CIUDAD - REGIN GLOBAL: UNA PERSPECTIVA DE LA GOBERNANZA DEMOCRTICA TERRITORIAL1

Sal Pineda Hoyos

Director del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas CEPEC Universidad del Rosario, Bogot - Colombia

I.

EL ENFOQUE DE LA CIUDAD-REGION GLOBAL

El enfoque de ciudad regin global, responde a un nuevo contexto mundial en el que las regiones emergen como actores econmicos y polticos muy activos en la era infoglobal. 1.1. El cambio en los paradigmas del desarrollo territorial

La nueva economa informacional - que se abri paso en la dcada de los setenta - integra hoy a las localidades y a las regiones en una red global de informacin y mercados. Este nuevo paradigma productivo est sustentado en sectores tales como las tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones, la nanotecnologa y la biotecnologa, entre otros, con grandes impactos en el desarrollo social, cultural y poltico, as como en la geografa mundial y subregional. Son caractersticas bsicas de este paradigma: La flexibilidad de los procesos productivos. En la actualidad, las grandes empresas centran sus esfuerzos en las actividades de atencin a las exigencias de la demanda, desarrollo de nuevos productos y monitoreo de las condiciones de la competencia. De esta manera, la organizacin de la produccin conserva la coordinacin central del proceso de toma de decisiones, pero en un marco de descentralizacin y desconcentracin de las diferentes actividades del proceso productivo hacia otros pases y, en particular, hacia otras regiones. La conformacin creciente de redes centradas en el talento humano y la innovacin. Los cambios drsticos en la naturaleza de la competencia global, han dado lugar a procesos que se conectan en tiempo real a escala planetaria, con impactos de fondo en las formas de organizacin de las firmas y los territorios, para lograr la insercin global en cadenas de valor agregado en las reas de administracin, produccin y distribucin. De esta manera se consolida una tendencia a la organizacin de las empresas en clusters como mecanismo para apoyar la difusin del conocimiento y de la innovacin.

Una versin anterior de este trabajo fue publicado en las memorias del V Encuentro Internacional AERYC, celebrado en Puerto Rico 2007. La versin original, que se ampla y se actualiza en este documento, corresponde a una consultora realizada por el autor para la Cmara de Comercio de Bogot en el ao 2001, con el fin de contribuir a los trabajos tcnicos del Consejo Regional de Competitividad Bogot Cundinamarca.

La importancia creciente de las pequeas y medianas empresas. La mayor versatilidad y flexibilidad en los procesos productivos genera un nuevo espacio para las pequeas y medianas empresas que presentan alto potencial para articularse con las grandes empresas multinacionales a travs de encadenamientos de valor agregado. La movilidad de capital en una escala global y la neutralizacin de los lugares y distancias. Esta caracterstica ha generado el ascenso de actividades especiales, particularmente nuevas finanzas y servicios complejos (Sassen, 1996).
Economa Fordista Produccin en serie Trabajo rutinizado Economas de escala Sectores econmicos Administracin Operacional Partidos polticos Uso intensivo de recursos naturales Relaciones verticales Gran empresa Centralizacin Arreglos burocrticos Ciudades centrales Economa Informacional: Especializacin flexible Trabajo polivalente Economas de aglomeracin Clusters Gestin estratgica Movimientos sociales Defensa del Medio ambiente Relaciones horizontales Empresa red Descentralizacin Consensos institucionales ciudad regin-global

Fuente: construccin propia a partir de la bibliografa reseada

En este contexto, los territorios subnacionales se han convertido en los verdaderos motores de la economa informacional a lo largo y ancho de la geografa mundial, independientemente de su tamao y jerarqua. Como consecuencia de este nuevo orden del desarrollo territorial, han surgido diversos planteamientos conceptuales que tratan de explicar el papel que cumplen las regiones en el desarrollo econmico, as como las relaciones internas y externas que se generan en ellas. 1.2 . El nuevo regionalismo stas corrientes surgen en el marco de la geometra variable de la era informacional, en la que las relaciones ya no privilegian solo a los pases o a las ciudades centrales tradicionalmente ganadoras, sino a nuevas ciudades y nuevas regiones que logran incorporarse con xito en la especializacin flexible que trae consigo la desconcentracin y descentralizacin de los procesos productivos que ocurren a escala global.

