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Marco regulatrio e convergncia: a radiodifuso brasileira frente ao debate latino-americano Regulatory framework and convergence: the Brazilian broadcasting within the Latin American debate Marco regulatorio y convergencia: la radiodifusin brasilea en el debate latinoamericano
Chalini Torquato Gonalves de Barros 1
Resumo: O objetivo do artigo localizar a discusso acerca de um novo marco regulatrio no Brasil dentro do contexto internacional, considerando os aspectos tcnicos e mercadolgicos da exigncia por uma regulao convergente e ponderando, ainda, aspectos polticos acerca do desafio de se pensar polticas de comunicao mais democrticas neste contexto. Percebe-se que embora alguns avanos tenham sido alcanados, a disposio do governo brasileiro em enfrentar essa batalha com empresrios do setor permanece tmida, com tendncias de disperso do debate e, enquanto isso, o marco regulatrio brasileiro continua bastante atrasado em relao, inclusive, a pases latino-americanos. Palavras-Chave: Regulao. Polticas de comunicao. Democracia. Amrica Latina. Brasil.

Abstract: The aim of this paper is to place the discussion of a new regulatory framework in Brazil in the international context, taking into account the demand for technical and market regulation of convergence and also reflecting on the political aspects of the challenge of think more democratic communication policies in this context. It is remarkable that, while some progress has been achieved, the Brazilian government's willingness to face this battle with the corporate sector remains tentative, with trends of the debate dispersion and, in the meantime, the regulatory framework in Brazil is still behind even the countries of Latin America. Keywords: Regulation. Communication policies. Democracy. Brazil. Latin America Resumen: El objetivo de este trabajo es ubicar la discusin de un nuevo marco regulador en Brasil en el contexto internacional, teniendo en cuenta la demanda de tcnicos y de mercado para una regulacin de la convergencia y reflexionando tambin acerca de los aspectos polticos del desafo de pensar polticas de comunicacin ms democrticas en este contexto. Se observa que, si bien algunos avances se han logrado, la disposicin del gobierno brasileo para hacer frente a esta batalla con el sector empresarial sigue siendo provisional, con tendencias de la dispersin del debate y, mientras tanto, el marco regulatorio de Brasil est todava por detrs que incluso los pases de Amrica Latina. Palabras clave: Reglamento. Las polticas de comunicacin. La democracia. Brasil. Amrica Latina.

Introduo

A convergncia tecnolgica tem sido intensamente impulsionada pelo seu carter econmico de inovao retroalimentada por lgicas acumulativas que lhes so inerentes. Sua absoro dentro do setor de comunicao orienta a dinmica de mercado de forma a dissolver barreiras tradicionais entre meios e acirrar a disputa competitiva, especialmente entre empresas de radiodifuso e de telecomunicao. A assimilao legislativa desta dinmica convergente, apesar de lenta, um processo que tem sido colocado como prioridade em diversos pases dada urgncia na reorganizao de modelos de negcio ora estabelecidos. No contexto latino-americano a politizao do debate revela que, antes de considerar exigncias de cunho mercadolgico, torna-se imprescindvel rediscutir o papel das polticas de comunicao na consolidao das democracias recentes, quando se tm em mente realidades ainda marcadas pela excluso social acentuada e por uma trajetria historicamente ditatorial. O embate em pases como Venezuela, Argentina, Equador, Bolvia e Uruguai mercado por um conflito direto entre governo e grandes empresrios de mdia, mas j apresenta alguns avanos. No caso do Brasil, o arcabouo regulatrio que rege a comunicao notadamente ultrapassado, especialmente em se tratando do setor de radiodifuso, cuja orientao legislativa desvinculada das telecomunicaes, permanecendo sob um cdigo da dcada de 1960, mesmo depois da implantao da TV digital no Brasil, e repercutindo uma estrutura acentuadamente oligoplica e antidemocrtica de comunicao. Em se tratando de um servio de interesse pblico cuja lgica de excluso pelos preos interfere diretamente naquilo que tem sido defendido por foras progressistas como o direito comunicao, torna-se fundamental acompanhar o impulso que tais discusses normativas ganham no contexto latino-americano e no Brasil. O artigo proposto se dedica ao objetivo de localizar a discusso acerca de um novo marco regulatrio no Brasil dentro do contexto latino-americano, considerando os aspectos tcnicos e mercadolgicos da exigncia por uma regulao convergente e ponderando, ainda, aspectos polticos acerca do desafio de se pensar polticas de comunicao mais democrticas neste contexto de reviso.

A realidade convergente e desafio regulatrio


Durante dcadas, cada espcie de comunicao eletrnica representava um universo tecnolgico em si e, por conta disso, facilmente se poderia desenhar instrumentos normativos

