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municpios. Essa transformao tendia para uma maior autonomia. O golpe militar de 1964 interrompeu esse processo. Apesar de ter propiciado, via reforma tributria, um aumento da capacidade financeira dos municpios, ao mesmo tempo restringiu sua autonomia com aes centralizadoras.
tiveram sua autonomia limitada pelo poder central. Esse fato se deve a questes tanto estruturais como circunstanciais e de ordem social, poltica e econmica. Assim foi na Colnia, no primeiro e segundo Reinados e na Repblica Velha, conforme retrata indiscutivelmente Vitor Nunes Leal em Coronelismo, enxada e voto1. No perodo ps-guerra, a
urbana e um irreversvel processo de industrializao, o pas esforava-se por uma insero definitiva pela num mundo e
globalizado
gerido
tecnologia
comunicao de massas. A Constituio de 1988, atendendo s necessidades e anseios do novo cenrio econmico, poltico e social do pas, apontou em uma direo oposta e totalmente estranha, at ento, no que diz respeito s relaes entre o poder central e os municpios. Os municpios foram considerados
democratizao, o crescimento urbano e a industrializao incipiente iniciaram um processo de transformao dos arranjos polticos. Isso aconteceu pelo menos no que diz respeito aos grandes e mdios
Cientista poltico, PhD pela University of Michigan. professor aposentado da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e foi presidente da Fundao Joo Pinheiro, em Belo Horizonte. Atualmente leciona no Mestrado Profissional de Administrao das Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo. consultor de planejamento de organismos nacionais e internacionais. ** Administrador, especialista em Marketing e Finanas pelo CEPEAD/UFMG e Mestre em Administrao Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo. Funcionrio efetivo da Prefeitura Municipal de Sete Lagoas, lotado na Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto.
entes autnomos, como os Estados e a Unio e passaram a ter maior participao na carga tributria2. Simultaneamente
receberam mais atribuies, tornando-se responsveis pela execuo de servios como sade, educao, saneamento,
eram da competncia dos Estados e da Unio. A Constituio e uma srie de leis complementares incluram entre as novas atribuies dos municpios a
de 1988 e fizessem jus aos recursos ganhos com a instituio da nova diviso dos tributos arrecadados, era preciso que os municpios cumprissem as novas
responsabilidades a eles atribudas. Nesse cenrio que, em 1997, o Governo Federal, por meio do BNDES, organizou um grupo de trabalho
responsabilidade de planejar, formular, implementar e avaliar polticas pblicas, abrangendo uma gama de atividades de natureza e complexidade at ento
incumbido da tarefa de criar uma lei que disciplinasse a matria. Surgiu, aprovada pelo Congresso Nacional em 2000, a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Em seu contedo principal a LRF versa e regulamenta procedimentos de controle dos gastos pblicos e dita a obrigatoriedade, mediante sanses, do equilbrio pblicos financeiro/fiscal em todos a dos os LRF rgos nveis. tambm ao
estranhas a eles. O novo status e atribuies delegadas encontraram, salvo raras e pontuais excees, um municpio despreparado estrutural e
administrativamente para exerc-las. De 1988 at o Plano Real3 em 1993, o pas vivia, de junto com implantao o primeiro das novas
momento
diretrizes de fortalecimento e aumento das atribuies dos municpios, um estado econmico de hiper inflao. Essa
condio alm de mascarar os resultados financeiros das contas pblicas, forjando um falso equilbrio, servia como irrefutvel justificativa para a falta de planejamento e desorganizao das polticas pblicas municipais. O Plano Real e a estabilizao monetria que se sucedeu deixaram patente que alm de agirem sem
Secundariamente, contempla
questes
referentes
planejamento, controles e transparncia das gestes municipais. Hoje os municpios so obrigados a adotar em todas as esferas de sua administrao as regulamentaes e
prticas definidas na LRF. As dificuldades encontradas foram, e so, muitas - do desconhecimento das exigncias legais, ento estabelecidas, e falta de corpo tcnico qualificado, a uma cultura de execuo oramentria pouco, ou nada, preocupada com planejamento e controle. 2
recorrentes em suas contas. Para que assumissem de fato sua nova condio de entes autnomos prevista na Constituio
Os municpios, que alm de mal acostumados com a falta de limites e controles de seus gastos, via de regra, eram tambm desorganizados e
envolvido no processo j domina seus princpios, normas e procedimentos. Entretanto ainda se carece de um estudo que relacione o atendimento
incompetentes para atender as exigncias da LRF. O primeiro movimento das gestes municipais foi de pressionar para derrubar, ou pelo menos amenizar, as exigncias da LRF4, quando ficou
formal, burocrtico, da LRF com a adoo de polticas pblicas eficientes e eficazes que atendam aos anseios e necessidades da populao, e o grau de cincia das elites polticas e
constatado que a LRF era fato irreversvel o que se viu, a partir de ento, foi uma corrida na busca de meios de se atender as exigncias da LRF. O que exigiu, e exige at hoje, um esforo hercleo das gestes municipais. O que acontece, em especial nos municpios de mdio e pequeno porte, que para cumprir os ditames da LRF a maioria de seus esforos so direcionados no sentido da busca do equilbrio fiscal, relegando a um segundo plano as aes de planejamento e controle, e o que deveria ser e sua funo principal: polticas
administrativas do municpio sobre sua importncia e necessidade. Este artigo pretende, por intermdio de uma anlise quantitativa e qualitativa, discorrer sobre a forma como o municpio de Sete Lagoas est atuando no sentido de atender as exigncias (equilbrio fiscal, planejamento e controles) da LRF, e dar viso da perspectiva de seus polticos e administradores pblicos sobre esse
processo e sua importncia. Para tal, basea-se em pesquisa bibliogrfica que explora: a evoluo da autonomia e atribuies dos municpios brasileiros; as caractersticas
desenvolver pblicas.
