Aspectos Institucionais da Unificao das Polcias no Brasil*

Mateus Afonso Medeiros

INTRODUO
ste trabalho aborda a unificao das polcias estaduais brasileiras, militares e civis. Meu enfoque no est na convenincia da unificao para o controle da criminalidade. A literatura sobre as polcias controversa quando se trata de afirmar uma relao entre crime e prtica policial (Bayley, 1994). As organizaes policiais atuam em ambientes altamente institucionalizados, nos quais, mais que a eficincia, conta o fator legitimidade. Minha pergunta no se a eventual unificao reduzir os ndices de criminalidade, mas se aumentar a legitimidade das polcias aos olhos de quem deve legitim-las.

A existncia de, no mnimo, duas polcias atuando no mesmo espao geogrfico (o mbito das provncias e, mais tarde, dos estados federados) tem sido o nosso padro histrico desde o Imprio (1822-1889)1. Partindo dessa constatao, por que as recentes e reiteradas tentativas, por parte de polticos e da sociedade civil, de unificar as atuais Polcias Militares e Civis?2 A resposta est relacionada extenso da cidadania no Brasil (Carvalho, 2002), que acarretou (a) a ampliao

* O autor agradece imensamente aos professores Arthur Costa, Rebecca Abers, Marco Cepik e Leonardo Barbosa, bem como aos pareceristas de Dados, pelos comentrios a verses anteriores deste artigo.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 2, 2004, pp. 271 a 296.

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qualitativa e quantitativa das fontes de legitimidade das polcias e (b) a transformao de seu papel no controle social. De um lado, a progressiva suplantao das estruturas clientelistas e a construo da democracia tornam as polcias responsabilizveis perante um universo poltico mais extenso; de outro, as polcias abandonam antigas funes de controle social e concentram-se no controle da criminalidade comum, atividade para a qual a estrutura de duas polcias vista como inadequada (Dallari, 1993; Silva Filho, 2001; Bicudo, 2000). Entretanto, como a idia de unificao funciona como mito institucional (vide prxima seo), ter de competir com outros mitos do ambiente institucional (Meyer e Rowan, 1991). De maneira alguma h consenso sobre a unificao entre os atores envolvidos na construo da legitimidade das polcias. Meu objetivo apontar aspectos pertinentes a essa disputa. Para tanto, utilizarei a idia de campo institucional (Lin, 2001). A principal concluso ser a de que, no Brasil, no se completou a institucionalizao de um campo policial. As polcias responderam a demandas vindas de outros campos, notadamente o da Justia (Polcia Civil) e o da Defesa (Polcia Militar). Dessa perspectiva, a proposta de unificao pode ser encarada como uma tentativa de transformar a natureza das demandas sobre as organizaes policiais. As referncias empricas deste artigo foram buscadas na literatura em geral sobre as polcias brasileiras, especialmente sobre as organizaes de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. As experincias regionais so diversas, o que gera elementos de identidade e tradio bastante distintos. Minhas concluses, portanto, tm validade restrita ao mbito das corporaes policiais desses estados. Por outro lado, as organizaes policiais brasileiras sempre tiveram caractersticas comuns, em termos de regulao legal e de seus papis no controle social. No pretendo detalhar diferenas e semelhanas, mas propor uma abordagem da questo que ultrapasse o debate sobre a eficincia no controle do crime.

A POLCIA COMO ORGANIZAO INSTITUCIONALIZADA

A teoria das organizaes tem distinguido entre ambientes tcnicos nos quais as organizaes so recompensadas pela sua eficincia na realizao de uma atividade e ambientes institucionais em que a premiao se d pela adequao de suas prticas a regras e crenas vistas

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como apropriadas e legtimas (March e Olsen, 1984:21-26; Scott e Meyer, 1991)3. Uma organizao pode operar em um ambiente mais ou menos tcnico, mais ou menos institucional. H organizaes altamente institucionalizadas como escolas, escritrios de advocacia, igrejas que tm maior preocupao com sua legitimidade que propriamente com a eficincia4. As polcias integram este grupo (Crank e Langworthy, 1992), uma vez que operam em ambientes que exercem grande presso institucional e menor presso tcnica. Nas palavras de Meyer e Rowan, essas organizaes
[...] so impelidas a incorporar as prticas e procedimentos definidos por conceitos racionalizados, prevalecentes e institucionalizados na sociedade do que deve ser o trabalho organizacional. As organizaes que agem assim aumentam suas perspectivas de sobrevivncia, independentemente da eficcia imediata das prticas e procedimentos adquiridos. Produtos, servios, tcnicas, polticas e programas institucionalizados funcionam como poderosos mitos, e muitas organizaes os adotam cerimonialmente. [...] Para manter a conformidade cerimonial, as organizaes que refletem regras institucionais tendem a isolar [buffer] suas estruturas formais das incertezas das atividades tcnicas (1991:41)5.

O principal instrumento de proteo das organizaes altamente institucionalizadas so os mitos institucionais. Os mitos so entendimentos sociais da realidade: prescries racionalizadas e impessoais cuja aceitao est alm da discricionariedade de atores individuais que emprestam natureza tcnica a objetivos sociais, especificando de forma normativa os meios para atingir propsitos tcnicos. Trs processos explicam o surgimento dos mitos (idem:47-49). Primeiro, a elaborao de redes de relaes entre as variadas organizaes do ambiente institucional. As transaes e trocas entre elas definem estruturas, procedimentos e polticas. Na medida em que essas conexes perduram, as estruturas podem atingir status mtico (Crank e Langworthy, 1992:350). Por exemplo, universidades criam ttulos cujo valor institucional reconhecido pelo mercado de trabalho. Um exemplo para o caso das polcias o atendimento a chamadas telefnicas. Mesmo que os estudos demonstrem que essa tcnica tem pouco impacto sobre as taxas de criminalidade (Bayley, 1994:3), pessoas e organizaes associam o pronto atendimento eficincia policial.

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Um segundo processo consiste na regulao legal do ambiente institucional. A criao de mandatos legais, a regulao de prticas por intermdio de leis ou regulamentos administrativos, o estabelecimento de requisitos para a prtica de profisses (Meyer e Rowan, 1991:48). Quanto maior a ordem legal-racional, maior a extenso em que regras e procedimentos racionalizados se transformam em exigncias institucionais. No caso dos policiais, cuja profisso intensamente regulada, surgem mitos relacionados formao profissional, tais como a noo de que a aplicao da lei penal uma resposta adequada a problemas de ordem pblica (Silva, 2001:73). Finalmente, o terceiro processo a prpria reao das organizaes, por meio de suas lideranas, ao ambiente institucional. As organizaes no so passivas; ao contrrio, lideranas, associaes profissionais esto ativamente engajadas na construo e elaborao dos mitos institucionais. Aqui podemos citar a interveno de lideranas policiais para justificar socialmente a violncia como instrumento de combate ao crime (Paixo, 1985).