difusos, de modo que os reguladores pudessem tratar cada forma de comunicao sob um tipo de regime normativo. Com o advento da digitalizao, houve a transformao das diversas formas de comunicao em uma linguagem comum, representada tecnicamente pelo cdigo binrio. As possibilidades conferidas pela digitalizao, juntamente com a fibra tica e o satlite, permitem a prestao de diversos servios atravs de um nico suporte, interpenetrando informtica, telecomunicaes e radiodifuso, fazendo surgir um novo campo onde confluem diferentes setores econmicos (ALBORNOZ et. al. 1998). A convergncia parte da possibilidade de qualquer sinal com informao (voz, dados, imagens estticas ou em movimento, dados, internet, software) poder ser digitalizado e difundido pelo mesmo meio eletrnico independente de seu contedo (POSTOLSKY, 2010, p. 137, traduo nossa). Isso no significa apenas que diferentes plataformas podem ser usadas para prover os mesmos servios, embora certa especializao seja mantida. Significa tambm que a formao de barreiras entre TI, telecomunicaes, radiodifuso e outras empresas de mdia tornam-se menos visveis e por conta disso deve-se ter em mente que para se tornar competitivo um contedo deve considerar as limitaes e os potenciais de cada plataforma (HENTEN, SAMARAJIVA, MELODY, 2003). A convergncia tecnolgica, advinda da digitalizao e a dinamizao proporcionada pelo processo tecnolgico que imposto sociedade atual, no est desvinculada, pois, da prxis capitalista e se revela como uma oportunidade de maximizao da acumulao, seguindo sua lgica de reduzir ao mximo o tempo de giro da mercadoria.
[...] quando falamos de convergncia estamos nos referindo a um dos processos do que se conhece como reestruturao capitalista. um fenmeno possibilitado por certos avanos tecnolgicos e que est dominado por uma forte reconverso dos modelos produtivos ocidentais, a partir da crise do modo fordista de regulao (ALBORNOZ et. al. 1998 s/p, traduo nossa).

Nos anos 90 ocorre o fortalecimento do impacto da telemtica sobre os padres de consumo e prticas de trabalho paralelo proliferao de campanhas miditicas promovendo a tecnologia como um projeto social associado ao tema da convergncia [...] Mas a dimenso econmica da convergncia havia assumido mais importncia: no mais apenas um projeto social, mas sim uma ampla reestruturao econmica que est acontecendo (RALLET, 1998, p.398, traduo nossa).

No que se refere ao nvel macroeconmico, o tema da convergncia alavanca uma esperana de que o setor possa puxar o crescimento da economia de forma a substituir, em alguma proporo, o que foi a indstria automobilstica no perodo ps-guerra ou, num menor grau, a informtica nas dcadas de 70 e 80 (RALLET, 1998, p. 399). Isso se deve tambm ao fato de que neste setor que se encontram atores industriais de grande porte e uma crescente concentrao de capital limitada, porm, por uma segmentao dos mercados que as indstrias do setor procuram transpor. Os produtos e servios de comunicao tm ampla demanda e assumem o lugar dos mercados relativamente saturados.
Hoje as telecomunicaes no so vistas exclusivamente como um simples suporte de servios, nem a radiodifuso como um campo restrito indstria cultural. A produo e comercializao de bens materiais e seu valor financeiro, colocam estes setores no centro do debate tecnolgico e organizacional. A produo, distribuio e processamento de informaes hoje, substituem as linhas de montagem de produo fordista. Em uma economia globalizada, as redes de comunicao ganham importncia estratgica como articuladoras de uma espcie de teia por meio da qual circulam cada vez mais transaes, com sua consequente agregao de valor (ALBORNOZ et. al., 1998, p. 2-3, traduo nossa).

Esta indstria serviria, ento


como um setor tipo locomotiva que puxa a economia atravs de um complexo integrado de bens de capital, de produtos manufaturados e de servios. As tecnologias da informao e da comunicao no constituem apenas uma srie de novos produtos e servios de forte crescimento, mas transformam, e vo continuar transformando, profundamente os processos de produo e de distribuio das demais indstrias e servios (RALLET, 1998, p.400, traduo nossa).

Exemplos prticos podem ser observados cotidianamente. O acompanhamento de noticirios nas colunas de tecnologia facilmente revela a infinidade de novas possibilidades oferecidas por novas plataformas de comunicao. Em janeiro de 2011 foi noticiado que os correntistas do Banco do Brasil podero acessar suas contas pela TV utilizando conversor digital (ORSOLINI, 2011). No mesmo ms uma feira tecnolgica nos EUA teve como destaque os "tablets" (como o iPad), que se propem a revolucionar o futuro da TV - num enunciado propositadamente entusiasmado, parte da retrica publicitria de mercado -, dispositivos como o Boxee, o Roku 2 e a nova gerao do Apple TV (LEMOS, 2011).
Sem alarde, ali do lado, estavam aparelhinhos que querem revolucionar o futuro da TV. Estou falando de simpticas caixinhas como o Boxee, o Roku e a nova gerao do Apple TV. A maioria das pessoas no ouviu falar delas por aqui. Mas o que elas

querem no pouco: substituir as redes de TV e as empresas de TV a cabo, partindo do princpio de que a internet vai ser a plataforma para a distribuio da programao. O cabo e o sinal que chega pela antena ficam para trs, diante das possibilidades da rede (LEMOS, 2011).

Em 2011, a interao entre TV e dispositivos mveis foi a aposta da Sky ao lanar um aplicativo para iPad e iPhone que permite, entre outras funes, o agendamento remoto de gravao da programao, a consulta da grade, assistir trailers, consultar programas, compartilhar informaes da programao por meio de redes sociais, e-mail etc. (SKY LANA..., 2011). So apenas alguns exemplos recentes de uma variedade de aplicaes tecnolgicas que o mercado demonstra forte disposio em explorar, agregando valor a novas funes de interatividade e consumo de produtos culturais, audiovisuais e servios gerais. So exemplos tambm de como os setores se interpenetram atravs da explorao de plataformas tecnolgicas cada vez mais convergentes. O valor que agregado a esta nova gama de servios, e o fluxo financeiro que ela mobiliza, pressiona os governos nacionais para reviso de seus regramentos internos. Por conta disso, as exigncias por reformulao que ecoam no mercado brasileiro de comunicaes, especialmente em virtude da convergncia tecnolgica, fazem parte, de um processo de escala mundial para o qual as estruturas legislativas dos diversos pases tambm esto precisando se adaptar. Pases como Frana, Estados Unidos e Reino Unido reconhecem a necessidade de reviso de seu marco regulatrio para orientar os novos mercados de comunicao que se conformar e estudam como positivar tais mudanas. No cenrio da Unio Europeia a discusso a respeito da criao de uma regulamentao para todos os pases do bloco, tal proposta foi colocada em consulta pblica recebendo vrias contribuies, sendo debatida ainda em conferncias regionais e finalmente foi submetida e aprovada no Parlamento Europeu. A iniciativa procura criar uma regulao bsica que respeite as regras prprias de cada pas, mas que permita um ambiente mais saudvel de competio na indstria audiovisual alm de um maior estmulo a circulao de contedo cultural entre os pases (TRETTENBEIN, 2010).

