PERENCION - Concepto.

No procede si el demandante en la Nacin, una entidad territorial o descentralizada / DEBIDO PROCESO - Vulneracin por declaratoria de perencin en proceso ejecutivo en que entidad descentralizada era la demandante La perencin ha sido definida como un modo anormal de terminacin de proceso que se produce cuando el mismo se ha paralizado durante cierto tiempo, debido a que la parte demandante o ejecutante no realiza los actos procesales que le corresponde ejecutar. La ley entonces autoriza que, que transcurrido cierto trmino de inactividad, el juez de oficio o a peticin de la parte interesada ponga fin al proceso por ese mecanismo especial que se toma como sancin contra el demandante inactivo y como poltica de descongestin judicial. En materia contenciosa administrativa, el artculo 148 del Decreto N 001 de 1984, seala: Cuando por causa distinta al decreto de suspensin del proceso y por falta de impulso cuando ste corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretara durante la primera o nica instancia, por seis meses, se decretar la perencin del proceso. El trmino se contar desde la notificacin del ltimo auto o desde el da de la prctica de la ltima diligencia o desde la notificacin del auto admisorio de la demanda al Ministerio Pblico, en su caso. () En los procesos de simple nulidad no habr lugar a la perencin. Tampoco en los que sean demandantes la Nacin, una entidad territorial o una descentralizada.. El inciso 4 del artculo 148, no hace distincin alguna sobre la calidad de los procesos contenciosos en los cuales sea demandante la Nacin, una entidad territorial o una entidad descentralizada, para que se d aplicacin a la institucin all contemplada, de manera que, no puede validamente el juez de instancia decretar la perencin. En este orden de ideas, las providencias acusadas no se encuentran ajustadas a derecho, pues, dada la naturaleza jurdica de la entidad accionante no era procedente la declaratoria de perencin. Atendiendo a los planteamientos aqu expuestos, la Sala amparar el derecho fundamental al debido proceso a fin de dejar sin efectos el auto de 19 de agosto de 2010 del Tribunal Administrativo de Crdoba mediante el cual se confirm la providencia de 11 de diciembre de 2009 proferida por el Juzgado 6 Administrativo de Montera, que decret la perencin del proceso ejecutivo contractual incoado por la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER contra el Municipio de San Antero, Crdoba. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 148 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogot, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011). Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2011-00025-00(AC) Actor: FINANCIERA PARA EL FONDO TERRITORIAL, FINDETER

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA Y OTRO

Decide la Sala la accin de tutela instaurada por la Financiera para el Desarrollo territorial, FINDETER contra el Juzgado 6 Administrativo de Montera y el Tribunal Administrativo de Crdoba. Dichas autoridades conocieron de la accin ejecutiva incoada por el Fondo para el Desarrollo Territorial, FINDETER, contra el Municipio de San Antero, y mediante los autos de 11 de diciembre de 2009 y 19 de agosto de 2010, respectivamente, decretaron la perencin del referido proceso. EL ESCRITO DE TUTELA LA FINANCIERA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL, FINDETER, interpuso accin de tutela contra las mencionadas Corporaciones Judiciales, por la supuesta vulneracin de su derecho fundamental al debido proceso.

Como fundamento de sus peticiones expuso: Es una sociedad annima del orden nacional, cuya creacin fue autorizada por la Ley 57 de 1989, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, que de acuerdo con el Decreto N 2132 de 1992, celebra convenios con las Entidades Territoriales para la realizacin de obras o proyectos locales de inversin. Entre el Municipio de San Antero, Crdoba y la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER, se celebr el Convenio de Cofinanciacin N 563 de 1996, para la realizacin de una plaza de mercado en el referido Ente Territorial. Dicho Convenio fue liquidado unilateralmente mediante la Resolucin N 798 de 4 de abril de 2001. Dado el incumplimiento por parte del Municipio de San Antero, la Financiera interpuso accin ejecutiva contractual, pretendiendo el cobro de $164.610.000 M/Cte., aduciendo como ttulo ejecutivo la Resolucin N 798 de 4 de abril de 2001. El conocimiento de la accin ejecutiva correspondi al Juzgado 6 Administrativo de Montera; dentro del aludido trmite procesal se surtieron las siguientes actuaciones:

- El 20 de junio de 2006, se libr mandamiento ejecutivo. - El 10 de septiembre de 2007, se orden seguir adelante con la ejecucin y
liquidar el crdito.

