el corto plazo, en el mediano plazo y en el largo plazo (para mostrar eficacia y logros a los distintos actores participantes).

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Cmo organizar redes de desarrollo local intermunicipales?


A fin de generar estrategias de desarrollo comunes a dos o ms municipios o a una regin metropolitana (cuyas problemticas especficas se plantearon anteriormente), se expone la necesidad de implementar redes de desarrollo local intermunicipales. Las redes de desarrollo local intermunicipales implican distintos tipos posibles de cooperacin entre gobiernos locales que plantean una variedad de alcances para las iniciativas a implementar en funcin de la cantidad de localidades comprendidas, los rganos y funciones previstos, los objetivos, el financiamiento, la participacin de actores sociales, etc. Estas redes intermunicipales se pueden instrumentar a travs de acuerdos voluntarios entre gobiernos locales, los cuales conservan su autonoma y jurisdiccin (algo similar a lo que acontece con la formacin de regiones entre las distintas provincias). Las redes intermunicipales de desarrollo local permiten la cooperacin entre municipios vecinos y hacen posible la realizacin de: - Proyectos en comn que impliquen la organizacin de actividades productivas. - El desarrollo de obras pblicas. - La prestacin de servicios pblicos que por sus magnitudes y costos sobrepasaran los recursos disponibles en cada uno de los municipios asociados. - Otras cuestiones que los municipios acuerden entre s. La creacin de una red intermunicipal de desarrollo local requiere: por un lado, gran liderazgo poltico para superar los obstculos que impiden la accin comn entre municipios de una misma regin y, por otro, la necesidad de contar con personal tcnico capacitado para formular proyectos viables en comn. En el caso de las reas metropolitanas, la gestin intermunicipal constituye una estrategia institucionalmente posible y polticamente viable para superar los problemas de falta de integracin descriptos anteriormente. Esto demanda una visin estratgica por parte de los lderes polticos locales. La autonoma municipal no puede verse como un obstculo, un instrumento de aislamiento o un incentivo para la falta de integracin de los gobiernos locales entre s. Por el contrario, debe servir al desarrollo de nuevos consensos institucionales que abarquen las formas de la cooperacin y coordinacin entre municipalidades, la creacin de entidades para el estudio de las polticas metropolitanas a desarrollar y la promocin de los mecanismos de cooperacin pblico-privado en el desarrollo local para mejorar la calidad de vida de las comunidades involucradas.

Cules son las experiencias exitosas de gobierno local?


Para que conozcas las experiencias exitosas de gobierno local y cooperacin intermunicipal desarrolladas y/o implementadas en nuestro pas, te proponemos que visites los sitios web indicados ms abajo. Sera interesante que al interiorizarte de los contenidos vertidos en dichas pginas, reflexiones sobre la existencia de iniciativas de gobierno local en tu territorio de actuacin y pienses en la posibilidad de replicar experiencias exitosas en tu municipio, previa adaptacin de los proyectos a la realidad del contexto. - Banco de Experiencias Locales de la Universidad Nacional de Quilmes y la Universidad Nacional de General Sarmiento http://www.bel.unq.edu.ar/bel/, www.municipios.unq.edu.ar/ - Poder Local (Noticias Municipales) www.poderlocal.net - Federacin Argentina de Municipios www.fam-online.org - Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior www.mininterior.gov.ar/municipales/

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Para ver el material editado por el Banco Mundial en temas de gobierno y desarrollo local, te recomendamos consultar en: www.bancomundial.org. Una vez que accedas a la pgina, debes tipear gobierno local en el espacio destinado a las bsquedas y clickear en ver. A continuacin aparecern una serie de documentos referidos a esta materia que fueron editados por el organismo.

Para afianzar los conocimientos de esta unidad te proponemos que vuelvas a revisar los contenidos que presentamos y visites los sitios web que te hemos recomendado. Luego, debers realizar el ejercicio de auto evaluacin que se encuentra en el entorno virtual. Finalmente, te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 6 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.

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BIBLIOGRAFA
Bidart Campos, Germn J. 1995 Lecciones elementales de poltica, Ediar, Buenos Aires. Capitanich, Jorge Milton; Kicillof, Axel; Zorrilla, Mnica Beatriz, 1999 Federalismo fiscal y coparticipacin federal: una propuesta para la transformacin de la relacin nacinprovincias, Docencia, Buenos Aires. Cassano, Daniel, 1992 El rol del municipio, la participacin y los nuevos espacios sociales en la institucionalidad provincial y local, CFI, Buenos Aires. Hernndez, Antonio Mara (h), 1997 Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Depalma, Buenos Aires. Hernndez, Antonio Mara (h), 2000 Integracin y globalizacin: rol de las regiones, provincias y municipios, Depalma, Buenos Aires. INAP, 2001 Cooperacin intermunicipal en Argentina, INAP Eudeba, Buenos Aires. Iturburu, Mnica, 2000 Municipios argentinos: fortalezas y debilidades de su diseo institucional, INAP, Buenos Aires. Lamarque, Patrick, 2001 Poder local, Libros del Rojas UBA, Buenos Aires. Mezzomo, Clareci, 1999 El papel de los municipios en el proceso de integracin del MERCOSUR, Universidad de Buenos Aires Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires.

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UNIDAD VI
Proceso de Globalizacin e Integracin Regional

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Unidad 6: Proceso de globalizacin e integracin regional

UNIDAD 6: PROCESO DE GLOBALIZACIN E INTEGRACIN REGIONAL


En esta unidad encontrars una descripcin amplia del proceso de globalizacin: actores relevantes, alcance, desarrollo y perspectivas. En el punto I encontrars una caracterizacin de este proceso, un anlisis fundamentalmente en materia econmica y por ltimo una sntesis de su desarrollo histrico. En el punto II, analizamos los escenarios que el proceso globalizador plantea y enumeramos algunos riesgos y ventajas derivados de su emergencia. Asimismo, nos centramos en los efectos que la globalizacin produce sobre sociedades en desarrollo como la argentina. El punto III nos invita a reflexionar sobre cules son los actores principales que protagonizan el proceso de globalizacin y cul es la lgica de accin de cada uno de ellos. En el punto IV te presentamos las cuestiones relevantes para considerar en una agenda temtica global. Y finalmente, en el punto V, explicitamos cules son los modelos de integracin regional existentes y los diferenciamos segn los niveles de profundizacin de la integracin, tanto a nivel econmico como poltico. Nuestra intencin es que en el aprendizaje de esta unidad puedas identificar las caractersticas ms relevantes del proceso de globalizacin; entiendas el significado y las implicancias polticas, econmicas y sociales que tiene este proceso; comprendas el nuevo escenario internacional que se deriva de la emergencia del proceso globalizador; identifiques las problemticas y las oportunidades que se le presentan a nuestro pas a partir de la emergencia de este proceso; incorpores nociones bsicas referidas a los procesos de integracin regional de los Estados nacionales; y finalmente, que pienses en la agenda temtica para la solucin de las problemticas polticas y sociales que genera el proceso de globalizacin en tu mbito de desarrollo. Luego te invitamos a realizar las actividades de repaso y los ejercicios de auto evaluacin que encontrars en el entorno virtual donde te proponemos relacionar los conocimientos adquiridos con situaciones reales o imaginarias que se puedan plantear en tu regin y en tus prcticas cotidianas.