implementar
organizacionais e dinmica operacional O municpio de Sete Lagoas, como a maioria dos municpios de seu porte, passa pelas mesmas dificuldades e hoje opera com oramento adequado municipal s das administraes pblicas municipais; anlise dos instrumentos obrigatrios de planejamento e controle das polticas pblicas e aes governamentais e,
completamente
determinaes da LRF. O oramento municipal j feito a partir de previses das aes de de cada secretaria, as
disciplina fiscal e transparncia. Quantitativamente foram analisados o Relatrio de Gesto Fiscal de 2007 e 3
estimativas
arrecadao
esto
no Demonstrativo Mensal da Execuo Oramentria da Despesa Dez/2007 na busca de evidenciar, respectivamente, o equilbrio fiscal e a eficincia e eficcia dos processos das de aes planejamento e
peculiar interesse. Definir natureza local e peculiar interesse tarefa de grande impreciso, considerando a sua variao no tempo. O que hoje , ou ontem foi, matria de interesse do municpio pode em outra dimenso temporal ser da alada de interesse do Estado, da Unio ou mesmo de nenhum deles. Segundo Leal (2003) ao se falar da evoluo da autonomia e atribuies de nossos municpios, deve-se faz-lo sob o ngulo de sua falta de autonomia e impreciso de atribuies, tal ,
controles municipais.
governamentais
Para encerrar, dados qualitativos sobre a participao nos processos de elaborao, aprovao e execuo do oramento municipal/2007 foram colhidos junto aos executivos do primeiro escalo da Prefeitura Municipal de Sete Lagoas e da elite poltica da cidade.
historicamente, seu estado de penria oramentria, reduo de suas atribuies autnomas e conflitos de interesses entre
a Unio, Estados e Municpios. A falta de autonomia e impreciso dos ser de atribuies dos municpios perspassou a Colnia e, por convenincia e utilidade, consolidou-se no Imprio5 e Repblica6, sendo suas consequncias presentes at os dias atuais. Esse processo manifestase principalmente no controle, pelo poder central, das receitas municipais e das atribuies que lhes so delegadas. Baseadas Afonsinas, nas e Ordenaes7 Filipinas, a
conceito
de
autonomia deve
municpios
brasileiros,
considerado como a capacidade dos mesmos em se auto governar segundo os anseios e necessidades de sua
administrativo e financeiro, referindo-se respectivamente em poder decidir o que e quem fazer, como fazer e com que recursos. J as atribuies municipais so, considerando sua temporalidade,
Manuelinas
organizao das vilas coloniais do incio da ocupao do Brasil at meados do sculo XVII transpunham, por ato rgio, a estrutura administrativa de Portugal. A distncia aliada ao desinteresse inicial da Corte pela a Colnia no deixavam outra 4
conceitualmente polmicas e imprecisas em suas definies. Leal (2003 p. 79 e 80) diz que deve caber ao municpio as tarefas de natureza local, ou do seu
opo, as atribuies dessa estrutura eram todas que se fizessem necessrias e a autonomia era proporcional ao
A proclamao da Repblica, ao contrrio das expectativas e intenes, na prtica, pouco alterou a autonomia e atribuies municipais, ficando os
desinteresse. A partir da segunda metade do sculo XVII, coincidindo com a descoberta e explorao das minas, houve um crescimento da importncia dada por Portugal a sua colnia no Brasil. O Rei, para impor sua autoridade, emitiu as Cartas Rgias8, prestigiou e equipou seus representantes na Colnia (LEAL, 2003). Para melhor controlar as riquezas, a Coroa Portuguesa assumiu o poder
Estados, antigas Provncias, responsveis em ditar a autonomia e atribuies dos municpios, o que fizeram da forma mais minimalista possvel, mantendo, na melhor das hipteses, tudo conforme a situao imperial anterior. O texto da primeira Constituio Republicana ao se referir autonomia dos municpios o faz de forma sucinta no art. 68 - Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse 10. A revoluo de 1930 teve a
encontrava, de fato e de direito, na base (FAORO, 1987). A independncia, na Constituio de 1824, trouxe ela para as Municipalidades a mais estrita subordinao administrativa e poltica aos Presidentes das Provncias MEIRELLES, (1996 p. 35). A perda de autonomia veio acompanhada de forte restrio determinao de fontes e meios de arrecadao. Os municpios foram totalmente submetidos s provncias e o Ato Adicional9 emitido pelo poder central do imprio conferia s assemblias provinciais o poder de
Constituio de 1934 que adotou, pelo menos favorvel na letra, uma postura e mais
