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Arquivo Upado por MuriloBauer - FileWarez

Brasil, México, África do Sul,


Índia e China
diálogo entre os que chegaram depois
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Lourdes A. M. dos Santos Pinto
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Ruben Aldrovandi
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Editor-assistente
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Brasil, México, África do Sul,


Índia e China:
diálogo entre os que chegaram depois

Organizadores
Glauco Arbix
Alvaro Comin
Mauro Zilbovicius
Ricardo Abramovay
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Brasil, México, África do Sul, Índia e China: diálogo entre os que chegaram
depois / organizadores Glauco Arbix... [et al]. – São Paulo: Editora
UNESP: Editora da Universidade de São Paulo, 2002.

Outros organizadores: Alvaro Comin, Mauro Zilbovicius, Ricardo


Abramovay
Vários autores.
ISBN 85-7139-435-0 (Editora UNESP)

1. Desenvolvimento econômico 2. Países em desenvolvimento –


Condições econômicas 3. Países em desenvolvimento – Política
econômica I. Arbix, Glauco. II. Comin, Alvaro. III. Zilbovicius, Mauro.
IV. Abramovay, Ricardo.

02-6103 CDD-330.91724

Índice para catálogo sistemático:


1. Países em desenvolvimento : Condições econômicas 330.91724

Editora afiliada:
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Agradecimentos

Para a realização do II Seminário Internacional “Brasil, México, África


do Sul, Índia e China: Estratégias de Integração e Desenvolvimento”, nos
dias 27 e 28 de agosto de 2001, que deu origem a esta publicação, conta-
mos com a valiosa ajuda da Reitoria da USP, por intermédio do magnífico
reitor Jacques Marcovitch; da Fundação Memorial da América Latina, da
Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) e da Fundação Carlos
Alberto Vanzolini; da FFLCH, FEA e da Escola Politécnica; do Sindicato
dos Metalúrgicos do ABC; da Edusp e da Editora UNESP; da Toni Cotrim
Comunicação; e da competente dedicação da Comissão de Eventos da
Escola Politécnica/USP.
Gostaríamos de destacar o apoio recebido dos professores: Lísias
Nogueira Negrão (chefe do departamento de Sociologia, da FFLCH/USP),
Antonio Massola (diretor da Escola Politécnica/USP), Eliseu Martins
(diretor da FEA/USP).
De modo especial, queremos agradecer à Fundação Memorial da
América Latina, por intermédio de seu diretor-presidente, Fábio Maga-
lhães, e de Isaura Botelho, o valioso auxílio material e estratégico. À
Comissão de Eventos da Escola Politécnica, nossa gratidão pelo suporte
organizacional e provimento de toda infra-estrutura necessária. Aos con-
vidados estrangeiros e pesquisadores brasileiros, nossa profunda grati-
dão. Ao público que nos honrou mais uma vez, em especial aos nossos
alunos e alunas, nosso profundo agradecimento.
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Sumário

Sobre os autores 9

Introdução
Diálogo entre os que chegaram depois 13

Parte I
Desenvolvimento, liberalização e globalização

1 Diversidade e desenvolvimento 25
Rubens Ricupero

2 Estratégias de desenvolvimento para o novo século 43


Dani Rodrik

3 Estagnação, liberalização e investimento


externo na América Latina 79
Glauco Arbix, Mariano Laplane

4 Rompendo o modelo. Uma economia política


institucionalista alternativa à teoria neoliberal
do mercado e do Estado 99
Ha-Joon Chang

7
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Parte II
Agricultura e agroindústria

5 A dialética do progresso social: a luta contínua


pela igualdade na Índia rural 137
Jan Breman

6 Velhos e novos mitos do rural brasileiro: implicações


para as políticas públicas 151
José Graziano da Silva

7 A agricultura indiana na era da liberalização 175


John Harriss

8 Um novo dilema para os países em desenvolvimento.


O comércio internacional de organismos geneticamente
modificados e as negociações multilaterais 185
Simonetta Zarrilli

Parte III
Estado, integração regional e desenvolvimento
9 O papel do Estado na economia: um exame
teórico sobre o caso chinês 251
Zhiyuan Cui

10 A estratégia econômica global da África do Sul 275


Faizal Ismail, Peter Draper, Xavier Carim

11 Periferias regionais e globalização:


o caminho para os Balcãs 293
Francisco de Oliveira

12 As políticas macroeconômicas e o entorno


jurídico-institucional na indústria maquiladora
de exportações do México e da América Central 301
Jorge Máttar, René A. Hernández

13 Transferência de tecnologia e a integração


positiva na economia global 329
Assad Omer

8
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Sobre os autores

Alvaro Comin. Professor do Departamento de Sociologia da USP. Mestre em


Sociologia pela USP. Atualmente desenvolve pesquisa sobre a Mobilidade So-
cial no Brasil dos Anos 90. É autor, entre outras publicações, do livro Os cava-
leiros do antiapocalipse, com Francisco de Oliveira (1999).
Assad Omer. Doutor em Direito pela Universidade de Genebra (Suíça), é dire-
tor do Departamento Internacional de Políticas de Investimento e Capacitação
(Divisão de Investimento, Tecnologia e Desenvolvimento Empresarial) da
Unctad. Especialista em Investimentos Diretos Externos (IEDs) e em proces-
sos de transferência e tecnologia. Professor de universidades francesas, é au-
tor de artigos sobre tecnologia e os países em desenvolvimento e comércio
internacional.
Dani Rodrik. Professor de Economia Política Internacional da Escola de Gover-
no John F. Kennedy, da Universidade de Harvard (EUA) e ex-professor da Uni-
versidade de Columbia. Publicou intensamente na área de economia interna-
cional e desenvolvimento. É pesquisador do National Bureau of Economic
Research, do Centre for Economic Policy Research (Londres), do Overseas
Development Council, Institute for International Economics, and Council on
Foreign Relations. Publicou, entre outros: The New Global Economy and Developing
Countries: Making Openness Work (1999); Has Globalization Gone too Far (1997);
Emerging Agenda for Global Trade: High Stakes for Developing Countries (1996).
Francisco de Oliveira. Professor titular do Departamento de Sociologia da USP.
Foi superintendente-substituto da Sudene, na gestão de Celso Furtado (1959-
1964). Foi economista da ONU (1965-1966) e professor do CEMLA-México e

9
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

da Pós-Graduação da PUC-SP. Foi pesquisador do CNRS, da OCDE e da ORSTOM


(na França). Pesquisador do Cebrap, foi seu presidente entre 1993-1995. Foi
membro fundador do Partido dos Trabalhadores. Na USP, fundou e coorde-
nou o Núcleo de Estudos dos Direitos da Cidadania (Nedic). Livros publica-
dos: A economia brasileira: crítica à razão dualista; Elegia para uma re(li)gião; A eco-
nomia da dependência imperfeita; O elo perdido; Celso Furtado: antologia e introdução;
Collor, a falsificação da ira; Os cavaleiros do antiapocalipse (com Alvaro Comin);
Os direitos do antivalor; Os sentidos da democracia (com Maria Célia Paoli).

Glauco Arbix. Professor Doutor do Departamento de Sociologia da USP. Publi-


cou: Uma aposta no futuro. Os primeiros anos da câmara setorial da indústria auto-
mobilística (1996) e De JK a FHC: a reinvenção dos carros (com M. Zilbovicius, 1997);
Razões e ficções do desenvolvimento (com R. Abramovay e M. Zilbovicius, 2001).
Pesquisador da Fapesp, do CNPq, com pós-doutorado na London School of
Economics and Political Science (Inglaterra), Sloan School of Management
do Massachusetts Institute of Technology (EUA) e na School of Industrial and
Labor Relations da Cornell University (EUA).

Ha-Joon Chang. Economista formado em Seul, na Coréia do Sul, é professor da


Faculdade de Economia da Universidade de Cambridge (Inglaterra) e diretor
de seu Centro de Estudos de Desenvolvimento. Consultor da Unctad, UNDP,
Unido, Wider, do governo britânico e da África do Sul, especializou-se no
estudo de políticas de industrialização, das corporações transnacionais e na
globalização. É autor de: The Political Economy of Industrial Policy (1994); El Pa-
pel del Estado en el Cambio Económico (1996). Estão no prelo: Kicking Away the
Ladder – Development Strategy in Historical Perspective (2002); Restructuring Korea
Inc. – Financial Crisis, Corporate Reform, and Institutional Transition (com Jang-
Sup Shin, 2002).

Jan Breman. Professor de Sociologia Comparada da Universidade de Amsterdã


e do Institute of Social Studies, em Haia. Foi diretor da School for Social Science
Research (Amsterdã), professor do Institute of Economic Growth, em Nova
Delhi (Índia) e da Agricultural University (Indonésia). Consultor da OIT,
UNRISD, ESCAP, Asian Development Bank e do Dutch Ministry of Development
and Cooperation. Publicou: Of Patronage and Exploitation (1974); Of Peasants,
Migrants and Workers (1985), Taming the Coolie Beast (1989); Labour Migration
and Rural Transformation in Colonial India (1990); Beyond Patronage and Exploitation
(1993); Wage Hunters and Gatherers (1994); The Village in Asia Revisited, com J.
Parry e K. Kapadia (1997); The Worlds of Indian Industrial Labour, com A. Das e
R. Agarwal (1999); Labouring under Global Capitalism (2000). Em 1998, rece-
beu o Edgar Graham Book Prize por seu livro Footloose Labour: Working in India’s
Informal Economy (1996).

10
Sobre os autores

John Harriss. Diretor do Development Studies Institute da London School of


Economics (Inglaterra) e editor do Journal of Development Studies (Inglaterra).
É especialista em análise comparada de desenvolvimento regional. Vem
pesquisando as políticas de desenvolvimento na Índia desde os anos 60, de-
bruçando-se especialmente sobre a política agrícola e o desenvolvimento so-
cial. Entre seus livros mais recentes encontram-se: New Institutional Economics
and 3rd World Development (1997) e Reinventing India: Liberalization, Hindu
Nationalism and Popular Democracy, com Stuart Corbridge (2000).
Jorge Máttar. Economista, diretor de pesquisas da Cepal (México). Foi asses-
sor regional de Desenvolvimento Econômico da Cepal, professor do Centro
de Investigación y Docencia Económicas en México (1982-1987), consultor
da ONU-DI (1984-1989) e Diretor de Estudos Setoriais do Grupo Financeiro
Serfin (1994). Foi também professor de Economia Aplicada e Organização
Industrial e do programa de doutorado da Universidad Nacional Autónoma
do México.
José Graziano da Silva. Professor titular de Economia Agrícola do Instituto de
Economia da Unicamp, com pós-doutorado no Institute of Latin American
Studies da University College of London (Inglaterra). Coordenador do proje-
to temático “O Novo Rural Brasileiro” (Projeto Reurbano) e do projeto “Agri-
cultura no Brasil” do Programa de Núcleos de Excelência (Pronex) da Finep/
CNPq. Autor de onze livros, recebeu do Instituto de Economia da Unicamp o
prêmio de Reconhecimento Acadêmico Zeferino Vaz, em 2000.
Mariano Laplane. Professor e pesquisador do Instituto de Economia da Unicamp,
publicou extensamente sobre os processos de industrialização latino-ameri-
canos, em especial sobre os impactos da integração promovida pelo Mercosul.
Neste livro apresenta resultados de suas pesquisas, em artigo conjunto com
Glauco Arbix (USP), intitulado “Estagnação, liberalização e investimento ex-
terno na América Latina”, que revela as relações dos investimentos diretos
externos no continente e as estratégias voltadas para os mercados domésti-
cos que pautam a atuação das grandes corporações.
Mauro Zilbovicius. Engenheiro de Produção, doutor e mestre em Engenharia
pela Escola Politécnica da USP. Professor e coordenador do Programa de Pós-
Graduação em Engenharia de Produção da Escola Politécnica da USP. Autor de
Modelos para a produção, produção de modelos: gênese, lógica e difusão do modelo japonês
de gestão da produção (1999); De JK a FHC: a Reinvenção dos carros (com G. Arbix, 1997);
Razões e ficções do desenvolvimento (com G. Arbix e R. Abramovay, 2001). Ad-
ministrador público na Secretaria de Serviços e Obras e na Companhia de En-
genharia de Tráfego CET, ambas da Prefeitura do Município de São Paulo (1989/
1992). Pesquisador do CNPq, consultor ad hoc da Capes e da Fapesp, consul-
tor da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

11
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Peter Richard Draper. Diretor de Pesquisas e Análises Econômicas do Minis-


tério de Indústria e Comércio (MIC) da África do Sul. Ex-chefe do Departa-
mento de Economia e de História Econômica da Universidade de Durban-
Westville. Autor de inúmeros artigos sobre os Investimentos Diretos Externos,
a indústria de computação e a pequena e média empresas do setor químico
na África do Sul. No MIC foi responsável pela definição das estratégias comer-
ciais da África do Sul em relação ao Japão, Cingapura, Tailândia, Coréia do
Sul e Brasil; atualmente coordena as pesquisas sobre as relações comerciais
com o Mercosul, Índia e Estados Unidos, assim como a agenda da África do
Sul para a OMC.
Ricardo Abramovay. Professor titular do Departamento de Economia da FEA/
USP e presidente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da
USP. Fez pós-doutorado na Fondation Nationale des Sciences Politiques em
Paris e trabalha sobre desenvolvimento rural e meio ambiente. Publicou:
Paradigmas do capitalismo agrário em questão (Hucitec) e Razões e ficções do desen-
volvimento (com G. Arbix e M. Zilbovicius, 2001).
Rubens Ricupero. Secretário-geral da United Nations Conference on Trade and
Development (Unctad) desde setembro de 1995. Lecionou Relações Interna-
cionais na Universidade de Brasília e foi professor do Instituto Rio Branco.
Presidiu o Grupo de Países em Desenvolvimento e o Comitê de Comércio e
Desenvolvimento no GATT. Foi ministro do Meio Ambiente e Ministro da
Fazenda (governo Itamar Franco). Foi representante do Brasil na ONU e em-
baixador nos EUA e na Itália. Escreveu inúmeros livros sobre relações inter-
nacionais e os problemas econômicos do desenvolvimento.
Simonetta Zarrilli. Membro integrante da Divisão de Comércio Internacional
do secretariado da Unctad, vem participando de vários estudos sobre países
emergentes, em torno de questões do desenvolvimento e do comércio inter-
nacional desde 1988. Formada em Bruges, na Bélgica, e com graduação em
Direito em Siena, Itália, é autora de vários artigos e livros, assim como coor-
denadora de pesquisas oficiais da Unctad.
Zhiyuan Cui. Professor do Departamento de Ciência Política do Massachusetts
Institute of Technology (MIT, Estados Unidos). Especialista em economia
política da China e Ásia em geral. É co-autor (com Adam Przeworski) de
Sustainable Democracy (Cambridge University Press, 1993). Escreveu vários
trabalhos sobre as transformações econômicas e sociais dos ex-países socia-
listas na Europa do Leste. Seu último livro, Wrestling with the Invisible Hand,
pela Harvard University Press, está no prelo.

12
Introdução
Diálogo entre os que chegaram depois

Glauco Arbix
Alvaro Comin
Mauro Zilbovicius
Ricardo Abramovay

O II Seminário Internacional da USP realizou-se em agosto de 2001,


pouco antes da ferida exposta pela falência argentina, que continua san-
grando o país e sacudindo todo o continente latino-americano. O default
de US$ 132 bilhões de sua dívida pública veio à tona como uma crônica
anunciada. Ao estabelecer como cláusula pétrea a relação de equivalên-
cia entre o peso e o dólar, o regime de câmbio construído pelo ex-minis-
tro Domingos Cavallo pavimentou o caminho para o terremoto que fratu-
rou toda a sociedade. Claro que não faltaram analistas capazes de camuflar
o regime de câmbio fixo para apontar a fragilidade político-estrutural dos
países periféricos em manter-se na rota dos eternos ajustes fiscais. Mini-
mizava-se, uma vez mais, os efeitos da corrosão que o currency board ha-
via provocado na capacidade exportadora da indústria, ou os limites reais
que impediam o pagamento de seus compromissos cortando o salário
dos trabalhadores, as pensões, gastos públicos e outras medidas simila-
res. Até mesmo o FMI tentou balbuciar um mea culpa, como se a sua atua-
ção no episódio pudesse ser corrigida apenas com uma maior agilidade
no seu acompanhamento e decisões.

13
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

As explicações para a implosão argentina, porém, ainda estão longe


de tocar as raízes de sua crise, cujos sinais latentes nunca deixaram de
ameaçar a maior parte dos países periféricos, desde que se dispuseram a
seguir as orientações do ajuste econômico regido pelos órgãos que co-
mandam as finanças internacionais. Como se sabe, os êxitos econômi-
cos alcançados no meio da década de 1990 foram cantados em verso e
prosa como exemplo a ser seguido por todo o mundo que procurava o
desenvolvimento. Afinal, a Argentina havia alcançado êxito após ter li-
beralizado sua economia, reformado seu sistema tributário, privatizado
e modernizado seu sistema financeiro em níveis mais avançados do que
os demais países latino-americanos. Apesar da perda de competitividade
da economia argentina provocada pela sobrevalorização do peso, as su-
gestões mais usuais procuravam fugir da desvalorização da moeda, pois
a profunda integração com o resto do mundo certamente causaria uma
reação em cadeia com efeitos devastadores em todo o sistema financei-
ro. Exatamente por isso, a questão de fundo para as agências internacio-
nais nunca foi de alteração de rota. Pelo contrário.
Rudiger Dornbusch, analista do circuito financeiro internacional,
ainda em 1999, afirmava que os argentinos tinham sido “um caso co-
nhecido de total falta de governo e que agora são respeitados porque fi-
zeram escolhas difíceis que tiveram resultados muito bons”. O proble-
ma da Argentina, disparou, estava em seus vizinhos: “Eu não entendo
por que vocês brasileiros sempre querem o jeitinho, a flexibilidade. Fa-
çam alguma coisa a sério!”1 . Dornbusch apenas reproduzia com ironia
as orientações matriciais do Banco Mundial, do FMI e do Tesouro ameri-
cano, para os quais as reformas realizadas estavam mais do que certas.
Para iniciar a análise, é bom que se diga que a estratégia argentina
se baseou na alienação de sua soberania ao atrelar o controle de sua moeda
às principais decisões sobre o dólar que, como se sabe, são tomadas bem
longe do Cone Sul. Em segundo lugar, essa escolha foi sustentada pela
crença de que a economia argentina alcançaria os mesmos padrões de
desempenho exibidos pelos países avançados se conseguisse basear seu
desenvolvimento praticamente apenas em capitais externos com liber-
dade de movimentação. Parte significativa das elites dirigentes na Argen-

1 IstoÉ Dinheiro, n.94, p.37, fevereiro 1999.

14
Introdução

tina passou a compartilhar essa visão com os agentes credores externos,


diferenciando-se, ocasionalmente, diante do excesso de zelo que marcava
o comportamento dos credores, que exigiam todas as garantias possí-
veis para que todos os compromissos financeiros fossem plenamente
observados.
A manutenção dessa rota, cujo alto custo era previsível, não ame-
drontou os supostos timoneiros argentinos, convictos de que a flexibili-
dade e os erros do passado – vale dizer, da proteção e estímulo à econo-
mia doméstica – não poderiam voltar a se repetir. Na mecânica do novo
experimento, era pétrea a idéia de que esse fundamentalismo radical seria
recompensado pela sistemática e maciça entrada de capitais e pelo rápi-
do crescimento da economia.
No início, o aumento do fluxo de capitais e a expansão rápida da
economia alargaram o prazo de validade da nova política econômica.
Porém, a ilusão não tardaria a se desfazer. O impacto da crise no México
em 1994, na Ásia em 1997 e 1998 seria somado à desvalorização do real
em janeiro de 1999, derrubando o entusiasmo argentino, agora sem con-
dições de competir até mesmo no Mercosul. Nesse mesmo ano de 1999, o
crescimento de seu PIB foi negativo e os índices de risco que orientavam
os investidores voltaram a crescer de tal modo que nem mesmo o retorno
do ex-ministro Cavallo ao comando da economia foi capaz de reverter.
No entanto, não foram os desencontros e desencantos com a con-
dução da economia que espantaram os credores internacionais, mas a
disposição da população argentina de não aceitar mais o jogo da austeri-
dade, dos cortes fiscais, dos gastos públicos, dos salários dos servidores,
das pensões e, principalmente, do aumento do desemprego, utilizados
como meio de servir as pesadas dívidas de um país artificialmente
dolarizado.
Após uma sucessão de planos e propostas de salvação, a indignação
popular tomaria conta do país, levando de roldão o presidente e seus
ministros, conduzindo a Argentina à sua mais profunda e trágica crise.
Mesmo assim, ainda abundam economistas que se recusam a pen-
sar no que a Argentina fez de errado, detendo-se nos pressupostos de sua
queda. Pelo contrário, muitos continuam insistindo monocordicamente
que faltou força e decisão – dos nativos, claro – para que a política implan-
tada desse certo.

15
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

À sua maneira, Dornbusch, mais uma vez, atualizou o dilema que


toca no sistema nervoso de todos os países que tentam se desenvolver,
quando olhados pelo retrovisor dos países avançados: o da soberania e
do controle democrático de suas economias. A proposta que o analista
acabou de divulgar indica que a “sociedade argentina deve abrir mão tem-
porariamente da sua soberania em todas as questões financeiras”, pois o
“mundo só deve prestar assistência econômica mediante a aceitação de
reformas radicais, além do controle e supervisão estrangeira dos gastos
públicos, emissão de moeda e administração de impostos”.2
O destino dos países atrasados estaria selado pela sua incapacidade
de exercer a arte do bom manejo de suas economias. Os sem-moeda de
ontem deveriam tornar-se os sem-dirigentes de hoje, cedendo seu lugar
aos técnicos das agências internacionais. A solução apontada seria qua-
se final para o pouco que resta da já combalida soberania argentina, re-
duzindo ainda mais o espaço para a condução interna de sua política eco-
nômica. Exatamente o contrário do que as experiências históricas
recomendam para os momentos de reconstrução e reconfiguração
institucional!
Aquilo de que a Argentina mais precisa toca direta ou indiretamente
na agenda de todos os países em desenvolvimento: a construção de um
novo compromisso pela produção e desenvolvimento. Após o excesso
de vento liberal dos anos 90, uma brisa de sensatez está sugerindo que
não há solução milagrosa capaz de substituir a superação dos problemas
de governance desses países, cuja natureza é essencialmente política. Ne-
nhum atalho poderá ignorar o árduo caminho do debate e definição de
uma estratégia de desenvolvimento, capaz de integrar o reequacionamento
da dívida externa e interna, o esforço exportador, a regulação e controle
do capital externo, o aprendizado tecnológico e os necessários incenti-
vos à produção sem os vícios do passado, de modo a reorganizar as socie-
dades em torno da geração de empregos de qualidade e da melhoria de
vida das pessoas. Ou seja, para recuperar suas energias e orientar-se para
a vida da população, exige que as elites econômicas dirigentes olhem
menos para Washington, Wall Street ou para a City de Londres. Sem
nenhuma ingenuidade, a consciência é plena de que o estabelecimento

2 IstoÉ Dinheiro , n.237, março 2002. “Rendição sem guerra”.

16
Introdução

de uma estratégia de desenvolvimento requer a retomada de políticas


que, esquecidas em alguma gaveta do tempo, só adquirem sentido quando
integradas a um feixe de longo prazo, sustentado por compromissos
duradouros e por coalizões políticas substantivas. Esse é o grande desa-
fio que deveria marcar todas as disputas democráticas nos dias de hoje.
Debaixo das sombrias nuvens argentinas, o II Seminário Internacio-
nal da USP sobre “Novos Paradigmas de Desenvolvimento”, cujo debate
forneceu as bases para este livro, foi realizado em agosto de 2001. Con-
tando com pesquisadores nacionais e internacionais, o Seminário pro-
curou analisar cinco grandes economias – Brasil, México, África do Sul,
Índia e China –, suas trajetórias e escolhas distintas, como forma de
revitalizar a pesquisa e o debate sobre o desenvolvimento em meio à
globalização e liberalização das economias.
As razões desse recorte foram simples. Primeiro, a diversidade das
escolhas estratégicas desses cinco países é reconhecidamente grande.
Optaram por caminhos distintos e colheram diferentes frutos. O mais
importante, porém, é que as experiências mais exitosas desmistificam a
idéia de que haveria um caminho único e seguro para o desenvolvimen-
to – que poderia ser resumido na rápida liberalização econômica, num
rígido ajuste fiscal e na desregulamentação –, como o seguido pratica-
mente pela maior parte dos países latino-americanos, e do qual a Argen-
tina foi o mais fiel seguidor. Segundo, porque a idéia de afirmação nacio-
nal que presidiu às reformas políticas e econômicas em algumas dessas
experiências, em especial na China e na Índia, tem muito a ensinar a to-
dos os povos e países, em especial à Argentina, ao Brasil e ao México.
Terceiro, porque a articulação interna diferenciada que pode ser encon-
trada nas economias chinesa e indiana, assim como o comportamento
dos policy makers e a condução intensiva e extensiva dos governos na de-
finição das políticas públicas, ajuda-nos a reatualizar o debate sobre os
limites e atribuições do Estado nacional em meio à globalização. Moveu-
nos a idéia de que o enfraquecimento dos Estados nacionais, real no que
se refere a alguns aspectos da nova economia mundial, permanece muito
mais ligado aos domínios da ideologia e das opções políticas de governo
do que se pode imaginar. Ou seja, na determinação de suas estratégias
internas de crescimento, os Estados nacionais estão sendo vistos, enten-
didos e enfraquecidos mais pela ação política do que por constrangimen-
tos estruturais.

17
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Todas as discussões desenvolvidas ao longo do Seminário adquirem


maior gravidade e sentido após a débâcle argentina e a formulação das
alternativas para sua recuperação.
Num momento-chave do debate, durante a homenagem prestada
pela USP ao embaixador Rubens Ricupero, secretário-geral da Unctad –
que recebeu das mãos do reitor, Jacques Marcovitch, a Medalha de Honra
ao Mérito –, enfatizaram-se o rol de escolhas e a cristalina multiplicidade
de caminhos que podem levar ao desenvolvimento, sugerindo fortemente
que cabe aos próprios países, às suas sociedades, a discussão e a articu-
lação de suas estratégias e a construção dos instrumentos adequados para
tanto. Ou seja, os erros dos países em desenvolvimento não serão supe-
rados com a tutela de suas economias e a transformação de suas socie-
dades em entrepostos “compradores”, como os do Oriente do século XIX.
Jogar luz sobre esse debate, de modo a recuperar as virtudes da pro-
dução – olhando menos para os mercados – significa desenvolver um
esforço de comprometimento dos agentes econômicos nacionais com o
traçado de uma linha de futuro para esses países, hoje desamparados pelo
esgotamento do nacional-desenvolvimentismo, mas ainda órfãos do fu-
turo, pois nenhuma outra estratégia ocupou o seu lugar, a não ser o si-
mulacro liberal.
Países atrasados, como o Brasil, em que pesem suas diferenças, pre-
cisam urgentemente liberar todo o seu potencial produtivo e criativo
para sair desse lugar-algum dos dias de hoje, situado entre o passado e
o futuro.
Não há precedentes na história moderna a indicar que os países po-
dem se desenvolver sem o comando interno de suas economias e a cons-
trução de instituições ancoradas em sua história, política e cultura. Exa-
tamente o que a simples adoção de receituários externos e a conseqüente
corrosão da autonomia nacional estão conseguindo obstruir. As trajetó-
rias da China e da Índia corroboram essa afirmação, principalmente por
relevarem o exercício do poder estruturante do Estado, o que pode ex-
plicar os altos e constantes índices de crescimento alcançados.
Em contraste com esses dois países, permanece a América Latina,
envolvida pela maré liberalizante dos anos 90, e que possibilitou a co-
lheita de pífios resultados no seu crescimento. Em 2000, somente três
países haviam exibido um desempenho mais eficiente do que o vivido

18
Introdução

nos áureos tempos do desenvolvimentismo: o Chile, o Uruguai e a Ar-


gentina. Desses, o Uruguai possui modestos indicadores e a Argentina
entrou em colapso. Somente o Chile continua a mostrar maior exube-
rância, menos por ter se tornado uma espécie de vitrine liberal e muito
mais pela atitude de cautela que adotou em relação aos fluxos de capital
estrangeiro. Diga-se de passagem, cuidados que o México não vem de-
monstrando com sua integração ao Nafta, e que vem sendo responsável
pelo crescimento da desigualdade entre regiões e salários em todo o país.
A nova agenda que começou a ser desenhada para os países em de-
senvolvimento nos debates da USP não tem elementos fáceis nem peque-
nos: 1. reconstrução de economias baseadas nas necessidades domésticas
e no conhecimento local, integradas ao sistema produtivo internacional
de modo a reduzir as desigualdades internas; 2. pautar a ação governa-
mental e os esforços da sociedade no sentido de diminuir a miséria e bus-
car a renda e o emprego; 3. reordenar o sistema financeiro e o endivida-
mento externo e interno de modo a dar prioridade ao atendimento das
necessidades nacionais; 4. aumentar a competitividade sem retomar o
ciclo inflacionário; 5. aprofundar a diversificação das economias; 6. re-
pensar os mecanismos de proteção social de modo a equacionar a cres-
cente insegurança na renda, no trabalho, na aposentadoria; 7. desenvol-
ver intensamente políticas industriais e de estímulo à produção de modo
a capacitar o país para as exportações; 8. impulsionar os sistemas educa-
cionais e de inovação, qualificando-os para o aprendizado tecnológico e
o controle sobre o conhecimento.
A intenção é ajudar a responder por que os países da América Lati-
na, que tentaram adotar nos útlimos anos políticas de consenso com as
agências internacionais, vêm demonstrando resultados de crescimento
tão pobres e desanimadores? Será que nada têm a aprender com a Coréia
do Sul e Taiwan – desde o início dos anos 60 – e a China e a Índia, desde
a década de 1970, que aplicaram dispositivos nada ortodoxos e desres-
peitaram as recomendações do mainstream econômico?
Todos esses países enfatizaram as exportações e desenvolveram es-
tratégias bastante diferentes das aplicadas na América Latina. Coréia e
Taiwan protegeram sua economia e usaram e abusaram das políticas in-
dustriais. A China, por suas características próprias, ignorou os direi-
tos de propriedade para alcançar e sustentar seu crescimento. A Índia

19
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

evitou reformar o seu pesado regime industrial e comercial até que sua
economia começou a deslanchar nos anos 80. Mesmo assim, a economia
indiana continua sendo uma das mais protegidas do mundo. A polêmica
sobre essas políticas foi intensa, como era de se esperar, uma vez que,
flagrantemente, desafiam vários mandamentos da chamada moderna
economia da globalização.
Talvez um olhar sem preconceito para a América Latina produza re-
sultados distintos e melhores do que os que estamos colhendo e, de modo
instigante, resultados mais próximos dos que frutificaram no imediato pós-
guerra, baseados na hoje malvista política de substituição de importações.
Na verdade, muito da história econômica recente está pedindo ques-
tionamentos e correções, como a condenação in limine das políticas de
substituição de importações (muitas vezes injustamente apontadas como
usinas de ineficiências, o que tem mais a ver com o marco das instiuições
políticas em que foram implementadas e muito menos com os resulta-
dos sociais e econômicos alcançados, já que, se há, ainda, uma indústria
competente no Basil, ela é fruto dessas políticas) e do comportamento
proativo do Estado na articulação da economia e da sociedade. De um
ponto de vista histórico, a idéia do não-reconhecimento das desigualda-
des e clivagens sociais como ponto de partida e de chegada das estraté-
gias de desenvolvimento, aliada a um endêmico desamparo institucional,
insiste em colocar-se como hipótese de trabalho e pesquisa. Nesse sen-
tido, uma releitura da trajetória da América Latina dos anos 30 até o fi-
nal dos anos 70 ajudaria a reequacionar o fim do ciclo virtuoso de cresci-
mento e a estagnação subseqüente, à luz do êxito relativo dos países
asiáticos dos anos 90.
Na expectativa de novos estudos, não nos contentamos com as fra-
ses feitas e explicações ligeiras. Se é certo que os países em desenvolvi-
mento precisam reformar e construir novas instituições aptas a gover-
nar suas economias e sociedades, também é verdade que precisam de
tempo para isso. Tempo para que a discussão democrática se faça e os
agentes econômicos e sociais estejam persuadidos da necessidade de selar
um novo compromisso por seus países. Para tanto, ênfases precisam ser
mudadas. A integração na economia mundial deve ser vista como ferra-
menta para o desenvolvimento, não como um fim. A intensificação do
comércio e do fluxo de capitais também é meio, não objetivo. Se o capi-

20
Introdução

tal externo pode ajudar os países a crescer – pois “nenhuma economia


em desenvolvimento pode se desenvolver fechada em si mesma”,3 é pre-
ciso lembrar que nos últimos cinqüenta anos não há exemplo de país que
tenha crescido sem que o comércio internacional, o endividamento pú-
blico e o investimento estrangeiro tivessem contribuído para o estabele-
cimento de bases produtivas locais competentes e para o desenvolvimento
de um mercado consumidor interno que pudesse ter acesso aos novos
bens e serviços produzidos local e globalmente. A arte exigida no caso diz
respeito à combinação das oportunidades oferecidas pelo mercado mun-
dial – basicamente em capital e tecnologia – com estratégias nacionais
de investimentos capazes de reanimar e rearticular politicamente as so-
ciedades latino-americanas.
Se o Seminário Internacional da USP sobre “Novos Paradigmas do
Desenvolvimento” puder oferecer uma pequena contribuição nesse sen-
tido, em especial estimulando novas linhas de pesquisa na universidade
brasileira, teremos atingido plenamente nossos objetivos.

Abril de 2002

3 Yamazawa, I. Regional Cooperation in a Changing Global Environment: Success and Failure


of East Asia. Unctad, fevereiro de 2000, p.2.

21
Parte I
Desenvolvimento, liberalização
e globalização
1
Diversidade e desenvolvimento

Rubens Ricupero1

Agradeço muito essa homenagem,2 absolutamente sem mérito de


minha parte, e que tentei desestimular desde a primeira vez em que soube
que ocorreria. Acredito que no seminário passado era necessário expressar
nosso apreço pelo Celso Furtado, que fazia oitenta anos e que ocupa um
lugar maior no pensamento brasileiro. A minha contribuição, tenho cons-
ciência, é secundária, pois sou sobretudo um divulgador.
Vou desenvolver minha exposição a partir de três grandes temas. No
primeiro, busco detectar as forças internacionais e nacionais que atuam
para o sucesso ou o fracasso da escolha dos caminhos do desenvolvimen-
to. No segundo, gostaria de abordar a imensa diversidade que há nesse
campo, extraordinariamente rico em experiências diferentes. Espero, pelo
menos, mostrar que a diversidade aqui é regra e não tanto a uniformidade

1 Secretário-geral da Unctad.
2 O Prof. Rubens Ricupero recebeu, da USP, medalha de Honra ao Mérito durante o II Semi-
nário Internacional sobre “Novos Paradigmas de Desenvolvimento”, em agosto de 2002.

25
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

que se tentou impingir como uma espécie de abordagem única. Finalmente,


no terceiro, gostaria de extrair algumas lições das experiências de maior
êxito no mundo contemporâneo.
O desenvolvimento é, na verdade, um meio, pois pertence ao domí-
nio das coisas instrumentais. Não queremos nos desenvolver simplesmente
para ter uma sociedade de consumo de massa, em que agravemos ainda
mais certos problemas básicos do homem de hoje, até mesmo nas socie-
dades que já resolveram os problemas essenciais da sua sobrevivência.
Se nós queremos desenvolvimento é, em primeiro lugar, no caso bra-
sileiro, para corrigir em tempo essa sociedade monstruosa que estamos
criando e que, pelo menos em parte, é fruto de um desenvolvimento
desequilibrado. Portanto, é preciso não perder de vista que, embora te-
nhamos que ter o rigor de soluções técnicas e econômicas viáveis, que
sejam amparadas em realidades concretas, não podemos nos deixar apai-
xonar pela técnica em si mesma ou pelo resultado material do esforço. É
preciso ver que atrás disso há um problema maior, um problema de dis-
tribuição, um problema de igualdade, um problema de resgate da misé-
ria, um problema de solidariedade, de fraternidade. E é isso que torna o
desenvolvimento um verdadeiro desenvolvimento, um processo integral.
Gosto sempre de citar o filósofo francês Jacques Maritain quando disse
algo como: “o desenvolvimento é a promoção de todos os homens e do
homem como um todo, portanto, sem exclusões; e do homem em toda a
sua potencialidade, inclusive no terreno do valor dos símbolos, da cultura,
do relacionamento interpessoal”.
O debate proposto por este Seminário é extremamente oportuno.
Acabamos de celebrar o centenário de Raul Prebisch e de perceber, na
semana passada, que o governo brasileiro está procurando refazer sua
reflexão para retificar certos rumos em matéria de expansão das expor-
tações. Este Seminário se realiza no momento de uma grande crise das
experiências da América Latina, numa grave crise da economia mundial
e de uma crise mais estrutural daquilo que se chama de globalização. Há
vários fatores, portanto, que tornam o momento particularmente propí-
cio para a presente reflexão. Começando por Prebisch, gostaria de dizer
que parto hoje mesmo para o Chile, onde a Cepal realiza uma homena-
gem a esse pensador que foi, seguramente, no século XX, o latino-ameri-
cano que deu a contribuição mais original à teoria do desenvolvimento,
pensada a partir da realidade latino-americana. Celso Furtado também

26
Diversidade e desenvolvimento

participa dessa homenagem, inaugurando uma cátedra que a Cepal criou


com o nome do Prebisch, e a Unctad já há vários anos promove uma sé-
rie de conferências com o mesmo título.
Prebisch foi um latino-americano que pensou o continente a partir
do continente. Ele enfatizava que não era o caso de ignorar ou hostilizar
as idéias que se criam no mundo a respeito do desenvolvimento econô-
mico. O problema era não aceitá-las com uma submissão servil. Era pre-
ciso ver em que medida essas idéias se aplicavam à nossa experiência.
Daí o nome do método criado por ele, o “método histórico-estrutural”,
que realçava a experiência histórica da América Latina e de sua estrutura
econômica, política e social, para ele, distinta de outras regiões.
Essa lição de Prebisch permanece absolutamente atual. Basta pen-
sar no seu país de origem, a Argentina. Em 1931, apesar de ter sido trei-
nado como um economista neoclássico, ao assumir a presidência do Banco
Central da Argentina, Prebisch se deu conta que suas teorias não eram
eficazes contra a grande depressão que se aprofundava desde 1929. Foi
aí que a evolução do seu pensamento realmente começou. Seria interes-
sante indagar o que Prebisch diria se fosse vivo hoje (ele faleceu em 1986).
Seria difícil afirmar, à luz do que ocorre hoje na Argentina e na América
Latina, que sua herança foi superada e que se tornou desnecessário pen-
sar o desenvolvimento da América Latina.

É falsa a idéia de um mundo sem alternativas

Há alguns dias, estive presente à posse do embaixador Sérgio Amaral


no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio em Brasília.
Ele trabalhou comigo em quatro postos diferentes, em Genebra, Washing-
ton, no Ministério do Meio Ambiente e no Ministério da Fazenda, e, por
isso, o conheço muito bem. Tanto o discurso dele como o do presidente
Fernando Henrique Cardoso foram muito interessantes. O presidente
chegou a utilizar uma expressão dramática – “exportar ou morrer” –, dei-
xando claro que o modelo que se vinha seguindo até hoje, baseado numa
integração financeira acentuada e um pouco na crença de que a compe-
titividade do país com o tempo e de uma forma mais ou menos espontâ-
nea precisa ser retificado. Num certo momento, Sérgio Amaral disse que
nós precisamos de uma política industrial para o século XXI, surpreen-

27
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

dendo analistas mais ortodoxos. Mas ele lembrou que esse é o título de
um artigo assinado por Tony Blair, a quem ninguém acusaria de ser um
adversário do pensamento predominante na economia mundial, e
relembrou uma série de exemplos concretos de como a Inglaterra, berço
do liberalismo, vem praticando uma política industrial extremamente
ativa, servindo-se de subsídios de todo tipo.
Há um debate em curso no Brasil sobre a existência ou não de alter-
nativas para a política econômica e social que vem sendo aplicada aqui e
em outros países da América Latina; alternativas capazes de preservar a
estabilidade e que, ao mesmo tempo, melhorem o crescimento e a dis-
tribuição da renda.
Seria real essa busca de outros caminhos? No fundo, o objetivo deste
seminário é explorar essa questão.
Está claro, hoje em dia, algo que a Unctad vinha anunciando há vá-
rios anos. A economia mundial enfrenta uma crise em que as três gran-
des economias industriais estão, ao mesmo tempo, desacelerando ou en-
trando em recessão. É uma situação extremamente preocupante, porque
se dá num momento em que a economia americana, que durante anos
foi a única grande fonte de demanda de importações, começa a perder
velocidade, sem que haja no horizonte nenhum indício claro de quanto
vai durar essa crise, quando começará a recuperação e como e com que
velocidade essa recuperação se fará. Não vou aqui perder tempo com esse
assunto – pois nem o Alan Greenspan conhece a resposta. Gostaria ape-
nas de dizer que esse problema não é apenas conjuntural.
O processo da globalização, que começou com ímpeto nos anos 90,
procurou justificar a idéia de um mundo sem alternativas, em que o de-
senvolvimento dos países se resumia a uma integração rápida e a mais
radical possível a esse processo, o mesmo processo que prenunciava cri-
ses econômicas, financeiras e monetárias, como a crise mexicana de de-
zembro de 1994. A partir da freqüência dessas crises, o processo de
globalização se descobre vulnerável. Não que esteja em estado terminal,
pois responde a forças muito profundas. Algumas, de natureza tecnoló-
gica. Outras, de natureza econômica, envolvendo a expansão das empre-
sas transnacionais e a transnacionalização da produção e da distribuição.
O que indica que essas forças vão permanecer.

28
Diversidade e desenvolvimento

Mas, a partir das crises, o processo já não se desenvolve com o mes-


mo triunfalismo avassalador dos primeiros quatro ou cinco anos da dé-
cada de 1990. Acredito que a globalização se descobriu vulnerável da
mesma forma que a civilização européia se descobriu mortal com a Pri-
meira Guerra Mundial. É uma famosa frase do poeta Paul Valéry: nós,
civilizações, sabemos que somos mortais a partir da Primeira Guerra.
Quem assistiu pela televisão às manifestações em Gênova, como
disse o presidente Chirac, não consegue imaginar que duzentas mil pes-
soas desçam às ruas, muitas das quais vindas de países diferentes, en-
frentem a polícia, corram altos riscos apenas pelo capricho de querer jo-
gar uma pedra numa vidraça.
Esse é um componente importante da análise que fazemos aqui. Não
há dúvida de que vivemos o momento certo para a retomada da reflexão
sobre algumas certezas dos anos 90, recentemente abaladas por uma
sucessão de acontecimentos que poderíamos chamar de o último ciclo
de ilusões pelo qual passou a América Latina.
A América Latina teve vários momentos em que parecia crescer de
uma maneira irreversível, como no final dos anos 50 e começo dos 60, a
época do Brasil de Juscelino, da Argentina de Frondizi, do primeiro Frei
no Chile. Parecia haver um ciclo virtuoso, de presidentes democratas,
progressistas, com consciência social e com aceleração econômica. Tudo
isso acabou nos anos 60 e 70, com os regimes militares e mais tarde com
a crise da dívida.
A partir da crise da dívida, o continente parecia se mexer novamente.
Muitos escreveram que uma macroeconomia mais sólida estava gerando
uma espécie de hegemonia política perdurável na América Latina. Gover-
nos foram reeleitos porque haviam dominado a inflação na Argentina,
no Brasil, no Peru e em outros lugares. Mas tudo isso está outra vez em
questionamento. Basta olhar do norte ao sul para ver o que acontece. O
México que cresceu, em 2000, 7%, graças ao mercado americano, mal cres-
cerá 1% em 2001. E na América do Sul, da Venezuela para baixo, há uma
onda de crise realçada pela inquietude dos indicadores sociais e políticos.
As considerações apontadas me permitem passar à segunda parte
da minha exposição, para a questão da diversidade.
Durante a fase de triunfalismo do mercado, o que se afirmava era
que, no fundo, o debate sobre desenvolvimento tinha acabado. Tinha termi-

29
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

nado porque não havia mais o que debater, em razão da emergência de um


consenso. Um consenso que, algumas vezes, foi chamado de Washing-
ton e que, supostamente, eliminava a possibilidade de alternativas reais
a uma liberalização acentuada e radical. Liberalização do comércio, li-
beralização para os investimentos, mas, sobretudo, liberalização financei-
ra – abertura aos capitais, não só aos financiamentos de curto prazo, mas
de todo gênero, aplicações nas bolsas e outros.

Mitos e confusões

Nesse período, confundiram-se fenômenos e níveis diferentes. A


primeira confusão se deu na identificação da globalização à liberalização,
que são, na verdade, conceitos diferentes. A globalização se serve,
freqüentemente, da liberalização como um instrumento, como uma po-
lítica, mas nem sempre. Por exemplo, a globalização atual serve-se, sem
dúvida, da liberalização econômica e comercial – a abertura dos merca-
dos, as importações já não têm mais barreiras etc. Mas a globalização
não se serve da mesma liberalização no terreno da mobilidade da mão-
de-obra. Houve períodos similares ao atual, em que aumentou muito o
grau de interdependência das economias, como no período de 1870-1914,
que foram períodos em que todos os fatores de produção tiveram campo
livre, não só os investimentos, mas também o trabalho, os bens e os finan-
ciamentos. Foi o período em que cinqüenta milhões de indivíduos dei-
xaram a Europa para imigrar. Hoje não há nada de similar em matéria de
liberalização da mão-de-obra. Tampouco existe liberalização em maté-
ria de tecnologia. Houve períodos em que o Japão pôde fazer grandes
avanços tecnológicos com os chamados processos de engenharia reversa.
Havia uma certa facilidade de copiar. Hoje em dia, no Brasil, para com-
bater a Aids, estamos envolvidos em enormes conflitos sobre as paten-
tes dos medicamentos. Portanto, não é certo que globalização e libera-
lização sejam sinônimos e que um possa ser usado pelo outro. Mesmo
em comércio, a globalização usa a liberalização de maneira seletiva. Por
exemplo, tem se propugnado pela abertura total dos mercados a produ-
tos industriais. Os americanos, por exemplo, estão propondo agora, para

30
Diversidade e desenvolvimento

a próxima rodada de negociações, que algo entre dez a doze setores de


produtos industriais, que vão de brinquedos a produtos químicos, tenham
o que eles chamam de zero tariff, ou seja, tarifa zero, válido para todos os
produtos incluídos nesses setores. Mas, se nós pedirmos ao governo
americano que faça o mesmo em calçados, em tecidos, em suco de laran-
ja, em tabaco, em açúcar, em etanol, em aço, a resposta será negativa. Eu
poderia dar a vocês inúmeros exemplos para mostrar que a liberalização
comercial, mesmo na voz dos que se apresentam como campeões do li-
vre mercado, é extremamente seletiva, que é uma liberalização radical e
total apenas nas áreas em que os países mais ricos desfrutam de comple-
ta superioridade competitiva. Em outras palavras, a liberalização é par-
cial, gradual e relutante nas áreas em que estes enfrentam dificuldades.
Portanto, é preciso não confundir globalização com liberalização.
Uma segunda confusão diz respeito à aproximação entre liberalização
comercial, liberalização de investimentos e liberalização financeira em
geral. São também conceitos diferentes. São realidades diferentes que
exigem requisitos diferentes. Infelizmente, análises superficiais, ao enten-
derem esses termos como equivalentes, empurram a América Latina a
embarcar numa liberalização financeira e comercial extremamente acen-
tuada, sem que tenhamos os requisitos mínimos para suportar as pres-
sões, os perigos e os desafios dessa liberalização. A liberalização finan-
ceira é extremamente perigosa em qualquer condição. Tanto é que os
países mais avançados conservaram controles de capitais até muito re-
centemente. Mesmo os Estados Unidos controlaram os capitais. A In-
glaterra conservou esses controles até há pouco mais de vinte anos. A
Itália e a França removeram os últimos controles no início dos anos 90.
E estou falando de economias que são incomparavelmente mais sólidas
do que as nossas e que têm um acesso ao mercado financeiro muito mais
completo do que nós podemos aspirar nas próximas gerações. Os peri-
gos são inúmeros, e isso tem se agravado ainda mais num mundo em
que, desde o fim do sistema de Bretton Woods, no começo dos anos 70,
já não há mais um mínimo de estabilidade na relação de valor entre as
moedas. Há uma oscilação enorme, mesmo das moedas das economias
avançadas – às vezes, cerca de 20% em menos de um mês, entre o dólar
e o iene –, e essa oscilação contamina todos os setores da economia.

31
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Um dos mecanismos mais perigosos pelos quais vem agindo a


liberalização financeira – e que atingiu o Brasil no início do Plano Real –
diz respeito à abertura do país ao financiamento de curto prazo. Esses
recursos, atraídos pelo diferencial de juros, acorrem em grande volume,
tornando a moeda muito valorizada no curto prazo, mas provocando uma
perda de competitividade nas exportações. Isso significa que, embora a
liberalização seja desejável em princípio – porque um país em desenvolvi-
mento não pode prescindir de algum grau de aporte de poupança externa –,
precisa ser equacionada de maneira gradual, cautelosa, com instituições
adequadas, um sistema bancário e financeiro sólido, com boa supervisão,
com boa regulação. Isso que estou a dizer é o mesmo que diz o Fundo
Monetário Internacional. O FMI é o primeiro a afirmar que esses ins-
trumentos e essa cautela são necessários, ainda que há alguns anos o Fun-
do exibiu um entusiasmo acrítico no que se refere à liberalização.
Não há, porém, quem não reconheça hoje em dia que a liberalização
financeira é um processo que só se pode enfrentar com extrema cautela.
Tanto isso é verdade que, dos grandes países em desenvolvimento, os de
maior sucesso como a China e a Índia – a China crescendo a 10%, a taxas
constantes já há vinte anos, e a Índia crescendo entre 6% e 7% ao ano –
têm revelado, nessa matéria, uma extrema cautela.
O principal problema é que, diante do agravamento da dependência
de recursos de curto prazo, as saídas tornam-se cada vez mais difíceis e
dolorosas. Por isso, a melhor saída dessa armadilha é evitar a entrada.
Porque sair da liberalização, da dependência de recursos de curto prazo,
é como mandar uma carta pedindo demissão da máfia que, como se sabe,
não está acostumada a conceder desligamentos voluntários e/ou tem-
porários. Uma vez dentro desse processo, a saída é difícil, penosa, pro-
longada e demanda sempre um esforço enorme para o aumento das expor-
tações. Ou seja, não há saídas mágicas. As moratórias ou desligamentos
do sistema internacional geralmente tendem a piorar a situação dos paí-
ses endividados.
No Brasil, nós só vamos sair desse momento agudo de dependência
por meio de um esforço que pode durar anos. Estamos numa fase extre-
mamente acentuada de dependência neste momento, dispostos a gastar
quase 10% do PIB só para pagar custos financeiros, juros, o que é uma
proporção altíssima.

32
Diversidade e desenvolvimento

Opções e variações

Mas, como venho insistindo, há uma diversidade enorme de cami-


nhos trilhados por distintos países para tratar dessas questões. Citei a
China, a Índia e o Sudeste da Ásia. Por quê? Para mostrar que esses paí-
ses seguiram rotas diferentes. Claro que esses países estão se integran-
do à globalização. Quem vai negar que a China está crescendo há 21 anos?
Que se revelou capaz de exportar crescentemente aos Estados Unidos e
ao Japão? Apenas com o Japão, que sempre foi um país relativamente
fechado, a China tem, nesse momento, um saldo bilateral de 22 bilhões
de dólares. Com os Estados Unidos, tem um saldo entre 30 e 40 bilhões
de dólares. Portanto, ninguém pode negar que a China está aproveitan-
do as oportunidades do mercado global para se desenvolver. Mas está
fazendo essa integração de um modo diferente da América Latina. Jogou
a cartada da competitividade em matéria de exportações, gerando gran-
des saldos no comércio com outras nações. As três Chinas, se se puder
chamar assim – isto é, a China propriamente dita (mainland China), Hong
Kong e Taiwan –, detêm, juntas, reservas de 410 bilhões de dólares nes-
te momento. Isto é, as reservas do “planeta China” são de 410 bilhões
de dólares. Portanto, os chineses jamais aceitaram a idéia de que para se
desenvolver precisavam exibir déficits em sua conta corrente, uma idéia
que teve longa vigência na América Latina, pois as autoridades monetá-
rias estavam convencidas de que a liquidez do mercado financeiro per-
mitiria que recebêssemos recursos até a melhoria da nossa competi-
tividade.
Modelos diferentes existem e estão aí, à vista. A afirmação de que
não existem, na experiência concreta do mundo, outros países em de-
senvolvimento com políticas alternativas diferentes e melhores do que
as nossas é objetivamente falsa. Existem. E muitos! E estão aí para se-
rem estudados e conhecidos. Mostraram-se melhores na competitividade
comercial, na tecnologia, na distribuição de renda, na preocupação com
a pobreza.
O fenômeno que vivemos aqui é caracteristicamente latino-ameri-
cano. É claro que o problema da África é ainda pior. O embaixador do
Brasil em Genebra, Celso Amorim, homem de inteligência aguda e com
uma grande capacidade de criar fórmulas, disse, com muita felicidade, o

33
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

seguinte: “a diferença entre o modelo asiático, se se pode chamar assim,


e o modelo latino-americano, é que o modelo asiático é construído so-
bre poupança interna e mercado externo, enquanto o modelo latino-
americano é construído sobre poupança externa e mercado interno”.
Reproduzo aqui seu pensamento apenas para mostrar que são dois mo-
delos completamente diferentes. Por isso, dizer que não há modelos,
tentar fazer as pessoas crerem que todo o mundo segue o mesmo mode-
lo que nós é alguma coisa que clama aos céus em matéria de falsidade.

Países e monstros

Quando se lança o olhar ao mundo, o que chama a atenção é que


praticamente cada caso é um caso. A realidade da qual nós temos que
partir é de que existem no mundo hoje praticamente 200 Estados, 200
entidades dotadas de centros decisórios com maior ou menor autono-
mia. É interessante também refletir que, dos 200 Estados atuais, 150
foram criados no século XX. Também é importante lembrar o que diz Eric
Hobsbawm, o grande historiador inglês: “é preciso não se iludir com o
fato de que há tantos Estados, porque, na verdade, três de cada quatro
pessoas no mundo vivem apenas em 25 desses países, que são os maio-
res. São 25 que têm 50 milhões de habitantes ou mais”. Portanto, esse é
o primeiro dado da diversidade. Duzentos Estados que vão, num extre-
mo, da China, que tem 1,3 bilhão de habitantes; da Índia, que tem 1 bi-
lhão e que vai passar a China dentro de alguns anos; da Federação Rus-
sa, que tem mais de 15 milhões de quilômetros quadrados, a países que
são da jurisdição da Unctad, ilhas como Tuvalu, como Vanuatu, que pouca
gente sabe que existem. Alguns desses países vivem da emissão de selos,
outros vivem de alugar o nome na internet, como é o caso de Tuvalu. Outros,
finalmente, sobrevivem como paraísos fiscais, como as ilhas Jersey. Ou seja,
há países gigantescos, países médios, países pequenos, minipaíses.
Dessa realidade podemos extrair duas conclusões. De um lado, que
as condições, as perspectivas e as possibilidades variam. É claro que as
possibilidades da China ou dos Estados Unidos não são as mesmas de
Tuvalu. Essa é a primeira conclusão. A segunda conclusão: não se ilu-
dam, porque mesmo que a autonomia seja diferente, não quer dizer que

34
Diversidade e desenvolvimento

não exista. A prova é que a OCDE, a organização dos países ricos, está há
tempos tentando impor aos paraísos fiscais certas disciplinas e não con-
segue. É claro que atrás dos paraísos há protetores maiores. Mas a idéia
de que o micro-Estado não tem força alguma e tem que aceitar o que se
diz não é certa.
Isso diz respeito a um segundo mito que se propagou falsamente, o
do fim da soberania nacional. Na verdade, aquilo a que estamos assistin-
do é o desmesurado fortalecimento de algumas soberanias em detrimento
de outras. O país mais poderoso da Terra, os Estados Unidos, não faz
parte de uma lista imensa de tratados que são assinados por todos os
outros, invocando justamente a sua soberania. A posição deles, e eu não
digo isso para criticá-los, é simplesmente de que não atendem aos inte-
resses dos Estados Unidos e por isso não são assinados. Portanto, é pre-
ciso distinguir a imensa diversidade de situações existentes atualmente.
Um dos principais teóricos norte-americanos da guerra fria classifi-
cou alguns países como monster countries (países-monstros), países que
possuem um território continental e uma população de mais de 200 mi-
lhões de habitantes. Os dois elementos são importantes, porque alguns,
como o Canadá e a Austrália, têm a terra, mas não têm o homem; outros
têm gente, mas não a terra. Os dois elementos são importantes, porque
é essa interação entre muita gente e muita distância que cria a complexi-
dade, matriz da heterogeneidade. Foram detectados cinco países desse
tipo. Os Estados Unidos, a Rússia, a China, a Índia e o Brasil. A rigor,
talvez, com um pouco de boa vontade, se poderia incluir a União Euro-
péia, após a integração comercial, e a Indonésia, por sua população e as
milhares de ilhas em seu território. Esses países têm uma natureza pró-
pria, porque, para um país continental, a natureza do problema de inser-
ção na globalização é diferente da natureza de inserção de Cingapura ou
da Bélgica. Para estes, o comércio exterior representa mais de 150% de
seu PIB, porque são países de intermediação. Por isso, sua inserção sur-
ge naturalmente. Agora, a inserção da Rússia é um grande problema. Os
projetos mais ambiciosos de ampliação da União Européia nunca contem-
plam a Rússia. Por quê? Porque haveria risco de indigestão. Como a União
Européia conseguiria engolir 15 milhões de km2, com aquela complexi-
dade, com mais de cem línguas?

35
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Exatamente por suas dimensões, a inserção da Índia, da China, do


Brasil coloca outro tipo de problema. É claro que não podemos nos com-
parar aos Estados Unidos ou à União Européia, porque estes inventa-
ram e plasmaram a globalização, além de terem alcançado um nível muito
mais avançado de transnacionalização de suas economias. Temos de nos
comparar justamente aos grandes países continentais em desenvolvimen-
to e ver como estão resolvendo seus problemas da inserção.