I. ASPECTOS CARACTERSTICOS DEL PROCESO DE GLOBALIZACIN


A pesar de que el trmino globalizacin se utiliza de maneras diversas, podemos definirlo como un proceso cuyo resultado ms tangible es la integracin progresiva y la interrelacin de las distintas economas y sociedades. Este proceso est impulsado por las nuevas tecnologas, las nuevas relaciones econmicas y las polticas nacionales e internacionales de una amplia gama de actores. La globalizacin constituye un proceso caracterizado por la creciente internacionalizacin del capital financiero, industrial y comercial y el surgimiento de nuevos procesos productivos, distributivos y de consumo que se independizan de las fronteras nacionales en virtud de las posibilidades que otorgan la inversin de capitales y la expansin y el uso intensivo de la tecnologa. En trminos muy generales, el proceso de globalizacin comporta dos aspectos: 1) El primero se refiere a los factores que favorecen el acercamiento entre las sociedades y los ciudadanos. Por ejemplo: las inversiones, la tecnologa, los sistemas de produccin transfronterizos y los flujos de informacin y comunicacin. En este aspecto podemos sintetizar algunas cuestiones fundamentales que caracterizan al proceso globalizador: - Gran incremento del comercio internacional. - Gran crecimiento de los flujos de capitales financieros que circulan libremente entre pases, apoyados por el desarrollo de las tecnologas de la comunicacin. - Incremento de la inversin extranjera directa en los distintos pases. - Internacionalizacin de los procesos productivos. - Incremento de las migraciones de mano de obra hacia pases desarrollados. - Extraordinaria difusin de los conocimientos cientficos y las tecnologas.

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2) El segundo aspecto se refiere a las polticas y las instituciones que favorecen la integracin de las economas y de los pases, como por ejemplo, la liberalizacin del comercio y del mercado de capitales, las normas internacionales del trabajo, la defensa del medio ambiente, los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual y otras polticas aplicadas a nivel nacional e internacional. Veamos algunas cuestiones poltico-institucionales que aceleran la emergencia del proceso globalizador: - La mayor difusin a nivel planetario de regmenes de gobierno democrticos. - La desaparicin del bloque sovitico simbolizada en la cada del Muro de Berln en 1989. - La creciente interrelacin operada entre pases de una misma regin geogrfica (cuyo ejemplo de madurez se da en el caso de la integracin poltica europea). La globalizacin implica un aumento de la vinculacin social, econmica y poltica a nivel trasnacional y la creciente interdependencia de todas las sociedades entre s, promovida por el aumento de los flujos econmicos, financieros y comunicacionales que se realizan en tiempo real.

Cules son las caractersticas principales de la globalizacin econmica?


En su dimensin econmica la globalizacin se caracteriza por la apertura de los sistemas econmicos nacionales, el aumento del comercio internacional, la expansin de los mercados financieros, la reorganizacin espacial de la produccin, la bsqueda permanente de ventajas comparativas y de la competitividad que da prioridad a la innovacin tecnolgica, la aparicin de elevadas tasas de desempleo y el descenso del nivel de las remuneraciones. En materia econmica, algunas cuestiones implicadas en el proceso globalizador son: 1) La estandarizacin de productos y servicios: stos tienen poca o nula variacin entre los distintos pases o regiones donde se distribuyen. Como ejemplo podemos citar las producciones de empresas como Mc Donalds o Coca Cola (Company). 2) La reduccin de barreras arancelarias al comercio: de la mano de la integracin de bloques comerciales regionales, los pases limitan sensiblemente la aplicacin de aranceles a los productos importados. 3) La economa de escala: las empresas buscan hacer los productos ms competitivos con una estrategia de bajos costos. Las empresas eligen la radicacin de sus terminales en funcin de las ventajas competitivas de las distintas locaciones posibles: bajos salarios, alta capacitacin, buenos sistemas de transporte, etc. Frecuentemente las empresas deciden fabricar en un solo lugar, un nico producto determinado para ser distribuido globalmente. En la industria automotriz abundan los ejemplos que ilustran esta situacin. 4) La creacin de grandes corporaciones e integracin de las empresas: para competir entre corporaciones globales las empresas tienden a fusionarse entre s para acumular poder. 5) La creciente integracin de las economas nacionales a los mercados globales, de los que depende el crecimiento y la estabilidad de esas economas. Esto se da fundamentalmente a travs de la especializacin en las producciones de las economas nacionales. Como ejemplo podemos citar las economas del sudeste asitico que se integraron mediante la especializacin en productos electrnicos. 6) La configuracin de grandes zonas integradas de comercio: casi todos los pases del mundo se han integrado, al menos formalmente, en bloques comerciales regionales. Como se mencion, la digitalizacin de las comunicaciones humanas ha revolucionado la produccin, el almacenamiento y el acceso a la informacin. Hoy la informacin est al alcance de quien posea una computadora con acceso a Internet. A partir de ello, se puede saber lo que ocurre en lejanos rincones del universo. El impacto derivado de esta situacin es la aparicin de un mundo donde las economas, la cultura y los valores humanos se tienden a parecer cada vez ms por la influencia de los medios electrnicos (esto, independientemente de las distancias geogrficas).

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Cmo llegamos a la etapa que estamos describiendo?