En este contexto, la regin como espacio de los flujos econmicos, polticos y sociales para retomar el concepto utilizado por Manuel Castells- se convierte en la escenario propicio para responder eficazmente a las oportunidades y amenazas de la globalizacin. Al menos, tres razones as lo explican: a. La emergencia de nuevos desarrollos tericos provenientes de disciplinas diversas coinciden en sustentar que la proximidad geogrfica o geo-cultural, es un factor importante para crear ventajas competitivas para las firmas y redes de empresas en trminos de desarrollo de externalidades, economas de aglomeracin y reduccin de costos de transaccin, entre otros2. Deben destacarse, en particular, los trabajos de Paul Krugman, en el marco de la Nueva Geografa Econmica, que incorporaron la dimensin espacial como variable relevante de anlisis en la teora econmica. Bajo su ptica, en un mundo de competencia imperfecta, las dinmicas competitivas originadas en la presencia de economas externas tienen la probabilidad de realizarse en los niveles local y regional, y no solo en el nacional o el internacional. b. Existe, adems, abundante evidencia que demuestra que los casos regionales exitosos son aquellos en los que ha sido posible el diseo de polticas y acciones institucionales3 concertadas entre mltiples actores de la realidad regional. Este es el resultado de un cambio en el rol del sector pblico como jugador principal en la provisin de servicios de infraestructura bsica, para avanzar hacia la construccin de alianzas con el sector privado alrededor de temas esenciales como el capital fsico, el capital humano y la innovacin. c. Un papel crucial juega tambin, en el contexto de las dinmicas de especializacin flexible, la transicin del modelo tradicional de posguerra, sustentado en un ncleo central urbano rodeado por satlites suburbanos, hacia ciudades regin que se han transformado en aglomeraciones multinodales y metrpolis multicntricas. Se trata, en la prctica, de la tendencia creciente a la conformacin de economas red4 donde se ha hecho evidente el paso de una jerarqua vertical (estructura monocntrica) a una horizontal (estructura policntrica), denominada red de ciudades. De esta manera, al interior de un territorio concebido como sistema de ciudades, las reas metropolitanas se erigen en los cerebros de las economas regionales, en las plataformas ms importantes para la
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La proximidad, como fuente de ventajas competitivas, ha sido teorizada desde diferentes perspectivas conceptuales, que van desde la vieja nocin Marshalliana de atmsfera industrial y distrito industrial (Marshall, 1919) retomada en Italia en relacin a los distritos industriales (Becattinni, 1987, 1989; Brusco, 1982); la Escuela Californiana de Geografa Econmica (Sabel, Storper, Scott, Saxenian); la variada geografa econmica europea (Amin, Bellandi,, Camagni, Cooke, Malmberg, Morgan, Rullani, entre muchos otros) inspirada en enfoques neoShumpeterianos y de la economa del conocimiento y del aprendizaje (knowledge and learning economy); adems de la aproximacin ampliamente reconocida de Paul Krugman, (citado por Seplveda, 2001). 3 Entre estos casos paradigmticos pueden ser mencionados los ya bien conocidos Distritos Industriales de la Tercera Italia, Baden-Wrttemberg y Bavaria en Alemania, el Pas Vasco y Catalua en Espaa, dentro del contexto europeo; el Silicon Valley en California y la Ruta 128 (Boston) en los EEUU, entre los casos ms renombrados. 4 Boix Domenech, Rafael y Trullen Thomas, Joan. Redes de Ciudades y Externalidades. Tesis doctoral. Captulo 2. Departamento de Economa Aplicada. Universidad Autnoma de Barcelona. 2003. Segn estos autores, las economas de red, en redes de ciudades, tienen su origen en los efectos externos que generan los agentes de una ciudad sobre los agentes de otra ciudad a travs de un canal estable que propicia y facilita la interaccin entre las ciudades de la red.

prestacin de servicios modernos y en los centros del manejo y procesamiento de la informacin y el conocimiento. Al mismo tiempo, hacen posible el contacto con otras ciudades y con el resto del mundo. Pero este rol estratgico no resulta incompatible con la posibilidad de desarrollar nodos dinmicos subregionales que establecen relaciones activas entre ellos y, al mismo tiempo, se benefician de su conectividad con la ciudad central. En conclusin, las regiones se han convertido en los espacios de la gobernanza5 poltica y econmica por excelencia. Estos espacios territoriales adquieren mayor vigencia cuando las decisiones involucran un nmero creciente de actores locales alrededor de polticas y estrategias que van ms all de la esfera pblica local, para compartir las acciones con el sector privado, con la sociedad civil y con diferentes niveles territoriales (Rhodes, 1996). 1.3. Ciudad-regin, ciudad global y ciudad-regin global

Existen amplias diferencias entre las categoras analticas de ciudad-regin global, ciudad global y ciudad regin. La ciudad regin se inscribe en la acepcin ms generalizada de regin que se concibe como aquel espacio geogrfico en el que sus fronteras son claramente delimitables a la luz de las caractersticas o tendencias que interese analizar6. Esta categora de ciudad regin permite abordar diferentes escalas espaciales que en algunos casos, pueden superar fronteras nacionales y hacen compleja su definicin (Seplveda, 2001). La ciudad global, por su parte, privilegia las redes entre fronteras transterritoriales y la divisin especializada de funciones entre ciudades. En este caso, la ciudad global esta definida por sus relaciones de complementariedad -ms que de competencia- en las redes a las que ella se integra. El concepto es propio de una categora electrnica y virtual y, por ello, es un territorio que no depende de estructuras regionales en las que la ciudad se inserte (Sassen, 1991 y 2001). La ciudad-regin global es un enfoque menos limitado por las fronteras geogrficas, ms referido a las conexiones del territorio con las redes de la economa informacional y con los criterios del desarrollo sostenible.7