A IDIA DE CAMPO INSTITUCIONAL

O que chamamos de ambiente institucional pode ser concebido em termos de uma relao entre organizaes, mitos e atores relevantes denominada campo institucional (Lin, 2001; Powell e Dimaggio, 1991). O campo institucional definido por um processo de isomorfismo entre determinadas organizaes, que compartilham mitos e fontes de legitimidade, e que tendero a adotar as mesmas regras do jogo devido intensa troca de recursos (tcnicos e institucionais) que estabelecem entre si6. Importante para o processo de troca entre organizaes o que Lin (2001:191) denomina organizaes institucionalizantes, que so credenciadas, dentro de um campo, a socializar seus membros. Exemplo tpico so as universidades, as quais, alm de ensinarem a capacidade tcnica a seus estudantes, proporcionam a socializao necessria ao aprendizado dos parmetros institucionais. As redes sociais compostas de pessoas e grupos que compartilham valores e normas tambm so um importante fator de gerao e troca de recursos. Atores que esto fora do campo, ou que se encontram em posio perifrica, podem unir esforos para adentr-lo, incorporando mitos alternativos e/ou criando novas organizaes institucionalizantes.

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Powell e Dimaggio (1991) identificaram trs mecanismos de isomorfismo, aos quais chamaram foras isomrficas7: a fora mimtica, que consiste na imitao organizacional, ou seja, na adoo intencional ou no de uma organizao preexistente como modelo para a criao de uma nova; a fora coercitiva, que o exerccio direto formal ou informal de controle de uma organizao sobre outra; e a fora normativa, que aquela do padro profissional membros de diferentes organizaes, oriundos da mesma profisso, tendem a reivindicar os mesmos direitos e rotinas. Pode-se falar na institucionalizao de um campo quando determinados atores, pertencentes a determinadas organizaes e relacionados s mesmas organizaes institucionalizantes, adotam solues organizacionais consideradas legtimas e apropriadas. As organizaes passam a sofrer presses normativas, coercitivas e mimticas, no sentido de se parecerem umas com as outras. Certamente, a institucionalizao um processo histrico. Existem importantes variaes na forma de legitimidade assumida por cada organizao. Organizaes diferentes nunca tero o mesmo fluxo de recursos. O fato de sofrerem presses de um campo no as condena a respostas isomrficas (Powell, 1991). Apesar dessa complexidade, os processos de isomorfismo so empiricamente verificveis. A prpria existncia dos diferentes setores atesta que determinadas organizaes possuem a conscincia de estarem envolvidas em um empreendimento comum (Powell e Dimaggio, 1991:65). Ambientes complexos criam heterogeneidades e permitem s organizaes responderem s demandas estrategicamente.
Constrangimentos abrem algumas possibilidades ao mesmo tempo que restringem ou negam outras [...]. A institucionalizao sempre uma questo de grau, em parte porque um processo histrico. [...] Se reconhecermos que os ambientes institucionais so complexos e pudermos identificar as fontes de demandas conflitantes, ento poderemos explicar as circunstncias em que a institucionalizao contestada ou incompleta (Powell, 1991:195).

Argumento neste artigo que, no Brasil, a institucionalizao do campo policial no se completou. Em termos de mitos, atores relevantes e organizaes institucionalizantes, as polcias tiveram de responder a demandas vindas de outros campos, notadamente o da Justia e o da Defesa, localizadas na periferia destes, e no no centro de um campo

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institucional policial. A proposta de unificao pode ser encarada como uma tentativa de transformar a natureza das demandas institucionais sobre as polcias, vale dizer, de alterar seus mitos, atores relevantes e organizaes institucionalizantes, na formao de um campo propriamente policial.

O CAMPO INSTITUCIONAL POLICIAL

O estudo comparado da organizao policial revela que as polcias modernas realizam trs atividades bsicas (Bayley, 1975): (a) a investigao criminal; (b) o uso da fora paramilitar, nos casos considerados necessrios (distrbios civis, represso a movimentos sociais etc.) contra membros da prpria comunidade poltica; e (c) o patrulhamento uniformizado dos espaos pblicos, com a prerrogativa de uso da fora. Um possvel campo institucional policial contm as organizaes que desempenham ao menos uma dessas tarefas. Monjardet (2003) relacionou essas trs maneiras de utilizar a fora a trs tipos ideais de Polcia: a polcia de ordem, a polcia criminal e a polcia urbana. A instituio policial uma combinao dessas trs funes: O cliente da polcia de ordem o Estado, o da polcia criminal o criminoso incontestvel, e o da polcia urbana o cidado comum, o homem sem qualidades (idem:284). A rigor, apenas a terceira atividade marcadamente moderna; as outras duas, em pocas passadas, foram realizadas por organizaes que se misturavam justia criminal e aos exrcitos. Sua substituio pelas polcias, nos Estados europeus ocidentais, ocupou um perodo de duzentos anos, entre os sculos XVII e XIX (Bayley, 1975). Conquanto essas transformaes tenham diversos motivos econmicos, sociais e polticos, cabe chamar a ateno para dois mitos institucionais surgidos nesse perodo, relacionados evoluo do Estado de direito: (1) a noo de que o exrcito a aplicar a fora contra os prprios cidados de um Estado deve ser diferente daquele a ser empenhado contra no-cidados; e (2) a idia de que a Justia deve ser imparcial e no deve investigar os crimes que vai punir. Muitos autores tm relacionado o surgimento das polcias modernas sua utilizao no controle de atividades de massa e das classes perigosas (Santos, 1997; Silver, 1967). Os exrcitos haviam funcionado como mecanismos de emergncia, alternando entre a no-interveno e os mais drsticos procedimentos (Silver, 1967:12).

