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INTERNACIONAL
GUSTAVO LUGONES
FICHA No 7
TERCERA PARTE:
EL PAPEL DEL SECTOR EXTERNO EN EL
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL (CONT.)
7. LIBERALIZACION DEL COMERCIO EXTERIOR Y
TENDENCIAS DE ESPECIALIZACIÓN EN AMERICA
LATINA
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TERCERA PARTE:
Por una parte, entre las razones del progresivo abandono de la estrategia de industrialización
por sustitución de importaciones (ISI) por parte de los países de la región durante los años
70s., ocupan un lugar destacado las dificultades de los respectivos aparatos estatales para
hacer frente a los crecientes requerimientos de recursos humanos, técnicos y financieros que
esa estrategia demandaba. El constante incremento de esos requerimientos tenía que ver con
un contexto internacional cada vez más complejo y exigente por la irrupción de nuevos
actores de fuerte presencia en los mercados (Corea y los demás NICs asiáticos) y por la
rapidez que estaban asumiendo los cambios en los paradigmas tecnológico y organizacional y
en los factores de competitividad, a partir de la mayor importancia adquirida por las
capacidades de las firmas para encarar actividades de innovación.
Paulatinamente, sin embargo, se fue imponiendo durante los 80s. una evaluación fuertemente
crítica de la experiencia de la ISI realizada por Latinoamérica, alimentada por la distancia
entre los propósitos originales y los resultados obtenidos y por la comparación con los éxitos
que estaban siendo logrados por los NICs, particularmente en materia de incremento de las
exportaciones, las que motorizaron altas tasas de crecimiento de esas economías.
Este retorno al liberalismo económico implicó un cambio del paradigma a seguir por los
países de la región, que se asentó en tres bases o soportes conceptuales:
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• cuestionamiento al intervencionismo estatal
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corriente del balance de pagos, con lo que se agravaron los desequilibrios en el
sector externo de las economías latinoamericanas.
El diagnóstico del CW se completaba con una severa crítica al papel cumplido por la ISI en
relación con el logro de mejoras competitivas (que nosotros llamaríamos “genuinas” –ver
ficha 4-) por parte de las firmas de la región.
El otro cuestionamiento central tiene que ver con la convicción expresada por el pensamiento
del CW respecto de que la intervención estatal deriva invariablemente en distorsiones en el
funcionamiento de los mercados y en graves deficiencias en la asignación de los recursos
productivos, por las señales equivocadas que ocasionan las regulaciones estatales y el uso de
instrumentos de política económica con el propósito de alterar los precios relativos.
Las fórmulas sugeridas por el CW para superar los problemas del desarrollo latinoamericano
están en directa relación con el diagnóstico efectuado. En pocas palabras, esos problemas se
podrán resolver si las economías de la región evitan caer en los dos defectos principales
adjudicados a la ISI. Por un lado, se pone el acento en lograr una mayor inserción
internacional, en procura de mejoras genuinas en los niveles de competitividad. Por el otro,
en desregular los mercados, a fin de “limpiar” los precios relativos lo que, de acuerdo con
este enfoque, debería impulsar la inversión y hacer más eficiente la asignación de recursos.
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proporcionan las mejores señales para la toma de decisiones en economía. Como se aprecia,
las “fallas de mercado” no ocupan una consideración especial en este enfoque o, en todo caso,
se espera que una mayor inserción internacional y una mayor presencia de empresas
transnacionales en la región serán la vía para la superación de las mismas, al proporcionar
ganancias de escala y externalidades tecnológicas.
Es interesante observar que, de manera parecida a lo que ocurría en la ISI, las firmas
internacionales pueden cumplir un papel estratégico en el planteo. En efecto, las ET que
controlan las redes globales de producción y comercio son quienes, a partir de las actividades
de sus filiales localizadas en la región, pueden impulsar más rápida y eficientemente un
aumento de las exportaciones regionales (ganancias de escala) y un más fácil acceso a
información y conocimientos tecnológicos y sobre mercados (externalidades).
En todo caso, las diferencias con la ISI en cuanto al papel de las ET -y a su relación con las
políticas estatales- tienen que ver con los cambios en las estrategias de las firmas
internacionales. Como vimos anteriormente (ficha 5), la actual organización de estas firmas
en redes que operan a escala global y/o regional puede implicar mayores posibilidades de
exportación que en el pasado. Al mismo tiempo, esa organización en red con división del
trabajo entre filiales y empresas asociadas requiere de la desregulación de los mercados y la
apertura al comercio internacional para permitir los intercambios entre los miembros de la
red. Por eso, la menor intervención del Estado (en particular, la liberalización del comercio)
se ha convertido en un requisito para una mayor presencia de las ET en las economías de la
región, mientras que en la ISI no se observaban contradicciones entre las actividades de las
firmas internacionales y la instrumentación por parte del Estado de medidas proteccionistas,
las que eran frecuentemente solicitadas por las propias firmas internacionales.