autonomia
atribuies
municipais. O municpio continuou tendo sua autonomia submetida vontade das Constituies estaduais, mas pela
primeira vez uma constituio busca garantir a eletividade do prefeito11 e cmaras municipais, salvo excees12, e define tambm as fontes de receitas13 dos municpios. Dada a autonomia e recursos de um lado, por outro, a Constituio de 1934, efetivou o controle sobre os municpios. Foi institudo certo controle sobre a administrao municipal. Sob a alegao 5
legislar sobre a fixao das despesas municipais e os impostos para elas necessrios (LEAL, 2003 p. 164).
de evitar desatinos aos administradores que pretendem fazer politicagem (LEAL, 2003 p. 107 e 111). Ou seja, de direito, aumentou-se a autonomia e recursos dos Municpios, mas de fato estes
vereadores e pela administrao no que concerne ao seu peculiar interesse. Quanto s receitas municipais,
houve um substancial acrscimo com a disposio, na Constituio, de novas fontes de arrecadao16 e a que criao de mecanismos de transferncias dos Estados e Unio para os municpios. Na prtica a autonomia era limitada pela possibilidade de fiscalizao dos Estados sobre os Municpios, travestidos de assistncia tcnica e os Estados no repassavam aos municpios o que lhes era devido - apenas Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo o fizeram, contudo apenas em parte - e a Unio quando o fazia era atrasado e dependente de influncias polticas. O golpe de 1964 instaurou nova ordem que tornou as eleies acessrias (ANDRADE, 2004 p. 210). A Constituio de 1967, no que diz respeito ao executivo dos Estados, Capitais, instncias
continuaram subordinados via Estado ao poder centralizador da Unio. Com o golpe do Estado Novo, a Constituio de 1937 tratou de impor aos municpios um controle mais amplo e rgido. De pronto perderam a autonomia de elegerem os prefeitos, o que passou a ser atribuio direta dos Estados Art.27 O Prefeito ser de livre nomeao do Governador do Estado 14. Quanto s atribuies e autonomia, o que de fato
15
no
ocorria,
foi
incorporado letra da lei com a edio do decreto-lei 1.202 , de 08/04/1939, que criou, em cada Estado, um Departamento Administrativo, destinado a prestar
assistncia aos governos estaduais e municipais e a exercer controle sobre eles (LEAL, 2003 p. 113). A Constituio de 1946, com a redemocratizao do pas, foi
hidrominerais e qualquer outro cargo eletivo que julgassem de segurana nacional, a indicao era partilhada entre os Governadores17 e o Presidente. Entretanto, uma autonomia aparente mantida garantindo a eleio dos demais prefeitos e cmaras municipais bem como
18
extremamente benfica aos municpios. Estabeleceu simetria entre o governo Municipal e o Federal e Estadual, sendo o novo sistema poltico municipal integrado agora por Poderes Executivo e Legislativo (MEIRELLES, 1996). A autonomia poltica, administrativa e financeira do municpio foi assegurada pela eleio do prefeito, dos 6
de
suas
competncias
clara definio do que possa significar e uma janela para interveno do Estado em casos especficos. A Constituio estabelece as fontes prprias de receitas dos municpios e sua participao no total da arrecadao do setor pblico. As receitas municipais pela primeira vez foram contempladas com um ganho, porm insuficientes ainda s
de deixar claro sua amplitude, prazos e condies de execuo23. Houve uma nova repartio da carga tributria que provocou significativo ganho para os Municpios (ANDRADE, 2004 p. 214), fazendo sua arrecadao subir, no perodo de 1988 a 2000, de 2,4% do PIB para de 5,6%, sua em funo do na
crescimento
participao
necessidades dos municpios. Melhorou substancialmente a situao financeira dos municpios, mas no representou a carta de alforria para a crnica
tributria como um todo. Junto com as novas fontes de receitas, o municpio ficou imbudo de novas atribuies com a passagem para rbita local da competncia pela execuo da prestao dos servios de sade e de parte das tarefas educacionais
dependncia dos recursos estaduais e federais (ANDRADE, 2004 p. 210). Finda a ditadura, a Constituio de 1988 promoveu grandes mudanas no que diz respeito situao municipal em termos de autonomia, atribuies e
(ANDRADE, 2004 p. 215) junto com questes ambientais, de segurana e sociais. A Constituio de 1988 no trouxe apenas autonomia, recursos e atribuies criou e tornou obrigatrios tambm
