CPI - Princpio Constitucional da Reserva de Jurisdio

Mandado de Segurana 23.452-RJ (medida liminar)* Relator: Min. Celso de Mello COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO. CONTROLE JURISDICIONAL DE SEUS ATOS. COMPETNCIA ORIGINRIA DO STF. LIMITAES CONSTITUCIONAIS AOS PODERES DE INVESTIGAO PARLAMENTAR. JURISPRUDNCIA DO STF. PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE JURISDIO: ATOS CUJA PRTICA SOMENTE PODE SER ORDENADA POR AUTORIDADE JUDICIRIA. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. DECISO Trata-se de mandado de segurana, com pedido de liminar, impetrado contra o Senhor Presidente da Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Financeiro, no qual o autor do presente writ mandamental sustenta a ocorrncia de abuso de poder que teria sido praticado por esse rgo de investigao parlamentar. O ora impetrante - fundamentando a sua pretenso mandamental na circunstncia de ser Advogado e de no exercer qualquer cargo de direo, de gesto ou de administrao na empresa Teletrust de Recebveis S/A (da qual, segundo afirma, sequer acionista) - alega, com apoio no art. 133 da Constituio e no art. 7, II, da Lei n 8.906/94, que se revestem de ilicitude as medidas restritivas de direitos contra ele ordenadas pela CPI/Sistema Financeiro. Passo a apreciar o pedido de medida liminar. COMPETNCIA ORIGINRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA APRECIAR MANDADOS DE SEGURANA/HABEAS CORPUS IMPETRADOS CONTRA COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO. Cabe reconhecer, preliminarmente, que compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, em sede originria, mandados de segurana e habeas corpus impetrados contra Comisses Parlamentares de Inqurito constitudas no mbito do Congresso Nacional ou no de qualquer de suas Casas. que a Comisso Parlamentar de Inqurito, enquanto projeo orgnica do Poder Legislativo da Unio, nada mais seno a longa manus do prprio Congresso Nacional ou das Casas que o compem, sujeitando-se, em conseqncia, em tema de mandado de segurana ou de habeas corpus, ao controle jurisdicional originrio do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, d e i).

Esse entendimento tem prevalecido, sem maiores disceptaes, no magistrio jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, que, por mais de uma vez, quer sob a gide do vigente ordenamento constitucional (RDA 196/195, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RDA 196/197, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD - HC 71.193-SP, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE HC 79.244-DF, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE, v.g.), quer sob a vigncia de Constituies anteriores (MS 1.959-DF, Rel. Min. LUIZ GALLOTTI), j decidiu que: As Comisses Parlamentares de Inqurito no so rgos distintos, mas emanaes do Congresso, competindo ao Supremo Tribunal Federal o controle de seus atos. (RDA 47/286-304) Sendo assim - e tendo presente, ainda, o magistrio da doutrina (JOO DE OLIVEIRA FILHO, Legislativo: Poder Autntico, p. 295/296, 1974, Forense, v.g.) - reveste-se de plena cognoscibilidade o presente writ mandamental ora deduzido pelo impetrante perante esta Suprema Corte. ABUSO DE PODER DAS COMISSES PARLAMENTARES E POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL. O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da limitao de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a formao de instncias hegemnicas de poder no mbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano poltico-jurdico, a possibilidade de dominao institucional de qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da soberania nacional. Com a finalidade de impedir que o exerccio abusivo das prerrogativas estatais pudesse conduzir a prticas que transgredissem o regime das liberdades pblicas e que sufocassem, pela opresso do poder, os direitos e garantias individuais, atribuiu-se ao Poder Judicirio a funo eminente de controlar os excessos cometidos por qualquer das esferas governamentais. Da a precisa observao de JOO MANGABEIRA (Em torno da Constituio, p. 99, 1934, Companhia Editora Nacional), para quem o Supremo Tribunal Federal, qualificando-se como o grande poder poltico da Repblica, foi concebido como rgo destinado a conter o Legislativo e o Executivo nas rbitas que a Carta Constitucional lhes traa e a garantir os direitos do indivduo com o amparo de uma proteo irresistvel. Dentro desse contexto, impende registrar que os atos das Comisses Parlamentares de Inqurito so passveis de controle jurisdicional, sempre que, de seu eventual exerccio abusivo, derivarem injustas leses ao regime das liberdades pblicas e integridade dos direitos e garantias individuais. Desse modo, as ofensas ao status libertatis ou a direitos outros titularizados por pessoas ou entidades que sofram as conseqncias prejudiciais da ao eventualmente arbitrria de uma CPI tornam-se suscetveis de reparao por efeito de decises emanadas do Poder Judicirio.