Es importante tener presente que la globalizacin (fundamentalmente econmica) no es una tendencia totalmente nueva. De hecho, ha formado parte de la historia humana desde tiempos remotos, cuando poblaciones muy dispersas se involucraron gradualmente en relaciones econmicas ms amplias y complejas. En la era moderna, se produjo cierta especie de mundializacin hacia finales del siglo XIX, principalmente con el incremento del comercio entre los pases que hoy son desarrollados o ricos y la bsqueda de mercados y materias primas, llevada a cabo por estos pases a travs del creciente colonialismo. Ese temprano despuntar de la mundializacin se revirti en la primera mitad del siglo XX, poca de crecientes barreras arancelarias al comercio en un contexto de luchas nacionales y de podero, guerras mundiales, revoluciones, auge de ideologas autoritarias y gran inestabilidad econmica y poltica. En los ltimos cincuenta aos las relaciones internacionales se han calmado relativamente, al menos en comparacin con la primera mitad del siglo XX, debido al respaldo de la creacin y consolidacin del sistema de Naciones Unidas como medio de resolver pacficamente las diferencias polticas entre los Estados, y de instituciones como la actual Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que proporcionan un marco reglamentario para que los pases manejen sus polticas comerciales. El fin del colonialismo sum innumerables nuevos actores a la arena mundial y se incorporaron los pases en desarrollo a la discusin sobre los temas de comercio internacional. Independientemente de lo relativo de los xitos logrados en el marco de estas nuevas instituciones, debe destacarse el avance hacia un mayor dilogo y la lenta pero progresiva inclusin de actores nuevos: los Estados no desarrollados. El ritmo de la integracin econmica internacional se aceler en la dcada de los ochenta y los noventa, cuando los gobiernos redujeron las barreras polticas que obstaculizaban el comercio y la inversin internacional. Por esos aos, la apertura al mundo exterior form parte de un cambio generalizado hacia una visin ms confiada en los mercados y en la iniciativa privada. Entre los ejemplos ms notables de esta tendencia estn las amplias reformas econmicas emprendidas por China desde finales de los aos setenta, la disolucin del bloque sovitico de fines de los aos ochenta y el arraigo y crecimiento estable de las reformas de mercado en la India democrtica en los aos noventa. La globalizacin ha sido alentada por el progreso tecnolgico, el cual est disminuyendo los costos de transporte y comunicaciones entre los pases. El marcado descenso en el costo de las telecomunicaciones y del procesamiento, el almacenamiento y la transmisin de la informacin son factores fundamentales que facilitan an ms la localizacin y el aprovechamiento de las oportunidades comerciales en todo el mundo, la coordinacin de las operaciones en lugares dispersos, o la venta de servicios en lnea que antes no podan comercializarse a nivel internacional.

II. ESCENARIOS PLANTEADOS POR EL PROCESO DE GLOBALIZACIN


Considerando la realidad planteada, corresponde a todo actor poltico tener presente la dimensin social de la globalizacin que refiere al impacto en la vida y en el trabajo de las personas, as como en las familias y en las sociedades. Esto incluye las preocupaciones y los problemas relacionados con los efectos que la globalizacin tiene en el empleo, las condiciones de trabajo, los ingresos y la proteccin social. La preocupacin por la dimensin social del proceso globalizador debe abarcar tambin las cuestiones relativas a la seguridad, la cultura y la identidad, la inclusin o la exclusin social y la cohesin de las familias y las comunidades.

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La globalizacin aporta nuevas potencialidades para el desarrollo y la creacin de riqueza. Sin embargo, hay puntos de vista y percepciones divergentes, en especial sobre su impacto econmico y social. Estas divergencias corresponden, en parte, a la diversidad de efectos que la globalizacin tiene en los intereses y en las oportunidades de los distintos sectores econmicos y sociales. Algunos pensadores sostienen que el modelo actual de la globalizacin ha agravado los problemas del desempleo, la desigualdad y la pobreza mientras que otros afirman que ella ha contribuido a reducir la incidencia de dichos problemas. Si bien resulta evidente que las cuestiones citadas anteceden al proceso globalizador, no es menos cierto que, para que la globalizacin sea sostenible tanto en el plano poltico como en el plano econmico, debe contribuir a resolverlas. El objetivo debe ser lograr un proceso inclusivo que atienda las necesidades de todas las personas, independientemente de donde se encuentren. En la actualidad, los mercados tienden a promover la eficiencia por medio de la competencia y la divisin del trabajo, es decir, la especializacin que permite a las personas y a las economas centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la globalizacin, desde el punto de vista de una gran nmero de personas, es posible beneficiarse de mercados cada vez ms vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a los flujos de capital y a la tecnologa, disfrutar una mayor disponibilidad y mejor calidad de bienes y servicios a menores precios y aprovechar la existencia de mercados de exportacin ms amplios.

Algunos beneficios potenciales de la globalizacin: - Incremento del acceso de las personas a los bienes y servicios independientemente de su lugar de origen. - Eficiencia econmica por menores trabas a la generacin y utilizacin de los recursos globales. - Acceso universal a la cultura, la ciencia y la informacin en general. - Mayor desarrollo cientfico-tcnico.

Algunos riesgos derivados del proceso globalizador: - Incremento de la separacin existente entre el sistema financiero que crece y se desarrolla independientemente y los requerimientos planteados por la economa real de produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios. Este proceso se conoce como financierizacin de la economa. - Aparicin de una ideologa o pensamiento nico global, que reemplace el pluralismo y la diversidad de doctrinas sociales y polticas existentes. - Emergencia del terrorismo como problema de seguridad en funcin de la existencia de grandes poblaciones excluidas del acceso a los beneficios de la globalizacin. - Mayores desequilibrios econmicos y concentracin de la riqueza: los ricos cada vez ms ricos, los pobres cada vez ms pobres. - Privilegio por parte de las compaas multinacionales de la inversin en lugares donde maximizan sus beneficios, aunque sea a costa de abusar de mano de obra barata o de facilidades extraordinarias en materia fiscal, laboral o medioambiental otorgadas por Estados pobres necesitados de inversiones.

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Unidad 6: Proceso de globalizacin e integracin regional

Cmo se estn integrando los pases subdesarrollados o emergentes al proceso globalizador?