Experiências que estimulam nossa reflexão

Passo à parte final da minha exposição. Um caso muito interessante


para a nossa discussão está registrado em um relatório do World Economic
Survey das Nações Unidas, de 1987, publicação dirigida na época pelo
meu amigo Pedro Malan. Nesse estudo, Malan e seus colegas procura-
ram detectar quais eram os países em desenvolvimento que tiveram um
crescimento rápido ao longo da década de 1970. Crescimento rápido para
os autores significava uma média anual de 4,5% de crescimento do PIB
ao ano. Em termos de renda per capita, a referência era a de um cresci-
mento em torno de 2% ou mais, mas ao longo de dez anos. O resultado
foi muito interessante. Na década de 1970, cerca de trinta países se qua-
lificavam nessa categoria, muitos latino-americanos, inclusive o Brasil.
Na década de 1980 (o estudo foi até 1987), esse número tinha caído ver-
tiginosamente, de trinta para catorze. Todos os países latino-americanos
haviam saído da lista em razão da crise da dívida que havia começado
em 1982. Mais interessante ainda foi um terceiro exercício realizado pelo
estudo, que reunia o exame da década de 1970 com a de 1980. Após iden-
tificar os países que haviam mantido o crescimento ao longo de duas
décadas, somente oito ou nove resistiram, todos, sem exceção, asiáti-
cos, dos quais a maioria era importadora de petróleo. Havia um ou dois
que era exportador líquido de energia, os demais eram importadores.
Nesse ponto, o estudo tentava extrair o que havia de comum nessas ex-
periências, mas com muita dificuldade. Isso porque os setores-chave não
coincidiam. Por exemplo, quando a pesquisa se detinha na agricultura,
saltava aos olhos que alguns desses países nem agricultura possuíam,

36
Diversidade e desenvolvimento

como era o caso de Cingapura e Hong Kong. Quando se concentrava no


investimento estrangeiro direto, não dos financiamentos, mas do inves-
timento produtivo, o estudo revelava que em alguns países o investimento
estrangeiro havia sido decisivo, como em Cingapura. Já em outros paí-
ses, sua importância havia sido moderada, como no caso de Taiwan ou
da Tailândia. Em outros ainda, o investimento externo desempenhou
papel mínimo, como na Coréia do Sul, que se desenvolveu praticamente
fechada ao investimento estrangeiro direto. Quando se olhava para os
graus de abertura comercial, o resultado era variável. Havia uma certa
semelhança em alguns pontos, como o fato de serem países com baixa
inflação, reduzido endividamento externo e outros pontos dessa natureza.
Procurei extrair algumas lições para além do esforço desse relató-
rio. As conclusões a que cheguei indicam que todos os que haviam man-
tido seu crescimento nas décadas de 1970 e 1980 possuíam quatro tra-
ços em comum. O primeiro é que todos eram países dotados de um Estado
eficiente. Não necessariamente de um Estado produtor, de um Estado
que produz aço, como nós tivemos na América Latina. Mas todos eram
países com uma burocracia estatal competente, com alto grau de pro-
fissionalismo, de tecnicalidade, capaz de orientar o processo de desen-
volvimento. O caso mais interessante era o de Cingapura, um país que
aplicou políticas de grande liberalização, mas com grande nível de
dirigismo estatal. E até hoje mantém essa prática. Há detalhes interes-
santes sobre como o governo em Cingapura convidava anualmente exe-
cutivos internacionais para saber quais os produtos que iriam dominar o
mercado nos cinco anos seguintes, de modo a abrir uma discussão sobre
quais desses produtos poderiam ser fabricados internamente no país. Isso
significava que o Estado, apesar de dirigista, procurava agir a favor e não
contra o mercado. Comparando, o primeiro traço comum era a existên-
cia de um aparato estatal competente – e não de um processo de des-
mantelamento do Estado, como ao que assistimos na América Latina.
O segundo traço que se verificava era que todos tinham uma visão
estratégica clara do desenvolvimento. O que não significava a idéia ingê-
nua de um plano qüinqüenal com metas quantitativas. Não se tratava
disso, mas de uma visão de até onde eles queriam ir e quais eram as vanta-
gens comparativas de que dispunham. Como se sabe, para Cingapura,

37
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

por exemplo, a grande vantagem é a localização geográfica, pela qual se


domina a entrada do Mar da China meridional. Nesse sentido, o porto
foi sua grande alavanca. Um porto de alta eficiência, com grande quali-
dade de provimento de serviços. Há variações, mas todos os países ti-
nham uma visão estratégica clara de aonde queriam chegar. Nenhum
desses países acreditou que apenas os bons fundamentos econômicos
seriam suficientes para incrementar espontaneamente sua competitivida-
de. Ao contrário, desenvolveram sempre uma política ativa de promo-
ção de sua competitividade.
Um terceiro traço, também ausente na América Latina, é que todos
esses exemplos de maior êxito tiveram sempre, desde a origem, um for-
te componente social de distribuição de renda. Os casos mais impressio-
nantes de desenvolvimento sustentável ao longo de três décadas, com
pouca desigualdade, foram os países que começaram com uma reforma
agrária radical, que distribuiu não só renda, mas também o acesso aos
bens de produção. Foi o caso de Taiwan, da Coréia do Sul e do Japão. Os
casos de Taiwan e do Japão foram frutos das grandes reformas do pós-
Segunda Guerra Mundial. No caso do Japão, muitas dessas reformas fo-
ram patrocinadas pelas autoridades de ocupação americanas. No caso da
Coréia, houve uma extensa destruição das relações de propriedade du-
rante a Segunda Guerra Mundial e, depois, na Guerra da Coréia. Em to-
dos esses casos, a reforma agrária foi radical. Radical pelo universo de
propriedades atingidas e pelos limites impostos ao tamanho das proprie-
dades. Nesse sentido, é muito interessante ver como esses países até hoje
gozam dos menores índices de desigualdade. Mesmo que a desigualdade
tenha crescido, agravou-se muito menos do que em outros países. No
início de seu projeto, encontramos um esforço de redistribuição de ren-
da, a começar com um compromisso claro de redução da pobreza abso-
luta. Essa redução nos países asiáticos foi impressionante. Em média, o
total da população que vivia abaixo da linha de pobreza absoluta passou,
nesses países, de 65% a 70% a algo como 10% a 12%. Na Malásia o núme-
ro é ainda menor, de 8% hoje em dia. Isso ocorreu em uma geração, em
menos de trinta anos. Em grande parte foi essa redistribuição da renda
que tornou o modelo auto-sustentável, que criou um mercado interno
pujante e que permitiu o quarto traço comum a que eu vou me referir
em seguida.

38
Diversidade e desenvolvimento

Todos esses países investiram pesadamente em recursos humanos,


educação, ciência, tecnologia. Porque as duas coisas vão de par em par,
pois não se pode investir em recursos humanos e em educação sem criar
outros desequilíbrios, se ao mesmo tempo não houver um esforço de
redistribuição. Portanto, acredito que as lições estão claras. Embora ne-
nhum de nós tenha a pretensão de dar uma receita ao Brasil ou à Améri-
ca Latina, é óbvio que a solução na busca de um modelo alternativo pas-
sa por um aparato estatal competente, por uma visão estratégica do
desenvolvimento, que vai variar segundo os países, por um esforço de
redistribuição sério, a partir de agora e não depois do crescimento, e tam-
bém por uma ênfase central na formação de recursos humanos.

O combate à pobreza como prioridade

Esses quatro traços estão presentes em todas as experiências de êxito.


Até me atrevo a dizer que, sem a dimensão social e humana, o desenvol-
vimento mesmo materialmente acabaria frustrado. A experiência histó-
rica mostra isso. Ainda que não fôssemos movidos por sentimentos de
solidariedade ou por sentimentos de fraternidade, ainda que a nossa pre-
ocupação fosse única e exclusivamente a eficácia, mesmo desse ponto
de vista, sem um esforço fundamental de redistribuição e de formação
de seres humanos, o desenvolvimento não será alcançado.
Devo reconhecer que essa foi a grande contribuição tanto de Prebisch
quanto de Celso Furtado. A este, sobretudo, é que se deve a introdução
no ideário da Cepal de duas grandes dimensões, posteriormente incor-
poradas por Prebisch. A primeira foi a fundamentação teórica que Furta-
do deu para mostrar como um desenvolvimento desequilibrado, baseado
na imitação do padrão de consumo das sociedades industriais avançadas,
acabava provocando certos desequilíbrios que geravam estrangulamentos
estruturais no processo de desenvolvimento da América Latina. Prebisch,
no final da vida, se preocupou muito com isso e se deu conta de que essa
era uma das grandes falhas de seu modelo. Tanto assim que hoje em dia,
na América Latina, quando pensamos em fazer um balanço dos 55 anos
de experiência desenvolvimentista, não podemos negar que do lado po-

39
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

sitivo há muita coisa lograda em termos de criação de uma base indus-


trial, de alguma diversificação, de alguma melhoria em termos de presença
comercial, de um crescimento que foi muito grande até os anos 80. O
problema é que as condições sociais criadas foram entristecedoras.
Pelo Panorama social da América Latina, publicado pela Cepal, passa-
dos vinte anos, a América Latina ainda não havia conseguido voltar aos
níveis sociais que tinha antes do início da crise da dívida externa. Tanto
o nível de pobreza como o nível de indigência continuam a ser maiores
do que eram em 1981. Claro que esses indicadores variam de país para
país. Alguns, como o Chile, por exemplo, superaram essa situação. Mas
a média do continente continua desalentadora. Ou seja, se já estávamos
mal naquela época, hoje estamos ainda pior.
Essa minha apresentação teve as características de uma conversa,
em que procurei suscitar alguns temas de um modo incompleto e frag-
mentário. Mesmo assim, gostaria de concluir minha reflexão afirmando
que não podemos perder de vista o compromisso ético do desenvolvi-
mento, o compromisso com o ser humano, pois do ponto de vista mate-
rial freqüentemente o Brasil nos surpreende.
Fiquei muito impressionado ao ler uma revista da Fundação Getú-
lio Vargas dedicada ao agribusiness, na qual há uma matéria sobre o êxito
de Mato Grosso. É uma leitura que alegra qualquer brasileiro, porque
nenhum de nós pode ficar indiferente ao êxito desse Estado com o algo-
dão, já que o Brasil estava quase desaparecendo das estatísticas de sua
produção, e o Mato Grosso está conseguindo produzir algodão de exce-
lente qualidade com um dos preços mais baixos do mundo. Há também
uma revolução na soja e nas hidrovias, abertas para escoar esses produ-
tos. Esse é o lado que o Brasil tem de mais parecido com os Estados
Unidos, esse lado pioneiro, do arrojo, dos realizadores individuais. O que
só pode nos dar confiança. Mas, ao mesmo tempo, é triste, porque a lei-
tura da mesma revista não nos fornece elementos para saber se esse sal-
to melhorou de alguma maneira o salário do trabalhador rural em Mato
Grosso. Desconfio que não deve ter melhorado muito. O problema é que
é um tema que não está muito presente, apesar de sua importância, pois
sem essa discussão todas essas mudanças podem produzir ainda mais
concentração de riqueza e grupos ainda mais poderosos. Mas a pergunta

40
Diversidade e desenvolvimento

sobre os caminhos para tirar as pessoas da miséria continua ausente, o


que só aumenta a nossa angústia.
Moro há seis anos fora do Brasil. Cheguei dias atrás e vi como algu-
mas pessoas moram em fortalezas medievais, cercadas por muros de
quatro metros de altura, com um exército de segurança, com um extra-
ordinário desplante de consumismo em meio a uma miséria atroz. Li
também sobre episódios que estão escrevendo um novo capítulo da his-
tória da monstruosidade humana, como as histórias dos justiceiros do
ABC, que têm prontuário e são contratados com tabela para eliminar
pessoas. É bom lembrar que essa realidade também é, em parte, resulta-
do do processo de desenvolvimento brasileiro.
De certa forma, alguns dos êxitos materiais estão na raiz dessa con-
figuração, porque foram êxitos, mas, ao mesmo tempo, parte de um pro-
cesso desprovido de consciência. Se nós queremos ter um desempenho
melhor não é para reproduzir de novo o que tivemos nos anos 70, quan-
do se dizia no regime militar que a economia ia bem, mas o povo ia mal.
Hoje, nem a economia nem o povo vão bem. E nós não queremos, eviden-
temente, que a economia volte a exibir um bom desempenho com o povo
passando mal.
Por isso, acredito que nessa reflexão sobre o desenvolvimento não
se pode perder a dimensão da promoção do povo brasileiro. O desenvol-
vimento só terá sentido se conseguir de fato realizar esse objetivo, por-
que esse é o nosso problema. Outros podem ter outros problemas. Mas
para um país que tem cinqüenta milhões de pobres e miseráveis, a priori-
dade evidentemente tem de ser essa.

41
2
Estratégias de desenvolvimento
para o novo século1

Dani Rodrik2

1 Introdução

É bem possível que a idéia de economia mista seja o mais precioso


legado que o século XX deixa para o XXI no terreno da política econômica.
O século XIX descobriu o capitalismo. O XX aprendeu a domesticá-lo e
a torná-lo mais produtivo, fornecendo os ingredientes institucionais de
uma economia de mercado auto-sustentável: bancos centrais, política
fiscal estabilizadora, legislação antitruste e regulamentações, previdência
social, democracia política. Foi durante o século XX que esses elemen-
tos de economia mista lançaram raízes nos países industrializados avança-
dos. A mera idéia de que os mercados e o Estado são complementares –

1 Este trabalho foi preparado para ser apresentado na conferência “Developing Economies
in the 21st Century” [Economias em desenvolvimento no século XXI], Institute for Developing
Economies, Japan External Trade Organization, 26-27 de janeiro de 2000, em Chiba, Japão.
2 Havard University.

43
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

reconhecida na prática, ainda que nem sempre em princípio – possibilitou


a prosperidade sem precedentes vivida pelos Estados Unidos, a Europa
Ocidental e partes do Extremo Oriente na segunda metade do século XX.
O truísmo de que tanto a iniciativa privada quanto a ação coletiva
são necessárias ao sucesso econômico chegou um tanto tarde aos países
em desenvolvimento. À medida que a maioria deles ia se tornando inde-
pendente, nas décadas de 1950 e 1960, o exemplo aparentemente bem-
sucedido da União Soviética e a ideologia antimercado das elites políti-
cas nacionais resultaram em estratégias de desenvolvimento fortemente
estatizantes. Na América Latina, onde os países são independentes há
muito mais tempo, a visão “estruturalista” predominante era a de que
os incentivos ao mercado não conseguiriam eliciar uma resposta mui-
to flexível. Em todo o mundo em desenvolvimento, o setor privado era
encarado com ceticismo, e a iniciativa particular ficava rigorosamente
circunscrita.
Essas visões sofreram uma transformação radical, nos anos 80, sob
a influência conjunta de uma prolongada crise de endividamento e da
doutrina das instituições de Bretton Woods. Os formuladores da políti-
ca da América Latina e da Europa Oriental pós-socialista adotaram com
entusiasmo o “consenso de Washington”, que enfatizava a privatização,
a desregulamentação e a liberalização do comércio. A recepção foi mais
precatada e cautelosa na África e na Ásia, mas também nesses continen-
tes as políticas se voltaram decididamente para os mercados. De início,
tais reformas orientadas para o mercado deram pouquíssima atenção às
instituições e à complementaridade entre as esferas pública e privada da
economia. O papel atribuído ao governo não ia além de manter a estabi-
lidade macroeconômica e fornecer a educação. A prioridade era enxugar
o Estado, não torná-lo mais eficaz.
Uma visão mais equilibrada começou a surgir nos últimos anos do
século XX, quando o consenso de Washington se mostrou incapaz de
cumprir suas promessas. A conversa, em Washington, voltou-se para a
“segunda geração de reformas”, a “governança” e o “revigoramento da
capacidade do Estado”.3 Três desenvolvimentos alimentaram a insatis-
fação com a ortodoxia. O primeiro deles foi o desastroso fracasso da re-

3 A última expressão é do World Development Report sobre o Estado (World Bank, 1997, p.27).

44
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

forma de preços e da privatização na Rússia, na ausência de um aparato


legal, regulamentário e político que lhes desse apoio. O segundo foi o
generalizado descontentamento com as reformas orientadas para o mer-
cado, na América Latina, e a percepção cada vez mais nítida de que essas
reformas pouca atenção davam aos mecanismos de seguridade social e
às redes de segurança. O terceiro e mais recente foi a crise financeira asiá-
tica, que expôs os perigos de permitir que a liberalização financeira ca-
minhasse à frente da regulamentação adequada.
Assim, entramos no século XXI com uma compreensão melhor da
complementaridade entre os mercados e o Estado – um conceito mais
elevado das virtudes da economia mista. Essa é a boa notícia. A ruim é
que não estão claras as implicações operacionais disso no design da es-
tratégia de desenvolvimento. Continua havendo muitas oportunidades
de renovados danos na frente política. Como vou expor mais adiante, o
Estado e o mercado podem combinar-se de diversos modos. Há muitos
e diferentes modelos de economia mista. O grande desafio apresentado
às nações em desenvolvimento nas primeiras décadas do próximo século
é conceber formas próprias de economia mista.
A seguir, examino alguns princípios que devem orientar esta inda-
gação. Inicio com uma condensação muito breve da história do desem-
penho em crescimento dos países subdesenvolvidos no pós-guerra. Como
os motivos do decepcionante desempenho em crescimento a partir do
fim da década de 1970 estão intimamente ligados às atuais prescrições
políticas; apresento minha própria interpretação do que deu errado. Essa
interpretação sublinha a importância das instituições internas e tira a
ênfase do papel dos fatores microeconômicos (inclusive da política co-
mercial) no colapso do crescimento a partir de 1980.
A seção 3 faz uma análise mais detalhada das instituições de apoio
ao mercado. Discuto cinco funções que as instituições públicas devem
atender para que os mercados operem adequadamente: a proteção ao
direito de propriedade, a regulamentação do mercado, a estabilização
macroeconômica, a previdência social e a administração de conflito. Não
obstante, esta seção e a próxima sublinham que, em princípio, há uma
grande variedade de arranjos institucionais capazes de exercer essas fun-
ções. Convém encarar com ceticismo a noção de que uma instituição
específica observada num país (por exemplo, nos Estados Unidos) é o

45
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

tipo mais compatível com uma economia de mercado em bom funcio-


namento. Argumento, na seção 5, que as reformas parciais e graduais ge-
ralmente surtiram mais efeito porque os programas de reforma sensíveis
às precondições institucionais têm mais probabilidade de êxito que os
que pretendem erigir instituições totalmente novas da noite para o dia.
A seção 6 trata de algumas implicações na governança internacio-
nal. Uma conclusão-chave é que as normas internacionais e a condiciona-
lidade das Instituições Financeiras Internacionais (IFI) devem dar espaço
a políticas de desenvolvimento que divergem das ortodoxias atualmen-
te dominantes. A seção 7 avalia a prioridade que se deve dar à abertura
para o comércio e para os fluxos de capital no design das estratégias de
desenvolvimento. Argumento que o comércio e os fluxos de capital são
importantes à medida que dão acesso, aos países em desenvolvimento,
a bens de capital mais baratos. Porém, os vínculos entre a abertura para
o comércio e os fluxos de capital e o crescimento subseqüente são fra-
cos, incertos e mediados pelas instituições internas. A seção 8 oferece
algumas idéias conclusivas.

2 Algumas Lições da História Econômica Recente4

Muitos países em desenvolvimento tiveram taxas de crescimento


econômico sem precedentes no período entre o pós-guerra e o fim da
década de 1970. Mais de quarenta deles cresceram a índices anuais su-
periores a 2,5% per capita até serem afetados pela primeira crise do pe-
tróleo. Com semelhante taxa de crescimento, a renda dobraria a cada 28
anos ou menos – ou seja, a cada geração. A lista de países com esse re-
corde invejável vai muito além do habitual punhado de suspeitos do
Extremo Oriente e se estende a todas as partes do mundo: inclui doze
países sul-americanos, seis do Oriente Próximo e do Norte da África e
até quinze da África Subsaariana (Rodrik, 1999a, Quadro 4.1). Sem dú-
vida, o crescimento econômico levou a uma melhora substancial das
condições de vida da vasta maioria das famílias desses países.

4 Esta seção baseia-se em Rodrik (1999a, cap.4).

46
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

O papel da política de substituição de importações

A maioria das nações que se saíram bem nesse período aplicou polí-
ticas de substituição de importações (Estratégia de Industrialização pela
Substituição de Importações – ISI). Elas estimularam o crescimento e
criaram mercados internos protegidos e, por conseguinte, lucrativos para
o investimento do empresariado nacional. Contrariando a convicção con-
vencional, o crescimento impulsionado pela ISI não produziu ineficiên-
cias tremendas em escala econômica. Aliás, o desempenho em produtivi-
dade de muitas nações da América Latina e do Oriente Próximo foi
comparativamente exemplar (ibidem, Quadro 4.2). No período de 1960
a 1973, países como o Brasil, a República Dominicana e o Equador, na
América Latina; o Irã, o Marrocos e a Tunísia, no Oriente Próximo; e a
Costa do Marfim e o Quênia, na África, tiveram crescimento do Fator de
Produtividade Total (FPT) mais rápido que o de qualquer país do Extre-
mo Oriente (com a possível exceção de Hong Kong, de que não há dados
comparáveis disponíveis). O México, a Bolívia, o Panamá, o Egito, a Ar-
gélia, a Tanzânia e o Zaire tiveram um crescimento do FPT mais elevado
que o de todos eles, com exceção de Taiwan. As estimativas do cresci-
mento da produtividade desse tipo não estão isentas de problemas sérios,
e é possível manipular as metodologias empregadas. No entanto, não há
por que acreditar que as estimativas de Collins & Bosworth (1996), das
quais retiramos esses números, sejam seriamente tendenciosas no modo
como classificam as diferentes regiões.
Portanto, como estratégia de industrialização destinada a aumentar
o investimento interno e a produtividade, a substituição de importações
aparentemente funcionou muito bem num amplo número de países até
pelo menos a metade da década de 1970. Apesar dos problemas, a ISI
conseguiu um recorde mais que respeitável. Se o mundo tivesse acaba-
do em 1973, a ISI não teria adquirido a reputação negativa que adquiriu,
nem se falaria em “milagre” no Leste da Ásia.

O colapso do crescimento

Sem embargo, as coisas começaram a ficar muito diferentes com a


crise energética de 1973. A taxa média de crescimento dos países subde-

47
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

senvolvidos caiu de 2,6%, no período de 1960 a 1973, para 0,9% no pe-


ríodo de 1973 a 1984. A dispersão do desempenho em todos os países
em desenvolvimento aumentou bruscamente, e o coeficiente de variação
das taxas nacionais de crescimento triplicou a partir de 1973 (Rodrik,
1999a, Quadro 4.3). O Oriente Próximo e a América Latina, que até 1973
vinham liderando o mundo em desenvolvimento em termos de cresci-
mento da FPT, não só ficaram para trás, como, na verdade, passaram a ter
um crescimento médio negativo da FPT. Na África Subsaariana, onde o au-
mento da produtividade, embora medíocre, havia sido positivo, o cres-
cimento da FPT tornou-se igualmente negativo. Só o Extremo Oriente
manteve os índices de crescimento da FPT, ao passo que o Sul da Ásia
melhorou o desempenho.
Terá sido o resultado da “exaustão” da política de substituição de
importações, independentemente do que o termo possa significar? Pelo
contrário, o timing comum pressupõe a turbulência vivida pela econo-
mia mundial a partir de 1973 – o abandono do sistema de taxas de câm-
bio fixas de Bretton Woods, duas grandes crises do petróleo, vários ou-
tros ciclos de oscilação de commodity, mais o choque da taxa de juros de
Volckler no início dos anos 80. O fato de alguns dos mais ardorosos adep-
tos da política da ISI do Sul da Ásia (particularmente a Índia e o Paquistão)
terem conseguido manter a taxa de crescimento depois de 1973 (o Pa-
quistão) ou aumentá-la (a Índia) também sugere que a ISI não era a úni-
ca envolvida.
A história real é muito clara. A causa imediata do colapso econômi-
co foi a incapacidade de ajustar adequadamente a política macroeco-
nômica à onda de choques externos. O desajuste macroeconômico deu
origem a uma série de síndromes associadas à instabilidade macroeconô-
mica – inflação alta ou reprimida, escassez de divisas e elevados ágios no
mercado negro, desequilíbrios nos pagamentos externos e crises de
endividamento – que muito ampliaram o verdadeiro custo dos choques.
De fato, verificou-se uma forte associação da inflação e dos ágios no
mercado negro com a magnitude do colapso econômico sofrido por diver-
sos países. Os mais sacrificados foram os que enfrentaram mais inflação
e aumentos mais acentuados do ágio no mercado negro de divisas
(ibidem, Quadro 4.1). Culpados foram as precárias políticas monetária
e fiscal e os ajustes inadequados nas políticas cambiais, às vezes agrava-

48
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

das pelas políticas míopes dos credores e das instituições de Bretton


Woods. As políticas comercial e industrial pouco tiveram a ver com as
causas da crise.
Por que alguns países ajustaram suas políticas macroeconômicas mais
rapidamente que outros? Os determinantes mais profundos do desem-
penho em crescimento posterior ao decênio de 1970 têm raízes na capa-
cidade das instituições internas de administrar os conflitos distribucionais
provocados pelos choques externos do período.
Pensemos uma economia repentina e inesperadamente confrontada
com a queda do preço de seu principal produto de exportação (ou com
uma súbita reversão dos fluxos de capital). A prescrição de cartilha para
ela é uma combinação de políticas de alteração e redução das despesas –
isto é, de desvalorização e contenção fiscal. Porém, o modo preciso pelo
qual se administram essas alterações de políticas pode ter significativas
implicações distribucionais. A desvalorização deve vir acompanhada de
controles salariais? Convém elevar as tarifas de importação? Deve-se
proceder à contenção fiscal mediante o corte de despesas ou o aumento
dos impostos? Se se trata de cortar despesas, que tipo de gastos há de supor-
tar o maior fardo? Devem-se elevar as taxas de juros a fim de refrear tam-
bém as despesas privadas?
Em geral, a teoria macroeconômica não tem uma preferência clara
pelas opções disponíveis. Mas, como cada uma delas gera conseqüências
distribucionais previsíveis, na prática, muitos fatores dependem da gra-
vidade dos conflitos sociais latentes. Sendo possível empreender os ajus-
tes apropriados sem a irrupção de conflito distribucional ou a perturbação
das barganhas sociais prevalecentes, é possível administrar o choque com
alguns efeitos a longo prazo sobre a economia. Do contrário, esta arrisca
passar anos paralisada enquanto o ajuste inadequado condena o país ao
afunilamento do comércio internacional, à compressão das importações,
a crises de endividamento e a surtos de inflação alta. Ademais, as divisões
sociais profundas incentivam os governos a adiar os ajustes necessários e
a assumir patamares excessivos de dívida externa, na expectativa de que
outros segmentos sociais sejam levados a arcar com os eventuais custos.
Em resumo, os conflitos sociais e sua administração têm um papel
importantíssimo na transmissão dos efeitos dos choques externos para
o desempenho econômico. As sociedades com divisões sociais profundas

49
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

e precárias instituições de administração de conflito tendem a lidar mal


com os choques. Nelas, o custo econômico dos choques exógenos – como
a deterioração em termos comerciais – é ampliado pelos conflitos
distribucionais desencadeados. Estes diminuem de diversas maneiras a
produtividade com a qual se utilizam os recursos: adiando os necessá-
rios ajustes nas políticas fiscais e nos preços-chave relativos (como a taxa
de câmbio real ou os salários reais) e desviando as atividades das esferas
produtiva e empresarial. A evidência de várias nações corrobora este argu-
mento: o desequilíbrio macroeconômico e o colapso do crescimento eram
mais prováveis nos países com alto grau de desigualdade de renda e com
fragmentação etnolingüística, e menos nos que contavam com instituições
democráticas ou instituições públicas de alta qualidade (ibidem, 1999b).

Lições da crise financeira asiática

A mesma lógica se fez presente na recente crise financeira asiática.


Uma lição que esta nos legou foi a de que os mercados de capital interna-
cionais são praticamente incapazes de distinguir os bons riscos dos maus.
É difícil acreditar que tenha havido muita racionalidade coletiva no com-
portamento do investidor durante a crise e antes dela: os mercados fi-
nanceiros cometeram um grave erro ou em 1996, quando derramaram
dinheiro na região, ou em 1997, quando se retiraram em massa. A im-
plicação é que depender excessivamente de capital líquido a curto prazo
(como fizeram os três países mais gravemente afetados) é uma estraté-
gia temerária.
Em segundo lugar, a crise demonstrou que a orientação comercial,
em si, pouco tem a ver com a propensão a enfrentar sérios problemas de
liquidez. As economias asiáticas mais afetadas pelos refluxos do capital
figuravam entre as mais orientadas para o exterior no mundo, rotineira-
mente apontadas como exemplos a serem seguidos pelos demais países.
Os determinantes da crise – assim como da crise de endividamento de 1982
e a do peso mexicano de 1994 – eram financeiros e macroeconômicos.
As políticas comercial e industrial foram, quando muito, secundárias.5

5 Esse ponto é muito debatido e se opõe à visão oficial do FMI (Fischer, 1998). O argumento
segundo o qual os aspectos “estruturais” do modelo do Leste da Ásia não estavam na raiz
da crise é muito bem colocado por Stiglitz (1998) e Radelet & Sachs (1998). Isso não quer

50
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

Uma terceira lição da crise é que as instituições internas de admi-


nistração de conflito são decisivas na contenção das conseqüências eco-
nômicas adversas do choque inicial. No começo da crise, chegou a pare-
cer que governos autoritários teriam mais possibilidade de evitar as
explosões sociais potenciais, ao passo que as “caóticas” democracias so-
freriam. Aliás, muitos críticos da democracia liberal de estilo ocidental
viram nas perturbações tailandesas e coreanas, nos primeiros estágios
da crise, assim como na aparente solução indonésia, uma ilustração da
superioridade econômica dos governos fundamentados nos ditos “Valo-
res Asiáticos”. O resultado foi bem oposto. A Indonésia, uma sociedade
etnicamente dividida e governada por uma autocracia, acabou mergulhada
no caos. As instituições democráticas da Coréia do Sul e da Tailândia,
bem como suas práticas de consulta e cooperação entre os parceiros so-
ciais, mostraram-se muito mais capazes de gerar a requerida política de
ajustes. Essa experiência recente demonstrou uma vez mais a importân-
cia das instituições, particularmente das democráticas, para lidar com
os choques externos.
Embora sejam relativamente recentes na Tailândia e na Coréia, as
instituições democráticas ajudaram esses dois países a se ajustar de diver-
sos modos à crise. Primeiro, facilitaram uma suave transferência do po-
der de um desacreditado conjunto de políticos para um grupo novo de
lideranças governamentais. Em segundo lugar, a democracia impôs me-
canismos de participação, consulta e negociação que possibilitaram
aos autores da política formar o consenso indispensável para que se em-
preendesse decididamente a necessária política de ajustes. Terceiro, como
a democracia oferece mecanismos institucionalizados de “voz”, as insti-
tuições coreanas e tailandesas anteciparam e evitaram a necessidade de
sublevações, manifestações e outros tipos de ações perturbadoras por
parte dos grupos afetados, assim como reduziu o apoio dos outros seg-
mentos da sociedade a tal comportamento.

dizer que tais economias não tivessem debilidades estruturais, particularmente uma depen-
dência excessiva do controle governamental da economia que, provavelmente, sobreviveu
a sua utilidade. Porém, como observa Stiglitz, as crises financeiras irrompem com certa
regularidade em economias que vão das escandinavas à dos Estados Unidos, todas com tipos
muito diferentes de gestão econômica e padrões de transparência.

51
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Algumas conclusões

Muitas das lições que a comunidade em desenvolvimento assimilou


da história econômica recente carecem de revisão. No meu ponto de vis-
ta, a interpretação correta é mais ou menos a seguinte.
Primeiro, a ISI funcionou bem num período de cerca de dois decê-
nios. Conduziu ao aumento das taxas de investimento e levou os países
da América Latina, do Oriente Próximo, da África do Norte e até alguns
da África Subsaariana a um crescimento econômico sem precedentes. Se-
gundo, quando as economias dessas mesmas nações começaram a se
desagregar na segunda metade da década de 1970, os motivos tiveram
pouquíssimo a ver com as políticas de ISI em si ou com a extensão do
intervencionismo estatal. Os países que sobreviveram à tormenta foram
aqueles cujos governos puseram em execução, rápida e decididamente,
os ajustes macroeconômicos adequados (nas áreas de política fiscal, mo-
netária e cambial). Terceiro – e mais fundamental –, o sucesso na adoção
desses ajustes macroeconômicos ligou-se a determinantes sociais mais
profundos. Foi a capacidade de administrar os conflitos sociais internos
provocados pela turbulência da economia mundial, nos anos 70, que fez a
diferença entre o crescimento contínuo e o colapso econômico. Os países
com divisões sociais mais profundas e instituições mais fracas (parti-
cularmente as de administração de conflito) enfrentaram maior deterio-
ração econômica em conseqüência dos choques externos da década.
Tomados em conjunto, esses pontos fornecem uma interpretação da
história econômica recente que difere muito do pensamento corrente.
Ao relevar a importância dos conflitos e das instituições sociais – em
detrimento da estratégia comercial e das políticas industriais –, eles tam-
bém propõem uma perspectiva bem diferente de política de desenvolvi-
mento. Se eu tiver razão, a principal diferença entre a América Latina e,
digamos, o Leste da Ásia não foi que aquela permaneceu fechada e isola-
da enquanto este se integrava à economia mundial. A principal diferen-
ça foi que a primeira foi muito mais incapaz de lidar com a turbulência
engendrada pela economia mundial. Os países que tiveram dificuldades
foram aqueles que não conseguiram administrar a abertura, e não os que
estavam insuficientemente abertos.

52
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

3 Uma Taxinomia das Instituições


Públicas de Apoio ao Mercado6

As instituições não têm grande importância na formação dos eco-


nomistas. O modelo padrão Arrow-Debreu, com um conjunto completo
e contingente de mercados a se estenderem indefinidamente no futuro,
parece não demandar o apoio de instituições que não as do mercado. Mas
é claro que isso desnorteia mesmo no contexto do próprio modelo pa-
drão. Este pressupõe um conjunto bem definido de direitos de proprie-
dade. Também pressupõe que os contratos sejam assinados sem receio
de que venham ser revogados quando for conveniente a uma das partes.
Assim, na base, existem instituições que estabelecem e protegem os di-
reitos de propriedade e dão vigência aos contratos. É necessário o concur-
so de todo um sistema legal e jurídico para fazer que até mesmo os merca-
dos “perfeitos” funcionem.
A legislação, por sua vez, precisa ser escrita e deve contar com o apoio
do emprego da força sancionada. Isso pressupõe um legislador e uma força
policial. A autoridade daquele pode derivar da religião, dos laços fami-
liares ou do acesso à violência superior, mas, em todos os casos, precisa
ter condições de oferecer aos súditos a mistura certa de “ideologia” (um
sistema de crenças) com a ameaça da violência para coibir a rebelião vin-
da de baixo. Ou então a autoridade pode emanar da legitimidade gerada
pelo apoio popular; nesse caso, ela deve corresponder às necessidades
do “eleitorado”. Seja como for, estamos diante dos primórdios de uma
estrutura governamental que vai muito além das estreitas necessidades
do mercado.
Uma implicação de tudo isso é que a economia de mercado se “in-
crusta” necessariamente num conjunto de instituições extramercado.
Outra é que nem todas essas instituições existem primeiramente e aci-
ma de tudo para suprir as necessidades da economia de mercado, por
mais que a lógica interna da propriedade privada e da vigência dos con-
tratos exija a sua presença. O fato de uma estrutura de governança ser
necessária para garantir que os mercados funcionem não implica que ela

6 Esta seção se apóia muito em Rodrik (1999c).

53
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

vise unicamente a esse fim. As instituições extramercado, às vezes, ge-


ram resultados socialmente indesejáveis, como o uso do cargo público
para o ganho privado. Também podem produzir conseqüências que res-
tringem o jogo livre das forças de mercado na busca de um objetivo maior,
como a estabilidade e a coesão sociais.
O resto desta seção discute cinco tipos de instituições de apoio ao
mercado: os direitos de propriedade, as instituições regulatórias, as de
estabilização macroeconômica, as de previdência social e as de adminis-
tração de conflito.

Os direitos de propriedade

É possível conceber uma florescente economia socialista de merca-


do, como estabeleceram os famosos debates da década de 1920. Porém,
todas as prósperas economias de hoje foram erigidas com base na proprie-
dade privada. Como argumentaram North & Thomas (1973) e North &
Weingast (1989), entre muitos outros, a celebração de direitos de pro-
priedade seguros e estáveis foi um elemento-chave da ascensão do Oci-
dente e do início do crescimento econômico moderno. O empresário só
é incentivado a acumular e inovar se tiver o controle adequado do retorno
dos ativos produzidos ou aprimorados.
Note-se que a palavra-chave aqui é “controle”, não “propriedade”.
Os direitos formais de propriedade pouco hão de significar se não confe-
rirem os de controle. Por isso, um direito de controle suficientemente
forte é capaz de funcionar de modo apropriado mesmo na ausência de
direitos formais de propriedade. A Rússia atual representa um caso em
que os acionistas, embora tenham o direito de propriedade, geralmente
carecem do controle efetivo das empresas. As empresas dos vilarejos e
aldeias (EVA) da China são um exemplo em que o direito de controle
impulsionou a atividade empresarial apesar da ausência de direitos de
propriedade definidos. Como ilustram esses exemplos, o estabelecimento
do “direito de propriedade” raramente é questão de aprovar uma legis-
lação. Esta, em si, não é necessária nem suficiente para assegurar o di-
reito de controle. Na prática, tal direito é garantido por uma combina-
ção de legislação, coação privada e costumes e tradição. Pode ser

54
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

distribuído mais escassa ou mais difusamente que o de propriedade. Os


outros interessados ou afetados podem ter a mesma importância que os
acionistas.
Ademais, o direito de propriedade raras vezes é absoluto, mesmo
que formalmente estabelecido por lei. O direito de impedir o vizinho de
invadir o meu pomar dificilmente se estende ao de matá-lo a tiros caso
ele de fato o invada. Outras leis e normas – como as que proíbem o homi-
cídio – podem anular as que protegem o direito de propriedade. Cada
sociedade decide por si a abrangência do direito de propriedade permissí-
vel e as restrições aceitáveis ao seu exercício. O direito de patente e de
propriedade intelectual são assiduamente protegidos nos Estados Unidos
e na maioria das sociedades avançadas, mas não em muitos países em
desenvolvimento. Por outro lado, a legislação ambiental e de zoneamento
restringe a possibilidade de os domicílios e as empresas dos países ricos
fazerem o que bem entenderem com sua “propriedade” numa extensão
muito maior do que no caso dos países subdesenvolvidos. Todas as socie-
dades reconhecem que o direito de propriedade privada está sujeito a
restrições em nome de um objetivo público mais importante. O que varia
é a definição do que constitui esse “objetivo público mais importante”.

Instituições regulatórias

Os mercados malogram quando os participantes adotam atitudes


fraudulentas ou anticompetitivas. Falham quando o custo das transações
impede a interiorização de externalidades tecnológicas ou não-pecuniá-
rias. E fracassam quando a informação incompleta resulta em risco mo-
ral e seleção adversa. Os economistas reconhecem essas deficiências e
têm desenvolvido os necessários instrumentos analíticos para pensar
sistematicamente as conseqüências e os possíveis remédios. Teorias do
“second best”, da concorrência imperfeita, da agência, do desenho de meca-
nismo e tantas outras oferecem uma escolha quase constrangedora de
instrumentos regulatórios para corrigir as falhas do mercado. As teorias
de economia política e opção pública oferecem salvaguardas contra a
dependência desqualificada desses instrumentos

55
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Na prática, toda economia de mercado bem-sucedida é supervisio-


nada por uma panóplia de instituições regulatórias que regulam a con-
duta com os bens, os serviços, o trabalho, os ativos e os mercados finan-
ceiros. Algumas siglas dos Estados Unidos hão de bastar para dar uma
noção do raio de ação das instituições envolvidas: FTC, FDIC, FCC, FAA,
OSHA, SEC, EPA e assim por diante. Aliás, quanto mais livres são os
mercados, maior é o fardo das instituições regulatórias. Não é por coin-
cidência que os Estados Unidos têm os mercados mais livres do mundo
e, ao mesmo tempo, a mais rigorosa legislação antitruste. É difícil conce-
ber em qualquer outro país uma empresa de alta tecnologia enormemen-
te bem-sucedida como a Microsoft sendo levada aos tribunais acusada de
práticas anticompetitivas. A lição segundo a qual a liberdade de mercado
exige vigilância regulatória se confirmou recentemente com a experiência
do Leste da Ásia. Na Coréia do Sul, na Tailândia e em muitos outros paí-
ses em desenvolvimento, a liberalização financeira e a abertura da conta
de capital levaram à crise financeira justamente por causa da regulamen-
tação e da supervisão prudenciais inadequadas.7
É importante reconhecer que as instituições regulatórias podem
precisar se estender além da lista padrão, cobrindo a legislação antitruste,
a supervisão financeira, a regulamentação da seguridade e alguns outros.
Isso vale especialmente para os países em desenvolvimento, nos quais
as falhas do mercado podem ser mais difundidas, e as necessárias regu-
lamentações, mais extensivas. Os modelos recentes de falhas de coorde-
nação e imperfeições do mercado de capital8 deixam claro que as inter-
venções governamentais estratégicas são muitas vezes necessárias para
escapar às armadilhas de baixo nível e eliciar reações desejáveis no in-
vestimento privado. Pode-se interpretar, a essa luz, a experiência da Coréia
do Sul e de Taiwan nas décadas de 1960 e 1970. Nessas duas economias,
os subsídios e a coordenação governamental extensivos do investimen-
to privado tiveram um papel decisivo para montar o cenário do cresci-
mento auto-sustentável (Rodrik, 1995). Claro está que muitos outros

7 Ver também o recente trabalho de Johnson & Shleifer (1999), que atribui o desenvolvi-
mento mais impressionante dos mercados de equity da Polônia, em comparação com os da
República Tcheca, às regulamentações mais fortes, no primeiro país, visando proteger os
direitos dos acionistas minoritários e impedir a fraude.
8 Ver em Hoff & Stiglitz (1999) uma análise e discussão úteis.

56
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

países tentaram replicar tais arranjos institucionais e fracassaram. E até


a Coréia do Sul pode ter levado longe demais uma coisa boa ao conservar
os cômodos laços institucionais entre governo e chaebols até bem entra-
dos os anos 90, ponto em que aqueles devem ter se mostrado disfun-
cionais. Repetindo: a lição é que os arranjos institucionais desejáveis
variam não só de país para país, como no interior de cada um deles ao
longo do tempo.

Instituições de estabilização macroeconômica

Desde Keynes, nós chegamos a uma melhor compreensão da reali-


dade de que as economias capitalistas não são necessariamente auto-
estabilizantes. Keynes e seus seguidores preocupavam-se com os cho-
ques na demanda agregada e o resultante desemprego. Visões mais
recentes da instabilidade macroeconômica realçam a instabilidade ine-
rente dos mercados financeiros e sua transmissão para a economia real.
Todas as economias avançadas acabaram criando instituições fiscais e mo-
netárias que exercem funções estabilizadoras, e aprenderam do modo
mais difícil quais são as conseqüências de não tê-las. Dessas instituições,
a provavelmente mais importante é um emprestador de última instância –
tipicamente o banco central –, que protege contra as crises bancárias auto-
realizáveis.
Há uma forte corrente, no pensamento macroeconômico, cuja ver-
são teórica mais sofisticada é representada pela abordagem real business
cycles (RBC) [ciclos de negócios reais] – que disputa a possibilidade ou a
eficácia de estabilizar a macroeconomia por meio de políticas monetá-
rias e fiscais. Também há uma noção, nos círculos políticos, particular-
mente nos da América Latina, de que as instituições fiscais e monetárias –
tal como estão configuradas atualmente – aumentaram a instabilidade
macroeconômica em vez de reduzi-la, adotando políticas procíclicas e não
anticíclicas (Hausmann & Gavin, 1996). Esses desenvolvimentos instiga-
ram a tendência à independência do banco central e ajudaram a inaugu-
rar um novo debate sobre a criação de instituições fiscais mais robustas.
Alguns países (a Argentina é o exemplo mais significativo) abriram
mão totalmente de um emprestador de última instância, substituindo-o

57
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

pelo currency board. Segundo o cálculo argentino, não vale a pena ter um
banco central capaz de estabilizar ocasionalmente a economia, correndo o
risco de geralmente desestabilizá-la. A história do país dá muitos motivos
para pensar que essa não é uma aposta ruim. Mas será que isso também
vale para o México ou o Brasil ou ainda para a Turquia ou a Indonésia?
Uma substancial desvalorização real da rupia, operada via desvaloriza-
ções nominais, foi um ingrediente-chave do desempenho econômico
superlativo da Índia nos anos 90. O que talvez funcione na Argentina
pode não funcionar nos outros países. A polêmica sobre currency boards e
dolarização ilustra o fato óbvio, mas ocasionalmente negligenciado, de
que as instituições necessárias a um país não são independentes da his-
tória desse país.

Instituições de previdência social

Na moderna economia de mercado, a mudança é constante e os ris-


cos idiossincráticos (isto é, especificamente individuais) das rendas e do
emprego são generalizados. O moderno crescimento econômico impõe
a transição de uma economia estática para uma dinâmica, na qual as ta-
refas executadas pelos trabalhadores estão em evolução constante, sen-
do freqüente o movimento ascendente e descendente na escala da renda.
Um dos efeitos libertadores da economia de mercado dinâmica é livrar
os indivíduos dos vínculos tradicionais – o grupo familiar, a Igreja, a hie-
rarquia aldeã. O outro lado da moeda é que ela também os aparta dos
sistemas tradicionais de apoio e das instituições que compartilham o ris-
co. A troca de presentes, as festividades, os laços familiares – para citar
apenas alguns arranjos sociais destinados a igualizar a distribuição de
recursos nas sociedades tradicionais – perdem boa parte de suas funções
de seguridade social. E, à medida que o mercado se expande, os riscos
contra os quais é preciso estar protegido tornam-se muito menos ad-
ministráveis à maneira tradicional.
A enorme expansão dos programas públicos de previdência social,
durante o século XX, é uma das características mais notáveis da evolu-
ção das economias de mercado avançadas. Nos Estados Unidos, foi o trau-
ma da Grande Depressão que pavimentou o caminho de importantes
inovações institucionais nessa área: seguridade social, seguro-desempre-

58
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

go, obras públicas, propriedade pública, seguro de depósito e legislação


favorável aos sindicados (Bordo et al., 1988, p.6). Como observa Jacoby
(1998), antes da Grande Depressão, as classes médias geralmente eram
capazes de se auto-assegurar ou de comprar seguro de intermediários
particulares. Quando essas formas privadas de seguro entraram em co-
lapso, elas se serviram do seu considerável peso político para reivindicar
a extensão da previdência social e a criação do que mais tarde seria de-
nominado welfare state ou Estado assistencial. Na Europa, as raízes do
welfare state remontam, em certos casos, ao final do século XIX. Mas a
grande expansão dos programas de seguridade social, particularmente
nas economias menores mais abertas ao comércio exterior, foi um fenô-
meno posterior à Segunda Guerra Mundial (Rodrik, 1998a). Malgrado
uma considerável reação política contra o welfare state na década de 1980,
nem os Estados Unidos nem a Europa reduziram significativamente es-
ses programas.
A seguridade social nem sempre precisa tomar a forma de progra-
mas de transferência financiados com recursos fiscais. No modelo do
Extremo Oriente, representado pelo caso japonês, a previdência é ofere-
cida por meio de combinações de práticas empresariais (como o empre-
go vitalício e os benefícios sociais fornecidos pela empresa) com setores
protegidos e regulamentados (o pequeno comércio) e uma abordagem
incremental da liberalização e da abertura para o exterior. Certos aspec-
tos da sociedade japonesa que parecem ineficientes para os observado-
res externos – como a preferência por pequenas lojas varejistas ou a re-
gulamentação excessiva dos mercados de produto – podem ser encarados
como substitutos dos programas de transferência que, na ausência de-
les, teriam de ser fornecidos (como na maioria das nações européias) pelo
welfare state. Tais complementaridades entre distintos arranjos institu-
cionais em uma sociedade têm a importante implicação de que é dificíli-
mo alterar gradualmente os sistemas nacionais. Não se pode (ou não se
deve) pedir ao japonês que se livre de suas práticas de emprego vitalício
ou dos ineficientes arranjos varejistas sem garantir que existam redes de
seguridade alternativas. Outra implicação é que as alterações institucio-
nais substanciais só ocorrem em conseqüência de grandes deslocamen-
tos, como os criados pela Grande Depressão ou pela Segunda Guerra
Mundial.

59
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A seguridade social legitima a economia de mercado porque a compa-


tibiliza com a estabilidade e a coesão sociais. Ao mesmo tempo, os welfare
states existentes na Europa Ocidental e na América do Norte engendram
diversos custos econômicos e sociais – despesas fiscais crescentes, uma
cultura de “direito adquirido”, o desemprego a longo prazo – que vêm se
tornando cada vez mais visíveis. Em parte por causa disso, os países em
desenvolvimento, como os latino-americanos que adotaram o modelo
voltado para o mercado após a crise de endividamento dos anos 80, não
deram atenção suficiente à criação de instituições de seguridade social.
O resultado final foi a insegurança econômica e uma reação contrária às
reformas. Como esses países hão de manter a coesão social em face de
grandes desigualdades e conseqüências voláteis, as quais têm se agrava-
do com o aumento da dependência das forças do mercado, é uma per-
gunta sem resposta óbvia no momento. Todavia, se a América Latina e
as outras regiões em desenvolvimento quiserem abrir um caminho dife-
rente do seguido pela Europa e os Estados Unidos rumo à seguridade
social, terão de desenvolver uma visão própria – e inovações institucionais
próprias – para aliviar a tensão entre as forças de mercado e a aspiração à
segurança econômica.

Instituições de administração de conflito

As sociedades diferem em suas clivagens. Algumas são constituídas


de população étnica e lingüisticamente homogênea e marcadas por uma
distribuição de certo modo igualitária dos recursos (a Finlândia?). Outras
caracterizam-se pelos contrastes profundos nos aspectos étnicos ou de
renda (a Nigéria?). Tais divisões obstruem a cooperação social e impe-
dem a realização de projetos mutuamente benéficos. O conflito social é
nocivo tanto porque desvia recursos das atividades economicamente pro-
dutivas quanto porque desestimula tais atividades em razão da incerteza
que gera. Os economistas costumam utilizar modelos de conflito social
para esclarecer questões como as que se seguem. Por que os governos
adiam as estabilizações se o adiamento impõe custos a todos os grupos
(Alesina & Drazen, 1991)? Por que os países ricos em recursos naturais

60
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

geralmente se saem pior do que os pobres nesses recursos (Tornell &


Lane, 1999)? Por que os choques externos muitas vezes levam a prolon-
gadas crises econômicas desproporcionais ao custo direto dos próprios
choques (Rodrik, 1999b)?
É possível ver nisso tudo exemplos de falha de coordenação que
impedem as facções sociais de coordenar resultados que seriam de be-
nefício mútuo. As sociedades saudáveis contam com uma série de ins-
tituições que tornam menos prováveis essas falhas colossais de coorde-
nação. O império da lei, um judiciário de alta qualidade, as instituições
políticas representativas, as eleições livres, os sindicatos independentes,
as parcerias sociais, a representação institucionalizada dos grupos mino-
ritários e a previdência social são exemplos de tais instituições. O que
faz que esses arranjos funcionem como instituições de administração de
conflito é o fato de impor uma dupla “tecnologia de compromisso”: avi-
sam os “vencedores” potenciais do conflito social que seus ganhos serão
limitados, e garantem aos “perdedores” que estes não serão expropria-
dos. Tendem a aumentar os incentivos dos grupos a cooperar, reduzindo
a vantagem das estratégias socialmente não-cooperativas.

4 Qual é o Papel da Diversidade Institucional?

Como se demonstrou na seção anterior, a economia de mercado


depende de uma ampla ordem de instituições extramercado que desempe-
nham funções regulatórias, estabilizadoras e legitimadoras. Uma vez que
essas instituições são aceitas como parte e parcela de uma economia ba-
seada no mercado, as dicotomias tradicionais entre mercado e Estado
ou laisser-faire e intervenção passam a ter menos sentido. Esses não são
modos rivais de organizar as questões econômicas de uma sociedade; são
elementos complementares que tornam o sistema sustentável. Toda eco-
nomia de mercado em bom funcionamento é uma mescla de Estado e
mercado, de laisser-faire e intervenção.
Outra implicação da discussão da seção precedente é que a base ins-
titucional de uma economia de mercado não é determinada por um só
fator. Formalmente, não há um mapeamento único entre o mercado e o

61
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

conjunto de instituições extramercado necessárias para sustentá-lo. Este


tem reflexo numa ampla variedade de instituições regulatórias, estabiliza-
doras e legitimadoras que observamos nas sociedades industriais avan-
çadas da atualidade. O estilo norte-americano de capitalismo é muito
diferente do japonês. E ambos diferem do europeu. E, mesmo na Euro-
pa, há grandes diferenças entre os arranjos institucionais, por exemplo,
da Suécia e da Alemanha.
É um erro jornalístico comum supor que um conjunto de arranjos
institucionais deve dominar os outros em termos de desempenho geral.
Daí as coqueluches da década: com os baixos índices de desemprego, as
elevadas taxas de crescimento e o florescimento cultural, a Europa foi o
continente a ser imitado durante boa parte da década de 1970; nos anos
80, de consciência comercial, o Japão passou a ser o exemplo escolhido;
e o decênio de 1990 foi o do modelo norte-americano de capitalismo li-
vre e solto. Trata-se de adivinhar que grupo de países conquistará a ima-
ginação caso uma correção substancial venha atingir o mercado acionário
americano.9
A questão da diversidade institucional tem, na verdade, uma impli-
cação mais fundamental. Os acertos institucionais hoje vigentes, por
variados que sejam, constituem, eles próprios, um subgrupo da série com-
pleta de possibilidades institucionais potenciais. Esse é um ponto que
foi veemente e utilmente defendido por R. Unger (1998). Não há por
que supor que as sociedades modernas já lograram exaurir todas as varia-
ções institucionais úteis, capazes de substanciar economias sadias e vi-
brantes. Ainda que aceitemos que as economias de mercado requerem
certos tipos de instituições como as arroladas na seção anterior,

tais imperativos não são selecionados numa lista fechada de possibilidades


institucionais. Estas não vêm na forma de sistemas indivisíveis, juntas
vigorando ou juntas esmorecendo. Sempre há conjuntos alternativos de arran-
jos capazes de passar pelos mesmos testes práticos. (Ibidem, p.24-5)

É preciso conservar um ceticismo sadio ante a idéia de que um tipo


específico de instituição – por exemplo, um modo particular de gover-

9 Talvez a Europa volte a entrar na moda. Recentemente, o The New York Times publicou um
importante artigo com o título “A Suécia, Welfare State, goza de uma nova prosperidade” (8
de outubro de 1999).

62
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

nança corporativa, de sistema de seguridade social ou de legislação do


mercado de trabalho – é o único tipo compatível com uma economia de
mercado em bom funcionamento.

5 Incentivos e Instituições de Mercado

Afinal, o que conta para todo progresso econômico é a iniciativa in-


dividual. O sistema de mercado não tem rival, em termos de eficácia, em
orientar o esforço individual para a meta de avanço material da socieda-
de. O pensamento inicial acerca da política de desenvolvimento, tal como
se mencionou na introdução, não levou isso muito em conta. Os estru-
turalistas desprezavam os incentivos de mercado por considerá-los ine-
ficazes em vista do abastecimento geral e de outras imposições “estru-
turais”. Os socialistas os desprezavam por considerá-los incompatíveis
com a meta da igualdade e outros objetivos sociais.
Ambos os temores se revelaram infundados. Os agricultores, em-
presários e investidores de todo o mundo, independentemente do grau
de instrução, mostraram-se bastante sensíveis aos incentivos de preço.
Na Coréia do Sul e em Taiwan, a forte reação do setor privado aos incen-
tivos fiscais e de crédito, criados no início da década de 1960, foi um es-
timulante decisivo para o milagre de crescimento desses países (Rodrik,
1995). Na China, o sistema de vias duplas, que permitiu aos agriculto-
res vender suas safras no mercado livre (uma vez cumpridas as obriga-
ções de cota), resultou num pronunciado crescimento da produção agrí-
cola e ativou o elevado crescimento que continua até hoje. Tendo
reformado seu pesado sistema de licenciamento industrial, reduzido o
custo dos bens de capital importados e alterado os preços relativos em
favor dos tradables no princípio do decênio de 1990, a Índia foi recom-
pensada com um acentuado aumento do investimento, das exportações
e do crescimento. Conquanto a desigualdade tenha se aprofundado em
alguns desses casos, os níveis de pobreza se reduziram em todos eles.
Portanto, os incentivos de mercado funcionam. Se esta fosse toda a
história, a conclusão, em termos de política, seria igualmente clara e dire-
ta: liberalizar a totalidade dos mercados o mais depressa possível. Aliás,
não foi outra a mensagem interiorizada pelos advogados do consenso de
Washington e pelos formuladores da política que lhes deram ouvidos.