- Cumplido lo anterior, el 3 de noviembre de 2007, se orden el traslado de la

liquidacin, la cual fue aprobada el 10 de diciembre del mismo ao.

- El 11 de diciembre de 2009, se decret la perencin del proceso y su

archivo, por cuanto el proceso permaneci inactivo en la Secretara por ms de 9 meses, ello atendiendo las disposiciones del artculo 23 de la Ley 1285 de 2009. Apelada al anterior decisin el Tribunal Administrativo de Crdoba, mediante auto de 19 de agosto de 2010, confirm lo resuelto por el A quo, indicando que el proceso efectivamente haba permanecido inactivo por ms de 9 meses, sin que la entidad demandante solicitara el decreto de medidas cautelares, que era la actuacin mnima que deba ejecutar una vez aprobada la liquidacin del crdito. Con tal determinacin, las Corporaciones Judiciales acusadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, pues en ningn momento hubo desidia o abandono procesal, si bien no se solicit que fueran practicadas las medidas cautelares, debe tenerse en cuenta que ellas tienen un carcter provisorio y que, en virtud del principio dispositivo, el demandante est facultado para solicitarlas o no. De otro lado, el inciso 4 del artculo 148 del Cdigo Contencioso Administrativo, precepta que la declaratoria de la perencin no es procedente cuando la parte demandante es una entidad del orden pblico. En consecuencia, solicit tutelar el derecho fundamental invocado, dejar sin

efecto los autos de 11 de diciembre de 2009 y 19 de agosto de 2010, proferidos por el Juzgado 6 Administrativo de Montera y el Tribunal Administrativo de Crdoba, respectivamente, y en consecuencia, ordenar que se contine con la accin ejecutiva.

LA PROVIDENCIA ACUSADA El Tribunal Administrativo de Crdoba, mediante la providencia de 19 de agosto de 2010, confirm el auto de 11 de diciembre de 2009, emitido por el Juzgado 6

Administrativo de Montera, que declar la perencin del proceso ejecutivo contractual incoado por la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER contra el Municipio de San Antero, Crdoba. Bas su decisin en los siguientes argumentos: En virtud de la Ley 1285 de 2009, se adicion el artculo 209 a la Ley 270 de 1996 y se restableci la institucin de la perencin para todos los procesos ejecutivos. Dado que la perencin es aplicable a los procesos ejecutivos que se tramitan ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, y teniendo en cuenta que el objetivo sustancial de tales procesos es la satisfaccin de una obligacin a favor del acreedor ejecutante mediante el cobro compulsivo, sin duda es en l, en quien recae el principio de la carga de la impulsin procesal con la finalidad de materializar el pago del crdito, para lo cual son inescindibles del proceso ejecutivo las medidas cautelares o los mecanismos alternativos de terminacin del proceso conciliacin o transaccin-, para el logro efectivo del objetivo procesal. Y no contribuyen propiamente a la finalidad del proceso ejecutivo, el empleo de actuaciones artificiosas, de uso frecuente, como reliquidacin de crdito, que no son impulso del proceso con miras a la satisfaccin del derecho reclamado. Conforme a los criterios anteriores, revisado el informe procesal se constata que la ltima actuacin adelantada en este proceso es la negativa por parte del Juzgado, a decretar oficiosamente la perencin del proceso por auto de 23 de febrero de 2009, y sin observarse actuacin alguna por parte del ejecutante que conduzca al logro del objetivo material del proceso, es procedente conforme con el citado artculo 209 de la Ley 270 de 1996, que mediante auto de 11 de diciembre de 2009, se haya decretado la perencin del proceso, al haber permanecido ste por ms de 9 meses inactivo en la Secretara del Juzgado 6 Administrativo de Montera, sin solicitarse el decreto de medidas cautelares, que era la actuacin lgica mnima una vez liquidado el crdito, para cumplir con el objetivo del proceso. ACTUACION PROCESAL DE INSTANCIA El Despacho de la Consejera, Dra. Bertha Luca Ramrez de Pez, admiti la demanda de tutela ordenado notificarla al Tribunal Administrativo de Crdoba y al