Entendemos la gobernanza democrtica territorial, en el mismo sentido que la concibe el movimiento Amrica Europa de Ciudades y Regiones (AERYC): Gobernanza democrtica territorial es un nuevo arte de gobernar los territorios, cuyo objeto es la capacidad de organizacin y accin de la sociedad, su medio es la gestin relacional o de redes, y su finalidad es el desarrollo humano 6 Este enfoque, permite definir regin econmica segn la tendencia a la espacializacin (concentracin vs dispersin de las actividades en el territorio definido); regin ambiental segn el sistema y los subsistemas ambientales que se caractericen en el territorio definido; regin poltico - administrativa segn los niveles polticos administrativos que existan en el territorio definido; regin cultural segn el origen de las diversas culturas que se localicen en el territorio definido; o regin demogrfica, segn las tendencias de crecimiento y ocupacin poblacional del territorio definido. 7 Entendemos el concepto de desarrollo sostenible como una habilidad construida por las instituciones regionales para avanzar en una estrategia que haga compatible - en la combinacin mxima posible - el crecimiento econmico, la calidad de vida y la cohesin social

La ciudad-regin global es un concepto desarrollado por Scott (1998), y se entiende como un espacio de variable extensin en el cual se integran varios territorios que comparten proximidad geogrfica y desarrollan relaciones de cooperacin. Segn este autor los espacios territoriales se fortalecen en nodos urbano - regionales que integran y estructuran un vasto territorio e interactan con otras regiones a travs de las redes globales. Desde esta perspectiva, la regin acta como una plataforma vital para el desarrollo econmico y social. En consecuencia, requiere de un nuevo marco de gobernanza capaz de hacer sustentable el desarrollo en un territorio que se extiende ms all de las reas metropolitanas tradicionales. Este marco de gobernanza democrtica territorial debe estar precedido de decisiones que involucren distintos actores en el mbito regional y que permitan el trabajo conjunto alrededor de los siguientes atributos: La construccin de capacidades locales, a travs del dilogo entre sus instituciones para enfrentar los desafos externos a partir del aprovechamiento del potencial econmico local. El fortalecimiento de los encadenamientos productivos entre las grandes empresas y las PYMES, a travs de aglomeraciones (clusters) de talla mundial. Orientacin de las infraestructuras regionales y los servicios estratgicos (transporte pblico, las vas de comunicacin, etc.) para proyectar la cobertura de la economa regional y lograr patrones de distribucin espacial menos excluyentes. La proyeccin econmica de la regin en espacios de escala territorial, nacional e internacional. En cualquier caso, debe reconocerse que el enfoque de ciudad regin global ha sido objeto de crticas desde diferentes perspectivas. Entre las ms relevantes se destacan: Su excesivo nfasis en la globalizacin econmica y la competitividad, que con frecuencia deviene en esquemas de gestin que resultan excluyentes para pases, regiones y grupos sociales sin acceso a las fuentes bsicas de la productividad y de la competitividad; Su baja aplicabilidad para ciudades - regiones de los pases ms pobres y en va de desarrollo, ya que la mayor parte de los anlisis de casos se registran en ciudades/regiones de Estados Unidos y Europa. Algunas aproximaciones crticas destacan, adems, la inequidad y concentracin del ingreso asociado a las ciudades regin globales (Fainstein, 2001), que se expresan en la creciente polarizacin de estos procesos: de un lado sectores con altos beneficios, como los servicios modernos o las actividades industriales de mayor sofisticacin y, de otro,

sectores atrapados en actividades precarias caracterizadas por bajos ingresos y escasas oportunidades8.

II.

Ciudad - regin global: una perspectiva comparada

Un nuevo grupo de ciudades y regiones con prominencia global9 emergen y se construyen a travs de los consensos locales y las redes internacionales, con el objetivo de realizar intercambios de aprendizaje conjunto, ms all de las restricciones impuestas por las jerarquas poltico - administrativas y las fronteras nacionales. Se trata de ciudades y regiones que han logrado desarrollar habilidades para integrar la estrategia de conexin a redes territoriales dinmicas en la economa, la poltica y la cultura globales, en virtud de los esfuerzos llevados a cabo en materia de cohesin social y sostenibilidad del desarrollo. En este nuevo contexto, el modelo de jerarquas basado en la nocin de ciudad global de Saskia Sassen a comienzos de los aos noventa, parece superado. Hoy la ciudad global y con mayor nfasis, la ciudad-regin global es un espacio hecho de fragmentos de ciudades y regiones dispersas por todo el mundo (Castells, 1999). Un anlisis comparativo de experiencias internacionales permite observar que las regiones ms prsperas, son aquellas que atienden las caractersticas propias del nuevo regionalismo. Es decir, se han inscrito en procesos que presentan avances y retrocesos, que toman tiempo y exigen ajustes peridicos para fortalecer las dinmicas de integracin, pero que han adquirido el carcter de decisiones colectivas. En estos territorios, las ciudades centrales han entendido que su sostenibilidad de largo plazo solo se logra en un marco de cooperacin regional, a travs de la consolidacin de redes con diversos territorios. Adems, han adoptado estrategias econmicas competitivas orientadas a la construccin de habilidades institucionales para integrar la estrategia de conexin a redes dinmicas en la economa informacional, con los esfuerzos locales en materia de sustentabilidad y cohesin social. Se trata de territorios que cumplen con tres criterios fundamentales, en los cuales se refleja con precisin el concepto de una regin en construccin: a) la poblacin y sus gobiernos comparten una visin y objetivos de desarrollo a largo plazo; b) manejan temas, enfrentan problemas y ejecutan obras coordinadas de beneficio comn que trascienden sus lmites administrativos locales; y c) cuentan con los recursos y las herramientas jurdicas e institucionales adecuadas para construir acuerdos formales o informales, que garanticen que la visin y los objetivos acordados se lleven a cabo (Noriega, 2007). Para ilustrar el proceso dinmico de construccin en el que se han encaminado diversas ciudades regiones globales e identificar los elementos comunes que
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Una interesante referencia crtica del concepto de ciudad regin global puede ser consultada en Montero (2009). Este concepto fue desarrollado por el autor en la investigacin: Desarrollo Econmico Local y Regional en la era de la informacin. Pineda, Sal (1999). El caso de Medelln y el rea Metropolitana del Valle de Aburr. Cmara de Comercio de Medelln.