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Uma organizao policial uniformizada, por sua vez, teria a capacidade de penetrar na sociedade, garantindo a presena permanente da autoridade estatal. Modelando-se nas Foras Armadas, a nova organizao aproveitaria as solues militarizadas na represso a distrbios coletivos. Ao mesmo tempo, seu carter permanente possibilitava uma nova estratgia: o patrulhamento em pequenos grupos, a fim de prevenir a violncia e identificar supostos criminosos. Mas para que essas novas tticas tivessem sucesso, a polcia no poderia se fiar apenas em sua capacidade de coero. Sem algum assentimento de seu pblico, que implicasse o desarmamento consentido deste, os custos da nova organizao em muito ultrapassariam sua efetividade. A nova agncia teria de buscar o reconhecimento como mecanismo legtimo de controle social. A construo de consenso interno e o desenvolvimento da polcia como instrumento de coero so processos que caminham lado a lado. As Foras Armadas, ao contrrio, no precisam da aceitao de seus destinatrios (o inimigo). Ambas esto permanentemente organizadas para usar a fora. A polcia, entretanto, tem que usar a fora limitada, necessria, ou at agir sem us-la, mesmo que isto signifique gastar mais tempo e recursos. Obviamente, a polcia pode ser empregada como exrcito, e o exrcito como polcia, como no caso das foras de paz das Naes Unidas. Mas por ser ideal que a definio nos interessa: o controle da fora, em uma democracia, serve como mito diferenciador entre Polcia e Foras Armadas (Costa e Medeiros, 2003). Com relao investigao criminal, a formao das polcias modernas coincide com o fortalecimento das liberdades individuais: o direito ampla defesa, ao processo contraditrio, entre outras, que passam a transformar a maneira como a Justia est autorizada a atuar na punio de criminosos. Aqui, cabe ressaltar o carter discricionrio e circunstancial do uso da fora pela polcia (Bittner, 2003). No governo das leis, e no dos homens, a discricionariedade policial realiza a mediao entre um mundo do dever ser (da lei) e um mundo do ser (dos homens). A Justia, quando toma conhecimento da prtica de um crime, pode condenar ou absolver o ru, mas no pode deixar de process-lo. Como seria impossvel abrir um processo para cada crime que acontece de fato, a Justia age apenas mediante provocao, delegando a tarefa de escolher quem ser processado a outras agncias, principal-

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mente polcia. Na prtica, a polcia quem decide colocar o processo penal em funcionamento. A discricionariedade policial serve para isolar a Justia da investigao criminal, para que os tribunais possam ser imparciais. Se o Estado de direito estiver consolidado, espera-se que os abusos cometidos pela Polcia sejam corrigidos pela prpria Justia. Em resumo, o campo institucional policial formado pelas organizaes que exercem a polcia de ordem, a polcia criminal e a polcia urbana. As duas primeiras foram anteriormente exercidas por organizaes que se misturavam Justia e aos exrcitos. A ltima marcadamente moderna e depende da insero consensual das polcias no controle social. O desenvolvimento da democracia e a combinao dessas trs funes nas mesmas organizaes policiais provocaram a necessidade de consenso tambm com relao s polcias de ordem e criminal. Cabe atentar para o nmero de organizaes em um dado campo policial. Na Alemanha, at 1975, cada unidade federada organizava sua(s) polcia(s), alm de existirem organizaes federais (Bayley, 1975:333-340). Na Frana e Itlia, so duas as organizaes nacionais, alm de foras paramilitares especiais e foras das comunas ou cidades. Na Inglaterra, o nmero de polcias caiu de 125, em 1960, para 43, em 1974, mantendo-se esta quantidade at 1988 (McKenzie e Gallagher, 1989:7-8). Nos Estados Unidos, em 1980, havia 19.691 foras registradas no Departamento de Justia (idem). No Brasil, h duas polcias por estado, trs polcias da Unio, mais uma srie de Guardas Municipais. Portanto, no somos exceo em termos numricos. Entretanto, h uma peculiaridade. Conquanto nos pases citados haja unidades paramilitares especiais, em regra cada organizao realiza as trs tarefas policiais. Sua diferenciao ocorre pelo critrio geogrfico e no funcional. A especializao se d no interior das organizaes, vale dizer, de maneira intra-organizacional por exemplo, nos Estados Unidos h officers patrulhando as ruas e detectives investigando crimes, mas ambos pertencem mesma organizao. No Brasil, a especializao extra-organizacional: no mesmo espao geogrfico, uma polcia se ocupa da investigao e a outra executa as tarefas paramilitar e de patrulhamento.

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A especializao extra-organizacional gera conseqncias para o campo institucional. Dificulta a troca de pessoal entre as organizaes, visto que os policiais tm profisses diferentes (fora normativa). A estrutura militar no vista como adequada s tarefas civis, e vice-versa (fora mimtica)8. Alm disso, durante a maior parte de sua histria, as polcias foram completamente separadas em termos de comando (fora coercitiva). Apesar do contato dirio entre as duas organizaes policiais, h pouca troca de recursos tcnicos e institucionais. As relaes isomrficas so mais fortes entre as diversas Polcias Civis, entre as diversas Polcias Militares e o mais grave em termos do campo policial entre Polcia Civil e Justia, e entre Polcia Militar e Exrcito. Est incompleta a conquista democrtica da separao institucional Polcia-Justia e Polcia-Exrcito. Na seo seguinte, traarei uma anlise histrica das organizaes policiais brasileiras, procurando identificar as foras isomrficas que atuaram em sua estruturao.

SENTIDO DA DUPLA ESTRUTURA POLICIAL BRASILEIRA

Os primeiros vinte anos do Imprio so marcados pela constante disputa por autoridade poltica entre uma elite poltica nacional e elites locais (Carvalho, 1981; Cintra, 1974:62). O equilbrio se deu no plano das provncias: ali seriam organizadas as eleies, a tributao e as principais foras policiais e competncias judiciais (Ferreira, 1999:30). As decises ficariam a cargo dos presidentes de provncia (poder central), com influncia dos proprietrios rurais (poderes locais), mas desde que organizados no plano provincial, o que foi possvel por meio da formao das clientelas (Graham, 1997). Na estrutura clientelista, faz todo sentido a transferncia de poderes oficiais a chefes polticos privados. O controle das Polcias Civis pelos coronis locais serviria para a formao das clientelas. Entretanto, devido situao de disputa entre centro e periferia, a capacidade de usar de fora no poderia implicar a de insubordinao poltica. A fora policial paramilitar subordinar-se-ia estritamente ao presidente de provncia, colocando-se sob os auspcios do poder central. Ao mesmo tempo, como se destinava ao combate militar propriamente dito (a represso a rebelies polticas), e no apenas ao controle de distrbios civis, a polcia deveria parecer um exrcito9.