63
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Acontece, porém, que a experiência de desenvolvimento dos últimos


cinqüenta anos revela outro fato impressionante: os países de melhor
desempenho são os que se liberalizaram parcial e gradualmente. É claro
que a China se destaca nesse aspecto à medida que seu sucesso, desde
1978, se deve a uma estratégia baseada nas vias duplas, no gradualismo
e no experimento. Com exceção de Hong Kong, que sempre foi um paraíso
do laisser-faire, todos os outros casos de sucesso, no Extremo Oriente,
trilharam caminhos de reformas gradualistas. A Índia, que foi muito bem
nos anos 90, também liberalizou só parcialmente. Todos esses países
soltaram a energia dos setores privados, mas o fizeram de modo caute-
loso e controlado.
Um importante motivo pelo qual as estratégias gradualistas deram
certo nos casos mencionados é que elas se ajustavam melhor às institui-
ções preexistentes nos respectivos países. Por conseguinte, estes econo-
mizaram na construção de instituições.10 A Coréia do Sul utilizou um sis-
tema financeiro represado, fortemente controlado, para canalizar o crédito
para empresas industriais dispostas a investir. O manual alternativo de
liberalização financeira associada a créditos de taxa de investimento po-
dia ser mais eficaz no papel, porém dificilmente teria funcionado tão bem
na Coréia dos anos 60 e 70, nem gerado retornos tão rápidos. Em vez de
depender do estabelecimento de preços via dupla, a China podia ter li-
berado completamente os preços agrícolas e, depois, compensado os
consumidores urbanos e o tesouro mediante reformas fiscais, mas tar-
daria anos, se não décadas, para erigir instituições novas.
Comparemos esses exemplos com as reformas cabais operadas na
América Latina e nos antigos países socialistas. Como estes últimos fo-
ram tão radicais e tomaram empréstimos maciços de outros países, seu
sucesso dependia da rápida criação de instituições novas, de amplo al-
cance, apressadas e sumárias. Era um trabalho hercúleo. Talvez não sur-
preenda que a transição tenha se mostrado mais difícil do que previram
muitos economistas. De fato, os casos mais bem-sucedidos foram os
daqueles em que as instituições capitalistas não tinham sido inteiramente
destruídas ou eram de memória recente (como na Polônia).

10 Ver Qian (1999), um bom relato da experiência chinesa nesses aspectos.

64
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

Portanto, as estratégias de reformas orientadas para o mercado de-


vem reconhecer não só que as instituições são importantes, mas que é
preciso tempo e esforço para alterar as instituições existentes. Esse últi-
mo fato apresenta tanto uma coerção quanto uma oportunidade. Uma
coerção porque implica que as melhores reformas de preço podem ser
inviáveis. Uma oportunidade porque permite aos formuladores de polí-
tica imaginativos experimentar alternativas lucrativas (como no caso das
vias duplas ou das EVAs da China).

6 Implicações na Governança e
na Condicionalidade Internacionais

Até aqui, minha argumentação pode se resumir nas quatro proposi-


ções abaixo:

1 os incentivos de mercado são decisivos para o desenvolvimento


econômico;
2 os incentivos de mercado precisam do apoio de fortes instituições
públicas;
3 as economias de mercado são compatíveis com uma série de di-
versificados arranjos institucionais;
4 quanto maior for a adequação das reformas orientadas para o mer-
cado às capacidades institucionais preexistentes, maior a proba-
bilidade de sucesso.

Atualmente, as duas primeiras proposições são amplamente aceitas


e formam o fundamento de um Consenso de Washington ampliado. Se-
gundo o Consenso revisto, a liberalização, a privatização e a integração
global não são menos importantes, mas precisam ser suplementadas e
apoiadas por reformas na área da governança. Mas a importância do ter-
ceiro e do quarto pontos não é adequadamente reconhecida.
Vemos o novo Consenso em funcionamento em várias áreas distin-
tas. Por exemplo, logo depois da crise asiática, os programas do FMI na
região vetaram uma longa lista de reformas estruturais em áreas como
as relações empresa-governo, a banca, a governança corporativa, as leis
de falência, as instituições do mercado de trabalho e a política industrial.

65
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Um componente-chave da nova Arquitetura Financeira Internacional é


um conjunto de códigos e padrões – sobre transparência fiscal, política
monetária e financeira, supervisão bancária, disseminação de dados,
governança e estrutura corporativas, padrões de contabilidade – concebi-
dos para ser aplicados em todos os países, mas principalmente nos subde-
senvolvidos. E, desde a Rodada do Uruguai, as negociações de comércio
global resultaram em vários acordos – sobre direito de propriedade inte-
lectual, subsídios e medidas relativas a investimento – que harmonizam
as práticas dos países em desenvolvimento com as dos mais avançados.
Por esse motivo, à medida que vem sendo operacionalizada, a nova
visão do desenvolvimento resulta num aumento gradual da condiciona-
lidade e no estreitamento do espaço no qual se pode conduzir a política.
Em geral, isso é indesejável por diversos motivos. Primeiro, é irônico que
tal fato aconteça precisamente no momento em que a nossa compreen-
são de como funciona a economia global e do que os países pequenos
precisam fazer para nela prosperar revelou-se muito insuficiente. Não faz
tanto tempo assim que se supôs que a orientação para a exportação e as
elevadas taxas de investimento do Leste da Ásia dariam proteção contra o
tipo de crise externa que abala periodicamente a América Latina. Um exer-
cício comum, depois da crise da tequila de 1995, era comparar as duas re-
giões em termos de déficit em conta corrente, taxas de câmbio reais, ra-
zão PIB-exportação e taxas de investimento a fim de mostrar que o Leste
da Ásia, em sua maior parte, parecia bem “melhor”. Naturalmente, não
faltavam críticos ao Leste da Ásia, mas o que eles tinham em mente era
uma diminuição gradual da pressão, não o derretimento que transpirou.11
Segundo, como já enfatizei (na proposição 3), o capitalismo de mer-
cado é compatível com uma variedade de arranjos institucionais. O novo
Consenso rejeita essa visão (a da “convergência” extrema) ou subestima
seu significado na prática. O novo conjunto de disciplinas internacionais
vem ombro a ombro com um modelo particular de desenvolvimento econô-
mico que, na verdade, não foi testado sequer na experiência histórica dos
países avançados da atualidade. Essas disciplinas excluem algumas es-

11 “Eu aprendi mais sobre o funcionamento do sistema financeiro internacional nos últimos
doze meses do que nos vinte anos anteriores”, reconheceu recentemente Allan Greenspan
(apud Friedman, 1999, p.71).

66
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

tratégias de desenvolvimento que deram certo no passado e outras que


podem dar certo no futuro. O estreitamento da autonomia nacional na
formulação da estratégia de desenvolvimento é um preço pelo qual os paí-
ses em desenvolvimento dificilmente receberão um retorno adequado.
Terceiro, as dificuldades práticas para implementar muitas das refor-
mas institucionais discutidas estão sendo seriamente subestimadas. Os
atuais países desenvolvidos não criaram suas instituições regulatórias e
jurídicas da noite para o dia. Seria bom se os países do Terceiro Mundo
adquirissem de algum modo as instituições do Primeiro Mundo, porém
o mais seguro é apostar que isso só acontecerá quando eles já não forem
países do Terceiro Mundo. Uma estratégia que adapte as reformas basea-
das no mercado às capacidades institucionais existentes tem mais proba-
bilidade de frutificar a curto prazo (proposição 4).
Nada disso pretende sugerir que as reformas institucionais especí-
ficas que dominaram as agendas das instituições de Bretton Woods ca-
recem de mérito. Ninguém pode se opor seriamente à introdução de pa-
drões adequados de contabilidade ou contra a supervisão prudencial
aprimorada dos intermediários financeiros. Embora na prática alguns pa-
drões provavelmente acabem saindo como um tiro pela culatra, as preo-
cupações mais sérias são duplas. Primeiro, esses padrões são a cunha com
que se transmite um conjunto mais amplo de preferências políticas e
institucionais aos países recipientes – em favor das contas abertas de
capital, dos mercados de trabalho desregulamentados, das finanças
favorecidas, da governança corporativa de estilo norte-americano e hos-
til às políticas industriais. Segundo, a agenda se concentra excessivamente
nas reformas institucionais exigidas para tornar o mundo seguro para os
fluxos de capital e, portanto, afasta necessariamente o capital político e
a atenção das reformas institucionais em outras áreas. O risco é de que
tal abordagem venha privilegiar a liberdade do comércio internacional e
da mobilidade do capital, em nome da política econômica “sadia”, em detri-
mento de outras metas da política de desenvolvimento potencialmente
capazes de colidir com ela.
Por conseguinte, seja qual for a forma que tomar a arquitetura da eco-
nomia internacional em evolução, um objetivo importante deve ser dei-
xar espaço para que os países em desenvolvimento experimentem suas
próprias estratégias.

67
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

7 Qual é a Importância da Integração


Econômica Internacional?

Como se observou na seção anterior, a exigência de integração econô-


mica global veio projetar uma longa sombra no design das políticas de
desenvolvimento. Os países subdesenvolvidos recebem incessantemen-
te aulas sobre a longa lista de exigências que devem cumprir a fim de se
integrar à economia mundial. O problema do atual discurso acerca da
globalização é que ele confunde fins com meios. Uma estratégia verda-
deiramente orientada para o desenvolvimento requer uma mudança de
ênfase. A integração à economia mundial deve ser encarada como um
instrumento para alcançar o crescimento econômico e o desenvolvimento,
não como um objetivo supremo. Maximizar o comércio e os fluxos de
capital não é e não deve ser a meta da política de desenvolvimento.
Nenhum país se desenvolveu com sucesso dando as costas para o
comércio internacional e para os fluxos de capital a longo prazo. Pouquís-
simos cresceram durante longos períodos sem experimentar uma parti-
cipação cada vez maior do comércio exterior no produto nacional. Como
observa Yamazawa (2000, p.82), “nenhuma economia em desenvolvimen-
to pode se desenvolver atrás de um muro protetor”. Na prática, o mais
poderoso mecanismo que liga o comércio ao crescimento, nos países sub-
desenvolvidos, é a probabilidade de os bens de capital importados se-
rem significativamente mais baratos que os fabricados internamente. As
políticas que restringem as importações de equipamento de capital – ele-
vam os preços dos bens de capital internos e, assim, reduzem os níveis
reais de investimento – devem ser consideradas indesejáveis à primeira
vista. As exportações, por sua vez, são importantes, pois é com elas que
se adquire o equipamento de capital importado.
Mas é igualmente verdadeiro que nenhum país se desenvolveu sim-
plesmente abrindo-se para o comércio e o investimento estrangeiros. O
truque, nos casos bem-sucedidos, foi combinar as oportunidades ofere-
cidas pelos mercados mundiais com uma estratégia de investimento in-
terno de estimular o espírito animal dos empresários nacionais. Como
se mencionou anteriormente, quase todos os casos relevantes envolvem
uma abertura parcial e gradual para as importações e o investimento es-

68
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

trangeiro. Simplesmente não há prova de que a adoção da liberalização


do comércio está sistematicamente associada a taxas de crescimento mais
elevadas. As instituições multilaterais como o Banco Mundial, o FMI e a
OCDE promulgam regularmente conselhos fundados na convicção de que
a abertura gera conseqüências previsíveis e positivas sobre o crescimen-
to. A verdade é que a evidência disponível quanto a isso está longe de
ser tão forte quanto se pretende.

A evidência da liberalização do comércio

Recentemente, Francisco Rodríguez e eu (Rodrik, 1999) repassamos


a extensa literatura empírica acerca da relação entre política comercial e
crescimento. Chegamos à conclusão de que há um fosso considerável en-
tre a mensagem derivada pelos consumidores dessa literatura e os “fatos”
que ela realmente demonstra. Diversos fatores aprofundam o fosso. Em
muitos casos, os indicadores de “abertura” utilizados pelos pesquisado-
res são problemáticos como avaliação das barreiras comerciais ou são al-
tamente correlatos com outras fontes de fraco desempenho econômico.
Em outros casos, as estratégias empíricas a que se recorreu para afirmar
o vínculo entre política comercial e crescimento apresentam defeitos cuja
remoção resulta em constatações significativamente mais débeis.12
Portanto, a natureza da relação entre política comercial e crescimento
econômico continua sendo uma questão em aberto. E está longe de ter
sido estabelecida no terreno empírico. Na verdade, há dois motivos para
duvidar da existência de uma relação geral e não ambígua entre abertura
comercial e crescimento que aguarda ser descoberta. O mais provável é
que se trate de uma relação contingente, dependente de muitas caracte-
rísticas internas e externas. O fato de praticamente todos os países avan-
çados de hoje terem promovido o crescimento por trás de barreiras
tarifárias, e só posteriormente as reduziram, decerto oferece uma pista.
Note-se também que a teoria moderna do crescimento endógeno oferece

12 Nossa análise detalhada cobre os quatro trabalhos provavelmente mais conhecidos na área:
Dollar (1992), Sachs & Warner (1995), Ben-David (1993) e Edwards (1998).

69
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

uma resposta ambígua quando se pergunta se a liberalização do comércio


estimula o crescimento. A resposta varia, dependendo de se as forças de
vantagem comparativa direcionam os recursos da economia para ativi-
dades que geram crescimento a longo prazo (via externalidades em pes-
quisa e desenvolvimento, expansão da variedade do produto, aprimora-
mento da qualidade do produto, e assim por diante) ou os desviam de
tais atividades.
De fato, a complementaridade entre incentivos de mercado e insti-
tuições públicas, que enfatizo reiteradamente, não tem sido menos im-
portante na área do desempenho comercial. No Extremo Oriente, já se
estudou e documentou exaustivamente o papel dos governos no aumento
das exportações durante os primeiros estágios de crescimento (Amsden,
1989; Wade, 1990). Mesmo no Chile, o paradigma da orientação para o
mercado, o sucesso nas exportações a partir de 1985 dependeu de uma
ampla série de políticas governamentais, inclusive subsídios, isenções
fiscais, esquemas de desconto de direitos aduaneiros, pesquisa de mer-
cado oferecida pelo poder público e iniciativas públicas de fomento à
expertise científica. Tendo arrolado algumas políticas públicas anteriores
e posteriores a 1973 de promoção dos setores frutífero, pesqueiro e flo-
restal do Chile, Maloney (1997, p.59-60) conclui: “É justo indagar se,
sem o apoio governamental anterior e atual, esses três setores extrema-
mente dinâmicos de exportação teriam reagido do modo como reagiram
ao jogo das forças do mercado”.
A conclusão apropriada a se tirar de tudo isso não é que, via de re-
gra, o protecionismo seja preferível à liberalização do comércio. Não
há evidência fidedigna, nos últimos cinqüenta anos, de que a proteção
ao comércio esteja sistematicamente associada ao maior crescimento.
Trata-se apenas de não exacerbar os benefícios da abertura comercial.
Quando outros objetivos políticos válidos disputam recursos admi-
nistrativos e capital político escassos, a profunda liberalização do co-
mércio poucas vezes merece a alta prioridade que tipicamente recebe
nas estratégias de desenvolvimento. Essa é uma lição de particular
importância para os países (como os africanos) que se acham em está-
gios iniciais de reforma.

70
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

A evidência da liberalização da conta de capital

A evidência dos benefícios da liberalização da conta de capital é ain-


da mais fraca.13 No papel, a atração da mobilidade do capital é óbvia. Na
ausência de imperfeições do mercado, a liberdade comercial aumenta a
eficiência, e isso vale tanto para o comércio de ativos em papel quanto de
bônus. Mas os mercados financeiros sofrem várias síndromes – assime-
trias de informação, problemas de agência, expectativas auto-realizáveis,
bolhas (racionais ou de outra sorte) e miopia –, numa extensão que torna
a sua análise econômica inerentemente questionável. Nenhum remen-
do institucional altera de modo significativo esse fato básico da vida.
Em última instância, a questão de levar ou não as nações em desen-
volvimento a abrir sua conta de capital (de maneira “ordenada e progres-
siva” como atualmente recomenda o FMI) só pode ser resolvida com base
na evidência empírica. Embora não faltem evidências do choque finan-
ceiro que geralmente acompanha a liberalização financeira (ver o exame
de Williamson & Mahar, 1998), são poucas as que sugerem que as taxas
mais elevadas de crescimento econômico acompanham a liberalização
da conta de capital. Quinn (1997) detecta uma associação positiva entre
a liberalização da conta de capital e o crescimento a longo prazo, ao pas-
so que Grilli & Miles-Ferretti (1995), Rodrik (1998a) e Kraay (1998) –
este último utiliza o próprio indicador de restrições de conta de capital
de Quinn – não vêem relação nenhuma. Klein & Olivei (1999) falam
numa relação positiva, mas em grande parte orientada pela experiên-
cia dos países desenvolvidos de sua amostra. Esse é um terreno de inda-
gação que continua na infância, e é óbvio que ainda falta aprender muito.
O mínimo que se pode dizer, no presente, é que ainda não se produziu
uma evidência convincente dos benefícios da liberalização da conta de
capital.
Entre os argumentos favoráveis à mobilidade internacional do capi-
tal, talvez o mais sedutor seja o que afirma que ela exerce uma útil fun-
ção disciplinadora da política governamental. Os governos que precisam
ser sensíveis aos investidores não podem esbanjar tão facilmente os

13 Essa discussão sobre a conversibilidade da conta de capital baseia-se em Rodrik (2000).

71
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

recursos da sociedade. Como afirma Larry Summers (1998): “a discipli-


na do mercado é o melhor meio que o mundo encontrou de assegurar
que o capital seja bem empregado”.
A idéia atrai, porém, uma vez mais, deve-se questionar sua relevân-
cia empírica. Quando os credores estrangeiros sofrem as síndromes já
apontadas, um governo que gasta de forma irresponsável e considera mais
fácil financiar as despesas se puder tomar emprestado no exterior. Ade-
mais, para esse governo, até mesmo o empréstimo interno torna-se po-
liticamente menos custoso porque, num mundo de livre mobilidade do
capital, não há como pressionar os investidores privados (já que eles
podem obter empréstimo no estrangeiro). Em ambos os exemplos, os
mercados financeiros internacionais permitem despesas temerárias que
não ocorreriam na sua ausência. Inversamente, a disciplina que os mer-
cados impõem após as crises pode ser excessiva e arbitrária, como se
discutiu anteriormente. Como observa Willett (1998), a caracterização
adequada da disciplina do mercado é que ela chega tarde demais e, quando
chega, é tipicamente desmedida.
Um trabalho recente de Mukand (1998) desenvolve muito bem a
análise de tal situação. Consideremos o seguinte cenário estilizado pro-
posto pelo arcabouço de Mukand. Suponhamos dois agentes, um gover-
no (G) e um investidor estrangeiro (I), que tenham de decidir que ações
empreender num momento em que a situação básica do mundo não é
observável. Essa situação pode estar “arrumada” ou “confusa”. G recebe
um sinal privado sobre a situação e então escolhe uma política (a qual é
observada por I). Pode ser uma política “ortodoxa” ou “heterodoxa”. Su-
ponhamos que a política ortodoxa (heterodoxa) produza um excedente
maior em agregado se a situação mundial estiver arrumada (confusa). O
investidor estrangeiro I só se dispõe a investir se houver coincidência entre
a política e a situação esperada (ortodoxa/arrumada ou heterodoxa/con-
fusa). Além disso, I acredita (talvez equivocadamente) que a produtivi-
dade do investimento será maior na combinação ortodoxa/arrumada que
na heterodoxa/confusa e investirá mais se tiver expectativa de que se
apresente o primeiro cenário.
Mukand (1998) demonstra que o governo pode ter dois motivos para
adotar a política ortodoxa em tais circunstâncias, mesmo que receba o
sinal de que a situação básica é confusa (e, portanto, a política heterodoxa

72
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

é mais apropriada). Ele dá às tendências resultantes os nomes de “ten-


dência ao conformismo” e “tendência ao otimismo”. Isso pode ser expli-
cado da seguinte maneira:

1 Tendência ao conformismo: digamos que I tem um forte e inabalável


prior de que a situação está arrumada. Mesmo que o posterior de G seja su-
ficientemente forte de que a situação está “confusa”, pode ser que mesmo
assim ele opte por adotar a política ortodoxa porque não tem como influen-
ciar a convicção de I (posterior) e acha melhor contar com o investimento e
adotar a política errada que ficar sem o investimento e adotar a certa (isto
é, a de maximizar o excedente agregado).
2 Tendência ao otimismo: se for possível afetar o posterior de I com a
escolha da política de G, este pode optar por adotar a política ortodoxa para
sinalizar uma situação arrumada e levar a expectativa de I a “arrumada”,
pois o investimento será maior se ele contar com esta situação, não com a
confusa (supondo, em ambos os casos, que haja coincidência entre a situa-
ção esperada e a política).

Note-se que, para que o segundo cenário se materialize, não é ne-


cessário que, na situação ortodoxa/arrumada, a produtividade do inves-
timento seja deveras superior à da situação heterodoxa/confusa. Basta
que o investidor estrangeiro acredite nisso. Em qualquer caso, o gover-
no se vê impelido pelo “sentimento do mercado” a adotar políticas ina-
dequadas e não chegar ao ótimo.
É óbvio que os governos precisam de disciplina. Contudo, nas so-
ciedades modernas, essa disciplina é fornecida pelas instituições demo-
cráticas – eleições, partidos de oposição, judiciário independente, deba-
te parlamentar, imprensa livre e outras liberdades civis. Os governos que
desarrumam a economia são punidos nas urnas. A ampla evidência de
vários países sugere que as nações democráticas tendem a ter muito su-
cesso na manutenção de políticas fiscais e monetárias responsáveis. Os
casos mais significativos de profligação fiscal se verificam nos regimes
autoritários, não nos democráticos. Foram as ditaduras militares que
levaram a América Latina à crise de endividamento, e as democracias
puseram ordem na casa. Na Ásia, os países democráticos como a Índia e
Sri-Lanka têm recordes macroeconômicos exemplares em comparação
com os padrões latino-americanos. As duas únicas democracias antigas

73
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

da África (Maurício e Botsuana) fizeram um excelente trabalho ao admi-


nistrar as altas e as quedas dos preços de seus principais produtos de
exportação (o açúcar e o diamante). Entre as economias em transição,
as estabilizações mais bem-sucedidas ocorreram nos países mais demo-
cráticos. Numa amostra de mais de cem países, encontra-se uma forte
associação negativa entre o índice de democracia e a taxa média de infla-
ção da Freedom House com base na renda per capita. A visão da mobilida-
de internacional do capital como disciplina incorpora uma posição políti-
ca, na melhor das hipóteses, parcial e, na pior, nociva à democracia.
Por fim, como já ficou indicado, a insistência na agenda de liberalização
da contabilidade do capital tem o efeito de pressionar a agenda dos
formuladores da política e desviar sua energia do esforço pelo desenvol-
vimento nacional. Um ministro da Fazenda que passa o tempo todo tra-
tando de abrandar o sentimento do investidor e de fazer o marketing da
economia para os banqueiros estrangeiros não há de ter tempo para as
preocupações tradicionais com o desenvolvimento: reduzir a pobreza,
mobilizar recursos e estabelecer as prioridades de investimento. No fim,
são os mercados globais que acabam ditando a política, não as priorida-
des internas.

8 Observações Conclusivas

A lição do século XX é que o desenvolvimento bem-sucedido requer


mercados apoiados por sólidas instituições públicas. O atual avanço dos
países industrializados – os Estados Unidos, as nações da Europa Oci-
dental, o Japão – deve seu êxito ao fato de eles terem elaborado modelos
próprios, específicos e viáveis de economia mista. Conquanto essas so-
ciedades sejam parecidas na ênfase que dão à propriedade privada, à
moeda sadia e ao império da lei, são dissimilares em muitas outras áreas:
suas práticas nas áreas de relações de mercado de trabalho, de seguridade
social, de governança corporativa, de regulamentação do mercado de pro-
duto e de tributação diferem substancialmente.
Todos esses modelos estão em evolução constante e a nenhum de-
les faltam problemas. O capitalismo do welfare state de estilo europeu mos-
trou-se especialmente atraente na década de 1970. O Japão tornou-se o

74
Estratégias de desenvolvimento para o novo século

modelo a ser emulado nos anos 80. E 1990 foi claramente a década do
capitalismo livre e solto de estilo norte-americano. Adequadamente ava-
liados na perspectiva histórica, todos esses modelos foram igualmente
bem-sucedidos. A evidência da segunda metade do século XX é a de que
nenhum desses modelos domina claramente os outros. Seria um erro alçar
o capitalismo de estilo norte-americano como modelo para o qual o res-
to do mundo deve convergir.
Naturalmente, todas as sociedades bem-sucedidas estão abertas para
aprender, principalmente com os precedentes úteis das demais. O Japão
é um bom exemplo nesse aspecto. Quando se reformou e codificou o sis-
tema jurídico japonês durante a restauração Meiji, foram os códigos ci-
vil e comercial alemães que lhe serviram de modelo principal. Portanto,
minha ênfase sobre a diversidade institucional não deve ser encarada
como a rejeição da inovação via imitação. O importante é que a “cópia
azul” importada seja filtrada pelas práticas e pelas necessidades locais.
O Japão dá o exemplo uma vez mais. Como discutem Berkowitz et al.
(1999, p.11), a opção pelo sistema jurídico alemão foi uma escolha, não
uma imposição de fora: “exaustivos debates sobre a adoção do direito
inglês ou francês e diversos esboços baseados no modelo francês prece-
deram a promulgação dos códigos amplamente baseados no modelo ale-
mão”. Em outras palavras, os reformadores japoneses escolheram cons-
cientemente, entre os códigos disponíveis, aquele que lhes pareceu mais
adequado às suas circunstâncias.
O que vale para os países avançados de hoje também vale para os
subdesenvolvidos. Enfim, o desenvolvimento econômico deriva de uma
estratégia criada em casa, não do mercado mundial. Os formuladores da
política dos países em desenvolvimento devem evitar os modismos, co-
locar a globalização em perspectiva e empenhar-se na construção de ins-
tituições internas. Devem ter mais confiança em si e na construção de
instituições internas, e menos na economia global e nas cópias azuis que
dela provêm.

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78
3
Estagnação, liberalização e
investimento externo na América Latina

Glauco Arbix1
Mariano Laplane2

Nos últimos vinte anos, os países em desenvolvimento vêm procuran-


do a todo o custo atrair capitais externos e empresas multinacionais, vis-
tos como instrumento e meio de participação na nova economia global.
Esse tipo de atuação governamental, que marcou especialmente os paí-
ses da América Latina, expressa uma alteração profunda na opinião do-
minante entre os formuladores de políticas públicas a respeito dos inves-
timentos estrangeiros.
Basicamente, desde os anos 40 a atitude oficial dos governos latino-
americanos em relação ao investimento direto externo (IDE) era de caute-
la quando não de restrição, seja nos termos que definiam sua entrada
nos territórios nacionais, seja no impedimento de sua atividade nas áreas
de recursos naturais, serviços e operações internas. Diferentemente dessa

1 Professor do Departamento de Sociologia da FFLCH da USP. E-mail: garbix@usp.br.


2 Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

79
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

posição predominante, a esmagadora maioria dos países da América


Latina vem buscando, desde o final dos anos 80, ampliar a participação
dos IDEs nas economias nacionais, facilitando, promovendo e oferecen-
do garantias às suas operações.
As razões para essa mudança podem ser encontradas tanto numa
releitura de longo prazo sobre as experiências de inspiração nacional-
desenvolvimentista, patrocinadas principalmente pela Cepal, como nas
avaliações predominantes sobre os anos 80, conhecida como a década
perdida para a América Latina.3
Creditando e vinculando a estagnação dessa década às políticas pro-
tecionistas configuradas desde o pós-guerra no continente, os novos go-
vernantes dos anos 90 foram abandonando as políticas desenvolvi-
mentistas e de substituição de importações, tentando se livrar da state-led tradition
que marcou o continente por décadas. Um novo paradigma de política
econômica começou a ser implementado e construído, com forte tendên-
cia privatizante e orientado para o mercado, tanto no nível interno quanto
no externo.
O impacto dessa nova política foi praticamente mundial, atingindo
a maioria dos países periféricos, que tentaram, através de décadas, al-
cançar seu desenvolvimento por meio de um Estado produtor, interventor
e protecionista, principal sustentáculo das políticas de substituição de
importações. Desde 1986, mais de oitenta países em todo o mundo libe-
ralizaram suas políticas em relação aos investimentos estrangeiros. Se-
gundo a Unctad, desde 1998, 103 países ofereceram condições especiais
para atrair corporações estrangeiras, passando a incluir em seu repertó-
rio generosas isenções fiscais, quebra de barreiras alfandegárias, dimi-
nuição de taxas e impostos de importação, empréstimos subsidiados, do-
ações de terra e outros benefícios indiretos.
Na América Latina, mudanças fundamentais ocorreram nos siste-
mas político-ideológicos e no modus operandi das economias, com impac-

3 Em 1989, o PIB/habitante latino-americano foi inferior em 8% ao de 1980. De 1981 a 1989,


a análise do PIB/habitante registrou crescimento em apenas cinco países – Cuba, Colôm-
bia, Chile, Barbados e República Dominicana – e nenhum no Paraguai, que ficou no índice
zero. O Brasil decresceu 0,9%, enquanto o Uruguai ficou com -7,2%, o México -9,2%, a
Argentina -23,5%, o Peru -24,7%, a Venezuela -24,9% e a Bolívia com -26,6%.

80
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

to profundo na maneira como os países buscam atingir seus objetivos e


defender seus interesses.
Essa mudança eminentemente política provocaria impactos signifi-
cativos ao longo dos anos 90, em especial no que se refere à recente ex-
pansão dos investimentos externos, que passaram a ocupar o lugar mais
importante já visto na história das economias latino-americanas.

Fluxo de IDE em países da América Latina – 1990-2000


(Milhões de dólares)

1990- 1994* 1995 1996 1997 1998 1999 2000**


Argentina 2.982 5.315 6.522 8.755 6.670 23.579 11.957
Bolívia 85 393 474 731 957 1.016 695
Brasil 1.703 4.859 11.200 19.650 31.913 32.659 30.250

Chile 1.207 2.957 4.634 5.219 4.638 9.221 3.676


Colômbia 818 968 3.113 5.638 2.961 1.140 1.340
Equador 293 470 491 625 814 690 740

Paraguai 99 103 136 233 196 95 100


Peru 796 2.056 3.225 1.781 1.905 1.969 1.193
Uruguai … 157 137 126 164 229 180

Venezuela 836 985 2.183 5.536 4.495 3.187 4.110


México 5.430 9.526 9.186 12.831 11.312 11.786 12.950
Total 14.249 27.789 41.301 61.125 66.025 85.571 67.191
Fonte: Cepal.*Média anual. **Estimativa.

Especialmente a partir da segunda metade da década de 1990, a


América Latina alcançou grande sucesso na atração de novos investimen-
tos. Apenas no biênio 1997-1998, a média anual de entrada foi de cerca
de US$ 70 bilhões, enquanto a média anual anterior à década de 1990
nunca havia ultrapassado US$ 10 bilhões. O IDE saltou de 1% para 4%
do PIB entre 1980 e 1998 (Mortimore, 2000).

81
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Alguns pressupostos da teoria econômica dominante, particularmen-


te a de extração neoclássica, sugerem que a integração crescente das eco-
nomias em desenvolvimento na economia mundial é fonte de vantagens –
mais do que desvantagens – para os países receptores. Considera-se que
as variações positivas no fluxo de investimentos externos são capazes de
deflagrar processos de reestruturação competitiva com forte incidência
na produtividade geral e na produtividade do trabalho nos países hospe-
deiros. Conseqüentemente, as economias mais abertas são vistas e en-
tendidas como mais capazes de crescer do que as economias fechadas,
assim como estariam mais habilitadas a se beneficiar de spillovers tec-
nológicos (Edwards,1998; Frankel & Romer, 1999).
Essa visão dominante foi verificada empiricamente por Sachs &
Warner, em famoso ensaio de 1995. Esses autores estabeleceram uma
relação direta positiva entre os índices de crescimento dos países
pesquisados (mais de sessenta) e o grau de abertura de suas economias
e, ao mesmo tempo, a falta de convergência das economias fechadas:
“Economias abertas podem produzir um movimento de convergência de
renda mais rapidamente do que as economias fechadas, uma vez que o
movimento internacional de capital e tecnologia é capaz de acelerar a tran-
sição para uma renda mais estável”. Suas conclusões estimularam a for-
mulação de políticas públicas baseadas na rápida desregulamentação e
abertura das economias na segunda metade dos anos 90, com impacto
nas orientações das agências internacionais e no comportamento dos
governos sendo responsável por uma nova inflexão de conjunto da Amé-
rica Latina.
A mecânica desse novo movimento residiu na busca da recuperação
da eficiência econômica e do crescimento sustentado – supostamente
perdidos com o envelhecimento e esgotamento das políticas protecio-
nistas –, baseando-se primordialmente na atividade dos mercados, en-
tendidos como mais capazes do que os governos de definir a melhor
alocação de recursos. Sem os constrangimentos estatais do passado, a
eficiência desse processo de investimento estaria garantida pela decisão
autônoma dos agentes econômicos individuais, sendo reservada ao setor
público a salvaguarda das regras do novo jogo, ou seja, o controle sobre
a moeda e a manutenção da estabilidade macroeconômica.
No entanto, o desempenho dos países latino-americanos tratou de
levantar dúvidas sobre essas orientações e alguns de seus pressupostos.

82
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

América Latina – Indicadores macroeconômicos

1985/ 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1990
PIB 1,6 - 0,2 3,9 3,2 4,1 5,6 0,4 3,5 5,3 2,3

Exportações 5,2 6,0 3,6 7,1 11,7 10,7 10,4 11,3 13,2 7,8

Formação 17,2* 18,2 n.a. 19,1 19,4 20,5 19,1 19,3 21,2 n . a .
de Capital

Inflação 686,5 1188,8 199,3 426,7 890,2 337,6 25,8 18,5 10,6 10,2
Fonte: Cepal, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 1999. *Investment at constant
1980 prices.

Alguns resultados mostraram-se positivos, como: 1. a drástica redu-


ção da inflação, que caiu de três dígitos no final dos anos 80 para algo em
torno de 10% em 1997; 2. o crescimento, ainda que moderado, do volume
de exportações; 3. a explosão do fluxo de capital externo (tanto em portfólio
quanto em IDE), cujos efeitos ainda estão em desenvolvimento.
Ao mesmo tempo, nesse período, foram registrados alguns resulta-
dos profundamente frustrantes. Fundamentalmente, um pífio crescimen-
to do PIB e do emprego, baixo aumento da produtividade, uma tímida
recuperação da relação PIB/investimento produtivo e a persistência de
um dos piores indicadores de distribuição de renda do mundo, tanto in-
dividual quanto regional. E do ponto de vista macroeconômico, terreno
por excelência de responsabilidade do novo Estado, a vulnerabilidade das
economias tornou-se quase um pesadelo, ilustrado pelas sucessivas cri-
ses que envolveram México, Brasil e Argentina.
Se aprofundarmos a análise sobre o boom de investimentos diretos,
encontramos outras realidades para além dos macroindicadores. Pesquisa
recente conduzida por Mortimore (2000, p.23) mostra que a América
Latina está atraindo basicamente “um investimento externo reativo, de
segundo ou terceiro nível, a partir das transnacionais que buscam au-
mentar a eficiência de seus sistemas de produção integradas, e não o in-
vestimento externo de primeira linha, que visa os mercados internacio-
nais mais sofisticados”.

83
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Seu estudo foi baseado em Dunning (1993), que desenvolveu dis-


positivos de análise capazes de capturar os benefícios advindos da rela-
ção entre investimentos e novas tecnologias, implementados em países
com estruturas econômicas heterogêneas. Dessa forma, esse autor clas-
sificou os investimentos em cinco grupos: “1. Foco nos recursos natu-
rais: 2. Foco no mercado interno (manufatura); 3. Foco no mercado inter-
no (serviços); 4. Foco na eficiência; e 5. Foco nos ativos estratégicos.
O cruzamento dos dados de Mortimore com as estruturas classifica-
tórias de Dunning indica que os países latino-americanos, com exceção
do México, estão recebendo apenas gotas dos investimentos produtivos
realmente capazes de alterar e dinamizar tanto o acesso aos mercados
internacionais quanto ao controle e geração de tecnologias de ponta, base
para uma plataforma exportadora.

Investimentos estrangeiros na América Latina – década de 1990

Setor Primário Indústria Serviços


Foco nos Petróleo, Gás:
recursos Venezuela,
naturais Colômbia, Argentina;
Minerais: Chile,
Argentina, Peru
Foco nos Automotivo:
mercados Mercosul;
domésticos Químico:
(indústria) Brasil;
Agro-indústria:
Brasil, México,
Argentina
Foco nos Finanças: Brasil,
mercados México, Chile,
domésticos Argentina;
(serviços) Telecomunicações:
Brasil, Argentina,
Chile; Peru
Energia elétrica:
Colômbia, Brasil,
Argentina, América
Central; Gás
(Distribuição):
Argentina, Brasil,
Chile, Colômbia

84
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

Continuação

Setor Primário Indústria Serviços

Foco na Autoveículos:
eficiência México;
Eletrônico:
México, Caribe;
Vestuário:
Caribe,
México

Foco em
vantagens
estratégicas – – – –
especialmente
nova tecnologia
Para a tipologia, ver Dunning (1993). Para a sua aplicação, Mortimore (2000).

O estudo de Mortimore mostra que os investimentos estrangeiros


que aportaram nos países da América Latina na década de 1990 pouco
contribuíram para melhorar de forma sustentável a balança comercial
desses países. A grande maioria dos investidores estrangeiros se estabe-
leceu em atividades voltadas para o mercado interno, principalmente no
setor de serviços. Aqueles investimentos voltados para o mercado exter-
no adotaram duas formas predominantes: a exploração de recursos natu-
rais (reforçando forma tradicional de inserção das economias da região
no comércio mundial) ou maquilas, com baixo valor agregado localmente.
Os investimentos do primeiro tipo geraram exportações vulneráveis
aos ciclos de preços das commodities no mercado mundial, e nos anos 90
esses preços foram decrescentes. Os investimentos do segundo tipo au-
mentaram as exportações para o mercado norte-americano, mas deman-
daram grande quantidade de importações, de modo que sua contribui-
ção para o saldo comercial foi limitada.
O fato de a grande maioria dos investimentos ter se voltado para a
exploração do mercado interno dos países latino-americanos explica por
que não geraram divisas com exportações e por que contribuíram para
os déficits comerciais. Mesmo assim, esse fato não justifica o baixo cres-
cimento observado no continente. Uma explicação para essa questão pode
ser encontrada analisando mais detalhadamente o caso do Brasil, sem
dúvida o país latino-americano mais bem-sucedido na atração de inves-
timentos diretos do exterior.

85
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A partir de 1994, a economia brasileira voltou a receber volumes


expressivos de IDE, depois de esses recursos permanecerem em níveis
muito baixos durante toda a década de 1980 e início dos anos 90. O ritmo
de crescimento observado nos fluxos de IDE para o Brasil nesse período
foi bastante superior ao crescimento do fluxo mundial de IDE e do fluxo
para a América Latina, e a participação brasileira nos investimentos mun-
diais aumentou de forma significativa. A participação média do período
de 1987 a 1994 (0,6% a 1%) foi multiplicada quatro vezes (4,5%, em 1998).
A participação brasileira no comércio mundial era bem inferior, não ultra-
passando 1%. Já no PIB mundial, em 1997, o Brasil participava com 2,8%.
Nossa hipótese é que o sucesso brasileiro na atração de investimen-
tos estrangeiros não se traduziu em crescimento porque a maior parte
desses investimentos não foi destinada à construção de nova capacidade
produtiva (investimento macroeconômico), mas sim à aquisição de ati-
vos já existentes (transferência de propriedade). A relação entre o volu-
me das transações em fusões e aquisições e o valor dos fluxos de investi-
mento direto estrangeiro no Brasil foi elevada, comparável, inclusive, à
verificada nos países desenvolvidos e superior à constatada na América
Latina e no conjunto de países em desenvolvimento (conforme mostra a
tabela a seguir).

Relação entre investimentos em aquisição e fusão e IDE


por país ou região receptor 1993-1998 (em %)

Países / Período 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Acumulado


1993-1998
Mundo 74 77,5 72,1 76,5 73,6 84,5 77,4

Países desenvolvidos 73,1 88,2 80,8 88,3 85,5 101,6 89,5


Países em desenvolvimento 61,8 60,3 49,7 61,6 55,4 40,8 53,8

América Latina 68,3 47,2 34,5 48,2 64,2 55,6 53,9

Brasil 94,7 52,2 46,7 44,5 67 85,7 69,8


Fonte: World Investment Report (1999). Elaboração NEIT/IE/Unicamp.

Grande parte das aquisições de ativos existentes esteve vinculada


ao processo de privatização de empresas industriais e, principalmente,

86
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

de setores de serviços públicos como energia elétrica e telecomunicações.


Outra parte foi vinculada à crise do sistema bancário e à desnacionalização
de bancos públicos e privados. A venda de empresas de serviços públi-
cos para empresas estrangeiras é um dos fatores que explicam a partici-
pação crescente dos serviços na composição setorial dos investimentos
estrangeiros no Brasil.

Brasil: IDE e privatização 1990-1999*


(em US$ milhões)

IDE 1990-1994 1995 1996 1997 1998 1999**


IDE Ingresso na Privatização – – 2.645 5.246 6.121 8.766

(%) no IDE Ingresso – – 25,2 28 21,2 28


(%) no IDE Líquido – – 26,5 30,7 23,4 29,3
Fonte: Banco Central.
(*) Inclui operações em moeda nacional, mercadorias, conversões e reinvestimentos.
(**) Acumulado de janeiro a setembro.

Até 1995 a indústria era o principal pólo de atração de investimentos


estrangeiros no Brasil (ver tabela a seguir). Nos anos seguintes, predo-
minaram os serviços, com grande participação dos setores de eletricida-
de, gás e água, correio e telecomunicações, intermediação financeira e
comércio atacadista e varejista. No interior da indústria, os principais
pólos de atração foram os setores automobilístico, químico, alimentos e
bebidas, material elétrico e de comunicações, máquinas de escritório e
informática e minerais não-metálicos.
Nos serviços e também em alguns setores da indústria (autopeças,
eletrodomésticos e alimentos processados), os investimentos represen-
taram mudanças de propriedade, no lugar de construção de ampliação/
renovação de capacidade de produção. Em muitas empresas desnaciona-
lizadas, os novos proprietários executaram processos de racionalização
da capacidade de produção, com redução dos postos de trabalho. Não é
surpreendente que esse tipo de investimento não tenha impulsionado o
crescimento.

87
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Brasil: Estoque e fluxo de IDE por setor de atividade

SETORES Estoque Fluxo SETORES Estoque Fluxo


Até 1995 (*) Acumulado Até 1995 Acumulado
1995-1999 1995-1999

Em % Em % Em % Em %
Agricultura e
1,6 1,5
I. Extrativa
Indústria 55 18,4 Indústria (continuação)
Alimentos e bebidas 5,5 2,5 Mat. elet. eqs. comunic. 1,4 1,4
Fumo 1,7 0,6 Eqs. Méd. ót., autom. 0,4 0,1
Têxteis 1,2 0,3 Automobilística 6,7 4,6
Vestuário e acessórios 0,2 – Outros eqs. transp. 0,5 0,2
Art. de Couro Mobiliário 0,7 0,2
1 –
e calçados Reciclagem – –
Madeira 0,1 0,1
Papel e celulose 3,3 –
Edição e impressão 0,3 0,1 Serviços 43,4 80,1
Petroquímica e álcool – – Eletricid., gás e água – 14
Produtos químicos 11,2 3 Construção 0,5 0,7
Borracha e plástico 3,1 0,7 Comércio atacadista 5 4,8
Prod. Min. Comércio varejista 1,6 3,7
1,9 1,1
Não-metálicos Correio e telecomunic. 0,5 16
Metalurgia básica 6 0,4 Intermed. financeira 3 13,7
Produtos de metal 1,4 0,2 Seguros e prev. priv. 0,4 0,6
Máqs. e equipamentos 4,9 0,9 Atividades imobiliárias 2,5 0,3
Máqs. esc. eqs. inf. 1 1 Serv. prest. empresas 26,9 22,9
Máqs. eqs. apars. elét. 2,6 0,8

TOTAL 100 100

42.530 73.812
Fonte: FIRCE e Censo de Capitais Estrangeiros. (*) Acumulado até 1995.
Obs.: Para cálculo do fluxo de IDE para 1996/1997/1998/1999 consideraram-se apenas as empre-
sas com investimentos acima de US$ 10 milhões. A amostra representa 73,6%, 81,6%, 88,4%
e 89,7%, respectivamente, do valor total do investimento direto estrangeiro nesses anos.

Quais foram os fatores que atraíram volume tão importante de in-


vestimentos estrangeiros para o Brasil?
A estabilidade econômica e a conseqüente expansão do mercado
doméstico no período de 1994 a 1997 foram os fatores decisivos. As mu-
danças estruturais (desregulamentação, abertura e privatizações) tam-
bém tiveram um papel importante, principalmente no setor de serviços.

88
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

Mas, embora essas mudanças tenham removido obstáculos à entrada do


IDE, e, nesse sentido, possam ter sido condição necessária, o mercado
interno foi o principal fator de atração. O IDE, nesse período, pode ser
caracterizado, dessa forma, como predominantemente market seeking. Por
esse motivo não gerou aumento significativo de exportações.
Vantagens de localização no Brasil determinaram que o mercado
interno atraísse investimentos e não apenas importações, a despeito da
abertura comercial implementada concomitantemente. Nas atividades
de serviços, o IDE é a única forma viável de acesso ao mercado doméstico.
Trabalhos recentes (Chudnovsky, 2001) mostraram que as expecta-
tivas otimistas acerca da contribuição das empresas industriais estran-
geiras para aumentar significativamente as exportações de manufaturados
baseavam-se em hipóteses muito genéricas sobre a atuação internacional
das matrizes e desconsideravam as particularidades das atividades de suas
filiais no Brasil.
Para avaliar corretamente o potencial de geração de divisas das em-
presas estrangeiras, deve-se, em primeiro lugar, reconhecer que suas fi-
liais não constituem um conjunto homogêneo no que diz respeito aos
objetivos de sua presença local. Os trabalhos citados identificaram qua-
tro grupos diferenciados de filiais estrangeiras, conforme as estratégias
reveladas pelo seu comércio exterior.
Nos termos da já mencionada classificação de Dunning, é possível
identificar um pequeno subconjunto de filiais cujas atividades são prio-
ritariamente resource seeking, e que atuam na extração de recursos primá-
rios e nas indústrias intensivas em recursos naturais (agroalimentares e
minerais). O comércio dessas filiais é estruturalmente superavitário. De
outro lado, as filiais que atuam nas indústrias intensivas em escala (bens
duráveis de consumo), de fornecedores especializados (bens de capital)
e intensivas em P&D (farmacêutica, por exemplo), são majoritariamen-
te market seeking. Esse grupo de empresas opera com elevadas importa-
ções e orienta suas exportações principalmente para os países vizinhos.
A atuação das empresas estrangeiras, num regime de economia aber-
ta e de câmbio valorizado (em razão dos juros elevados e dos fluxos fi-
nanceiros de capital estrangeiro) provoca aumento das importações quan-
do o mercado doméstico cresce, sem que as exportações aumentem na
mesma proporção. Dessa forma, o movimento de expansão da econo-

89
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mia encontra um freio no surgimento de desequilíbrios comerciais po-


tencialmente crescentes.
Durante os anos 90, a resposta recorrente das autoridades econô-
micas a essa ameaça foi abortar a expansão do mercado interno, aplican-
do violentos choques na taxa de juros. Embora esses choques tenham
sido atribuídos à ocorrência de crises externas inesperadas (México, Ásia,
Rússia, Brasil e Argentina), sua inevitabilidade decorre do próprio fun-
cionamento do modelo de abertura da economia. A frustração da pro-
messa de retomada do crescimento que o modelo apregoava não se deve,
portanto, a obstáculos exógenos que impediram o seu funcionamento,
mas às tensões no setor externo geradas pelo próprio modelo.

Surpresas e balanços

Ainda que os diversos países tenham exibido performances diferencia-


das, os defensores desse novo paradigma, que envolveu amplamente a
América Latina, reconhecem que os resultados não foram tão positivos
quanto o esperado, ou o anunciado. Procuram, nesse sentido, apresen-
tar e discutir várias explicações ao tímido desempenho da realidade, que
poderiam ser agrupadas da seguinte forma: 1. enfatizam a variável tem-
po, ou seja, ainda é cedo para um diagnóstico definitivo, pois mudanças
profundas no continente ainda estão ocorrendo e deverão mostrar bons
resultados brevemente; 2. os dados agregados podem não estar alcan-
çando as mudanças reais que ocorreram no nível micro, ou seja, a reali-
dade seria melhor do que os indicadores; 3. os países latino-americanos
não teriam realizado ou completado as reformas necessárias.
O Banco Mundial, um dos maiores entusiastas desse novo modelo
ao longo dos anos 90, tem orientado suas análises ora para detectar im-
perfeições na execução das reformas, ora para descobrir e engrossar a
lista das reformas que seriam necessárias. Num primeiro momento, no
início da década de 1990, à ênfase na liberalização da economia foi sen-
do gradativamente adicionada uma lista de mudanças institucionais. E,
assim que os indicadores do frágil desempenho começaram a aflorar,
novas e cada vez mais amplas reformas seriam sugeridas.

90
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

anos 1990: Recomendações do Banco Mundial


1 Liberalização comercial
2 Abertura aos investimentos externos
3 Disciplina fiscal
4 Reorientação dos gastos públicos
5 Privatização
6 Taxa de câmbio única
7 Liberalização financeira
8 Reforma fiscal
9 Desregulamentação
10 Assegurar direitos de propriedade

Lista em expansão
11 Instituições regulatórias
12 Reforma política
13 Corrupção
14 Redes de proteção social
15 Flexibilização do mercado de trabalho
16 Acordos da OMC
17 Padronização financeira
18 Redução de pobreza
19 Abertura nas contas de capital
20 Regime cambial único

A lista, como se pode ver, não parou de crescer. É certo que o desta-
que dado ao necessário aprimoramento institucional dos países latino-
americanos tem especial importância. No entanto, essa recomendação
teria sido mais eficiente se formulada no início do processo de reformas,
quando, de fato, foi ofuscada pelas políticas de abertura da economia, de
estabilização da moeda e pelas privatizações.
A questão da oportunidade e do timing dessas reformas é de enorme
significado. Tempo é básico para efetivar reformas que tinham a inten-
ção de desmontar estruturas vigentes há décadas – no caso do Brasil,
pretendia-se a liquidação da herança varguista. No entanto, além das
dificuldades “naturais” e previsíveis dessa empreitada, os países latino-

91
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

americanos foram tomados por forte tensão originada do despreparo das


sociedades – com destaque para os governos, condutores desse proces-
so – para a negociação e criação de novas instituições, mais flexíveis e
adequadas para enfrentar as bruscas alterações do novo ambiente libe-
ralizado de suas economias.
Governantes açodados pela febre modernizante aumentaram ainda
mais as pressões originadas por esse novo ambiente sobre os agentes eco-
nômicos, negando às sociedades o tempo necessário para a visualização
e reconhecimento social das reformas, tempo para a persuasão de grupos
sociais, para a diminuição dos conflitos e equacionamento dos interes-
ses diversos. Em outras palavras, com a precipitação (sentida na liberaliza-
ção a toque de caixa do início da década de 1990), desencontros e poste-
rior desencanto com a prometida – mas não atingida – modernidade, à
América Latina só restou o gesto fútil do relojoeiro cego diante do se-
qüestro do tempo.

Aprender a aprender

A discussão que precisa ser aprofundada diz respeito ao modo como


o novo modelo econômico que impregnou a América Latina nos últimos
anos negligenciou as dimensões da política, a produção e o lugar do Esta-
do no desenvolvimento. A crítica rasa do nacional-desenvolvimentismo
foi acompanhada da contração e drenagem do poder estruturante do Es-
tado, sua capacidade de dialogar, negociar e se articular com a sociedade.
Questões como a recapacitação tecnológica, a trajetória e operacionali-
zação das empresas foram secundarizadas, minando os processos de
aprendizado e de aquisição de novos conhecimentos e tecnologia, que
praticamente cederam lugar às preocupações com a macroeconomia. O
ajuste fiscal e a flexibilização do comércio internacional foram transfor-
mados em palavras quase-mágicas na boca dos governantes. E, mesmo
assim, os mercados foram valorizados em sua relação com as trocas e
menos com a produção (Rodrik, 1996).
O diagnóstico equivocado – o tamanho dos mercados seria o grande
obstáculo ao desenvolvimento – induziria ao desprezo das questões re-
lacionadas aos poderes assimétricos que regem as nações, o comércio,

92
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

os mercados, o acesso à tecnologia de ponta, as transnacionais, a com-


petição oligopolística e, essencialmente, a natureza do aprendizado em
todo processo de renovação industrial e desenvolvimento.
O novo paradigma econômico implantado reduziu as reformas ne-
cessárias à retomada do desenvolvimento dos países a um guia de con-
dutas sobre como desregulamentar, como liberalizar e privatizar, banin-
do ou pasteurizando o debate sobre um novo compromisso pela produção,
capaz de ocupar o vácuo do desenvolvimentismo e a passividade de cor-
te liberal dos anos 90.
Evidentemente, nenhum decreto poderia – nem poderá – substituir
a necessária negociação e construção de um novo compromisso nas so-
ciedades latino-americanas. A sensível questão da tecnologia poderia
nortear uma boa discussão sobre esse compromisso. Embora os países
latino-americanos não tenham se destacado como inovadores, já demons-
traram que podem caminhar nesse sentido, principalmente se souberem
driblar as armadilhas e aproveitar as não tão freqüentes oportunidades
dadas pela globalização. Nesse sentido, Storper (1999, p.161) indicou
quatro atividades essenciais que se destacam na dinâmica do mundo glo-
balizado: “a primeira diz respeito às especializações voltadas para o mer-
cado mundial, com as habilidades necessárias para isso ... a segunda está
dirigida para os mercados locais, com bens e serviços não exportáveis ...
a terceira consiste na globalização com desterritorialização ou, como é
conhecida, cadeias globais de ‘commodities’ ... finalmente, há as ativi-
dades industriais e de serviços que disputam mercados crescentemente
competitivos”.

Qual e como seria o trânsito real entre esses níveis?

Vários estudos procuram mostrar como o desenvolvimento tecno-


lógico não se identifica necessariamente com um movimento de inova-
ção, pois, em seu início, pode significar a utilização de tecnologias im-
portadas ou disponíveis. Mas, ao mesmo tempo, nenhuma tecnologia de
complexidade mínima é perfeitamente transferível como se fosse uma
commodity (Lall, 1994). Para se efetivar e consolidar, solicita interações
institucionais, empresariais, com os sistemas educacionais, centros de
pesquisa ou, em outras palavras, precisa ser mergulhada em uma densa

93
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

rede de cooperação. O amadurecimento de uma economia envolve um


processo de aprendizagem que, pela natureza do conhecimento, é incer-
to, instável e exige o controle de concepções, produtos, processos e ino-
vações cada vez mais complexos.
Trabalhar essa miscigenação tecnológica é trabalhar com a produ-
ção mesma de conhecimento. Porém, dada a imprevisibilidade dos paí-
ses em desenvolvimento, sua exposição a uma competição plena – como
a patrocinada por uma generosa liberalização econômica – aumenta enor-
memente o risco de interrupção e curto-circuito nos processos de apren-
dizagem nas áreas tecnológicas mais difíceis de dominar. O dilema que
se coloca então passa a ser: quem pode sustentar esse ambiente, possí-
vel berço de inovações? Os mercados, que agem no sentido de proteger
os territórios e a propriedade intelectual? As grandes transnacionais?
Mesmo com sua insistência (e necessidade) em só decidir e operar es-
trategicamente nos seus países de origem (Leamer & Storper, 2001)?
A capacitação tecnológica, exatamente por envolver cooperação de
longa duração entre firmas e instituições, tende a ocorrer de forma mais
fluente se sustentada por políticas industriais seletivas, promovidas pelo
governo federal e pelos Estados. Diferentemente dos anos 50, quando a
industrialização pesada predominou, as políticas industriais só terão efi-
cácia se apoiadas por sistemas locais e regionais voltados para a inova-
ção e o aprendizado, aptos a difundir as novas tecnologias e a promover,
ao mesmo tempo, a especialização produtiva. As iniciativas regionais vol-
tadas para facilitar o intercâmbio entre empresas e instituições, públicas
e privadas, só podem mostrar-se eficientes e integradas aos centros de
pesquisa e universidades por meio de políticas seletivas estimuladas pelo
governo central. É, para essa conformação e proteção ambiental, basea-
da em recursos públicos, que se estimulam os processos de longa dura-
ção, que caracterizam a produção de conhecimento novo e inovador.
O novo paradigma latino-americano foi desenvolvido na década de
1990 sem respeitar a história dos países do continente, ou dando rele-
vo a uma interpretação tendenciosa dos países em desenvolvimento,
seja pela tábula rasa efetivada da experiência desenvolvimentista, seja
pelo estranhamento em relação à evolução baseada no Estado dos paí-
ses asiáticos.