han sido factor de xito, consideramos importante ilustrar cuatro experiencias con elementos diferenciados en su desarrollo, pero con criterios convergentes en materia de prominencia global. El proceso de construccin regional del rea Metropolitana de Portland (Oregon)10, al noroeste de los Estados Unidos, que incluye tres condados y veinticuatro ciudades, ha tomado ms de 60 aos. Los esfuerzos iniciales de coordinacin se concretaron en la creacin de la Comisin de Planeamiento Metropolitano en 1957 y posteriormente con la aprobacin del Consejo Metropolitano de Portland (METRO) en 1978, que a partir de 1990 adquiere el carcter de autoridad regional, con responsabilidades especficas en el manejo del crecimiento urbano, planeamiento del transporte, usos del suelo y asesora de las autoridades locales. Este proceso es hoy ampliamente reconocido en los Estados Unidos por su fuerte arraigo en la cooperacin pblico privada y adquiere varias caractersticas: un fuerte respaldo del Estado de Oregon a las estrategias de desarrollo y a la concertacin con mltiples actores, con instrumentos normativos especficos para orientar el ordenamiento urbano-rural; el liderazgo y capacidad de gestin administrativa del Consejo METRO; la activa participacin de entidades gremiales; as como una permanente presencia de las organizaciones comunitarias en la construccin de agendas regionales. En aos recientes, METRO convoc la cooperacin pblico-privada y ciudadana en torno a un consenso de largo plazo para la definicin del patrn deseado de ocupacin del territorio, en un proceso conocido como Regin 2040, que proyect el territorio con una perspectiva de 50 aos. El plan hace nfasis en directrices de planeacin para el desarrollo del sistema de transporte regional. Asimismo, apuesta por concentrar el futuro crecimiento en centros regionales que estarn articulados por arterias multimodales y servicios pblicos de transporte. Por su parte, la construccin de regin en Madrid, Espaa11, lleva ms de 40 aos. Se inici con la creacin del rea Metropolitana en 1965, que centr sus aportes en el diseo de normas y directrices, como la Ley de suelos de 1975. Esta institucin cedi paso en 1983 a la constitucin de la Comunidad Autnoma de Madrid, para darle a la estrategia de coordinacin regional un mbito territorial mayor, unas funciones ms amplias y una institucionalidad ms fuerte. En 1984 se expide la Ley de Ordenamiento Territorial de la Comunidad Autnoma de Madrid; en 1991 se define la Estrategia territorial de actuaciones de Madrid regin metropolitana; y en 1995 se expide la Ley de
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Con base en: Cervero, Robert. Institutional Arrangements for the Development of Regional Transport System. Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), Bogot, Agosto de 2003. Pineda, Sal. Desarrollo econmico local y regional en la era de la informacin. Un anlisis comparativo. Universidad de California en Berkeley, Instituto para el Desarrollo Urbano y Regional. Publicado por la Cmara de Comercio de Medelln, 1999. Wheeler, Steve. Reasons for Successful Regional Planning: A comparative Analysis of Portland, Toronto, and the San Francisco Bay Area. University of California at Berkeley. Department of City and Regional Planning, 1998 11 Con base en: Ortiz, Pedro. Construyendo capacidad para la formulacin e implementacin de los proyectos interinstitucionales en el marco de la ciudad regin de Bogot Cundinamarca: El caso comparativo de Madrid, 2003.