Juzgado 6 Administrativo de Montera. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, el expediente fue remitido ha este Despacho. Mediante auto de 22 de febrero de 2011, se orden vincular al proceso al Municipio de San Antero, Crdoba. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Juzgado 6 Administrativo de Montera. En Oficio visible de folios 128 a 133 el Dr. Alvaro Ruz Hoyos, en su calidad de Juez 6 Administrativo de Montera, present informe sobre el asunto en litigio, oponindose a la prosperidad de la accin, argumentando: No son de recibo las acusaciones de la entidad accionante, pues la perencin regulada en el artculo 148 del Cdigo Contencioso Administrativo estaba limitada en su aplicacin, a los procesos ordinarios, habida cuenta que ese dispositivo naci con el Decreto 01 de 1984, poca para la cual la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, no tena competencia para adelantar procesos ejecutivos, de modo que dicho artculo no tena, ni tiene vocacin de aplicacin en esta especie de trmites. De ese modo, entrada en vigencia la Ley 1285 de 2009, que no distingui entre una u otra especie de proceso ejecutivo, o en razn de los intervinientes (particular o entidad pblica), proceda, sin ms, la declaratoria de perencin. Por otro lado, el amparo constitucional invocado resulta improcedente, pues el argumento principal del escrito de tutela, no fue aducido en el recurso de apelacin interpuesto contra el auto de 11 de diciembre de 2009. Municipio de San Antero, Crdoba. En Oficio visible de folios 153 a 159, el Dr. Kamell Eduardo Jaller Castro, en su calidad de apoderado de la Alcalda Municipal de San Antero, present informe sobre el asunto en litigio, oponindose a la prosperidad de la accin, argumentando lo siguiente:

La entidad accionante no puede, por haber obtenido una providencia contraria sus intereses, impetrar la accin de tutela como si se tratara de una tercera instancia judicial de revisin de las determinaciones de los jueces. La decisin acusada no fue arbitraria, por el contrario, fue producto de un estudio serio, ponderado y objetivo del caso concreto y de las normas aplicables al mismo; de lo cual se desprende que no se evidencia vulneracin alguna al debido proceso y debe negarse el amparo deprecado. Tribunal Administrativo de Crdoba. Guard silencio sobre el asunto en litigio.

CONSIDERACIONES La accin de tutela contra decisiones judiciales El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene gnesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declar la inexequibilidad del artculo 40 del Decreto Ley 2591 de 1991. Ms adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permiti de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, analizar nuevamente la decisin judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial que se adopt, en realidad envuelve una va de hecho, entendida sta como una manifestacin burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad. Esta Sala en lneas generales comparte la jurisprudencia constitucional, segn la cual en el Estado Social de Derecho, la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuacin de las autoridades pblicas, incluidas las de los Jueces de la Repblica, por ello si bien esta accin resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurdica y el respeto al debido proceso no permiten el carcter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como ltima instancia de todos los

procesos y acciones. La evolucin de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar a) la procedencia de la accin de tutela contra decisiones judiciales y b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicacin, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cundo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional. Bajo el rtulo de las causales de procedibilidad se redise el mbito de comprensin de la accin de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestin que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se d cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneracin, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneracin en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de accin de tutela, accin de cumplimiento o accin popular. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, ste, para poder revocarla, deber establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo1: a) Defecto orgnico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisin sin
1

a) Defecto orgnico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profiri la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actu completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicacin del supuesto legal en el que se sustenta la decisin. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradiccin entre los fundamentos y la decisin. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue vctima de un engao por parte de terceros y ese engao lo condujo a la toma de una decisin que afecta derechos fundamentales. f) Decisin sin motivacin: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fcticos y jurdicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Segn la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurdica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violacin directa de la Constitucin: Cuando la decisin judicial supera el concepto de va de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se est ante una burda trasgresin de la Carta, si se trata de decisiones ilegtimas que afectan derechos fundamentales.