94
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

O problema que persiste, freqüentemente negligenciado, é que um


conjunto de países em desenvolvimento – como o Brasil, a Argentina e o
México na América Latina, além da Indonésia, Tailândia e Turquia – cres-
ceu mais rapidamente do que a Inglaterra, EUA, Alemanha, França e
Canadá, após a Segunda Guerra Mundial. Sua participação na produção
de bens manufaturados cresceu mais de 10% ao ano, apesar de sua pe-
quena plataforma produtiva nos anos 60, quando eram basicamente paí-
ses agroindustriais e de uso intensivo do trabalho (Amsden, 2001).
Explicar por que alguns desses países se industrializaram mais rapi-
damente do que outros e por que as taxas de crescimento divergiram no
tempo são questões extremamente atuais e desafiadoras. As respostas
mais instigantes são as que procuram olhar as interações entre o univer-
so das trocas e o mundo da produção, de modo a poder delinear os con-
tornos dos novos sistemas de conhecimento e aprendizagem, capazes de
reorientar e revitalizar os velhos sistemas nacionais de produção. De-
senvolver essa abordagem significa elaborar e selecionar novas estraté-
gias de desenvolvimento, de modo a responder às questões sobre o tipo
de tecnologia e de industrialização, assim como a qualidade das institui-
ções de apoio, regulação e fomento de que os países realmente precisam.
Nesse sentido, as análises recentes de Rodriguez & Rodrik (2000),
ao reconstituir as trajetórias dos cinco estudos mais importantes sobre
crescimento e abertura econômica (Sachs & Warner, 1995; Edwards,
1998; Frankel & Romer, 1999), assumem relevância nesse debate, pois
encontraram pouca consistência na afirmação de que as políticas de
liberalização econômica, em si, estariam associadas de modo substanti-
vo ao crescimento econômico. Rodriguez & Rodrik (2000) concluíram
que esses autores utilizaram “indicadores inadequados de políticas co-
merciais, selecionados de modo tendencioso para ‘mostrar’ relações es-
tatísticas significativas entre liberalização comercial e crescimento”. Sua
conclusão é que os estudos hoje disponíveis não revelam uma relação
sistemática entre seu nível de restrição tarifário, subsídios e proteção e
os índices de crescimento econômico. Sua conclusão é que a única rela-
ção sistemática encontrada foi que os países abolem suas barreiras pro-
tecionistas à medida que se tornam ricos.
Mudanças tarifárias e abertura comercial formam apenas uma pe-
quena parte do processo. O maior desafio é a promoção de profundas

95
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

transformações nos padrões de comportamento, na relação do governo


com o setor privado, com a sociedade e com o restante do mundo.
Se olharmos para os Tigres Asiáticos, ou a China ou a Índia, vere-
mos que esses países foram beneficiados por sua progressiva integração
com a economia mundial. Mas todos foram orientados por um conjunto
de estratégias de desenvolvimento. Combinaram seu esforço exportador
com políticas de proteção de sua economia (altas tarifas, exportações
subsidiadas, exigência de conteúdo nacional nos produtos das multinacio-
nais, restrição ao fluxo de capitais), políticas hoje em sua grande maioria
condenadas pela OMC.
Em todos esses países, a liberalização da economia foi um processo
lento e gradual, desenvolvido ao longo do tempo. E uma abertura mais
ampla somente foi operacionalizada quando suas economias estavam nos
trilhos, preparadas para crescer. Em outras palavras, abertura comercial,
liberalização e desregulamentação não podem substituir as estratégias
de desenvolvimento, o mais efetivo meio de alcançar uma integração di-
nâmica e virtuosa para o país com a economia mundial.
O novo modelo latino-americano pensou essa orientação pelo rever-
so: os países liberalizaram seu comércio e desregulamentaram os fluxos
de capital esperando alcançar automaticamente o crescimento. Percebe-
ram – não sem pagar um alto preço – que é preciso muito mais do que
isso, pois a integração dos países à economia mundial, diferentemente
da regulação tarifária, não pode ser controlada diretamente pelos go-
vernantes e autoridades econômicas. Pedir aos agentes econômicos que
aumentem sua participação na economia mundial, sem que tenham con-
dição para tanto, é um apelo no vazio. É preciso discutir e definir quais
políticas, quais instituições e quais forças sociais podem sustentar suas
estratégias de desenvolvimento.
Não se trata de afirmar que o protecionismo é melhor do que a aber-
tura e desregulamentação, ou de enxergar virtudes que o desenvolvimen-
tismo não tem. Trata-se, porém, de compreender que a liberalização em
si não é garantia de eficácia econômica, nem de sustentabilidade, apesar
de ter sido, nos últimos anos, ostensivamente sobrevalorizada. Os paí-
ses em desenvolvimento que alcançaram relativo sucesso em promover
um crescimento de longo prazo combinaram as oportunidades ofereci-
das pelos mercados mundiais (basicamente por meio da tecnologia e de

96
Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

capitais) com estratégias que tornaram efetivas (seja criando, refazendo


ou adaptando) as instituições domésticas, que se debruçaram sobre o
setor da produção e do trabalho.
Por isso, os países latino-americanos precisam, antes de mais nada,
de articulações políticas capazes de configurar um novo compromisso
com suas sociedades, de modo a trazer a produção, o trabalho e a boa polí-
tica de volta para a construção de estratégias nacionais num mundo
globalizado.
Sociedades com profundas clivagens sociais e frágeis instituições só
conseguem estimular o conflito, além de rebaixar sua resistência aos
choques externos. Quais instituições? Qual sua prioridade? Esse é o de-
bate de fundo, que exige democracia para se realizar, de modo a impedir
a cegueira voluntária da liberalização dos anos 90.

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98
4
Rompendo o modelo
Uma economia política institucionalista alternativa
à teoria neoliberal do mercado e do Estado

Ha-Joon Chang1

Introdução

Este trabalho é um exame crítico do discurso neoliberal que atual-


mente domina o debate sobre o papel do Estado e propõe um arcabouço
teórico alternativo para superar suas limitações. Depois de traçar a evo-
lução do debate acerca do papel do Estado, no período do pós-guerra,
que levou ao atual predomínio do neoliberalismo (seção 1), questiono
algumas proposições fundamentais em que se esteia o discurso neoliberal
a respeito do papel do Estado e aponto os problemas teóricos e práticos
oriundos de tais proposições (seção 2). Argumento que, se quisermos

1 Faculdade de Economia e Política da Universidade de Cambridge. Agradeço a Peter Evans


e Bob Rowthorn as discussões que mantiveram comigo durante a redação deste trabalho.
Também me beneficiaram os comentários sobre os primeiros esboços de Shailaja Fennell,
Jayati Ghosh, Jonathan di John, Grazia Ietto-Gillies, Joseph Lim, James Putzes, Shara Razavi
e Alfredo Saad Filho.

99
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

superar esses problemas, não basta um reparo marginal no arcabouço


neoliberal, é preciso desenvolver um quadro totalmente diferente, o qual
proponho denominar economia política institucionalista. Na seção seguinte
do trabalho (seção 3), delineio esse arcabouço alternativo e mostro como
sua adoção nos possibilitará uma melhor compreensão do papel do Es-
tado. Segue-se uma breve seção de observações conclusivas (seção 4).

1 A evolução do debate: da “economia


da idade de ouro” ao neoliberalismo

O fim da Segunda Guerra Mundial presenciou a rejeição mundial da


doutrina do laisser-faire, que conheceu um fracasso espetacular no perío-
do entreguerras. Nos 25 ou trinta anos seguintes, conhecidos como a
Idade de Ouro do capitalismo, uma variedade de teorias econômicas
intervencionistas, como a economia do bem-estar, o keynesianismo e o
início da “economia do desenvolvimento”, definiu a agenda do debate
sobre o papel do Estado (Chang & Rowthorn, 1995a; ver também Deane,
1989). Essas teorias intervencionistas, as quais denomino coletivamen-
te Economia da Idade de Ouro (EIO), detectaram uma série de “falhas
de mercado” e alegaram que, para corrigi-las, era necessário o envolvi-
mento ativo do Estado. Conquanto os tipos e as formas exatas de políticas
recomendadas pelos vários ramos da EIO eram diferentes entre si, havia
um amplo consenso quanto à necessidade e à conveniência de um ou
outro tipo de “economia mista”.
Sem embargo, a partir dos anos 70, em conseqüência das mudanças
econômicas e políticas geradas pela Idade de Ouro, tanto nacional quan-
to internacionalmente, verificaram-se alterações marcantes nos termos
do debate a respeito do papel do Estado (quanto à ascensão e queda da
Idade de Ouro, ver Marglin & Schor, 1990). Os novos termos do debate
foram estabelecidos por economistas neoliberais, como Milton Friedman,
Friedrich von Hayek, George Stigler, James Buchanan, Gordon Tullock,
Anne Krueger, Ian Little e Alan Peacock (sobre análises críticas, ver Mueller,
1979; Cullis & Jones, 1987; Chang, 1994; e Stretton & Orchard, 1994).
O neoliberalismo surgiu de uma “aliança espúria entre a economia
neoclássica, que forneceu a maior parte dos instrumentos analíticos, e o
que se pode chamar de tradição austro-libertária, que entrou com a filo-

100
Rompendo o modelo...

sofia política e moral.2 O ponto central de sua argumentação, no que se


refere à intervenção estatal, é que não se pode admitir que o Estado seja
um guardião social imparcial e onipotente como afirmava a EIO. Alega-
se, pelo contrário, que se deve encarar o Estado como uma organização
dirigida por políticos e burocratas que buscam o proveito próprio, não
só limitados na capacidade de colher informação e executar políticas,
como também sujeitos às pressões de grupos de interesses. Os econo-
mistas neoliberais argumentam que essa natureza imperfeita do Estado
resulta em “falhas de governo” na forma de confisco regulatório, busca
de vantagens, corrupção, e assim por diante. E dizem que o custo dessas
falhas de governo é tipicamente superior ao das falhas de mercado, de
modo que em qual é melhor que o Estado não procure corrigir estas úl-
timas, pois pode provocar um resultado ainda pior.
Esse ataque foi particularmente desleal, pois muitos adeptos da EIO
estavam longe de acreditar que o Estado, na vida real, fosse o equivalen-
te moderno do Rei Filósofo de Platão, mas utilizavam-no apenas como
uma “marca de nível” ideal (Toye, 1991). Não obstante, também é ver-
dade que a maioria deles não tinha uma clara teoria do Estado e, por isso,
faziam-se vulneráveis à acusação de que sua visão do Estado era “irrea-
lista” e “ingênua”.3
Uma vez desencadeado esse ataque, revelou-se a fragilidade do que
era considerado um robusto consenso teórico sobre a adequada linha de
demarcação entre mercado e Estado. Isso se deveu a que, ao contrário
do que muita gente acreditava, a economia do bem-estar, que fornecia a
maior parte dos instrumentos utilizados para traçar tal limite na época, na
verdade não tinha uma posição inevitável a esse respeito. Aliás, tudo que
a economia do bem-estar tem a dizer é que os mercados podem falhar,

2 Digo “aliança espúria” porque não é pequeno o abismo que separa essas duas tradições
intelectuais, como sabem os que conhecem, por exemplo, a crítica mordaz de Hayek (1949)
da economia neoclássica.
3 É interessante notar que, mais ou menos na mesma época, inúmeros marxistas fizeram
uma crítica muito semelhante, sublinhando o “caráter de classe” do Estado. Eles argumen-
tavam que, graças ao controle que tem sobre a renda do Estado, o financiamento político e
o aparato ideológico, a classe economicamente dominante (os capitalistas numa sociedade
capitalista) pode definir as políticas estatais a seu favor, sujeitas à necessidade de manter
certo grau de legitimidade entre as classes dominadas (ver o exame das teorias marxistas
da época em Jessop, 1982).

101
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mas se um determinado mercado do mundo concreto realmente há de


falhar depende dos fatores tecnológicos, políticos e institucionais que o
definem (ver seção 2.2). Em outras palavras, conforme as diferentes hi-
póteses que tem sobre a motivação e a psicologia humanas, a tecnologia,
as instituições e a política, cada qual pode tirar a conclusão que bem enten-
der sobre a fronteira adequada entre mercado e Estado. Aliás, a lógica da
falha de mercado foi usada para justificar tudo, desde o Estado mínimo
até a planificação socialista cabal (Pagano, 1985). Por conseguinte, uma
vez solapado o consenso político que amparava os diversos modelos de
economia mista surgidos na Idade de Ouro, ficou impossível defendê-
los recorrendo aos instrumentos da economia do bem-estar.
No entanto, a própria natureza “reservada” da economia do bem-
estar com relação ao papel adequado do Estado significou, ironicamen-
te, que, ao contrário do keynesianismo, ela podia ser absorvida pelo
neoliberalismo, mas com certa dificuldade (ver adiante). Dado que a tra-
dição austro-libertária permaneceu à margem da respeitabilidade inte-
lectual até a década de 1970, os neoliberais não podiam ficar sem a res-
peitabilidade “científica” de que gozava a economia neoclássica, em troca
da qual a tradição austro-libertária ofereceu o apelo popular com o qual
a economia neoclássica nem chegava a sonhar (afinal, quem se dispôs a
dar a vida pela Optimalidade de Pareto ou pelo Equilíbrio Geral?). Toda-
via, aceitar os instrumentos analíticos da economia neoclássica signifi-
cava que os neoliberais tinham de dar um jeito de domesticar a lógica da
falha de mercado que, àquela altura, tornara-se um elemento central da
economia neoclássica, coisa que não tinha sido até a eclosão da guerra.
Portanto, era preciso encontrar meios de assegurar que qualquer endos-
so à intervenção estatal se mantivesse dentro de limites aceitáveis para
a agenda política neoliberal.
Um desses meios consiste em alegar que as falhas de mercado, em-
bora logicamente possíveis em qualquer parte, na realidade existem ape-
nas em algumas áreas limitadas – como a defesa, a lei e a ordem e a provi-
são de uma ou outra infra-estrutura física de larga escala – e, portanto,
não há necessidade senão de um “Estado mínimo”. O segundo meio é
restringir a contaminação dos programas de ação pela lógica da falha de
mercado, separando o discurso acadêmico “sério” do da política “popu-
lar”. Assim, por exemplo, os economistas neoclássicos podem estar fa-

102
Rompendo o modelo...

zendo pesquisas nas universidades que recomendem rigorosas medidas


antitruste, mas nem por isso os agentes políticos deixarão de justificar
sua frouxa postura antitruste nos termos de qualquer outra lógica que
não cabe na economia neoclássica – digamos, citando a necessidade de
“não desestimular o espírito empreendedor”.4 O terceiro meio de aman-
sar a lógica da falha de mercado consiste em aceitá-la plenamente e erigir
modelos capazes de chegar a conclusões de política fortemente interven-
cionista, mas depois minimizar a relevância desses modelos, alegando
que, aos Estados da vida real, não se podem confiar tais projetos tecni-
camente difíceis (em razão das demandas de informação) e politicamen-
te perigosos (em virtude do abuso burocrático e/ou da influência dos gru-
pos de interesses).5
Esses exemplos mostram que, apesar da pretensão de coerência in-
telectual e de mensagens nítidas, o discurso neoliberal acerca do papel
do Estado contém algumas sérias tensões internas e, por esse motivo,
só pode ser sustentado mediante a contorção intelectual e o compromisso
político. Mas este, provavelmente, é o menor dos males. Como vou de-
monstrar na próxima seção, os problemas mais graves do discurso
neoliberal sobre o papel do Estado têm a ver, antes de mais nada, com a

4 Esse ponto também ficou acerbamente ilustrado pelas experiências dos primeiros dias de
“reforma” nos antigos países comunistas. Na época, o que fascinou a imaginação das pes-
soas foi a linguagem austro-libertária de liberdade e espírito empreendedor, não a árida lin-
guagem neoclássica da Optimalidade de Pareto e do Equilíbrio Geral. No entanto, quando
os governos pós-comunistas desses países escolheram seus assessores econômicos estran-
geiros, foi sobretudo com base na posição que eles ocupavam na hierarquia acadêmica oci-
dental, a qual era determinada sobretudo pela capacidade que tinham de manejar os con-
ceitos e instrumentos da economia neoclássica.
5 Os trabalhos do economista comercial norte-americano Paul Krugman oferecem alguns dos
melhores exemplos. Em muitos artigos, ele lavra certos parágrafos de análise de “econo-
mia política pop”, aviltando a integridade e a capacidade do Estado, para desacreditar os
próprios e elaborados modelos da teoria estratégica do comércio que endossam a interven-
ção estatal, os quais constituem o corpo do artigo. Um destacado economista neoliberal, Robert
Lucas (1990), resenhando o livro de Krugman e Helpmann, perguntou por que, afinal de con-
tas, eles o haviam escrito, já que, no fim, iam dizer que as políticas intervencionistas oriun-
das de seus modelos não são recomendáveis em razão dos perigos políticos que trazem con-
sigo. Esse exemplo mostra que, nesta era neoliberal, um economista pode perfeitamente
construir modelos que recomendam a intervenção estatal, contanto que sejam “tecnica-
mente competentes”, mas deve comprovar a sua credencial política jogando no lixo os seus
próprios modelos por motivos políticos se quiser continuar nadando a favor da correnteza.

103
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

própria maneira como ele conceitua o mercado, o Estado e as instituições


e, em segundo lugar, com o modo pelo qual teoriza as suas inter-relações.

2 Os Limites da Análise Neoliberal do Papel do Estado

Nesta seção, examino as limitações da análise neoliberal do papel


do Estado, questionando quatro aspectos da doutrina neoliberal consi-
derados tão fundamentais que raramente são objeto de discussão. O exa-
me mostra por que não é possível superar essas limitações com um con-
serto marginal do arcabouço neoliberal e que é necessária uma abordagem
que leve a sério o papel das instituições e das políticas, ou seja, o que
proponho denominar “economia política institucionalista”.

2.1 Definir o Mercado Livre (e a Intervenção Estatal)

O discurso neoliberal sobre o papel do Estado e mesmo o da econo-


mia do bem-estar, que ele veio destronar, indaga se a intervenção estatal
pode melhorar o funcionamento do mercado livre. Inclusive muitos dos
que discordam das conclusões tiradas por esse discurso parecem não ver
problemas no modo do discurso. Como se depreende do entusiasmo
gerado pelas conclusões mais intervencionistas da nova teoria do cresci-
mento ou da teoria do comércio estratégico entre alguns críticos do neo-
liberalismo, estes acreditam que é possível superar as limitações do neoli-
beralismo por meio da construção de mais modelos que justifiquem a
intervenção estatal.
Não obstante, argumento que o próprio modo do discurso neoliberal
é problemático, já que definir o mercado livre e, por conseguinte, o que
se considera intervenção estatal é um exercício altamente complicado.
Como ficará mais claro a seguir, uma mesma ação estatal pode ser – e é –
considerada “intervenção” numa sociedade, mas não em outra (a qual
pode ser a mesma sociedade em tempos diferentes). Por que isso ocorre?
Respondamos à pergunta com alguns exemplos.
Em primeiro lugar, vejamos o caso do trabalho infantil. Nos atuais
países avançados, poucos são os que chegam a considerar a proibição do
trabalho infantil uma “intervenção” estatal que restringe artificialmente

104
Rompendo o modelo...

o acesso ao mercado de trabalho, enquanto muitos capitalistas do Ter-


ceiro Mundo assim a consideram (como, aliás, faziam os das nações atual-
mente avançadas até o começo do século XX). Isso sucede porque, nos
países avançados, se julga que o direito das crianças de não trabalhar tem
prioridade sobre o direito dos produtores de empregar a mão-de-obra
que lhes parecer mais lucrativa.6 Conseqüentemente, nesses países, a
proibição do trabalho infantil já não é nem mesmo um tema legítimo de
debate político. No mundo subdesenvolvido (de hoje e de ontem), pelo
contrário, esse direito não é totalmente aceito, de modo que a proibição
estatal do trabalho infantil é vista como uma “intervenção” e seu impacto
sobre a eficiência econômica continua sendo um tema legítimo de dis-
cussão política. Pode-se aplicar o mesmo argumento ao caso do trabalho
escravo. Nas sociedades que não aceitam universalmente o direito de ser
dono de si (por exemplo, os Estados Unidos do século XIX), a tentativa
do Estado de abolir a escravatura pode ser contestada como uma inter-
venção que reduz a eficiência; todavia, uma vez que ele passa a ser aceito
como um dos direitos fundamentais de todos os membros da sociedade,
a proibição deixa de ser considerada “intervenção”.
Outro exemplo são as muitas regulamentações ambientais ampla-
mente criticadas como uma interferência inaceitável na liberdade empre-
sarial e pessoal (por exemplo, o nível de poluição industrial, os padrões
de emissões dos veículos) quando, não faz muito tempo, foram introdu-
zidas nos países avançados. Hoje em dia, porém, tais regulamentações
raramente são tidas como “intervenções” nesses mesmos países, já que
os cidadãos consideram que o direito a um meio ambiente limpo tem
prioridade sobre o de escolher as tecnologias envolvidas na produção e
no consumo (por exemplo, tecnologia de produção, tipos de automóveis).
Por isso, pouca gente diria, por exemplo, que o mercado automobilístico
de seu país não é “livre” simplesmente por causa dessas regulamentações.
Em compensação, é possível que alguns exportadores do mundo subde-
senvolvido, que não aceitam a legitimidade da hierarquia de direitos que
serve de base a tais regulamentações, considerem-nas “barreiras invisí-
veis ao comércio” que “distorcem” o funcionamento do mercado “livre”.

6 Isso também se manifesta na existência de muitas instituições que apóiam essa hierarquia
particular de direitos (por exemplo, educação universal, benefícios para as crianças).

105
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Mais um exemplo: nos países avançados, muitos economistas neo-


liberais, que criticam o salário mínimo e os “excessivamente” elevados
padrões de trabalho como intervenções inaceitáveis que erguem barrei-
ras artificiais ao acesso ao mercado de trabalho, não encaram as restri-
ções à imigração existentes nesses mesmos países como uma interven-
ção estatal (e, na verdade, dispõem-se a apoiar o controle rigoroso da
imigração). Sem embargo, tal controle estabelece uma barreira “artificial”
à entrada no mercado de trabalho tanto quanto as outras “intervenções”
que eles criticam. Tal atitude contraditória só é possível porque esses
economistas (pelo menos implicitamente) aceitam o direito dos cidadãos
existentes num país de ditar os termos da participação dos não-cidadãos
em “seu” mercado de trabalho, ao passo que rejeitam o direito desses
mesmos cidadãos de contestar os direitos dos empregadores de oferecer
salários e condições de trabalho tal como lhes convém, independente-
mente do que reza aquilo que esses próprios economistas encaram como
“direitos humanos fundamentais”.
Não faltam exemplos, mas o importante é: dependendo de que di-
reitos e obrigações são considerados legítimos e de que tipo de hierar-
quia entre esses direitos e obrigações os membros da sociedade aceitam
(explícita ou implicitamente), a mesma ação estatal pode ser considera-
da “intervenção” numa sociedade e não em outra. E quando a ação esta-
tal deixa de ser considerada “intervenção” numa determinada sociedade
e numa determinada época (por exemplo, a proibição do trabalho infantil
ou da escravidão nos países avançados de hoje), debater a sua “eficiên-
cia” torna-se politicamente inaceitável – muito embora não exista um
motivo divino que faça que assim seja.7 Isso se revela com muita clareza
nas atuais polêmicas sobre as tentativas de incorporar padrões de traba-
lho e meio ambiente à agenda de negociação da Organização Mundial do
Comércio (OMC), com uma parte (os países em desenvolvimento) a ale-
gar que se trata de medidas protecionistas disfarçadas, contrárias ao pró-
prio princípio de liberdade comercial representado pela OMC, e a outra a

7 De fato, no fim do século XX, quando a escravatura já se tornara uma lembrança remota e,
portanto, menos sensível politicamente, alguns historiadores econômicos norte-america-
nos iniciaram um debate sobre a “eficiência” do trabalho escravo, embora muita gente te-
nha achado a iniciativa de mau gosto.

106
Rompendo o modelo...

afirmar que tais padrões são “universais” e perfeitamente compatíveis


com a liberdade comercial.
Por conseguinte, se quisermos decidir se um determinado mercado
é “livre” ou não, precisamos nos posicionar quanto à legitimidade da
estrutura direitos-obrigações fundamental para os participantes no mer-
cado relevante (e inclusive para certos não-participantes quando exis-
tem externalidades). Assim, o exercício aparentemente simples de defi-
nir mercado livre (e, portanto, intervenção estatal) mostra-se já não tão
simples – e isso antes mesmo de começarmos a discutir se alguns merca-
dos têm “falhas” e se, por isso, a intervenção estatal pode torná-los “mais
eficientes”.
Eu chegaria até a dizer que definir mercado livre é o nível mais bai-
xo de um exercício inútil, pois, enfim, nenhum mercado é livre, todos
têm regulamentações estatais definindo quem pode participar de que
mercados e em que termos (ver as seções 2.4 e 3.1). É unicamente por-
que certas regulamentações estatais (e os direitos e obrigações que elas
apóiam ou até mesmo criam) são totalmente aceitas (pelos que fazem a
observação, assim como pelos que participam do mercado) que alguns
mercados parecem não ter “intervenção” nenhuma e, portanto, ser “li-
vres”.8 Enquanto não reconhecermos a determinação política suprema
da estrutura direitos-obrigações que serve de base às relações de merca-
do, a discussão sobre o papel do Estado continuará orientada pela ilusão
de que nossas opiniões se baseiam em análises “objetivas”, enquanto as
dos adversários carecem delas e, portanto, são “politicamente motivadas”.

2.2 Definir Falha de Mercado

A expressão “falha de mercado” designa uma situação em que o


mercado não funciona como se espera que funcione o mercado ideal. Mas
o que é mercado ideal?

8 O mesmo raciocínio se aplica ao julgamento de quanto um determinado Estado é in-


tervencionista. Por exemplo, é em virtude do consenso político, segundo o qual a defesa é
uma das funções absolutamente necessárias do Estado, que muita gente subestima o in-
tervencionismo do governo federal norte-americano, que influenciou muito a evolução
industrial do país mediante programas de aquisição e contratos de pesquisa e desenvolvi-
mento relacionados com a defesa – principalmente com indústrias como de computador,
telecomunicações e aviação (Johnson, 1982).

107
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

No arcabouço neoliberal, mercado ideal equivale ao “mercado per-


feitamente competitivo” da economia neoclássica.9 Contudo, a teoria
neoclássica do mercado é apenas uma das muitas que existem e está longe
de ser a melhor. Tomando emprestada a expressão de Hirschman (1982a),
existem muitas “visões rivais da sociedade de mercado”. E, por conse-
guinte, o mesmo mercado pode ser considerado falho por algumas pes-
soas, ao passo que outras achariam que ele funciona normalmente: de-
pende das respectivas teorias de mercado. Ilustremos esse ponto com
alguns exemplos.
Muita gente pensa que uma das maiores “falhas” do mercado é a ten-
dência a gerar um nível inaceitável de desigualdade de renda (sejam quais
forem os critérios de aceitabilidade). Não obstante, na economia neoclás-
sica, isso não é considerado uma falha, pois o mercado ideal neoclássico
(pelo menos na versão paretiana) simplesmente não tem a função de gerar
uma distribuição eqüitativa da renda. Com isto, não quero negar que
muitos economistas neoclássicos bem-intencionados detestem a distri-
buição da renda existente, como no Brasil, por exemplo, e apóiem algu-
mas transferências de renda ocasionais que não provoquem “distorções”.
Todavia, mesmo esses economistas argumentariam que a distribuição
eqüitativa da renda não é o que se deve esperar do mercado ideal e que
nesse sentido, portanto, não há falha de mercado no Brasil.
Outro exemplo: o mercado não competitivo é um dos exemplos mais
óbvios de falha na economia neoclássica; no entanto, Marx e Schumpeter
argumentariam que a existência de mercados não competitivos (no sen-
tido neoclássico) é uma característica inevitável, conquanto secundária,10
de uma economia dinâmica impulsionada pela inovação tecnológica.
Assim, do ponto de vista de Marx e Schumpeter, aquele que serve de para-
digma de falha de mercado no arcabouço neoclássico, ou seja, o mercado

9 Dada a sua composição intelectual, a teoria austríaca do mercado, que nega a própria no-
ção de concorrência perfeita, podia ter sido a teoria do mercado neoliberal. Mas isso não
aconteceu, já que o verdadeiro sentido da aliança neoliberal era o de combinar os apelos
morais e políticos da tradição austro-libertária com a respeitabilidade “científica” da eco-
nomia neoclássica (ver a seção 2). É ocioso dizer que ainda há muitos economistas austría-
cos que rejeitam o modelo neoclássico de concorrência perfeita.
10 Recorde-se a famosa metáfora de Schumpeter (1987, p.84), segundo a qual a relação entre
os ganhos de eficiência da concorrência por meio da inovação e a da competição (neoclássica)
do preço era “como um bombardeio em comparação com o arrombamento de uma porta”.

108
Rompendo o modelo...

não competitivo, é considerado uma característica inevitável de uma eco-


nomia dinâmica e bem-sucedida.11 Ou, expressando-o de outro modo,
um mercado perfeito no sentido neoclássico (por exemplo, informação
perfeita, nenhum poder de mercado) pode parecer uma falha absoluta a
Schumpeter, porque a informação perfeita, tão necessária para que exista
o mercado perfeitamente competitivo, levará à difusão instantânea da
nova tecnologia e, assim, a uma dissipação instantânea das rendas de mo-
nopólio, o que significa que não haverá incentivo para que os empresários
inovem e gerem novo conhecimento e nova riqueza.
O ponto que acabo de tentar ilustrar com os exemplos é o seguinte:
quando se fala em falhas de mercado, é preciso deixar claro o que se es-
pera do mercado ideal, só assim podem-se definir as falhas dos merca-
dos existentes. Do contrário, o conceito de falha de mercado se esvazia à
medida que, no mesmo mercado em que uma pessoa vê perfeição, outra
não enxerga senão uma falha deplorável e vice-versa (o exemplo do mer-
cado não competitivo ilustra muito bem esse ponto). Só deixando bem
clara a nossa própria teoria do mercado é que podemos esclarecer a nos-
sa noção de falha de mercado.
Pois bem, que importância tem a falha de mercado, seja qual for a
definição que lhe dermos? A resposta rápida é que ela tem uma importân-
cia enorme para os economistas neoclássicos e muito pequena para os
outros tipos de economistas, principalmente para os institucionalistas.
A economia neoclássica é, essencialmente, uma economia do mercado
ou, para ser mais preciso, do comércio de troca, na qual, recorrendo à
analogia de Coase (1992, p.718): “indivíduos isolados trocam nozes e
frutas silvestres à margem da floresta”. Nesse mundo, até a empresa exis-
te unicamente como função da produção, não como uma “instituição de
produção”. Outras instituições que constituem a economia capitalista
moderna (por exemplo, as associações formais de produtores, as redes
empresariais informais, os sindicatos) figuram basicamente como “rigide-
zes” que impedem o funcionamento adequado dos mercados (sobre uma
visão das instituições extramercado como “rigidezes”, ver Chang, 1995).
Portanto, para os economistas neoclássicos, que vêem no mercado
a essência da economia, se aquele falhar, falha esta. Claro está que muitos

11 É desnecessário dizer que isso não exclui a possibilidade (freqüentemente realizada) de


uma economia estar repleta de monopólios, mas sem ser dinâmica.

109
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

economistas neoclássicos de inclinação neoliberal diriam que as falhas


de mercado não se verificam com muita freqüência e que, dada a possi-
bilidade de falhas de governo, geralmente vale mais a pena conviver com
mercados falhos que com a intervenção estatal (ver seção 1). Entretanto,
à medida que reconhecem a existência de falhas de mercado, a única alter-
nativa que eles contemplam (e no fim rejeitam) é a intervenção estatal,
já que seu esquema não acolhe nenhuma instituição ou organização in-
termediária.
Já para os economistas institucionalistas, que encaram o mercado
como apenas uma das muitas instituições que compõem o sistema eco-
nômico capitalista, as falhas de mercado não têm grande importância,
pois eles sabem que há muitas outras instituições, além do mercado e
da intervenção estatal, mediante as quais se podem organizar – e se or-
ganizam – as atividades econômicas. Em outras palavras, se a maior parte
das interações da economia capitalista moderna for realmente conduzida
no interior das organizações – e não entre elas – por intermédio do mer-
cado (Simon, 1991), o fato de alguns (ou até muitos) mercados “apre-
sentarem falhas”, segundo um dos muitos critérios possíveis (isto é, o
neoclássico), não faz muita diferença no desempenho da economia como
um todo.
Por exemplo, em muitas indústrias modernas em que é alta a inci-
dência de monopólios e oligopólios, os mercados apresentam falhas o
tempo todo, conforme o critério neoclássico, porém essas indústrias
geralmente são muito bem-sucedidas, em termos do mais puro senso
comum, porque geram um alto crescimento da produtividade e, conse-
qüentemente, um elevado padrão de vida. Tal resultado se deve ao êxito
das organizações empresariais modernas, que possibilitam coordenar
uma divisão do trabalho mais complexa – de modo que ali onde os eco-
nomistas neoclássicos enxergam uma “falha de mercado”, pode ser que
os institucionalistas vejam um “sucesso organizacional” (Lazonick,
1991). E se deveras for esse o caso, a intervenção estatal nesses merca-
dos, especialmente a da variedade antitruste neoclássica, pode não ser
muito necessária e, aliás, em determinadas circunstâncias, talvez até
prejudique.
O que quero demonstrar aqui não é que não existam falhas de mer-
cado ou que elas não tenham importância – pelo contrário, o mundo real

110
Rompendo o modelo...

está cheio de falhas de mercado e elas são importantes. A verdadeira


questão é que o mercado não passa de uma das muitas instituições que
constituem o que se denomina “economia de mercado” e que, na minha
opinião, convém chamar de capitalismo. O sistema capitalista consiste
numa série de instituições, inclusive os mercados como instituições de
troca, as empresas como instituições de produção e o Estado como cria-
dor e regulador das instituições que regem as relações (sendo ao mesmo
tempo uma instituição política) e também outras instituições informais
como a convenção social. Desse modo, focalizar o mercado (e suas fa-
lhas), como insiste em fazer a economia neoclássica, realmente nos dá
uma perspectiva equivocada à medida que nos leva a perder de vista uma
grande porção do sistema econômico para nos concentrarmos em uma
única parte dele, ainda que importante. Isso sugere que precisamos muito
de uma perspectiva explicitamente “institucionalista”, que incorpore as
instituições extramercado e não-estatais como elementos integrais, não
como meros apêndices.

2.3 A Hipótese da Primazia do Mercado

Uma suposição fundamental acerca da natureza do mercado e do


Estado, na economia neoliberal, compartilhada até mesmo por econo-
mistas neoclássicos sem tendência neoliberal, é o que designo por hipó-
tese da primazia do mercado – ou a suposição de que “no princípio, ha-
via os mercados” (Williamson, 1975, p.20).12
Segundo essa visão, o Estado, assim como as outras instituições
extramercado, é encarado como um sucedâneo criado pelo homem e só
surgiu quando as falhas de mercado se tornaram insuportáveis (Arrow,
1974, é o exemplo mais sofisticado dessa visão).
O exemplo mais evidente da hipótese da primazia do mercado é a
explicação contratualista da origem do Estado, que a ala austro-libertária
do neoliberalismo utilizou com grandes conseqüências políticas. Segundo

12 Williamson defende a hipótese inicial com base na “conveniência expositiva”, argumen-


tando que a lógica dessa análise seria a mesma ainda que a hipótese inicial fosse “no prin-
cípio, havia o planejamento central” (ibidem, p.20-1). Contudo, ele não explica como nem
por que uma hipótese torna uma exposição mais conveniente que outra.

111
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

essa óptica, o Estado surgiu como uma solução “contratual” para o pro-
blema da ação coletiva de fornecer os bens públicos da lei e da ordem,
especialmente a segurança da propriedade privada, a qual é considerada
necessária (e muitas vezes suficiente) para que os mercados funcionem
(Nozick, 1974; Buchanan, 1986). Desse modo, explica-se inclusive a exis-
tência do próprio Estado como uma reação similar ao mercado (isto é,
contratual) à falha de mercado. É claro que se sabe perfeitamente que
tal explicação contraria a evidência histórica, como admitem até mesmo
vários de seus proponentes. No entanto, o fato de ela continuar sendo
levada a sério pelos pensadores neoliberais é sintomático de sua adesão
à hipótese da primazia do mercado, para a qual o “estado natural” é o do
mercado “livre” em grau extremo (inclusive na provisão da lei e da ordem)
e que a reação “natural” dos indivíduos a esse indesejável estado de coi-
sas é adotar um comportamento como o do mercado, que consiste em
celebrar voluntariamente um “contrato” social a fim de erigir o Estado
como provedor da lei e da ordem (ver uma crítica mais detalhada do ar-
gumento contratualista em Chang, 1994a, cap.1).
Neste ponto, cabe enfatizar que o fato de uma pessoa atribuir pri-
mazia institucional ao mercado não significa necessariamente que ela
endosse a visão do Estado mínimo.
Muitos economistas iniciam suas análises (pelo menos implicitamen-
te) tendo como ponto de partida a hipótese da supremacia do mercado,
mas se dispõem a endossar uma ordem relativamente ampla de inter-
venção estatal, assim como uma série de outras soluções “institucionais”
(por exemplo, Arrow, 1974). Todavia, eles continuariam vendo a inter-
venção estatal e as outras instituições extramercado e não-estatais (por
exemplo, a empresa) como sucedâneos criados pelo homem da institui-
ção “natural” chamada mercado.
A grande verdade é que, no princípio, não havia mercados. Os histo-
riadores econômicos já nos mostraram reiteradamente que, a não ser no
nível local (na satisfação das necessidades básicas) ou no nível interna-
cional (no comércio de artigos de luxo), o mercado não era uma parte
importante – e muito menos a dominante – da vida econômica humana
antes da ascensão do capitalismo. Aliás, embora até mesmo Joseph Stiglitz
(1992, p.75), um dos mais esclarecidos economistas neoclássicos da nossa

112
Rompendo o modelo...

geração, tenha argumentado uma vez que “os mercados se desenvolvem


naturalmente”,13 o surgimento dos mercados foi quase sempre articulado
pelo Estado de forma deliberada, principalmente no estágio inicial do de-
senvolvimento capitalista (Polanyi, 1957, é a obra clássica que o afirma;
ver ainda Block, 1999).
Mesmo na Grã-Bretanha, onde se presume que o mercado emergiu
“espontaneamente”, a intervenção estatal teve um papel decisivo no
surgimento dos mercados individuais e do sistema de mercado. Nas pa-
lavras de Polanyi (1957, p.140), “(o) caminho para o mercado livre foi
aberto e mantido aberto por um crescimento enorme do intervencionismo con-
tínuo, centralmente organizado e controlado (grifo nosso). Compatibilizar a
‘liberdade simples e natural’ de Adam Smith com as necessidades de uma
sociedade humana foi uma tarefa complicadíssima. Provam-no a com-
plexidade das provisões de inumeráveis leis de enclosure; a quantidade de
controle burocrático envolvido na administração da New Poor Laws [No-
vas leis dos pobres] que, pela primeira vez desde o reinado de Isabel,
foram efetivamente supervisionadas pela autoridade central; ou o cres-
cimento da administração governamental ligado à louvável tarefa da re-
forma municipal ...”.14
Também no caso dos Estados Unidos, a intervenção estatal para es-
tabelecer os direitos de propriedade, facilitar o fornecimento da decisiva
infra-estrutura física (principalmente das ferrovias e da telegrafia), finan-
ciar a pesquisa agrícola etc. foi um fator-chave do sucesso do começo da
industrialização (Kozul-Wright, 1995; até mesmo o Banco Mundial re-
conhece isso atualmente – ver World Bank, 1997, p.21, boxe 1.2). O que
é mais importante: os Estados Unidos foram o berço da idéia de prote-
ção da indústria nascente (Freeman, 1989; Reinert, 1995) e, de fato, fo-

13 No entanto, mais recentemente, Stiglitz (1999) se afastou dessa visão e adotou uma posi-
ção mais institucionalista (embora não completamente).
14 E Polanyi (1957, p.140) prossegue: “Os administradores tinham de manter uma vigilância
constante para garantir o funcionamento livre do sistema. Assim, mesmo aqueles que mais
ardentemente desejavam livrar o Estado de todas as funções desnecessárias e aqueles cuja
filosofia exigia a restrição das atividades estatais não puderam senão dotar esse mesmo
Estado dos novos poderes, órgãos e instrumentos necessários ao estabelecimento do laisser-
faire” (sublinhado no original).

113
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

ram a economia mais fortemente protegida do mundo durante cerca de


um século, até a Segunda Guerra Mundial.15
Uma vez que se admite que a Grã-Bretanha e os Estados Unidos, os
dois supostos modelos de desenvolvimento com base no mercado, não
se desenvolveram por meio do surgimento espontâneo dos mercados,
fica muito mais fácil ver que, virtualmente, não existe um único país (com
a provável exceção de Hong Kong) que tenha chegado ao status de indus-
trializado sem pelo menos alguns períodos de forte envolvimento esta-
tal. O foco exato da intervenção certamente variou no tempo e no espaço,
refletindo o que eu, em outro trabalho, denominei “diversidade institu-
cional do capitalismo” (Chang 1997; ver também Albert, 1991, e Berger
& Dore, 1996): o welfare state “preventivo” da Alemanha de Bismark; a
política industrial francesa do pós-guerra; o precoce apoio estatal sueco
à pesquisa e desenvolvimento; as transformações do pós-guerra no se-
tor manufatureiro austríaco por intermédio de empresas públicas dinâ-
micas; o bem conhecido desenvolvimento dos países do Extremo Orien-
te. No entanto, persiste o fato de que todos os esforços bem-sucedidos
de desenvolvimento envolveram substancial intervenção estatal.
O que acabamos de discutir não é apenas de interesse histórico. Mes-
mo porque até nas economias capitalistas mais avançadas de hoje, que
já desenvolveram bem a totalidade dos sistemas de mercado, o Estado
está, por um lado, constantemente envolvido na criação de novos mer-
cados e, portanto, ocupado em estabelecer os novos direitos e obrigações
necessários ao seu funcionamento e, por outro, empenhado em modifi-
car a estrutura de direitos-obrigações existente a fim de acomodá-los.
Os exemplos recentes mais importantes incluem a criação e a reestru-
turação, pelo Estado, dos mercados de telecomunicação móvel, de
software, de eletricidade e de provisão de serviço da internet.

15 Nesse período, poucos países tinham autonomia tarifária em razão ou do regime colonial,
ou de tratados desiguais – por exemplo, o Japão só adquiriu autonomia tarifária em 1899,
quando expiraram todos os tratados desiguais assinados a partir da abertura de 1853. Dentre
os países com autonomia tarifária, os Estados Unidos tinham as mais elevadas taxas
tarifárias. A partir de 1820, elas nunca estiveram abaixo de 25% e, geralmente, aproxima-
vam-se dos 40%, ao passo que nos outros países cujos dados estão disponíveis, como a
Áustria, a Bélgica, a França, a Itália e a Suécia, raramente ultrapassavam os 20%. Para mais
detalhes, ver World Bank (1991, p.97, Tabela 5.2) e Kozul-Wright (1995, p.97, Tabela 4.8).

114
Rompendo o modelo...

Porém – o que talvez seja mais importante – atribuir ou não prima-


zia institucional ao mercado faz uma diferença decisiva no modo de con-
ceber políticas de desenvolvimento para as nações que ainda não estabe-
leceram plenamente o sistema de mercado. Um exemplo expressivo são
as graves crises econômicas que, nos últimos anos, atingiram muitos dos
antigos países comunistas que optaram por uma reforma big bang, exem-
plo que mostra que o estabelecimento de uma economia de mercado em
bom funcionamento é impossível sem um Estado em bom funcionamento
(ver Chang & Nolan, 1995, e Stiglitz, 1999). Aliás, se os mercados evo-
luíssem tão “naturalmente” quanto crêem os economistas neoliberais,
esses países não estariam enfrentando tamanha dificuldade atualmente.
Do mesmo modo, as crises de desenvolvimento pelas quais passaram
muitas nações subdesenvolvidas nas últimas duas décadas mostram o
quanto é perigoso supor a primazia do mercado e acreditar que ele se
desenvolverá naturalmente contanto que o Estado não interfira em sua
evolução.
Portanto, levantar a questão da hipótese da primazia do mercado na
teoria neoliberal não é uma simples pendenga teórica nem uma busca
da “verdade” histórica. Tal pressuposto afeta profundamente o próprio
modo como entendemos a natureza e o desenvolvimento do mercado,
assim como sua inter-relação com o Estado e outras instituições. Enquan-
to não abandonarmos essa suposição e não desenvolvermos uma teoria
que trate o mercado, o Estado e as demais instituições em pé de igualda-
de, nossa compreensão do papel do Estado permanecerá gravemente
incompleta e tendenciosa.

2.4 Mercado, Estado e Política

Como mencionamos anteriormente, o mundo neoliberal da política


é povoado de burocratas ávidos por tirar proveito próprio e de políticos
incapazes que atuam sob a influência de grupos de interesses. Segundo
essa visão, a política abre a porta para que os interesses secionais “dis-
torçam” a “racionalidade” do sistema de mercado. A solução neoliberal
para o problema consiste em “despolitizar” a economia. Trata-se de res-
tringir a extensão do Estado (pela desregulamentação e pela privatização)

115
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

e de estreitar o espaço das decisões políticas independentes nas poucas


áreas em que lhe é permitido atuar, por exemplo, mediante o reforço das
regras da conduta burocrática ou a criação de órgãos “politicamente in-
dependentes” e controlados por normas rígidas (por exemplo, banco
central independente, órgãos regulatórios independentes).
São muitos os estudos que contestam a visão neoliberal da motiva-
ção humana em que se ancora essa análise político-econômica (Cullis &
Jones, 1987; Chang, 1994a; Stretton & Orchard, 1994). Eles argumen-
tam que, contrariamente à suposição neoliberal, o proveito próprio não
é a única motivação humana nem mesmo no âmbito “privado” do mer-
cado, e que as pessoas não agem com o mesmo grau de egoísmo no do-
mínio público e no privado. Uma vez refutada essa presunção de puro
interesse mesquinho, as conclusões antiestatistas do neoliberalismo pre-
cisam ser seriamente modificadas, já que as visões morais e as normas
sociais observadas pelos indivíduos podem restringir a extensão em que
eles promovem os seus interesses descobrindo como “distorcer” os resul-
tados do mercado por meios políticos – isto é, mesmo que todas as mo-
dificações políticas dos direitos e obrigações existentes sejam interpre-
tadas como “distorções” do mercado por meios políticos (na seção 2.1,
demonstrei por que não é esse o caso).
Como tal ponto já é bem conhecido e como pretendo desenvolver o
tema mais adiante (seção 3.2), desejo criticar de outro ângulo a visão
neoliberal da política. A idéia aqui expressa é a de que o próprio merca-
do não passa de um constructo político e, por conseguinte, a proposta
neoliberal de despolitizá-lo é, na melhor das hipóteses, contraditória e,
na pior, desonesta.16 Mas que significa exatamente dizer que os merca-
dos são constructos políticos?
Para começar, o estabelecimento e a distribuição dos direitos de pro-
priedade e outras habilitações que definem as “dotações” de que gozam
os participantes do mercado, as quais os economistas neoliberais tomam
por fixados, são um exercício altamente político. O exemplo mais extre-

16 Para outras críticas da economia política neoliberal, ver, em ordem cronológica, King (1987),
Gamble (1988), Toye (1991), Stretton & Orchard (1994), Chang (1994a e 1994b), Weiss
(1998) e Woo-Cumings (1999).

116
Rompendo o modelo...

mo seriam os diversos episódios da “acumulação primitiva”, nos quais


se redistribuíram os direitos de propriedade nas mais notórias formas
de política, envolvendo a corrupção, o roubo e até a violência – tais como
o Great Plunder ou o enclosure no período inicial do capitalismo britânico
ou as turvas negociações que dominam o processo de privatização em
muitos países subdesenvolvidos e ex-comunistas no período atual.
Mesmo o conhecimento elementar da história das nações avança-
das nos últimos dois séculos revela que muitos desses direitos – hoje
considerados tão “fundamentais” que poucos ou talvez nenhum cidadão
os questionará – eram perfeitamente contestáveis e muitas vezes foram
encarniçadamente contestados no passado; entre os exemplos figuram
o direito de ser dono de si (negado aos escravos), o de votar (e, desse
modo, influir na modificação política dos resultados do mercado), o da
jornada de trabalho, o de se organizar e o de não sofrer constrangimento
físico no local de trabalho. As lutas mais recentes por direitos em áreas
como o meio ambiente, o tratamento igual dos sexos e das etnias e a pro-
teção ao consumidor são lembretes de que nunca terão fim as lutas polí-
ticas que cercam o estabelecimento, a manutenção e a modificação das
estruturas de direitos-obrigações que alicerçam o mercado.
Além disso, mesmo que aceitemos como incontestável a estrutura
de direitos-obrigações existente, não há praticamente nenhum preço na
realidade que não esteja sujeito a influências “políticas”, inclusive os que
não são percebidos como tais nem mesmo por muitos neoliberais. Para
começar, dois preços críticos que afetam quase todos os setores, especi-
ficamente, os salários e as taxas de juros, são politicamente determina-
dos num grau muito elevado. Os salários são politicamente alterados não
só pela legislação do salário mínimo, mas também por várias regulamen-
tações que atingem as atividades sindicais, os padrões de trabalho, os
direitos previdenciários e, o que é mais importante, o controle da imi-
gração. Também as taxas de juros são preços altamente políticos, mes-
mo quando determinadas por um banco central “politicamente indepen-
dente” (para outras discussões, ver Grabel, 2000). O recente debate, na
Europa, sobre a relação entre a soberania política e a autonomia em po-
lítica monetária, suscitada pela União Monetária Européia, mostra-o cla-
ramente. Se a isso acrescentarmos as numerosas regulamentações nos

117
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mercados de produto, que afetam a segurança, a poluição, as restrições


à importação etc., não há virtualmente um só preço livre da política.17
Em outras palavras, a “racionalidade do mercado”, que os neoliberais
querem resgatar das influências “corruptoras” da política, só pode ser
definida significativamente com referência à estrutura institucional exis-
tente, que é, ela mesma, produto da política (ver em Vira, 1998, uma
exposição mais ampla desse ponto). E, sendo esse o caso, o que os neo-
liberais realmente fazem ao falar em despolitização do mercado é presu-
mir que o limite particular entre mercado e Estado que eles desejam tra-
çar é o “correto” e que qualquer tentativa de contestar essa demarcação
tem “inclinação política”.
Sem embargo, como argumentamos na seção 2.1, não existe um
modo correto de delinear tal fronteira. Se, em certos exemplos, parece
haver uma sólida demarcação entre os dois, é unicamente porque os afe-
tados nem mesmo se dão conta de que a estrutura de direitos-obriga-
ções que serve de base a esse limite é potencialmente contestável. As-
sim, se algumas pessoas sentem que os bancos centrais devem ser
politicamente independentes, é só porque elas negam ao povo o direito de
influenciar a política monetária por intermédio de representantes elei-
tos, não porque exista um motivo “racional” para que a política monetária
não seja politicamente influenciada.
Ademais, ao reivindicar a despolitização da economia, os neoliberais
não só procuram travestir a sua própria visão política de “objetiva” e “aci-
ma da política”, como também sabotam compulsivamente o princípio
do controle democrático. O apelo neoliberal à despolitização geralmente
se justifica com uma retórica populista, como uma tentativa de defender
a “maioria silenciosa” contra os políticos corruptos, os burocratas que criam
feudos e os poderosos grupos de interesses. Contudo, a diminuição do
domínio legítimo da política, que a proposta neoliberal de despolitização

17 Lembrou-nos claramente disso a crise britânica do carvão sob o governo conservador no


início da década de 1990, quando se exortaram os mineiros ingleses a aceitar a lógica do
“mercado mundial” e a ver com bons olhos o fechamento das minas. No entanto, os preços
do mercado mundial, que o governo britânico da época dizia estarem fora do alcance da
negociação política, acabaram sendo determinados pelas decisões “políticas” do governo
alemão de subsidiar o carvão, do governo francês de autorizar a exportação da energia nu-
clear subsidiada e dos governos de muitos países em desenvolvimento de permitir, pelo
menos de fato, o trabalho infantil nas minas de carvão.

118
Rompendo o modelo...

há de gerar, só serve para diminuir ainda mais a pouca influência da


chamada “maioria silenciosa” na modificação dos resultados do mercado,
os quais, repetimos, são fortemente influenciados por parâmetros institu-
cionais politicamente determinados. Tal como os Velhos Liberais, os neo-
liberais acreditam profundamente que outorgar poder político àqueles que
“não têm participação” no sistema existente resultará inevitavelmente em
modificações “irracionais” do status quo (ver a exposição crítica dos Velhos
Liberais nesta linha em Bobbio, 1990). Entretanto, ao contrário dos Ve-
lhos Liberais, os neoliberais não podem se opor abertamente à democra-
cia, por isso tentam fazê-lo desacreditando a política em geral e apresen-
tando propostas que buscam ostensivamente reduzir a influência dos
políticos e burocratas “indignos de confiança”, mas, em última instân-
cia, não fazem senão menosprezar o próprio controle democrático.18
Assim visto, o mercado é sobretudo um constructo político e, por-
tanto, sua total despolitização é não só uma impossibilidade, como tam-
bém tem perigosas conotações antidemocráticas. Note-se, porém, que
ao dizer tal coisa não estamos negando a possível necessidade de certo
grau de despolitização do processo de alocação de recursos. Mesmo por-
que, se os membros da sociedade não aceitarem esse processo como até
certo ponto “objetivo”, a legitimidade política do próprio sistema eco-
nômico pode ficar ameaçada. Além disso, incorrer-se-ia em altos custos
de transação em atividades de busca e barganha se cada decisão de aloca-
ção fosse considerada potencialmente contestável, como no caso dos
países ex-comunistas. No entanto, isso nada tem a ver com a alegação
dos neoliberais, segundo a qual nenhum mercado, em circunstância al-
guma, deve se sujeitar a modificações políticas, pois, em última análise,
nenhum mercado pode estar realmente livre da política.

3 O caminho a seguir: rumo a uma


economia política institucionalista
Até aqui, minha discussão expôs algumas limitações importantes do
discurso neoliberal atualmente dominante acerca do papel do Estado.

18 Cabe notar que as atividades políticas muitas vezes são fins em si e que as pessoas podem
derivar valor das atividades per se tanto quanto dos produtos de tais atividades (ver Hirsch-
man, 1982b, p.85-6).

119
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Nesta seção, argumento que esses problemas só podem ser superados


pela adoção de uma abordagem alternativa que incorpore a política e as
instituições em seu núcleo analítico, o que proponho denominar econo-
mia política institucionalista (EPI).19 Como o desenvolvimento pleno
dessa nova abordagem escapa ao âmbito do presente trabalho, no resto
da seção vou tentar descrever as características teóricas centrais que a
distinguem da visão neoliberal da análise do mercado, do Estado e da
política e sugerir como desenvolver tal análise.
Mas antes de prosseguir, uma coisa precisa ficar clara. Como o leitor
já deve ter notado, e isso se esclarecerá mais adiante, quando falo em
abordagem “institucionalista”, não me refiro ao tipo Nova Economia
Institucionalista (NEI), e sim a um desenvolvimento da tradição encon-
trada em autores clássicos como Karl Marx, Thorstein Veblen, Joseph
Schumpeter, Karl Polanyi, Andrew Shonfield e Herbert Simon (podem-se
encontrar desenvolvimentos recentes dessa tradição em Hodgson, 1988,
1993 e 2000; Lazonick, 1991; Evans, 1995; Block, 1999; Chang & Evans,
2000; Burlamaqui et al., 2000). Essa tradição, às vezes chamada de “An-
tiga Economia Institucional”, difere da NEI em vários aspectos relevantes
(ver Rutherford, 1996; e Hodgson, 2000), porém o mais importante é
que encara as instituições não como simples coerções ao comportamento
de indivíduos pré-moldados e inalteráveis, como na NEI, mas considera
que elas próprias também moldam os indivíduos. Com isso em mente,
passo a esboçar quais devem ser as características distintivas da EPI.

3.1 A Análise do Mercado

Como já argumentei no discurso neoliberal, o mercado é tido por


um fenômeno econômico “natural” que procede espontaneamente da
universal natureza humana de auferir ganhos no intercâmbio (ver a se-
ção 2.3). Posto que, quando pressionados, a maioria dos economistas
neoliberais admita que o próprio mercado é uma instituição econômica
e posto que, dada a recente influência da NEI, muitos deles (embora não
todos) cheguem até a falar em instituições extramercado (como a em-

19 Tentei desenvolver elementos dessa teoria em vários trabalhos anteriores. Ver Chang (1994b,
1995, 1997) e Chang & Rowthorn (1995b).

120
Rompendo o modelo...

presa), sua análise do próprio mercado envolve apenas uma especificação


institucional mínima e, no mais das vezes, implícita. Geralmente, tudo
que existe na análise neoliberal do mercado é uma ou outra noção simpli-
ficada de direitos de propriedade privada, conquanto alguns também le-
vem em consideração as instituições necessárias ao exercício efetivo e à
modificação dos direitos de propriedade (por exemplo, o sistema jurídi-
co, a lei do contrato).
A EPI, pelo contrário, realça a complexidade institucional do merca-
do. Argumenta que, para compreender o funcionamento deste último, é
preciso compreender uma ampla ordem de instituições que o afetam e
por ele são afetadas. É natural que tais instituições não sejam meramen-
te formais como a regulamentação jurídica ou estatal. Entre elas figu-
ram também as instituições auto-reguladoras do setor privado (por exem-
plo, as associações profissionais, as de produtores) e as informais, como
as convenções sociais, se bem que muitas delas sejam apoiadas por ins-
tituições formais (por exemplo, as decisões das associações profissionais
ou das convenções sociais, quando em conflito, podem ser impostas pelo
sistema jurídico). Muitas dessas instituições que precisam ser incorpo-
radas à análise do mercado geralmente são “invisíveis”, pois a estrutura
de direitos-obrigações que lhes serve de base é de tal modo tida como
ponto pacífico que acaba sendo considerada um componente inalienável
dos mercados livres naturalmente ordenados (ver a seção 2.1). Todavia,
nenhuma instituição, por mais que pareça, pode ser encarada como “na-
tural”, e, embora em muitos casos seja possível optar por aceitar inúme-
ras delas como fixadas, em última análise, devemos estar dispostos e ser
capazes de submeter todas as instituições que sustentam os mercados
ao escrutínio analítico e político.
Antes de mais nada, a totalidade dos mercados apóia-se em institui-
ções que determinam quem tem direito de participar. Por exemplo, as
leis podem estipular que certos tipos de indivíduos (por exemplo, os
escravos, os estrangeiros) estão proibidos de ter propriedade. As leis
bancárias ou de pensão podem limitar a quantidade de ativos possuídos
pelos bancos ou fundos de pensão e, assim, restringir a quantidade de
mercados de ativos em que eles estão autorizados a ingressar. Os que
puderem participar de um determinado mercado de trabalho são afeta-
dos não só pelas regulamentações formais do Estado e pelos agentes do

121
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

setor privado (por exemplo, as leis que regulam as qualificações profis-


sionais, as normas dos sindicatos e das associações profissionais), como
também pelas convenções sociais referentes à casta, ao gênero e à etnia.
As leis da empresa e as regras de licenciamento industrial decidem quem
participa do mercado de produto, ao passo que o mercado acionário, ar-
rolando normas e regulamentações da corretagem, determina quem dele
pode participar.
Em segundo lugar, há instituições que determinam os objetos legí-
timos do mercado de troca (e, por implicação, a sua propriedade). Na
maioria dos países, existem leis que proíbem o comércio de coisas como
drogas que causam dependência, publicações “indecentes”, órgãos hu-
manos ou armas de fogo (embora as diferentes sociedades tenham vi-
sões também diferentes do que considerar drogas que causam depen-
dência ou publicações indecentes). A legislação sobre a escravidão, o
trabalho infantil e a imigração estipularão, respectivamente, que os se-
res humanos, o trabalho das crianças e o dos imigrantes ilegais não po-
dem ser objetos legítimos de troca.
Terceiro, mesmo tendo sido estipulados os participantes e os obje-
tos legítimos da troca, são necessárias instituições que definam exata-
mente quais são os direitos e as obrigações de cada agente e em que áreas.
Assim, por exemplo, as leis de zoneamento, as regulamentações
ambientais (por exemplo, relativas à poluição ou ao barulho), as de incên-
dio etc. determinam como exercer os direitos de propriedade do solo (por
exemplo, que tipo de prédio pode ser construído em que lugar). Outro
exemplo são as leis tocantes à salubridade, à segurança e às condições
do local de trabalho, que definem os direitos e as obrigações de empre-
gados e empregadores.
Quarto, há numerosas instituições que regulam o próprio processo
de troca. Por exemplo, as normas relativas à fraude, à violação de contra-
to, à negligência, à falência e a outras perturbações do processo de troca
e que contam com o apoio da polícia, do sistema judiciário e de outras
instituições jurídicas. As leis do consumidor e da responsabilidade são
outro exemplo de regras que estipulam quando e como os compradores
de produtos insatisfatórios ou defeituosos podem anular o ato de aqui-
sição e/ou exigir uma compensação dos vendedores. As convenções so-
ciais (por exemplo, as referentes à lealdade e à probidade) ou os códigos

122
Rompendo o modelo...

de conduta elaborados pelas associações comerciais (por exemplo, as


associações de banqueiros) também podem influenciar o modo como os
agentes se comportam nas transações econômicas.
Para sintetizar a discussão nesta seção, compreender o mercado re-
quer que se leve em consideração uma série muito mais ampla de insti-
tuições do que normalmente discutem os neoliberais. Ademais dos direi-
tos de propriedade e da infra-estrutura jurídica que auxiliam o seu exercício
e a sua modificação, nos quais os neoliberais costumam se concentrar,
também é necessário levar em conta todas as demais instituições formais
e informais que definem quem pode ter que tipo de propriedade e parti-
cipar de que tipo de intercâmbio, quais são os objetos legítimos de co-
mércio, quais são as condutas aceitáveis no processo de troca e em que
termos os diferentes tipos de agentes podem participar de que merca-
dos, e assim por diante. Em outras palavras, os mercados neoliberais são
demasiado subespecificados institucionalmente, e nós precisamos de uma
especificação institucional mais completa deles se os quisermos compre-
ender adequadamente.
Para enfatizar a natureza institucional do mercado do modo já dis-
cutido, também é necessário incluir explicitamente a política na sua aná-
lise (e não somente na do Estado) e deixar de pretender que ele deve e
pode ser “despolitizado”. Afinal de contas, os mercados são constructos
políticos no sentido de que são definidos por uma série de instituições
formais e informais que incorporam certos direitos e obrigações, cuja
legitimidade (e, por conseguinte, cuja contestabilidade) é, enfim, deter-
minada no reino da política. Conseqüentemente, a EPI adota uma abor-
dagem “político-econômica” não só na análise do Estado, mas também
na do mercado.