 preciso no perder de perspectiva que, no regime constitucional que consagra o Estado democrtico de direito, as decises polticas emanadas de qualquer das Casas do Congresso Nacional, na medida em que delas derivem conseqncias de ordem jurdica, esto sujeitas ao controle jurisdicional, desde que tomadas com inobservncia da Constituio. Quando estiver em questo a necessidade de impor o respeito ordem constitucional estabelecida, a invocao do princpio da separao de poderes no ter a virtude de exonerar qualquer das Casas do Congresso Nacional do dever de observar o que prescreve a Lei Fundamental da Repblica. Lapidar, nesse tema, o magistrio, sempre erudito e irrepreensvel, de PEDRO LESSA ("Do Poder Judicirio", p. 65-66, 1915, Livraria Francisco Alves), verbis: Em substncia: exercendo atribuies polticas, e tomando resolues polticas, move-se o poder legislativo num vasto domnio, que tem como limite um crculo de extenso dimetro, que a Constituio Federal. Enquanto no transpe essa periferia, o Congresso elabora medidas e normas, que escapam competncia do poder judicirio. Desde que ultrapassa a circunferncia, os seus atos esto sujeitos ao julgamento do poder judicirio, que, declarando-os inaplicveis por ofensivos a direitos, lhes tira toda a eficcia jurdica. (grifei) Atenta a esse princpio bsico, a jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal Federal jamais tolerou que a invocao da natureza poltica do ato emanado das Casas legislativas pudesse constituir - naquelas hipteses de leso atual ou potencial ao direito de terceiros - um ilegtimo manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios. OS PODERES DAS COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO ESTO SUJEITOS S LIMITAES IMPOSTAS PELA CONSTITUIO DA REPBLICA. No obstante a inquestionvel importncia poltico-institucional da atividade de controle legislativo - e das inerentes funes de investigao que so atribudas ao rgo parlamentar -, o desenvolvimento do inqurito instaurado por qualquer das Casas que compem o Congresso Nacional rege-se por normas, que, visando a coibir eventuais excessos, impem insuperveis limitaes jurdicoconstitucionais ao exerccio das prerrogativas congressuais de pesquisa dos fatos. No se deve desconhecer que a CPI - qualquer que seja o fato determinado que tenha justificado a sua instaurao - no pode exceder, sob pena de incidir em abuso de poder, os parmetros que delimitam, em nosso ordenamento positivo, a extenso dos seus poderes investigatrios. Esses possveis desvios jurdicos so reconhecidos por nossa melhor doutrina, que, ao referir a atuao ultra vires dos rgos de investigao parlamentar e ao admitir a conseqente possibilidade de seu controle jurisdicional, observa (JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, "Teoria Geral das Comisses