Regulamentao de Estado e discusso na Amrica Latina


Com o pano de fundo da crise de ideolgica do socialismo a ampla aceitao da democracia liberal e da poltica mercadolgica do laissez-faire, com a universalizao da economia de mercado como marcos das profundas transformaes assistidas na dcada de 1980, o Estado teve sua soberania questionada. Isso bastante notvel no que se refere presso internacional pela reviso de marcos regulatrios para o regimento dos mercados nacionais de comunicao. De acordo com Othon Jambeiro (1997) trs fatores devem ser considerados ao abordar a relao entre estados nacionais e grupos de interesse na formulao de regras para orientar o funcionamento dessa indstria: 1) a lgica liberal pressionando por menos controles, 2) as novas tecnologias desafiando as formas convencionais de regulao e 3) globalizao que reduz a autonomia dos estados-naco. Por outro lado, apesar de estar em declnio de legitimidade, o Estado ainda se mostra como o melhor instrumento de controle e manuteno da ordem, sob uma perspectiva mais liberal, e torna-se pea fundamental na preservao de direitos e interesses pblicos que no so contemplados pelo mercado, como o caso da democratizao da comunicao, numa tica mais progressista.
Mesmo que parea insustentvel acreditar que reformas administrativas do aparelho estatal possam trazer resultados positivos quando se tem em mente o histrico desordenado com que tais reformas foram implementadas, especialmente no Brasil, indispensvel compreender que a busca de solues efetivas para crescimento econmico sustentvel deve ser atrelada a um esprito de recuperao da confiana no Estado. [...] Do ponto de vista social e democrtico, a importncia do aprimoramento do Estado se d especialmente porque atividades que dizem respeito a direitos essenciais dos cidados, como o caso da comunicao, mesmo quando delegadas iniciativa privada, no devem ser conduzidas deliberadamente, dentro de uma liberdade traduzida pelas dinmicas do livre-mercado, ainda que na atualidade sofram grandes presses para isso (BARROS, 2010, p. 83-84).

A reviso do modelo institucional nas novas democracias deve, portanto, considerar a fundamental revitalizao dos instrumentos de regulao do Estado para a preservao da comunicao em seu carter de bem pblico, algo que tem sido negligenciado nas ltimas dcadas, em funo de regras liberalizantes.
O problema aparece no momento em que os processos de concepo e execuo de polticas de informao e comunicao passam a ser dominados pelos atores do mercado facilitando, desta forma, a mercantilizao dos produtos e processos

informacionais e comunicacionais de base tecnolgica. Da mesma forma, no se pode esquecer que o discurso deste fenmeno tende apenas a ressaltar as maravilhas do armazenamento, da velocidade, da conectividade e da interao, fazendo pouco caso das disparidades, das distores e das excluses inerentes a esse processo (MIGUEL, 2010, p. 59).

A funo tradicional do Estado, de arbitrar sob o mercado e proteger o interesse pblico das oscilaes de mercado, surge atrelada conscincia da importncia de polticas de comunicao para a consolidao da democracia na Amrica Latina. possvel afirmar que uma nova agenda de discusses se faz presente, herdeira das discusses feitas sob a gide da Unesco entre as dcadas de 1960 e 1980. Ela ressurge trazendo como pauta o direito comunicao como valor imprescindvel para a consolidao democrtica. A agenda das polticas de comunicao na Amrica Latina tem versado sobre questes consideradas vitais do ponto de vista da democratizao do setor, tais como o controle sobre monoplios, a necessidade de um sistema estatal de rdio e TV, a ampliao de mdias comunitrias, a normatizao da televiso digital, da internet de banda larga e a ampliao de estruturas de gesto e participao da sociedade etc.
O fundamental da atual realidade miditica latino-americana que ela se transformou em um grande laboratrio de ideias princpios e diretrizes de poltica pblica, como h dcadas no se via; e isto em um ambiente democrtico de eleies livres, pluripartidrias, com alternncias de poder, sem que faltem a esse ambiente, como seria de se esperar, radicalizaes polticas, polarizaes ideolgicas e desigual participao popular (RAMOS, 2010, p. 27).