3.2 A Análise do Estado

A análise neoliberal do Estado começa por questionar a natureza


“pública” das motivações dos agentes que o constituem, tal como os po-
líticos e a burocracia. A teoria da motivação e do comportamento huma-
nos que escora essa análise e, aliás, o neoliberalismo como um todo afir-
mam que o interesse egoísta é a única motivação humana genuína, a não

123
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

ser, talvez, em face dos membros da família (Williamson, 1993, é uma


defesa recente e apaixonadíssima dessa visão).
Não obstante, como observaram muitos críticos da tradição insti-
tucionalista, as motivações humanas são multifacetadas, e a verdade é
que existem muitos comportamentos desprendidos impossíveis de ex-
plicar sem que se admita uma série de motivações altruístas e sem que
se presuma uma interação complexa entre elas (Simon, 1983; Basu, 1983;
McPherson, 1984; Etzioni, 1988; Frey, 1997; Ellerman, 1999; ver ainda
a seção 2.4). E essa crítica se aplica ainda mais à análise do Estado e a
outros aspectos da vida pública. Isso não ocorre unicamente porque, ao
entrar na vida pública, os indivíduos geralmente se comprometem com
certos valores altruístas (por exemplo, a ética do serviço público, a re-
forma social, o liberalismo, a lealdade partidária, o nacionalismo), mas
também porque, ao operar numa esfera explicitamente “pública”, eles
acabam interiorizando muitos valores “publicamente orientados”.
Além de aceitar a variedade e a complexidade das motivações hu-
manas, também é preciso reconhecer que os seres humanos são funda-
mentalmente plasmados pelas instituições. Nas teorias neoliberais (in-
clusive nos modelos da NEI), as motivações individuais (geralmente
chamadas de “preferências”) são tratadas como as determinações supre-
mas. Para elas, as instituições podem ser capazes de moldar os comporta-
mentos individuais mediante a punição ou a recompensa a tipos particula-
res de comportamento, mas não conseguem alterar a própria motivação
(Ellerman, 1999; Hodgson, 2000). Já a EPI, pelo contrário, não vê essas
motivações como dadas, fixadas, mas como basicamente afeiçoadas pe-
las instituições que cercam os indivíduos. É por essa razão que elas in-
corporam certos “valores” (visões de mundo, códigos morais, normas
sociais ou qualquer outro nome que se dê), e, ao atuar nas instituições,
os indivíduos interiorizam inevitavelmente alguns desses valores e, as-
sim, ficam com o seu próprio eu alterado. Foi isso que, em outro trabalho,
propus denominar “papel constitutivo das instituições” (Chang & Evans,
2000) ou que Hodgson (2000) designa por “causação reconstituinte des-
cendente das instituições para os indivíduos”; trata-se do marco central
de uma abordagem verdadeiramente “institucionalista”, bem diferente
do institucionalismo neoliberal da NEI.

124
Rompendo o modelo...

Claro está que a ênfase que a EPI dá à natureza constitutiva das ins-
tituições não deve ser interpretada como a afirmação de que as motiva-
ções são mais ou menos determinadas pela estrutura institucional. Para
não redundar num injustificável determinismo estrutural, é preciso acei-
tar que os indivíduos também influenciam a formação e o funcionamento
das instituições, como fazem tipicamente os modelos da NEI. No entanto,
a EPI se distingue desta à medida que postula uma causação recíproca
entre a motivação individual e as instituições sociais, não uma causação
unilateral dos indivíduos para as instituições, muito embora concorde
que, em última instância, uma análise verdadeiramente institucionalista
deve considerar as instituições pelo menos “temporalmente” anteriores
aos indivíduos (Hodgson, 2000).
Tomemos agora alguns exemplos para ilustrar o modo pelo qual a
análise “institucionalista” da relação entre a motivação, o comportamento
e as instituições nos pode aprimorar o pensamento acerca do papel do
Estado.
Por exemplo, nas sociedades em que há muito se estabeleceram pa-
drões elevados de comportamento na vida pública, os funcionários do
governo podem agir com mais probidade em comparação com seus equi-
valentes nas sociedades que carecem de semelhantes normas, mesmo que
também estejam sujeitas a instituições com sanções e recompensas in-
dividuais do tipo recomendado pelos neoliberais (por exemplo, moni-
toramento mais completo, salários relativos mais altos, punições mais
severas). Mesmo reconhecendo a utilidade dessas instituições diretamen-
te voltadas para os comportamentos, a EPI argumentaria que também é
possível aperfeiçoar os padrões comportamentais e, em certos casos,
aperfeiçoá-los mais efetivamente alterando as motivações dos agentes
públicos. Isso, por sua vez, pode acontecer pela exortação ideológica di-
reta (por exemplo, enfatizar a ética do serviço público no treinamento
burocrático), mas talvez mais indiretamente (dado o papel constitutivo
das instituições) pela modificação das instituições que os cercam (por
exemplo, conceber sistemas de incentivos que recompensem o trabalho
de equipe na burocracia a fim de estimular o espírito de corpo).
Eu chegaria a avançar mais um passo e argumentar que algumas re-
comendações neoliberais destinadas a aprimorar os padrões comporta-

125
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mentais dos agentes públicos chegam a ser absolutamente contraprodu-


centes por solaparem as motivações altruístas que anteriormente os
moviam – isto é, por causarem o que Ellerman (1999) denomina a “atrofia
da motivação intrínseca”. Portanto, pode ser que o aumento do moni-
toramento dos agentes públicos faça que estes se comportem de maneira
mais “moral” nas áreas em que o monitoramento for mais fácil (por exem-
plo, na diligente prestação de contas das despesas de viagem de trabalho).
Sem embargo, arrisca torná-los menos motivados a se comportarem de
modo moral e a tomarem iniciativas nas áreas em que o monitoramento
é difícil (por exemplo, tomarem iniciativas intelectuais sem compensa-
ções materiais): porque isso os levará a sentir que já não se confia neles
como agentes “morais” e, portanto, que eles já não têm obrigação de se
comportar moralmente, a não ser que sejam forçados.
Sintetizemos a argumentação desta seção. Para superar as limitações
da análise neoliberal do Estado, é preciso abandonar sua suposição mais
defensável, nomeadamente, a de que os indivíduos têm motivações (ou
“preferências”, na linguagem neoliberal) prefixadas, que são egoístas, e
adotar uma visão mais complexa da inter-relação entre motivação, com-
portamento e instituições do que a manifesta no discurso neoliberal.
A EPI propõe que, já de início, devemos aceitar que as motivações
humanas são variadas e interagem entre si de modo complexo. E argu-
menta que as motivações individuais são basicamente formadas pelas
instituições que cercam os indivíduos. Assim, convém reconhecer que
não é necessário que as motivações egoístas nos dominem o comporta-
mento na esfera pública do Estado, na qual se enfatizam institucional-
mente os valores altruístas, muitos dos quais os agentes interiorizam.
Além disso, vale sublinhar que, mesmo nas esferas privadas, a impor-
tância da motivação egoísta é muito menor do que acreditam os neoli-
berais. A EPI argumenta que é possível alterar os comportamentos não
só modificando as instituições que definem os incentivos para os indiví-
duos, mas também por mudanças ideológicas e institucionais que influen-
ciem as próprias motivações individuais.

3.3 A Análise da Política

O neoliberalismo deu uma importante contribuição ao debate so-


bre o papel do Estado ao devolver a política à análise da ação estatal. Como

126
Rompendo o modelo...

advogo uma “economia política” institucionalista, é natural que simpa-


tize com a tentativa neoliberal de enfatizar o papel da política. No entan-
to, os neoliberais afirmam que essa gera, inevitavelmente, ações estatais
contrárias à “racionalidade” do mercado. Com isso, fazem de modo efe-
tivo duas afirmações, e ambas são altamente problemáticas.
Antes de mais nada, eles afirmam que os mercados devem e podem
ficar livres da política. Mas, como já argumentei, isso não passa de um
mito. Aceito que esse mito pode ser útil ou até mesmo necessário para
conter as conseqüências altamente destrutivas de um grau muito elevado
de contestação da estrutura de direitos-obrigações que alicerçam os mer-
cados existentes. Contudo, por maior que seja a sua utilidade, isso não
deixa de ser o que é: um mito. A EPI alega que os mercados são, funda-
mentalmente, constructos políticos e, portanto, que é impossível e até
mesmo indesejável tentar livrá-los totalmente da política como preten-
dem os neoliberais (ver a seção 2.4).
Em segundo lugar, ao apresentar como “racional” o limite particu-
lar do mercado que preconizam (dentro do qual, argumentam, não se
devem tolerar influências políticas), os neoliberais reclamam para si uma
objetividade a que nenhuma teoria pode aspirar. Entretanto, uma vez
aceita a natureza política do mercado, vê-se que não há um meio “objeti-
vo” de decidir qual é a fronteira “correta” entre mercado e Estado, já que
a visão política de cada um influenciará profundamente se determinada
delimitação é considerada legítima (ou “racional”, na linguagem deles).
Em contraste, a EPI argumenta que a política é um processo no qual ocorre
a disputa entre pessoas com visões diferentes e igualmente legítimas
acerca da contestabilidade da estrutura de direitos-obrigações existen-
te, não que se trate de um processo no qual grupos de pressão procuram
alterar a ordem “natural” dos “mercados livres” de acordo com seus in-
teresses secionais.
Por conseguinte, a EPI trata a política não como algo estranho e nocivo
ao mercado, mas como uma parte integrante de sua construção, opera-
ção e mudança, embora reconheça o mal que pode fazer a politização
excessiva. Também enfatiza que não existe uma visão política “correta”,
de modo que ninguém pode declarar “correta” a fronteira entre mercado
e Estado na qual acredita.
Eu avançaria ainda mais na crítica da análise neoliberal da política,
apontando a sua incapacidade de reconhecer até que ponto a própria

127
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

política é um processo institucionalmente estruturado (ver Chang &


Evans, 2000, e March & Olsen, 1989, que desenvolvem esta linha de ar-
gumentação do ponto de visto da ciência política).
É claro que não pretendo asseverar que as instituições não têm um
papel relevante na análise neoliberal da política. Pelo contrário, esta pro-
curou examinar, geralmente com sucesso, até que ponto as instituições
formais e informais que governam o modo pelo qual se organizam os
interesses e se exerce o poder afetam as ações políticas (por exemplo, as
leis eleitorais, as normas que regulam o comportamento das figuras pú-
blicas, as regras de formação de agenda e votação nas comissões parla-
mentares). Sem embargo, tal como nas demais análises das instituições,
os neoliberais não fizeram senão ver estas últimas como fatores “coerci-
vos” do comportamento humano, deixando de notar que também são
“constitutivas” e, especificamente, podem influenciar a política não só
por afetar as ações humanas, como também por influenciar as motiva-
ções e visões de mundo individuais (Chang & Evans, 2000; ver ainda a
seção 3.2). Cabe dizer que aqui estão envolvidos três mecanismos rela-
cionados, mas diferentes.
Em primeiro lugar, as instituições influenciam a própria percepção
que os indivíduos têm de seus interesses. Assim, por exemplo, nas socie-
dades com partidos políticos providos de organizações com mais consciên-
cia de classe (por exemplo, vínculo formal com sindicatos ou associa-
ções patronais), muito mais eleitores votarão conforme as “linhas de
classe” do que nas sociedades que carecem de semelhantes partidos.
Segundo, as instituições influenciam a visão das pessoas do tipo de
questão que é um alvo legítimo da ação política. Assim, por exemplo,
nas sociedades em que o trabalho infantil deixou de ser uma questão
política legítima, nem mesmo aqueles que poderiam se beneficiar com
essa prática fazem lobby para a sua reintrodução, não só por temerem
uma sanção formal ou informal, mas, o que é importante, porque nem
chegam a julgar a questão um item legítimo da agenda de ação política
de nenhum grupo (ver em Goodin, 1986, a discussão sobre o problema
da “formação da agenda pública”).
Terceiro, as instituições influenciam o modo como os indivíduos
percebem a legitimidade de tipos particulares de ação política. Assim,
por exemplo, é provável que a busca de vantagens seja menos generali-

128
Rompendo o modelo...

zada nas sociedades em que a franca atividade lobista, mesmo sendo


legal, for considerada de “mau gosto” do que nas sociedades em que não
for, ainda que ambas ofereçam as mesmas oportunidades de busca de
vantagens.
Resumindo a argumentação desta seção: a afirmação neoliberal se-
gundo a qual a política corrompe inevitavelmente o mercado é proble-
mática não só porque os próprios mercados são constructos políticos,
mas também porque a noção neoliberal de mercado “incorruptível” se
baseia num conjunto particular de convicções políticas que não pode
pretender superioridade sobre os outros. Além disso, os neoliberais não
conseguem conceber a política como um processo institucionalmente
estruturado no sentido mais profundo. Vêem as instituições como atos
políticos coercivos, mas não atinam que elas também afetam as motiva-
ções e percepções das pessoas.
A EPI argumenta que a política é um processo institucionalmente
estruturado, não só porque as instituições plasmam as ações políticas
das pessoas, dadas as suas motivações e percepções, como também por-
que influenciam a percepção que elas têm de seus próprios interesses,
dos limites legítimos da política e dos padrões comportamentais legíti-
mos em política. Se não quebrarmos o molde neoliberal e não virmos
que as instituições tanto restringem o comportamento das pessoas quanto
constituem suas motivações e percepções, nossa compreensão da políti-
ca continuará sendo tendenciosa e incompleta.

4 Observações conclusivas

Neste trabalho, depois de mostrar as contradições internas da visão


neoliberal do papel do Estado, as quais derivam das tensões entre os com-
ponentes neoclássico e austro-libertário, examinamos criticamente al-
guns de seus conceitos e pressupostos básicos do ponto de vista institu-
cionalista. Levantamos quatro pontos principais: a definição de mercado
livre, a definição e as implicações de falha de mercado, a hipótese da pri-
mazia do mercado (especificamente a visão de que este é lógica e tem-
poralmente anterior às outras instituições, inclusive ao Estado) e a aná-
lise da política.

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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A minha principal crítica à análise neoliberal do papel do Estado não


é que suas recomendações sejam excessivamente antiintervencionistas,
como alegam alguns críticos. A minha principal objeção é que o próprio
modo pelo qual ela encara o mercado, o Estado, as instituições e a políti-
ca, assim como suas relações mútuas, é altamente problemático. Portanto,
sugeri que não se podem superar as limitações do discurso neoliberal a
respeito do papel do Estado procurando modelos mais intervencionistas
dentro do molde neoliberal, mas unicamente quebrando esse molde e
desenvolvendo um arcabouço alternativo que tenha as instituições e a
política em seu núcleo analítico. Depois de propor que se denomine esse
arcabouço economia política institucionalista (EPI), esbocei como a sua
análise do mercado, do Estado e da política difere da oferecida pelo dis-
curso neoliberal.
A EPI é uma abordagem “político-econômica” porque, tal como a
análise neoliberal, enfatiza o papel dos fatores políticos na determina-
ção da política estatal. No entanto, a economia política da EPI vai muito
além de sua correspondente neoliberal à medida que sublinha a nature-
za fundamentalmente política do mercado e aplica a lógica político-eco-
nômica à análise do mercado, e não só à do Estado. Ao mesmo tempo, a
EPI é uma abordagem “institucionalista” porque, tal como o ramo neo-
institucionalista da economia neoliberal, realça o papel das instituições
que afetam as ações humanas, inclusive as que estão no interior ou ro-
deiam o Estado. Sem embargo, o institucionalismo da EPI vai muito mais
além do da NEI, à medida que enfatiza a “anterioridade temporal” das
instituições sobre os indivíduos (não a anterioridade temporal dos indi-
víduos sobre as instituições, como faz a NEI) e que não vê as instituições
como simplesmente “coercivas” do comportamento individual (como na
NEI), mas também como “constitutivas” das motivações individuais.
Admito que este artigo é apenas o primeiro passo no caminho poten-
cialmente longo e laborioso da economia política institucionalista ple-
namente florescida, sobretudo porque ainda não se desenvolveu cabal-
mente o amplo arcabouço institucionalista que apoiará tal abordagem.
Contudo, espero que o artigo tenha o útil papel de propor uma nova agen-
da de pesquisa que nos permita quebrar o molde do atual debate a res-
peito do papel do Estado estabelecido pelo muito poderoso e informativo,
mas fundamentalmente falho e desnorteante, discurso do neoliberalismo.

130
Rompendo o modelo...

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Parte II
Agricultura e agroindústria
5
A dialética do progresso social:
a luta contínua pela igualdade na Índia rural

Jan Breman1

Introdução

Há algumas décadas, a reforma agrária era um dos temas mais assí-


duos nas discussões sobre como promover o desenvolvimento. O inte-
resse pelo que habitualmente se denominava “questão agrária” desapa-
receu há um bom tempo; quando muito, ela é mencionada em publicações
que fazem um apanhado retrospectivo das grandes questões que domi-
naram a agenda do desenvolvimento nas décadas de 1950 e 1960. O histo-
riador anglo-australiano D. A. Low (1996) publicou um estudo históri-
co desse tipo, examinando a natureza e as conseqüências da redistribuição
da propriedade agrária empreendida por muitos países asiáticos e afri-
canos no terceiro quartel do século XX.
O surgimento de novas nações-Estado na era pós-colonial, que ga-
nhou impulso depois da Segunda Guerra Mundial, veio acompanhado

1 Professor da Universidade de Amsterdã.

137
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

de mudanças de longo alcance na ordem social existente. Talvez a mais


importante delas tenha sido o eclipse da classe dos grandes proprietários
que, durante séculos, formara a base do regime político-econômico des-
ses países. As elites nacionais consistiam, em grande extensão, numa
nobreza da terra que exercia uma influência fortemente feudal sobre a
produção agrária e o estilo de vida rural que a acompanhava. Isso afetou
não só as partes do Sul e do Sudeste Asiáticos e da África Ocidental que,
em períodos variados, tinham sido objeto da dominação colonial, mas
também países como a Pérsia, a Etiópia e a China, que permaneceram
semi-autônomos na época da expansão do Ocidente.
Qual foi o resultado da tentativa feita entre 1950 e 1980 de operar
uma mudança radical na estrutura das relações de propriedade agrária?
A primeira parte deste trabalho discute o tratamento dado por Low à
questão. Seu estudo comparativo é de ampla base, porém a visão geral
que em tantos casos ele prefere adotar sacrifica a profundidade analítica.
Sua principal conclusão é de que pouco se realizou da prometida igual-
dade social que era a principal questão nas reformas agrárias dos conti-
nentes africano e asiático. Os comentários críticos que faço mais adiante
voltam-se particularmente para essa conclusão e se concentram sobre-
tudo na dinâmica rural da Índia do passado e do presente, a sociedade a
que Low mais atenção dedica. Entre os outros países estudados figuram
a Tanzânia, o Quênia, a Uganda, a Etiópia e o Egito na África; e o Irã, a
Tailândia, a Malásia, o Vietnã, a China, a Indonésia e a Papua-Nova Guiné
na Ásia. Todavia, a pressa com que Low os examina dá à narrativa um
viés distintamente conjuntural que não faz justiça à necessidade de for-
mar uma opinião que reconheça os antecedentes e as identidades extre-
mamente variados de todos esses exemplos. Na segunda metade do pre-
sente trabalho, substanciarei meus comentários críticos, enfocando o
curso e as conseqüências do processo de transformação rural que prosse-
gue na Índia desde que o país se tornou independente há cinqüenta anos.

A abolição da aristocracia agrária

As lideranças políticas no poder no início da década de 1950 puse-


ram termo à hegemonia que o reduzidíssimo estrato superior de aristo-

138
A dialética do progresso social...

cracia rural exercia sobre a maior parte dos recursos agrários. Uma gran-
de pressão nesse sentido veio das lideranças dos movimentos naciona-
listas, que não só se opunham ao domínio estrangeiro, como também
exigiam que a terra passasse para as mãos do campesinato. A redistri-
buição da terra foi particularmente dominada pela necessidade de au-
mentar a produção e a produtividade agrárias. Já naquela época, as con-
siderações sobre a eficiência econômica tinham muito mais relevância
que quaisquer argumentos inspirados pelo desejo de justiça social.
Nem sempre tiveram sucesso as ações destinadas a remover a clas-
se dos latifundiários. Por exemplo, nas Filipinas e no Paquistão, o seg-
mento feudal dominante parece ter perdido pouco do seu poder. Mesmo
ali, onde isso chegou a ocorrer, não foi de um dia para outro. A Índia
iniciou a reforma agrária imediatamente depois de conquistar a indepen-
dência, mas, em Bihar, em 1977, precisei viajar várias horas de automó-
vel para percorrer a terra ainda pertencente a um único proprietário.
Como de costume, a enorme extensão da propriedade estava encoberta
pelo registro no nome de parentes reais ou fictícios. Contaram-me que
esse zamindar exprimiu o desprezo que devotava à lei mandando inscre-
ver, no registro de imóveis, o nome de seu cachorro como proprietário
de uma porção de terra, tarefa de que se incumbiu o contador da família.
Não obstante, na maior parte da Índia, a oposição demonstrada por es-
ses interesses cristalizados à transferência de seus domínios aos que
verdadeiramente cultivavam o solo foi destruída efetiva e, em termos
comparativos, silenciosamente. Isso se deveu não só ao pagamento de
compensação garantido pelo Estado aos antigos proprietários, como tam-
bém à introdução do sufrágio universal. Na nova ordem social que as-
sim surgiu, o poder político da antiga elite ficou seriamente reduzido,
quando não totalmente extirpado. Então foi possível banir os patronos
econômicos e culturais de outrora como uma classe parasitária. Sua des-
classificação pôs fim a um estilo de vida que se caracterizava pela osten-
tação do ócio e do consumo.
Sem embargo, não houve nenhuma redistribuição radical dos recur-
sos agrários. Grande parte dos pobres do campo, principalmente os cam-
poneses sem-terra, continuou excluída de qualquer participação propor-
cional no excedente apropriado pela ação estatal. Low inicia seu livro com
uma citação de Asian Drama [O drama asiático], o estudo clássico de Gunar

139
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Myrdal sobre a continuada pobreza na área rural da Ásia, sobretudo na


parte sul do continente. À observação de Myrdal de que uma forte classe
camponesa se havia manifestado na Índia rural, seguia-se o aviso de que
essa tendência ameaçava romper o equilíbrio do poder, tornando as bem
mais numerosas classes agrárias subordinadas ainda mais vulneráveis do
que antes.
O resultado mais evidente das políticas do pós-guerra talvez tenha
sido o fortalecimento dos estratos superiores nos vilarejos e a correspon-
dente piora da situação dos meeiros e trabalhadores sem-terra dos estra-
tos inferiores da sociedade rural. Todas as medidas políticas significativas
adotadas pelo governo para melhorar a agricultura – fossem tecnológicas,
fossem institucionais – tenderam a alterar o equilíbrio do poder, na es-
trutura rural, em favor das classes privilegiadas (Myrdal, 1968, p.1367).

Inclusão e exclusão

A elite local emergente rejeitou mudanças mais radicais na estrutura


das relações de propriedade e, assim fazendo, encontrou um aliado no
governo, que dependia do apoio dos poderosos locais. Durante algum
tempo, essa aliança espúria impediu o progresso do processo de eman-
cipação. No entanto, as relações de poder que incitavam a polarização
social também formaram o início de um avanço econômico. A forte clas-
se camponesa tornou-se a base de uma estratégia capitalista que susci-
tou o necessário crescimento da produção tanto de alimentos quanto de
produtos para a venda. Na opinião de Myrdal, amenizaram-se os efeitos
indiscutivelmente injuriosos de tal desenvolvimento, dando à multidão
de despossuídos acesso pelo menos às partes ainda não cultivadas das
terras da aldeia. Para ele, mesmo um pedaço de terra ruim bastava para
aliviar um pouco a pobreza daquela gente. Além disso, como pequenos
proprietários, eles adquiririam uma nova dignidade essencial para que
fossem resgatados daquela situação de intensa miséria (ibidem, p.1382).
No entanto, nem mesmo essa melhora marginal era vista com bons
olhos pelos políticos e pelos formuladores da política. Seu contra-argu-
mento era que seria ainda mais difícil mobilizar os camponeses pobres
com alguma propriedade do que os trabalhadores sem-terra. A única

140
A dialética do progresso social...

possibilidade de aliviar a crescente pressão sobre a base de recurso rural


era estimular o deslocamento da mão-de-obra excedente do campo para
as cidades, onde se requeria com urgência a sua presença como força de
trabalho industrial. Tal cenário não dava margem para a progressiva sub-
divisão das escassas terras agricultáveis entre a população total da aldeia.
Fazê-lo seria contraproducente em termos econômicos, mesmo do pon-
to de vista do interesse próprio dos camponeses subalternos excluídos
da redistribuição.
Verificou-se uma transformação bem mais radical nos países que
adotaram a coletivização da propriedade da terra. Decidiu-se por esse tipo
de estrutura socialista na Tanzânia, na China e no Vietnã, por exemplo.
Os vagos planos traçados pela Índia em tal direção jamais foram
implementados ou nem mesmo traduzidos num claro arcabouço políti-
co. Quando muito, incentivou-se a formação de cooperativas agrícolas
que só em casos excepcionais chegaram a ser gestão agrária. O forneci-
mento de crédito e as vendas de fertilizantes passaram a ser os objetivos
mais importantes, porém mesmo essas iniciativas de caráter semipúblico
acabaram tendo pouco êxito.
Tanto quanto ocorreu alguma redistribuição real do excedente de
terra na Índia, muito menor no tamanho e na abrangência do que se pro-
clamou, ela veio acompanhada ou foi precedida pela redução dos arran-
jos de arrendamento e parceria. A característica mais substancial dessas
relações de dependência era o lavrador ser forçado a entregar uma parte
da produção ao titular da propriedade, fosse in natura, fosse em dinhei-
ro. A transferência de títulos de propriedade ao lavrador contribuiu com
o avanço de uma formação social camponesa forte e mais autônoma. Até
então, a classe-casta ficara à sombra da aristocracia agrária que, em seu
modus operandi, costumava transcender a economia do vilarejo. Tendo se
livrado da sujeição a essa classe superior, a vanguarda camponesa emer-
gente tratou de ocupar o espaço político e econômico vacante. Os que
conseguiam galgar uma posição de domínio local geralmente eram mem-
bros da mesma casta. Ao lançar a Revolução Verde, as autoridades depo-
sitaram muita esperança nessa classe social equipada com uma quanti-
dade de terra suficiente para produzir um excedente maior. Rotulados
de “agricultores progressistas”, coube-lhes a prioridade na alocação de
diversos insumos, como o crédito, as sementes melhoradas, os fertili-

141
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

zantes e os defensivos agrícolas. Também foi esse grupo-alvo quem mais


lucrou com a expansão da área irrigada e com os subsídios com que se
estimulou a introdução de tratores, bombas motorizadas e outra maqui-
naria nova.
Mesmo antes de Myrdal, Thomer e Wertheim estavam entre os que
chamaram a atenção para a escolha, na Índia, de uma política agrária que
favorecia os que já eram mais prósperos, não a classe muito mais nume-
rosa dos pequenos proprietários e trabalhadores sem-terra.2 Low repete
a conclusão a que muitos chegaram antes dele, nomeadamente, de que a
implementação do programa de reforma agrária foi muito menos drásti-
ca do que prometia o seu planejamento. A alteração de curso significou
que a práxis agrária seguiu as linhas capitalistas, não as socialistas.

A ascensão de uma classe-casta dominante

Ao sintetizar alguns estudos da aldeia indiana publicados nos anos


60 e 70, Low menciona a atenção dada pelos autores a uma categoria de
proprietários rurais à qual pertencia uma reduzida minoria, mas que pos-
suía a metade ou mais de toda a área cultivável. Em sua maior parte, tra-
tava-se de membros da casta dominante na localidade, um nome genérico
dado a essa influente classe social pelo antropólogo Srinivias.
Sua mobilidade ascendente se deveu ao desaparecimento da antiga
aristocracia agrária? Sem dúvida, foi esse o caso em algumas partes do
país, mas Low observa que, no sul da Índia, é possível rastrear até um
passado bem mais remoto a presença de castas dominantes no âmbito
do vilarejo. Portanto, não é em toda parte que só nas últimas décadas
passou a existir uma nova elite camponesa. Contudo, pode-se asseverar
que, mesmo nos lugares em que ela apareceu muito mais cedo, sua pre-
sença na paisagem rural era menos perceptível. Segue-se daí que o eclip-

2 Em aula dada em 1960, Thomer, um perspicaz observador da situação rural, afirmou que o
Estado indiano parecia incentivar mais o crescimento do capitalismo que o do socialismo.
Alguns anos depois, ele substanciou essa tese com um raciocínio convincente. Ver Thorner
(1962, cap.1; 1980a e 1980b). O ensaio de Wertheim “Betting on the Strong” (1964, cap.12)
discute a dinâmica da Ásia como um todo, mas, nesse amplo arcabouço, dá muita atenção
às mudanças em curso na Índia.

142
A dialética do progresso social...

se da antiga notabilidade supralocal provocou o aumento tanto da visi-


bilidade social quanto do alcance dos detentores do poder local. No fim
do período colonial, fracassaram as tentativas das autoridades britânicas
de cooptar essa elite camponesa localizada e transformá-la na coluna
vertebral do Estado colonial. Low cita fontes para prová-lo, todas elas
referentes ao subcontinente sul-asiático. Uma tentativa semelhante, feita
no começo do século XX nas Índias Orientais Holandesas, onde as auto-
ridades de uma região de Java impuseram um piso agrário, privando os
camponeses pobres de suas propriedades e anexando-as às de seus
concidadãos já mais favorecidos, ficou igualmente frustrada.3
O aumento da prosperidade libertou os maiores proprietários rurais
da simplicidade, senão da frugalidade, da vida anterior e, o que é igual-
mente importante, da necessidade de trabalhar a própria terra. Nas últi-
mas décadas, seu estilo de vida tornou-se mais confortável e opulento, o
que se expressa em melhores moradias e num nível de consumo muito
mais alto. Esse novo estilo de vida se destaca pela tendência a rejeitar
todo e qualquer esforço físico pesado. Sempre que possível, eles substi-
tuem o próprio trabalho no campo, assim como o dos familiares, pelo de
empregados contratados. A propriedade de mais capital agrário do que a
massa de pequenos lavradores explica por que os membros da classe-
casta dominante são caracteristicamente conservadores na atitude polí-
tica. Eles aprenderam a eliminar de suas práticas religiosas todo e qual-
quer aspecto que se afaste do código cultural prescrito. Dão muito apoio
à purificação do hinduísmo numa direção que ultrapassa a ortodoxia. A
afirmação e a articulação do domínio local fortaleceram-lhes a auto-esti-
ma, mas sem torná-los mais sofisticados no trato com as outras pessoas.
Por maior que seja a sua autoconfiança, eles não têm tolerância para com
as opiniões e os interesses dos demais. Por exemplo, não conseguem
compreender que se deva tributar a sua acrescida renda agrária.
Esse poder e essa estima recém-adquiridos são ostentados numa are-
na que ultrapassa os limites do meio aldeão. Os figurões locais exibem

3 As fontes mencionadas por Low (1977) incluem um de seus próprios estudos históricos,
no qual ele discute o apoio dado ao movimento de independência pelos proprietários ru-
rais dominantes da Índia britânica. Sobre a ambição das autoridades das Índias Orientais
Holandesas de formarem uma classe média agrária e usá-la para reverter a crescente onda
de nacionalismo, ver Breman (1983).

143
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

sua mobilidade ascendente, iniciada já no fim da era colonial, mediante


a generosa representação tanto na máquina política quanto no aparato
governamental no âmbito regional (distrito e Estado) e no nacional. Nesse
aspecto, Low chama a atenção para Charan Singh como expoente e
corporificação dessa dinâmica. Como político e formulador de políticas,
esse homem coroou sua carreira com uma efêmera passagem pela chefia
do governo indiano. Singh passou a vida servindo os interesses dos cam-
poneses latifundiários, sempre descrevendo-os como pequenos proprie-
tários rurais que precisavam de defesa contra um Estado que os queria
privar da terra. É o que teria ocorrido se se houvessem implementado os
projetos de empresas agrícolas coletivas. Nesse caso, aos camponeses que
se recusassem a abrir mão de sua liberdade não restaria senão a alterna-
tiva de migrar para as favelas das grandes cidades. Juntamente com pes-
soas de igual mentalidade no Partido do Congresso, Charan Singh (1986)
conseguiu impedir a socialização dos meios de produção agrários. E o
fez advogando uma reforma agrária que resultasse e ajudasse a criar uma
classe kulak. Ao mesmo tempo que afirmava o princípio da propriedade
privada, essa classe de proprietários rurais autônomos recebeu a missão
de salvaguardar a paz política no campo contra os proponentes da ideo-
logia da luta de classes. Retrospectivamente, Singh (1986) afirmou a sua
satisfação porque:

Com a multiplicação do número de proprietários independentes, sur-


giu uma sociedade rural de “meio-termo”, estável, uma barreira contra o
extremismo político. É justo concluir que a reforma agrária desinflou as
velas dos destruidores da paz, dos adversários da ordem e do progresso.4

Após a independência, a Indonésia não introduziu nenhuma altera-


ção direta na distribuição dos recursos agrários. Não houve necessidade
disso na maioria das províncias em que a densidade da população era
demasiado baixa para que houvesse uma grande pressão sobre a terra
agricultável, ao passo que as levas cada vez maiores de colonos chegados
de outros lugares podiam receber terras devolutas e torná-las aptas para

4 Embora o livro tenha sido publicado em nome de Singh, é evidente que o texto é obra de
um ghost-writer.

144
A dialética do progresso social...

o cultivo. Na densamente povoada Java, fazia tempo que se haviam es-


gotado os recursos agrários. Com relação a essa ilha fértil, o período colo-
nial desenvolvera a imagem de uma sociedade rural formada por uma
massa quase homogênea de pequenos proprietários dedicados à agricul-
tura intensiva, ajustando-se quase perfeitamente ao modelo de Chayanov
da pequena produção de commodity. O que não se levou em conta, po-
rém, foram as extensas áreas monopolizadas pela plantation administra-
das por ocidentais e voltadas para a exportação, produzindo em rotação
anual (cana-de-açúcar) ou em cultivos semipermanentes (café e chá). A
terra que restava para a economia propriamente camponesa também era
distribuída muito mais desigualmente do que costumavam reconhecer
os relatórios dos governos colonial e pós-colonial. Isso só ficou patente
quando o Partido Comunista da Indonésia (PCI) passou a pressionar para
que se fixasse uma área máxima de propriedade por família e se redistri-
buísse o excedente que ficaria disponível aos pobres do campo e aos sem-
terra. A implementação da Lei Agrária de Base, de 1960, foi ainda mais
morosa que sua preparação iniciada nos anos anteriores. A fim de acelerar
o processo de redistribuição, o PCI convocou a ação unilateral, o que resul-
tou na ocupação das terras que os grandes proprietários se recusavam a
dividir. Essa campanha levou a uma polarização crescente no campo e
acabou resultando num golpe de Estado. Pouco depois da tomada do
poder pelos militares, em 1965, seguiu-se a destruição do PCI e de suas
organizações de frente. A “operação limpeza” pelo regime da Nova Ordem
castigou não só os dirigentes e os militantes do PCI, como também seus
adeptos marginais. Conta-se que mais de meio milhão de pessoas per-
deram a vida; muito maior foi o número dos que passaram muitos anos
na prisão, geralmente sem nenhuma forma de procedimento judicial.

“Eu é melhor que nós”

Nos países da África e da Ásia pós-coloniais em que o poder estatal


se fundou no socialismo, a liderança política procedeu à coletivização da
propriedade da terra de um modo ou de outro. Isso se aplicou, por exem-
plo, à China e ao Vietnã, na Ásia, e à Tanzânia e à Etiópia na África. En-
tretanto, o que esse novo regime não conseguiu realizar foi o esperado

145
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

aumento da produção agrícola. Tal como já havia acontecido na União


Soviética, a produção e a produtividade desse setor primário da econo-
mia estagnaram-se a um nível bastante baixo. Na prática, a lenta e hesi-
tante redistribuição da terra não melhorou a qualidade de vida de gran-
des segmentos do campesinato, que permaneceram excluídos dessa
operação. Low atribui o impasse a que se chegou na África à resistência
eficaz dos fortes proprietários rurais. Apesar da pressão que sofreram,
eles conseguiram manter furtivamente o domínio. Em alguns casos com
relutância (Nyerere), em outros genuinamente convertidos ao conceito
de mercado para liberar o empresariado (Mengistu), os dirigentes da África
Ocidental abandonaram o projeto de desenvolver seu país e seu povo pela
rota socialista.
Low, naturalmente, não deixa de observar que uma mudança seme-
lhante está em curso na China e no Vietnã e prosseguirá no futuro. Tam-
bém nessa parte da Ásia, tudo indica que a “descomunização” do uso da
terra, na década de 1980, deteve a tentativa anterior de construção de
uma sociedade socialista e passou a sinalizar o caminho do modo de pro-
dução capitalista não só, mas também, no campo. Aparentemente, as
consideráveis diferenças em termos de prosperidade nada têm de incom-
patível com a nova interpretação da doutrina socialista. O ganho pessoal
já não é considerado pernicioso, e sim louvável; e o enriquecimento do
indivíduo é tido como muito positivo, inclusive porque também atende
aos interesses do Estado. Há alguns anos, ao defender tese em Amster-
dã, um doutorando chinês reportou-se à pesquisa empírica que fez em
seu vilarejo natal. Os antigos latifundiários não sobreviveram à revolu-
ção ocorrida meio século antes, mas a punição que eles sofreram por
explorar e oprimir os camponeses não impediu seus filhos de assumir,
recentemente, a administração da aldeia como magnatas locais.
Ansiosos, os pequenos proprietários lhe perguntaram se era de se
prever que eles tornariam a perder sua terra para os atuais detentores do
poder na aldeia (Hongsheng, 1995).
Durante o terceiro quartel do século XX, os dirigentes políticos da
África e da Ásia tentaram realizar reformas de longo alcance, na econo-
mia rural, por meio da redistribuição da propriedade da terra. Conquan-
to separados entre si por numerosas diferenças nos objetivos e na dire-
ção, na teoria e na prática, sua ambição comum era erigir uma ordem

146
A dialética do progresso social...

social, para a massa da população do campo, que se baseasse essencial-


mente na igualdade. Em alguns casos, a reforma agrária não foi além do
papel em que a escreveram ou acabou deixada de lado após uma negli-
gente tentativa de implementação. Em outros, a terra acima do teto per-
mitido foi efetivamente desapropriada, mas a mudança radical na proprie-
dade não chegou a afetar a vida dos camponeses pobres e dos sem-terra,
e, nesse sentido, também foi incapaz de realizar os objetivos propostos.
Apesar das grandes diferenças nos caminhos tomados, há evidência de
uma surpreendente semelhança no resultado, isto é, a não-materialização
da igualdade prometida. Como explicação para esse resultado frustran-
te, Low cita um ditado popular etíope: “Eu é melhor que nós”. Bastou
um esforço comparativamente modesto para eliminar a antiga elite de
senhores da terra, mas a resistência mostrada pelos grandes proprietários
rurais foi muito mais intensa e tenaz. A influência dessa poderosa classe
camponesa, agora unida e operando numa esfera muito mais dilatada que
a mera economia aldeã, bloqueou muitas reformas radicais do sistema
rural ainda em estágio inicial ou interrompeu-lhes a implementação.

Vislumbre de uma miragem igualitária

O século XX se propôs a ser a era da emancipação do homem co-


mum, do camponês trabalhador, mas precariamente equipado. Elevá-lo
a uma vida mais digna, mediante a igualdade, passou a ser a missão dos
movimentos nacionalistas, das organizações trabalhistas, dos sindicatos
rurais e das associações de mulheres. Estas e outras formas de ação co-
letiva pediam apoio maciço em termos de base na luta pela realização da
igualdade social. Em todos os casos discutidos, partiu-se do princípio de
que o Estado regulamentaria a redistribuição dos recursos agrários, cum-
prindo a promessa de que os lavradores comuns teriam mais controle
sobre os meios de produção. Porém raramente chegou-se a isso. Nos
países africanos e asiáticos, a pressão exercida durante o terceiro quartel
do século XX para reduzir os contrastes na zona rural não resultou numa
distribuição mais proporcional da terra no âmbito local e, aliás, acabou
em um pouco mais que o “vislumbre de uma miragem igualitária”. É com
essas palavras que Low arremata o seu livro. Embora ele próprio seja

147
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

oriundo e ainda tenha vínculos com a elite fundiária do seu país de ori-
gem, é evidente que teria gostado de chegar a uma conclusão mais espe-
rançosa acerca do que os pobres do campo e o campesinato sem-terra
ganharam com a reforma do regime agrário.
Acaso os sistemas sociais baseados na igualdade são um apanágio
exclusivo da civilização ocidental? Essa visão convencional, fortemente
inspirada em noções orientalistas, voltou a ganhar predileção nos últi-
mos anos. Huntington (1996), adotando uma abordagem geopolítica,
prevê uma colisão entre diversas culturas mundiais, a maior parte delas
asiáticas, e o Ocidente livre, essencialmente formado pelo alinhamento
dos países do Atlântico Norte e seus rebentos de igual mentalidade em
outras partes do mundo. Na opinião desse cientista político, a liberda-
de, a igualdade e a tolerância (que têm forma concreta nos direitos hu-
manos, na democracia política e no espaço individual) não são valores
universais, e sim conquistas da comunidade dos povos euro-americanos.
Tais características singulares se opõem fundamentalmente à herança
hierárquico-autoritária de tendência fortemente comunitária que deter-
mina a estrutura e a cultura das civilizações não-ocidentais. A alegação
de Huntington, segundo a qual as relações internacionais estão demar-
cadas pela fissura que divide o mundo em culturas de primeira e de se-
gunda ordem, não deixa de ser uma convocação ao combate ao longo
dessas linhas. Os exames críticos chamaram a atenção para o pensamento
hegemônico que serve de base a essas doutrinas e a sua inclinação etno-
cêntrica inspirada pelo interesse próprio.

Pouca coisa, no livro de Low, confirma a hipótese de que todas as


tentativas das últimas décadas de realizar a igualdade nas áreas rurais da
Ásia e da África encalharam em sua incompatibilidade com uma ordem
social e uma ideologia que, em princípio, não toleram a divisão mais ou
menos igualitária da propriedade, do poder e do prestígio. Mais que em
inibições culturais, Low tende a procurar o motivo da rejeição da norma
da igualdade na resistência ativa dos interesses consolidados a uma dis-
tribuição mais justa dos recursos. No entanto, a prioridade que essa aná-
lise dá a fatores político-econômicos suscita outra pergunta. Por que as
pressões de baixo contra o domínio e as políticas de exclusão não assu-
miram proporções muito maiores?

148
A dialética do progresso social...

Os resultados de minhas próprias pesquisas locais, na zona rural de


Gujarat do início da década de 1960, são vistos por Low como a confir-
mação da sua a tese de que a erosão do clientelismo nas relações entre
os camponeses dominantes e seus clientes sem-terra não levou a uma
coesão maior em razão da súbita ascensão da solidariedade nas classes
subalternas do campo. A transformação da dependência vertical de cas-
ta não se materializou numa solidariedade de classe mais articulada. As
massas pobres da Índia rural conservaram durante muito tempo a habi-
tual confiança nas grandes promessas dos políticos “congressistas” de
que sua privação e discriminação chegariam ao fim, mas essa confiança
acabou desaparecendo. A guinada para a direita do Partido do Congres-
so, nos últimos anos, foi mais do que compensada pela perda do tentado
e testado eleitorado dos setores socialmente vulneráveis.
Ali onde os movimentos radicais tentaram melhorar o destino dos
pobres do campo e dos sem-terra promovendo a luta armada, em várias
partes da Índia, os grupos-alvo ofereceram apenas um apoio recalcitran-
te aos ativistas. Ademais, tais lutas foram e ainda são brutalmente su-
primidas pelos grandes proprietários rurais, já com seus próprios ban-
dos de mercenários, já em cumplicidade aberta ou velada com o braço
forte do Estado. Na área rural do sul da Ásia, sempre se desafiou o mo-
nopólio da violência por parte do governo como uma precondição neces-
sária à manutenção legal da paz e da ordem. Apesar dos sinais de resis-
tência crescente das classes rurais oprimidas, discutidos em numerosas
publicações dos anos 70, a anunciada sublevação não ocorreu até agora.
Isso indica a eficácia das muitas práticas de intimidação e terror? Assim
sendo, acaso o fracasso da reconstrução da sociedade rural com base na
igualdade pode ser encarado, como afirma Low, como uma confirmação
do postulado do homo hierarchicus?
À luz dessa doutrina antiigualitária que, segundo o antropólogo
Dumont (1970), é um princípio organizador da civilização hindu do pas-
sado e do presente, não surpreende que não se tenha praticado uma
redistribuição eqüitativa da propriedade da terra no sul da Ásia pós-colo-
nial. Os adeptos da tese de Dumont tenderiam a achar o fracasso da re-
forma agrária menos surpreendente do que a promessa de reforma cabal
da ordem rural com a qual ela foi anunciada. Nesse caso, por que se fez

149
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

semelhante promessa, afinal? Low só levanta essa questão-chave no fim


do livro, mas não logra explicar a discrepância entre política social e prá-
tica social.5 Sua análise anterior está correta? Para mim, não inteiramente.
A segunda parte deste trabalho é um comentário crítico sobre a plausi-
bilidade dos argumentos apresentados por Low. Ao contestar sua tese
principal sobre o novo desaparecimento da tendência inicial à igualdade
na África e na Ásia na era pós-colonial, restrinjo-me à discussão da dinâ-
mica social da Índia rural. Meu enfoque ainda mais específico é sobre a
situação dos camponeses sem-terra, cuja existência e o trabalho pare-
cem tão miseráveis como nos primeiros dias da independência, há meio
século. Mas será que é assim?

Referências bibliográficas

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Publications, 1983.
DUMMONT, L. Homo Hierarchicus: The Caste System and its implications.
London, 1970. University of Chicago Press.
HONGSHENG, W. From Revolutionary Vanguards to Pioneer Entrepreneurs: A Study
of Rural Elite in a Chinese Village. Amsterdam, 1995. Thesis (PhD) –
University of Amsterdam.
HUNTINGTON, S. P. The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order.
New York: Touchstone Book, 1996.
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London: Heinemann, 1977.
______. The Egalitarian Moment: Asia and Africa 1950-1980. Cambridge: Cambridge
University Press, 1996.
MYRDAL, G. Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. New York:
Pantheon Books, 1968, v.II.
SINGH, C. Land Reform in U. P. and the Kulaks. New Delhi: South Asia Books, 1986.
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______ . The Emergence of Capitalist Agriculture in India. In: ______. The Shaping
of Modern India. Bombay: Ayer Co. Pub., 1980.
WERTHEIM, W. F. East-west Parallels. Sociological Approaches to Modern Asia.
The Hague: Hyperion, 1964.

5 “Não está totalmente claro de onde vieram os primeiros e principais impulsos do ímpeto
igualitário” (Low, 1996, p.123).

150
6
Velhos e novos mitos do rural brasileiro:
implicações para as políticas públicas

José Graziano da Silva1

O objetivo deste texto é apresentar propostas de políticas a partir


das principais conclusões obtidas pelo Projeto Rurbano2 que explorou
basicamente os tipos de ocupações das pessoas residentes nas áreas ru-
rais; e as rendas das famílias agrícolas, pluriativas e não-agrícolas resi-
dentes nas áreas rurais a partir dos dados das PNADs para o período 1992/
1999.3 Estamos iniciando a fase III do projeto, que se prolongará até 2003,

1 Professor titular de Economia Agrícola do Instituto de Economia da Unicamp, bolsista do


CNPq e consultor da Fundação Seade (graziano@eco.unicamp.br). Agradeço as contribui-
ções da Profa. Maria José Carneiro e do Dr. Mauro Del Grossi à versão apresentada no II Semi-
nário do Projeto Rurbano, IE/Unicamp, outubro/2001 que foi publicada na revista Estudos
Avançados, n.43, p.37-50, set./dez. 2001.
2 É um projeto temático denominado “Caracterização do Novo Rural Brasileiro, 1981/1999”
que conta com financiamento parcial da Fapesp e Pronex-CNPq, que pretende analisar as
principais transformações ocorridas no meio rural em onze unidades da federação (PI, RN,
AL, BA, MG, RJ, SP, PR, SC, RS e DF). Consulte nossa home page na internet http://
www.eco.unicamp.br/projetos/rurbano.html.
3 As principais publicações estão disponíveis na nossa home page e em Campanhola & Graziano
da Silva (2000).

151
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

em que daremos prioridade aos estudos de caso e à análise dos dados do


Censo Demográfico de 2000.
De forma muito sintética, podemos dizer que nossas pesquisas têm
contribuído para derrubar alguns velhos mitos sobre o mundo rural brasi-
leiro, mas que, infelizmente, podem estar servindo também para criar
outros novos.

Os velhos mitos

O rural é atrasado

Mostramos que o rural não se opõe ao urbano como símbolo da


modernidade. Há no rural brasileiro ainda muito atraso e violência, por
razões, em parte históricas, relacionadas com a forma como foi feita
a nossa colonização, baseada em grandes propriedades com trabalho
escravo.
Mas há também a emergência de um novo rural, composto tanto pelo
agribusiness como por novos sujeitos sociais: centenas de neo-rurais, que
exploram os nichos de mercados das novas atividades agrícolas (criação
de escargot, plantas e animais exóticos etc.); milhares de moradores de
condomínios rurais de alto padrão e de loteamentos clandestinos, mui-
tos empregados domésticos e aposentados, que não conseguem sobre-
viver na cidade com o salário mínimo que recebem; milhões de agricul-
tores familiares e de famílias pluriativas e de conta-própria não-agrícolas,
além dos milhões de trabalhadores rurais permanentes em atividades
agrícolas e não-agrícolas; e ainda milhões de sem-sem, excluídos e desor-
ganizados, que além de não terem terra, também não têm emprego fixo,
não têm casa decente para morar, não têm saúde, não têm educação e
nem mesmo pertencem a uma organização como o MST para poder ex-
pressar suas reivindicações.
Infelizmente essa categoria dos “sem-sem” não vem se reduzindo
apesar de se ter acelerado o assentamento das famílias sem-terra, especial-
mente a partir da segunda metade dos anos 80. Isso se deve basicamente
à queda das rendas agrícolas especialmente após o Plano Real, pela falta
de políticas de apoio mais efetivas aos agricultores familiares, à exceção
da Política de Previdência Social Rural e mais recentemente do Pronaf.

152
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

Os dados da PNAD de 1999 permitem uma aproximação desse con-


tingente de pobres rurais: são quase três milhões de famílias (ou quinze
milhões de pessoas) sobrevivendo com uma renda disponível per capita
de um dólar ou menos por dia (R$ 34,60 mensais ao câmbio de setem-
bro/1999).4 Mais da metade dessas famílias de pobres rurais tem suas
rendas provenientes exclusivamente de atividades agrícolas: são famílias
por conta própria (30% do total) com áreas de terras insuficientes e/ou
com condição de acesso à terra precária (parceiros, posseiros, cessio-
nários) ou famílias de empregados agrícolas (25%), a grande maioria sem
carteira assinada.
Um terço dessas famílias de pobres rurais mora em domicílios sem
luz elétrica, quase 90% não têm água canalizada, nem esgoto ou fossa
séptica. E em quase metade dessas famílias mais pobres, o chefe ou pes-
soa de referência nunca freqüentou a escola ou não completou a primei-
ra série do ensino fundamental, podendo ser considerado analfabeto.
Mas, infelizmente, nada disso é “privilégio do velho rural atrasado”:
dos 4,3 milhões de famílias pobres residentes em áreas urbanas não
metropolitanas (pequenas e médias cidades), 70% também não têm rede
coletora de esgoto ou fossa séptica, quase 30% não têm água encanada,
embora menos de 5% não tenham luz elétrica no domicílio. E em um
terço delas, o chefe de família também pode ser considerado analfabeto.
Fica patente apenas a diferença entre rural e urbano no que diz respeito
ao acesso à energia elétrica, que é um dos serviços básicos fundamentais
hoje sem o que fica difícil falar em modernidade. E não nos iludamos: o
maior acesso das famílias urbanas pobres à energia elétrica deve-se aos
“gatos” – ligações clandestinas às redes de energia elétrica secundária –, o
que não é possível na zona rural onde as linhas primárias têm voltagem
muito superior.
A conclusão é uma só: a origem do atraso e mais especificamente da
violência é a pobreza, seja ela rural ou urbana, nova ou velha. E o comba-
te à pobreza no Brasil, por sua dimensão e causas estruturais, não pode
ser enfrentado apenas com base em política sociais compensatórias do

4 Imputando-se o valor do autoconsumo agrícola e descontando-se os pagamentos de alu-


guel e da prestação da casa própria quando fosse o caso, essa metodologia adotada pelo
Banco Mundial foi desenvolvida por Takagi et al. (2001).

153
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

tipo Renda Mínima, ainda que estas sejam também fundamentais como
medidas paliativas para determinados grupos sociais e regiões mais ca-
rentes em organização e infra-estrutura. É por isso que programas de com-
bate à fome e à miséria, por exemplo, têm de ser desenhados em conjunto
com programas de acesso à terra e apoio à agricultura familiar, como indi-
cado no Projeto Fome Zero.5 Caso contrário, corre-se o risco de arrancar
com uma mão o que se plantou com a outra, como é o caso da política de
assentamentos rurais do governo FHC que não consegue nem mesmo
reverter a tendência de redução dos agricultores familiares no país.

FIGURA 1 – O mundo rurbano.

O rural é sinônimo de agrícola

Apesar de o Dicionário Aurélio confirmar essa confusão entre um setor


de atividades e um espaço geográfico, mostramos que está crescendo o
número de pequenas glebas (em geral com menos de 2 ha, tamanho do
menor módulo rural) que têm muito mais a função de residência rural

5 Disponível no site: www.icidadania.org.br.

154
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

que de um estabelecimento agropecuário produtivo. Mostramos também


que um número crescente de pessoas que residem em áreas rurais estão
hoje ocupadas em atividades não-agrícolas. Os dados da PNAD de 1999
(ver Tabela 1) mostram que dos quase 15 milhões de pessoas economi-
camente ativas no meio rural brasileiro (exceto a região Norte), quase
um terço – ou seja, 4,6 milhões de trabalhadores – estava trabalhando
em ocupações rurais não-agrícolas (Orna) como serventes de pedreiro,
motoristas, caseiros, empregadas domésticas etc. Mais importante que
isso: as ocupações não-agrícolas cresceram na década de 1990 a uma taxa
de 3,7% ao ano – mais que o dobro da taxa de crescimento populacional
do país.

Tabela 1 – Evolução da população do Brasil,(a) 1981-1999

Milhões de pessoas Taxa de crescimento (% ao ano)

1981 1992 1999 1981/1992 1992/1999


Urbano 85,2 113,4 127,8 2,6 *** 1,7 ***
(b)
Ocupados 31,7 46,5 52,8 3,6 *** 1,8 ***
Agrícola 2,6 3,7 3,4 3,3 *** -1,6 ***
Não-agrícola 29,1 42,9 49,3 3,6 *** 2,0 ***

Rural 34,5 32,0 32,6 -0,7 *** 0,2 ***


Ocupados 13,8 14,7 14,9 0,6 *** -0,2 ***
Agrícola 10,7 11,2 10,2 0,4 *** -1,7 ***
Não-agrícola 3,1 3,5 4,6 1,2 *** 3,7 ***
Total 119,7 145,4 160,4 1,9 *** 1,4 ***
Fonte: Tabulações especiais das PNADs de 1981 e de 1992 a 1999, Projeto Rurbano, novembro
de 2000.
(a) Não inclui as áreas rurais da região Norte, exceto o Estado do Tocantins;
(b) PEA restrita, que exclui os não remunerados que trabalham menos de quinze horas na
semana e os que se dedicam exclusivamente ao autoconsumo.