medidas de poltica territorial, usos del suelo y urbanismo para la regin de Madrid. Finalmente, en 1997 se definen las Bases del Plan regional de estrategia territorial de la Comunidad de Madrid. Tal vez lo ms interesante de la experiencia de Madrid, radica en la persistencia en la voluntad de dilogo y compromiso de sus instituciones pblicas, para definir qu es lo que se va a localizar en el territorio y cmo se va a localizar, a partir de una visin compartida del territorio y una programacin conjunta de las inversiones de largo plazo en infraestructuras y equipamientos colectivos. Bajo estos criterios, los temas estratgicos de la integracin regional, alrededor de los cuales hoy se construyen acuerdos en la Comunidad Autnoma de Madrid son los siguientes: promocin de nuevos empleos; construccin de infraestructura estratgica para integrar el territorio y conectarlo con Europa y el mundo; preparacin del suelo urbano para actividades productivas, vivienda y servicios; y mejoramiento de las calidades ambientales para asegurar mejor aire, agua y la preservacin de las reas vulnerables. Una mencin especial en el abordaje de los grandes problemas a una escala metropolitana (dficit de vivienda, transporte y el saneamiento bsico) merece la regin del ABC paulista, conformado por siete municipalidades de la regin metropolitana con una fuerte localizacin de empresas industriales. El caso de la Regin Metropolitana de Sao Paulo es el ejemplo de una aglomeracin con las caractersticas de ciudad regin global dominada por un fuerte desarrollo de la ciudad central y caracterizada por la conformacin de densos clusters de empresas en el territorio, cuyos destinos se encuentran fuertemente atados a las redes locales y globales (Scott, Agnew, Soja, Storper, 2001). Sao Paulo se ha convertido en destino creciente para corporaciones transnacionales y del sistema financiero internacional, que ven en ella una regin estratgica para desarrollar su centro de conexin a las redes de transacciones globales. (Marques, 2003, citado por Jacobi, 2007). Quizs el elemento fundamental en la estrategia implementada por la Regin Metropolitana de Sao Paulo, es la generacin de instrumentos de participacin activa de la sociedad civil en el desarrollo urbano y en la provisin de servicios de inters pblico. Debe destacarse, en este contexto, la existencia de instituciones para la cooperacin que abren espacios para el dialogo y la administracin conjunta de los temas centrales del desarrollo territorial. As mismo, ha sido importante la promocin de medidas y acciones de corto, mediano y largo plazo, basadas en un diagnstico prospectivo para el futuro socioeconmico, que han incidido en la organizacin espacial del uso del suelo y en la creacin de infraestructura de redes de desarrollo (Schiffer y Dek, 2007). Finalmente, en Barcelona, los cambios experimentados desde mediados de los ochenta, la renovacin urbana de finales de los 90 y principios de 2000, han supuesto un profundo cambio de imagen y de la propia fisonoma de la ciudad. (Montero, 2008). A partir de la planeacin de los Juegos Olmpicos de 1992 la ciudad da paso a una estrategia de planeacin de su desarrollo econmico,

social y poltico con una visin de largo plazo, que hoy le posiciona ms en el escenario de las ciudades globales que en el de las ciudades regin globales. Pese a los avances al interior de la ciudad, la estrategia de largo plazo result inicialmente dbil en su componente metropolitano y regional. El rea Metropolitana de Barcelona, aunque ha contado con una gran capacidad tcnica, se caracteriz, por lo menos hasta comienzos de la presente dcada, por una baja capacidad de interlocucin poltica con los dems municipios de la regin de Catalua y con el gobierno regional. Desde el ao 2002, cuando la Asociacin del Plan Estratgico de Barcelona se ampla al mbito metropolitano mediante la formulacin del Plan Estratgico Metropolitano de Barcelona, se plantea el objetivo de buscar un modelo urbanstico de ciudad de ciudades, un modelo desconcentrado que trata de compactar las ciudades existentes en el rea y relacionarlas entre s de modo que la relacin entre ellas y Barcelona sea de complementariedad en lugar de dependencia (Montero, 2008). Entre los elementos diferenciadores que le han permitido a Barcelona posicionarse como uno de los referentes en el desarrollo de una estrategia de prominencia global se encuentran: su fuerte sentido de identidad regional, que ayuda a impulsar la promocin del desarrollo; el consenso, la comunicacin y la cooperacin en la planificacin, caracterizado por la cultura del pacto colectivo, presente en los acuerdos entre los sectores pblico y privado; y un contundente soporte poltico local a las estrategias de largo plazo, en gran medida sustentado por la continuidad por ms de quince aos de una coalicin de gobierno local. En sntesis, aunque hay una serie de condiciones que se han dado en los casos de las ciudades regiones globales, lo primero que hay que advertir, es que no existe una ciudad regin global que cumpla con todos los criterios de xito. Dentro de las comparaciones realizadas-y que podran ser extendidos a otros territorios12 - se destacan, siete criterios que contribuyen a explicar, en todo caso, la prominencia global de estas regiones:
a. Fuerte sentido de identidad en la cultura regional (Barcelona, Portland),

que estimula a las comunidades locales y a sus instituciones a crear alianzas productivas exitosas y a lograr acuerdos duraderos en torno a las prioridades del desarrollo. b. Superacin de la fragmentacin territorial (Portland, Toronto). Resulta condicin bsica para obtener la cooperacin entre las diversas localidades alrededor de aspectos de inters comn, ms all de sus respectivas jurisdicciones y competencias. c. Estilo de gobierno sustentado en la comunicacin y en la cooperacin pblico privada (Barcelona y Portland, Regin Metropolitana de Sao Paulo). d. Instituciones regionales competentes y gobiernos locales con capacidad de convocatoria (Curitiba, Portland, Toronto), constituyen un factor clave en la coordinacin de las polticas y de las intervenciones.
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Adems de las experiencias citadas para establecer estos criterios se analizaron los casos de Curitiba (Brasil), Toronto (Canad) y el rea de la Baha de San Francisco (Estados Unidos).

e. Soporte a la estrategia competitiva territorial de los gobiernos

regionales en los aspectos del entorno y de soporte financiero (Portland, Toronto, Curitiba). Gran parte del xito en la planeacin de algunas ciudades regin globales se debe a la iniciativa y la asistencia ofrecida por el ms alto nivel del gobierno regional. f. Compromiso con la estrategia de competitividad de las organizaciones polticas. (Barcelona y Portland) Este atributo cumple un papel de primer orden en la legitimidad social y en la continuidad de la estrategia regional. g. Elegir una estrategia competitiva que lidere el proyecto territorial (rea de la Baha de San Francisco). Esta decisin, que tiene un alto componente de construccin colectiva, adquiere un fuerte poder catalizador para la cimentacin de una ciudad regin global.