No obstante lo expuesto, los mercados no garantizan que la mayor eficiencia que ellos generan beneficie equitativamente a todos los actores. El notable crecimiento del nivel medio de ingresos que registran los pases que se integran ms fcilmente al proceso globalizador contrasta con el estancamiento y, en algunos casos, la cada de las economas y sociedades menos desarrolladas que, por mltiples razones, no tienen o no logran implementar estrategias para ingresar exitosamente a la sociedad global. Resulta alarmante la ampliacin permanente de la brecha de ingresos entre las sociedades ricas y las pobres (el mismo fenmeno se registra al interior de las sociedades no desarrolladas entre los sectores ms integrados al proceso y los excluidos). La globalizacin ofrece grandes oportunidades de alcanzar un desarrollo verdaderamente mundial pero, lamentablemente, no est avanzando de manera uniforme. El proceso supone una integracin cada vez mayor del comercio mundial y los mercados financieros. No obstante ello, los esfuerzos de los pases en desarrollo para ponerse a la par de las economas avanzadas han tenido resultados dispares. Algunos pases se estn incorporando exitosamente a la economa mundial con mayor rapidez que otros. En los pases que han logrado integrarse, el crecimiento econmico es ms rpido y la pobreza disminuye. La mayor parte de los pases de Asia oriental, que se contaban entre los ms pobres del mundo hace 40 aos, se han convertido o estn convirtindose en naciones dinmicas y prsperas. Asimismo, paralelamente a las mejoras registradas en las condiciones de vida, estos Estados lograron avances significativos en el proceso democrtico y en cuestiones tales como la proteccin del medio ambiente y la mejora de las condiciones de trabajo. Por otro lado, las crisis desencadenadas en los denominados mercados emergentes (pases en desarrollo) en los aos noventa y principios del nuevo siglo han mostrado a las claras que las oportunidades que ofrece la globalizacin tienen como contrapartida el riesgo de la volatilidad de los flujos de capital que ingresan y egresan de los mercados libremente sin ninguna regulacin. El ejemplo del colapso argentino operado a finales del ao 2001, que hemos analizado en la unidad 2, es tal vez el caso ms claro. En el punto III de la presente unidad, en el apartado Los fondos de inversin internacionales y los mercados de capitales, te presentaremos una breve explicacin de cmo las citadas crisis generan un gran deterioro de la situacin social, econmica y ambiental como consecuencia del aumento de la pobreza en las poblaciones afectadas. Considerando los catastrficos efectos de estas crisis originadas por los capitales golondrinas y que es imposible e indeseable revertir el desarrollo tecnolgico (que gener el impacto indeseado de la volatilidad de los flujos de capital financiero), se requiere desarrollar e implementar reformas que fortalezcan las economas y el sistema financiero mundial de modo de lograr un crecimiento ms rpido y garantizar la reduccin de la pobreza para que la globalizacin sea ms inclusiva.

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Cmo se estn integrando los pases subdesarrollados o emergentes al proceso globalizador?


No obstante lo expuesto, los mercados no garantizan que la mayor eficiencia que ellos generan beneficie equitativamente a todos los actores. El notable crecimiento del nivel medio de ingresos que registran los pases que se integran ms fcilmente al proceso globalizador contrasta con el estancamiento y, en algunos casos, la cada de las economas y sociedades menos desarrolladas que, por mltiples razones, no tienen o no logran implementar estrategias para ingresar exitosamente a la sociedad global. Resulta alarmante la ampliacin permanente de la brecha de ingresos entre las sociedades ricas y las pobres (el mismo fenmeno se registra al interior de las sociedades no desarrolladas entre los sectores ms integrados al proceso y los excluidos). La globalizacin ofrece grandes oportunidades de alcanzar un desarrollo verdaderamente mundial pero, lamentablemente, no est avanzando de manera uniforme. El proceso supone una integracin cada vez mayor del comercio mundial y los mercados financieros. No obstante ello, los esfuerzos de los pases en desarrollo para ponerse a la par de las economas avanzadas han tenido resultados dispares. Algunos pases se estn incorporando exitosamente a la economa mundial con mayor rapidez que otros. En los pases que han logrado integrarse, el crecimiento econmico es ms rpido y la pobreza disminuye. La mayor parte de los pases de Asia oriental, que se contaban entre los ms pobres del mundo hace 40 aos, se han convertido o estn convirtindose en naciones dinmicas y prsperas. Asimismo, paralelamente a las mejoras registradas en las condiciones de vida, estos Estados lograron avances significativos en el proceso democrtico y en cuestiones tales como la proteccin del medio ambiente y la mejora de las condiciones de trabajo. Por otro lado, las crisis desencadenadas en los denominados mercados emergentes (pases en desarrollo) en los aos noventa y principios del nuevo siglo han mostrado a las claras que las oportunidades que ofrece la globalizacin tienen como contrapartida el riesgo de la volatilidad de los flujos de capital que ingresan y egresan de los mercados libremente sin ninguna regulacin. El ejemplo del colapso argentino operado a finales del ao 2001, que hemos analizado en la unidad 2, es tal vez el caso ms claro. En el punto III de la presente unidad, en el apartado Los fondos de inversin internacionales y los mercados de capitales, te presentaremos una breve explicacin de cmo las citadas crisis generan un gran deterioro de la situacin social, econmica y ambiental como consecuencia del aumento de la pobreza en las poblaciones afectadas. Considerando los catastrficos efectos de estas crisis originadas por los capitales golondrinas y que es imposible e indeseable revertir el desarrollo tecnolgico (que gener el impacto indeseado de la volatilidad de los flujos de capital financiero), se requiere desarrollar e implementar reformas que fortalezcan las economas y el sistema financiero mundial de modo de lograr un crecimiento ms rpido y garantizar la reduccin de la pobreza para que la globalizacin sea ms inclusiva.

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III. LOS ACTORES INSTITUCIONALES DEL PROCESO DE GLOBALIZACIN


El proceso de globalizacin se caracteriza por provocar cambios importantes en los actores que protagonizaron las relaciones internacionales hasta la actualidad. A continuacin destacamos los actores principales que se desempean en la sociedad global y una breve descripcin de sus lgicas de accin.

Estados nacionales
En un escenario internacional caracterizado por cierta anarqua en la regulacin de las relaciones internacionales, el Estado nacional sigue siendo un actor de fundamental relevancia. Los vnculos internacionales entre los pases son posibles gracias a tratados, tanto bilaterales como multilaterales, alianzas, procesos de integracin y otras uniones voluntarias realizadas para mutuo beneficio de las partes implicadas. Veremos que la globalizacin afecta decisivamente el poder, la soberana estatal y las opciones de no vincularse con otras entidades en la arena internacional. El criterio legal de las condiciones de existencia de un Estado, convencionalmente aceptado y explicitado en la unidad 1 del presente curso, es el prescrito en el artculo 1 de la Convencin de Montevideo: El Estado como sujeto de derecho internacional debe reunir los siguientes requisitos: (a) una poblacin permanente; (b) un territorio definido; (c) gobierno; y (d) capacidad de entrar en relaciones con los dems Estados. Clsicamente, se consideran caractersticas bsicas de un Estado el control militar y policial, la regulacin del derecho de propiedad, inversin, comercio y los mercados comerciales, fundamentalmente mediante el recurso de la utilizacin de la moneda propia.

Cmo influye el proceso globalizador sobre el poder de los Estados nacionales?