Parlamentares - Comisses Parlamentares de Inqurito", p. 147, 1988, Forense), verbis: "As Comisses Parlamentares de Inqurito, no exerccio de suas atribuies, podem exerc-las com abuso de poder. A competncia investigatria tem limites na Constituio e nas leis, sendo passvel de controle jurisdicional, atravs do remdio do habeas corpus, desde que a atuao das mesmas venha a acarretar leso atual ou iminente liberdade de locomoo fsica. Ser utilizvel o mandado de segurana, na violao de direito lquido e certo." A necessria submisso de qualquer CPI ao regramento normativo delineado em nosso sistema jurdico - importante salientar - foi proclamada, em unnime votao, pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal, que, ao conceder o writ de habeas corpus, advertiu que esse rgo de investigao parlamentar no dispe mesmo em face do que prescreve o art. 58, 3, da Constituio - de poder, para, fora das situaes de flagrncia, decretar a priso de qualquer pessoa (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD). Sendo, o inqurito parlamentar, essencialmente, "um procedimento jurdicoconstitucional" (JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, "Teoria Geral das Comisses Parlamentares - Comisses Parlamentares de Inqurito", p. 162, 1988, Forense), torna-se evidente que os poderes de que dispe uma CPI acham-se necessariamente condicionados e regidos pelo princpio da legalidade dos meios por ela utilizados na ampla investigao dos fatos sujeitos apurao congressual. Isso significa que as Comisses Parlamentares de Inqurito no tm mais poderes do que aqueles que lhes so outorgados pela Constituio e pelas leis da Repblica. O reconhecimento de que os poderes de uma Comisso Parlamentar de Inqurito so essencialmente limitados decorre da prpria natureza de nosso sistema constitucional, pois, no regime de governo consagrado pela Constituio brasileira, nenhum rgo do Estado acha-se investido de prerrogativas poltico-jurdicas absolutas. Esse entendimento - que prevalece na prtica institucional norte-americana (THOMAS M. COOLEY, A Treatise on the Constitutional Limitations, p. 11, 6 ed., 1890, Boston; BERNARD SCHWARTZ, American Constitutional Law, p. 77, 1955, Cambridge University Press; WILLIAM BENNETT MUNRO, The Government of the United States, p. 346-355, 1926, The Macmillan Company, v.g.) - encontra apoio em autorizado magistrio doutrinrio de eminentes juristas nacionais que enfatizam, a propsito do tema, notadamente em matria de direitos e garantias individuais, que no so ilimitados os poderes de investigao parlamentar atribudos s Comisses de Inqurito constitudas no mbito do Poder Legislativo da Unio (MOACYR LOBO DA COSTA, Origem, Natureza e Atribuies das Comisses Parlamentares de Inqurito, in Revista de Direito

Pblico, vol. 9/110-121; CLUDIO PACHECO, Novo Tratado das Contituies Brasileiras, vol. 6/355, 1992; CARLOS MAXIMILIANO, Comentrios Constituio Brasileira, vol. 2/80, 4 ed., 1948; ROBERTO ROSAS, Limitaes s Comisses de Inqurito do Legislativo, in Revista de Direito Pblico, vol. 12/56-60). OS MEIOS DE INVESTIGAO DA COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO. irrecusvel que o poder de investigar constitui uma das mais expressivas funes institucionais do Legislativo. Essa prerrogativa de fiscalizar traduz, na dimenso em que se projetam as mltiplas competncias constitucionais do Legislativo, atribuio inerente prpria essncia da instituio parlamentar. As Comisses Parlamentares de Inqurito - que constituem verdadeiras factfinding commissions - devem dispor, na conduo do procedimento investigatrio, de todos os meios necessrios e pertinentes colimao de seus objetivos. Os poderes de indagao probatria e de investigao ou pesquisa dos fatos determinados que motivaram a instaurao do inqurito parlamentar sofrem, no entanto, como precedentemente j ressaltado, limitaes de ordem jurdicoconstitucional que restringem, em conseqncia, a capacidade de atuao da CPI (RAUL MACHADO HORTA, Limitaes Constitucionais dos Poderes de Investigao, in RDP, vol. 5/38; JOO DE OLIVEIRA FILHO, Inquritos Parlamentares, in Revista de Informao Legislativa, vol. 2/73; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 2/72, 1992, Saraiva). O direito de investigar - que o ordenamento constitucional brasileiro atribuiu ao Congresso Nacional e s Casas que o compem (CF, art. 58, 3), tem, no inqurito parlamentar, o instrumento mais significativo de sua concretizao. A Constituio da Repblica, ao outorgar s Comisses Parlamentares de Inqurito poderes de investigao prprios das autoridades judiciais (art. 58, 3), claramente delimitou a natureza de suas atribuies institucionais, restringindo-as, unicamente, ao campo da indagao probatria, com absoluta excluso de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na esfera de competncia dos magistrados e Tribunais, inclusive aquelas que decorrem do poder geral de cautela conferido aos juzes. por essa razo que a jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal Federal - com apoio no magistrio da doutrina (JOS CRETELLA JUNIOR, Comentrios Constituio de 1988, vol. V/2700-2701, item n. 303, 1991, Forense Universitria) - tem advertido que as Comisses Parlamentares de Inqurito no podem formular acusaes e nem punir delitos (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD), nem desrespeitar o privilgio contra a auto-incriminao que assiste a qualquer indiciado ou testemunha (RDA 196/197, Rel. Min. CELSO DE MELLO HC 79.244-DF, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE), nem decretar a priso de