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Tanto a Guarda Nacional quanto as organizaes que originaram as Polcias Militares em So Paulo, o Corpo de Guarda Municipal, mais tarde Corpo Policial Permanente (Fernandes, 1974:21) serviram ao propsito do poder central de combater rebelies locais, sendo o papel da Guarda minimizado a partir de 1850 (Castro, 1977). Note-se que no houve preocupao com o controle da fora como mito institucional, visto serem aqueles homens preparados para o verdadeiro combate militar. Ocorreu uma imitao do Exrcito (fora mimtica), vale dizer, a polcia adotou solues organizacionais militares. Muitos comandantes das Polcias Militares eram recrutados entre os oficiais do Exrcito10. A Justia na Colnia havia sido responsabilidade primordial das Cmaras Municipais, eleitas pelos proprietrios locais (Prado Junior, 2000). Aps uma breve interrupo entre 1822 e 1831, os proprietrios locais continuaram a eleger os juzes de paz, que tinham atribuies policiais (investigar, prender) e judiciais (formar culpa, escolher jurados). A partir de 1841, entretanto, uma reforma processual penal transfere grande parte dessas atribuies nova figura dos delegados de Polcia. Ao contrrio do juiz de paz, o delegado no era eleito por chefes locais, mas nomeado pelo poder central. Tal medida no visava, necessariamente, evitar que os senhores locais exercessem um controle social privado. Obrigava-os, entretanto, a compactuar com o poder central. Apesar de se subordinarem a um membro do Poder Judicirio (o chefe de Polcia), no havia requisitos formais para a ocupao do cargo de delegado, cujos ocupantes poderiam ser recrutados entre homens abastados das localidades (Fernandes, 1974:67; Graham, 1997:87). A mistura de poderes judiciais e policiais era fundamental porque permitia a formao das clientelas11. Aqui, alm da fora mimtica, percebe-se uma presso coercitiva exercida pelo Poder Judicirio: a atividade policial era regulada pelo processo penal. Obviamente, a investigao criminal no surge como resultado do mito da imparcialidade da Justia. O patrulhamento uniformizado foi a atividade policial que mais tempo demorou a institucionalizar-se no Brasil. Isto porque a base do controle social esteve a cargo das clientelas privadas. Patrulhas uniformizadas existiram nos reduzidos ambientes urbanos. No ambiente rural, conquanto fossem permitidas, serviam menos para o policia-

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mento e mais para a fixao da fora de trabalho ociosa (Fernandes, 1974:97). O patrulhamento cresceu no mesmo passo lento e, posteriormente, no mesmo passo largo da urbanizao12. Seu controle oscilou entre as organizaes militares e as civis, em uma disputa acirrada que reflete a dificuldade de institucionalizao de um campo policial. Justamente a atividade policial mais singular foi historicamente a mais enfraquecida13. A Repblica aprofundou o processo de identificao das polcias com o campo da Defesa, de um lado, e o campo da Justia, de outro. Na poltica dos governadores marcada pela disputa entre os partidos estaduais pelo domnio do poder central (Cintra, 1974) , as polcias atuavam como verdadeiros exrcitos. A Fora Pblica de So Paulo passa a contar com uma artilharia area, estando empenhada em conflitos em So Paulo, Paran, Santa Catarina, Cear, Bahia, Gois e Mato Grosso (Moraes, 2001:77). Contrata a Misso Francesa para receber instruo militar em 1905, doze anos antes do prprio Exrcito Nacional. Em 1932 (Revoluo Constitucionalista), entra em guerra contra o prprio Exrcito. Para venc-la, Vargas precisou contar com a poderosa polcia de Minas Gerais (Marco Filho, 1999). Certamente, a notamos a fora isomrfica mimtica, ou seja, a imitao da estrutura do Exrcito. Com o processo de profissionalizao definio de carreiras, instruo pela Misso Francesa etc. vemos a fora isomrfica normativa, consagrada pela expresso militares dos estados. A partir de 1934, na tentativa de controlar o poderio blico das foras pblicas, a nova Constituio declara-as foras auxiliares e de reserva do Exrcito, impondo algum controle coercitivo por parte do prprio Exrcito Nacional. A reforma processual penal de 1871 retirou dos delegados as atribuies judiciais, mas manteve a Polcia Civil ligada ao processo penal, por meio do mecanismo do inqurito policial, regulado pelo Cdigo de Processo Penal, que estabelece mecanismos coercitivos do Judicirio em relao s polcias. Tambm houve um processo de profissionalizao: cada vez mais se exige o diploma em direito para ocupao do cargo de delegado (fora normativa). No a poltica dos governadores que explica o aprofundamento das foras isomrficas entre Polcia Civil e Justia, mas a gradual liberali-

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zao da ordem jurdica, sem alterao significativa da ordem social. A escravido foi abolida, o sufrgio foi ampliado, os direitos individuais legalmente reconhecidos. No obstante, a sociedade brasileira continuou extremamente desigual. Assim, o Poder Judicirio (espao da legalidade) passa a depender de uma agncia externa para mediar a aplicao da ordem jurdica igualitria. A Polcia Civil transforma-se em um filtro cuja funo interpretar a situao real (desigual) antes que esta chegue ao Judicirio, ou mesmo impedindo que chegue (Kant de Lima, 1995). Eis a fora mimtica: o inqurito policial funciona como pr-processo penal, em que se forma a culpa sem as garantias da ordem jurdica igualitria (Oliveira, 1985). O pertencimento das Polcias Militar e Civil aos campos da Defesa e da Justia no implica sua subordinao aos exrcitos e tribunais. Minha assertiva apenas que em um ambiente em que as polcias trocam recursos institucionais com outras organizaes as trocas privilegiaram as organizaes da Defesa e da Justia, e no as prprias polcias. As foras coercitivas que existem no so nicas nem irresistveis. Apenas em 1934 as Polcias Militares foram declaradas foras auxiliares do Exrcito14. Entretanto, isto no as impediu de atuar como se exrcitos fossem, mesmo antes de 1934. Se assumirmos, de acordo com Costa e Medeiros (2003), que as polcias podem ser militarizadas em seis dimenses autnomas organizao, treinamento, emprego, controle, inteligncia e justia , veremos que apenas uma dessas dimenses (controle) envolve subordinao direta s Foras Armadas. As demais dizem respeito a processos em que as polcias so indiretamente influenciadas por organizaes militares (como os tribunais militares ou sistemas de inteligncia), ou tomam as organizaes militares como modelo, adotando cdigos disciplinares, estratgias de emprego ou hierarquias militarizadas. Em todo o mundo, as polcias tornaram-se militarizadas em algum grau. As polcias estadunidenses tm estatuto civil, o que no as impede de adotar a hierarquia militar como modelo (dimenso organizao), nem de empregar unidades paramilitares (dimenso emprego)15. A tradio brasileira de maior militarizao em todas as dimenses, mas falsa a polarizao entre aqueles que, por um vis, identificam no vnculo formal Polcia-Exrcito as marcas da ditadura