A problemtica das polticas de comunicao retoma o debate social num novo contexto na Amrica Latina e que, sem dvida, vem marcada por um importante momento de ruptura que se d com o enfrentamento entre governo e os grandes grupos de mdia. 1.1 Venezuela Antes do governo Chvez, o modelo das comunicaes na Venezuela era essencialmente concentrado e desregulamentado. O setor se estabeleceu de forma to concentrada que em 2004, as duas principais emissoras de televiso do pas possuam juntas cerca de 67% da audincia (BRAZ, 2010). Logo aps a posse em 1999 uns dos primeiros atos do presidente Hugo Chvez foi a convocao de uma assemblia para a reformulao da

Constituio Nacional aprovada mediante consulta popular e dividindo o Poder Pblico em cinco poderes: Executivo, Legislativo, Judicirio, Cidado e Eleitoral.
O Executivo construiu um novo e detalhado marco regulatrio, investindo na estrutura e na ampliao dos meios de comunicao estatais, fomentando o surgimento de emissoras comunitrias e a produo nacional independente. [...] As medidas adotas no governo Chvez alteraram substancialmente o antigo cenrio miditico do pas. O fomento da radiodifuso comunitria e da produo nacional independente possibilitou que a populao pudesse emitir suas opinies e idias, gerando, em certa medida, um cenrio de maior pluralidade e diversidade, alm de incentivar a participao da populao na vida poltica do pas. Contudo, as polticas de comunicao e novo marco regulatrio gestado fortalecem o Executivo como ente administrativo que detm todo o poder sobre as comunicaes. Os mecanismos de controle social da mdia so limitados e dependem do voluntarismo do governo (BRAZ, 2010, p. 21).

Atravs de uma postura fortemente antiimperialista, um dos principais cenrios de conflito durante o governo Chvez foi, portanto, o setor de comunicao, marcado especialmente por um golpe de Estado, em 2002, com um formato fundamentalmente miditico, numa ao coordenada de emissoras que colocaram em sua programao, durante 63 dias contnuos, a transmisso de mais de 16.000 propagandas polticas contra o governo (HERNANDEZ, REINA, 2010). Em dezembro de 2004, a assemblia aprovou a Lei de Responsabilidade Social no Rdio e na Televiso (Ley RESORTE), para regular rdio e televiso de forma integral. Com um embasamento constitucional que prioriza a liberdade de expresso, o carter plural da comunicao, o direito e a liberdade de informao, a proteo a crianas e adolescentes entre outros, a lei RESORTE procura promover e defender os interesses do pblico como o direito de participar da elaborao de leis, na avaliao de polticas pblicas para o setor, avaliao do contedo que veiculado, apresentar projetos sobre comunicao e educao, dispor de espaos gratuitos de veiculao em rdio e televiso bem como de espaos de dilogo e intercmbio entre usurios, empresrios e Estado (HERNANDEZ, REINA, 2010).
Conjuntamente com a lei Resorte existem outros instrumentos legais que complementam a legislao sobre comunicao, tais como a Lei Orgnica de Telecomunicaes (2000), a Lei Orgnica para Proteo das crianas e adolescentes (2000), o Regulamento de Radiodifuso Sonora e Televiso Aberta Comunitria de Servio Pblico, sem fins lucrativos (2002), a Lei de Proteo a Crianas e Adolescentes em salas de uso da Internet, videogames e outros multimidia (2006), a lei orgnica de Educao (2009) e a Lei para a Proibio de Videogames e Jogos Blicos (2009) (HERNANDEZ, REINA, 2010, p. 26, traduo nossa).

Observa-se, portanto, que o governo Chvez foi capaz de trazer avanos significativos no que se refere reviso legislativa, contanto, inclusive com respaldo constitucional. Muito embora se possa afirmar que a positivao de leis por si s no capaz de alterar profundamente prticas historicamente estabelecidas no ambiente miditico, pode-se observar que a discusso naquele pas encontra-se mais avanada, pois com o estabelecimento legal de regras, o passo de discusso agora em como efetiv-las. 1.2 Argentina

Na Argentina o setor de comunicaes assistiu, com a derrubada de leis protecionistas referentes s proibies de entrada de capital estrangeiro, a transferncia dos principais meios de radiodifuso a novos agentes vinculados ao mercado financeiro, como empresas de telecomunicao e operadoras internacionais de servios de radiodifuso (ALBORNOZ et. al., 1998). Disso decorreu um processo de concentrao acentuado que resultou na estruturao de um duoplio no setor com os grandes conglomerados Grupo Clarn e a sociedade Citicorp Equity Investment (CEI) Telefnica, este ltimo sendo o principal operador de televiso aberta chegando a controlar 16 emissoras de TV aberta no pas, assim como 74 emissoras de rdio (POSTOLSKY, 2010). Posteriormente, a dissoluo da sociedade CEI-Telefnica coincidiu com o ingresso do Goldman Sachs Group ao Grupo Clarn. Com a crise argentina de 2001, a agenda miditica, aps anos de silncio, passou a debater sobre a necessidade de interveno do Estado na comunicao assim como a importncia de se proteger a cultura nacional, ameaada pela participao massiva de agentes estrangeiros na mdia argentina. Uma srie de discusses legislativas resultaram na positivao de leis como a Lei de Proteo das Indstrias Culturais, a Lei de preservao do Patrimnio e dos Bens Culturais (protees que incluam revistas, empresas de radiodifuso, contedos audiovisuais etc.) assim como a alterao de outros documentos legais como o artigo 45 da Lei de Radiodifuso (POSTOLSKY, 2010). Um conjunto de aes polticas tem sido levado a cabo desde o governo de Nstor Kirchner no sentido de recobrar a presena ativa do Estado na discusso e implementao de polticas pblicas aplicadas aos meios de comunicao. Em decorrncia disso, em 2009 se

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deu a sano da Lei 26.522, de Servios de Comunicao Audiovisual, que constituiu uma ruptura significativa das relaes histricas do setor de comunicao e um novo paradigma em relao s polticas pblicas de comunicao (LINS, 2009).
No dia 10 de outubro de 2009, a Presidente Cristina Kirchner promulgou a Lei n 26.522, que regula os servios de comunicao audiovisual no territrio da Repblica Argentina. Trata-se de um texto que foi aprovado pelo Congresso daquele pas aps rpida e virulenta batalha poltica, que envolveu de modo contundente os principais veculos de imprensa e de radiodifuso. Pelas diversas inovaes previstas em suas disposies, a Lei vem sendo apontada por uns como uma referncia em termos de democratizao da mdia e de instrumento de combate concentrao do setor e, por outros, como uma ofensa liberdade de expresso e como fundamento a uma maior interveno do Estado na comunicao social (LINS, 2009, p. 4).