motivacin, g) Desconocimiento del precedente, h) Violacin directa de la Constitucin. Anlisis del caso en concreto De conformidad con lo expuesto en el escrito de tutela y en los informes rendidos en el proceso, entiende la Sala que el presente litigio se circunscribe a determinar si el Juzgado 6 Administrativo de Montera y Tribunal Administrativo de Crdoba vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la entidad demandante, al proferir, dentro de la accin ejecutiva contractual incoada por FINDETER contra el Municipio de San Antero, los autos de 11 de diciembre de 2009 y 19 de agosto de 2010, respectivamente, mediante los cuales se decret la perencin del referido proceso. Para resolver el problema jurdico planteado la Sala proceder a determinar: i). Quin es el juez competente para conocer de los procesos ejecutivos de naturaleza contractual y cual es la naturaleza jurdica de la accionante, ii). Qu es la perencin y cmo opera en los procesos contencioso administrativos, y iii). Por qu los jueces no pueden decretar, validamente, la perencin en esta clase de procesos, cuando la demandante sea una entidad descentralizada. I). Competencia para avocar el conocimiento de controversias derivadas de los contratos estatales y naturaleza de la entidad tutelante. En primer lugar, debe tenerse presente que segn la disposicin contendida en el inciso 1 del artculo 75 de la Ley 80 de 1993, corresponde a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecucin o cumplimiento, para el caso de autos, el Juez Administrativo, en primera instancia. Una vez establecido lo anterior, procede la Sala a determinar cul es la naturaleza jurdica de la entidad demandante. Al respecto, debe indicarse que la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER-, es una empresa de economa mixta, tal y como lo establece el artculo 68 de la Ley 489 de 1998, y que pertenece al sector descentralizado por servicios del orden nacional, segn el artculo 38 de la misma ley. ii). La perencin La perencin ha sido definida como un modo anormal de terminacin de proceso que se produce cuando el mismo se ha paralizado durante cierto tiempo, debido a

que la parte demandante o ejecutante no realiza los actos procesales que le corresponde ejecutar. La ley entonces autoriza que, que transcurrido cierto trmino de inactividad, el juez de oficio o a peticin de la parte interesada ponga fin al proceso por ese mecanismo especial que se toma como sancin contra el demandante inactivo y como poltica de descongestin judicial. Al respecto la Corte Constitucional ha manifestado que: la perencin constituye una forma de terminacin anormal del proceso, de la instancia o de la actuacin, que opera de oficio o a peticin de parte, como sancin a la negligencia, omisin, descuido o inactividad de la parte a cuyo cargo est la actuacin. Tambin ha destacado su armonizacin con los preceptos constitucionales, en virtud de importancia como institucin sancionatoria para hacer efectivos los principios de celeridad, economa, eficiencia y efectividad en el desarrollo de los procesos ante la administracin de justicia. Ante esta circunstancia, considera la Corte que el restablecimiento de la perencin en los procesos ejecutivos, como medida derivada de la injustificada inactividad de la parte actora, constituye un mecanismo idneo y constitucionalmente admisible para contribuir eficazmente a la descongestin del aparato judicial, dentro del margen de configuracin propio del Legislador.2

En materia contenciosa administrativa, el artculo 148 del Decreto N 001 de 1984, seala: Cuando por causa distinta al decreto de suspensin del proceso y por falta de impulso cuando ste corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretara durante la primera o nica instancia, por seis meses, se decretar la perencin del proceso. El trmino se contar desde la notificacin del ltimo auto o desde el da de la prctica de la ltima diligencia o desde la notificacin del auto admisorio de la demanda al Ministerio Pblico, en su caso. () En los procesos de simple nulidad no habr lugar a la perencin. Tampoco en los que sean demandantes la Nacin, una entidad territorial o una descentralizada.. (Subraya la Sala). iii). Declaratoria de perencin del proceso, en asuntos en los cuales interviene la Nacin, una Entidad territorial o una entidad descentralizada.
2

Corte Constitucional, Sentencia C-713/08, M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.