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militar (Zaverucha, 1992) e, por outro, reconhecem apenas uma esttica militar remanescente nas polcias (Sapori e Souza, 2001). De um lado, alguma vinculao formal entre Exrcito e Polcia existe desde 1934, no apenas como resultado de ditaduras militares, mas como uma necessidade do poder central civil e militar de controlar corporaes que podem atuar, na prtica, como exrcitos16. O governo civil mais estvel dos ltimos vinte anos o de Fernando Henrique Cardoso , em exposio de motivos de sua proposta de reforma das polcias (Proposta de Emenda Constitucional PEC 514/1997), defendeu um arranjo em que cada estado poderia estabelecer quais os rgos de segurana pblica a serem criados. Entretanto, a emenda mantm a natureza de fora auxiliar das polcias, caso os estados optem por corporaes militares. Mais ainda, a proposta cria uma nova guarda nacional, composta por membros das polcias estaduais civis e militares17. De outro lado, apesar de sua expressiva desmilitarizao nas dimenses do treinamento e do emprego (comparando a situao atual com o passado), as polcias permanecem militarizadas quando se trata de cdigo disciplinar, justia, poder de veto exercido pelo Exrcito, e mesmo de seu emprego, como atestam as constantes invases de favelas no Rio de Janeiro, o histrico das Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar ROTA, em So Paulo, ou o recente episdio, em 1999, em que o ento governador Itamar Franco (MG) ameaou usar a Polcia Militar para defender Furnas contra a privatizao. Tampouco pretendo afirmar a subordinao das Polcias Civis ao Poder Judicirio. As organizaes policiais em todo o mundo integram sistemas de justia criminal, mais ou menos articulados, que envolvem atores independentes, como juzes, policiais e promotores. As polcias atuam nesses sistemas por meio de padres de cooperao antagonstica, que revelam instncias de conflito e rivalidade interorganizacional (Paixo, 1982:64). Se atuar como agncia do sistema criminal uma funo comum a muitas polcias, no caso das Polcias Civis brasileiras, a prpria razo de ser da organizao. Ao mesmo tempo, configura uma tarefa proibida s Polcias Militares. Os policiais militares, ao patrulharem as ruas, atuam na definio discricionria de quando se deve ou no

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acionar a lei penal. Mas encerram sua participao ao entregarem supostos criminosos autoridade policial civil. Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo IDESP com delegados de Polcia de nove unidades da federao, a principal caracterstica de um bom delegado a capacidade de preparar inquritos bem circunstanciados, seguida pelo saber jurdico (Sadek, 2003:18)18. Pesquisa coordenada por Minayo e Souza (2003:163-181) com policiais civis fluminenses de todos os nveis hierrquicos e funcionais ressalta a imagem dos policiais como profissionais de investigao. Essa investigao, entretanto, acontece no mbito do inqurito, cujos procedimentos so regulados pelo mesmo Cdigo de Processo Penal que define o trabalho do juiz e do promotor19. Sem dvida, no se deve confundir a atividade da polcia judiciria com a rotina prtica do distrito policial. O produto final do trabalho policial a classificao formal de indivduos em artigos das leis criminais. A investigao, entretanto, busca menos a apurao do crime e mais a identificao, na clientela marginal da organizao, de possveis autores dos crimes. Para tanto, a polcia utiliza estoques de conhecimento anteriores ao inqurito, especialmente tipificaes organizacionais que articulam ao criminosa e atores tpicos (Paixo, 1982:74-75). Mas a disjuno entre atividades formais e prticas no torna sem importncia o fato de que a estrutura das Polcias Civis anloga do Poder Judicirio. atravs da crena de que atividades prticas derivam e so controladas pelo desenho racional da estrutura que as organizaes adquirem legitimidade junto ao ambiente externo (idem:66). Dissemos acima que, no ambiente institucional, a regulao de prticas por meio de leis, o estabelecimento de requisitos para a prtica de profisses, aumentam a extenso em que procedimentos racionalizados se transformam em requisitos institucionais. Realizar o inqurito, mesmo que de forma diferente daquela prescrita na lei, torna-se a principal funo de uma organizao que precisa se legitimar, perante os atores relevantes, para garantir sua sobrevivncia. Por sua vez, o inqurito no orientado para a administrao de conflitos, mas para a inexorvel punio dos transgressores (Kant de Lima, 2003:252). Segurana pblica e aplicao da lei penal confundem-se.

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A Caminho da Unificao? As palavras de Jorge da Silva, acadmico e coronel da Polcia Militar do Rio de Janeiro, so auto-explicativas na definio dos mitos institucionais das duas corporaes policiais:
Conduzida a atividade policial por operadores do direito, prevalece a viso segundo a qual os problemas do crime e da ordem pblica se resolvem com a lei penal. Conduzida a atividade por militares, sobretudo do Exrcito, os problemas se resolveriam com a fora. Na tica penal, falar de segurana pblica consiste normalmente em falar de crime e de criminoso [...]. Esta perspectiva tem dificuldade de enxergar o crime no atacado, como um fenmeno sociopoltico e histrico, e sequer olha para aquelas questes da ordem pblica que nada tenham a ver com crime. [...] Se a violncia campeia, seria porque faltam leis mais duras; seria porque a polcia prende e a justia solta; seria por causa da burocracia dos inquritos; da falta de pessoal e recursos materiais nas delegacias [...]. A avaliao da polcia em geral relaciona-se quantidade de inquritos realizados e de infratores levados aos tribunais, pouco importando as aes de preveno, os crimes que no tenham cado nas malhas do sistema, perdidos na imensido das cifras obscuras; e os crimes que podem vir a ocorrer. Na tica militar, falar de ordem pblica , curiosamente, falar de desordem pblica, de combate, de guerra, contra inimigos abstratos que, no atacado, estariam espreita em lugares suspeitos e determinados [...]. Considerando o crime como uma patologia intolervel e os conflitos de interesses [...] como desarrumao da ordem [...], o modelo militar tem a pretenso de vencer os criminosos [...], de erradicar o crime, de acabar com a desordem. [...] Com preocupao com os criminosos em abstrato, portanto, imagina-se que se a violncia campeia porque os efetivos so insuficientes; porque a polcia judiciria fica nas delegacias [...]; porque a polcia est menos armada que os bandidos; porque faltam motivao e garra aos policiais. Curiosamente, a avaliao do desempenho da polcia feita como se algum quisesse demonstrar a sua incompetncia. [Q]uanto maior o nmero (e o tamanho) de cercos, incurses, operaes, ocupaes e blitze, tanto melhor. Nem pensar em sries histricas das taxas de criminalidade e de vitimizao. [N]a prtica, esta viso penalista-militarista da segurana pblica consolidou-se entre ns. com este modelo duplamente enviesado na

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cabea que os policiais (e o poder poltico tambm) operam (2001:73-75).