Sin embargo, el CW considera que los problemas de las economías latinoamericanas no son
de carácter coyuntural, esto es, que no consisten en desequilibrios de corto plazo entre
ingresos y egresos fiscales, por lo que requieren un cambio estructural para el cual no
alcanza con las políticas de estabilización del FMI.
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visión de la CEPAL, impedían el desarrollo; en el segundo, se interpreta que la propia
intervención estatal es la responsable de desequilibrios o distorsiones que, al proyectarse más
allá del corto plazo –es decir, de la coyuntura- adquieren carácter estructural.
Dani Rodrik (1995) sostiene que existen cuatro argumentos básicos en favor de
una reforma de política económica orientada al mercado, como la propuesta por el
CW:
Efectos institucionales.
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De acuerdo con Williamson (1997), quien es considerado uno de los “padres” del CW, el
listado de políticas a seguir por los países de América Latina debería incluir las siguientes:
• Disciplina fiscal;
Asimismo, el comercio internacional vuelve a ser ubicado en este enfoque en la función que
le asignaron clásicos y neoclásicos, de impulsor principal del crecimiento económico y factor
de igualación de niveles de bienestar entre los países. El aspecto distintivo, en este caso, es el
papel crucial que se espera que cumplan las empresas transnacionales, tanto en lo relativo al
comercio como a la transmisión de conocimientos y habilidades productivas.
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7.2. LOS RETOS Y DIFICULTADES ACTUALES PARA AMERICA
LATINA Y EL PAPEL DEL SECTOR EXTERNO
Durante las décadas de los 80s. y 90s. América Latina llevó a cabo, de manera generalizada,
las “reformas estructurales” propuestas por el CW. Pese a las diferencias de grado y de forma
que este proceso asumió en los distintos países, es posible decir que poco o nada queda en la
región del Estado interventor que regulaba los mercados en el marco de la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones.
Las empresas estatales han sido privatizadas en su mayor parte, el comercio externo se ha
liberalizado en gran medida, los mercados financieros y de capitales se encuentran aún más
desregulados que los de bienes y servicios, y la disciplina fiscal se ha convertido en una
conducta a seguir por todos los Gobiernos, lo que ha llevado a la reducción del gasto público
y al aumento de la presión impositiva.
Al respecto, ¿cuáles fueron los resultados obtenidos hasta ahora por los países
latinoamericanos, cuál es la evaluación que puede hacerse al presente de la estrategia sugerida
por el CW, cuáles son las perspectivas, las tendencias, los retos y desafíos que enfrenta la
región en relación con el proceso de desarrollo económico y social? Asimismo, es oportuno
preguntarse ¿cuál es el papel que puede jugar el sector externo de las economías de A. L. en
ese proceso?.
En cuanto a los resultados obtenidos, se puede pasar revista a la evolución de las principales
variables económicas en la región durante los años 90s, a partir de la información y los
análisis aportados por Ocampo J. A. (1998) y Stiglitz J. (1998).
Estabilidad
Los logros en este campo han sido indudables: en 1997, por ejemplo, la tasa de inflación
promedio para A. L. fue del 10,5% -con valores muy inferiores en varios de los principales
países de la región- y el déficit fiscal regional no superaba 2 puntos porcentuales del PBI.
Pese a ello, los desequilibrios externos continúan presionando sobre la salud de la
macroeconomía afectando las expectativas, por lo que las tasas de interés se mantienen
excesivamente altas en relación con los promedios internacionales.
Balanza comercial
Al respecto cabe hacer algunas consideraciones. Por una parte, debe destacarse el importante
papel de la integración regional en este sentido ya que, en buena medida, dicha expansión
tuvo que ver con un fuerte incremento del comercio entre países de la región a partir de
acuerdos regionales. Del otro lado, el auge del comercio intraregional probablemente no
hubiera sido de la misma envergadura de no haber tenido lugar la incorporación de la región a
las redes globales y regionales a partir del incremento alcanzado por la presencia de ET en la
región lo que, sin duda, tuvo directa relación con el proceso de reformas encarado.
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Sin embargo, las mejoras en el comportamiento exportador de la región no han sido
suficientes para compensar el mayor incremento registrado en las importaciones, lo que
impidió la superación de los desequilibrios del sector externo que afectan a la mayor parte de
las economías latinoamericanas. En efecto, la región en su conjunto mostró un crecimiento de
las exportaciones del 6,5% anual y del 6,0% anual en los períodos 1986-1990 y 1991-1994,
respectivamente, mientras que los guarismos correspondientes a las importaciones, para los
mismos períodos, fueron 10,3% y 16,1 % respectivamente (Damill, Fanelli y Frenkel, 1996).