Una caracterstica distintiva del proceso globalizador es la progresiva cesin de facultades que los Estados nacionales realizan a favor de los bloques comerciales que integran. Con el avance de la globalizacin, el Estado nacional va perdiendo su rol predominante en el escenario de las relaciones internacionales respecto a otros actores e instituciones cuya constitucin resulta ms funcional a la nueva realidad global. El escenario globalizador se caracteriza por situaciones en las que el Estado tiene que hacer frente a un conjunto de problemas polticos que no se pueden resolver adecuadamente sin la colaboracin de otros Estados y actores internacionales no estatales (por ejemplo: terrorismo internacional, delitos internacionales, trfico de drogas, temas ambientales, mercados financieros internacionales, etc.). El Estado nacional deja de ser la nica unidad poltica para resolver los problemas polticos, sociales y econmicos claves. Su actuacin se ve interferida, en no pocas ocasiones, por instituciones u organismos de alcance transnacional. Esta prdida de poder hace que los Estados tengan la necesidad de aumentar el nivel de integracin poltica con otros Estados e impulsar negociaciones y acuerdos que fortalezcan y creen instituciones multilaterales. Esa misma dinmica, retroalimentada, hace cada vez menor la posibilidad de distinguir entre asuntos externos e internos, entre poltica internacional y local, leyes de mbito internacional y legislaciones nacionales.

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En el sitio web correspondiente a la Organizacin de las Naciones Unidas, www.un.org pods consultar el listado de Estados miembros de dicha organizacin.

Organizaciones no gubernamentales internacionales


En la unidad 4 hemos realizado una caracterizacin de las organizaciones no gubernamentales en tanto actores de la democracia representativa de nuestro pas. Ahora nos centraremos en las organizaciones que tienen un alcance internacional. Una organizacin no gubernamental (mejor conocida por su sigla ONG) es una entidad de carcter privado con fines y objetivos definidos por sus integrantes, creada independientemente de los gobiernos locales, regionales y nacionales. Las ONGs pueden tener alcance local, nacional o internacional. Estas organizaciones cubren una gran variedad de temas y mbitos que definen su razn de ser. Dichos temas estn relacionados con cuestiones de ayuda humanitaria, salud pblica, investigacin, desarrollo econmico, desarrollo humano, cultura, derechos humanos, etctera. Es importante destacar que las ONGs no tratan de reemplazar las acciones de los Estados u organismos internacionales en sus correspondientes pases, sino accionar en aquellas reas en las cuales no existen polticas, o bien cuando stas resultan insatisfactorias para algunos grupos de la sociedad o para la sociedad en su conjunto. Las caractersticas del proceso globalizador implican un fuerte crecimiento en la participacin de ciudadanos en ONGs de carcter internacional. La especificidad de sus mbitos de accin brindan a las organizaciones no gubernamentales la posibilidad de concentrar temticamente sus intervenciones y de conseguir legitimidad en funcin de la intensidad de sus preferencias y la eficacia de su accionar. La sociedad global plantea problemas que exceden las fronteras nacionales y afectan por igual a ciudadanos que habitan en lugares muy distantes entre s. Ante estos casos, sobre los cuales los Estados no poseen soluciones generales, las ONGs que operan globalmente son percibidas frecuentemente como defensoras de los intereses ciudadanos y constituyen un poder por su capacidad para actuar o incluso para denunciar y evitar acciones desarrolladas por Estados o empresas multinacionales. Como ejemplo de tales acciones podemos citar el caso del calentamiento global, provocado por la emisin de gases provenientes de industrias contaminantes que est afectando el clima y consecuentemente, la vida cotidiana de la totalidad de los ciudadanos globales. Te presentamos a continuacin una serie de organizaciones no gubernamentales que operan globalmente y sus sitios web. Esta enumeracin es a ttulo de ejemplo. Aclaramos que no implica validar contenido alguno incluido en dichas pginas. Asimismo, te sugerimos que utilices los buscadores disponibles para consultar los sitios web de otras organizaciones no gubernamentales. - Amnista Internacional (www.amnistiainternacional.org) - Greenpeace (www.greenpeace.org) - Human Rights Watch (www.hrw.org/spanish/) - Mdicos Sin Fronteras (www.msf.org) - Cruz Roja (www.cruzroja.org.ar) - Transparencia Internacional (www.transparency.org) - Foro Econmico Mundial (www.weforum.org) (en ingls)

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Organizaciones internacionales gubernamentales


Las organizaciones internacionales gubernamentales son aquellas que agrupan a un nmero determinado de Estados nacionales sobre la base de un tratado constitutivo. Actualmente la mxima expresin de estas organizaciones internacionales gubernamentales es la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), cuya sede central se encuentra en la ciudad de Nueva York, Estados Unidos. La Organizacin de las Naciones Unidas, creada al finalizar la Segunda Guerra Mundial, tiene por propsitos y principios declarados: mantener la paz y la seguridad internacionales, bregar por la autodeterminacin de los pueblos, desarrollar cooperacin econmica y social a travs de los organismos especializados y bregar por la proteccin de los derechos humanos. Dentro de las organizaciones internacionaleshay que destacar algunas que tienen su base en el principio de supranacionalidad, es decir, que estn dotadas de rganos o instituciones que tienen poder para ejercer determinadas facultades en los Estados miembros, sobre materias que son objetos de los tratados que las constituyen. Esto implica, en definitiva, una cesin de soberana por parte de los Estados nacionales miembros en favor de la organizacin internacional supranacional. La totalidad de los bloques comerciales existentes son ejemplos de organizaciones internacionales de carcter gubernamental. En estos modelos de integracin el carcter supranacional presenta distintos alcances. El ejemplo ms logrado de este tipo de organizaciones internacionales gubernamentales que incorporan el principio de supranacionalidad lo funda la Unin Europea, que constituye el bloque integrado en el cual sus Estados nacionales miembros han cedido mayores niveles de soberana a favor de las instituciones de la Unin. El Banco Central Europeo constituye un ejemplo claro de institucin supranacional porque fija la poltica monetaria del bloque comn, que los Estados miembros deben atender obligatoriamente para utilizar la moneda comn (el euro). Las organizaciones internacionales gubernamentales pueden tender fines especficos (econmicos, financieros, culturales, humanitarios, sociales, comunicacionales, militares, etc.) tanto a nivel global (ej: Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Organizacin Mundial del Comercio) como regional (Tratado Interamericano de Asistencia Recproca, Organizacin del Tratado del Atlntico Norte, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.). Te presentamos una serie de organizaciones internacionales gubernamentales. Al igual que en el caso de las ONGs, te sugerimos que utilices los buscadores disponibles para consultar los sitios web de otros organismos. - Organizacin de las Naciones Unidas (www.un.org) - Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (www.oecd.org) (en ingls) - Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org) - Fondo Monetario Internacional (www.imf.org) - Banco Mundial (www.bancomundial.org) - Organizacin Mundial del Comercio (www.wto.org) - Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (www.nato.int) (en ingls)

Empresas multinacionales
Cada vez ms, las empresas multinacionales incrementan su dominio en los mercados globales. Las multinacionales mantienen relaciones con otros actores externos en funcin de sus propias ventajas competitivas, intentando desarrollar su produccin en regiones o pases donde pueden maximizar sus beneficios. En este sentido, estas empresas constituyen innumerables relaciones de cambio con gobiernos y otros actores que tienen variables influencias en el proceso de formulacin de polticas pblicas locales o regionales.