equiparando-os Unio e aos Estados. (ANDRADE, 2004 p. 214). O municpio deixou de ser tutelado pelos Estados e Unio, os prefeitos e vereadores em todo territrio nacional passaram a ser eleitos20 simultnea e diretamente, e a elaborar a lei Orgnica21 e Plano Diretor
22
instrumentos de planejamento e execuo das polticas pblicas, instituindo o Plano Plurianual (PPA); a Lei e Diretrizes a Lei
Oramentrias
(LDO)
municipais, saindo da
Oramentria Anual (LOA), que em 2000 foram Fiscal24. No h como negar que pela primeira vez em sua histria o municpio 7 tornados obrigatrios para os
estadual
previstas
Constituio
disciplinadas
Estado. Na sua viso, a poltica tem uma dimenso mais ampla e complexa, a deteno direta do poder coercitivo do Estado ou a influncia sobre os detentores
desse poder. O poder poltico se manifesta por meio do domnio das estruturas
administrativas compostas basicamente pelo quadro de pessoal executivo e os implementos materiais da administrao pblica (WEBER, 1982), ou seja, a obedincia do funcionalismo pblico e a posse dos bens materiais do Estado, especialmente o poder de dispor os recursos financeiros do Estado. Nas
com marcante vis poltico. No h como negar, e esse fato influencia sobremaneira as suas caractersticas e a dinmica. Max Weber em seu ensaio A poltica como vocao define o Estado moderno sociologicamente em termos dos meios especficos peculiares a ele, como peculiares a todas associao poltica, ou seja, o uso da fora fsica, e apesar de afirmar que o uso da fora no seja um meio normal, nem o nico afirma que o Estado uma comunidade humana que pretende, com xito, o monoplio do uso legtimo da fora fsica dentro de um determinado territrio (WEBER, 1982 p. 98). Tal modernas poder, e nas sociedades deve ser
Prefeituras Municipais, esta dinmica clara e marcante. A dependncia e interao direta com as foras scio/polticas do ambiente onde est inserida outro fato de grande influncia sobre as organizaes pblicas, que dela dependem em maior grau que as demais. Seu quadro de funcionamento do ambiente scio/poltico extrema e
especialmente regulado organizao (DUSSAULT, 1992). Essas extrema peculiaridades do estruturais, ambiente
democrticas,
dependncia
sociedade. Esse compartilhamento se d por meio da prtica poltica. Weber (1982) afirma que no
scio/poltico e controles externos, trazem s organizaes pblicas caractersticas especficas que (CARBONE, 2000)
podemos ver a atividade poltica apenas como a liderana ou influncia sobre as lideranas dentro das estruturas do 8
classificou como:
burocratismo excessivo controle de procedimentos, gerando uma administrao engessada, complicada e
desfocada das necessidades do pas e do contribuinte; autoritarismo/centralizao excessiva verticalizao da estrutura hierrquica e centralizao do processo decisrio; averso aos empreendedores ausncia de comportamento
organizaes
pblicas
das
privadas,
avanos
conquistados,
descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiana generalizada. Corporativismo como obstculo mudana e mecanismo de proteo tecnocracia. (CARBONE, 2000 p. 136)
Conforme visto, as organizaes Outro ponto de diferenciao das organizaes pblicas das no pblicas o fato de nelas conviverem dois corpos funcionais com caractersticas distintas: os funcionrios de carreira (efetivos) e os ocupantes de cargos os de confiana parte do pblicas, de uma forma geral,
estrutura estvel e resistente a mudanas. Uma cultura de interferncia poltica .......... regida por um governo de poucas pessoas e patrimonialista, e tambm burocrtica e corporativa. essa cultura que orienta a prtica de gesto das organizaes pblicas. (PIRES &
(contratados),
primeiros
polticos
apadrinhados
MACDO. 2006 p. 100) perene, apud a segundo PIRES causa & da Essas caractersticas, com toda sua carga negativa, acabaram se tornando um padro identificador, quase um sinnimo, das organizaes pblicas. No h como negar que nas Prefeituras Municipais, 9
MACDO, permanente
administrativa
base da estrutura administrativa pblica no Brasil, o quadro descrito se manifesta com fora e e propriedade, tratado como sendo uma
considerado
Unio,
coloca-os
subordinados
processos de planejamento nela definidos nos artigos 182 e 183, que determinam obrigatrio para municpios com mais de vinte mil habitantes o Plano Diretor. O artigo 165 da Constituio estabelece o Plano Plurianual PPA; a Lei de
Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA (figura 1), tornado-os obrigatrios aos municpios pela Lei Complementar 101 de 04 de maio de 200026.