Enquanto isso, o emprego agrícola, em razão da mecanização das


atividades de colheita dos nossos principais produtos, vem caindo cada
vez mais rapidamente, apresentando no período 1992-1999 uma taxa de

155
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

–1,7% ao ano. Nossas projeções indicam que, se continuar nesse ritmo,


no ano 2014 a maioria dos residentes rurais do país estará ocupada nes-
sas atividades não-agrícolas. Em alguns Estados, como São Paulo, isso
já deve estar ocorrendo neste ano de 2002.
Outro dado que confirma a importância das atividades não-agríco-
las: a soma dos rendimentos não-agrícolas das pessoas residentes nos
espaços rurais supera em 1998 e 1999 os rendimentos provenientes ex-
clusivamente das atividades agrícolas, segundo as PNADs. Ou seja, em-
bora se saiba que as rendas agrícolas declaradas nas PNADs estão forte-
mente subestimadas, os rendimentos não-agrícolas dos residentes em
espaços rurais no Brasil superam os rendimentos agrícolas totais desde
1998 (Ver Gráfico 1).
Mostramos também que nas áreas rurais podem ser encontrados os
mesmos setores e ramos de atividades existentes nas áreas urbanas. Mais
ainda: a conformação produtiva das cidades em termos de ocupações
geradas pelos diferentes ramos e setores de atividades econômicas não-
agrícolas afeta as áreas rurais que lhe são contíguas. Ou seja, numa dada
região a composição setorial do emprego rural não-agrícola não difere
muito do que existe no urbano. O que significa que tanto as indústrias
como os prestadores de serviços há muito não respeitam mais essa arbi-
trária linha que delimita os perímetros urbanos.
Por que então manter ainda essa anacrônica separação entre urbano
e rural para efeito de delimitar setores de atividades econômicas? Antes
a linha do perímetro urbano servia para impedir a circulação de determi-
nados animais, como porcos, por questões de saúde pública. Hoje, mes-
mo as áreas rurais têm restrições à criação de animais soltos ou mesmo
estabulados. Por que então continuar separando espaços que o capital já
unificou como produtor de valores de troca, de mercadorias? Por que
existem valores de uso distintos? Por que a relação com a natureza não é
a mesma existente nas cidades? Mas isso justifica que sejam submetidas
a um ordenamento jurídico e institucional distinto?

O êxodo rural é inexorável

As estatísticas mais recentes do Brasil rural revelam um paradoxo


que interessa a toda a sociedade: o emprego de natureza agrícola definha

156
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

em praticamente todo o país, mas a população residente no campo vol-


tou a crescer, ou pelo menos parou de cair. Esses sinais trocados suge-
rem que a dinâmica agrícola, embora fundamental, já não determina so-
zinha os rumos da demografia no campo. O que explica esse novo cenário
é o crescimento do emprego não-agrícola no campo, ao mesmo tempo
que aumentou a massa de desempregados, inativos e aposentados que
mantêm residência rural (ver Gráfico 2). E grande parte das famílias ru-
rais com aposentados abriga também pessoas desempregadas em idade
ativa, o que faz crer que a aposentadoria rural está servindo também como
uma espécie de “colchão amortecedor” para o desemprego no país.6
Se é verdade que ainda persiste algum êxodo, especialmente na Re-
gião Sul e entre os jovens e as famílias com filhos menores, o fluxo em
direção às cidades maiores já não tem força para condicionar esse novo
padrão emergente de recuperação das áreas rurais da maioria das regiões
do país. Os dados das PNADs mostram que a população rural chegou ao
fundo do poço em 1996 (ano de contagem populacional), com 31,6 mi-
lhões de pessoas,7 mas a partir daí vem se recuperando, tendo atingido
32,6 milhões em 1999, ou seja, quase um milhão de pessoas a mais. Isso
significa uma taxa de crescimento anual da população rural de 1,1% ao
ano, muito próximo do crescimento da população total de 1,3% a.a. no
mesmo período. No Nordeste, as duas taxas se igualaram (1,1% a. a.),
e, em São Paulo, o crescimento da população rural foi o dobro do total
(3% a.a. contra 1,5% a.a.), indicando uma verdadeira “volta aos campos”
que não se confunde com uma volta às atividades agrícolas, até porque
parte significativa dessa população passou a residir em áreas rurais pró-
ximas às grandes cidades do interior e da capital do Estado.
Na Região Sul, no entanto, a população rural ainda mostra sinais de
queda, especialmente naquelas áreas em que denominamos de rural
agropecuário ou rural profundo. Como já dissemos anteriormente, isso

6 Ver a respeito o excelente trabalho de Delgado & Cardoso Júnior (2000).


7 Infelizmente são cada vez maiores as indicações de que os dados da contagem populacional
estão fortemente subestimados. No caso das áreas rurais do interior de São Paulo, por exem-
plo, a subestimação fica evidente ao se constatar uma elevação generalizada nas taxas de
crescimento populacional entre 1996 e 2000 após terem mostrado fortes quedas entre 1991
e 1996. Como a contagem de 1996 foi realizada em conjunto com o Censo Agropecuário
de 1995/1996 e há uma outra pesquisa para as áreas rurais paulistas nesta mesma data
(Lupa), é possível evidenciar as regiões mais afetadas.

157
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

atinge mais os jovens – especialmente as mulheres – e as famílias com


filhos pequenos demandando escola e atendimento de saúde. Em am-
bos os casos, o que explica a persistência do êxodo rural é o que temos
denominado falta de urbanização das áreas rurais, ou seja, a falta de infra-
estrutura (principalmente de transportes e luz elétrica) e de disponibili-
dade de serviços públicos essenciais, entre os quais se destacam a saúde
e a educação, mas não menos importantes os serviços privados de lazer.
O que falta, como bem definiu um ex-sem-terra, é poder ser cidadão e
continuar residindo no meio rural, sem ter que mudar para a cidade.8
É perigoso, porém, alimentar ilusões de que “o mercado”, por si só,
tenha implantado um novo dinamismo sustentável no campo brasileiro.
Mostramos que o inevitável é o êxodo agrícola, que, todavia, pode ser,
ao menos parcialmente, compensado com o crescimento do Orna. Se a
isso juntarmos os inativos (principalmente aposentados) que buscam as
áreas rurais como local de residência, pode ser factível uma política de
conter o significativo êxodo rural ainda existente em determinadas re-
giões do país, como o Sul. Mas sempre é bom recordar que os desempre-
gados residentes em áreas rurais também vêm crescendo rapidamente,
mais até que os demais grupos de aposentados e ocupados em ativida-
des não-agrícolas. Informações adicionais nos permitem formular a hi-
pótese de que grande parte dessas atividades não-agrícolas, que estão se
desenvolvendo nas áreas rurais, não passa de “ocupações de refúgio”
contra o desemprego urbano, podendo o fluxo do êxodo rural reativar-
se assim que houver algum sinal positivo de retomada do crescimento
urbano industrial.
Em razão disso, creio que não é partilhar de nenhuma filosofia ludista
propor uma revisão nos incentivos à mecanização da colheita das gran-
des culturas – especialmente café, cana-de-açúcar e alguns grãos, como
o milho. Hoje nem o miserável salário pago aos volantes e bóia-frias con-
segue “competir” com os incentivos de programas como o Moderfrota,
para não falar das restrições ambientais cada vez mais severas que impe-
dem, por exemplo, a queima prévia da cana-de-açúcar no Estado de São
Paulo, o que inviabiliza a sua colheita manual. E também não há política

8 Tenho insistido nesse significado de urbanizar como dar cidadania. Ver, a respeito, Graziano
da Silva (2001).

158
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

de requalificação profissional que consiga transformar um ex-bóia-fria


analfabeto com mais de 45-50 anos num operário qualificado e muito
menos num “pequeno empreendedor por conta própria”, ainda que isso
seja apenas um nome pomposo para um camelô de rua.
Creio que chegou a hora de a sociedade brasileira se definir primei-
ro pela manutenção dos empregos agrícolas – ainda que os mais precá-
rios – como uma medida transitória para enfrentar a atual crise social
existente no país. Segundo, por uma política previdenciária rural ativa
que não se resumisse à outorga de direitos arduamente conquistados no
final de uma vida de trabalho. Mas que tornasse possível, por exemplo,
uma aposentadoria precoce para os trabalhadores rurais de mais de 50-
55 anos, de forma que estes pudessem continuar a produzir parte de sua
própria subsistência. Longe de produzir um apartheid civilizado, a com-
binação da produção de subsistência das famílias rurais com o acesso a
serviços públicos essenciais poderia ser uma forma de incluir parte des-
ses sem-sem no rol dos cidadãos brasileiros.

O desenvolvimento agrícola leva ao desenvolvimento rural

Mostramos que as ocupações agrícolas são as que geram menor ren-


da, e que o número de famílias agrícolas está diminuindo, pois elas não
conseguem sobreviver só de rendas agrícolas. Nem mesmo o número das
famílias pluriativas, em que os membros combinam atividades agrícolas
e não-agrícolas, vem aumentando. Dada a queda da renda proveniente
das atividades agropecuárias, as famílias rurais brasileiras estão se tor-
nando cada vez mais não-agrícolas, garantindo sua sobrevivência por
transferências sociais (aposentadorias e pensões) e em ocupações não-
agrícolas.
Infelizmente não se podem comparar os rendimentos do período
anterior ao Plano Real em razão das distorções introduzidas pelas mu-
danças monetárias ocorridas na primeira metade dos anos 90. Mas os
dados de que dispomos para o período de 1995 a 1999, inteiramente sob
vigência do Plano Real, mostram que para as famílias rurais por conta-
própria agrícolas e pluriativas, a única parcela da renda familiar per capita
que cresceu significativamente no período foi aquela proveniente das
transferências sociais (+6,7% e +4,9% a.a., respectivamente). A fração

159
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

da renda proveniente das atividades agrícolas (que representa 3/4 ou mais


da renda total dessas famílias) caiu tanto para as famílias rurais por con-
ta-própria agrícola (–4,2% a.a.) como para as pluriativas (–5,3% a.a.). E,
para agravar ainda mais o quadro, as rendas não-agrícolas só cresceram
para as famílias rurais por conta própria não-agrícolas, permanecendo
estagnadas para as pluriativas (ver Tabela 2).

Tabela 2 – Composição e evolução da renda familiar das famílias por


conta própria rurais, Brasil, 1995-99 (valores de set./1999)

Tipo de família Agrícola Não-agrícola Aposenta- Outras Renda


Atividade dorias familiares familiar
1999 1995/ 1999 1995 1999 1995 1999 1995 1999 1995
1999 1999 1999 1999 1999
(R$) % a.a. (R$) % a.a. (R$) % a.a. (R$) % a.a. (R$) % a.a.

Conta própria 194,77 -5,4 *** 139,85 2,9* 72,41 5,4 ** 12,27 4,6 419,30 -1,0

Agrícola 228,56 -4,2 ** – 82,49 6,7 *** 10,10 4,6 321,16 -1,6

Pluriativa 240,49 -5,3 ** 160,97 0,4 60,48 4,9 * 11,41 2,3 473,35 -2,2

Não-agrícola – 563,08 -1,0 60,87 2,3 20,95 5,6 644,91 -0,6

Fonte: Tabulações Especiais do Projeto Rurbano, IE/Unicamp. Maio/2001.


***,**,* indicam, respectivamente, 5%, 10% e 20% de confiança, estimado pelo coeficiente de
regressão log-linear contra o tempo.

Em resumo, as famílias agrícolas e pluriativas ficaram mais pobres


na segunda metade dos anos 90. É por essa razão que as famílias rurais
estão se tornando crescentemente não-agrícolas. E a queda das suas ren-
das per capita só não foi maior pela “compensação” crescente das trans-
ferências sociais da aposentadoria e pensões.
Mostramos também que, no caso de países como o Brasil, as deman-
das de geração de emprego e renda originadas dos aglomerados urba-
nos, independentemente das atividades agrícolas locais, podem vir a ter
uma importância decisiva para o crescimento das Ornas. Isso porque o
país possui em praticamente todas as suas regiões grandes aglomerados
metropolitanos que determinam o sentido dos fluxos dos produtos e das
pessoas, seja no sentido metropolitano–não-metropolitano, seja no sen-
tido urbano–rural. Assim, as atividades agrícolas de uma dada região

160
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

podem ser redefinidas a partir da busca de áreas para lazer, turismo e


preservação ambiental, pela população desses grandes centros urbanos
que lhe são contíguas às suas áreas rurais. Gera-se assim uma outra di-
nâmica de criação de Ornas baseada no que chamamos, em outra opor-
tunidade, de “novas atividades agrícolas”,9 como é o caso exemplar dos
pesque-pagues, das fazendas de caça, da criação de plantas e animais para
fins ornamentais etc.
Ou seja, no “novo rural” brasileiro podem-se encontrar também as
mesmas “velhas” dinâmicas de geração de emprego e renda associadas
aos complexos agroindustriais. Mas, elas não representam mais as úni-
cas – e em muitos casos nem mesmo as principais – fontes geradoras de
Ornas, especialmente naquelas regiões onde a população rural agrícola
é relativamente pequena, as cidades são muito grandes e uma parte sig-
nificativa da população ocupada na agricultura há muito tem domicílio
urbano, como ocorre no Centro–Sul do país. Mais importante que isso:
nas regiões onde o processo de modernização agropecuária foi mais in-
tenso (como é o caso do Estado de São Paulo e da Região Sul, por exem-
plo), as atividades agropecuárias geram uma demanda por mão-de-obra
muito pequena e quase sempre qualificada, que é atendida por empre-
sas de prestação de serviços localizadas nas cidades próximas.
Assim, temos a demanda da população urbana de alta renda por áreas
de lazer e/ou segunda residência (casas de campo e de veraneio, cháca-
ras de recreio), bem como a prestação de serviços pessoais a elas relacio-
nados (caseiros, jardineiros, empregados domésticos etc.); a demanda
da população urbana de baixa renda por terrenos para autoconstrução
de suas moradias em áreas rurais; e ainda a demanda por terras não-agrí-
colas por parte de indústrias e empresas prestadoras de serviços que
buscam o meio rural como uma alternativa favorável de localização para

9 Essas “novas” atividades agrícolas são, no fundo, o resultado da agregação de serviços re-
lativamente artesanais, mas de alta especialização e conteúdo tecnológico, a produtos ani-
mais e vegetais não tradicionalmente destinados a alimentação e vestuário. Assim, apesar
de serem também atividades agropecuárias em última instância, a forma da organização da
produção e, principalmente, o seu circuito de realização assentado em nichos específicos
de mercados recomendam que essas “novas” atividades agrícolas sejam tratadas de forma
separada da dinâmica a que engloba a produção agropecuária strictu sensu. E que seja consi-
derada também como uma demanda derivada do consumo final das populações urbanas.
Ver, a respeito, Del Grossi & Graziano da Silva (2001).

161
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

fugir das externalidades negativas dos grandes centros urbanos (condi-


ções de tráfego, poluição etc.).
Essas três demandas expressam dinâmicas distintas – que podería-
mos chamar de imobiliárias – e são muito importantes no caso brasileiro,
especialmente nas regiões do Centro-Sul que concentram a grande maio-
ria da população de rendas mais altas e também a agricultura mais mo-
derna. Cada uma delas tem sua especificidade muito marcada e resulta
em tipos muito distintos de Ornas gerados. Mas derivam todas de situa-
ções em que o elemento fundamental que as impulsiona nada tem a ver
com o desempenho das atividades agrícolas que porventura aí se locali-
zem. Na verdade, são dinâmicas do Ornas de origem tipicamente urba-
nas que são impulsionadas muito mais pelo crescimento das grandes e
médias cidades da região onde se inserem que das próprias áreas rurais
onde ocorrem, e não de transformações ocorridas no interior do setor
agropecuário. Nesse caso, o motor do crescimento do Ornas não são as
mudanças internas do setor agrícola, mas as demandas urbanas por bens
e serviços não-agrícolas: é isso, em essência, o que há de novo no rural
brasileiro e latino-americano.10 E reflete, no fundo, uma tentativa de
ampliar os mercados agrícolas, cada vez mais restritos pela incorpora-
ção de novos mercados, na verdade, novas mercadorias que não têm ori-
gem agropecuária no seu sentido estrito.

A gestão das pequenas e médias


propriedades rurais é familiar

A gestão das pequenas e médias propriedades agropecuárias está se


individualizando, ficando apenas o pai e/ou um dos filhos encarregado
das atividades, enquanto os demais membros da família procuram outras
formas de inserção produtiva, em geral fora da propriedade. Também uma
parte cada vez maior das atividades agropecuárias, antes realizadas no
interior das propriedades, está sendo hoje contratada externamente por
serviços de terceiros, independentemente do tamanho das explorações.

10 Infelizmente esse ponto essencial à compreensão de por que chamamos de “novo rural”
não nos parece suficientemente destacado na literatura disponível sobre geração de Ornas
na América Latina. Ver, a respeito, o número especial de World Development (v.20, n.3, mar.
2001) dedicado ao tema.

162
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

Ou seja, em muitos casos, quem dirige efetivamente os estabelecimen-


tos agropecuários hoje não é mais a família como um todo, e sim um (ou
alguns ) de seus membros. Isso que coloca por terra a idéia de uma divi-
são social do trabalho assentada na disponibilidade de membros da fa-
mília, distinta de uma divisão do trabalho capitalista, ainda que não in-
valide o caráter familiar do empreendimento.
O fato de a mulher rural também sair para trabalhar fora, ainda que
como doméstica, assim como parte crescente dos filhos (e especialmen-
te das filhas), tenciona ainda mais a divisão do trabalho assentada nos
atributos individuais dos membros da família, do tipo sexo e idade. Cada
vez mais “o mercado” interfere nessa divisão de trabalho no interior da
família rural, tendo como parâmetro não mais as capacidades (ou dispo-
nibilidades) de seus membros, mas as suas necessidades individuais e
não as do grupo familiar. Ou seja, multiplicam-se os “projetos pessoais”,
e a família passa a ser mais uma das arenas onde esses conflitos são
hierarquizados e/ou compatibilizados (ou não).
O resultado final é que a família rural típica já não se identifica mais
com as atividades agrícolas, nem se reúne apenas em torno da explora-
ção agropecuária. A casa dos pais virou uma espécie de base territorial
que acolhe os parentes próximos nas ocasiões festivas; e que se trans-
forma num ponto de refúgio nas épocas de crise, especialmente do de-
semprego, para os que saíram, além de permanecer como alternativa de
retorno para a velhice. Além disso, a família tem agora outros “negócios”
– em geral não-agrícolas – como parte de sua estratégia de sobrevivência
(maioria dos casos) ou mesmo de acumulação para aquelas que antes
eram chamadas de camponeses ricos e que agora se intitulam agriculto-
res familiares. O patrimônio familiar a ser preservado inclui mais coisas
que “as terras”. Em outras palavras, o centro das atividades da família
rural deixou de ser a agricultura porque a família deixou de ser exclusi-
vamente agrícola e se tornou pluriativa ou não-agrícola, embora perma-
neça residindo no campo.
Isso não significa em absoluto que “os negócios” deixaram de ter uma
base familiar, mas apenas que não giram mais em torno da propalada
“agricultura familiar”, o que tem profundas implicações para as atuais
políticas de apoio à geração de ocupação e renda no meio rural. Por exem-
plo: a extensão rural deveria ser menos agrícola – estilo Emateres – e mais

163
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

“empreendedorista” – estilo Sebrae11 – para esse segmento de pequenas


e médias empresas “viáveis”, para utilizarmos a expressão oficial utili-
zada para designar esse estrato superior que vem sendo chamado “agri-
cultores familiares” e que por certo exclui a grande maioria dos parcei-
ros e arrendatários pobres, especialmente da Região Nordeste.

Os novos mitos

Orna é a solução para o desemprego

Uma análise desagregada das principais ocupações exercidas pelas


pessoas residentes em áreas rurais no período de 1992 a 1999 mostra
que quase todas as ocupações agropecuárias apresentaram uma forte re-
dução, especialmente aquelas mais genéricas como “trabalhador rural”
e “empregado agrícola”, que agregam os trabalhadores com menor grau
de qualificação: cerca de um milhão de pessoas ocupadas a menos em
1999 em comparação a 1992.
Ao contrário, quase todas as ocupações rurais não-agrícolas (Ornas)
apresentaram um crescimento significativo no mesmo período, acumu-
lando mais de 1,1 milhão de pessoas a mais em 1999, como que “com-
pensando” a queda das ocupações agrícolas. Destacam-se aqui, também,
aquelas atividades pouco diferenciadas, como os empregados em servi-
ços domésticos, ajudantes de pedreiro e prestadores de serviços diver-
sos, que somados perfazem um terço dos empregos rurais não-agrícolas
gerados no período.
Nossos trabalhos têm mostrado que as atividades agrícolas conti-
nuam sendo a única alternativa para uma parte significativa da população
rural, especialmente dos mais pobres. E que aquela parcela da força de
trabalho agrícola que vai se tornando excedente pelo progresso tecno-
lógico e pela reestruturação produtiva (substituição de cultivos, por exem-
plo) não encontra automaticamente ocupações não-agrícolas onde se
engajar. E isso se deve fundamentalmente à inadequação dos atributos

11 É interessante assinalar que o primeiro texto conhecido sobre a importância das ativida-
des rurais não-agrícolas foi demandado por instituições envolvidas com o estímulo de pe-
quenas e médias empresas urbanas. Ver, a respeito, Anderson & Leiserson (1978) e Chuta
& Liedholm (1979).

164
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

pessoais dos trabalhadores agrícolas que são dispensados (homens e


mulheres de meia-idade sem qualificação profissional e sem escolarida-
de formal) para exercerem as Ornas disponíveis. Isso torna cada vez mais
importante as políticas de requalificação profissional e de alfabetização
de adulto. Aqui vale um alerta: não devemos nos iludir de que a grande
maioria dos atuais desempregados (ou subempregados) rurais possa vir
a ser beneficiada por essas políticas no curto prazo, o que não diminui a
sua importância para as próximas gerações que encontrarão ainda me-
nos oportunidades de trabalho na agricultura.
Mostramos que a maior parte das ocupações rurais não-agrícolas no
Brasil, embora propicie uma renda geralmente maior que as ocupações
agrícolas e não ofereça atividades tão penosas como estas, também ofe-
rece trabalhos precários e de baixa qualificação. São basicamente servi-
ços pessoais derivados da alta concentração de renda existente no Brasil
e não da modernização das atividades agrícolas, nem da prestação de ser-
viços voltados ao lazer e preservação ambiental e muito menos de ativi-
dades não-agrícolas produtivas do tipo agroindústrias e construção civil.
Não é à toa que encontramos em todas as regiões do país um forte
crescimento do emprego doméstico de pessoas residindo na zona rural.
O emprego doméstico desempenha hoje para as mulheres o papel da
construção civil nas décadas passadas para os homens: é a porta de en-
trada na cidade, pois propicia, além de um rendimento fixo, também um
local de moradia. Especialmente para as mulheres rurais mais jovens,
esta parece ter sido uma das poucas formas de inserção no mercado de
trabalho nos anos 90, dadas as restrições crescentes à sua inserção na
força de trabalho agrícola. Mais ainda: os dados disponíveis sugerem que
as empregadas domésticas vêm se tornando um dos pilares de sustenta-
ção da renda das famílias rurais naquelas regiões de agricultura tradicio-
nal e que também não apresentam outras atividades não-agrícolas de
absorção da mão-de-obra excedente.
Ainda que o trabalho doméstico assalariado não seja produtivo do
ponto de vista social, ele é uma forma de transferência de renda e repre-
senta hoje a única fonte de emprego para milhares de mulheres que hoje
não teriam outra oportunidade de inserção no mercado de trabalho. Ou
seja, nas atuais condições de crise social, o emprego doméstico deve ser
visto como uma das formas alternativas de emprego capaz de absorver

165
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

parte da mão-de-obra excedente gerada pelo desenvolvimento capitalis-


ta no campo. Urge, portanto, estender aos empregados domésticos os
mesmos direitos já conquistados pelas demais categorias de trabalhadores
assalariados, especialmente o amparo do Fundo de Garantia e a obrigato-
riedade da sindicalização.
Creio que, no mesmo sentido de regulamentar e estender os direitos
já conquistados por outras categorias profissionais de trabalhadores, deve
ser olhado o trabalho a domicílio e outros formas modernas de putting-
out (caso típico das costureiras e rendeiras do Nordeste) que vêm se
expandindo rapidamente em áreas rurais do país com excedente popula-
cional, criando as situações típicas de empleo de refúgio feminino não-agrí-
cola, especialmente dos países andinos como Bolívia, Peru e Equador.

Orna pode ser o motor


do desenvolvimento nas regiões atrasadas

Uma das mais importantes contribuições do Projeto Rurbano foi


mostrar que as atuais novas dinâmicas, em termos de geração de empre-
go e renda no meio rural brasileiro, têm origem urbana, ou seja, são im-
pulsionadas por demandas não-agrícolas das populações urbanas, como
é o caso das dinâmicas imobiliárias por residência no campo e dos servi-
ços ligados ao lazer (turismo rural, preservação ambiental etc.).
Mostramos também que as Ornas têm maior dinamismo justamen-
te naquelas áreas rurais que possuem uma agricultura desenvolvida e/
ou estão mais próximas de grandes concentrações urbanas. Ou seja, nas
regiões mais atrasadas, não há nem emprego agrícola e muito menos
ocupações não-agrícolas. Aí não há alternativa senão políticas compen-
satórias, tais como a de renda mínima e de previdência social ativas, por
exemplo. Além disso, há uma certa “reversão cíclica” à produção de sub-
sistência nessas regiões mais atrasadas.12
É o que parece estar ocorrendo no Nordeste: as ocupações agrícolas
que vinham caindo voltaram a crescer em 1999, em parte por causa do

12 Esse fato é importante e chama a atenção para uma função da agricultura que não a produção
de mercadorias quaisquer, mas de alimentos, que, além de exercer um papel fundamental,
matar a fome das pessoas, também promove trocas e alimenta mercados locais (feiras locais
e pequenos comércios dos distritos).

166
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

fim da seca que assolou a região nos últimos anos. A PNAD registrou aí
mais 450 mil pessoas ocupadas nas áreas rurais em 1999 em relação ao
ano anterior, a grande maioria das quais em atividades agrícolas não re-
muneradas; e uma pequena redução da Orna, situação similar ao que já
havia acontecido entre 1993 e 1995. E essa “retomada da produção de
subsistência” é financiada em grande parte pelas transferências sociais
de renda (sendo a principal delas as provenientes da aposentadoria rural)
e pelo trabalho das mulheres dos pequenos produtores, as quais se tor-
nam empregadas domésticas nas cidades da região e respondem por parte
significativa das rendas monetárias das famílias de empregados rurais
no Nordeste.
Em resumo, a falta de desenvolvimento rural na grande maioria das
regiões “atrasadas” do país se deve a essa combinação de falta de desen-
volvimento agrícola e também não-agrícola. Ou seja, se uma determinada
região tem cidades com dinâmicas geradoras de emprego e renda, essas
mesmas dinâmicas tendem a se refletir no seu entorno rural. Daí a ne-
cessidade de superarmos essa dicotomia do rural/urbano e do agrícola/
não-agrícola e pensarmos no desenvolvimento do local, da região. E as
cidades têm de fazer parte disso: daí o desenvolvimento não poder ser
pensado como apenas rural e muito menos como exclusivamente agrícola.

A reforma agrária não é mais viável

Mostramos que a agricultura não é mais a melhor forma de reinserção


produtiva das famílias rurais sem-terra, especialmente em razão do bai-
xo nível de renda gerado pelas atividades tradicionais do setor. Peque-
nas áreas destinadas a produzir apenas arroz e feijão, assim como outros
produtos agrícolas tradicionais, especialmente grãos, realmente não são
mais viáveis. Mas, felizmente, as atividades agrícolas tradicionais tam-
bém não são mais as únicas alternativas hoje disponíveis para gerar ocupa-
ção e renda para as famílias rurais. Assim, é possível e é cada vez mais
necessária uma reforma agrária que crie novas formas de inserção pro-
dutiva para as famílias rurais, seja nas “novas atividades agrícolas, seja
nas Ornas. Por exemplo, na agroindústria doméstica, que lhes permita
agregar valor à sua produção agropecuária, como também nos nichos de
mercado propiciados pelas novas atividades agrícolas a que nos referimos

167
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

anteriormente; ou na construção civil, ainda que seja de sua própria mo-


radia; ou até mesmo na prestação de serviços pessoais ou auxiliares de
produção.
A Confederação Nacional da Agricultura – CNA –, órgão máximo da
representação dos fazendeiros no Brasil, mandou realizar em 1996 uma
pesquisa sobre os assentamentos realizados pelo Incra, com o objetivo
de mostrar que a reforma agrária não funciona. Uma comparação com
os dados da PNAD de 1995 aponta uma triste realidade do nosso Brasil
agrário, muito similar ao dos assentamentos. Assim, por exemplo, a PNAD
de 1995 mostra que as 5,3 milhões de famílias rurais tinham uma renda
monetária inferior a três salários mínimos, o que dá uma renda média
mensal de apenas R$157,20, contra os R$132,14 encontrados pela pes-
quisa da CNA entre as famílias de assentados beneficiários da reforma
agrária. Ou seja, duas em cada três das famílias rurais brasileiras tinham
uma renda média muito próxima dos ex-sem-terra em 1995.
E é bom lembrar que essas pesquisas (tanto a da CNA como a da
PNAD) não consideram os benefícios não-monetários recebidos pelos
assentados (como o fato de ganharem também uma casa para morar e,
portanto, não precisarem pagar aluguel), nem a produção doméstica que
é autoconsumida. E, segundo os dados da pesquisa da CNA, “cerca de
42% dos assentados produzem apenas para consumo próprio” e “as cul-
turas predominantes nos assentamentos são as de milho, mandioca e
feijão, seguidas pelo cultivo de arroz, frutas, legumes e verduras” (Folha
de S.Paulo, 21.8.1996, p.1-9).
O fato de os assentados refletirem o mesmo quadro de miséria e
abandono dos nossos pequenos e médios produtores rurais decorre, de
um lado, da inexistência de uma política de apoio à agricultura familiar
no Brasil, tal como a existente nos países desenvolvidos, e, de outro, da
própria política de assentamentos posta em prática no Brasil: os assenta-
mentos não passam de intervenções pontuais, soluções tópicas de conflitos
aqui e acolá. Constituem verdadeiras ilhas cercadas de problemas por
todos os lados: falta infra-estrutura, crédito, assistência técnica; e sobram
agiotas, atravessadores, latifundiários armados... Desde a ditadura militar
dos anos 70, os governos – inclusive o atual – se limitam a correr atrás
dos conflitos que estouram aqui e acolá. Desde 1987, o país não tem um
plano nacional de reforma agrária como exige o Estatuto da Terra.

168
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

A própria pesquisa da CNA mostra que menos da metade dos colo-


nos recebe assistência técnica, e 80% têm que financiar a produção com
seus próprios recursos, pois não há uma política de crédito rural dife-
renciada para os assentados, que estão recomeçando praticamente do
nada. Não é de estranhar que, depois de oito anos, muitos acabem por
se assemelhar a seu entorno, nem que um terço dos assentados abando-
ne a terra ou acabe vendendo o seu lote para terceiros...
Mas a pergunta que devemos fazer é: que outra política pública po-
deria ter propiciado casa, comida e trabalho para essas quatrocentas mil
famílias assentadas em todo o país – a maioria delas constituída de pes-
soas analfabetas sem nenhuma qualificação que não a de lavrar a terra
como seus antepassados? Por acaso seriam absorvidas pelas novas fábri-
cas que estão se implantando no país? Será que possuem o “conhecimen-
to” necessário para serem vendedores ambulantes em alguma das me-
trópoles do país?
E qual seria o custo alternativo de deixar esse pessoal continuar a
migrar de um lado para outro como trabalhadores volantes? Hoje, a in-
serção produtiva de migrantes rurais semi-analfabetos é quase impossí-
vel: as oportunidades de trabalho são cada vez menores e mais exigentes,
não atendendo nem mesmo à demanda daqueles que já estão enraizados
nos grandes centros urbanos. Os sem-terra sabem disso. E sabem tam-
bém que, se não conseguirem um pedaço de terra, verão seus filhos se
tornarem trombadinhas, mendigos e prostitutas.
Um detento custa hoje de três a cinco salários mínimos por mês aos
cofres públicos. Se não houvesse outras razões, seria preferível a pior das
reformas agrárias – que ao menos garante casa, comida e trabalho por
uma geração e custa menos que um terço disso.

O novo rural não precisa de regulação pública

Mostramos que o novo rural não é composto somente de “amenida-


des”, para usar uma expressão muito em moda nos países desenvolvidos.
Como já dissemos, no Brasil, a maior parte das Ornas, por exemplo, não
passa de trabalhos precários, também de baixa remuneração. Mostramos
também que o crescimento dos desempregados no meio rural superou a
taxa dos 10% a.a. no período de 1992 a 1999, e que apenas uma parte

169
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

disso se deve ao “retorno temporário” dos filhos que haviam migrado


anteriormente para as cidades e voltam à casa dos pais até que encon-
trem outro trabalho. E há, acima de tudo, milhões de sem-sem para en-
grossar o êxodo rural assim que o crescimento industrial gerar novas opor-
tunidades de trabalho nas cidades, porque não contam com condições
mínimas de educação, saúde, habitação etc.
O traço comum entre o novo e o velho rural é a sua heterogeneidade,
o que impede a generalização de situações locais específicas. Há novas
formas de poluição e destruição da natureza associadas tanto às novas
atividades agrícolas como às não-agrícolas. Mesmo nos condomínios
rurais habitados por famílias de altas rendas, o tratamento do lixo e o
esgotamento sanitário são muito precários na grande maioria dos casos.
Da mesma maneira, embora até mesmo a empregada doméstica ganhe
melhor que o bóia-fria, o maior nível de renda monetária propiciado pelas
Ornas nem sempre significa uma melhoria nas condições de vida e tra-
balho das famílias rurais pluriativas e mesmo das não-agrícolas, especial-
mente quando isso implica a perda ao acesso à terra e à impossibilidade
de combinar as rendas não-agrícolas com atividades de subsistência.
Temos também que considerar a poluição das novas atividades agrí-
colas e das não-agrícolas. Tanto a criação de pequenos animais e o culti-
vo intensivo como as próprias residências dos neo-rurais e as chácaras
de recreio demandam maior uso das fontes de água e da rede de esgoto
sanitário (que quase nunca existem), além de aumentar a pressão sobre
outros recursos naturais existentes (lagos, rios, matas etc.). Essas ativi-
dades, quando incipientes, eram reguladas a partir do mesmo aparato
utilizado pela regulação das atividades agrícolas (extensão rural oficial,
Incra e Ibama) ou não eram reguladas, como atesta a fuga das “indústrias
poluidoras” para área rurais visando escapar da legislação ambiental vi-
gente nas áreas urbanas.13
Hoje, praticamente a única regulação específica das áreas rurais exis-
tente para as atividades não-agrícolas é o módulo rural que funciona como
o parâmetro da área mínima abaixo do qual o fracionamento não é per-

13 E não só as indústrias, mas também os serviços, como é o caso das “sedes de campo” de
clubes sociais e esportivos, boates etc., para evitar as restrições de poluição sonora das zonas
urbanas.

170
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

mitido. Mas a saída dos condomínios fictícios e do parcelamento pela


“fração ideal” mostra que essa proibição tem sido absolutamente inó-
cua, quando não prejudicial ao desenvolvimento das novas atividades
agrícolas e não-agrícolas. Creio que já passou da hora de estabelecermos
critérios de acesso aos serviços básicos essenciais (água potável, luz elé-
trica, coleta de lixo, saneamento básico, correio etc.) como condição do
“habite-se” das residências, bem como das atividades não-agrícolas que
venham a se implantar nas áreas rurais.
A emergência das novas funções (principalmente lazer e moradia)
para o rural, somada à perda da regulação setorial (via políticas agrícolas
e agrárias) resultante do esvaziamento do Estado Nacional, deixou “es-
paços vazios” que demandam novas formas de regulação públicas e pri-
vadas. É o caso exemplar das prefeituras se batendo contra a prolifera-
ção desordenada dos condomínios rurais que não passam, no fundo, de
novas formas de loteamentos clandestinos, que, uma vez implantados,
acabam demandando ampliação dos serviços como luz, água, coleta de
lixo etc.; ou dos pesque-pague, que têm de se submeter à fiscalização do
Serviço de Saúde, do Ibama e do Incra que possuem legislações contra-
ditórias para enquadramentos de uma mesma atividade; ou então das
novas reservas florestais fora da propriedade, que não são reconhecidas
legalmente, embora tenham muito maior valor ecológico do que a manu-
tenção de pequenas áreas descontínuas no interior das pequenas e médias
propriedades rurais. Esses são apenas alguns exemplos gritantes de que
precisamos de uma nova institucionalidade para o novo rural brasileiro, sem o
que corremos o risco de vê-lo envelhecer prematuramente.

O desenvolvimento local leva


automaticamente ao desenvolvimento

O novo enfoque do desenvolvimento local sustentável tem o inegá-


vel mérito de permitir a superação das já arcaicas dicotomias urbano/
rural e agrícola/não-agrícola. Como sabemos hoje, o rural, longe de ser
apenas um espaço diferenciado pela relação com a terra – e mais ampla-
mente com a natureza e o meio ambiente –, está profundamente relacio-
nado ao urbano que lhe é contíguo. Também podemos dizer que as ati-
vidades agrícolas são profundamente transformadas pelas atividades

171
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

não-agrícolas, de modo que hoje não se pode falar em agricultura moderna


sem mencionar as máquinas, os fertilizantes, os defensivos e todas as
demais atividades não-agrícolas que lhe dão suporte.
Nossos trabalhos mostraram que a busca do desenvolvimento da
agricultura por meio de uma abordagem eminentemente setorial não é
suficiente para levar ao desenvolvimento de uma região. Mostramos tam-
bém que a falta de organização social – especialmente da sociedade civil –
tem se constituído em uma barreira tão ou mais forte que a miséria das
populações rurais, especialmente no momento em que a globalização
revaloriza os espaços locais como arenas de participação política, econô-
mica e social para os grupos organizados.
O enfoque do desenvolvimento local pressupõe que haja um míni-
mo de organização social para que os diferentes sujeitos sociais possam
ser os reais protagonistas dos processos de transformação de seus luga-
res. Mas essa organização nem sempre existe em nível local e, quando
existe, está restrita àqueles “velhos” atores sociais responsáveis em últi-
ma instância pelo próprio subdesenvolvimento do local.
Nesse sentido, podemos dizer que o desenvolvimento local susten-
tável precisa ser também entendido como desenvolvimento político para
permitir uma melhor representação dos diversos atores, especialmente
daqueles segmentos majoritários e que quase sempre são excluídos do
processo pelas elites locais.
No caso brasileiro, por exemplo, as ações voltadas exclusivamente
para o desenvolvimento agrícola, se bem lograram uma invejável moder-
nização da base tecnoprodutiva em algumas regiões do Centro-Sul do país,
não se fizeram acompanhar pelo tão esperado desenvolvimento rural.
Uma das principais razões para isso foi a de privilegiar as dimensões tec-
nológicas e econômicas do processo de desenvolvimento rural, relegan-
do a segundo plano as mudanças sociais e políticas, como a organização
sindical dos trabalhadores rurais sem-terra e dos pequenos produtores.
E com a globalização, as disparidades hoje existentes em nosso país, seja
em termos regionais, seja em relação à agricultura familiar vis-à-vis o
agribusiness, tendem a se acentuar ainda mais.
É fundamental também que se diga que o escopo desses atores não
se restringe aos produtores agrícolas – familiares ou não – por maior que
seja a diferenciação deles. Precisam ser considerados também os sujeitos

172
Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

urbanos que habitam o meio rural ou que simplesmente o têm como uma
referência quase idílica de uma nova relação com a natureza. Isso por-
que um outro componente, cada vez mais importante no fortalecimento
dos espaços locais, têm sido as exigências e preocupações crescentes com
a gestão e a conservação dos recursos naturais. Aqui também a organi-
zação dos atores sociais pode impulsionar a participação e a implementa-
ção de planos de desenvolvimento local voltados aos seus interesses,
apesar de haver ainda muitas restrições quanto às formas de participa-
ção e representação, não só em razão de sua pouca mobilização, como
também da dificuldade de se ter todos os segmentos sociais devidamen-
te representados, diante da presença de impedimentos e vieses operacio-
nais vinculados às estruturas institucionais vigentes em nível local e à
dominação das decisões pelos grupos mais fortes.

GRÁFICO 1 – Evolução das rendas do trabalho principal das pessoas ocupadas no meio rural
brasileiro, segundo o ramo de atividade. Brasil, 1992-1999.

GRÁFICO 2 – Evolução das pessoas inativas e residentes no meio rural, segundo o ramo de
atividade. Brasil, 1981-1999.

173
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

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unicamp.br/publicações).

174
7
A agricultura indiana na era da liberalização

John Harriss1

No dia 9 de agosto de 2001, a principal matéria do tradicional diário


The Tribune, publicado no Estado de Punjab, no Noroeste indiano – o berço
da Revolução Verde da Índia –, intitulava-se “Suicídio de lavradores em
Punjab”. “Houve uma época”, dizia o jornal, “em que os agricultores de
Punjab” se orgulhavam muito de sua contribuição com a Revolução Verde
(RV). Hoje são obrigados a se matar ... O levantamento (de uma ONG)
colheu dados perturbadores. Em dezessete aldeias de apenas dois quar-
teirões, no distrito de Sangrur, pelo menos 27 pessoas ‘muito endividadas’
atentaram contra a própria vida nos últimos três meses. Os pequenos
proprietários não foram as únicas vítimas da armadilha do endividamento.
Uma mulher que herdou do pai cerca de dois alqueires de terra agricul-
tável ainda está se recuperando do choque do suicídio do marido em maio.
Outrora, dois alqueires eram considerados suficientes para que o pro-

1 London School of Economics.

175
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

prietário levasse uma vida livre de necessidades ou até mesmo luxuosa.


Já não é assim em razão do excedente de cereais no mercado e da conse-
qüente queda dos preços e da demanda de novos estoques”.
Punjab não representa uma experiência única. Há alguns meses, a
revista Frontline, publicada em Chennai (Madras), afirmou que a agricul-
tura indiana está em crise. No Estado sulista de Karnataka, por exemplo,
o suicídio de um produtor de batata levou o ministro-chefe a pedir uma
“alteração de curso” no regime da OMC e a encomendar um estudo acer-
ca do seu impacto sobre a agricultura do país. Ao mesmo tempo, o preço
do quintal de arroz em casca, em Karnataka, era de quatrocentas a qui-
nhentas rupias, contra 730 a oitocentas no ano anterior; e, com a eleva-
ção dos preços cobrados pelo diesel e a redução dos subsídios dos fertili-
zantes, muitos plantadores de arroz ficariam satisfeitos não por lucrar,
mas simplesmente por escapar ao prejuízo. Segundo opinou o proprie-
tário de uma grande usina de beneficiamento: “A causa da queda do pre-
ço do arroz é que os nossos preços do arroz em casca são internacional-
mente demasiado altos. Ou seja, a Índia não exportou. Nós não podemos
concorrer com os preços internacionais”. É verdade que o governo esta-
beleceu um preço mínimo de apoio (PMA) de 450 a 680 rupias por quin-
tal, dependendo do grau, mas a transação era lenta, inclusive porque os
armazéns já estavam repletos. A mesma queda de preços, combinada com
a alta dos custos, também afetou outros produtos agrícolas importan-
tes, em muitos casos sem a possibilidade de certo alívio mediante um
preço mínimo administrado. Em Karnataka, como em outras partes, o
preço das sementes oleaginosas sofreu acentuadas quedas em razão da
importação do óleo de coco, de algodão e de girassol. Graças ao esforço
de negociação do governo nos anos 80, algumas regiões menos favore-
cidas, semi-áridas, viveram a chamada “revolução amarela” com a expan-
são da produção de sementes oleaginosas, e, no espaço de uma década, a
Índia se tornou auto-suficiente em óleos comestíveis. A situação se in-
verteu, e o país passou a ser o maior importador do mundo desse produto.
O bétele, amplamente cultivado nas regiões litorâneas de Karnataka,
enfrentou uma queda vertiginosa dos preços (cerca de 50%) depois de
ser incluído na lista aberta das commodities.
As mesmas tendências se manifestaram em outras regiões. No Es-
tado sulista de Andra Pradesh, também se registrou um grande número

176
A agricultura indiana na era da liberalização

de suicídios entre os plantadores de algodão em 1997. Lá, muitos cam-


poneses foram estimulados a cultivar o algodão híbrido. Embora a pro-
dução tenha aumentado inicialmente, ao mesmo tempo que subia o custo
dos pesticidas e fertilizantes necessários ao crescimento da safra – com
o aumento extraordinário da demanda de defensivos agrícolas em razão
da crescente infestação de pragas –, o preço do algodão despencou no
mercado. Muitos produtores se endividaram com agiotas que, geralmente,
eram os próprios vendedores de sementes e agrotóxicos. As estimativas
variam, mas pelo menos duzentos agricultores se mataram. Foi nesse
contexto que a Monsanto procurou introduzir suas variedades de algo-
dão Bt geneticamente alterado, que produz uma toxina própria para re-
sistir às pragas – muito embora, de acordo com o Banco Mundial, o mais
provável é que tal resistência seja efêmera. E mesmo os empregados da
Monsanto admitiram, em particular, que a introdução dessas variedades
tiraria o controle dos pequenos produtores.
O suicídio do homem do campo em escala tão notável é o reflexo
mais chocante do impacto da liberalização sobre a agricultura indiana.
Sem dúvida, pode-se argumentar que a flutuação dos preços sempre foi
uma característica da agricultura comercial e que os produtores acabam
ganhando num ano o que perderam no outro. A longo prazo, as flutuações
se compensam. Nesse caso, por que achar que nos últimos anos ocorreu
algo especial na Índia?
Essa argumentação não leva em conta as circunstâncias da vasta
maioria dos produtores agrícolas do país, que são lavradores marginais,
muitos deles “parcialmente proletarizados”. À parte os casos excepcio-
nais de Kerala e Bengala Ocidental, com governos de orientação marxis-
ta, e o exemplo singular de Punjab-Haryana, onde se verificou a consoli-
dação da terra após a Independência e a subseqüente divisão territorial,
a Índia teve limitadíssimas reformas agrárias, e a distribuição da proprie-
dade rural conservou-se altamente assimétrica. (Atualmente, em certos
Estados, uma das reações à liberalização e à globalização tem sido o afrou-
xamento da legislação referente aos tetos sobre a propriedade da terra, a
fim de estimular o investimento em agribusiness). Com o crescimento da
população e da partilha da terra pela herança, aumentou a participação
da pequena propriedade. Por exemplo, na UP Ocidental, em 1981, os pe-
quenos agricultores, donos de menos de um hectare, detinham dois terços

177
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

das propriedades, mas somente 20% da terra, ao passo que as proprie-


dades de dois hectares ou mais constituíam menos de 20% do total, po-
rém 60% da área rural. Contrariamente às pressuposições dos adeptos
da visão leninista das conseqüências do desenvolvimento capitalista na
agricultura (assim como de alguns críticos da RV na década de 1970), a
Índia não passou por nenhum processo de generalizada proletarização
dos camponeses pobres, e sim por uma “proletarização parcial”. Os pe-
quenos proprietários conseguiram conservar suas terras apoiando-se em
outras fontes de renda, principalmente empregando-se como trabalha-
dores agrícolas e (cada vez mais) fora da agricultura. Sabe-se que uma
das situações mais decisivas que afetam o sustento da massa rural é a
natureza e a extensão do desenvolvimento do emprego não-agrícola no
campo, o qual restringe os mercados de trabalho ainda que elevando os
salários. Diante disso, diz Abhijit Sen, professor de economia da
Jawarhalal Nehru University, “talvez a característica que mais pressão
negativa exerceu sobre o bem-estar rural, nos últimos anos, tenha sido a
inversão do crescimento das oportunidades não-agrícolas na Índia rural.
De acordo com a Pesquisa Nacional de Amostragem, o número que quase
dobrou entre 1977 e 1989, passou a declinar a partir de então”.
Não só os agricultores marginais proletarizados são altamente de-
pendentes dos adiantamentos de crédito para manter a produção. Como
Krishna Bharadwaj observa com tanta pertinência, muitos produtores
rurais se acham “compulsivamente envolvidos com o mercado”. Não
tendo nenhum excedente, são obrigados a comercializar sua produção
nas épocas de colheita, quando os preços estão baixos, a fim de pagar os
empréstimos, os quais precisam ser renovados para atender às necessi-
dades de consumo e cobrir o custo da nova produção. Obviamente, no
caso dos plantadores de produtos comerciais, tudo depende dos movi-
mentos relativos dos preços que recebem e dos que são obrigados a pa-
gar para comer. O grande problema é que os produtores dependem mui-
to dos empréstimos e, assim, é provável que as quedas da produção e/
ou dos preços tenham conseqüências cumulativas, empobrecendo-os
gradualmente e enterrando-os ainda mais em dívidas. Também é prová-
vel que o efeito mais importante da liberalização da agricultura indiana
tenha sido expô-los aos preços internacionais, que são muito mais volá-
teis do que os obtidos quando o mercado indiano era bem mais isolado.

178
A agricultura indiana na era da liberalização

E são as conseqüências gravíssimas dessa exposição, em termos de in-


certeza de renda, que explicam o grande número de suicídios na popula-
ção rural.
As conseqüências da incerteza de renda, por sua vez, têm se exacer-
bado por causa de duas outras características da década das reformas
econômicas na Índia. Estas são a contração do sistema de crédito rural
institucional, que se havia expandido rapidamente, nas décadas de 1970
e 1980, graças às reformas do setor financeiro, e que atualmente
desestimula o setor bancário a conceder crédito rural; soma-se a isso o
efetivo desmantelamento das redes de seguridade social. As duas coisas
resultam das pressões para que o governo reduzisse o déficit fiscal. A
contração do financiamento institucional nas áreas rurais ficou clara na
pesquisa realizada por V. K. Ramachandran em povoados de parte do Sul
da Índia nos últimos 25 anos. Ele explica:

A participação do setor formal no principal dos empréstimos às famí-


lias sem-terra subiu de 17%, na fase da “revolução verde” (isto é, quando
colhemos os dados de 1977), para 80% na “fase IRDP” (pesquisa de 1985
[no auge do período, quando se exigiu que os bancos canalizassem 40%
dos empréstimos para o chamado “setor prioritário”, que incluía os peque-
nos proprietários, os marginais e os trabalhadores sem-terra]), e caiu para
22% na fase de liberalização (pesquisa de 1999). A participação dos em-
préstimos de produção e dos relacionados com negócios, conforme as fina-
lidades imediatas da totalidade dos empréstimos tomados pelas famílias
de trabalhadores sem-terra, foi de 24% em 1977, subiu para 44% em 1985
e precipitou-se para 23% em 1999. A pesquisa de 1999 mostrou novas
formas de informalização do mercado de crédito, a proliferação da agiota-
gem como ocupação em tempo integral ou parcial e novas tendências à
personalização dos empréstimos individuais. A usura aumentou no perío-
do de 22 anos coberto pela nossa pesquisa: em 1977, 32,3% do total do
principal emprestado a famílias de trabalhadores sem-terra cobravam taxas
de juros nominais de 36% ou mais; em 1985 e 1999, as cifras corresponden-
tes foram de 50,3% e 64%. A pesquisa de 1985 revelou que 24% do principal
do total emprestado tiveram taxas de juros de 60% ou mais; a participação
elevou-se a 43% em 1999.

Essas tendências observadas por Ramachandran dizem respeito a um


movimento geral. Estatísticas bancárias mostram uma queda no siste-
ma de crédito. A crescente necessidade de financiamento popular fez

179
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

aumentar a procura pelo crédito informal, com todas as suas conseqüên-


cias trágicas, como as que se manifestaram no suicídio dos lavradores.
Na verdade, as redes de proteção social entravam em processo de degra-
dação. A taxa média de crescimento da produção de cereais declinou ver-
ticalmente nos anos 90, quando chegou a 1,8% ao ano, em comparação
com os 3,54% da década de 1980. Isso se deveu à queda da taxa de cres-
cimento da produção, ela mesma parcialmente responsável pelo aumen-
to constante do custo por unidade de output, e refletiu a exaustão dos
ganhos em produtividade da Revolução Verde, assim como a acentuada
redução do investimento público na agricultura e na infra-estrutura ru-
ral (pontos que ainda vou retomar). Agora, no entanto, o Estado vem
acumulando estoques gigantescos de cereais – 45,4 milhões de tonela-
das no começo deste ano. Isso excede em muito o necessário à seguran-
ça alimentar; trata-se de uma enorme drenagem das finanças públicas,
as quais terão de financiar os custos da Food Corporation of India [Socie-
dade para a Alimentação da Índia]; o que é uma afronta moral num país
em que 500 milhões de pessoas são subnutridas (visto que os dados mais
recentes da pesquisa sobre a nutrição da National Family Health Survey
[Levantamento Nacional da Saúde da Família] de 1998-1999 mostram
que 50% da população são subnutridos e outros 20% acham-se sob o
risco de desnutrição – de modo que, na verdade, 70% dos indianos pade-
cem de insegurança alimentar). O estoque é suficiente para suprir cerca
da metade da necessidade individual anual de cereal de uma população
de mais de 600 milhões. Mas o imperativo desta época de liberalização, de
corte do déficit orçamentário, levou o governo da Índia a enxugar efeti-
vamente o Sistema de Distribuição Pública (SDP), que – por maiores que
sejam os seus problemas de vazamento – contribuiu inquestionavelmente
com o aumento do nível de bem-estar no grande número de Estados em
que foi extensivamente aplicado (particularmente em Kerala, Tamil Nadu
e Andhra). Isso se conseguiu com a introdução do direcionamento com
base na renda – difícil de avaliar burocraticamente no campo – e com a
elevação dos preços de escoamento da produção. Boa parte do SDP deixou
de existir para um grande número de pessoas, e perdeu-se a oportuni-
dade de os estoques de cereais existentes representarem tanto a redução
da subnutrição quanto a criação de uma infra-estrutura rural. Contudo, nos
trinta anos entre 1966-1967 e 1996-1997, o subsídio orçamentário da ali-
mentação permaneceu mais ou menos inalterado como parte do produto

180
A agricultura indiana na era da liberalização

interno bruto (em média, 0,3% do PIB) e é muito reduzido com relação a
países comparáveis (um quarto do de Sri Lanka, por exemplo).
O custo operacional do SDP deriva menos das transferências para os
consumidores que do pagamento de subsídios mediante preços mínimos
de apoio aos produtores de trigo e arroz, num contexto em que a demanda
é deficiente em razão da incapacidade da massa da população rural – os
marginais, os produtores semiproletarizados e o grande número de tra-
balhadores agrícolas assalariados sem-terra, que constituem 25-30% da
população rural – de pagar os cereais. Há alguns anos, uma análise
abrangente de Ashok Gulati demonstrou: 1. que a propagação regional
do subsídio ao input (pelo pagamento de fertilizantes subsidiados, a isen-
ção de tarifas de fornecimento de energia elétrica e o baixo nível dos
pagamentos da irrigação) é altamente desigual e tende a favorecer as re-
giões e plantações irrigadas; e 2. que há um nível mais elevado de incenti-
vos efetivos nas regiões com excedente do que nos Estados com déficit.
Ele se refere especificamente a Punjab-Haryana, e, como sugeriu Ashok
Mitra anos atrás, isso reflete as vantagens dos agricultores dessas regiões
no que toca à organização da ação coletiva. Atualmente, as disparidades
entre as regiões de high farming dos principais cereais de alto valor e o
resto estão se aprofundando ainda mais. Há uma espiral viciosa em fun-
cionamento. Os preços pagos aos agricultores pelo trigo e pelo arroz são
mais fortemente apoiados pelo Estado do que os outros preços agríco-
las. Aliás, o PMA do trigo e do arroz foi elevado para coincidir com os
preços internacionais e, posteriormente, quando estes caíram, foi nova-
mente elevado. Os custos desses cereais para os consumidores, entre os
quais naturalmente se incluem os trabalhadores agrícolas, também con-
tribuem com as contas de salários pagas pelos demais produtores. Por-
tanto, verifica-se uma tendência a abandonar as outras plantações em
favor do trigo e do arroz. Os agricultores com cultivos não-cereais, como
o de sementes oleaginosas, “têm enfrentado a dupla desvantagem de
preços mais baixos e custos mais altos ... o que levou a outra anomalia,
já que a região trocou as sementes oleaginosas pelos cereais (e), simul-
taneamente, o país passou a importar grandes quantidades de óleos co-
mestíveis enquanto os estoques de cereais atingiam patamares impossí-
veis de administrar” (Amartya Sen).