A lei tem como pontos principais o combate a existncia de monoplios miditicos, a garantia da participao cidad e parlamentar na gesto dos organismos de controle, a proteo de menores e das minorias, o fomento da produo local e nacional e o trabalho vinculado a elas. Estabelece ainda limites para propriedade cruzada dos meios, a quantidade de licenas permitidas, uma tarifa social para o cabo e o direito a recepo gratuita de eventos culturais e desportivos (POSTOLSKY, 2010).

1.3 Uruguai Marcado historicamente por um forte predomnio de empresas privadas, o setor uruguaio de comunicao dominado por trs grandes grupos de TV privada, localizados em Montevidu. Alm disso, a radiodifuso em suas modalidades pblica e comunitria tem desenvolvimento bastante recente, o que configura uma situao de forte concentrao e disparidade permitida essencialmente pela legislao vigente no pas (a radiodifuso regida pela lei 14.670 e pelo decreto 734/78 ambos da poca da ditadura). No entanto, o pas tem procurado desenvolver reformas no intuito de tornar as comunicaes mais democrticas, considerando, inclusive, as normas internacionais dos Direitos Humanos, no que concerne liberdade de expresso e de informao (REINHOZ, 2011). A situao comea a alterar-se em 2005 com a eleio de Tabar Ramn para presidncia, quando o pas inicia um processo de reformas que esto sendo levadas adiante pelo atual presidente Jos Alberto Mujica Cordano. Entre as prioridades deste processo est a

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regularizao das emissoras de radiodifuso pblica e comunitria o que resultou na aprovao em 2007 da Lei 18.232, da radiodifuso comunitria, considerada uma das mais avanadas do mundo.
O texto enquadra as emissoras comunitrias como terceiro setor, complementar s rdios comerciais e estatais. Reserva-lhes um tero das frequncias disponveis em AM e FM. Uma mesma organizao comunitria pode ter canais de rdio e televiso, desde que atenda a uma srie de requisitos. Pela primeira vez, incluem-se procedimentos transparentes para a outorga de frequncias, atravs de editais e audincias pblicas. Um conselho assessor fiscalizar a lisura nas concesses e renovaes das licenas [...] As emissoras podero obter doaes, apoios, patrocnios e publicidade, desde que sejam aplicados exclusivamente para a sustentabilidade econmica e a independncia editorial (MORAES, 2009).

Numa perspectiva mais ampla, desde 2010, foi iniciado no Uruguai um processo de discusso para uma nova lei de servios de comunicao audiovisual. A Dinatel (Direccin Nacional de Telecomunicaciones), entidade responsvel pela formulao e superviso de polticas nacionais de telecomunicaes bem como de servios de radiodifuso, que atua juntamente com o Executivo, convocou organizaes da sociedade civil, acadmicos e sindicatos para discutir critrios para elaborao dessa nova lei (AMARC, 2010). Em dezembro, a Coalicin de la Sociedad Civil por uma Poltica Democrtica de Comunicacin (CSCPDC), coletivo de organizaes da sociedade civil, apresentou 16 pontos que deveriam ser contemplados. Os documentos resultantes destes processos foram entregues ao Ministerio de Industria, Energa y Minera, a quem o Dinatel subordinado, e existe o compromisso de que no segundo trimestre de 2011, um projeto de Lei de Servios de Comunicao Audiovisual seja elaborado para que o Poder Executivo delibere (AMARC, 2010). No que se refere convergncia tecnolgica, a questo est em discusso, mas de acordo com Gustavo Gmez, presidente da Dinatel, o mais conveniente que existam duas leis complementares: uma para as telecomunicaes (regulando a estrutura e considerando mais questes de disputa de mercado) e outra lei para o servio de comunicao audiovisual, voltada mais para a liberdade de expresso e para a defesa da diversidade cultural (REINHOZ, 2011).

1.4 Equador Quando uma nova Constituio foi elaborada no Equador em 2008, a radiodifuso passou a ser observada como um setor estratgico ao desenvolvimento nacional e tornou-se

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competncia exclusiva do Estado o direito de controlar e gerir as concesses, sejam elas pblicas, comunitrias ou privadas. Alm disso, do Estado tambm a obrigao de impedir a concentrao do setor privilegiando a distribuio equitativa de freqncias. De acordo com Moraes (2009):
O Estado passa a ter a obrigao de impedir a concentrao e a vinculao, direta ou indireta, da propriedade dos meios de comunicao e do uso das frequncias de rdio e televiso. Acionistas, dirigentes ou representantes legais de empresas, entidades ou grupos financeiros no podero mais ter participao, controle de capital ou de patrimnio em meios de comunicao. Fixou-se prazo de dois anos para se desligarem dos veculos em que tenham participao. Proibiu-se que funcionrios pblicos e membros de conselhos e diretorias de rgos de regulao e concesso de licenas tenham qualquer tipo de interesse, direto ou indireto, no setor de radiodifuso. O controle social da imprensa ser feito por ouvidorias pblicas (MORAES, p. 40).

