INTRODUCCI6N: DOS CONCEPTOS

DE GESTI6N PlTBLICA
BARRY BOZEMAN
a Iugar para empezar es el principio aun si este es turbio y esta envuelto
atkuma. Lo turbio de los ongenes de la gesti6n publica contrasta con los de
publica y la teona burocratica. Como campo de estudio
...-oconsciente, la administraci6n publica se remonta a Woodrow Wil
_ y a sus conceptos -fascinadorainente ambiguos- acerca de la dico
__entre politica y administraci6n. El estudio de la burocracia en toda
.. empezar con Max Webery su arquetipo.
lD:rigenes de la gesti6n publica quedan oscurecidos por el hecho de
.-=esta disciplina es producto de la evoluci6n institucional mas que del
intelectual. Es mas facil identificar ellugar de origen que reco
.-:er las causas primigenias de la epoca en que apareci6. La gesti6n pu
aacomo campo de estudio y empresa educativa parece haber brotado
a liIaIes de los aiios setenta y comienzo de los ochenta en dos institucio
_muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de politicas pu
115aas. Estas ultimas parecen haber contribuido mas a la evoluci6n de la
piOn publica, y las primeras mas a su sustancia inicial. lOue decir de
..programas de administraci6n publica? Tal vez, la mayona de los profe
..-.:s que ensefian a graduados en administraci6n publica dinan que todo
dtiempo han estado haciendo gesti6n publica, mientras otros apenas la es
II1II descubriendo. Ouiza hayaalgo de verdad en esta afirmaci6n.
Dos CONCEPTOS DE GEsn6N PUBLICA
ftIr" lo general, comprender una teona exige cierto conocimiento de las
fDsonas y en particular de las instituciones que la dan a luz. Esta es una
iIIroducci6n al contexto institucional de los estudios sobre gesti6n publi
ca y. por tanto, tambien de la teona que la sustenta. La idea principal es
.-=hay dos gestiones publicas rivales: la versi6n de la escuela de politicas
pilJlicas y la versi6n de la escuela comercial. A finales de los setenta sur
aiaoncasi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente distintos de
sestion publica; uno de enos provenia de la orientaci6n de la escuela
tie politicas publicas (el enfoque P), mientras el otro estaba influido por
37
I
38 INTRODUCCION: DOS CONCEPTOS DE GESTION PUBLICA
las ideas de la escuela de comercio y los avances ocurridos en la adminis
traci6n publica (el enfoque B).
Descenso de las poUticas publicas: el enfoqtte P
Como concepto. pero no tanto como actividad. el surgimiento de la gesti6n
publica en las escuelas de politicas y de administraci6n publicas ha seguido
ciertas corrientes de las escuelas de comercio. Una tras otra. las escuelas
comerciales modificaron sus nombres durante los afios setenta: dejaron de
ser escuelas de administraci6n de empresas para ser escuelas de gesti6n.
Este cambio se justific6 la mayoria de las veces diciendo que entrafiaba
hacer hWcapie en la estrategia y las polfticas empresariales, en oposici6n
a la me_nica y los procesos de administraci6n intema. Los cambios no
fueron s610 tenninol6gicos y extemos. Los requisitos de la American As
sembly of Collegiate Schools of Business (grupo que acredita a las escuelas
de comercio) se modificaron gradualmente. subrayando ahora la estrategia
y las polfticas empresariales. Aumentaron las demandas de cursos en estos
campos y, en la vanguardia de la investigaci6n. surgieron nuevas revistas
(por ejemplo Strategic Management Journal) mientras se reorganizaba una
divisi6n de la Academy of Management (importante grupo profesional inte
grado por los profesores dedicados a la ensefianza en escuelas comerciales)
que se concentraria en la estrategia. Poco despues se lograron avances si
milares en las escuelas de politi cas y administraci6n publicas. pero con di
ferente enfasis, en una forma mucho mas fragmentada y con pocas impli
caciones para la acreditaci6n inmediata.