qualquer pessoa, exceto nas hipteses de flagrncia (RDA 196/195, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD). Se certo, observadas as restries jurisprudenciais mencionadas, que a Comisso Parlamentar de Inqurito tem poderes imanentes ao natural exerccio de suas atribuies, como os de colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor, bem assim os de requisitar documentos e buscar todos os meios de provas legalmente admitidos (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD), no menos exato segundo autorizado magistrio doutrinrio (LUIS ROBERTO BARROSO, Comisses Parlamentares de Inqurito - Limite de sua Competncia - Sentido da Expresso Constitucional Poderes de Investigao Prprios das Autoridades Judiciais - Inadmissibilidade de Busca e Apreenso sem Mandado Judicial, in Revista Forense, vol. 335/165; FBIO KONDER COMPARATO, Comisses Parlamentares de Inqurito - Limites, in Revista Trimestral de Direito Pblico, vol. 5/66) - que se revela questionvel a possibilidade jurdica de qualquer Comisso Parlamentar de Inqurito praticar atos sujeitos ao princpio constitucional da reserva de jurisdio, vale dizer, atos cuja efetivao a Constituio Federal atribuiu, com absoluta exclusividade, aos membros do Poder Judicirio. O postulado da reserva constitucional de jurisdio - consoante assinala a doutrina (J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, p. 580 e 586, 1998, Almedina, Coimbra) - importa em submeter, esfera nica de deciso dos magistrados, a prtica de determinados atos cuja realizao, por efeito de verdadeira discriminao material de competncia jurisdicional fixada no texto da Carta Poltica, somente pode emanar do juiz, e no de terceiros, inclusive daqueles a quem se hajam eventualmente atribudo poderes de investigao prprios das autoridades judiciais. Isso significa - considerada a clusula de primazia judiciria que encontra fundamento no prprio texto da Constituio - que esta exige, para a legtima efetivao de determinados atos, notadamente daqueles que implicam restrio a direitos, que sejam eles ordenados apenas por magistrados. Da a observao feita por LUIZ FLVIO GOMES e por CSSIO JUVENAL FARIA, que, a propsito da extenso dos poderes das comisses parlamentares de inqurito, expendem preciso magistrio: So amplos, inegavelmente, os poderes investigatrios das CPIs, porm nunca ilimitados. Seus abusos no refogem, de modo algum, ao controle jurisdicional (HC 71.039-STF). sempre necessrio que o poder freie o poder (Montesquieu). Tais Comisses podem: (a) determinar as diligncias que reputarem necessrias; (b) convocar ministros de Estado; (c) tomar o depoimento de qualquer autoridade; (d) ouvir indiciados; (e) inquirir testemunhas sob compromisso; (f) requisitar de rgo pblico informaes e documentos de qualquer natureza (inclusive sigilosos); (g) transportar-se aos lugares aonde for preciso. Cuidando-se de CPI