A nova Constituio do Equador busca contemplar o direito comunicao, especialmente nos artigos 16 e 20, de modo solucionar graves deficincias jurdicas, polticas e econmicas da legislao atual, como impedir o enriquecimento indevido de particulares atravs das concesses recebidas. Para isso foi criada uma Comisso Legislativa para examinar as propostas sobre a Lei de Comunicao e oferecer para a Assembleia um texto para aprovao, o Informe de Mayora de la Comisin Ocasional, que apesar do grande nmero de contribuies recebidas dos diversos atores sociais e polticos envolvidos, foi considerado insatisfatrio por empresrios, organizaes sociais e acadmicos. Os meios de comunicao, o rechaaram sob a utilizao do argumento de ameaa liberdade de expresso. Contudo, mesmo neste ambiente de confronto, o texto proposto pela comisso foi aprovado, sendo condicionado a resoluo de suas graves deficincias tcnicas, conceituais e polticas (AMARC). O Projeto de Lei Orgnica de Comunicao3 entregue em julho de 2010 na Assembleia foi avaliado por organismos internacionais como bastante avanado especialmente por conta do reconhecimento da comunicao plural e intercultural, pela abertura de espaos de expresso e incluso de minorias, mecanismos de proteo a infncia e adolescncia. Alm disso:
No que se refere a meios de comunicao pblicos, se garante a participao de representantes da sociedade civil, produtores de audiovisual, acadmicos e estudantes nos seus organismos diretivos. Tambm se estabelece uma reserva de 33% do espectro para veculos comunitrios e se garantem os direitos dos

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trabalhadores da comunicao, mediante a incluso de medidas de proteo para o caso de ameaas de seu exerccio profissional -, de capacitao tcnica e de seguridade social (AMARC, 2010, p. 17, traduo nossa).

No entanto, algumas questes ainda podem ser observadas como a ausncia de critrios diferenciados para a outorga de freqncias para meios privados e comunitrios, de modo que a competio se d de maneira igual e sem qualquer protecionismo a estes. Alm disso, diversas regras de democratizao de acesso, distribuio e proibio de oligoplios, limite de propriedade cruzada e horizontal, com o advento da convergncia, ainda carecem de regras complementares mais esclarecidas.

1.5 Bolvia No que se refere legislao da comunicao boliviana, o fato de maior destaque , sem dvida, a lei contra o racismo e discriminao que tem por objetivo eliminar condutas de racismo e toda forma de discriminao e consolidar polticas pblicas de proteo e preveno de delitos de racismo e toda forma de discriminao (BOLIVIA, 2010, traduo nossa), aprovada em 8 de outubro de 20104 e formalmente regrada em janeiro de 2011. A discusso a seu respeito foi bastante polmica dado o repdio da imprensa que se mostrou resistente s contundentes sanes que estavam previstas. Alm disso, foi questionada ainda a ausncia de preciso em diversos artigos que se apresentavam ambguos e a delicadeza em se tratar com este tema de modo a defender os modelos internacionais estabelecidos pela Conveno Americana de Direitos Humanos (CADH) de forma a no ferir tambm a liberdade de expresso. Uma vez aprovada a lei, o governo deu abertura para que diversos segmentos da sociedade pudessem participar da proposio de seu regramento, o que mais uma vez foi rejeitado pelos representantes da imprensa. De todo modo, em janeiro de 2011 foi apresentado o regramento para efetivar a lei, contendo 25 artigos divididos em cinco captulos que dispem desde aes preventivas de educao at sanes e obrigaes. Este texto foi construdo de modo a ratificar equvocos e imprecises que haviam sido apontados, como o artigo 16 que trata das sanes a serem impostas. Ficou estabelecido que elas sero inicialmente em dinheiro, com sanes de 10 a 150 dias de multa num primeiro momento,

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aumentando para 150 a 300 numa reincidncia e, numa terceira ocorrncia passando a at interdio temporria do funcionamento de 150 a 360 dias (REGLAMENTO..., 2011). No que diz respeito a educao, a lei estabelece que os meios de comunicao devem promover aes contra o racismo por um perodo mnimo de 20 minutos por ms para TV e 40 minutos para rdios, alm de uma pgina mensal para jornais e revistas impressos e digitais (REGLAMENTO..., 2011). Aps a aprovao polmica desta lei, o governo j planeja estabelecer em 2011 uma nova lei para os meios de comunicao, o que se torna possvel dado a maioria favorvel que ele possui no legislativo (AMARC, 2010).

1.6 Paraguai

No Paraguai o processo de mudana ainda permanece bastante lento se comparado aos outros pases da Amrica Latina. O setor paraguaio de comunicaes tambm marcado por profunda concentrao dos meios uma vez que apenas sete grandes grupos empresariais controlam a maior parte da informao e entretenimento que so produzidos no pas, sendo que destes dois grandes grupos se destacam, Zuccolillo e Vierci (REINHOZ, 2011). Com a ascenso de Fernando Armindo Lugo de Mndez presidncia em 2008, o quadro vem lentamente se alterando. Segundo Segovia (2010), as polticas de comunicao deste apresentam trs vertentes: o apoio s organizaes sociais, criao e fortalecimento de mdias estatais e formao de capital humano no campo da comunicao para o desenvolvimento. No que concerne ao setor de comunicao comunitria, aps dcadas de discriminao pelos governos anteriores, agora o tema ganhou maior importncia sendo tema de fruns e seminrios para a discusso de sua regulamentao, no entanto nenhuma proposta chegou a ser aprovada. Em outubro de 2010, o senado paraguaio aprovou um projeto de alterao dos artigos da Lei 642 de 1995, que gerou prejuzos comunicao comunitria na medida em que proibiu transmisso de qualquer forma publicitria (AMARC, 2010).