Las escuelas de politicas publicas (por ejemplo la Kennedy School de
Harvard, el Institute for Public Policy Studies de Michigan, el Humphrey
Institute de Minnesota, la School for Public Policy de Berkeley) se funda
ron, en paIte, como rechazo directo a la administracion publica a la vieja
usanza. Las escuelas de politicas se orientaron mucho mas al analisis
cuantitativo fonnal, aplicado sobre todo ala economia. Sin embargo. las
escuelas de politicas empezaron a reconocer cada vez mas una grave limi
tacion: en el sector publico habia poca demanda de anaIisis cuantitativo
formal, 0 de "gran disefio" de las politicas. En cambio, habia una gran de
manda de gestion. Las escuelas de politicas necesitaban algo affn a la ad
ministraci6n publica, pero que no se identificara con este campo "anti
cuado" y orientado hacia las capacidades especiales. Como solud6n, se
inventola gesti6n publica. A mediados de los afios setenta, el profesorado
de las escuelas de politic as publicas empez6 a emplear el termino gesti6n
publica y a reflexionar acerca de los programas escolares de gesti6n publi
ca (si bien no se aplicarian todavia).
c.-Iar:csti6u pUblical
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39 INTR.ODUCCION: DOS CONCEPTOS DE GESTION PUBLICA
c-aoIa gestion publicaguiada por las escuelas de politicas -el enfo
.-ep-foe mas la respuesta a un problema que una idea 0 una oportuni
.w. si&uiO siendo un concepto nebuloso. Se comprendi6 que de alguna
debia ser una gesti6n complementada por el analisis de las politi
c;as; p20. aparte de esto, hubo poco acuerdo inicial.
ItesuIta significativo que casi ninguna de las personas que salieron de
laesc...
1a
de politicas como "especialistas en gesti6n publica" tuviese an
IDCnlentes 0 siquiera una identificaci6n con la administraci6n publica .
....... CIaIl economistas "renegados". Otros eran mas practicantes que
adrmicos. Otros eran polit610gos de orientaci6n institucional.
Dcsde sus azarosos comienzos, la gesti6n publica guiada por las escue
lasdepoliticas publicas empez6 a cristalizary adquirir su propia identidad.
B mfnque se ha centrado en la llamada gesti6n de las politicas de alto nivel. El
iwlues no recae en la administraci6n cotidiana de las dependencias, ni si
...aaen la gesti6n estrategica de las mismas, sino, antes bien, en la fun
ciDD del administrador (0 ejecutivo politico) en las politicas de alto nivel.
A. menudo los utilizados en los cursos de gesti6n publica del
C!IIfoque P se centran mas en los ejecutivos politicos que en los funcionarios
piibIicos experimentados. Y, como podiamos esperar, este enfoque hace
...cho hincapie en los aspectos politicos de la gesti6n publica.
u bibliografia que ha originado el enfoque P es en gran parte ate6rica
.-.., cuantitativa, orientada hacia reglas prescriptivas basadas en la prac-
1:ioL El metodo de investigaci6n preferido tambien es el metodo de ense
iiaDza predilecto: el analisis de estudios de casos. En realidad, hasta los
cunos de doctorado en gesti6n publica en ocasiones incluyen la interpre
1aCiOn de casos. Es facil entender por que a menudo se considera que el
eufoque P representa ellado "blando", mientras que el analisis de las poli
tica$representa ellado "duro".
De los negocios para arriba: el enfoque B
Unconcepto de gesti6n publica identificado con otro grupo de estudiosos
(mas cercano a la administraci6n publica tradicional) es la gesti6n publi
ca guiada por las escuelas de comercio (el enfoque B). Como podriamos
esperar.las personas que se identifican de manera estrecha con este enfo
que. 0 bien han enseiiado en las escuelas comerciales 0 bien fueron prepa
radas en esas instituciones 0 en programas de gesti6n "genericos".
Son grandes las diferencias entre los enfoques B y P de la gesti6n publica.