III.

BOGOTGLOBAL?

CUNDINAMARCA13

CIUDAD

REGIN

La regin Bogot Cundinamarca es en Colombia un caso ilustrativo de esfuerzos institucionales que apuntan en la direccin de los atributos propios de una ciudad regin global, en el contexto de las dinmicas incipientes que en esta materia pueden ser identificadas en Amrica Latina. 3.1. La ciudad regin global: el enfoque para construir la integracin regional Bogot Cundinamarca

La gestin de la integracin regional de Bogot y Cundinamarca parte del reconocimiento de que su productividad, competitividad y sostenibilidad dependen, de manera considerable, de la relacin de doble va con el entorno territorial constituido por la red de ciudades de la regin. En particular, el xito de una estrategia de integracin regional entre Bogot y Cundinamarca se sustent, en gran medida, en la superacin conjunta de los siguientes retos: Primero, un hecho particular que amenaza la productividad de Bogot es el tamao y la densidad poblacional a las que la ciudad ha llegado, que en trminos relativos con otras ciudades regin del mundo le configuran una atpica distribucin de la poblacin entre el centro urbano principal y su entorno14. Segundo, a pesar de los avances que le han permitido a Bogot destacarse por los notorios cambios en sus polticas y el desarrollo de nuevas dinmicas
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En Colombia como en la mayora de pases del mundo las competencias y poderes estn repartidos en tres niveles: nacional, departamental y municipal. Cundinamarca es la instancia departamental, mientras que Bogot es la capital del pas y del departamento pero con una fuerte autonoma administrativa y financiera por su condicin de Distrito Capital. 14 Bogot ha llegado a los lmites de ocupacin fsica de su territorio y su crecimiento se ha desbordado espontneamente hacia los municipios circunvecinos generando demandas y problemas que sobrepasan la capacidad de manejo de la administracin. De otra parte, en el territorio de Cundinamarca se mantienen tendencias de subutilizacin del territorio, despoblamiento de zonas y urbanizacin de las zonas aledaas a Bogot con caractersticas de baja calidad, ausencia de equipamientos colectivos y con alta diferencia de densidad frente a Bogot.

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urbanas, el proceso seguido no ha logrado tener el impacto regional deseable que integre a todo el departamento de Cundinamarca, que constituye su regin de influencia. Tercero, se haca evidente la persistencia en intervenciones aisladas de cada nivel territorial y la debilidad de los mecanismos de coordinacin y de ejecucin de polticas compartidas. Cuarto, la integracin en la prctica, entre las jurisdicciones del territorio demanda cada vez mayor atencin en las agendas de los diferentes actores pblicos para la resolucin de problemas crecientes como la falta de tierra en su permetro para desarrollo urbano en Bogot; los problemas de congestin vehicular; la demanda por interconexiones de transporte entre Bogot y los municipios vecinos; la conectividad con la regin a bajo costo para la provisin de bienes; la correccin del dao ambiental y la provisin de bienes esenciales como el agua y los alimentos, entre otros. Quinto, la regin no contaba con una estrategia econmica competitiva sino que su desarrollo responda a las polticas y planes econmicos de origen nacional o a la inercia o dinmica del desarrollo de los sectores econmicos localizados en la regin. Sexto, la regin necesitaba definir una poltica de desarrollo productivo que identificara las actividades que ofrecen opciones de articulacin internacional a redes o de aprovechamiento de nichos en el mercado internacional para adecuar la oferta institucional de apoyo a las posibilidades y caractersticas de este tipo de empresas. A la luz de estos desafos las instituciones regionales acogieron, en el marco de sus referencias conceptuales, las teoras alrededor de la categora de ciudad regin global. La adopcin de este enfoque en la regin BogotCundinamarca le permiti definir los elementos estructurantes para articular internamente y hacia afuera su economa y otorgarle un desarrollo sustentable y sostenible para competir en el mercado interno y externo. De esta manera, el enfoque adoptado ha permitido la planificacin conjunta entre Bogot y Cundinamarca en aspectos tales como: a) Polticas de crecimiento y productividad para una economa regional competitiva. b) Polticas de conectividad e integracin para la eficiente movilidad de las personas, bienes y flujo de informacin para las empresas y los hogares que se localizan en la regin. c) Polticas para desarrollar una nueva cultura regional orientada al emprendimiento y la innovacin. d) Polticas institucionales para promover la concertacin publico privada y fortalecer el rol estratgico que deben desempear los agentes institucionales locales y regionales.

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3.2.

Avances en la construccin de Bogot - Cundinamarca como una ciudad regin global.