Inversión
Pese a la recuperación de esta variable en relación con los guarismos vigentes en los años
80s., los niveles alcanzados siguen siendo insuficientes en relación con lo que sería necesario
para asegurar un proceso sostenido de altas tasas de crecimiento del PBI. En efecto, la
inversión en los 90s. fue de alrededor del 23/24% del PIB, superior al 20% que promedió en
los 80s. pero muy inferior, por ejemplo, al 29% alcanzado en los 60s.
Por cierto, el notable aumento de la inversión extranjera directa, que se multiplicó por 5 entre
1990 y 1997 gracias a una mucho mayor presencia de empresas transnacionales en la región,
pone en evidencia la llamativa falta de dinamismo de la inversión doméstica durante los
noventa.
Crecimiento
Productividad
Debido a que han prevalecido las prácticas “defensivas” por sobre las estrategias “ofensivas”
(ver Ocampo J. A., 1998) en las firmas de la región, tanto los niveles de empleo como los
índices de pobreza y desigualdad han sufrido un marcado deterioro durante los años 80s. y
90s.
Como se puede apreciar, los resultados logrados hasta el momento con la aplicación de las
políticas de reformas estructurales están lejos de satisfacer las expectativas iniciales. Los
principales problemas del desarrollo en A. L., es decir, la brecha externa, la brecha fiscal, la
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brecha tecnológica y el desempleo permanecen sin solución, incluso en los países cuyos
indicadores alcanzan valores por encima del promedio de la región.
Tampoco se ha logrado reducir la brecha tecnológica con lo que sigue siendo difícil revertir el
deterioro de los términos de intercambio ocasionado por la diferente complejidad de los
productos que exporta e importa la región y que, asimismo, perpetúa las diferencias en la
elasticidad ingreso de las importaciones con respecto a los clientes de mayor desarrollo
relativo.
De acuerdo con Stiglitz (1998) el proceso de reformas estructurales siguiendo las pautas
sugeridas por el CW acertó al proponer la apertura de las economías de la región al comercio
internacional, así como en la búsqueda del equilibrio macroeconómico (disciplina fiscal) y de
una correcta determinación de los precios a partir del libre juego de los mercados
(desregulación y privatización). Sin embargo, según este autor, otros aspectos de similar
importancia para el desarrollo latinoamericano deberían haber sido objeto de mucho mayor
atención de la recibida hasta ahora.
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En cambio, se ha exagerado la importancia del control de las tendencias inflacionarias,
haciendo demasiado hincapié en la necesidad de aplicación de políticas fiscales y monetarias
de austeridad que, por su rigidez, terminan siendo recesivas, mientras se descuidan, en
cambio, los factores de inestabilidad financiera que se han hecho presentes en las economías
de A. L. provocando severas crisis macroeconómicas. Stiglitz señala, como ejemplo a favor
de esta argumentación, que los países del Sudeste Asiático presentaban superávit fiscal y
bajos índices de inflación, antes de la última crisis que afectó a esa región. Según este autor,
la causa de esta crisis no sería el exceso en materia de regulaciones –como se ha sugerido-
sino la insuficiencia de las mismas, al menos en el plano financiero.
Stiglitz propone un interesante interrogante: ¿las deficiencias de la ISI tuvieron que ver con el
excesivo proteccionismo o, sobre todo, con la falta de competencia interna? La pregunta es
válida, toda vez que el desarrollo de los EE. UU., por ejemplo, se hizo de la mano de
restricciones a las importaciones que no impidieron, sin embargo, una intensa competencia
doméstica, estimulada por el tamaño del mercado interno y acompañada por políticas de
defensa de la competencia, destinadas a preservar la fuente principal de impulsos a la
introducción de mejoras productivas y a la innovación tecnológica y organizacional.
Pocos países, en América Latina, lo han entendido así (el mejor ejemplo probablemente es
Brasil) pero, en general, la región sufre un marcado deterioro en su oferta educativa
(principalmente en educación básica) y en su desarrollo científico y tecnológico, en directa
relación con las crecientes dificultades financieras de los aparatos estatales que se traducen
frecuentemente en el abandono o en la transferencia, a otras jurisdicciones o al sector privado,
de sus responsabilidades en la materia.