En primer lugar, el enfoque B esta dispuesto mucho mas favorablemente
a los conceptos de las disciplinas comerciales. En segundo lugar, mientras
que la mejor manera de resumir el enfoque P es mediante una frase de Wa
40 INTRODUCCION: DOS CONCEPTOS DE GESTION PUBLICA
Hace Sayre que se repite con frecuencia: "Las organizaciones publicas
y privadas son similares en todos los aspectos no importantes", el enfoque
B hace distinciones menos marcadas entre los sectores publico y privado,
o bien reconstruye esas distinciones. El enfoque B tiene nexos mas pode
rosos con la administracion publica, mientras que el enfoque P se aparta
de ella. .
El enfoque B se preocupa mucho mas por desarrollar la teona empiri
ca, y gran parte de la investigacion se ha centrado en identificar y explicar
las diferencias empiricas entre las organizaciones publicas y privadas. El
enfoque P tiende a dar por sentadas las divergencias, 0 a examinar los
informes de casos de los practicantes para identificarlas.
Pese a su creciente interes Ror la gestion estrategica e interorganizacio
nal, el enfoque B sigue mas ~ e n t a d o hacia los procesos. As!, los temas
relacionados con disefio de organizaciones, personal, presupuestacion,
etc., interesan a los partidarios de este enfoque. Por el contrario, el proceso
recibe poca atencion en el enfoque P, que en cambio subraya las politicas
y la politica.
Entre los partidarios del enfoque B, el estudio de casos no es el metoda
preferido (aunque sf 10 tengan en cuenta). Mas probablemente recurriran
a tecnicas cuantitativas para el analisis de datos acumulados y como com
plemento para los disefios experimentales. Sin embargo, el enfoque B
hace uso extenso de los estudios de casos para ensefiar cursos predoctora
les de gestion publica.
Los dos enfoques tienen fundamentos institucionales y profesionales
distintos. El enfoque P es mucho mas manifiesto en la Association for
Public Policy Analysis and Management. El enfoque B tal vez sea mas do
minante' en la division del sector publico de la Academy of Management
(aunque tambien sobresale en la American Society for Public Administra
tion). De manera similar, mientras la bibliografia mas importante del en
foque P se encuentra en ei Journal of Policy Analysis and Management, la
literatura del enfoque B, un tanto mas extensa, suele haHarse en Academy
ofManagement Review, Academy ofManagement Journal, Journal ofPublic
Administration Research and Theory, y Public Administration Review.
Una sintesis posible
Los enfoques P y B tienen algunos puntos en comun, mas de los que po
drfan suponerse despues del anaIisis anterior, y cada enfoque tiene sus
propios puntos fuertes. Los puntos comunes incluyen los siguientes:
INTRODUCCION: DOS a
La preocupacion por algo II
dependencias (un enfoqueill
Respeto a la funcion de la p
Una orientacion prescriptiu
ministrativa, y
Aprecio del aprendizaje pol
pleo del estudio de casos aI
Pese a estos puntos comunes, ]
considerablemente. Los puntos fi
Reconocimiento de la impo
la gestion publica;
Aprendizaje basado en la ex
Preocupacion por destilar It
facll de comprender, y
Promocion del diaIogo entre
cutivos politicos y estudioS()
HI enfoque B tiene los siguient
Mayor orientacion hacia la i
Capacidad de adaptar y difu
variedad de disciplinas;
Incorporacion de comparac:i
sadas en la experiencia de b
Orientacion hacia la gestion
Preocupacion por cuestione
Mayor concentracion en el a
el ejecutivo politico.
La ma:y:or parte de las ventajas
principio, mutuamente excluyent
tomara 10 mejor de cada enfoque.
Public Affairs se encuentra en pc
Bevar a cabo esa sfntesis, ya que i
COIl cada enfoque y que tienen una
de las politicas.