En Bogot Cundinamarca el proceso de construccin regional ha tomado aproximadamente 15 aos, desde el momento en que las instituciones pblicas y privadas acordaron avanzar en esta direccin. En la presente dcada, debe destacarse, en particular, la creacin de dos escenarios, como resultado de una serie de acuerdos institucionales que se venan abriendo paso desde la dcada anterior: el Consejo Regional de Competitividad y la Mesa de Planificacin Regional, cuyos procesos tuvieron visibles confluencias en el momento de la definicin de la estrategia regional. El Consejo Regional de Competitividad (CRC) se inici formalmente en el ao 2001, como iniciativa liderada desde el sector privado. Comenz con un Acuerdo de Voluntades en el que participaron la Alcalda Mayor de Bogot, la Gobernacin de Cundinamarca, el Concejo de Bogot, la Corporacin Autnoma Regional (CAR), el Comit Intergremial de Bogot y Cundinamarca, y representantes de la academia y de los trabajadores. El Consejo hoy Comisin - es un espacio de concertacin pblico-privada en el que se acuerdan y gestionan acciones para crear un entorno favorable para la generacin sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la regin, sobre la base de una visin compartida y plural de desarrollo, orientado por los principios de cooperacin y confianza. Uno de los resultados de esta iniciativa ha sido la visin econmica construida de manera colectiva, segn la cual Bogot y Cundinamarca, en el 2015, ser la regin de Colombia ms integrada institucional, territorial y econmicamente, con una base productiva diversificada con nfasis en servicios especializados y agroindustria, articulada al mercado mundial, para ser una de las cinco primeras regiones de Amrica Latina por su calidad de vida. El subrayado, que es nuestro, revela la decisin del Consejo Regional de Competitividad de apostar por una estrategia de integracin regional que se deriva de los acuerdos internos de la Mesa de Planificacin Regional. Entre los principales resultados de este proceso se encuentran la formulacin de la Agenda de Proyectos del Plan Regional de Competitividad 2004-2008, y a partir de sta la construccin de la Agenda Interna para la Competitividad y la Productividad, que consta de 99 proyectos originados en actividades del propio Consejo Regional de Competitividad (CRC), de la Mesa de Planificacin Regional y del Comit Asesor Regional de Comercio Exterior (CARCE), hoy integrado al CRC como uno de los grupos de gestin. La Mesa de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca (MPRBC), por su parte, es una iniciativa del sector pblico que se origin en el mismo ao 2001 con el propsito de aumentar la productividad y la competitividad de este territorio, que el ingreso per cpita sea mayor y ms equitativo, y que toda la poblacin tenga acceso a los servicios sociales necesarios para su bienestar y

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desarrollo15. Se concibi como un intento para facilitar el proceso de construccin de regin entre la ciudad de Bogot y el Departamento de Cundinamarca, con la participacin de la Corporacin Autnoma Regional (CAR), la Nacin representada por el Departamento Nacional de Planeacin y el Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) como Secretara Tcnica. La Mesa se concentr en tres aspectos: Estableci reglas del juego para que entidades y niveles de gobierno que tradicionalmente estaban en competencia y trabajando en un medio de desconfianza comenzaran a unir esfuerzos, compartir objetivos y recursos, y construir acuerdos. Esto permiti trabajar con 238 entidades. Dise un programa de capacitacin de funcionarios y participacin de los actores que intervienen en temas comunes entre Bogot y los 116 municipios de Cundinamarca, con los cuales se realizaron 132 talleres y varios foros internacionales. Diagnstico del rea de estudio que condujo a la formulacin de tres posibles escenarios de desarrollo del territorio y la identificacin de 145 proyectos claves. Como resultado del trabajo de la MPRBC se seleccion un escenario que busca la ubicacin equilibrada de poblacin y actividades econmicas en el territorio, desconcentrar Bogot en lo posible, y la creacin de una regin basada en una red integrada de ciudades. Este proceso, caracterizado por slidos documentos tcnicos y amplia participacin de funcionarios pblicos de los diferentes mbitos territoriales, ha sido el referente para la actualizacin del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogot (2003), as como la formulacin y adopcin de los planes maestros de espacio pblico, movilidad y abastecimiento de alimentos, entre otros. La MPRBC adopt como una de sus tareas centrales la construccin de una institucionalidad que le permitiera adelantar de manera ms eficaz las tareas propias de una mayor competitividad y productividad de Bogot y Cundinamarca. Para ello desarroll una intensa labor con los representantes de la regin en el legislativo nacional, con el fin de dotarse de un instrumento administrativo. Como resultado de estas gestiones, el Congreso aprob en el ao 2004 una ley que autoriz adicionar el artculo 306 de la Constitucin para la creacin de una Regin Administrativa y de Planificacin Especial (RAPE), de la cual podra hacer parte Bogot y los departamentos contiguos. Esta reforma finalmente no pas la prueba de constitucionalidad por vicios de procedimiento. El trabajo entre estas dos instancias de la Regin Bogot-Cundinamarca ha encontrado algunos momentos para la articulacin de esfuerzos. Es importante mencionar que existi, desde un comienzo, un arreglo tcito en el sentido de que la MPRBC trabajara con el sector pblico, para la coordinacin de sus intervenciones con una ptica territorial, mientras que el CRC deba ocuparse
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Mesa de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca. De las ciudades a las regiones. Desarrollo regional integrado de Bogot Cundinamarca. Volumen I. Soporte tcnico. Agosto de 2005.