181
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

As reformas econômicas dos anos 90 resultaram, pois, numa crise


na economia rural indiana. No entanto, durante boa parte da década pas-
sada, a economia agrícola pareceu ter um desempenho bastante adequa-
do; e seu descuido com as políticas de reforma, perfeitamente benigno.
Registrou-se até certo otimismo porque, graças à vantagem comparati-
va da Índia em algumas áreas da produção agrícola, o país se beneficiaria
com a liberalização. “‘Entenda bem os preços’ era o mantra oferecido con-
tra o envolvimento estatal com o investimento, o suprimento de input e
a compra do produto. Ao mesmo tempo, esperava-se (naturalmente!)
que a maior dependência do mercado livre aumentasse a renda e a efi-
ciência do setor agrícola, permitindo a redução dos subsídios” (Amartya
Sen). A ênfase sobre os preços foi a característica definidora da aborda-
gem da política agrícola no período da reforma.
A principal preocupação, aliás, foi a de cortar subsídios, especialmen-
te aos fertilizantes, e a de levar os agricultares a pagar a energia elétrica
e a água a fim de reduzir o déficit orçamentário. De fato, um dos pontos
principais do primeiro orçamento do ministro da Fazenda reformista
Manmohan Singh, em 1991, foi restringir os subsídios ao fertilizante.
Embora ele tenha sido obrigado a recuar rapidamente por causa da forte
oposição à nova política, os subsídios foram sendo cortados gradualmente
na década de 1990, e verificaram-se esforços para levar os agricultores a
pagar a eletricidade e para elevar as tarifas de irrigação. Recentemente, o
líder de um dos partidos da coligação governante atacou duramente o pri-
meiro-ministro e o ministro da Fazenda por causa da “inclinação” do go-
verno “para a indústria” e do seu fracasso em atender às necessidades
dos agricultores. “Uma parte decisiva da estratégia das reformas foi (por
outro lado) aumentar os preços agrícolas ... seja permitindo um comér-
cio mais livre, seja oferecendo preços de apoio mais elevados” (Amartya
Sen). Foi justamente essa parte da “estratégia” implícita ou explícita que
não se realizou, uma vez que os preços das commodities agrícolas decli-
nou nos últimos dois anos – levando aos problemas já delineados e à atual
sensação de que há deveras uma crise no setor agrícola.
Uma reação política tem sido a de questionar o compromisso da Índia
com a OMC. Talvez esses temores tenham sido exagerados, pois a Índia
continua tendo o poder de aumentar suas tarifas de importação. “Con-
trariamente à percepção geral, a proteção efetiva dos produtos agrícolas

182
A agricultura indiana na era da liberalização

é (de fato) muito maior atualmente do que antes, com mais importa-
ções agrícolas atraindo taxas alfandegárias significativamente superio-
res ao máximo de 35% que incide sobre os produtos industriais, em con-
traste com o passado, quando se protegia muito mais a indústria que a
agricultura” (Amartya Sen). Mas, apesar das elevadas tarifas, ainda é
possível importar alguns produtos agrícolas por preços inferiores aos
exigidos para que produtores internos consigam equilibrar custo e ren-
da. Há uma crise, portanto, que se deve em parte às suposições excessi-
vamente otimistas acerca dos efeitos benéficos da OMC, quando, na prá-
tica, os acordos vigentes seguem preservando distorções favoráveis aos
países desenvolvidos. Mas o reverso da medalha tem a ver com a falta de
investimento público na agricultura e na infra-estrutura rural da Índia,
que trouxe as já mencionadas conseqüências: a desaceleração do merca-
do, a partir de 1990, em taxa de crescimento da produção por hectare da
maioria das plantações. “Como o custo de produção por unidade de output
do cultivo mostra uma relação fortemente inversa com as mudanças da
produção por hectare, esse resultado levou a um aumento do custo de
produção mais rápido do que antes, exigindo um crescimento maior do
output para manter a rede de retornos da agricultura” (Amartya Sen). A
estabilização dos preços e das rendas, na economia rural indiana, requer
mais investimento público produtivo na agricultura e medidas capazes
de aumentar a demanda efetiva das massas subnutridas.

183
8
Um novo dilema para os países
em desenvolvimento
O comércio internacional de organismos
geneticamente modificados e as
negociações multilaterais

Simonetta Zarrilli1

Biotecnologia: riscos e oportunidades

A biotecnologia é revolucionária.2 Trata-se de uma tecnologia que


oferece à humanidade o poder de alterar as características dos organis-
mos vivos pela transferência de informação genética de um para outro,

1 A autora é membro da equipe do Ramo de Negociações e Diplomacia Comerciais, Divisão


de Comércio Internacional de Bens, Serviços e Produtos Básicos do secretariado da Unctad.
Está particularmente agradecida a Gabrielle Moarceau e Matthew Stilwell pelos muitos
comentários, especialmente sobre os aspectos legais deste trabalho. Agradece igualmente
a K. Bergholm, S. Briceño, A. Cosbey, M. Gibbs, B. Gosovic, R. Kaukab, C. Poierce, F. Pythoud,
P. Roffe, R. Sánchez, H. Torres e J. VanGrasstek pelos comentários e as informações dadas.
Quaisquer erros são exclusivamente da autora.
2 A Convenção sobre Diversidade Biológica define biotecnologia como “qualquer aplicação
técnica que utilize os sistemas biológicos, os organismos vivos e seus derivativos a fim de
fazer ou alterar produtos ou processos para uso específico”. A indústria da biotecnologia
fornece produtos para o cuidado da saúde humana, para o processamento industrial, para
a biorremediação ambiental e para a alimentação e a agricultura.

185
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

ultrapassando as fronteiras das espécies. Essa solução dá continuidade à


secular tradição de seleção e aperfeiçoamento das plantas cultivadas e
dos animais domésticos. No entanto, a biotecnologia identifica muito
mais rapidamente as características desejáveis, permitindo-nos transfe-
rências de genes impossíveis na criação e no cultivo tradicionais. Sua
aplicação em setores como a agricultura e a medicina vem produzindo
uma quantidade cada vez maior de organismos geneticamente modifi-
cados e de produtos deles derivados. A alteração das características dos
organismos pode trazer benefícios à sociedade, inclusive novas drogas e
melhores variedades de plantas e alimentos. Contudo, a biotecnologia
não está livre de riscos e incertezas. Suas conseqüências potenciais so-
bre o meio ambiente, a saúde humana e a segurança alimentar têm sido
vivamente debatidas no âmbito nacional e internacional. As posições dos
países dependem de muitos fatores, como a consciência política, o nível
de risco que estão dispostos a aceitar, a capacidade de fazer avaliações
de risco no setor e implementar a legislação adequada, a percepção dos
benefícios que podem receber da biotecnologia e os investimentos que
já fizeram no setor.3 Mesmo assim, no presente há um forte contraste
entre a difundida aceitação dos benefícios da biotecnologia nos produ-
tos farmacêuticos e industriais e as não menos difundidas preocupações
com os possíveis perigos na produção agrícola e alimentícia.
Atualmente, os benefícios detectados das plantas geneticamente
cultivadas são o melhor controle de ervas daninhas e pragas, o cresci-
mento da produtividade e a administração mais flexível das plantações.
Tais vantagens favorecem principalmente os agricultores e o agribusiness,
pois aumentam a produção e reduzem os custos. Todavia, os benefícios
mais amplos e a longo prazo seriam uma agricultura mais sustentável e
a maior segurança alimentar que afetariam a todos, particularmente nos
países em desenvolvimento. Por exemplo, a produção de plantas resis-
tentes às secas seria um grande benefício para os cultivos tropicais que,
com muita freqüência, estão sujeitos a duras condições ambientais e a

3 Enquanto o financiamento público da pesquisa agrícola estagnava ou declinava, a indús-


tria da biotecnologia continuou investindo muito na pesquisa agrícola graças aos conside-
ráveis avanços alcançados na área e ao reforço dos direitos de propriedade intelectual de
material biológico.

186
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

solos pobres. Aumentar a quantidade de alimento produzido por hecta-


re seria um meio de alimentar a crescente população mundial sem des-
viar a terra de outros propósitos, como o florestamento, as pastagens ou
a conservação. Recentemente, os cientistas criaram uma linhagem de
arroz geneticamente alterado para combater a deficiência de vitamina A,
a principal causa da cegueira no mundo, um mal que atinge nada menos
que 250 milhões de crianças. Os expertos em desenvolvimento econômico
consideram esse arroz vitaminado um grande avanço no esforço de me-
lhorar a saúde de milhões de pobres, a maioria deles concentrados na
Ásia.4 O impacto da biotecnologia sobre a produção de víveres, sobre as
perdas posteriores à colheita e sobre o valor nutricional do alimento pode
melhorar a vida de milhões de pessoas.
A indústria da biotecnologia informa que entre os produtos trans-
gênicos disponíveis no mercado, nos quais já se incluíram benéficas ca-
racterísticas de produto, figuram os seguintes: plantas Bt protegidas con-
tra os danos causados pelos insetos e que permitem a redução do emprego
de agrotóxicos5 (já em uso o milho, o algodão e a batata e, futuramente,
o girassol, a soja, a canola, o trigo e o tomate); plantas resistentes a herbi-
cidas, que permitem ao agricultor aplicar um herbicida específico, para
controlar as ervas daninhas, sem prejudicar a plantação (já em uso a soja,
o algodão, o milho, a canola e o arroz e, futuramente, o trigo e a beterra-
ba de açúcar); plantas resistentes a doenças, armadas contra enfermida-
des virais, algo equivalente a uma vacina vegetal (a batata-doce, a mandioca,
o arroz, o milho, a abóbora, o mamão e, no futuro, o tomate e a banana);
óleos de cozinha de alto desempenho que criam produtos mais saudá-
veis (de girassol, de amendoim e de soja); frutas e legumes de amadure-
cimento retardado e com sabor, coloração e textura melhores, são mais
firmes para o transporte e permanecem mais tempo frescos (o tomate e,
no futuro, a framboesa, o morango, a cereja, a banana e o abacaxi); ali-
mentos nutricionalmente aprimorados que oferecem níveis superiores
de nutrientes, vitaminas e outros fitoquímicos sadios (batata-doce e o

4 Ver Genetically altered rice: A tool against blindness. International Herald Tribune, 15-16 de
janeiro de 2000.
5 A modificação implica tirar os genes de uma bactéria do solo chamada Bacillus thringiensis e
torná-los parte da própria planta. As plantas de variedade Bt são tóxicas apenas para pra-
gas específicas.

187
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

arroz mais protéicos, óleo de canola com alto teor de vitamina A, além
de frutas e legumes mais antioxidantes).6 Verifica-se um deslocamento
das características “agronômicas” da atual geração para as características
de “qualidade” da próxima, que visam a produtos alimentícios e rações
melhorados e especializados.
No entanto, há alguns riscos associados à biotecnologia (Stiwell, 1999).

• Proteção da biodiversidade: as plantas geneticamente modificadas po-


dem transferir material genético, assim como características a ele as-
sociadas, às variedades convencionais, desenvolvendo ervas daninhas
mais agressivas, ameaçando os ecossistemas e prejudicando a diver-
sidade biológica. Também há o risco de perda da biodiversidade em
conseqüência do deslocamento das cultivares convencionais para um
reduzido número de cultivares geneticamente modificadas. Diversos
países subdesenvolvidos podem ser particularmente afetados, uma vez
que abrigam grande parte da biodiversidade do mundo.
• Segurança alimentar: as plantas geneticamente modificadas podem ser
incapazes de enfrentar as alterações inesperadas das condições climá-
ticas. A biotecnologia modifica a natureza, a estrutura e a proprieda-
de dos sistemas de produção de alimentos. Atualmente, os verdadeiros
problemas de segurança alimentar são provocados menos pela escas-
sez que pela desigualdade, a pobreza e a concentração da produção
alimentar. As “tecnologias Terminator”, que empregam o controle da
germinação como instrumento de proteção à propriedade intelectual,
obrigando os agricultores a comprar novas sementes a cada estação,
foram desenvolvidas principalmente para ajudar as empresas agroquí-
micas transnacionais a aumentar o monopólio da produção de semen-
tes e compensar o investimento em pesquisa e desenvolvimento.
• Restrições éticas e religiosas: a biotecnologia possibilita aos cientistas des-
locar o material genético além das fronteiras das espécies e permite,
por exemplo, que se transfiram genes animais para os vegetais. Isso
tende a suscitar restrições éticas e religiosas. O patenteamento de cer-
tos aspectos da vida humana e a possibilidade de clonagem humana
causam muita preocupação.

6 Ver Biotechnology Industry Organization, “Transgenic products on the market”, Guide to


Biotechnology. (Disponível em <http://www.bio.org/food&ag//transgenic_products.html>.)

188
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

• Vida e saúde humanas e animais: a modificação genética pode alterar a


toxicidade, a alergenicidade e o valor nutritivo do alimento e afetar a
resistência antibiótica.
• Considerações econômicas: a pesquisa em biotecnologia agrícola do se-
tor privado cresceu extraordinariamente, em parte estimulada pela
possibilidade de lucros apoiados no direito de propriedade intelectual.
Ademais, o setor industrial privado ficou muito centralizado. O que
outrora era uma indústria em que os pequenos produtores de semente
tinham um papel importante transformou-se, no presente, num oligo-
pólio global dominado por cerca de cinco conglomerados transnacio-
nais. É grande o número de patentes que se têm tirado no setor. Se os
resultados das pesquisas vegetais continuarem a ser patenteados,
corre-se o risco de que venham a ser demasiado caros para os agricul-
tores pobres, sobretudo nos países em desenvolvimento. Além dis-
so, o setor privado investe nas áreas em que há expectativa de retor-
no financeiro; conseqüentemente, a ciência privada pode se concentrar
em plantas e inovações do interesse dos mercados ricos e desdenhar
as do interesse dos países pobres.
• Considerações de eqüidade: as empresas e os institutos de pesquisa pri-
vados têm a possibilidade de adquirir o controle não remunerado dos
genes das plantas nativas de vários países subdesenvolvidos, utilizan-
do-os para produzir variedades superiores e, a seguir, vendê-las a altos
preços a esses mesmos países. Embora figure na Convenção sobre Di-
versidade Biológica, o conceito de “benefício compartilhado” não é
mencionado no Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade
Intelectual Relacionados com o Comércio (TRIPS, na sigla inglesa).

Para avaliar os riscos relacionados com a biotecnologia, convém suge-


rir uma distinção entre riscos inerentes à tecnologia e riscos a ela trans-
cendentes (Leisinger, 1999). Inerentes à tecnologia são os riscos associados
a ameaças à saúde humana e ao meio ambiente. É possível enfrentá-los
e minimizá-los com a instituição de uma administração de risco em es-
tado-da-arte que leve em conta as condições ecológicas locais. Deve-se
proceder à adequada avaliação de risco. Isso permitirá que governos,
comunidades e empresas tomem decisões informadas a respeito dos ris-
cos e benefícios inerentes ao uso de determinada tecnologia na solução

189
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

de um problema específico. É preciso desenvolver uma legislação que


garanta a produção, a transferência, o manuseio, o uso e o descarte segu-
ros dos OGM e seus produtos.
Os riscos transcendentes à tecnologia provêm do contexto político
e social no qual ela é aplicada. A economia global e as circunstâncias po-
líticas e sociais específicas de cada país têm um papel decisivo para tor-
nar a biotecnologia um risco (por exemplo, aumento da desigualdade nas
sociedades ou entre elas, perda da biodiversidade, impacto negativo so-
bre os ecossistemas) ou um benefício para as populações locais (por exem-
plo, mais segurança alimentar, redução da desnutrição).
Contudo, é possível que a classificação dos riscos já mencionados
nem sempre se mostre adequada para dividir exatamente os impactos
finais de complexos encadeamentos causais. Por exemplo, o impacto dos
OGMs sobre a biodiversidade pode fazer parte tanto dos riscos inerentes
quanto dos transcendentes à tecnologia. Os riscos à biodiversidade po-
dem ser causados diretamente pelos organismos modificados (por exem-
plo, pela transferência involuntária de material genético para as espécies
convencionais) ou indiretamente (por exemplo, pela interação com ou-
tros fatos, como as mudanças nas práticas agrícolas ou na estrutura de
mercado). Do mesmo modo, a segurança alimentar pode ficar ameaçada
tanto pelos riscos “inerentes”, como a incapacidade das plantas modifi-
cadas de enfrentar uma alteração inesperada nas condições climáticas,
quanto pelos “transcendentes”, como o controle oligopólico do abaste-
cimento de víveres por umas poucas empresas agroquímicas e de semen-
tes. Os riscos “inerentes” e “transcendentes” permeiam todas as áreas.
Por isso, parece difícil dividi-los claramente e usar a avaliação de risco
para aqueles e outras técnicas para estes.

Os mercados dos OGMs

A área plantada global de transgênicos era de 1,7 milhão de hecta-


res em 1966, de 11 milhões de hectares em 1997 e de 27,8 milhões de
hectares em 1998; chegou a 39,9 milhões de hectares em 1999, tendo
crescido vinte vezes entre 1996 e 1999. Até aqui, as taxas de adoção de

190
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

plantações transgênicas não têm precedentes e, pelos padrões da indús-


tria agrícola, são mais elevadas que as de qualquer nova tecnologia.7
Em 1999, quase 99% da área plantada global de culturas geneticamente
modificadas confinavam-se em três países: Estados Unidos (28,7 milhões
de hectares, representando 72% da área global), Argentina (6,7 milhões de
hectares, equivalentes a 17% da área global) e Canadá (4 milhões de hec-
tares, correspondentes a 10% da área global). O 1% restante distribuía-
se ente a China, a Austrália e a África do Sul. Iniciou-se a produção no
México, na Espanha, na França, em Portugal, na Romênia e na Ucrânia.
O aumento da área de cultivo transgênico da China foi a maior mudança
relativa em 1999, tendo aumentado de menos de 0,1 milhão de hectares
de algodão resistente aos insetos, em 1988, para aproximadamente 0,3
milhão de hectares em 1999, o equivalente a 1% da participação global.
Tal como em 1998, o maior crescimento de plantações transgênicas
de 1999 ocorreu nos Estados Unidos, onde houve um aumento de 8,2
milhões de hectares, seguidos pela Argentina, com um crescimento de
2,4 milhões de hectares, e pelo Canadá, com um aumento de 1,2 milhão
de hectares. Os sete produtos geneticamente modificados cultivados co-
mercialmente em 1999 foram a soja (54% da área global de culturas trans-
gênicas), o milho (28%), o algodão (9%), a canola/colza (9%), a batata,
a abóbora e o mamão.
O mercado global de produtos transgênicos cresceu rapidamente no
período de 1995 a 1999. Em 1995, estimaram-se em 75 milhões de dó-
lares as vendas globais de produtos transgênicos. Em 1999, elas chega-
ram a possíveis 3,2 bilhões de dólares (um aumento de trinta vezes).
Projeta-se que o mercado global de produtos transgênicos alcançará apro-
ximadamente 3 bilhões de dólares em 2000, 8 bilhões em 2005 e 25 bi-
lhões em 2010.
Não obstante, a proliferação das iniciativas, em âmbito nacional e
internacional, visando proscrever ou impor um controle rigoroso sobre o
plantio de OGMs e o comércio de OGMs e seus produtos, o aumento da

7 Esta seção se baseia em: James, C. “Preview. Global Review of Commercialized Transgenic
Crops: 1999”, International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, ISAAA
Briefs, n.12, 1999.

191
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

resistência pública, a recusa de um número cada vez maior de fabrican-


tes de produtos alimentícios e de redes de supermercado a usar e vender
produtos transgênicos,8 assim como o número crescente de questões
sobre a responsabilidade, estão provocando uma inversão da tendência
ao crescimento da indústria em diversos países. Os preços das ações das
empresas de biotecnologia agrícola vêm caindo, e a exportação de pro-
dutos transgênicos enfrenta dificuldades. As exportações norte-ameri-
canas de soja para a União Européia (UE) declinaram de 11 milhões de
toneladas em 1988 para 6 milhões em 1999, ao passo que o milho ame-
ricano enviado à Europa passou de 2 milhões de toneladas em 1998 para
137 mil em 1999, com uma perda combinada de quase 1 bilhão de dólares
nas vendas da agricultura dos Estados Unidos (Halweil, 2000). É possí-
vel que as exportações norte-americanas para o Velho Continente sejam
ainda mais afetadas quando a União Européia aprovar a legislação refe-
rente à rotulagem obrigatória da ração animal. O Instituto Worldwatch
e a Associação Americana de Plantadores de Milho estimam que o plan-
tio de GM pode se reduzir em 25% em 2000, em comparação com os anos
anteriores, uma vez que os agricultores têm sérias dúvidas quanto à pos-
sibilidade de vender produtos geneticamente modificados. As empresas
de sementes e a Associação Americana da Soja têm outra opinião e argu-
mentam que o mais provável é que o plantio de 2000 seja comparável ao
de 1999. Posto que os dados confiáveis para avaliar essas previsões só
estarão disponíveis na metade do ano,9 há uma pequena mas significati-
va quantidade de evidências de que a resistência pública ao uso de ali-

8 Um número cada vez maior de produtores e varejistas decidiu não produzir nem estocar
produtos contendo OGMs – ou que não tenham certificado de ausência de OGM –, reagin-
do à preocupação crescente entre os consumidores. A Frito-Lay, a maior produtora de sal-
gadinhos do mundo, anunciou recentemente que deixaria de comprar milho e soja geneti-
camente modificados. Está seguindo os passos de diversas outras empresas de produtos
alimentícios, inclusive a Gerber e a H. J. Heinz, de alimento para bebês, as cadeias inglesas
Iceland e Sainsbury, a Asahi Breweries do Japão, a rede de supermercados Tesco (Reino
Unido) e a Migros (Suíça). A Nestlé, a maior indústria de produtos alimentícios do mun-
do, deixou de comprar qualquer cereal de semente geneticamente alterada para as opera-
ções européias. As redes de lanchonetes como a McDonald’s e a Burger King declaram a
intenção de abandonar os ingredientes GM. Ver “International: GMO politics”, Oxford
Analytica Brief, 13 de março de 2000: 3, e “Vade retro OGM”, L’Expansion, 2-15 de março
de 2000, n.616.
9 Ver Oxford Analytical Brief, nota 10.

192
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

mentos manipulados pela engenharia genética está afetando as decisões


de plantio dos produtores norte-americanos. Segundo o relatório de abril
de 2000 do United States Agricultural Statistics Board, os agricultores
americanos parecem estar reduzindo as plantações de milho modificado
– de 33% em 1999 para 25% em 2000. Os dados sobre o algodão e a soja
modificados são menos impressionantes, mas, principalmente no caso
desta última, há indícios de que a demanda de sementes modificadas,
por parte dos produtores, pode ter se estagnado ou caído ligeiramente.10
Por outro lado, a China acaba de dar um grande impulso no sentido de
comercializar produtos geneticamente modificados, esperando que, den-
tro de cinco anos, a metade de seus campos esteja ocupada por plantações
de arroz, tomate, páprica doce, batata e algodão geneticamente modifi-
cados. Os motivos dessa iniciativa são a redução do uso de pesticidas e
herbicidas e o enorme rendimento das culturas GM. A metade das semen-
tes geneticamente modificadas usadas na China foi desenvolvida por cien-
tistas locais: em 2000, o país destinou mais de 350 milhões de dólares à
pesquisa voltada para a aplicação da biotecnologia à agricultura.11

A atual estrutura regulatória:


países selecionados

A Comunidade Européia

No início da década de 1990, a Comunidade Européia (CE) introdu-


ziu um sistema de aprovação da liberação deliberada (não-acidental) de
OGM (“OGMs vivos”) no meio ambiente, com fins experimentais ou como
produtos comerciais, a fim de assegurar um nível elevado e uniforme de
proteção à saúde e ao ambiente em toda a Comunidade, assim como o
funcionamento eficiente do mercado internacional. 12 Essa legislação

10 Ver Washington Trade Reports, v.VIII, n.7, 11 de abril de 2000.


11 Ver “China sow seeds of GM crop expansion”, Times, 29 de fevereiro de 2000; “Differences
widen on use of modified foods”, Financial Times, 29 de fevereiro de 2000; e “Genetic
engineering: Modified crops take root in China”, BBC World Update, 7 de junho de 2000.
12 Council Directive 90/220/EEC, 23 de abril de 1990, OJ L 117, 8 de março de 1990, p.15 ss.

193
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

“horizontal” baseia-se numa abordagem orientada para o processo e dá


uma atenção especial à modificação genética.13
Qualquer pessoa que deseje empreender a liberação deliberada de
um OGM para pesquisa e desenvolvimento é obrigada a notificar as au-
toridades competentes do país em cujo território se dará a liberação. A
notificação deve incluir uma avaliação de risco completa e detalhes das
adequadas medidas de segurança e emergência previstas. O interessado
só pode proceder à liberação se tiver sido autorizado. Desde que a Diretiva
entrou em vigor, receberam-se mais de 1.600 notificações referentes a
mais de sessenta espécies de plantas.14 No caso de aplicações para colo-
cação no mercado de produtos que contenham ou consistam em OGMs,
exigem-se dados adicionais, inclusive instruções e condições de uso. A
autorização é dada pelas autoridades competentes do país afetado, mas
em nome de todos os Estados-membro, com base num procedimento
bastante demorado e complexo, e, na eventualidade de conflito entre os
Estados-membro, a decisão final fica a cargo da Comissão.15 Até o presen-
te, as seguintes variedades de OGM foram aprovadas para colocação no
mercado com base na Diretiva 90/220/EEC: três tipos de milho resistente
a insetos, uma variedade de milho tolerante a herbicida, uma rutabaga
resistente a herbicida, um fumo resistente a herbicida, uma chicória to-
lerante a herbicida; e doze variedades de flores (cravos). Entretanto, desde

13 A outra parte da legislação horizontal consiste numa Diretiva sobre o uso restrito de mi-
crorganismos geneticamente modificados que enfoca o processo de fabricação de MGM
(Council Directive 90/219/EEC, 23 de abril de 1990, OJ L 117, 8 de maio de 1990, p.1 ss.)
14 Para mais detalhes, consultar o site http://food.jrc.it/gmo, mantido pela Comissão Européia.
15 Se o país afetado decidir autorizar uma proposta de liberação, a Comissão apresenta o dossiê
aos demais países. Estes podem opor objeções justificadas. Na ausência delas, a autorida-
de competente do país onde se iniciou o procedimento de autorização dá o seu consenti-
mento para que o produto seja colocado no mercado. Sendo apresentadas objeções, as au-
toridades competentes dos Estados-membros devem procurar chegar a um acordo. Se não
conseguirem num prazo de sessenta dias, a Comissão tem de submeter uma minuta das
medidas propostas a um comitê composto de representantes dos Estados-membros. A Co-
missão pode propor que o OGM seja autorizado ou não, mas, até agora, sempre se mostrou
favorável a autorizar a liberação deliberada. Se o comitê não concordar com a minuta da
Comissão ou não emitir opinião, submetem-se as medidas propostas ao Conselho. As de-
cisões deste podem ser tomadas com maioria qualificada, mas, se não se chegar a um con-
senso dentro de três meses, compete à Comissão tomar a decisão final. Ver uma análise da
Diretiva 90/220 em Douma & Matthee (1999).

194
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

junho de 1999, ocorreu a suspensão de fato da aprovação de OGMs em


razão da onda de reivindicações em toda a Europa para que se proíba ou
pelo menos se imponham restrições ao plantio de produtos geneticamen-
te modificados e à importação de commodities e alimentos GM. Com base
no Artigo 16 da Diretiva – que autoriza os Estados-membros a restringir
ou proibir provisoriamente o uso e a venda de um produto aprovado desde
que haja motivos justificados para considerá-lo um risco para a saúde ou
o meio ambiente humanos –, Áustria, Luxemburgo, Alemanha, França e
Grécia proibiram ou restringiram o uso de variedades de produtos GM.
No início, a Diretiva 90/220/EEC não apresentou virtualmente ne-
nhuma estipulação referente à informação na embalagem. Contudo, de
acordo com uma emenda de 1997,16 a Comissão da CE tornou-a obriga-
tória quando um produto consiste ou contém OGMs. Nos produtos con-
sistentes numa mistura de OGMs com organismos não modificados ge-
neticamente, deve-se indicar a possível presença de OGMs.
Em fevereiro de 1998, a Comissão submeteu ao Conselho uma pro-
posta de alteração da Diretiva 90/220/EEC. Depois de ouvir a opinião
do Parlamento Europeu, a Comissão apresentou uma nova versão da
proposta ao Conselho em março de 1999. Em dezembro daquele ano,
este adotou uma posição comum acerca de uma Diretiva revista.17 As
principais inovações são a limitação da autorização para colocar OGMs
no mercado a um período fixado (renovável) e a introdução de um siste-
ma de monitoramento compulsório dos OGMs colocados no mercado a
fim de rastrear e identificar qualquer efeito direto ou indireto, imediato,
retardado ou imprevisível sobre a saúde e o ambiente humanos. A Diretiva
faz referência ao princípio da precaução e à necessidade de respeitar os
princípios éticos; inclui informação e consulta públicas. Fornece uma
metodologia para avaliar os riscos associados à liberação de OGMs e um
mecanismo que permite que a liberação seja alterada, suspensa ou ex-
tinta assim que estiverem disponíveis novas informações sobre os riscos
de tal liberação. O novo texto deixa claro que os produtos que contêm

16 Comission Directive 97/35/EC, 18 de junho de 1997, OJ L 169, 27 de junho de 1997, p.73 ss.
17 EC Council, Common Position (EC) n.12/2000, adotada pelo Conselho no dia 9 de de-
zembro de 1999, OJ C 64, 6 de março de 2000, p.1 ss.

195
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

ou consistem em OGMs cobertos pela Diretiva não podem ser importa-


dos na CE se não se ajustarem a suas determinações.
No dia 12 de abril de 2000, o Parlamento Europeu aprovou diversas
emendas ao texto revisto da Diretiva. Solicita-se o reforço da avaliação
de risco e que a Diretiva sofra novas emendas e seja esclarecida à luz do
Protocolo sobre Biossegurança. Adotou-se também uma emenda que
exigia a autorização prévia de terceiros países importadores de OGMs.
Estabeleceu-se o ano de 2005 como data-limite para a suspensão do uso
de OGMs resistentes aos antibióticos. A Comissão Européia espera que
esse novo instrumento legal aumente a confiança dos consumidores no
sistema regulatório. Embora a Diretiva contenha normas rigorosas de
aprovação e monitoramento dos OGMs, as empresas de biotecnologia a
estão apoiando na expectativa de que ela ajude a pôr fim à suspensão de
fato no registro de novos produtos modificados na UE.
Ademais da legislação “horizontal”, a CE adotou várias diretivas e
regulamentações “verticais”. Essa legislação “vertical” volta-se para o pro-
duto e trata de aspectos específicos dos produtos resultantes da modifi-
cação genética. A introdução da legislação vertical alterou a natureza da
legislação da CE sobre os OGMs, até aqui puramente orientada para o
processo.
A legislação relacionada com novos alimentos e ingredientes alimen-
tares faz parte da abordagem regulatória “vertical”.18 Determina que, a
fim de proteger a saúde pública, garantir o funcionamento adequado do
mercado interno e criar condições para uma concorrência leal, é preciso
assegurar que, antes de serem colocados no mercado da UE, os novos19
alimentos e ingredientes alimentares passem por uma única avaliação
de segurança mediante o procedimento da Comunidade. As empresas
que desejarem comercializar um alimento novo na UE são obrigadas a
apresentar uma solicitação à autoridade competente do Estado-membro
na qual pretendem iniciar a comercialização do produto. Uma cópia da
solicitação é enviada à Comissão da CE. No caso de alimento ou ingredien-
te alimentar que contenha OGMs, é obrigatória uma avaliação específica

18 Regulation (EC) n.258/97, 27 de janeiro de 1997, OH L 043, 14 de fevereiro de 1997, p.1 ss.
19 Conforme a Regulamentação, novos são os alimentos e ingredientes alimentares ainda não
utilizados no consumo humano em grau significativo no interior da Comunidade, particu-
larmente os que contêm ou derivam de OGMs.

196
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

de risco ambiental. A autoridade competente conclui uma avaliação de


segurança inicial e a entrega à Comissão. Esta envia, então, cópias da
avaliação aos demais Estados-membros para comentários. Se a avalia-
ção inicial for favorável e os Estados-membros a ela não opuserem obje-
ção, o produto pode ser comercializado. Durante a avaliação, a autoridade
competente pode solicitar mais dados ou pesquisa a qualquer momento.
Também as autoridades competentes dos outros Estados-membros têm
o direito de escolher opor objeções ou expor preocupações. Caso haja
objeções ou se o Estado-membro inicial considerar necessária uma ava-
liação adicional, solicita-se a autorização final do Comitê Permanente de
Produtos Alimentícios da CE, sendo consultado o Comitê Científico de
Alimentação, se necessário. Não se chegando a um acordo nesta instância,
a matéria é submetida ao Conselho de Ministros. A regulamentação per-
mite aos Estados-membros suspender ou restringir temporariamente o
comércio e o uso de novos alimentos e ingredientes alimentares em seus
territórios se um país, com base em informações novas ou numa rea-
valiação da informação existente, tiver motivo para considerar que o novo
produto põe em risco a saúde humana ou o meio ambiente (Artigo 12).
A Nova Regulamentação do Alimento incorpora normas especí-
ficas de informação na embalagem de produtos desenvolvidos pela bio-
tecnologia. Torna-a obrigatória e exige que os consumidores sejam
informados das diferenças entre o novo produto e os equivalentes
existentes.20
Espera-se que se esclareça e se torne mais transparente o procedi-
mento de autorização da colocação no mercado de novos alimentos e
ingredientes alimentares. É provável que, no fim de 2000, a Comissão
Européia adote uma regulamentação de implementação esclarecendo os
procedimentos estipulados pela Nova Regulamentação do Alimento. Ela

20 A embalagem deve informar o consumidor final sobre: (a) toda e qualquer característica de
propriedade alimentar que faça que o novo alimento ou ingrediente não seja equivalente a
um alimento ou ingrediente já existente; (b) a presença, no novo alimento ou ingrediente,
de material que não esteja presente no produto alimentício similar existente e que possa
ter implicações para a saúde de certos segmentos da população; (c) a presença, no novo
alimento ou ingrediente, de material ausente num produto alimentício similar existente e
que suscite restrições éticas; e (d) a presença de um organismo geneticamente modificado
por técnicas de modificação genética, cuja lista não exaustiva é fixada pela Diretiva 90/
220EEC (Artigo 8).

197
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

também apresentará uma proposta de aperfeiçoamento dessa Regulamen-


tação conforme a Diretiva revista sobre a liberação deliberada de OGMs
no meio ambiente. Ademais, serão complementadas e harmonizadas as
determinações sobre a informação na embalagem.21
No dia 21 de outubro de 1999, chegou-se a um acordo sobre a legis-
lação para reforçar a informação de embalagem do GM.22 As novas nor-
mas,23 que entraram em vigor no dia 10 de abril de 2000, ampliaram as
exigências quanto à informação na embalagem, passando a incluir os ali-
mentos e ingredientes alimentares com aditivos e aromatizantes geneti-
camente modificados ou produzidos a partir de organismos geneticamen-
te modificados. A Regulamentação n.49/2000 define um patamar de
minimis de informação na embalagem de 1% (de cada ingrediente consi-
derado isoladamente) de conteúdo acidental de material geneticamente
modificado em produtos não GM. O objetivo desse patamar é resolver o
problema enfrentado pelos operadores que tentam evitar os OGMs, po-
rém, por causa da contaminação acidental, seus produtos acabam apre-
sentando uma baixa porcentagem de material modificado.
Concluindo, os produtos autorizados pela Nova Regulamentação do
Alimento que contenham ou compreendam OGMs (por exemplo, uma
planta, parte de uma planta em que ainda se verifica a presença de mate-
rial genético, como o milho que se pode comer diretamente ou um to-
mate modificado) devem ser etiquetados. Os produtos derivados de OGMs
e autorizados pela Nova Regulamentação do Alimento devem trazer eti-
queta ou informação na embalagem se já não equivalerem a um produto
ou ingrediente alimentício existente (por exemplo, o óleo de milho GM
ou o extrato de tomate cujo processamento refina o produto de modo
que o DNA já não esteja presente). Os alimentos não GM acidentalmen-
te contaminados devem ser etiquetados quando a contaminação, em ter-
mos do ingrediente, ultrapassar 1%.

21 Ver Communication by the European Communities, White Paper on Food Security, COM (1999)
719 fim, 12 de janeiro de 2000.
22 Ver European Commission, Press Release, “Commission proposes de minimis threshold
and labelling rules for GMOs”, Bruxelas, 22 de outubro de 1999. Disponível em <http://
europa.eu.int/commdg03/press/ 1999/IP99783.htm>.
23 Commission Regulation (EC) n.50/2000, 10 de janeiro de 2000, OJ L 006, 11 de janeiro de
2000, p.15 ss. e Commission Regulation (EC) n.49/2000 de 10 de janeiro de 2000, OJ L
006, 11 de janeiro de 2000, p.13 ss.

198
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

Em janeiro de 2000, a Comissão apresentou uma proposta de Diretiva


que incluirá a obrigatoriedade de informação na embalagem da ração ani-
mal.24 A Diretiva emendará a legislação anterior sobre a comercialização
de produto alimentício composto, visando, no que se refere à informa-
ção da embalagem, garantir que os criadores de gado tenham conheci-
mento da composição e do uso das rações. Após a crise de EEB (encefalo-
patia espongiforme bovina) e os acontecimentos de 1999 relativos aos
óleos e aditivos contaminados com dioxina, os Estados-membros da CE
manifestaram insatisfação com as normas de rotulagem existentes e su-
blinharam a importância da informação qualitativa e quantitativa deta-
lhada na embalagem das rações compostas. A proposta da Comissão
impõe uma declaração obrigatória de todo o material alimentício, assim
como da sua quantidade das rações compostas, arrolado numa etiqueta
ou no documento que o acompanha. Os Estados-membros também es-
tão contemplando a necessidade de informar a presença ou a ausência
de derivados de material GM na ração animal.
Como atualmente não há nenhuma regulamentação específica na UE,
referente à rotulagem “sem GM”, alguns Estados-membros, como o Reino
Unido, estão fazendo pressão para que se desenvolva uma disciplina
abrangente sobre o assunto no âmbito europeu.25
Os consumidores europeus vêm demonstrando um interesse cada
vez maior por produtos “orgânicos” – cujo mercado está crescendo
exponencialmente –, como uma reação aos múltiplos escândalos envol-
vendo a segurança alimentar, mas também como um modo de proteger
o meio ambiente. Informou-se que, na União Européia, 100 mil agricul-
tores e processadores de produtos alimentícios produzem alimento or-
gânico. Há 2,5 milhões de hectares de cultivos orgânicos. Embora essa
quantidade represente menos de 2% da área cultivada total, triplicou nos
últimos quatro anos.26

24 Commission of the European Communities, Proposal for a European Parliament and Council
Directive amending Directive 79/373/EEC on the marketing of compound feeding stuffs,
COM(1999) 744 fim, 2000/0015 (COD), 7 de janeiro de 2000.
25 Ver Genetic Modifications Issues (GM): GM Food Labelling (Site do United Kingdom
Cabinet Office Genetic Modification (GM) Issues, http://www.gm-info.gov.uk/1999/
gmfoodlabel.htm).
26 Ver “Europe sees potential in organic foods”, Reuters, 9 de março de 2000 e “L’euphorie de
l’agriculture verte”, Le Figaro, 2 de abril de 2000.

199
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

O Japão

Acompanhando o comportamento europeu com relação aos OGMs,


o governo japonês introduziu recentemente a obrigatoriedade da rotu-
lagem dos produtos finais contendo OGMs em reação às preocupações
dos consumidores. Em 1997, criou-se uma comissão subordinada ao
Ministério da Agricultura, Florestamento e Pesca (MAFP) e encarregada
de desenvolver normas de rotulagem. O público foi estimulado a comen-
tar o projeto de lei, e a comissão recebeu mais de 10 mil sugestões. O
sistema de rotulagem será aplicado a uma variedade de produtos alimen-
tícios, a maioria deles incluída na dieta tradicional japonesa, que conte-
nham ingredientes geneticamente modificados, como o milho, a soja, a
batata e o nabo. As normas de rotulagem foram publicadas em abril de
2000 e é provável que se tornem obrigatórias em abril de 2001. O siste-
ma deve dar ao consumidor informação que lhe permita fazer uma esco-
lha informada.
A embalagem deve indicar mesmo os casos em que não for possível
comprovar a presença de um componente geneticamente modificado, mas
os produtores não podem excluir a possibilidade de uso de algum mate-
rial GM. Já se implementou um sistema opcional de rotulagem “sem GM”.
No outono de 1999, o MAFP passou a inspecionar produtos GM im-
portados nos portos mais importantes do país. Atualmente, há 22 OGMs
oficialmente reconhecidos como “comprovadamente seguros”. As ins-
peções visam garantir a segurança dos GMs classificados como “compro-
vadamente seguros” e separá-los dos reprovados. Pode-se proibir a en-
trada dos produtos inspecionados, caso se constate que não constam na
lista dos aprovados.
No dia 20 de janeiro de 2000, o MAFP divulgou a definição oficial de
produtos agrícolas e alimentos orgânicos processados a partir de produ-
tos agrícolas a fim de deter a proliferação de embalagens “orgânicos”
baseadas na definição do próprio produtor. Os produtos GM estão incluí-
dos entre os que não podem ter o rótulo “orgânicos”. O novo sistema
entrará em vigor no dia 1º de outubro de 2000.27

27 Ver MAFF Update, n.345, 4 de fevereiro de 2000. (Disponível em <http://www.maff.go.jp/


mud /345.html>.)

200
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

Os Estados Unidos

Os produtos da biotecnologia são vendidos nos Estados Unidos desde


1996 e as plantações já ocupam milhões de hectares. Correspondem apro-
ximadamente à metade da produção de soja e algodão, a um terço da de
milho e, em proporções menores, de canola, batata e abóbora. O gover-
no aprovou cerca de cinqüenta variedades de produtos geneticamente
modificados. Encontram-se a soja e o milho modificados em centenas
de alimentos processados.
No dia 3 de maio de 2000, visando reforçar a confiança do consumi-
dor nos alimentos GM, o governo Clinton divulgou o plano de aumentar
a vigilância federal sobre os produtos alimentícios geneticamente modi-
ficados e tornar os detalhes dessa vigilância mais acessíveis ao público.
Em particular, a nova proposta resulta do empenho da Food and Drug
Administration (FDA),28 órgão subordinado ao Ministério da Saúde, a
fazer um levantamento da opinião pública acerca da política dos alimen-
tos GM. Em outubro de 1999, a FDA havia colhido centenas de depoi-
mentos e mais de trinta mil comentários escritos de indústrias farma-
cêuticas e de biotecnologia, de empresas de sementes, de grupos agrícolas,
de produtores e processadores de alimento, de marqueteiros, de grupos
de consumidores, de ambientalistas e outros.29
De acordo com a proposta, as empresas de biotecnologia ficariam
obrigadas a notificar a FDA, com quatro meses de antecedência, a co-
mercialização de um novo produto alimentício geneticamente modifica-
do, fornecendo ao órgão e ao público os resultados de pesquisa que lhe
garantam a segurança. Até agora, o processo tem sido voluntário. Ade-
mais, a FDA pretende criar um mecanismo regulatório que leve, inicial-
mente, à rotulagem voluntária dos produtos alimentícios, tanto os ge-
neticamente modificados quanto os sem ingredientes alterados.

28 Food and Drug Administration, órgão encarregado de controlar alimentos, cosméticos e


produtos farmacêuticos e biológicos. Corresponde à nossa Agência Nacional de Vigilância
Sanitária. (N. T.)
29 Os parágrafos relacionados com a proposta de 30 de maio de 2000 baseiam-se em “U. S. to
add oversight on biotech food”, Washington Post on-line, 3 de maio de 2000, <washingtonpost.
com/wp-dyn/articles/A56999-2000May2.html>, e em informações fornecidas pela equi-
pe do Washington Trade Reports.

201
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Um desenvolvimento significativo da proposta é o maior envolvimen-


to do Ministério da Agricultura (USDA) e da Agência de Proteção Am-
biental (EPA) com o processo regulatório. O USDA ficaria diretamente
comprometido com a validação dos novos testes científicos destinados a
detectar a presença de ingredientes geneticamente alterados. A EPA em-
preenderia uma revisão de seis meses de suas regulamentações ambien-
tais referentes ao teste, ao monitoramento e à aprovação do uso de pro-
dutos agrícolas manipulados pela engenharia genética.
Tudo indica que a resistência cada vez maior do consumidor ao ali-
mento GM modificou a visão que as indústrias alimentícia e agrícola ti-
nham da regulamentação governamental. Conquanto anteriormente os
grupos industriais tenham se oposto às tentativas de introduzir novos
procedimentos regulatórios, eles agora parecem acreditar que uma abor-
dagem mais enérgica e mais clara do governo dará ao consumidor a cer-
teza de que os produtos são considerados seguros. A indústria da biotec-
nologia, que no passado resistiu decididamente à rotulagem, alegando
que tal prática estigmatizaria os produtos manipulados pela engenharia
genética ou sugeriria a superioridade dos alimentos sem ingredientes GM,
agora se mostra disposta a aceitá-la como um instrumento necessário
ao combate ao ceticismo do consumidor. É possível que a indústria as-
socie o apoio à rotulagem voluntária a um empenho maior em informar
o público dos benefícios dos alimentos GM. A Biotechnology Industry
Organization, por exemplo, lançou uma grande campanha publicitária
na mídia, exaltando os benefícios da biotecnologia na alimentação e na
medicina.
No dia 2 de maio de 2000, os governadores de treze Estados30 anun-
ciaram uma campanha para melhorar a imagem pública dos alimentos
geneticamente modificados, informando os consumidores sobre a ciên-
cia desse tipo de gênero alimentício. Declararam que assim procederiam
em razão dos desafios econômicos para os agricultores e da necessidade
de aumentar o valor dos produtos agrícolas de modo que a atividade ren-
desse bons lucros. Também enfatizaram que a iniciativa estava ligada a

30 Os Estados em questão são: Delaware, Idaho, Illinois, Indiana, Iowa, Michigan, Missouri,
Nebraska, Nevada, Carolina do Norte, Dakota do Norte, Washington e Wisconsin.

202
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

considerações ambientais sobre a qualidade da água e do ar resultante


da grande dependência de defensivos agrícolas e fertilizantes.31
Ao contrário da reação positiva da indústria alimentícia, a proposta
do governo Clinton não empolgou os grupos de consumidores, que ar-
gumentaram que o plano não atendia às suas necessidades, sobretudo
no tocante à obrigatoriedade da rotulagem dos alimentos GM.
As partes interessadas terão oportunidade de comentar a proposta
por escrito, e é provável que se ministrem palestras até o final de 2000.
Em razão da complexidade das questões e do grande número de comen-
tários esperados, o mais provável é que a FDA tenha de alterar a propos-
ta antes de passar para o estágio final. Espera-se que o processo seja lon-
go e prossiga mesmo depois de terminado o mandato de Clinton (em 20
de janeiro de 2001).
Em novembro de 1999, apresentou-se no Congresso dos Estados
Unidos um projeto de lei impondo a rotulagem de todos os alimentos
que contenham um elemento geneticamente modificado (Kucinich bill,
H. R. 3377). Em 15 de abril de 2000, o projeto contava com o apoio de
51 parlamentares. Sem embargo, são bem remotas as possibilidades de
que avance antes do fim do 106º Congresso (aproximadamente em 8 de
outubro de 2000). Ainda que o total de 51 congressistas seja um número
respeitável, nenhum deles representa a indústria agrícola norte-ameri-
cana. Em segundo lugar, como todos os projetos de lei, o H. R. 3377 terá
de passar por uma ou mais comissões de jurisdição. No caso, trata-se da
Comissão de Agricultura e da Comissão de Comércio, ambas da Câmara
dos Deputados. Atualmente, nenhuma delas tem intenção de se ocupar
da questão dos OGMs em geral e muito menos do projeto Kucinich em
particular. Na visão das comissões, a questão é tão nova e está tão pouco
desenvolvida que seria precipitado o Congresso legislar imediatamente.
Em março de 2000, o sr. Kucinich apresentou um projeto adicional (H.
R. 3883) que orientava a FDA a rever seus procedimentos para reavaliar
a segurança dos alimentos manipulados pela engenharia genética. No dia
22 de fevereiro de 2000, a senadora Barbara Boxer (democrata da

31 Ver “13 governors will promote genetically altered foods”, St. Louis Post-Dispatch, 3 de maio
de 2000.

203
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Califórnia) propôs, no Senado, mais um projeto de lei da rotulagem dos


OGMs (S. 2080). Até agora, não recebeu apoio de nenhum colega. Pelos
mesmos motivos que na Câmara dos Deputados, há muita relutância em
legislar sobre a questão dos OGMs no Senado.
Concluindo, nada indica que o Congresso esteja ávido por proceder
à legislação do OGM no ano de 2000. Sem dúvida, está interessado, mas
ainda não conseguiu solucionar muitos problemas. Em tais circunstân-
cias, reluta em agir, por mais que os agricultores reclamem uma orienta-
ção definitiva do governo. Considera-se que a questão tem uma impor-
tância enorme para os Estados Unidos.32
No dia 8 de março, a FDA divulgou sua proposta final de regulamen-
tação dos alimentos “orgânicos”. Foi a segunda tentativa do governo de
definir alimento “orgânico”, já que a primeira fracassou há dois anos, em
meio a controvérsias. Depois de meses examinando mais de 2 mil co-
mentários recebidos em resposta à primeira proposta, a FDA parece es-
tar adotando um critério bastante rigoroso. Todo alimento etiquetado
“orgânico” deve ter sido produzido sem o uso de muitos tipos de fertilizan-
tes, inclusive a adubagem com lodo de esgoto, não pode ser irradiado
para o controle das pragas e não pode se desenvolver usando qualquer
tipo de modificação genética. Presume-se cada vez mais, nos Estados
Unidos, que os produtos agrícolas orgânicos podem estar impondo pre-
ços mais elevados que o dos bens produzidos convencionalmente. Já os
produtos manipulados pela engenharia genética, pelo contrário, tendem
a ser vendidos a bom preços, em comparação com os produtos agrícolas
convencionais, apesar dos custos possivelmente mais altos de separar,
armazenar, transportar e rotular os produtos modificados.33

As iniciativas dos outros países

A Austrália-New Zealand Food Authority [Autoridade alimentar aus-


traliana-neozelandesa] (ANZFA) desenvolveu normas para os alimen-
tos geneticamente modificados que entraram em vigor no dia 13 de maio
de 1999. Estas impõem uma avaliação de segurança, a cargo da ANZFA,

32 Informação fornecida pela equipe do Washington Trade Reports.


33 Ver Washington Trade Reports, v.VIII, n.7, 11 April 2000.

204
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

antes que os produtos sejam comercializados. Também tornam obriga-


tória a rotulagem dos alimentos substancialmente diferentes dos equi-
valentes convencionais. Há pouco tempo, os ministros da Saúde da Aus-
trália e da Nova Zelândia convieram que tal obrigatoriedade deve
estender-se a todos os alimentos GM para que o consumidor esteja in-
formado. Submeteu-se ao comentário público um projeto de padrão e
um esboço de protocolo destinado a orientar a implementação prática
do novo sistema de rotulagem. Os ministros esperam concluir os deta-
lhes da extensão do sistema em julho de 2000.34
Na Nova Zelândia, os testes de campo e liberação de OGMs reali-
zam-se conforme a Lei de Substâncias Perigosas e Novos Organismos,
de 1996. A Autoridade de Administração de Risco Ambiental controla o
desenvolvimento, a produção, a importação e a liberação de OGMs no
país. As decisões sobre a administração de risco são tomadas com base
em prova científica e levam em conta considerações ambientais, sanitá-
rias e econômicas, assim como os compromissos multilaterais assumi-
dos pelo país.35
No Canadá, o Conselho Canadense de Distribuidores de Secos e
Molhados, que representa cerca de 80% dos varejistas da indústria alimen-
tícia do país, concordou, em setembro de 1999, em desenvolver um re-
gime de rotulagem voluntária de alimento GM em parceria com o Con-
selho Canadense de Normas Gerais e com uma variedade de interessados
da indústria, dos grupos ambientalistas, dos consumidores e do mundo
acadêmico. O rótulo indicará se um produto alimentício foi produzido
mediante a alteração genética. A comissão formada com esse fim está
desenvolvendo princípios e modelos gerais de declarações voluntárias,
de procedimentos requeridos para verificar a veracidade de tais declara-
ções, de princípios de um mecanismo de certificação e de definições cla-
ras e concisas. Espera-se que o primeiro esboço esteja concluído no fim
de 2000. Tal iniciativa é sobretudo uma reação à exigência do consumi-
dor de mais informação sobre os alimentos GM. O governo canadense

34 A OCDE e a Unido desenvolveram juntas um banco de dados sobre os desenvolvimentos


regulatórios no campo da biotecnologia. Pode-se ter acesso à informação nos seguintes sites:
<www.binas.unido.org/binas> (para os países-membros da Unido) e <www.oecd.org/ehs/
country.htm> (para os países-membros da OCDE).
35 Informação fornecida pelo Ministério da Agricultura e Florestamento da Nova Zelândia.

205
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

apóia essa postura e a considera compatível com suas obrigações comer-


ciais internacionais.36
Na Suíça, a aprovação de um projeto de lei apresentado pelo Conse-
lho Federal em janeiro de 2000, que autorizaria a liberação voluntária de
OGMs no meio ambiente em determinadas condições, parece fadada a
enfrentar obstáculos, já que uma ampla aliança que inclui a Associação
de Agricultores, grupos ambientalistas e associações de consumidores
se opõe e está propondo suspender durante dez anos a liberação de OGM
no meio ambiente. De acordo com a Associação de Agricultores, há dois
motivos para não plantar sementes modificadas no país: os consumido-
res são contra elas; e são as empresas transnacionais, não os agriculto-
res, que atualmente se beneficiam da biotecnologia.37
Em 1994, ampliou-se a legislação tailandesa sobre a quarentena de
plantas para abranger os OGMs. Desde então, a liberação no meio ambien-
te e a importação de sementes e produtos agrícolas geneticamente mo-
dificados passaram a depender de um rigoroso sistema de aprovação. Até
o presente, as autoridades do país só aprovaram a liberação de OGMs no
meio ambiente com fins experimentais. Contudo, a importação de soja
e milho foi liberada e não precisa passar pelo processo de aprovação.
Reagindo às restrições dos consumidores, a FDA tailandesa está pensan-
do em impor, a partir de 2001, um sistema de rotulagem de todos os
produtos que utilizarem OGMs. Discute-se se o sistema deve ser obriga-
tório ou voluntário e que quantidade de OGM num produto há de sujeitá-
lo à rotulagem. Uma precondição da implementação do sistema de
rotulagem proposto será, obviamente, equipar as autoridades com a
tecnologia necessária ao teste dos produtos GM.38
A República da Coréia aprovou uma legislação, em março de 2000,
concernente à rotulação obrigatória da soja, do milho e do broto de soja
geneticamente modificados. Entrará em vigor em 2001.39
Em Sri Lanka, o Comitê Nacional Consultor sobre a Alimentação
está estudando a possibilidade de proibir a importação de OGMs e de

36 Ver WTO, Communication from Canada. The Development of a Voluntary Standard for
the Labelling of Foods Derived from Biotechnology, G/TBT/W/134, 23 de maio de 2000.
37 Ver “Le projet du Conseil fédéral sur les OGM court à la défaite” e “S’adapter au marché? Les
paysans prennent au mot les partisans du génie génétique”, Les Temps, 28 de abril de 2000.
38 Informação fornecida pela Agência Nacional de Ciência e Tecnologia da Tailândia.
39 WTO, G/TBT/Notif.004/49, 1º de fevereiro de 2000.

206
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

alimento GM, já que faltam informações precisas sobre as conseqüências


a longo prazo desses novos produtos. A lista de alimentos que podem
ser proibidos está sendo examinada; ao mesmo tempo, as autoridades
cingalesas também estão avaliando outras opções menos restritivas ao
comércio.40
Em março de 2000, o Senado mexicano aprovou unanimemente uma
reforma da Lei Geral da Saúde para que os alimentos transgênicos pro-
duzidos tanto no México quanto no exterior tenham um rótulo que os
identifique como tais e especifique o tipo de modificação genética ocor-
rido. A lei aguarda a aprovação da Câmara dos Deputados mexicana.41

As soluções multilaterais

Atualmente, o comércio internacional de OGMs deve realizar-se de


acordo com as normas acordadas pelos membros da OMC no fim da Ro-
dada do Uruguai, particularmente as definidas nos acordos SPS e TBT e
no GATT em 1994. Não obstante, estão surgindo disciplinas referentes
ao comércio de OGM a partir de acordos multilaterais específicos nego-
ciados fora do contexto exclusivo do comércio, como o recentemente fir-
mado Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, ou pode ser produ-
zida no futuro, por grupos ad hoc, como o proposto Grupo de Trabalho
sobre Biotecnologia da OMC. Organizações intergovernamentais com
expertise específica no ramo estão executando um trabalho técnico em
áreas-chave, como a análise de risco dos alimentos derivados da biotec-
nologia ou a metodologia de identificação desses produtos. Outras or-
ganizações estão oferecendo um foro de discussão para dar resposta aos
interesses e preocupações dos países membros. As normas incluídas em
diferentes instrumentos legais e as conclusões tiradas em foros distin-
tos podem não ser totalmente coerentes entre si e talvez originem con-
flitos entre os países exportadores de OGM e os importadores potenciais.

40 Ver “Sri Lanka: Government bans genetically engineered foods”, South-North Development
Monitor, 14 de abril de 2000, e a informação fornecida pela Missão Permanente de Sri Lanka
em Genebra.
41 Ver “Trade: Mexico Senate approves transgenic product labelling”, Suns, 4 de abril de 2000.

207
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança

O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança,42 negociado com o


patrocínio da Convenção sobre Diversidade Biológica (Rio de Janeiro,
1992), foi adotado no dia 29 de janeiro de 2000, depois de quatro anos
de negociações. Entrará em vigor noventa dias depois de recebido o 50º
instrumento de ratificação. O Protocolo foi aberto para assinatura no
Quinto Encontro da Conferência das Partes da Convenção sobre Diver-
sidade Biológica (Nairobi, 15-26 de maio de 2000), quando o assinaram
64 países e a Comunidade Européia. A partir de 5 de junho de 2000, fi-
cará um ano disponível para assinatura.
O Protocolo estabelece regras de transferência, manuseio, uso e des-
carte seguros de “organismos vivos modificados” (OVMs). Seu objetivo
é tratar das ameaças que os OVMs apresentam para a diversidade bioló-
gica, levando também em conta os riscos para a saúde humana. Algu-
mas delegações defenderam o emprego da expressão “organismos vivos
modificados”, em vez de “organismos geneticamente modificados”, por
considerá-la uma definição mais precisa. Os Estados Unidos, por sua vez,
apoiaram-no decididamente para enfatizar que o uso da engenharia ge-
nética não resultou em produtos mais perigosos que os obtidos por ou-
tros meios de alterar os seres vivos. O Protocolo define organismos vi-
vos modificados como “qualquer organismo vivo que possua uma nova
combinação de material genético obtida por meio da biotecnologia mo-
derna” (Artigo 3(g)).
Na Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), a proposta de cláu-
sulas que contemplassem a transferência, a gestão e o uso de OVMs par-
tiu de um grupo de expertos formado durante as negociações da CDB.
Contudo, não houve tempo nem disposição sincera para desenvolvê-las
e incluí-las na Convenção, de modo que se decidiu negociar cláusulas
específicas de biossegurança num estágio posterior e incluí-las no pro-
tocolo. A Malásia e a Etiópia, em nome do Grupo Africano, foram os advo-
gados mais expressivos da idéia de desenvolver um Protocolo sobre

42 Em geral, o termo “biossegurança” descreve um conjunto de medidas tomadas para avaliar


qualquer risco associado aos OGMs.