41 INTRODUCCION; DOS CONCEPTOS DE GESTION PUBLICA
La preocupacion por algo mas que la administracion intema de las
dependencias (un enfoque interorganizacional de la gestion extema);
Respeto a la funcion de la politica en la administracion;
Una orientacion prescriptiva e inten!s por mejorar la eficiencia ad
ministrativa, y
Aprecio del aprendizaje por experiencia, como se refleja en el em
pleo del estudio de casos al ensefiar la gestion publica.
Pese a estos puntos comunes, los meritos de los dos enfoques divergen
considerablemente. Los puntos fuertes del enfoque P son:
Reconocimiento de la importancia del am1lisis de las politicas para
Ia gestion
Aprendizaje basaao en la experiencia de los practicantes;
Preocupacion lecciones y transmitirlas de una manera
tacil de comprender, y
Promocion del dialogo entre administradores experimentados 0 eje
cutivos politicos y estudiosos de la gestion publica.
El enfoque B tiene los siguientes puntos fuertes:
Mayor orientacion hacia la investigaci6n y la teoria;
Capacidad de adaptar y difundir metodos, tecnicas y teorias de una
variedad de disciplinas;
Incorporacion de comparaciones cada vez mejor desarrolladas, ba
sadas en Ia experiencia de la gesti6n publica y la privada;
Orientaci6n hacia la gestion estrategica;
Preocupacion por cuestiones de proceso, y
Mayor concentraci6n en el administrador publico de carrera que en
el ejecutivo politico ..
La mayor parte de las ventajas de los respectivos enfoques no son, en
principio, mutuamente excluyentes. Pod ria ser factible una sintesis que
tomara 10 mejor de cada enfoque. La Maxwell School of Citizenship and
Public Affairs se encuentra en posicion particularmente favorable para
IIevar a cabo esa sintesis, ya que incluye a personas que se identificarfan
concada enfoque y que tienen una orientacion manifiesta hacia el analisis
de las politicas.
42 INTRODUCCI6N: DOS CONCEPTOS DE GESTI6N PUBLICA
IMPLICACIONES PARA LA TEORfA DE LA GESTI6N PUBLICA
Tanto el enfoque P como el B parecen estar bien representados en este li
bro (tal vez haya, asimismo, unos cuantos "enfoques X"). En lugar de
arriesgarnos a errores de clasificacion que posiblemente serian ofensivos,
Ie dejaremos allector dicha tarea. Lo que viene mas al caso es que muchos
de los capftulos aqui publicados parecen representar los comienzos de
una sintesis de los enfoques predominantes en la investigacion de la ges
tion publica, la cual podria tener las caracteristicas siguientes:
Preocupacion por la estrategia y el proceso, pero con una orienta
cion centrada en 10 extemo;
Mayor hincapie en ellado "duro", sin dejar por ello de enfocar ellado
"blando";
Orientacion hacia los administradores publicos experimentados en
los niveles medio y superior;
Una definicion mas general de 10 "publico" en la gestion publica, que
incluya las organizaciones no lucrativas, los aspectos publicos de las
empresas privadas y las organizaciones hibridas, y
Atencion a la teoria, la teoria prcscriptiva y la prescripcion.
Desde un punto de vista intelectual, la sintesis que acabamos de esbo
zar plantearia pocos problemas de aplicacion; pero las barreras institu
cionales son a menudo mas formidables que las intelectuales. En este
punto, las instituciones educativas razonablemente poderosas tienen in
teres en las cuestiones intelectuales. Para algunos programas, la naturale
za de la distincion entre la gestion publica y la privada no es "simple"
cuestion de intelecto;. es cuestion de la razon de ser de los programas (es
decir, de negocios). Para otros, el enfoque en los administradores de nivel
medio 0 superior no es tanto un asunto intelectual sino una cuestion de
quien se ha inscrito.
De momento, dejemos la politica academica en un estante y, como 10
hacen estos capitulos de manera tan recomendable, meditemos sobre la
teoria de la gestiop. publica en terminos intelectuales. Podremos extraer
las implicaciones institucionales manana 0 pasado manana, 0 al dia si
guiente.
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