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de coordinar la cooperacin pblico-privada, en trminos de la construccin de una visin econmica regional para mejorar su competitividad 3.3. Lecciones y desafos del proceso de integracin regional Bogot Cundinamarca

El ejercicio de integracin regional permiti, adems, identificar algunas lecciones que deben ser extradas de este proceso y que pueden resultar de gran inters para las dinmicas generadas en otros territorios que aspiran a consolidar su proyeccin como ciudades - regin globales. La primera leccin que deja la experiencia de la regin Bogot - Cundinamarca, a partir de la amplia experiencia acumulada por la MPRBC y el CRC, desde mbitos y nfasis diferentes, es que estas dos instancias regionales ahora la MRPBC ha dado paso a la Regin Capital - tienen en la actual coyuntura el reto de orientar la cooperacin pblico privada hacia un marco de intervenciones que garantice la coordinacin entre las polticas de productividad y aquellas que son propias del ordenamiento del territorio16. Una segunda leccin, permite sealar que estos procesos requieren de una gran capacidad de liderazgo poltico de las administraciones participantes, para garantizar amplitud de visin, capacidad de convocatoria y de persuasin a mltiples actores. De hecho, la disminucin en la actividad de la MPRBC, en el perodo 2004-2007, fue una clara consecuencia del debilitamiento de dicha voluntad. Para lograr esta meta resulta prioritario un trabajo conjunto y la construccin de confianza entre los funcionarios de las diferentes entidades, de tal forma que no solo se garantice la ejecucin de los proyectos acordados, sino que adems el trabajo conjunto se exprese en acuerdos institucionales formales, que le den sostenibilidad al proceso en el largo plazo. Una tercera leccin que deja el proceso de integracin de Bogot y Cundinamarca indica que en cada escenario de cooperacin los temas abordados enfrentan retos diferentes. Por ejemplo, en el caso del sector pblico, la dificultad a superar es la incapacidad de las administraciones pblicas de mantener la coordinacin ante procesos econmicos y sociales que trascienden sus jurisdicciones, mientras que para la cooperacin pblicoprivada resulta prioritaria la construccin de relaciones de confianza y compromiso en la ejecucin y el seguimiento a los proyectos puestos en marcha. Otra importante leccin que se deriva del trabajo en Bogot y Cundinamarca desde la MPRBC, est asociada a la evidente necesidad de contar con una institucionalidad para la integracin territorial de la regin Bogot Cundinamarca. Este es un enorme desafo para la regin, si se tiene en cuenta la complejidad que representa la estructura administrativa vigente en los distintos niveles del sector pblico, as como las visibles asimetras entre dichas instituciones, como consecuencia de la evolucin que han tenido las

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Pineda Sal. Regin Capital. En Diario PORTAFOLIO, Marzo 31 de 2008.

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polticas regionales en Colombia, poco propicias a las alianzas entre las diferentes entidades territoriales17. Una quinta leccin del proceso seguido por la MPRBC es que la bsqueda de una coalicin poltica para validar el alcance espacial del rea de intervencin, le rest importancia al rea metropolitana de Bogot y la Sabana, principal escenario de las problemticas compartidas entre la ciudad y los municipios del departamento, y que son las que requieren un tratamiento urgente, tales como el transporte, el suelo urbano y agrcola, la vivienda y los equipamientos colectivos. En este sentido, resulta de la mayor importancia que los arreglos institucionales para la intervencin coordinada en el conjunto de la regin puedan aprovechar los efectos demostrativos y los beneficios derivados de aquellos que se logren en la regin metropolitana. Adicionalmente, la evaluacin de la experiencia de integracin regional de Bogot Cundinamarca permiti identificar que la falta de una mayor apropiacin colectiva del territorio por parte del Distrito, el departamento y los municipios, para construir una interlocucin en bloque frente al gobierno nacional, ha dificultado la gestin de algunos proyectos estructurantes del proceso al que hacemos referencia. As lo demuestra el hecho de que en los ltimos aos, el Gobierno nacional ha sido el actor que ha avanzado en la definicin de los proyectos de mayor impacto en el ordenamiento territorial de Bogot-Cundinamarca, como ha ocurrido en el caso de la infraestructura vial y aeroportuaria, pero sin respuestas especficas de articulacin con las normas y los procesos urbansticos locales y regionales. Finalmente, la complejidad de los temas y las soluciones plantean desafos novedosos a los acuerdos; la dinmica de integracin regional se encuentra en una etapa incipiente, de tal manera que las opciones para la experimentacin son amplias; el arraigo todava no es fuerte en los lderes de la administracin pblica; an se encuentran pendientes temas de gran envergadura; y crece el reclamo para concretar en proyectos visibles los objetivos propuestos, con el fin de generar un escenario de credibilidad y confianza que sea propulsor del proceso.

Bogot, julio de 2009

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El proceso, todava abierto, de descentralizacin administrativa y fiscal del Estado colombiano; las asimetras en las capacidades operativas y funcionales entre los diferentes entes territoriales; y las brechas evidentes en el uso y la eficacia de las herramientas de ordenamiento territorial, cuya trayectoria es corta en el tiempo, son solo algunos ejemplos de las dificultades que afrontan las instituciones al momento de generar este tipo de alianzas.

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