O Plano Diretor parte fundamental dos instrumentos de planejamento dos municpios, previsto nos artigos 182 e 183 da Constituio de 1988 que o torna 10
obrigatrio aos municpios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes. (ANDRADE, N. A. 2006).
O texto27 da Constituio de 1988 prioriza mais no Plano Diretor o carter urbanstico e de ordenamento da
estaduais e federais, e a horizontal busca a coerncia entre os instrumentos de planejamento municipal (Plano Diretor, PPA, LDO e LOA), garantindo o
expanso das cidades, o que demonstra uma preocupao maior com os grandes municpios e as regies metropolitanas (BRAGA, 1995). Entretanto, na maioria dos municpios obrigados a fazerem o Plano Diretor, as prioridades para o desenvolvimento se deslocam para outros aspectos de natureza poltica, econmica e social. O PPA , para os municpios, o instrumento que, dentro de uma
alinhamento entre diretrizes, estratgias, tticas e operacional das polticas e aes governamentais municipais (figura 2). A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Oramentria Anual (LOA) (ANDRADE, N. A. 2006 p. 67). A LDO define as metas e prioridades da
administrao pblica, abrangendo as despesas de capital; orientaes para elaborao legislao aplicaes da LOA; e alteraes poltica na de
tributria nas
implementao das polticas pblicas. A vigncia de quatro anos do PPA estipula que ele se inicie no segundo ano de mandato do executivo municipal e termine no primeiro ano de mandato do Prefeito subsequente (ANDRADE, N.A. 2006), isso traduz a inteno de garantir a continuidade dos programas e projetos. A principal caracterstica do PPA sua posio estratgica dentro do
agncias
financeiras
oficiais de fomento (LUIZ, 2003). A Constituio Federal de 198828 estabeleceu inicialmente que LDO
autorizaria a concesso de vantagens funcionais, criao e ocupao de cargos e empregos pblicos e a reformulao do plano de cargos e salrios. Com a regulamentao Responsabilidade importncia da da Fiscal29 LDO agregando Lei LRF de a
processo de planejamento municipal como um todo, funcionando como instrumento de integrao vertical e horizontal dos planejamentos vertical polticas pblicos. a A integrao das as
aumentou ao seu
significativamente,
contedo regras de planejamento que convergem para o equilbrio entre receitas e despesas durante a execuo do oramento. (ANDRADE, N. A. 2006 p. 67)
garante pblicas
11
O Oramento Pblico traduo monetria das decises polticas, ou seja, uma programao do volume de receitas e da fixao da despesa da administrao pblica durante um perodo de vigncia determinado (GIACOMETTI et all, 2000, p. 3) e tambm caracteriza-se pela multiplicidade poltico, financeiro dos aspectos jurdica,
posteriormente
foram
encampados
ampliados pela Constituio de 198832 que, entre outras novidades, trouxe a necessidade de sua aprovao pelo Poder Legislativo, convertendo-se ento na Lei Oramentria Anual.