Duas caractersticas desse texto chamam a ateno: a certeza da ineficincia dos mitos institucionais preponderantes e a impotncia do ator individual, membro de uma das organizaes, diante da realidade institucional. No basta a demonstrao da ineficincia das prticas, pois os mitos esto institucionalizados na cabea dos policiais (organizao) e do poder poltico (ator relevante). Mas, ento, de onde viria a idia de unificao? Afirmei acima que a formao das polcias modernas respondeu a necessidades de controle social. A nova organizao era, ao mesmo tempo, repressora na medida em que exercia o monoplio da violncia fsica legtima e protetora uma vez que existia para garantir um consenso social. Santos (1997) chamou essa ambivalncia entre o exerccio da coao fsica e a promoo do consenso de dilema entre a arma e a flor. Na democracia, as trs funes policiais experimentam esse dilema. A histria brasileira foi marcada pelo predomnio das Polcias de ordem e de criminalidade, sem que se aplicasse a essas funes os mitos institucionais caractersticos da democracia e do Estado de direito. A segunda metade do sculo XX marcou o desenvolvimento de uma polcia urbana de patrulhamento, especialmente a partir da dcada de 60, quando os currculos das polcias uniformizadas passam a incluir menos disciplinas militares e mais disciplinas civis (Sapori e Souza, 2001). As polcias passam a sofrer presses no sentido de redesenhar o seu papel. Suas funes eleitorais j estavam mais ou menos enterradas desde a Revoluo de 1930. Ao mesmo tempo, se a federao brasileira no atingiu propriamente um equilbrio, tornou-se suficientemente estvel a ponto de dispensar (ou diminuir) os exrcitos estaduais. Desapareceram os movimentos armados caractersticos da formao poltica brasileira. Entretanto, o contexto no democrtico tornava difcil traduzir essa expressiva desmilitarizao em termos da construo de um consenso sobre o papel das polcias, cuja resposta continuava privilegiando a arma em vez da flor. A Constituio cidad de 1988 marca o momento a partir do qual a sociedade brasileira passa a reivindicar tambm a flor. A arma possui menos destinatrios especficos (clas-

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ses perigosas, grupos polticos). Seu cliente a populao como um todo. A polcia vista como servio pblico essencial20. Alm dos controles da Justia (comum e militar) e do Exrcito, as polcias passam a ser controladas pelo Ministrio Pblico, instituio que representa toda a sociedade na superviso de servios pblicos. Alguns estados criam outras agncias de controle externo, como as ouvidorias de Polcia. No rastro do crescimento da criminalidade, acadmicos, movimentos sociais, polticos e as prprias lideranas policiais discutem a questo da segurana pblica como nunca haviam feito antes (Soares, 2000; Kant de Lima et alii, 2000). A discusso se d tendo como pano de fundo o paradigma do Estado democrtico de direito (Cerqueira, 1996). A crescente base de legitimidade das polcias exige uma atuao cada vez mais embasada no princpio da igualdade perante a lei. As polcias passam a responder no apenas burocracia central e a poderes privados locais, mas ao conjunto da comunidade poltica. Ao mesmo tempo, precisam reagir ao aumento da criminalidade. A grande distncia organizacional entre as duas polcias passa a ser vista como fator de ineficincia na realizao dessa tarefa (Dallari, 1993; Silva Filho, 2001). Em termos da idia de campo institucional, portanto, estamos falando do surgimento de mitos institucionais alternativos e de mudana na natureza dos atores relevantes. Entretanto, mesmo que esses novos atores sejam bem-sucedidos na alterao dos mitos institucionais, isso no garante uma futura unificao. Primeiro, a unificao apenas um dos vrios caminhos. Beato Filho (s/d), por exemplo, argumenta em favor de solues minimalistas no mbito do gerenciamento das relaes da polcia com o pblico. Evita, assim, a falsa premissa de que haja uma estrutura ideal de polcia democrtica. O pblico deve perceber a polcia como instituio confivel, capaz de responder aos problemas de polcia. Dessa perspectiva, o fundamental no que as polcias sejam unificadas, mas que as organizaes aprendam a trocar recursos entre si. Segundo, organizaes altamente institucionalizadas tendem a sair de crises de legitimidade mediante ritos cerimoniais, em vez da efetiva reestruturao organizacional. Crank e Langworthy (1992) descreveram a tendncia, nas polcias estadunidenses, de degradao p-

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blica do chefe de Polcia e sua substituio por outro com mandato legitimante. No Brasil, podemos traar um paralelo com a inclinao das polcias para resolver crises por meio de grandes operaes de demonstrao da eficincia policial, como as recentes operaes para prender o traficante Elias Maluco, pela Polcia Civil do Rio de Janeiro. Terceiro, como j salientei, as experincias regionais so muito diversas. A unificao exige a aprovao de uma emenda constitucional, ou seja, de trs quintos dos estados da federao, representados por seus senadores. Cada estado sofre de maneira diferente os fenmenos da criminalidade, da extenso da cidadania, da institucionalizao das polcias. A organizao das foras policiais no mbito constitucional vista como uma padronizao excessiva, como uma indiferena pelas diferenas tem sido bastante criticada por estudiosos e reformadores (Coelho, 1989). Mesmo que se alcance um grande consenso em torno da unificao, digamos, em So Paulo, este no ser suficiente21. Um eventual consenso com relao unificao ter de ser um consenso federativo22. Se perspectivas de unificao existem, so bastante incertas. Mais til que fazer exerccios de futurologia ser identificar as foras de aproximao das duas polcias. No plano das foras coercitivas, destaca-se a j citada subordinao das polcias mesma Secretaria de Segurana Pblica adotada por vrios estados nos ltimos anos23. Ainda, vrios estados criaram conselhos de defesa social ou de segurana pblica, com maior ou menor poder deliberativo, nos quais tm assento ambas as polcias. Finalmente, vislumbra-se que o Poder Executivo federal venha a ter maior participao na poltica de segurana, o que foraria uma maior padronizao, pois o governo tenderia a exigir a mesma contrapartida em troca da liberao de recursos financeiros. Em termos das foras normativas, destacam-se as recentes reelaboraes dos cdigos de tica e dos currculos das academias de Polcia Militar nos estados onde a Polcia tem maior tradio profissional, como Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Essa reviso se d em meio a uma crise de identidade devido percepo, pelos prprios policiais, da inadequao da instruo militar para o trabalho policial (Muniz, 2001:10-12).