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Tambm no Paraguai, qualquer possibilidade de aprofundamento de debate para a criao de uma lei de comunicao acusada pelos grandes grupos empresariais de mdia de atentado liberdade de imprensa (REINHOZ, 2011). Contudo, os velhos debates da comunicao, como sua concentrao de mercado, estmulo produo independente, comunicao pblica e comunitria, tem ganhado maior amplitude no debate nacional, especialmente graas criao da Secretara de Informacin y comunicacin para el Desarrollo (SICOM) pelo Decreto 171, em agosto de 2008, rgo ligada ao Executivo com status de ministrio (SEGOVIA, 2010). A Amrica Latina vem, portanto, se configurando como um cenrio de efervescente discusso poltica acerca da comunicao. possvel, portanto, observar um movimento que contrape as matrizes liberais importadas por ela. Trata-se, de acordo com Bolao (2009), da retomada de antigas discusses que a agenda neoliberal havia varrido do debate internacional, desde a poca do famoso relatrio MacBride, da Unesco, e das ideias de uma Nova Ordem Mundial da Informao e da Comunicao (NOMIC). Antes de um retorno a velhas ideias, configura-se um novo momento, pois se d numa segunda fase de crise de hegemonia da potncia norte-americana (que retornou Unesco) paralela sustentabilidade de economias de pases como a China e outros latino-americanos que se estabilizam aps um perodo de ajustes que sucederam as democratizaes recentes (BOLAO, 2009). So movimentos que colocam o Estado e as instituies de governo na dianteira de aes que, a depender do ponto de vista ideolgico, visam a democratizao da mdia ou o seu controle, o que, segundo Murilo Ramos (2010), preferncias ideolgicas parte, apontam para avanos considerveis na consolidao de um modelo institucional mais democrtico na Amrica Latina.

Discusses recentes no Brasil


Historicamente marcado pela pactuao de interesses entre empresariado e governo, o setor brasileiro de comunicao desenvolveu-se com profundas deficincias quando se toma por referncia sistemas de comunicao de democracias j consolidadas. O atraso da legislao normativa que rege o setor de radiodifuso, por exemplo, insustentvel por criar uma situao prtica de ausncia de regras dada sua profunda disperso. O modelo privado de radiodifuso brasileiro se estabeleceu, portanto, sendo regido pelos seus operadores, que

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fazem uso de concesses pblicas para obterem lucro atravs da lei do mais forte. Tais condies fazem vigorar por dcadas um modelo essencialmente antidemocrtico, no qual prevalecem, por exemplo, abusos em nome da concorrncia, concentrao de propriedade cruzada e a excluso de minorias.
O processo de concentrao da mdia no Brasil, um dos mais vertiginosos do planeta, s vingou devido total fragilidade da legislao sobre o setor. Desde normas que iniciaram a regulao da radiodifuso na dcada de 1930 [...] nunca houve barreiras monopolizao. Os bares da mdia, cada vez mais poderosos economicamente e influentes politicamente, sabotaram todas as medidas reguladoras. Sob o falso pretexto da liberdade de imprensa, eles praticaram a liberdade dos monoplios (BORGES, 2009, p. 46).

No ciclo de perpetuao histrica desse modelo, nenhum projeto de lei que interferisse nessa estrutura pde ser levado adiante, pois esbarrava num cerco instaurado essencialmente pelos empresrios do setor que, para manterem seu status quo, fazem uso de seu poder poltico (BARROS, 2010). H dcadas, circulam entre o Congresso e o Executivo propostas de um novo texto legal para o setor de radiodifuso. Contudo nenhum projeto foi levado a qualquer estgio de discusso aberta com o envolvimento de todas as partes interessadas, para em seguida tramitar na esfera parlamentar (BORGES, 2009). A promessa da retomada da discusso sobre um novo marco regulatrio havia sido feita desde, pelo menos, a implantao da TV digital no Brasil, mas foi no ano de 2009, com a movimentao pela I Conferncia Nacional de Comunicao que de fato, algumas questes bastante antigas puderam vir tona num debate legitimado pelo Estado, pelo menos enquanto seu carter consultivo. No ano de 2010, o ex-presidente Lula criou uma Comisso Interministerial coordenada pela Casa Civil que elaborou um anteprojeto de reviso geral para o marco regulatrio da comunicao e o entregou para os representantes do novo governo. Ainda no ano passado a Secretaria de Comunicao Social promoveu o I Seminrio de Convergncia das Mdias: Regulao para a Cidadania em Braslia. Naquela oportunidade, o ex-ministro Franklin Martins, reconheceu a necessidade urgente de se revitalizar o debate acerca das polticas que regem o setor de comunicao no Brasil, admitindo que, neste aspecto, o governo Lula deixou a desejar (MARTINS, 2010).5 As declaraes do novo ministro das comunicaes, Paulo Bernardo, tm sido no sentido da ampliao do debate que deve ser longo, por envolver diversos interesses

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conflitantes. De tal modo, dada a complexidade do tema, por ter forte carter econmico e tratar de questes delicadas pertinentes a democracia, a ideia fomentar ainda mais o dilogo em longo prazo, colocando, inclusive, a possibilidade de uma consulta pblica para o novo projeto (BITENCOURT, 2011). Somente depois deste processo, pois, o governo pretende tomar um posicionamento formal que seria enviado ao Congresso, onde outro longo debate deve ocorrer. O novo ministro que, em princpio, procurava no se comprometer com prazos, passou a afirmar que o envio ao Congresso deve acontecer ainda em 2011.
Este ano uma previso razovel porque a consulta pblica normalmente o que se faz 30 dias, 60 dias. Depois que acaba a consulta pblica tem que fazer a avaliao do que foi feito, com certeza vai mais 60 dias, 90 dias para ter um projeto acabado. Acho que razovel trabalhar com um horizonte de se mandar para o Congresso este ano (BERNARDO, 2011 Apud TAVARES, 2011).