administrativo, e contbil, em
30
econmico, constante
4 A LEI FISCAL
DE
RESPONSABILIDADE
evoluo tcnica RIZZOTTI (1999, apud GIACOMETTI et all, 2000, p. 3). O conceito e princpios
A
12
dispositivos da Constituio de 1988 que instituram o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
Os (VIGNOLI,
autores 2002),
(CRUZ, (TONET,
2006), 2001),
partio
entre
os
poderes
estabelecidos; as transferncias a outros entes da federao e destinao de recursos ao setor privado; a regulamentao das possibilidades, formas e limites de endividamento pblico; e as disposies sobre a Gesto
(KHAIR, 2000) concordam em afirmar que a LRF tem sua estrutura caracterizada, considerando os aspectos referentes ao planejamento, disciplina
34
fiscal
transparncia, o que vem claro e explcito j em seu art. 1, 1 . Fica claro no corpo da LRF35 as intenes de integrao horizontal e
Patrimonial. A LRF traz tambm no seu texto, de forma direta e clara, a obrigao de tornar pblico e acessvel no s os resultados dos processos mas de tambm
vertical, e de fortalecer os trs principais instrumentos de planejamento criados pela Constituio de 1988, PPA, LDO e LOA, criando elos entre os mesmos que levam a uma relao direta entre as polticas de governo e as dotaes oramentrias, passando pelos planos, programas, projetos e aes
planejamento/oramento,
todas as etapas de sua concepo e elaborao. A fiscalizao do cumprimento dos ditames da LRF fica a cargo do Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas e do sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico36.
governamentais (figura 2). Ao tratar dos temas referentes disciplina fiscal e controle/equilbrio dos gastos pblicos a LRF prdiga. Aborda: a previso a das das arrecadaes, de e
introduzindo projeo
obrigatoriedade receitas
regulamentando suas renncias; as despesas pblicas, sendo que a ordenao sua gerao depende
diretamente da indicao das fontes de receitas; os limites de gastos so definidos e regulamentados, especialmente os
do municpio de Sete Lagoas no exerccio de 2007 por meio dos instrumentos de planejamento municipal utilizados, PPA, LDO e em especial a LOA e segundo a gide da Lei de Responsabilidade Fiscal permitiu 13 uma nova viso desses
procedimentos
segundo
critrio
de
continuidade
do
prescrito no oramento anterior. que a Todas as unidades reclamam da falta de um planejamento e afirmam ser essa a causa da maioria das dificuldades de execuo posteriores. O processo oramentrio, por isso, j nasce sob descrdito dos futuros executores e com a inteno prvia de ser alterado conforme as reais necessidades operacionais.
claramente
elaborao do oramento carece de um planejamento antecessor para nortear as dotaes de forma coordenada a
resultados. As dotaes oramentrias, excludas as sob a conta de manuteno e direo superior a folha que de englobam pagamento,
basicamente
Elabora previso das receitas: prprias, convnios e repasses do prximo exerccio. Do total de receitas previstas exclui: Aplicaes constitucionais e legais; Repasse ao legislativo; Impositivos da Lei Orgnica do Municpio; Transferncias fundo a fundo; Fundos municipais; Recursos vinculados (convnios); Operaes espesciais (pensionistas, precatrios, servio da dvidas); Folha de pagamento. Divide saldo em cotas segundo critrio: Histrico oramentrio ; e Eficincia de gastos exerccio anterior. Cada unidade operacional da PMSL elabora seu oramento , segundo cotas recebidas, e encaminha Gerncia de Oramento.
Discute e aprova LOA e reviso do PPA. Para cada despesa a ser executadas consulta setor de Licitaes/Contabilidade sobre pertinncia da despesa conforme proposies oramentrias Analisa e aprova (ou no) proposio de despesa.
O A R O B A L E
E X E C U O
Executa e comprova despesa. Verifica execuo da despesa, autoriza liquidao e, em sequncia despesa paga. Gerncia de Oramento Unidade Operacional Cmara Municipal Controle Interno Licitao/Contabilidade
Consolida os oramentos das unidades operacionais e elabora a Lei Oramentria Anual LOA e reviso do Plano Plurianual PPA.
Figura 3: Processos de elaborao, aprovao e execuo do Oramento Municipal/2007 de PMSL Fonte: do autor
14
A falta de planejamento causa o total desvinculamento prtico do processo de elaborao do oramento municipal das diretrizes propostas no PPA que pouca, ou nenhuma funo prtica tem na dinmica da gesto municipal. Via de regra, a montagem do oramento feita pela Gerncia de Oramento que em ltima instncia acaba tendo a palavra final sobre o que pode e o que no pode, em detrimento, ou pela falta, de planejamento. A elaborao do oramento acaba se resumindo a um exerccio de alocao das previses de receitas de forma lgica e ordenada conforme as exigncias da LRF e outras reguladoras da matria, e mais direcionado pelas etapas posteriores de aprovao e execuo do que pelo planejamento de longo e mdio prazo. O processo de aprovao do
principais funes do PPA, LDO e LOA, detm um conhecimento que pode ser classificado apenas como parcial do seu contedo, objetivos e dinmica. Em termos prticos, no que se refere interferncia no processo, j deficiente na origem, de planejamento, as aes dos membros do legislativo
fragilidade do planejamento municipal visto no encaminhamento da LOA Cmara para aprovao, que feito em conjunto com uma reviso do PPA para que seja adequado ao novo oramento, invertendo assim, a prpria dinmica proposta reguladores ,
37
oramento na cmara municipal no foge regra da falta de critrio objetivo. As discusses e negociaes se do mais em torno da troca de favores polticos entre o executivo e o legislativo municipal do que focada na anlise das polticas pblicas e no planejamento de sua execuo. Os vereadores, responsveis pela aprovao e converso em lei dos
pelos e
instrumentos desconsiderando
totalmente a funo bsica do PPA como elemento de integrao vertical e horizontal38 do planejamento figura 2. A anlise quantitativa da execuo do oramento 2007 deixa claro a falta de planejamento e suas consequncias.