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Em termos de novos atores e redes sociais, pode crescer nos prximos anos a atuao de associaes civis cujos membros so policiais progressistas de ambas as corporaes24. Tambm fundamental destacar o papel da universidade, com seus recm-criados centros de pesquisa em criminalidade, segurana pblica e violncia, que oferecem cursos de especializao freqentados, inclusive, por policiais civis e militares (Kant de Lima, 2003). A universidade funciona como organizao institucionalizante alternativa. Finalmente, o principal indicativo de fora mimtica so as operaes conjuntas de ambas as polcias, sendo que algumas dessas experincias utilizam expressamente a idia de integrao das polcias (Brasil e Abreu, 2002). Destaca-se a proposta de unificao metodolgica em termos de coleta e armazenamento de dados, por intermdio do Sistema nico de Segurana Pblica25. de se notar, ainda, o surgimento, no plano internacional, de um setor especializado em polcia, com linhas de financiamento, think tanks, tecnologias, conferncias etc. Como grande parte das polcias do mundo ocidental unificada (em termos das atividades do campo policial), pode-se supor que as foras mimticas atuaro sobre as polcias brasileiras no sentido de aproxim-las.

CONCLUSO
Procurei perceber a unificao das polcias de um ponto de vista institucional. Tal perspectiva foi til porque nos permitiu afastar a armadilha da defesa da unificao como soluo eficiente para o problema do crime. Em ambientes altamente institucionalizados, o fator eficincia tem menor importncia. No obstante, a proposta de unificao reiterada e, portanto, tem significado para o futuro da organizao policial como uma idia capaz de influenciar as mudanas institucionais (Weir, 1992). A partir das noes de mito institucional, atores relevantes e de campo institucional, foi possvel identificar uma tendncia maior institucionalizao do campo propriamente policial, em detrimento dos campos judicial e militar. Nesse sentido, a proposta de unificao pode ser vista como democrtica, independentemente de critrios tcnicos e relaciona-se noo de que Polcia, Justia e Foras Armadas so organizaes distintas. A tendncia de institucionalizao do campo

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policial pde ser identificada. At onde ela ir, entretanto, uma questo a se resolver na histria e na poltica.
(Recebido para publicao em janeiro de 2004) (Verso definitiva em maro de 2004)

NOTAS
1. A diviso remonta vinda da Corte portuguesa. D. Joo criou, em 10 de maio de 1808, a Intendncia Geral de Polcia da Corte, considerada o embrio da polcia civil fluminense. Um ano mais tarde, estabeleceu-se a Guarda Real de Polcia da Corte, para o patrulhamento da capital (Santos, 1985:17). Como as polcias esto ligadas ao processo de formao do Estado (Bayley, 1975), preferi tomar o Imprio como referncia. 2. A unificao foi proposta, por exemplo, pelo deputado federal Hlio Bicudo (PEC 46/91), pela deputada federal Zulai Cobra (PEC 613/98), pela Comisso Mista Especial de Segurana Pblica do Congresso Nacional (2002) e pelo Frum Nacional de Ouvidores de Polcia (2000). 3. [...] ambientes tcnicos so aqueles em que um produto ou servio trocado num mercado que remunera as organizaes pelo controle eficiente e efetivo de seus sistemas de produo. [...] ambientes institucionais so [...] aqueles caracterizados pela elaborao de regras e requisitos aos quais as organizaes individuais devem conformar-se para receber apoio e legitimidade. [...] As organizaes so recompensadas por conformar-se a regras e crenas, qualquer que seja a fonte destas (Scott e Meyer, 1991:123, nfases no original). 4. Firmas manufatureiras so exemplos de organizaes em que predomina o ambiente tcnico, enquanto bancos e hospitais sofrem presses tcnicas e institucionais. 5. As tradues das citaes em ingls so minhas. 6. Pode-se dizer que determinadas organizaes integram um campo institucional quando respeitam e reconhecem um conjunto especfico de instituies. Ao ajustarem suas estruturas internas e padres de comportamento, as organizaes reduzem os custos de transao na interao com outras organizaes ditadas pelas mesmas instituies (Lin, 2001:188). 7. Os autores usam a expresso campo organizacional, em vez de campo institucional. Os dois termos no so contraditrios, mas complementares. Lin (2001) e Powell e Dimaggio (1991) falam de um mesmo processo de isomorfismo, visto por dois diferentes ngulos. Enquanto o isomorfismo institucional enfatiza o vis normativo a idia de regras , o isomorfismo organizacional remete idia de atividade ou funo.

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8. Muitos policiais civis prestam concurso para as carreiras do Ministrio Pblico e da Justia, mas raramente se interessam pela carreira policial militar. Nos estados de profissionalizao tardia das polcias civis, era comum encontrar policiais militares fazendo as vezes de delegados (Brasil e Abreu, 2002:328). Isso sempre foi visto pelos delegados de carreira como uma anomalia. Depois da Constituio de 1988, muitos promotores e juzes deixaram de aceitar inquritos feitos por policiais militares. Por fim, nos estados de profissionalizao tardia das polcias militares, at a dcada de 90, era comum a incorporao automtica, sem concurso pblico ou curso de formao especfico, de oficiais do Exrcito nos quadros das polcias militares. 9. No poderia ser o Exrcito devido grande desconfiana que a elite civil imperial nutria com relao ao militares, tendo submetido o Exrcito ao que Coelho (1976:34-58) chamou de poltica de erradicao". 10. O tom que dita o processo [de criao da Polcia Militar de So Paulo] de um militarismo civilista, entendido como um militarismo perfeitamente controlado pela sociedade civil, ou seja, um militarismo apoltico no sentido de no ser, ao contrrio do que ocorreu com algumas alas do Exrcito, ameaador, mas reforador do status quo (Fernandes, 1974:71). 11. [O]s delegados no apenas acusavam, mas tambm reuniam provas, ouviam testemunhas e apresentavam ao juiz municipal um relatrio escrito da investigao, sobre o qual baseava seu veredicto. Alm de expedir mandados de priso e estabelecer fianas, eles mesmos julgavam delitos menores, como a infrao de normas municipais. (Graham, 1997:88) 12. O efetivo da Fora Pblica (Polcia Militar) de So Paulo cresceu de 12.218 homens, em 1951, para 31.000 homens, em 1963, e para 50.000, em 1970 (Moraes, 2001:73-75). 13. A provncia de So Paulo criou, em 1875, a Guarda de Urbanos, sob o comando da Polcia Civil. De 1891 a 1892 ela passa ao comando da Polcia Militar, como uma especializao intra-organizacional. Depois, entre 1897 e 1901, volta ao controle da Polcia Civil, com o nome de Guardas Cvicos da Capital. Em 1901, novamente incorporada Fora Pblica, como uma especializao intra-organizacional. Em 1926, volta Polcia Civil, sob o nome de Guarda Civil. Finalmente, em 1969, fundida com a Fora Pblica na criao da Polcia Militar do Estado de So Paulo (Fernandes, 1974). 14. A Constituio de 1946 manteve a vinculao das polcias ao Exrcito. Entretanto, os estados ficavam livres para criar outras corporaes de policiamento ostensivo, como as Guardas Civis, alm de contarem com ampla discricionariedade no tocante organizao, formas de emprego das polcias e garantias de seus membros. O Decreto-Lei n 317/67 inaugurou um controle mais rgido por parte do Exrcito. A Inspetoria Geral das Polcias Militares, rgo do Exrcito criado em 1969, controlava os currculos, a distribuio geogrfica dos batalhes e at as listas de promoo das polcias. O controle pelas Foras Armadas passa a ser cada vez mais reduzido a partir da abertura poltica, mas a legislao ainda confere poderes de veto ao Exrcito (Decreto-Lei n 2.010/83). 15. Kraska e Cubelis (1997) observaram uma grande proliferao de unidades paramilitares nos Estados Unidos desde o final da Guerra Fria. Sua utilizao ocorre cada vez mais em batidas pr-ativas, em zonas quentes de criminalidade. Anterior-