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El poder desarrollado por las empresas multinacionales en el mundo global se expresa tambin en la generacin de competencia entre diferentes naciones y gobiernos para captar el aporte del capital financiero, productivo y humano de estas grandes corporaciones. Los gobiernos estn compitiendo entre s por los recursos y capacidades de las corporaciones multinacionales, mientras disminuye su poder para desarrollarse autnomamente mediante la exclusividad de sus polticas pblicas. Los incentivos ofrecidos por los gobiernos nacionales se dan muchas veces a travs de reducciones de tasas para las empresas, subsidios, obras de infraestructura, apoyo tcnico y otras facilidades. Las multinacionales representan, en estos casos, la posibilidad de nuevas perspectivas econmicas: flujos de inversiones directas, transferencia de tecnologas, desarrollo regional y la posibilidad de nuevos negocios para incentivar a otros sectores de la economa domstica. La globalizacin aumenta considerablemente el poder de negociacin de las multinacionales en sus relaciones con los gobiernos. La gran consecuencia de esto es el entrelazamiento de las economas polticas domsticas y externas y la creciente dificultad para los Estados de elaborar polticas pblicas autnomas que puedan dar prioridad a los actores locales en el proceso de desarrollo interno. Las empresas multinacionales que buscan maximizar sus ganancias mediante la consecucin de ventajas para la inversin (bajos salarios, desgravaciones, etc.) cuentan con un escenario ideal al disponer de distintos Estados que compiten entre s por la radicacin de las inversiones que permitan crear empleo y bienestar en las poblaciones beneficiarias. Si te interesa pods chequear el listado de la revista Fortune de las 500 empresas multinacionales ms importantes por su nivel de facturacin, y reflexionar sobre el poder y la capacidad de influencia que tienen. Para eso consult el siguiente sitio web: www.money.cnn.tv/magazines/fortune/global500/ - en idioma ingls-

Los fondos de inversin internacional y los mercados de capitales


El cambio ms sustancial que incorpora la globalizacin se observa en los mercados financieros. El notable desarrollo de los sistemas de comunicacin hizo que los mercados financieros crecieran en una proporcin tal que terminaran por independizarse del mbito de la economa real o productiva. Con la creciente liberalizacin de la economa, los mecanismos de control gubernamentales se vieron debilitados frente a la intensiva y veloz actuacin de los capitales financieros. El poder desestabilizador que estos tienen y la dificultad de control sobre ellos desafan el poder y las atribuciones de las instituciones monetarias nacionales (Bancos Centrales) e Internacionales.

Cmo influyen los mercados de capitales y los fondos de inversin en las crisis recientes que operaron en los pases emergentes?
El sistema financiero desarroll, merced a los sistemas de comunicacin, una capacidad tecnolgica y de informacin para rastrear el planeta en busca de oportunidades de inversin, pasando de un pas a otro en pocos segundos. Los capitales fluyen continua y virtualmente convergiendo en los mercados locales donde puedan encontrar las condiciones ms lucrativas y permanecen en dichos mercados mientras las ganancias sean atractivas. Ni bien esas condiciones son superadas por otros mercados, los capitales se retiran inmediatamente hacia ellos ocasionando, en no pocas situaciones, crisis financieras para el mercado local abandonado.

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Los mercados financieros mundiales, caracterizados cada vez ms por la incertidumbre y la especulacin, han creado un escenario de constante inestabilidad. Uno de los orgenes principales de esta inestabilidad ha sido la liberalizacin y desregulacin de los mercados locales, sobre todo al principio de la dcada del noventa, que ha trado consigo la virtual universalizacin del mercado de capitales. De esta forma, resulta cada vez ms difcil controlar las crisis financieras, que se propagan con inusitada rapidez por todo el planeta, afectando a las economas ms frgiles. Los denominados capitales golondrinas vuelan de un lado a otro, mediante los medios electrnicos que posibilitan las transferencias y la disponibilidad de informacin financiera en tiempo real, buscando los mayores niveles de rentabilidad a corto plazo. Cuando las condiciones de rentabilidad son superadas por otros mercados, las inversiones financieras se retiran buscando esas plazas que ofrecen mayores ganancias. Esto provoca serias crisis financieras en los denominados pases emergentes, que dependen mucho de los capitales internacionales y que sufren las consecuencias de atraer inversiones financieras de corto plazo. Estas inversiones financieras de corto plazo son escasamente riesgosas para quien las realiza ya que no se orientan a la economa real (produccin de bienes y servicios comercializables) y huyen automticamente ante la primera oportunidad de maximizar sus ganancias en otros lugares, reproduciendo esta situacin de entrada y salida de capitales en los distintos lugares que no presentan polticas de prevencin de riesgos ante los capitales golondrina. Como lamentablemente no se ha llegado a un nivel de integracin institucional para establecer instrumentos de regulacin de las finanzas en el plano mundial, la situacin descripta implica una progresiva prdida de la capacidad de controlar estos capitales y, consecuentemente, prevenir las crisis que provocan. Los capitales financieros estn agrupados en gigantescos fondos de inversin que constituyen importantes actores de relieve por la magnitud de sus actuaciones en el mercado. El ya descripto poder desestabilizador que ellos poseen en la economa consiste en uno de los mayores desafos para las polticas econmicas de los Estados-naciones. El movimiento descontrolado de los flujos de capitales puede tener un efecto avasallador y con trgicas consecuencias sociales, como pudo comprobarse en las crisis ocurridas en la ltima dcada. Frente a la actuacin del mercado, el Estado nacional se ve obligado a bregar por la necesidad de crear nuevas formas de regulacin transnacional de los capitales financieros que impliquen una actuacin ms concertada entre los distintos Estados. Esto implica una retroalimentacin del proceso globalizador.

Te recomendamos que consultes la siguiente pgina web (www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/cno/2b.htm) para tener una idea ms desarrollada del papel que desempean los fondos de inversin y los mercados de capitales, y cmo se vinculan estos con las crisis econmicas. Si te interesa tambin pods consultar el sitio del organismo que se encarga de regular el Mercado de Valores en la Argentina (Comisin Nacional de Valores www.cnv.gov.ar); sus funciones estn explicadas en la pgina: www.cnv.gov.ar/universidad.