Sendo o oramento a principal ferramenta de planejamento e quanto menor forem as variaes entre o orado e o executado,
instrumentos municipais de planejamento, apesar de citarem o planejamento das aes governamentais como uma das 15
planejamento do oramento municipal so frgeis como elemento norteador das futuras aes. Os prprios executivos encarregados da elaborao e execuo do oramento so os primeiros a
execuo oramentria de 2007, apesar de no geral apresentar uma diferena entre o orado e autorizado de apenas 9,12%, quando analisada detalhadamente sob os prismas funes das unidades
reconhecerem apontando a
essa falta de
deficincia, determinao
oramentrias,
programticas,
Tabela I Mdia das Variaes Positivas e Negativas entre o Orado/Autorizado e Liquidado/Orado, Segundo Unidade Oramentria, Funo Programtica, Natureza da Despesa e Fonte de Receitas.
Variao % Critrio de anlise Segundo Unidade Oramentria > R$ 100 mil Segundo Funo Programtica > R$ 500 mil > R$ 1.000 mil > R$ 100 mil Segundo Natureza da Despesa > R$ 500 mil > R$ 1.000 mil > R$ 100 mil Segundo Fonte das Receitas > R$ 500 mil > R$ 1.000 mil
Fonte: Pesquisa do autor
Autorizado/Orado (-) -42,98 -53,53 -38,47 -33,78 -40,43 -39,35 -34,30 -52,76 -66,57 -66,67 (+) 37,61 43,28 40,64 38,55 40,53 34,27 27,84 23,94 20,98 20,75
Liquidado/Orado (-) -37,02 -58,70 -45,90 -40,13 -48,71 -49,20 -45,30 -57,18 -58,51 -62,67 (+) 34,26 34,91 32,95 36,37 38,04 30,69 23,73 14,76 14,76 15,3
mesmo
modelo
de
anlise
problemas encontrados quando a anlise feita de forma global na Prefeitura Municipal como um todo, especialmente nas Secretarias voltadas a atividades fins, educao e sade. 16
As aes rotineiras, as meramente operacionais, como funcionamento das escolas e postos de de sade e nas Sade
pode-se afirmar que a LRF leva a bom termo suas pretenses. Entretanto, no que se refere ao planejamento e controles no se pode afirmar resultados satisfatrios. O
Secretarias
Educao tm seus
respectivamente,
processos
padronizados e organizados, permitindo uma execuo regular de grande parte do oramento, contudo fica evidente que programas e planos especficos sofrem variaes, negativas, tanto em positivas monta e quanto escala
planejamento de longo e mdio prazo imperceptvel quando analisados sob o prisma da execuo oramentria e o de curto prazo s perceptvel dentro das aes controles inexistem. Para encerrar recomenda-se aos operacionais focados rotineiras. em Os
resultados
comprometedora de qualquer inteno de planejamento. De forma geral, apreende-se que a aplicao em Sete Lagoas dos
instrumentos de planejamento, o PPA, LDO e LOA, atende de forma eficaz aos quesitos referentes previso das
planejamento complementares
pblico, ao
estudos apresentado,
abordando questes como: estudos sobre a eficcia da legislao que regulamenta o planejamento e controles das aes governamentais,
especialmente nos municpios; estudos sobre a qualidade dos gastos pblicos nos municpios e resultados auferidos em projetos e programas de longo e mdio prazo.