Tal y como se seal anteriormente, el inciso 4 del artculo 148 del Decreto N 01 de 1984 contempla que no hay lugar a la declaratoria de perencin en los procesos en que sean demandantes la Nacin, una entidad territorial o una entidad descentralizada. En el sub lite, la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER, acusa que el Tribunal Administrativo de Crdoba al confirmar el decreto de perencin del proceso ejecutivo contractual 3iniciado en contra el Municipio de San Antero, desconoci la excepcin contemplada en la referida norma, pues no tuvo en cuenta que es una entidad estatal del orden nacional, que hace parte del sector descentralizado por servicios. El fallador de instancia adujo que hubo inactividad por espacio de nueve meses luego de que se aprobara la liquidacin del crdito, ya que no se solicit el decreto de medidas cautelares, por lo cual era procedente la declaratoria de perencin. Para tal efecto, la Corporacin Judicial acusada, indic que esta figura jurdica recobr su existencia en los procesos ejecutivos sin distingo de materia u origen jurdico de la obligacin demandada, cuando en virtud del artculo 23 de la Ley 1285 de 2009, fue adicionado el artculo 209A de la Ley 270 de 1996. No obstante lo anterior, que el inciso 4 del artculo 148, no hace distincin alguna sobre la calidad de los procesos contenciosos en los cuales sea demandante la Nacin, una entidad territorial o una entidad descentralizada, para que se d aplicacin a la institucin all contemplada, de manera que, no puede validamente el juez de instancia decretar la perencin. Respecto de la aplicacin del inciso 4 del artculo 148 del C.C.A., esta Corporacin ha manifestado que: De otra parte, la demandante es una entidad que pertenece al Estado en el orden descentralizado, pues, tal como consta a folio 126 del expediente, su capital est compuesto, mayoritariamente, por aportes de la Nacin. Por ende, era improcedente el decreto de la perencin, conforme con el inciso 4 del artculo 148 del C. C. A., segn el cual, como lo precis la Corte Constitucional en sentencia
3

Auto de 19 de agosto de 2010, mediante el cual confirm la providencia de 11 de diciembre de 2009 del Juzgado 6 Administrativo de Montera.

C-043 del 2002 La improcedencia de la perencin para las entidades pblicas demandantes opera como regla general para todos los procesos contencioso administrativos tanto ordinarios (C. C. A., art. 206 y s. s.) como especiales (C. C. Administrativos, art. 215 y s. s.), mediante los cuales se controla jurisdiccionalmente la actividad de la Administracin.4

En este orden de ideas, las providencias acusadas no se encuentran ajustadas a derecho, pues, dada la naturaleza jurdica de la entidad accionante no era procedente la declaratoria de perencin. Atendiendo a los planteamientos aqu expuestos, la Sala amparar el derecho fundamental al debido proceso a fin de dejar sin efectos el auto de 19 de agosto de 2010 del Tribunal Administrativo de Crdoba mediante el cual se confirm la providencia de 11 de diciembre de 2009 proferida por el Juzgado 6 Administrativo de Montera, que decret la perencin del proceso ejecutivo contractual incoado por la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER contra el Municipio de San Antero, Crdoba. VI. DECISION En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Subseccin B, administrando justicia en nombre de la Repblica de Colombia y por autoridad de la Ley, VII. FALLA Amprase, el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por el Tribunal Administrativo de Crdoba, al haber proferido el auto de 19 de agosto de 2010, mediante el cual confirm la providencia de 11 de diciembre de 2009 del Juzgado 6 Administrativo de Montera que decret la perencin del proceso ejecutivo contractual incoado por la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER contra el Municipio de San Antero, Crdoba.

Consejo de Estado. Seccin Cuarta. Auto de 7 de mayo de 2009. Proceso N 44001-23-31-000-2006-0002102. M.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas.

Dejse sin efectos, el auto de 19 de agosto de 2010, proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Crdoba, dentro del proceso ejecutivo contractual incoado por la Financiera para el Desarrollo Territorial, FINDETER contra el Municipio de San Antero, Crdoba. Ordnase al Tribunal Administrativo de Crdoba, que dentro de los 40 das siguientes a la notificacin de esta providencia decida el asunto nuevamente, teniendo en cuenta, el inciso 4 del artculo 148 del Cdigo Contencioso Administrativo.

Cpiese, notifquese y, si no fuere impugnada, envese a la Corte Constitucional para su eventual revisin. Cmplase. La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ Con salvamento de voto

GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.