Segundo Paulo Bernardo, o projeto que foi encaminhado por Franklin Martins est num estgio adiantado, porm no est finalizado. Sobre as posturas de governo acerca de alguns temas chave de discusso, ainda est bastante disperso, no se sabe, por exemplo, se haver a proposta de normas especficas para contedos e canais, se o marco ser fatiado em diversos projetos de lei (AQUINO, 2011). A falta de posicionamento claro por parte do novo ministro permitiu alguns discursos enviesados de determinados veculos miditicos que chegaram a noticiar um abandono do debate. O Globo chegou a noticiar Paulo Bernardo diz que projeto sobre regulamentao da mdia no deve ir para o Congresso (BARBOSA, TAVARES, 2011), enquanto a Agncia Estado pautava em diversos veculos: Governo Dilma enterra projeto de regulao da mdia (GOVERNO DILMA..., 2011). Alm disso, embora seja frequentemente mencionado, o projeto de novo marco no chegou ao conhecimento do grande pblico. Apenas algumas anlises de pr-verses chegaram a circular, nos quais alguns pontos apareciam em destaque: a) Segue diretivas da Unio Europia, isto , a regulao deve ser inversamente proporcional ao poder de escolha do usurio: quanto mais "pronta" oferecida a programao, maior deve ser a regulao; b) Incorpora as normas contidas no PLC 116 que trata da convergncia das telecomunicaes com a TV por assinatura e tramita no Congresso Nacional, desde 2007. Hoje se encontra pronto para votao no Senado Federal;

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c) Prev a criao da Agncia Nacional de Comunicaes, com poder para regular a prestao de servio de TV aberta, por assinatura e cinema, cuidando dos aspectos de programao, distribuio e exibio; d) Altera as regras para concesses de rdio e televiso que passam a incluir audincias pblicas locais no processo de renovao e impedem polticos com mandato eletivo de controlarem empresas concessionrias; e) Regula a proteo de crianas, adolescentes e de minorias e outros setores vulnerveis, alm de definir limitaes para campanhas publicitrias dirigidas a esses grupos; f) Prev a instalao de um Conselho ligado ao Executivo, com participao de diferentes setores da sociedade civil, com as funes de auxiliar no planejamento do setor, estabelecendo um plano nacional de comunicao; e g) No determina reserva de espectro para os sistemas privado, pblico e estatal, nem estabelece limites claros propriedade cruzada (LIMA, 2011). As declaraes vagas do novo ministro, que procura no se comprometer, aliadas s poucas informaes oficiais disponibilizadas ao grande pblico contribuem para a crena de que existe uma tendncia de dissipao do debate. A perspectiva , portanto, de uma desvalorizao do avano democrtico que representou a realizao da Confecom e que, mais uma vez, um novo marco regulatrio, que englobe a radiodifuso, responda a anseios de uma realidade tecnolgica convergente e atenda anseios em prol de um modelo mais democrtico, no chegue a se positivar em mdio prazo.

Concluso
A dinmica do mercado global, estruturado sobre o setor estratgico das comunicaes, exige alteraes normativas de estados-nacionais em escala mundial. Trata-se de um setor que tem sofrido profundas transformaes tcnicas ocasionadas especialmente pela digitalizao, que questiona barreiras entre veculos e conforma novos modelos de negcio que precisam de regras para funcionar adequadamente. A forma como essa dinmica vem sendo assimilada pelos pases latino-americanos demonstra uma importante retomada da discusso poltica acerca da importncia do setor de comunicao para a consolidao da democracia, para a defesa da cultura nacional,

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retomando debates que haviam sido deixado de lado pela prevalescncia de prticas neoliberais nas ltimas dcadas. A observao dos casos da Venezuela e da Argentina so paradigmticos dessa ruptura, s custas de um forte embate poltico com os media, e demonstram um novo momento assim como um avano na consolidao de um modelo de comunicao mais democrtico nesses pases. Num movimento similar, Uruguai tem se tornado referncia mundial na regulao da radiodifuso comunitria, assim como a Bolvia em seu combate discriminao racial e o Equador com destaque ao controle maior das concesses, ao controle social da imprensa e o direito comunicao. Paraguai num processo mais lento, tambm procura estabelecer rupturas com a criao de uma entidade oficial que fomenta as discusses acerca da democratizao da comunicao. No caso do Brasil, percebe-se que embora alguns avanos tenham sido alcanados, a disposio do governo brasileiro em enfrentar essa batalha com empresrios do setor permanece tmida. Por um lado, as exigncias de entidades e organizaes internacionais, bem como a prtica cotidiana de mercado tem provado a insustentabilidade do velho modelo. Por outro, historicamente quando se colocou em jogo a reviso do marco regulatrio uma cortina de fumaa era projetada pelo empresariado do setor, que hoje encontra-se espreitado pelos novos concorrentes. impossvel prever a trajetria de tais discusses no contexto nacional, mas possvel afirmar que, dada a falta de comprometimento claro apresentada pelo governo, e o embate que seria comprado com o empresariado de mdia, existem tendncias para a disperso do debate, pelo menos a mdio prazo.

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Doutoranda e mestre em Comunicao e Cultura Contemporneas Pscom/UFBA. Professora do Centro Universitrio Jorge Amado. chalinibarros@gmail.com 2 Boxee uma central multimdia gratuita que permite o compartilhamento de dicas de vdeos e msicas atravs de uma rede social. O Roku um dispositivo com wi-fi que permite assistir vdeos on demand de alta qualidade diretamente na TV.
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