capacidade de arrecadao, captao de recursos e endividamento. No aspecto de controle dos gastos e equilbrio fiscal,
Notas
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. 4 ed. Nova Fronteira. Rio de Janeiro: 2003. Nessa obra, o autor, no intuito de explicar as origens e dinmica do Coronelismo Poltico no Brasil, faz uma minuciosa e documentada reviso do processo de surgimento e evoluo poltica, econmica e administrativa dos municpios brasileiros, da Colnia Repblica Velha. 2 A Constituio de 1988 aumentou o repasse de ICMS de 20% para 25% e o Fundo de Participao dos Municpios de 17% progressivamente at 22,5% em 1993. 3 Programa brasileiro de estabilizao econmica considerado o mais bem-sucedido de todos os planos lanados nos ltimos anos para combater casos de inflao crnica. Resultou no fim de quase trs dcadas de inflao elevada e na substituio da antiga moeda pelo Real, a partir de primeiro de julho de 1994. http://www.fazenda.gov.br/portugues/real/planreal.asp (acesso em 12/10/08). 4 Ver reportagem revista Veja n. 1674 de 08/110/2000: Congresso d nova interpretao Lei fiscal para beneficiar prefeitos devedores.
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Primeiro e segundo reinados. Repblica Velha, Revoluo de 1930, Estado Novo e Golpe de 1964. 7 A ordem jurdica portuguesa encontrava-se nas Ordenaes do Reino, que compreendiam, primeiro, as Ordenaes Afonsinas, depois, as Ordenaes Manuelinas e, ao tempo da dominao espanhola, as Ordenaes Filipinas. Essas Ordenaes, isto , o sistema jurdico portugus teoricamente eram aplicveis no Brasil, pois na colnia reinava a legislao da Metrpole. OLIVEIRA, Adriane Stoll de. JUS NAVIGANDI. Disponvel emjus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3549&p=2. (Acesso em 23/05/2008). 8 Cartas Rgias de 4 de dezembro de 1677; 12 de abril de 1693; 20 de novembro de 1700 e 28 de maro de 1794. 9 Em 1834, vota-se o Ato Adicional Constituio de 1824 que entre outras determinaes cria as Assemblias Provinciais, extingue o Conselho de Estado, concede maior autonomia s Provncias, substitui a Regncia Trina pela Una. 10 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil - de 24 de Fevereiro de 1891, disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm, acesso em: 24/09/2009. 11 Art. 13, alne I. 12 O art. 13 1 garante ao Estado a nomeao dos Prefeitos das capitais dos Estados e instncias hidrominerais. 13 O art. 13 2, alneas I a V. Define as receitas de competncia do municpio. 14 Constituio dos Estados Unidos do Brasil - de 10 de novembro de 1937. Disponvel em: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/brazil37.html Acesso em 28/05/08. 15 Criado para aprovar ou rejeitar projetos de decretos-lei baixados pelo interventor, governador ou prefeito; aprovar projetos de oramento do Estado e municpios; fiscalizar a execuo oramentria no Estado; receber e informar os recursos dos atos do interventor ou governador; propor ao interventor, governador ou prefeito modificaes para o aperfeioamento dos servios pblicos; emitir parecer, por solicitao do interventor ou governador aos atos dos prefeitos. Disponvel em (http://www.cultura.mg.gov.br/arquivos/ArquivoPublico/ File/conselho-administrativo-do-estado-de-minas-gerais.pdf). Acessado em 28/05/08. 16 Idem nota 23 Art. 29 alneas I a V e art. 30 alneas I, II e III e pargrafo nico. 17 Indicados pelo Presidente via Congresso. 18 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 Art. 16, alneas I e II. 19 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. 20 Idem nota 31, Art 29, alneas I a IV. 21 Idem nota 31, Art 29, alneas I a IV. 22 Idem nota 31, Art 182, 1. . 23 Idem nota 31, Art. 35, alneas I a IV e Art. 36 alneas I a IV e 1, 2, 3 e 4. 24 Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. 25 SCHALL, E. Public sector succession: a strategic approach to sustaining innovation. Public Administration Review, Washington, D.C., v. 57, n. 1, p. 4-10, jan./fev. 1997. 26 Lei de Responsabilidade Fiscal 27 Artigo 21, inciso XX; artigo 30, inciso VIII e artigo 182, 4. 28 Art 160, 1, inciso I. 29 Lei complementar n 101 de 04 de maio de 2000 30 Oramentos Pblicos Municipais. Comparativo das execues oramentrias das Cidades de Porto Alegre-RS e Curitiba-PR (1989-1996). Dissertao de mestrado apresentada ao curso de Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP, 1999. 31 Institui normas gerais de direito financeiro, oramentos e balanos de Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. 32 Captulo 2 Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. 33 Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000. 34 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia da receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.(LRF, 2000) grifo nosso. 35 captulo II, sees II, III e IV 36 Art. 59 Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000 LRF. 37 Constituio de 1988 e Lei de Responsabilidade Fiscal 38 Figura 2 pag 14
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