do Senado, da Cmara ou mista, pode, ainda, requerer ao Tribunal de Contas da Unio a realizao de inspees e auditorias. Quanto aos dados, informaes e documentos, mesmo que resguardados por sigilo legal, desde que observadas as cautelas legais, podem as CPIs requisitlos. Isso significa que podem quebrar o sigilo fiscal, bancrio, assim como o segredo de quaisquer outros dados, abarcando-se, por exemplo, os telefnicos (registros relacionados com chamadas telefnicas j concretizadas), e, ainda, determinar buscas e apreenses. O fundamental, nesse mbito, : (a) jamais ultrapassar o intransponvel limite da reserva jurisdicional constitucional, isto , a CPI pode muita coisa, menos determinar o que a Constituio Federal reservou com exclusividade aos juzes. Incluem-se nessa importante restrio: a priso, salvo flagrante (CF, art. 5, inc. LXI); a busca domiciliar (CF, art. 5, inc. X) e a interceptao ou escuta telefnica (art. 5, inc. XII); (b) impedir, em nome da tutela da privacidade constitucional (art. 5 inc. X), a publicidade do que sigiloso, mesmo porque, quem quebra esse sigilo passa a ser dele detentor; (c) no confundir poderes de investigao do juiz (CF, art. 58, 3) com o poder geral de cautela judicial: isso significa que a CPI no pode adotar nenhuma medida assecuratria real ou restritiva do jus libertatis, incluindo-se a apreenso, seqestro ou indisponibilidade de bens ou mesmo a proibio de se afastar do pas. Torna-se importante assinalar, neste ponto, que, mesmo naqueles casos em que se revelar possvel o exerccio, por uma Comisso Parlamentar de Inqurito, dos mesmos poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, ainda assim a prtica dessas prerrogativas estar necessariamente sujeita aos mesmos condicionamentos, s mesmas limitaes e aos mesmos princpios que regem o desempenho, pelos juzes, da competncia institucional que lhes foi conferida pelo ordenamento positivo. Isso significa, por exemplo, que qualquer medida restritiva de direitos, alm de excepcional, depender, para reputar-se vlida e legtima, da necessria motivao, pois, sem esta, tal ato - semelhana do que ocorre com as decises judiciais (CF, art. 93, IX) - reputar-se- rrito e destitudo de eficcia jurdica (RTJ 140/514, Rel. Min, CELSO DE MELLO, v.g.). Em uma palavra: as Comisses Parlamentares de Inqurito, no desempenho de seus poderes de investigao, esto sujeitas s mesmas normas e limitaes que incidem sobre os magistrados judiciais, quando no exerccio de igual prerrogativa. Vale dizer: as Comisses Parlamentares de Inqurito somente podem exercer as

atribuies investigatrias que lhes so inerentes, desde que o faam nos mesmos termos e segundo as mesmas exigncias que a Constituio e as leis da Repblica impem aos juzes. Assim sendo, tendo presentes as razes expostas, considerando o relevo jurdico da tese suscitada nesta impetrao - especialmente a alegao de ofensa ao princpio da reserva constitucional de jurisdio -, concedo, em termos, a medida liminar ora postulada (fls. 10, item n. 1), para, at a prestao de informaes pela autoridade ora apontada como coatora, suspender a eficcia do ato ora impugnado (ato este que resultou da aprovao do Requerimento n 81) e sustar a execuo de qualquer medida de busca e apreenso e de quebra dos sigilos telefnico, bancrio e fiscal do impetrante. Comunique-se, com urgncia (Presidente da CPI/Sistema Financeiro, Ministro da Justia, Presidente do Banco Central do Brasil, Secretrio da Receita Federal e Diretor-Geral do Departamento de Polcia Federal), encaminhando-se, s autoridades indicadas, cpia da presente deciso. Requisitem-se informaes ilustre autoridade apontada como coatora (Lei n 4.348/64, art. 1, a). Prestadas as informaes, reapreciarei a medida liminar ora deferida. Publique-se Braslia, 01 de junho de 1999.

Ministro CELSO DE MELLO Relator

* deciso publicada no DJU de 8.6.99