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mente, essas unidades eram empregadas apenas em situaes de extrema gravidade. Na dimenso emprego, os autores afirmam uma grande militarizao do policiamento estadunidense. 16. Em muitos momentos do perodo 1946-1964, governadores usaram ou ameaaram usar as polcias militares como exrcitos. Por exemplo, a ameaa de Juscelino Kubitschek de garantir sua candidatura Presidncia pelas armas (1955) e a defesa da posse de Joo Goulart, pelo governador Leonel Brizola (1961). No golpe de 1964, segundo a polcia mineira, 18 mil de seus homens marcharam para a Guanabara (Marco Filho, 1999:82-87). 17. A exposio de motivos da PEC 514/97 esclarece que tal dispositivo, que fortalece a idia de cooperao entre os entes federativos, reduz a possibilidade de uso excepcional das Foras Armadas em conflitos internos. 18. Ressalte-se que os currculos dos cursos de direito no possuem nenhuma disciplina relacionada prtica policial, alm do Processo Penal. 19. A polcia civil no existe para realizar a segurana pblica, ou para manter a ordem, mas para registrar e investigar as aes e omisses definidas por lei como infraes penais, identificando as autorias e recolhendo provas que serviro de base aos membros do Ministrio Pblico para o oferecimento da denncia, pea inicial do procedimento criminal realizado pelo Poder Judicirio (Minayo e Souza, 2003:67). 20. Nas palavras do coronel-PM Carlos Magno Cerqueira (1996:195), deve-se substituir a noo de fora pblica que serve e protege para a noo de servio pblico que pode usar a fora. 21. Em fevereiro de 2002, treze deputados paulistas compareceram a Braslia para pedir a unificao das polcias ao ento presidente da Cmara, Acio Neves. Na comitiva, deputados do PT ao PPB, passando pelo PFL e pelo PSDB (Cmara Acerta Cooperao com Assemblia Paulista, Agncia Cmara, 21/2/2002). 22. 73% dos delegados entrevistados pelo IDESP concordam totalmente ou em termos com a unificao das polcias. Entretanto, teste estatstico revelou que os estados do Nordeste e do Centro-Oeste tm peso maior nas fraes de discordncia (Arantes e Cunha, 2003:129-130). Ressalte-se que a pesquisa foi realizada com base em uma pergunta genrica, sem especificar regras de transio ou alteraes no inqurito policial. 23. Discute-se se essa subordinao jurdica ou apenas operacional. Segundo as polcias, a Constituio Federal as vincula nica e exclusivamente ao governador. Apesar da reunio formal das duas organizaes na mesma Secretaria de Estado, ambas gozam de autonomia financeira e oramentria. 24. Vide a recente criao do Instituto Brasileiro de Operadores de Segurana Pblica IOSP, presidido pelo delegado mineiro Jsus Trindade Barreto Jnior. 25. O ponto fulcral da proposta a implantao de gabinetes integrados de segurana pblica, operados em parceria por membros das organizaes policiais, do Judicirio e dos Poderes Executivos federal e estadual.

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ABSTRACT Institutional Aspects of Police Unification in Brazil

This paper discusses the unification of the Brazilian military and civilian police forces, concentrating the empirical references from previous studies on the police forces in the States of So Paulo, Minas Gerais, and Rio de Janeiro. The approach does not focus on the efficiency of such a strategy in terms of crime control. Rather, the main preoccupation is with its legitimacy, as understood by the theory of organizations. Especially useful for this purpose is the concept of institutional field. The conclusion is that there is an incomplete institutionalization of the police field in Brazil. Throughout history, police forces have responded mostly to institutional demands from other fields, notably those of justice and defense. From this perspective, the unification proposal can be understood as an attempt to transform the nature of institutional demands directed towards police organizations. Key words: police; unification; institutional field; organizations; police reform

RSUM Aspects Institutionnels de l'Unification des Polices au Brsil

Dans cet article, on examine l'unification des polices militaire et civile brsiliennes en cherchant les rfrences empiriques dans des tudes prcdentes ralises au sujet des polices des tats de So Paulo, Minas Gerais et Rio de Janeiro. Le point de vue de l'tude n'est pas ax sur le besoin d'unifier afin de contrler la criminalit. Au lieu de l'efficacit, l'analyse se centre sur la lgitimit de cette mesure, envisage la lumire de la thorie des organisations, et surtout du concept de champ institutionnel. On s'aperoit que, au Brsil, on n'a pas une entire institutionnalisation du champ policier proprement parler. Les polices ont d rpondre des demandes institutionnelles venues d'autres domaines, surtout de ceux de la justice et de la dfense. Sous cet angle, la proposition d'unification peut tre perue comme une tentative de transformation de la nature des demandes institutionnellles proposes aux organisations policires.
Mots-cl: police; unification; champ institutionnel; organisations; rforme policire

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