IV. LAS REAS TEMTICAS A CONSIDERAR EN LA CONSTRUCCIN DE UNA AGENDA GLOBAL


Con el objeto de disear polticas y estrategias superadoras de las situaciones problemticas anteriormente descriptas, se mencionan a continuacin una serie de reas temticas para el desarrollo de una agenda en el mundo global.

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Dichas reas temticas son tomadas de los contenidos desarrollados en el Forum Universal de las Culturas celebrado en Barcelona (Espaa) en el ao 2004. Este foro fue organizado por la UNESCO (Organizacin Educativa, Cientfica y Cultural de las Naciones Unidas), integrada por todos los pases miembros, junto al Estado espaol y la Generalidad de Catalua. a) Comunicacin Los medios de comunicacin viven un proceso de concentracin y globalizacin. Este hecho puede facilitar que ms personas en ms lugares del mundo estn ms y mejor informadas, pero tambin puede suponer una amenaza para la pluralidad, la diversidad y la veracidad de los mensajes. La reivindicacin de la independencia y responsabilidad de los medios de comunicacin debe ser una prioridad fundamental, al ser stas condiciones indispensables para la defensa de la libertad y los derechos humanos. b) Conflictos, reconciliacin y paz La generacin de condiciones para la paz implica polticas de prevencin, resolucin y reconciliacin. La mediacin y el dilogo son los principales medios para alcanzar la paz, tanto en los macro conflictos armados, como para los micro conflictos de la vida cotidiana de los ciudadanos. La construccin de la paz pasa muchas veces por la recuperacin de la memoria, como forma de no repetir los errores que desencadenaron violencia entre las comunidades y las personas. c) Cultura, identidad y diversidad La diversidad cultural es uno de los principales patrimonios de la humanidad y como tal debe ser protegida y valorada. La globalizacin, a travs de sus diversas manifestaciones, nos ha acercado la diversidad, tanto en sus aspectos positivos como en aquellos que pueden generar conflictos culturales. A travs de la educacin se debe aprender a respetar al otro, a reconocer las identidades mltiples y la riqueza de la diversidad lingstica. d) Derechos humanos, justicia y exclusiones Ms de medio siglo despus de la sancin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, su aplicacin real contina siendo un tema no resuelto. Adems, el nuevo contexto global exige el reconocimiento de nuevos derechos fundamentales, como el acceso universal al agua, a los derechos culturales, al conocimiento, etc. El reconocimiento de estos derechos emergentes y la aplicacin efectiva de la actual Declaracin Universal de los Derechos Humanos resultan fundamentales para avanzar hacia un mundo ms justo e inclusivo. e) Economa y desarrollo humano La necesidad de crear condiciones para que todas las naciones, comunidades e individuos puedan acceder al desarrollo contina siendo una demanda no resuelta. Si bien ha disminuido la cantidad de personas que viven en la extrema pobreza, la globalizacin ha tendido a radicalizar las desigualdades entre los seres humanos. La comunidad internacional deber revisar sus polticas de cooperacin y de relacin econmica, generando las condiciones para que sean las propias naciones pobres las que definan sus modelos y estrategias de desarrollo. f) Educacin, ciencia y conocimiento La sociedad de la informacin ha situado crecientemente al conocimiento como el principal medio que tienen los individuos, las organizaciones y las naciones para acceder al desarrollo. La

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investigacin y la educacin ocupan, en este contexto, un papel fundamental, ya que dotan a los individuos y a las sociedades de herramientas para el desarrollo integral, y para conocer y valorar al otro desde la diversidad. g) Entornos urbanos y territorio La ciudad es el escenario donde los efectos de la globalizacin se hacen ms patentes: exclusin, desigualdad, migraciones, precariedad, conflicto, etc., pero tambin puede convertirse en oportunidades de futuro y de progreso. En el contexto global debe reconocerse el papel fundamental que las ciudades pueden jugar en el desarrollo de un mundo ms justo, dotndolas de la relevancia que requieren en trminos de recursos, de poder y voz internacional. h) Gobernabilidad y participacin La estructura tradicional de Estado-nacin ha perdido fuerza ante el nuevo contexto global y el surgimiento de poderes econmico y polticos trasnacionales. La sociedad civil est llamada en este contexto a ocupar un papel fundamental en la construccin de una democracia ms participativa. i) Medio ambiente y recursos naturales El creciente deterioro medioambiental y el agotamiento de los recursos naturales son hoy algunas de las principales problemticas que afectan al planeta. El actual modelo energtico basado en los hidrocarburos no es sostenible. Para sustituirlo es necesario un nuevo modelo basado en su mejor utilizacin y en la investigacin de fuentes de energa renovables, as como en un consumo ms eficiente, especialmente en los entornos urbanos. j) Religiones y espiritualidad Las religiones y la espiritualidad pueden llegar a ser puntos de encuentro y entendimiento entre las personas y no necesariamente un elemento que divida y genere conflictos entre ellas. Resulta fundamental el conocimiento y el respeto hacia el otro, y la no estereotipacin de las religiones. k) Salud y sanidad Si bien a lo largo de las ltimas dcadas se han producido avances considerables en los indicadores de salud a nivel global, estas mejoras han favorecido preferentemente a los segmentos ms ricos de la poblacin. Se requiere un cambio profundo en el modelo de cooperacin internacional, para que sean los propios pases que reciben la cooperacin los que definan sus polticas de salud de acuerdo a su contexto local.

Para cada rea temtica definida se desarrollan una multiplicidad de cuestiones especficas. A fin de consultar las diferentes posturas presentadas en el Foro y la diversidad de temas que los distintos especialistas y las organizaciones intervinientes postulan para integrar la agenda global, remitimos a la pgina web: www.barcelona2004.org

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V. EL PROCESO DE INTEGRACIN COMERCIAL DE LOS ESTADOS NACIONALES


Integrar comercialmente Estados significa configurar un espacio econmico ampliado que los incluya. En trminos prcticos, implica fundamentalmente la eliminacin de barreras comerciales entre los pases miembros de un mismo bloque regional. La integracin regional busca que los diferentes pases situados en una misma zona geogrfica puedan integrar y hacer converger sus economas buscando la complementariedad existente entre ellas. La premisa fundamental es la bsqueda de zonas de libre circulacin de personas, mercancas y capitales. Hablamos de integracin comercial porque, en los hechos, sta ha sido la condicin necesaria para la configuracin de las regiones y bloques existentes actualmente, y ha precedido a las otras formas de integracin en los casos en que estas se han logrado o pautado. La integracin comercial genera un aumento del comercio entre los Estados miembros del bloque en cuestin para mejorar la competitividad de stos con relacin al resto de los oferentes de bienes y servicios (por la eliminacin de las barreras aduaneras y los beneficios derivados de ello en trminos de precios de los productos intrabloque). En trminos polticos la integracin econmica implica que el Estado nacional cede una porcin de soberana desde el momento en que deja de recaudar dinero por los aranceles de los productos importados del bloque y deja de aplicar medidas polticas soberanas para subsidiar o apuntalar a determinados sectores productores en los vnculos con sus socios comerciales.