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Otros autores han señalado, asimismo, lo que entienden como deficiencias conceptuales del
CW, que afectan el logro de los propósitos planteados. F. Stewart (1997), por caso, sostiene
que:
1. El ajuste fiscal, que forma parte de las recomendaciones, no asegura el incremento del
ahorro privado ni su traslado a la inversión, mientras que deprime la inversión pública y
privada, provocando impactos recesivos;
2. El crecimiento actual se explica mas por los beneficios derivados de los avances en el
conocimiento y en la educación (eficiencia dinámica) que por la asignación eficiente de
recursos; dado que la demanda mundial de commodities de bajo valor agregado presenta
tenencias al estancamiento o a un crecimiento lento (en el mejor de los casos), el
incremento de las exportaciones industriales en A. L. depende de un mayor desarrollo de
las actividades intensivas en conocimiento y de salario alto; sin embargo, esto es algo que
difícilmente ocurrirá espontáneamente por lo que requiere políticas activas del tipo de las
empleadas en Corea y Japón, que no son recomendadas por el CW;. (competitividad
sistemica)
3. El costo social del ajuste en materia de desempleo y caída de los ingresos, requiere ser
compensado con la expansión generalizada del gasto social, lo que no está ocurriendo por
la prioridad asignada en la región a los servicios de la deuda externa que ocupan una
porción significativa de los recursos públicos.
Por su parte, Fanelli et. al. (1992) plantean que el CW no contempla todas las restricciones al
crecimiento: smithiana, keynesiana y neoclásica:
SMITHIANA: que exista la cantidad mínima necesaria de ahorro que asegure el crecimiento;
las fallas de mercado no aseguran que las señales de precios orienten eficientemente a
la inversión
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productivas que las reformas acarrean, sobre todo cuando las mismas se aplican de manera
drástica (políticas de shock).
Tampoco comparten las posiciones radicales en el sentido de abandonar por completo todo
tipo de intervención estatal confiando en que el mercado asignará adecuadamente los
recursos. Sostienen, en este sentido, que la existencia de fallas de mercado exigen acciones
selectivas de parte del Estado para apoyar transitoriamente el desarrollo de algunas
actividades que, pese a contar con potencialidades, no parecen viables a corto plazo (ventajas
difusas) por lo que son objeto de desinversión relativa.
Aún cuando las exportaciones han aumentado significativamente en los últimos años, el
crecimiento de las importaciones continúa siendo mayor, lo que incide en los recurrentes
desequilibrios del sector externo. La causa sigue siendo la detectada por la CEPAL en los
años 60s.: la elasticidad ingreso de nuestras importaciones es mayor que la elasticidad ingreso
de la demanda de nuestros productos de exportación en los mercados de destino.
Esto está en íntima relación con que, pese a la diversificación de las exportaciones y a la
mayor presencia de manufacturas en las mismas a partir de los 90s. en coincidencia con la
instrumentación de las reformas estructurales, la participación de la región en el comercio
internacional de bienes diferenciados sigue siendo baja debido a que las ventas externas de
manufacturas se componen mayoritariamente de commodities industriales. Estos bienes
comparten con los productos primarios las dificultades de la competencia por precio y de la
evolución irregular de los mercados, por lo que los países latinoamericanos continúan
sufriendo el deterioro de los términos de intercambio, una de cuyas consecuencias es la
agudización de los desequilibrios externos. Esto, por cierto, no ayuda a enfrentar los
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cumplimientos de las obligaciones relativas al endeudamiento externo; antes bien, puede
contribuir a incrementar las necesidades de financiamiento al reducir la capacidad de pago.
Tal como ocurriera durante la ISI, parece haberse depositado demasiadas expectativas en el
papel a cumplir por la IED en la superación de las limitaciones tecnológicas de los países de
A. L.. En efecto, se esperaban importantes derramas de conocimiento por parte de las ET
atraídas por el proceso de reformas estructurales que favorecieron la inclusión de los países de
la región entre los territorios donde actúan las firmas internacionales organizadas en redes
globales y regionales. Sin embargo, los efectos fueron muy inferiores a lo esperado y, en todo
caso, han quedado demasiado circunscriptos al ámbito más inmediato a las ET o de estrecha
vinculación con las mismas, sin que se observen derramas hacia el resto. Además, la ruptura
de los encadenamientos y los tejidos locales a partir de la sustitución de proveedores
domésticos por externos y de la alta mortandad de empresas que acompañó al proceso de
reformas, hace más difícil la transmisión y derrama de externalidades tecnológicas al conjunto
de la economía.
Tal vez, como sugiere Stiglitz (1997), deban tomarse en cuenta atentamente las “enseñanzas
del milagro del Este asiático”. El éxito alcanzado por estos países se fundó “en una
combinación de factores, en especial la alta tasa de ahorro, conjuntamente con altos niveles de
acumulación de capital humano, en un contexto de estabilidad y orientado por el mercado,
favorable a la transferencia de tecnología pero acompañado de una activa intervención
estatal”.
Una revisión de esas experiencias, sin olvidar las especificidades que corresponden a las
diferentes idiosincrasias puede, por tanto, ofrecer importantes elementos de juicio para el
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diseño de una estrategia que supere las limitaciones que caracterizan al proceso de desarrollo
actual en A. L.
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