Cules son los modelos de integracin econmica existentes?


Se pueden identificar cinco modalidades diferentes, que implican distintos grados de alcance, distintas motivaciones y distintos niveles de institucionalidad de las organizaciones que se crean al interior de los bloques fundamentalmente diferenciadas segn el grado de cesin de soberana que los Estados nacionales miembros realizan , a saber: a) Acuerdos preferenciales de comercio Es el primer paso para incentivar el acuerdo comercial entre un grupo de pases. Consiste en otorgar un trato preferencial a determinados productos provenientes del pas beneficiario respecto a terceros a travs de reducciones de tarifas al comercio. Esta reduccin es parcial en trminos del universo de bienes y del grado de la preferencia arancelaria. b) Zonas de libre comercio Estado ms avanzado que el acuerdo preferencial porque la reduccin arancelaria se generaliza a todos los bienes hasta alcanzar el libre comercio intrabloque. Desaparecen las barreras arancelarias entre los pases miembros del bloque, pero cada uno mantiene las propias frente a terceros. Todos los pases acuerdan establecer una zona econmica para todos los bienes pero cada uno mantiene su soberana en poltica comercial hacia el resto del mundo (a travs de su estructura arancelaria y para arancelaria). La limitacin de la soberana se da solamente entre los pases miembros del bloque. c) Uniones aduaneras A las caractersticas descriptas para las zonas de libre comercio se le adiciona la creacin de una poltica comercial externa comn de todos los miembros (un arancel externo comn) para gravar los productos que proceden de pases que no pertenecen al bloque.

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d) Mercado comn: A la unin aduanera se le suma la libre circulacin de capitales y trabajadores entre pases miembros del bloque. e) Unin econmica: Si a la libre circulacin de bienes comercializables le sumamos una coordinacin de las polticas en materia de tipos de cambio, se permite la libre circulacin de capitales y de trabajadores entre pases miembros y se implementa la moneda nica y comn, se est en presencia de una unin econmica y monetaria. Actualmente, la Unin Europea constituye el nico ejemplo existente del tipo unin econmica y monetaria (aunque algunos de sus pases miembros no se han integrado en el uso de la moneda comn, el euro). Tanto el MERCOSUR como el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) son en la actualidad, por el grado de desarrollo alcanzado, zonas de libre comercio.

Se requieren instituciones especficas para la integracin?


Considerando que la integracin es un proceso progresivo y dinmico, la creacin de instituciones comunes est directamente relacionada con la profundizacin del proceso integrador (fundamentalmente determinado por la voluntad soberana de los Estados nacionales de ceder soberana en pos de un avance hacia la supranacionalidad). Siguiendo esta lgica, en la etapa ms superficial de un proceso de integracin no sera necesaria la creacin de instituciones comunes, ya que sera posible dar cumplimiento a las pautas establecidas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente los acuerdos entre los Estados miembros. En una zona de libre comercio, en general, es conveniente crear rganos comunes de carcter intergubernamental, que tengan funciones meramente coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados para lograr el objetivo propuesto. Esto implica que cada Estado sigue conservando todo el poder de decisin sin delegacin de facultades y que existe un compromiso de los Estados para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravacin. Un ejemplo del caso descripto es el NAFTA, firmado por Estados Unidos, Canad y Mxico, mediante el cual se aspira a crear una zona de libre comercio, para lo cual no se han creado rganos de carcter complejo, sino solo una comisin de comercio y otras comisiones de carcter intergubernamental. En la etapa de mayor profundidad, la unin econmica y monetaria, existe un alto consenso respecto a que se deben crear no slo organismos intergubernamentales, sino tambin supranacionales, debido a que dicho proceso requiere de la unificacin de las polticas de todos los Estados miembros, a lo cual slo es posible llegar mediante la creacin de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado. Siguiendo esta lnea, es absolutamente necesario consolidar instituciones y rganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los pases miembros y sus poblaciones. Es de vital importancia que estos rganos sean de carcter autnomo e independiente, ya que tendrn la misin de coordinar y armonizar las polticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros. Debe destacarse que no todos los procesos de integracin persiguen deliberadamente el objetivo de arribar a una unin econmica y monetaria. El NAFTA pretende constituirse en una zona de libre comercio; el MERCOSUR plantea en su denominacin la voluntad de avanzar hacia un Mercado Comn, aunque en la actualidad constituye una zona de libre comercio. La Unin Europea es el nico caso que ha pretendido llegar a una etapa de integracin del tipo unin monetaria y econmica.

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Para conocer las caractersticas fundamentales y los objetivos de cada bloque regional de Estados integrados, a continuacin enumeramos algunos bloques existentes y te invitamos a visitar las pginas web correspondientes. - Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte: (www.nafta-sec-alena.org) - rea de Libre Comercio de las Amricas (www.ftaa-alca.org) - Asociacin Latinoamericana de Integracin (www.aladi.org) - Asociacin de Estados del Caribe (www.acs-aec.org) - Association of South East Asian Nations (www.aseansec.org) - Comunidad de Estados del Caribe (www.caricom.org) - Comunidad Andina (www.comunidadandina.org) - Foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (www.apecsec.org.sg) - Mercado Comn del Sur (www.mercosur.int) - Unin Europea (www.europa.eu.int) Para el caso particular del MERCOSUR, tambin corresponde la consulta a los contenidos del curso Somos MERCOSUR desarrollado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto en el marco del Programa de Capacitacin Electrnica (PROCAE).

Con esta unidad finalizamos el curso de Capacitacin de Jvenes Lderes. En el entorno virtual encontrars la auto evaluacin de la unidad 6 para realizar en lnea. Esperamos que los conceptos trabajados en el presente curso te permitan ampliar la mirada y enriquecer tus perspectivas sobre los complejos hechos sociales, econmicos y polticos presentes en nuestra realidad.

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Unidad 6: Proceso de globalizacin e integracin regional

BIBLIOGRAFA
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