208
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

Biossegurança e contaram com o apoio da maioria dos países subdesen-


volvidos, dos escandinavos e de grupos ambientalistas.43
Durante as prolongadas e complexas negociações do Protocolo, sur-
giram cinco grupos principais. O Grupo do Consenso era composto pela
grande maioria dos países em desenvolvimento (com exceção dos que
se integraram ao Grupo de Miami e ao do Compromisso). Eles enfatiza-
ram o que a falta de capacidade de avaliar e gerir os perigos que os OGMs
podem significar para a biodiversidade e a saúde humana. Deixaram claro
que, dada a inexistência de um arcabouço regulatório para a biossegurança
na maioria das nações subdesenvolvidas, estas arriscavam tornar-se o
campo de teste da liberação dos OGMs produzidos nos países desenvol-
vidos. Por esse motivo, reivindicaram a imposição da obrigação interna-
cional de compartilhar informação sobre todos os tipos de OVMs. O Grupo
Mesma Opinião apoiou uma ampla cobertura do Protocolo, a vigorosa for-
mulação e implementação do princípio da precaução, a inclusão da exi-
gência de que os exportadores de OVMs forneçam informação que dê aos
países importadores a possibilidade do consentimento informado, a iden-
tificação e a documentação abrangentes dos embarques de OVMs, assim
como a possibilidade de levar em conta a saúde humana e considerações
socioeconômicas na tomada de decisão. O Grupo de Miami incluía os prin-
cipais exportadores de sementes e produtos agrícolas geneticamente
modificados e os principais detentores da tecnologia relacionada: a Ar-
gentina, a Austrália, o Canadá, o Chile, os Estados Unidos e o Uruguai.
Embora fossem produtores e exportadores de sementes e produtos agrí-
colas GM, a Argentina, o Chile e o Uruguai não tinham condições de
desenvolver novos OGMs. As principais metas do grupo eram reduzir a
abrangência do Protocolo, excluindo dele os produtos básicos genetica-
mente modificados; limitar a possibilidade de recorrer ao princípio da
precaução e a considerações socioeconômicas na tomada de decisão; e
aplicar o rigoroso sistema do Acordo de Informação Prévia (AIA em in-
glês) unicamente aos OVMs destinados à introdução no meio ambiente.

43 Os parágrafos acerca da história das negociações do Protocolo sobre Biossegurança ba-


seiam-se em Grupta, A., “Framing ‘biosafety’ in an international context”, ENRP Discussion
Paper E-99-10, Kennedy School of Government, Harvard University, 1999; e Cosbey, A. e
Burgiel, S., “The Cartagena Protocol on Biosafety: An analysis of results”, IISD Briefing Note,
International Institute for Sustainable Development, 1999.

209
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Os negociadores da União Européia (UE), que enfrentavam escândalos


de segurança alimentar em seus países e estavam sob a vigilância e a pres-
são das organizações de consumidores e dos grupos ambientalistas se-
riamente preocupados com a segurança dos OGMs, empenharam-se em
aprovar um protocolo forte, que incluísse os riscos para a saúde, abran-
gesse os produtos básicos geneticamente modificados, adotasse a podero-
sa linguagem do princípio da precaução e fizesse referência ao princípio
de não-discriminação entre itens produzidos internamente e importados.
Ademais, a UE estava justamente desenvolvendo e implementando uma
legislação nessa área e, portanto, interessava-lhe concluir um instrumento
multilateral que acomodasse a legislação existente. O Grupo do Compro-
misso incluía Japão, México, República da Coréia, Cingapura, Suíça e Nova
Zelândia. Embora o grupo tivesse uma posição comum quanto à inclu-
são do princípio da precaução à ampla abrangência do Protocolo, seu
objetivo central era conciliar as principais diferenças entre os demais
grupos. Aliás, teve um papel importantíssimo na formação do consenso
final sobre o texto do Protocolo. O Bloco de países da Europa Central e
Oriental (ECO) adotou uma posição intermediária entre a UE e o Grupo
Mesma Opinião. Sua meta principal, nas negociações, era contribuir com
um texto que fosse prático e aplicável. Duas coalizões não-estatais tive-
ram uma importante presença nas negociações: a Coalizão Global da
Indústria, constituída de mais de 2.200 empresas agrícolas, alimentícias
e farmacêuticas, com posição quase idêntica à do Grupo de Miami; e uma
coalizão internacional de segurança do consumidor e de grupos
ambientalistas, que apoiava o ponto de vista do Grupo Mesma Opinião.
Durante as negociações, um dos tópicos centrais de disputa foi se,
na presença de significativa incerteza científica, a abordagem do princí-
pio da precaução era uma base adequada sobre a qual tomar decisões. O
Grupo de Miami e o da indústria pediu que todas as decisões sob a égide
do Protocolo fossem tomadas com base na ciência, pressupondo que os
riscos potenciais apresentados pelos OVMs já eram bem conhecidos. Se-
gundo eles, a ciência era a única base objetiva e padronizada no processo
de tomada de decisão referente à biossegurança. Depender do princípio
da precaução, pelo contrário, deixaria o Protocolo à mercê de abusos e
do protecionismo comercial. Além disso, o Grupo de Miami alegou que

210
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

a abordagem precautória era incompatível com as normas da OMC, so-


bretudo as definidas pelo Acordo SPS.
Por sua vez, a UE, o Grupo Mesma Opinião e os grupos de consumido-
res e verdes argumentaram que, embora a contribuição científica fosse
primordial no campo da biossegurança, os riscos impostos pelos OVMs
ainda não tinham sido plenamente compreendidos e talvez fossem po-
tencialmente irreversíveis. Por esse motivo, a possibilidade de adotar uma
abordagem precautória era considerada crucial para o regime de tomada
de decisão criado pelo Protocolo. Queriam flexibilidade na tomada de
decisão e a consideravam de suma importância para a previsibilidade re-
sultante de uma abordagem baseada sobretudo na “ciência sadia”.
A redação final do Protocolo, que, obviamente, é um “texto de com-
promisso”, inclui elementos dos diferentes grupos negociadores; mes-
mo assim, parece aproximar-se mais das posições da UE e do Grupo Mes-
ma Opinião. Reflete a complexidade dos temas discutidos e o empenho
em transformar as exigências ambientais e comerciais em obrigações de
âmbito internacional.
Uma das principais características do Protocolo é o sistema de Acordo
de Informação Prévia. Ele abrange as sementes para o plantio, o peixe
vivo para liberação, os microrganismos para a biorremediação e outros
OVMs “introduzidos intencionalmente” no meio ambiente.44 Determina
que, antes do primeiro embarque, o exportador forneça informação de-
talhada sobre o produto exportado por meio de notificação à autoridade
competente do país importador. Tal informação deve incluir a modifica-
ção introduzida, a técnica empregada e as características resultantes do
OVM, o status regulatório do OVM no país exportador (por exemplo, se
está proibido, sujeito a outras restrições, ou se foi aprovado para libera-
ção geral), assim como os detalhes do contrato entre importador e ex-
portador. A notificação deve ser acompanhada de um informe de avalia-
ção de risco. O país importador tem um prazo de noventa dias, a partir
da notificação, para informar se o exportador terá de aguardar autoriza-
ção escrita ou se pode proceder à exportação. O país importador que

44 Segundo o Artigo 7.2 do Protocolo, os OVMs para a introdução intencional no meio ambien-
te são todos os OVMs não destinados para o uso direto como alimento ou ração, ou para o
processamento.

211
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

determinar que é preciso aguardar uma autorização escrita tem 270 dias,
a partir da data da notificação, para decidir se aprova a importação (acres-
centando as condições que forem consideradas pertinentes), proíbe-a,
solicita informação adicional ou amplia o prazo de resposta. Essa decisão
também deve ser notificada ao sistema de troca de informações denomi-
nado Biosafety Clearing-House (com base na internet).45 O fato de o país
importador deixar de comunicar sua decisão não pressupõe consentimen-
to. Ele é obrigado a dar os motivos da decisão que tomar, a não ser em
caso de aprovação incondicional. As decisões devem se basear na evidên-
cia científica disponível e na avaliação de risco; todavia, os países impor-
tadores podem invocar as determinações do princípio da precaução. E
cabe ao exportador arcar com a responsabilidade financeira da avaliação
de risco, caso a exija o país importador.
Os OVMs destinados à liberação no meio ambiente virão acompa-
nhados de documentação que os identifique como OVMs, especifique suas
características relevantes, informe sobre o manuseio, o armazenamento,
o transporte e o uso seguros, e dê o nome e o endereço do importador e
do exportador. Também é necessária uma declaração de que o movimen-
to está em conformidade com as exigências do Protocolo. No futuro, a
Conferência das Partes do Protocolo avaliará a necessidade e as modali-
dades de desenvolvimento de padrões relativos aos procedimentos de
identificação, manuseio, embalagem e transporte.
Não obstante, o sistema AIA abrange apenas uma pequena porcen-
tagem dos OVMs comercializados, já que os destinados ao uso direto na
alimentação humana, na ração animal ou no processamento sujeitam-se
a um procedimento de notificação diferente e menos rigoroso. Quatro
tipos de OVMs ficam excluídos do sistema AIA: a maior parte dos produ-
tos farmacêuticos de emprego humano, os OVMs em trânsito, os desti-
nados a “uso restrito”46 e os que tenham sido declarados seguros numa

45 Será necessário encontrar meios alternativos para que os países ainda sem acesso pleno à
internet recebam a informação.
46 Conforme o Artigo 3(b) do Protocolo, “‘uso restrito’ significa qualquer operação empreen-
dida no interior de um prédio, de instalações ou de qualquer estrutura física, que envolva
organismos vivos modificados controlados por medidas específicas que lhe restrinjam efe-
tivamente o contato ou o impacto sobre o ambiente exterior”.

212
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

conferência das Partes do Protocolo sobre Biossegurança. Este não in-


clui os produtos para o consumo de derivados de OVMs.
Tratando-se de OVMs de uso direto na alimentação humana, na ra-
ção animal ou no processamento (isto é, produtos básicos identificados
como OVM-ARPs no Protocolo), as importações adotam o procedimento
de informação prévia e se realizam conforme a legislação interna. Os im-
portadores são obrigados a comunicar sua decisão sobre o uso interno
de OVM-ARPs à Biosafety Clearing-House. As decisões devem se basear
numa avaliação de risco. Compete aos países em desenvolvimento com
economias em transição indicar sua necessidade de assistência financei-
ra e técnica e sua capacidade de construção referente aos OVM-ARPs.
Conquanto o protocolo discrimine dois procedimentos diferentes, de-
pendendo do uso final dos OVMs (para introdução voluntária no meio
ambiente e para alimento, ração ou processamento), é difícil separá-los
em duas categorias, considerando a possibilidade de os cereais importa-
dos como alimento, ração ou para processamento serem usados como
sementes, uma vez que são significativamente mais baratos que as pró-
prias sementes.
Os embarques de produtos básicos para alimentação, ração ou
processamento contendo OVMs serão acompanhados de documentação
que especifique a possível presença de OVMs e indique que eles não se
destinam à introdução intencional no meio ambiente. Ainda falta elabo-
rar os detalhes de tal procedimento, que devem ser definidos dois anos
após a entrada em vigor do Protocolo. As normas “brandas” adotadas
contaram com o aplauso do Grupo de Miami, que argumentou que a exi-
gência rigorosa de documentação e identificação implicaria a segregação
de produtos agrícolas e seria inviável. Por outro lado, o fato de alguns paí-
ses haverem aprovado uma legislação que torna obrigatória a rotulagem
dos OGMs e dos produtos GM já pressupõe segregação. A categoria OVM-
ARPs inclui a vasta maioria dos OGMs comercializados, como o milho, a
soja, o trigo, o nabo, o tomate e o algodão modificados.
O Protocolo permite aos países importadores adotar uma postura
precautória; isso significa que a falta de certeza científica, em virtude de
informação insuficiente sobre os efeitos negativos potenciais dos OVMs
na biodiversidade, inclusive com riscos para a saúde humana, não impe-

213
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

de o país receptor de tomar decisões no tocante ao embarque dos OVMs.


Esse princípio se aplica tanto aos OVMs destinados à introdução intencio-
nal no meio ambiente quanto aos designados para o uso direto na ali-
mentação, na ração animal e no processamento. A abordagem precautória
é uma das principais características do Protocolo, e a ela faz referência ao
Artigo 1 do Preâmbulo (“Objetivo”), assim como aos artigos 10 e 11. Pos-
sibilita aos países importadores proibir as importações por falta de cer-
teza científica. A proibição pode durar até que o país importador decida
que chegou à certeza científica no que tange às conseqüências dos pro-
dutos sobre a biodiversidade e a saúde humana. No entanto, como este
não é obrigado a procurar a informação necessária para chegar à certeza
científica, a medida de restrição ao comércio pode vigorar indefinidamen-
te. Já o Acordo SPS, pelo contrário, autoriza os países a adotar provisoria-
mente medidas sanitárias ou fitossanitárias quando houver insuficiência
de evidência científica relevante, posto que os obrigue a buscar a infor-
mação adicional necessária a uma avaliação de risco mais objetiva e a rever
as medidas SPS num prazo razoável.
No que se refere aos OVMs para introdução intencional no meio
ambiente, o Protocolo permite que o país exportador exija que o impor-
tador reveja uma decisão tomada se se verificar uma mudança de circuns-
tâncias que influencie o resultado da avaliação de risco na qual se ba-
seou a decisão ou se se tornar acessível uma informação científica ou
técnica adicional relevante. O país importador deve responder a tal soli-
citação por escrito, num prazo de noventa dias, estabelecendo os moti-
vos da decisão. Portanto, a disposição dá ao exportador o direito de re-
querer que o importador reveja sua decisão à luz da informação nova;
todavia, este mantém a flexibilidade de confirmar sua decisão anterior,
conquanto tenha de justificar tal atitude. Essa disciplina reflete a neces-
sidade de revisão contida no Acordo SPS quando se recorrer a medidas
de precaução, embora haja algumas diferenças básicas: no caso do Acor-
do SPS, o país que implementa a medida é obrigado a colher informação
adicional47 e rever a medida SPS dentro de um prazo razoável. Já no caso

47 É interessante notar que, conforme o Acordo SPS, um país pode fundamentar suas medi-
das nas avaliações de risco feitas por outros países ou por organizações internacionais e
pode buscar informação adicional em outros países-membros ou na indústria.

214
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

do Protocolo, o país que implementar uma medida restritiva só é obriga-


do a levar em consideração a solicitação apresentada pelo exportador,
analisar as novas circunstâncias ou a nova informação científica ou téc-
nica submetida à sua atenção e dar uma resposta justificada dentro de
noventa dias. Ademais, essa norma não se aplica aos OVMs destinados
ao uso direto na alimentação, na ração animal ou no processamento.
Ao que tudo indica, já há interpretações bastante diferentes do Pro-
tocolo. Segundo um press release dos Estados Unidos, o sr. Loy, secretário
de Estado para Assuntos Globais, disse que “o acordo enfatiza que as
decisões regulatórias devem se basear na ciência”. Segundo afirma um
boletim informativo divulgado pelo Ministério das Relações Exteriores
dos Estados Unidos em 16 de fevereiro de 2000, “A linguagem [acerca
da abordagem precautória] reconhece o papel que pode desempenhar a
precaução na tomada de decisão. No entanto, a linguagem não substitui
a tomada de decisão fundamentada na ciência nem autoriza decisões
contrárias às obrigações de um país com a OMC”.48 Em um encontro ocor-
rido em março de 2000 em Genebra, logo depois da primeira reunião de
2000 do Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente da OMC (CCMA), os
representantes dos Estados Unidos declararam que, segundo a sua in-
terpretação, o Protocolo está subordinado aos Acordos da OMC. Por outro
lado, o sr. Wallstrom, comissário ambiental da UE, disse, à conclusão das
negociações, que “o Protocolo em geral ... e a inclusão do princípio de
precaução em particular ... representam uma vitória dos consumidores”.
O Preâmbulo do Protocolo sobre Biossegurança afirma que ele não
deve ser interpretado como uma mudança implícita nos direitos e obri-
gações das partes nos acordos internacionais existentes e que essa afir-
mação não pretende subordinar o Protocolo a outros acordos internacio-
nais. Tais disposições podem não ser tão úteis assim em caso de conflito
entre dois países com diferentes interesses no campo da biotecnologia.
Por exemplo, é possível que surjam controvérsias entre as partes, no Pro-
tocolo – ou entre partes e não-partes –, sobre a interpretação do papel
que a abordagem precautória há de ter na tomada de decisão.

48 Ver United States Department of State, Office of the Spokesman, Fact Sheet, “The Cartagena
Protocol on Biosafety”, EUR312 16.2.2000.

215
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Geralmente, os países que compõem um acordo multilateral devem


resolver seus eventuais conflitos no âmbito do acordo que firmaram e
ratificaram. No entanto, no caso do Protocolo sobre Biossegurança, se
uma parte acreditar que, numa circunstância específica, seus interesses
são mais bem protegidos pelas normas da OMC, ela pode invocá-las ar-
gumentando que o Protocolo afirma explicitamente que não deve ser in-
terpretado como uma mudança implícita nos direitos e obrigações das
partes nos acordos internacionais existentes. Portanto, um possível con-
flito entre as partes pode ser solucionado por meio do mecanismo de
solução de controvérsias da OMC. Depreende-se do Artigo 23 do Enten-
dimento Relativo às Normas e Procedimentos de Solução de Controvér-
sias que todo membro da OMC pode apresentar queixa se achar que seu
direito de acesso ao mercado foi violado. Por exemplo, o Ministério da
Agricultura dos Estados Unidos observou que: “O Protocolo preserva os
direitos dos países com base em outros acordos internacionais, inclusi-
ve a OMC ... O Protocolo não extingue o direito de um país exportador
de questionar, conforme as disposições da OMC, a decisão injustificável,
por parte de um país importador, de não aceitar um produto manipula-
do pela engenharia genética”.49 Nesse caso, a questão é saber que viola-
ção da OMC o país exportador pode alegar e que defesa é admissível. Se
a justificativa da medida restritiva ao comércio não for a segurança, o
Acordo SPS não é aplicável nem violado. Desse modo, o país exportador
tem a possibilidade de invocar a violação do Artigo 11 do GATT e do Ar-
tigo 2.2 do Acordo TBT, ao passo que o importador pode justificar a me-
dida de restrição ao comércio recorrendo ao Artigo 11 do GATT, particular-
mente aos parágrafos (b) e (g). Por outro lado, um país interessado em
resolver a disputa de acordo com a disciplina estipulada pelo Protocolo
sobre Biossegurança tem a possibilidade de invocar o fato de este repre-
sentar uma lex specialis, com prioridade sobre a lex generalis (os acordos
da OMC). Também lhe é possível remeter-se ao princípio de que a lei mais
recente prevalece. Por fim, resta-lhe ainda solicitar que suas obrigações
na OMC sejam interpretadas à luz do Protocolo. Havendo uma disputa

49 Ver US Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service Fact Sheet, “International


Protocol on Biosafety: What it Means for Agriculture”, fevereiro de 2000. (Disponível em
<http://www.usia.gov/topical/global/biosafe/00021402.htm>.)

216
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

entre uma parte do Protocolo e uma não-parte, o mais provável é que o


caso seja levado à atenção do Órgão de Solução de Disputas da OMC.
Caberá ao panel, possivelmente ao Órgão de Apelação, decidir que peso
legal se dará às provisões do Protocolo. Ainda que o Órgão de Apelação
tenha afirmado em duas controvérsias50 que o sistema jurídico da OMC
não atua em “isolamento clínico” das normas existentes do direito pú-
blico internacional, é difícil prever que princípios e normas hão de ser
aplicados a uma disputa específica.
A questão da compatibilidade entre as normas comerciais incluídas
nos acordos multilaterais e os direitos e obrigações da OMC, assim como
a da situação das não-partes de um determinado acordo multilateral, que
podem ser afetadas pelas regras comerciais acordadas pelas partes desse
acordo, vem sendo discutida há muitos anos, em vários foros internacio-
nais, sem um resultado conclusivo. Mesmo que as disposições comer-
ciais de um acordo multilateral ainda não tenham sido contestadas di-
ante de um panel de solução de controvérsias, pode-se alegar que o
Protocolo sobre Biossegurança é diferente de outros acordos multilate-
rais e que há um risco mais concreto de questionar a sua compatibilida-
de com a OMC. Isso se deve a interesses envolvidos no comércio inter-
nacional de OGMs que são enormes; à opinião pública que ainda está
muito dividida quanto aos riscos e oportunidades oferecidos pela biotec-
nologia; e por um lado, ao agente principal, os Estado Unidos, que parti-
cipou ativamente das negociações do Protocolo como membro do Grupo

50 No caso da Gasolina (Os padrões dos Estados Unidos para a Gasolina Reformulada e a Convencional,
Decisão do Órgão de Apelação adotada em 20 de maio de 1996, WT/DS2/9), o Órgão de
Apelação citou o Artigo 3.2 do Entendimento Relativo às Normas e Procedimentos de So-
lução de Controvérsias, que exige que o panel e o Órgão de Apelação usem “as costumeiras
regras de interpretação” para interpretar as determinações dos Acordos da OMC. O Órgão
de Apelação vinculava o sistema jurídico da OMC ao resto da ordem jurídica internacional
e impunha ao panel e aos Membros da OMC a obrigação de interpretar os Acordos da OMC
conforme as costumeiras regras de interpretação do direito público internacional. No caso
do Camarão (a Proibição dos Estados Unidos da Importação de Certos Camarões e Produtos Derivados
de Camarão, Decisão do Órgão de Apelação adotada em 12 de outubro de 1998, WT/DS58/
AB/R), o Órgão de Apelação referiu-se a diversas convenções internacionais para interpre-
tar a expressão “recursos naturais”. Portanto, os tratados, as práticas, os costumes e os prin-
cípios gerais extra-OMC podem ser relevantes na interpretação das provisões da OMC e
podem exercer muita influência sobre a definição dos parâmetros e do conteúdo das obriga-
ções da OMC. Para uma discussão detalhada sobre esse tópico, ver Maceau (1999, p.87 ss).

217
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

de Miami, mas, por outro, não é parte na Convenção CDB; e o Protocolo


já está recebendo diferentes interpretações.
O representante comercial norte-americano aventou a possibilidade
de seu país cogitar um possível caso de solução de controvérsia na OMC
contra a UE, que não aprovou certas variedades de milho da biotecnologia.
Em um desenvolvimento relacionado, os Estados Unidos estão tentan-
do desbloquear as exportações de milho para a UE, que ficaram paralisa-
das por causa do adiamento da aprovação de novas variedades da
biotecnologia, com uma nova proposta segundo a qual se garantirá que
os laboratórios dos Estados Unidos realizem certos testes. Isso assegu-
raria que os embarques norte-americanos não contivessem nenhuma
variedade não aprovada de milho geneticamente modificado. A propos-
ta requer que os testes anteriores ao embarque, nos Estados Unidos, não
sejam duplicados por testes subseqüentes na UE, livrando, pois, os ex-
portadores do risco de que sua mercadoria venha a ser bloqueada no porto
de entrada. Ao que parece, a proposta é encarada pelas autoridades eu-
ropéias como um sinal positivo de cooperação numa questão contenciosa,
se bem que ainda é muito cedo para que a UE aprove o plano. Por outro
lado, fontes da indústria dos Estados Unidos dizem que a proposta,
mesmo se aprovada pela UE, seria problemática em razão do grau em
que imporia a segregação entre as variedades não aprovadas de milho
GM, as aprovadas e o milho convencional.51

Os acordos da OMC que têm implicações


para o comércio internacional de OGMs

Quatro acordos da OMC parecem ter uma relevância especial para o


comércio internacional de OGMs: o Acordo de Aplicação de Medidas Sa-
nitárias e Fitossanitárias (SPS), o Acordo de Barreiras Técnicas ao Co-
mércio (TBT), o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade In-
telectual Relacionados com o Comércio (TRIPS) e o Acordo Geral de
Tarifas e Comércio de 1994 (GATT).
O principal objetivo do Acordo SPS é evitar que medidas sanitárias e
fitossanitárias internas venham a ter um efeito negativo desnecessário

51 Ver “Barshefsky hints at considering possible biotech case Against EU”, Inside US Trade,
v.18, n.24, 16 de junho de 2000.

218
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

no comércio internacional e que sejam usadas com fins protecionistas.


O acordo abrange as medidas adotadas pelos países a fim de proteger a
vida humana ou animal contra riscos oriundos da alimentação; a vida hu-
mana contra enfermidades transmitidas por animais ou vegetais; e a vida
animal e a vegetal contra pragas e doenças. Portanto, o objetivo específico
das medidas SPS é garantir a segurança alimentar e prevenir a dissemi-
nação de enfermidades em plantas e animais. Mesmo que até agora não
se haja solicitado ao Comitê SPS da OMC que se ocupasse de questões
relacionadas com o comércio de OGMs, pode-se argumentar que é per-
feitamente viável tomar medidas visando regulamentar esse comércio
dentro da abrangência do acordo. Isso porque as medidas relativas aos
OGMs não deixam de ter o objetivo de proteger “a vida humana ou animal
contra riscos oriundos da alimentação” ou o de proteger “a vida animal e a
vegetal contra pragas e doenças” (diante da falta de certeza científica a
respeito do impacto dos OGMs sobre o meio ambiente, impedir a trans-
ferência de material genético e das características associadas das varie-
dades manipuladas pela engenharia genética para as variedades conven-
cionais pode ser encarado como idêntico a proteger as plantas contra
pragas e doenças). Em outras palavras, as medidas relativas aos OGMs
podem corresponder ao espírito, quando não à letra, do Acordo SPS.
Contudo, não há consenso quanto a essa hipótese.
O Artigo 2.2 do Acordo SPS determina que “Os membros assegura-
rão que toda e qualquer medida sanitária ou fitossanitária seja aplicada
unicamente na medida do necessário para proteger a vida ou a saúde
humana, animal ou vegetal, baseie-se em princípios científicos e não seja
mantida sem evidência científica suficiente, a não ser no disposto no
parágrafo 7 do Artigo 5”. O Acordo permite a adoção provisória de me-
didas SPS como um passo precautório nos casos em que há risco imedia-
to de propagação de doença, mas em que a evidência científica for insu-
ficiente. Entretanto, “Os membros procurarão obter a informação
adicional necessária a uma avaliação de risco mais objetiva e rever a me-
dida sanitária ou fitossanitária num prazo razoável” (Artigo 5.7, segun-
da sentença). Os países devem estabelecer as medida SPS com base numa
avaliação adequada dos riscos reais envolvidos. Os procedimentos e de-
cisões utilizados por um país na avaliação do risco para a segurança ali-
mentar ou para a saúde animal ou vegetal devem ficar à disposição dos
outros em caso de solicitação.

219
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

O acordo mantém, pois, o direito soberano de qualquer governo de


oferecer o nível de proteção sanitária que lhe parecer apropriado, contudo,
espera que os países, inter alia, fundamentem suas medidas SPS em evi-
dência científica e numa avaliação de risco adequada.
No conhecido caso do hormônio,52 em razão de uma proibição imposta
pela CE à carne bovina e aos produtos derivados da carne de animais tra-
tados com hormônio de crescimento, recorreu-se ao papel do princípio
da precaução no âmbito do Acordo SPS.
A CE invocou o princípio de precaução53 em apoio a sua afirmação
de que as medidas foram tomadas com base numa avaliação de risco. Sua
alegação básica foi que o princípio de precaução era ou tinha se tornado
“uma regra geral consuetudinária do direito internacional” ou pelo me-
nos um “princípio geral do direito”. Referindo-se mais especificamente
aos artigos 5.1 e 5.2 do acordo SPS, pois aplicar o princípio de precaução
não significava que era necessário que todos os cientistas do mundo es-
tivessem de acordo quanto à possibilidade e à magnitude do risco, nem
que todos ou a maioria dos membros da OMC percebessem e avaliassem
o risco do mesmo modo a CE concluiu que suas medidas (uma impor-
tante proibição) eram de natureza precautória e satisfaziam as determi-
nações dos artigos 2.2 e 2.3 do acordo, assim como as dos parágrafos de
1 a 6 do Artigo 5. Por outro lado, na opinião dos Estados Unidos, o prin-
cípio de precaução não representava uma lei internacional consue-
tudinária: era mais uma abordagem que um princípio. Para o Canadá, a
abordagem ou conceito precautório era “um princípio jurídico emergen-
te”, mas ainda não se havia incorporado ao direito público internacio-
nal. O panel concluiu que o Acordo SPS não incluía o princípio de precau-
ção como base sobre a qual justificar medidas SPS que, ademais, eram
incompatíveis com as obrigações dos membros estipuladas por provisões
particulares do acordo e que ele, por si só e sem uma clara diretiva textual

52 EC Measure Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Complaint by the United States,
WT/DS26/R, 18 de agosto de 1997; Complaint by Canada, WT/DS48/R, 18 de agosto de
1997.
53 É a seguinte a formulação do princípio de precaução contida no Princípio 15 da Declaração
do Rio de 1992: “Havendo ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certe-
za científica não será usada como razão para adiar medidas eficazes para evitar a degrada-
ção ambiental”.

220
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

para esse efeito, não dispensava o panel do dever de aplicar os princípios


normais (isto é, do direito internacional consuetudinário) de interpre-
tação de tratados ao ler as determinações do Acordo SPS. O Órgão de
Apelação54 afirmou que era desnecessário e possivelmente imprudente
posicionar-se sobre a questão – importante mas abstrata – do status do
princípio de precaução no direito internacional. Sem embargo, pareceu-
lhe relevante chamar a atenção para alguns aspectos da relação entre o
princípio de precaução e o Acordo SPS. O Órgão de Apelação apoiou as
conclusões do panel, segundo as quais o princípio de precaução não se
sobrepõe ao texto explícito dos artigos 5.1 e 5.2, e enfatizou que ele foi
incorporado ao Artigo 5.7 do Acordo SPS, mas essa disposição não esgo-
ta a importância do princípio de precaução para o SPS.
No caso do hormônio, o panel e o Órgão de Apelação não tiveram opor-
tunidade de interpretar diretamente o Artigo 5.7 do Acordo SPS, porque
a CE não o invocou para justificar as medidas em disputa. Em compen-
sação, referiu-se explicitamente ao Artigo 5.7 desse Acordo no caso das
variedades do Japão.55 Tratava-se de uma queixa dos Estados Unidos con-
tra uma exigência do Japão de testar e confirmar a eficácia do tratamen-
to de quarentena de cada variedade de certos produtos agrícolas. Para
apoiar a exigência de teste das variedades, o país invocou o Artigo 5.7.
De acordo com o Órgão de Apelação, esse artigo estabelece quatro exigên-
cias cumulativas que devem ser atendidas para a adoção e a manutenção
de medidas provisórias de SPS. Um país pode adotar provisoriamente uma
medida SPS se esta for: 1. imposta por uma situação em que há insufi-
ciência de informação científica relevante; e 2. adotada com base na infor-
mação pertinente disponível. Tal medida não pode ser mantida a menos
que o país que a adotou: 1. procure obter a informação adicional necessá-
ria para uma avaliação de risco mais objetiva; e 2. reveja a medida dentro
de um prazo razoável.
Parece, pois, que a jurisprudência da OMC propõe uma interpretação
mais estreita do Artigo 5.7 do Acordo SPS: enfatizando a necessidade de
os países cumprirem quatro exigências específicas a fim de poder invocar

54 WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 de janeiro de 1998.


55 Japan – Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/R, 27 de outubro de 1998, e WT/
DS76/AB/R, 22 de fevereiro de 1999.

221
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

o direito de adotar e manter medidas provisórias e afirmando que o prin-


cípio de precaução não se sobrepõe à necessidade de os países funda-
mentarem suas medidas SPS numa avaliação de risco – e, em geral, evitan-
do manifestar qualquer visão acerca do status do princípio de precaução
no direito público internacional. Não obstante, o Órgão de Apelação tam-
bém declarou que o Artigo 5.7 não esgotava o princípio de precaução para
SPS. Tudo indica que ficou reconfirmado o papel central da evidência cien-
tífica e da avaliação de risco como bases necessárias para a adoção e a
manutenção de medidas SPS. Embora se possa invocar o princípio de
precaução para justificar medidas limitadas no tempo, ele não representa
uma alternativa a longo prazo à avaliação de risco e à evidência científica.
A imposição de rotulagem ligada às regulações de produtos alimen-
tícios, às exigências e às restrições nutricionais, à qualidade e à embala-
gem, geralmente é submetida ao Acordo TBT. Enquanto as medidas SPS
podem ser impostas só na medida do necessário para proteger a saúde
humana ou animal contra riscos oriundos da alimentação ou contra pra-
gas e doenças, os governos podem introduzir regulamentações TBT quan-
do necessárias para atingir diversos objetivos legítimos, inclusive a pre-
venção de práticas enganosas, a proteção da saúde ou da segurança
humana, da vida ou da saúde vegetal ou ainda do meio ambiente. Tanto
o Acordo SPS quanto o TBT incentivam o uso de padrões internacionais.
Todavia, segundo o Acordo SPS, os únicos motivos aceitos para não uti-
lizar esses padrões de proteção da segurança alimentar e da saúde ani-
mal/vegetal são os argumentos científicos resultantes de uma avaliação
dos riscos potenciais para a saúde. Já o Acordo TBT, pelo contrário, diz
que os governos podem decidir que os padrões internacionais não são
adequados por outros motivos, inclusive problemas tecnológicos funda-
mentais e fatores geográficos.56 Portanto, parece que o Acordo TBT dá
menos ênfase que o Acordo SPS à necessidade de justificar medidas com
base em considerações científicas. Sem embargo, as regulamentações
técnicas não devem ser mais restritivas ao comércio do que o necessário
para atingir um objetivo legítimo, levando em conta os riscos que a não-

56 Ver WTO, “Understanding the WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary (SPS)
Measures”, maio de 1998. (Disponível em <http://www.WTO.org/wto/goodbs/
spsund.htm>.)

222
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

realização desse objetivo pode criar. A exigência de que as medidas não


restrinjam o comércio mais do que o necessário, assim como o “teste de
proporcionalidade” a ela vinculado com relação ao impacto comercial
restritivo de uma medida e aos riscos criados pela não-realização dos ob-
jetivos declarados, parece ser importante no âmbito do comércio in-
ternacional de OGMs. Ao mesmo tempo, se o objetivo declarado de uma
medida for a proteção da saúde ou da segurança humana, da vida ou da
saúde animal/vegetal ou do meio ambiente, a aplicação do teste de
proporcionalidade pareceria particularmente problemática, consideran-
do que, nos dias atuais, há visões muito diferentes da magnitude do ris-
co apresentado pelos OGMs. Por outro lado, alguns argumentam que o
Acordo TBT não incluiu nenhum teste de proporcionalidade e que a ques-
tão é exclusivamente saber se a medida escolhida não restringe de modo
desnecessário o comércio, levando em conta o nível de proteção escolhi-
do por um país. Em tal caso, este pode implementar regulamentações
rigorosas no que tange aos OGMs, mesmo que tais regulamentações te-
nham um considerável impacto restritivo sobre o comércio, contanto que
elas não sejam mais restritivas do que o necessário.
Resta determinar se uma proibição de importação aplicada a OGMs
ou a produtos GM há de ser encarada como uma regulamentação técnica
regida pelo Acordo TBT. Do mesmo modo, não está claro se é possível
invocar as exceções gerais do Artigo 20 do GATT para justificar medidas
incompatíveis com o Acordo TBT.
Outro aspecto relevante desse acordo é o conceito de “produtos si-
milares”. Se os OGMs e os produtos GM forem considerados “similares”
aos convencionais, não há por que receberem um tratamento especial.
Ao que tudo indica, há duas importantes questões a considerar. A
primeira é se os “produtos similares” são determinados por um teste de
“equivalência substancial”. Submetido a esse teste, um alimento mani-
pulado pela engenharia genética que, nas características externas, se
pareça o suficiente com um produto alimentício convencional seria subs-
tancialmente equivalente a este último, e, portanto, os dois teriam de
ser considerados igualmente seguros e de receber o mesmo tratamento.
A “equivalência substancial” vem sendo promovida, no âmbito das ati-
vidades da Comissão do Código Alimentar, por um grupo de países ex-
portadores de OGMs. Contudo, a UE e muitas nações em desenvolvimento

223
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

recusam-se a apoiar o uso do teste de equivalência substancial por con-


siderá-lo pouco científico e demasiado restrito. Adotam a posição segundo
a qual os produtos GM e não GM são fisicamente distintos. Essa distin-
ção física se deve a que, em conseqüência da modificação para desenvol-
ver características diferentes, os produtos GM contêm DNA e/ou proteí-
nas que faltam a seus equivalentes convencionais. Sendo esse o caso, não
se pode dizer que um esquema nacional de rotulagem impondo que ape-
nas os produtos GM sejam rotulados transgride a exigência de não-dis-
criminação do Acordo TBT, a qual proíbe os membros da OMC de dife-
renciar produtos similares. Pode-se encarar a modificação genética como
um “processo relacionado com o produto e com os processos e métodos
de produção” (PMPs relacionados com o produto). O Acordo TBT autoriza
os países a distinguir os produtos, baseando-se no critério dos PMPs que
se refletem nas características finais do produto. No entanto, essa inter-
pretação das normas do Acordo TBT ficará ameaçada se a Comissão do
Código Alimentar adotar o teste de equivalência substancial como pa-
drão internacional. A segunda questão que talvez valha a pena mencio-
nar é: se os “produtos similares” não forem determinados por um teste
de “equivalência substancial”, que outro critério deve ser utilizado? (Stiwell,
1999, nota 7).
No âmbito do comércio internacional de OGMs, a questão dos “pro-
dutos similares” já foi submetida à apreciação do Comitê do TBT. O pon-
to de partida das discussões foram as queixas apresentadas por vários
países exportadores de OGMs contra a Regulamentação n.1139/98 da
CE,57 que prescreve normas específicas de rotulagem de produtos e in-
gredientes alimentícios produzidos a partir da soja ou do milho geneti-
camente modificados. Na óptica da CE, os alimentos e os ingredientes
alimentares com DNA ou proteínas resultantes da modificação genética
não equivalem a seus correspondentes convencionais e, conseqüentemente,
devem submeter-se a normas de rotulagem e, assim, fornecer informa-
ção relevante aos consumidores. Do ponto de vista dos países exporta-
dores, a regulamentação da CE afetaria negativamente o comércio e es-
tabeleceria um exemplo infeliz para a futura regulamentação dos produtos
alimentícios e agrícolas. A base de apoio dos países exportadores era que

57 Regulation (EC) n.1139/98, 26 de maio de 1998, OJ L 159, 3 de junho de 1998, p.4 ss.

224
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

os alimentos ou ingredientes desenvolvidos pela engenharia ou a modi-


ficação genéticas não se diferenciavam como uma classe – em termos de
composição, qualidade ou segurança – dos produtos oriundos de outros
tipos de cultivo. Ademais, eles acreditavam que a rotulagem excessiva
tendia mais a confundir que a informar os consumidores.58
A questão de rotular os OGMs e os produtos agrícolas GM continua
em aberto na OMC. Uma vez que ela trata de conceitos complexos e con-
troversos, como a definição de produtos “similares”, é pouco provável
que seja resolvida pelo Comitê do TBT. Acrescentaram-se ao Protocolo
sobre Biossegurança disposições acerca da informação a ser incluída na
documentação que acompanha os OGMs e os produtos básicos genetica-
mente modificados. Entretanto, não se discutiu o problema da compati-
bilidade de tais disposições com as do Acordo TBT.
Com base nos acordos TBT e SPS, fizeram-se diversas notificações
referentes a produtos agrícolas e alimentícios derivados da biotecnologia
moderna, utilizando as provisões de transparência incluídas em ambos
os acordos. Entre 1º de janeiro de 1995 e 10 de junho de 2000, apresen-
tou-se um total de 48 notificações (inclusive uma revisão e algumas
medidas idênticas notificadas por mais de um país e/ou em ambos os
acordos). As notificações foram apresentadas por diversas nações desen-
volvidas (os Estados Unidos, o Japão, o Canadá, a Nova Zelândia, a Aus-
trália, a Suíça, a UE, a Noruega, a Alemanha e a Holanda), por algumas
em desenvolvimento (o México, a Colômbia, a República da Coréia e a
Malásia) e por uma em transição (a República Tcheca).59 Os membros
estão cada vez mais empenhados em implementar normas nacionais para
produtos derivados da biotecnologia: já se apresentaram onze notificações

58 WTO, Committee on Technical Barriers to Trade, Communications from the European


Community, Reply by the European Commission to the comments by the United States
and Canada on Notification 97.766. G/TBT/W/78, 27 de agosto de 1998; e WTO,
Committee on Technical Barriers to Trade, Communication from the United States,
European Council Regulation n.1139/98 – Compulsory Indications of the Labelling of
Certain Foodstuffs from Genetically Modified Organisms, G/TBT/W/94, 16 de outubro
de 1998. O Comitê do TBT discutiu esse tópico nas reuniões dos dias 15 de setembro de
1998, 11 de junho de 1999 e 1º de outubro de 1999.
59 WTO, Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Submission by the United States
– National Regulatory Measure Related to Trade in Agricultural and Food Products Modified
by Modern Biotechnology, G/SPS/GEN/186, 21 de junho de 2000.

225
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

em 2000, e não passaram de quatro em 1995. É interessante observar


que a UE notificou um projeto de regulamentação, com base no Acordo
TBT, invocando questões relativas à rotulagem no tocante a seu objetivo
e suas razões. Os Estados Unidos notificaram um projeto próprio de re-
gulamentação conforme o Acordo SPS.
Se existem incertezas quanto à extensão da aplicação dos acordos
SPS e TBT ao comércio internacional de OGMs, as regras multilaterais que
a ele indubitavelmente se aplicam são os artigos 3, 11 e 20 do GATT.
O princípio do tratamento nacional, incorporado ao Artigo 3, impli-
ca a não-discriminação entre bens internos e importados. Transferir esse
princípio para o contexto dos OGMs pressupõe que o país importador
não pode aplicar aos produtos estrangeiros medidas mais onerosas que
as que incidem sobre os produtos internos. Do mesmo modo, no con-
texto do Artigo 3, a determinação do que constitui “produtos similares”
é uma questão crucial, uma vez que a obrigação de tratamento nacional
se aplica unicamente se dois produtos forem “similares”.
A eliminação geral de restrições quantitativas foi incorporada ao
Artigo 11, que dispõe que não se instituirá nem se manterá proibição ou
restrição ou quaisquer outros direitos, tarifas ou taxas alfandegárias so-
bre a importação ou a exportação de nenhum produto.
As obrigações dos artigos 3 e 11 podem ser revogadas mediante o
uso das exceções estipuladas pelo Artigo 20. Nele, são as seguintes as
provisões especialmente relevantes para o comércio de OGMs:

Ressaltando que não se apliquem as medidas abaixo enumeradas de


modo a constituir um meio de discriminação arbitrária injustificável entre
países nos quais prevalecem as mesmas condições, ou una restrição enco-
berta ao comércio internacional, nenhuma disposição do presente Acordo
será interpretada no sentido de impedir que qualquer parte contratante
adote ou aplique as medidas:
(b) necessárias à proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais
ou à preservação dos vegetais;
(g) referentes à conservação dos recursos naturais esgotáveis, desde
que tais medidas sejam aplicadas em conjunto com restrições à produção
ou ao consumo nacionais;

O artigo 20 dá aos países os meios legais de equilibrar as obrigações


comerciais com importantes objetivos não-comerciais, como a proteção

226
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

à saúde ou à preservação do meio ambiente, que são parte de suas polí-


ticas nacionais gerais. No caso do camarão,60 o Órgão de Apelação, refe-
rindo-se ao texto introdutório do Artigo 20, considerou que “ele incor-
pora o reconhecimento, por parte dos membros da OMC, da necessidade,
por um lado, de manter um equilíbrio de direitos e obrigações entre o
direito de um membro de invocar uma ou outra exceção do Artigo 20,
especificadas nos parágrafos (a) a (j) e, por outro, os direitos substanti-
vos dos demais membros conforme o GATT de 1994 ... É preciso estabe-
lecer um equilíbrio entre o direito de um membro de invocar uma exce-
ção do Artigo 20 e o dever desse mesmo membro de respeitar os direitos
que o tratado confere aos outros membros”.61 De acordo com o Órgão
de Apelação, o objetivo do texto introdutório do Artigo 20 é “a preven-
ção geral do abuso das exceções do Artigo 20.62
Ao proibir a importação de OGMs e de produtos GM, é possível que
um país esteja infringindo suas obrigações comerciais; não obstante, ele
tem a possibilidade de invocar diversas provisões para justificar a medida
restritiva ao comércio. Pode invocar o Acordo SPS. Nesse caso, cabe-lhe
provar que a media é necessária à proteção da vida ou da saúde humana,
animal ou vegetal, que ela tem fundamento em princípios científicos e
que não está sendo mantida sem suficiente evidência científica. Se a
medida for aplicada provisoriamente, o país deve procurar obter a infor-
mação adicional necessária a uma avaliação de risco mais objetiva e
suspendê-la dentro de um prazo razoável. No presente, há certas difi-
culdades para invocar o Acordo SPS a fim de justificar uma restrição ao
comércio de OGMs. As medidas ligadas aos OGMs coincidem com o es-
pírito, mas não com a letra do acordo. Não há evidência científica que
identifique claramente o nível de risco que os OGMs representam para a
vida ou a saúde humana, animal ou vegetal. Uma medida tomada com
base no princípio de precaução tem de ser revogada dentro de um prazo
razoável. A segunda opção é justificar uma medida restritiva ao comércio
de GM com base no Acordo TBT. Também nesse caso surgem dificuldades.

60 Relatório do Órgão de Apelação sobre a Proibição dos Estados Unidos da Importação de


Certos Camarões e Produtos de Camarão, adotada no dia 12 de outubro de 1998, WT/DS58/
AB/R;
61 Shrimp, parág. 156.
62 Shrimp, parág. 150

227
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Antes de mais nada, não está claro se uma proibição de importação deve
ser encarada como regulamentação técnica. Em segundo lugar, não está
claro se os OGMs podem ser considerados diferentes dos produtos con-
vencionais ou se se trata de “produtos similares”. Ainda que várias consi-
derações levem à conclusão de que os produtos geneticamente modifi-
cados e os convencionais são dissimilares, não se chegou a um consenso
sobre a questão. A terceira opção consiste em invocar o Artigo 20 do GATT.
Nesse caso, o país que implementar a medida restritiva ao comércio é
obrigado a provar que esta não só é compatível com a exceção específica
invocada (parágrafos (b) e (g)), como também que está em conformida-
de com o texto introdutório do Artigo 20, isto é, que não constitui uma
discriminação injustificável ou arbitrária entre países nos quais prevale-
cem as mesmas condições nem uma restrição dissimulada ao comércio
internacional.
O reforço da proteção do direito de propriedade intelectual pode
tornar mais lucrativo o investimento da indústria de biotecnologia,63 de
modo que é possível argumentar que o Acordo TRIPS promove a adoção
dos OGMs no sistema alimentar. A questão da biotecnologia aplicada aos
produtos agrícolas e alimentícios relaciona-se com a de patentear vegetais
ou animais vivos, inclusive as invenções e variedades vegetais biotec-
nológicas. Tanto nos países desenvolvidos quanto nos subdesenvolvidos,
manifesta-se a preocupação com o impacto econômico, social, ambiental
e ético da patenteação da vida. Ademais, muitos governos do Terceiro
Mundo receiam que o controle da natureza e da distribuição de novas for-
mas de vida, por parte dos conglomerados transnacionais, venha a afetar
as perspectivas de desenvolvimento e segurança alimentar de seus países.
A patenteação da vida suscita cuidados com os direitos do consumidor,
com a conservação da biodiversidade, com a proteção ambiental, com a
sustentabilidade da agricultura, com os direitos dos indígenas, com a li-
berdade científica e acadêmica e, enfim, com o desenvolvimento econô-
mico de muitas nações subdesenvolvidas dependentes de novas
tecnologias. Ademais, resta saber até que ponto os detentores de paten-
tes e licenças assumirão a responsabilidade pelas eventuais conseqüências
adversas da aplicação da biotecnologia no meio ambiente e no bem-es-
tar humano.

63 A análise dos DPIs baseia-se em Tansey (1999).

228
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

Atualmente, o Acordo TRIPS não exige que os países emitam paten-


tes de vegetais e animais; contudo, eles são obrigados a prover a prote-
ção das variedades vegetais por meio de patentes, de um sistema sui generis
efetivo64 ou de uma mescla de ambos (Artigo 27.3(B)). A revisão desse
artigo faz parte da “integrada” acordada na conclusão da Rodada do Uru-
guai. Cumprindo-a, o Conselho da OMC para o Acordo TRIPS iniciou a
revisão do Artigo 27.3(B) em 1999; no entanto, por causa da falta de con-
senso entre os membros, a revisão ainda prossegue em 2000. Os países
mais desenvolvidos consideram-na uma revisão da implementação, ao
passo que a maioria dos subdesenvolvidos a encara como uma revisão
das próprias disposições passíveis de levar à revisão do texto.
Enquanto a maior parte dos países desenvolvidos acha que o modelo
oferecido pelo sistema UPOV65 de Direitos dos Cultivadores de Plantas é
o sistema sui generis mais indicado para proteger as variedades vegetais,
os subdesenvolvidos desejam conservar a flexibilidade na implementação
da legislação nesse campo. O sistema UPOV produz um regime bastante
forte de DPIs de variedades vegetais adaptados principalmente ao culti-
vo industrial, que pode não servir a todos os países. Promove comercial-
mente variedades de espécies para sistemas industriais e agrícolas que
obrigam os agricultores a pagar royalties por essas sementes, de modo
que o setor de sementes se torna uma oportunidade de investimento para
as indústrias química e de biotecnologia. A alternativa, sobretudo nos
países caracterizados pela agricultura de subsistência, é desenvolver so-
luções próprias com uma legislação especial, adequada a sua situação,
que proteja as variedades vegetais. Por exemplo, as nações em desenvol-
vimento podem estabelecer direitos não-monopolistas que possibilitem
a coexistência de diferentes direitos de propriedade, reconhecendo o fato
de que diversos agentes participam da gestão da variedade vegetal e todos
podem reclamar para si as mesmas inovações ou o mesmo conhecimento.

64 Um sistema sui generis de proteção é uma forma alternativa única de proteção da proprieda-
de intelectual, destinada a ajustar-se ao contexto e às necessidades particulares de um país.
No caso das variedades vegetais, significa que os países podem criar normas próprias de
proteção às novas variedades vegetais com alguma forma de direito de propriedade inte-
lectual (DPI), contanto que tal proteção seja eficaz. O acordo não define os elementos de
um sistema eficaz.
65 Union Internationale pour la Protection des Obtentions Végétales (União Internacional
de Proteção das Novas Variedades Vegetais).

229
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Convém notar que, tradicionalmente, nunca houve proteção legal a va-


riedades vegetais em âmbito nacional ou internacional. Os direitos de
patente de cultivo foram sendo concedidos progressivamente a fim de
incentivar o setor privado a ingressar na indústria da semente. No en-
tanto, até recentemente, tais desenvolvimentos limitaram-se aos países
desenvolvidos. É pouco provável que, antes da implementação do Acor-
do TRIPS, algum país em desenvolvimento tenha incluído em sua legis-
lação a proteção às variedades vegetais.66
Considerando que a patenteação está ligada ao desenvolvimento e à
introdução de plantas GM, pode-se argumentar que um país precisa pri-
meiramente estabelecer normas e sistemas de controle adequados de
biossegurança antes de pensar na implementação de regimes de patente
capazes de estimular o desenvolvimento e a liberação dessas plantas.

A Terceira Conferência Ministerial


da OMC e seu processo preparatório

A maioria dos países em desenvolvimento foi à Terceira Conferência


Ministerial da Organização Mundial do Comércio (Seattle, 30 de novem-
bro-3 de dezembro de 1999) convencida de que, no terreno da biotec-
nologia, o mais provável era que a melhor opção fosse o status quo. Esses
países opuseram-se à visão de que as considerações ambientais deviam
permear todo o debate comercial e mostraram-se hostis à posição segundo
a qual convinha dar maior peso às questões ambientais no âmbito da
OMC.67 Também acharam que, excluindo das negociações o tema dos OGMs
e evitando o estabelecimento de novas regras multilaterais na área, teriam
tempo de desenvolver estruturas regulatórias para tratar da questão.

66 Ver Cullet Ph., “Protecting rights in plant varieties”, Center for International Development
at Harvard University, 1999. Disponível em <http://www.cid.harvard.edu/cidbiotech/
comments/comments56.htm>.
67 Ver, por exemplo, WTO, Submission from India, General Council – Preparations for the
1999 Ministerial Conference – Discussion on Paragraph 9a(iii) of the Geneva Ministerial
Declaration, WT/GC/W/151, 8 de março de 1999: “A questão da interface comércio e meio
ambiente é complexa e, na nossa avaliação, as provisões existentes na OMC são mais que
adequadas para lidar com as preocupações ambientais genuínas e bona fide. A verdadeira
solução do problema, se houver, está nas instituições internacionais que tratam dos acor-
dos ambientais multilaterais”.

230
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

Já os países exportadores de OGMs esperavam a tomada de algumas


decisões que facilitassem suas exportações futuras de OGMs e produtos
agrícolas GM. Em particular, pretendiam atacar o problema das aprova-
ções nacionais de OGMs (tendo em mente o lento processo de aprovação
e a suspensão de fato da própria CE), reconfirmar que a evidência cientí-
fica devia ser a base de toda e qualquer medida destinada a proteger a
vida ou a saúde humana ou animal e o meio ambiente, caracterizar os
produtos GM como “similares” aos convencionais e, enfim, lançar a idéia
de que era preciso desenvolver um novo conjunto de normas referentes
ao comércio de OGMs.
Em particular, os diferentes países desejavam tratar de dois grupos
de questões relacionadas com os OGMs. Os detentores da tecnologia de
produção de OGMs queriam que o sistema da OMC gerasse novas disci-
plinas que limitassem a capacidade regulatória dos Estados nesse campo.
Uma condição para atingir tal meta era garantir que se tomasse uma
decisão, em âmbito multilateral, a favor de um sistema ágil e confiável
de aprovação de novos OGMs em todos os países. Já os produtores e ex-
portadores de OGMs que não detinham uma tecnologia relevante mos-
traram-se interessados sobretudo em salvaguardar as oportunidades
existentes de acesso ao mercado. Enquanto o primeiro grupo preferia
incluir a questão do comércio internacional de OGMs nas negociações
sobre a agricultura, o segundo se opunha a essa opção, alegando que ela
desviaria o foco das negociações do acesso ao mercado de biotecnologia.
Como solução de compromisso, alguns países apresentaram propostas
referentes à biotecnologia e ao comércio internacional durante o proces-
so preparatório da Conferência de Seattle.
Os Estados Unidos solicitaram à OMC “o estabelecimento de disci-
plinas que assegurem que o comércio de produtos da biotecnologia se
baseie em processos transparentes, previsíveis e oportunos”.68 Com essa
proposta, tentava-se alcançar diversos objetivos: garantir a rápida expor-
tação de produtos da biotecnologia, limitando o prazo para que os países
importadores tomassem uma decisão sobre as importações (processos
oportunos); permitir que os países exportadores provessem inputs num

68 WTO, Communication from the United States – Preparations for the 1999 Ministerial
Conference – Negotiations on Agriculture – Measures Affecting Trade in Agricultural
Biotechnology Products, WT/GC/W288, 4 de agosto de 1999.

231
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

estágio precoce do processo de tomada de decisão dos demais, influen-


ciando, assim, o desenvolvimento político das outras nações, particular-
mente das sem capacidade científica e técnica (processos transparentes);
e considerar os produtos GM “similares” aos convencionais com base no
teste de “equivalência substancial” (processos previsíveis).
O Canadá propôs a formação de “um Grupo de Trabalho sobre biotec-
nologia com a missão de avaliar a adequação e a eficácia das normas exis-
tentes, assim como a capacidade dos membros da OMC de implementar
essas normas efetivamente. Um ano depois de criado, o GT dará conta
de suas constatações perante o Órgão Diretor (a ser estabelecido em
Seattle), chegando às conclusões que considerar apropriadas”.69 Portanto,
o Canadá desejava discutir a biotecnologia e o comércio internacional
não só no contexto da agricultura. Além disso, queria manter flexibili-
dade com relação ao uso das constatações do Grupo de Trabalho, ou seja,
a criação de um Grupo de Trabalho não pressupunha automaticamente
que a biotecnologia seria incluída nas negociações sobre a agricultura.
O Japão sugeriu que a OMC “estabeleça um foro adequado para ana-
lisar as novas questões, inclusive os OGMs. Tal foro manterá discussões
a partir de uma perspectiva ampla a fim de examinar a atual situação dos
OGMs, examinar as questões que devem ser tratadas e a sua relação com
os acordos da OMC já existentes”. Pode ser “o subgrupo de um grupo
independente de negociação sobre a agricultura para identificar os tópicos
acerca da matéria dos OGMs relacionados com a alimentação”. O grupo
deveria considerar, inter alia, se os acordos relevantes da OMC, como o
SPS, o TBT e o TRIPS, tinham condições de atender às questões referentes
aos OGMs; qual era a situação dos membros no tocante à sua avaliação
da segurança dos OGMs e da rotulagem dos produtos alimentícios con-
tendo OGMs; e qual seria o meio apropriado de a OMC tratar os conteúdos
e os resultados das discussões em outros foros internacionais.70
Graças à pressão dos promotores e de outros países exportadores
de OGMs, essas propostas foram incorporadas a duas partes do Esboço

69 WTO, Communication from Canada – Preparations for the 1999 Ministerial Conference –
Proposal for Establishment of a Working Party on Biotechnology in WTO, WT/GC/W/359,
12 de outubro de 1999.
70 WTO, Communication from Japan – Preparations for the 1999 Ministerial Conference –
Proposal of Japan on Genetically Modified Organisms (GMOs), WT/GC/W/365, 12 de
outubro de 1999.

232
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

de Declaração Ministerial de 19 de outubro de 1999. O Parágrafo 71, com


o título “Outros elementos do programa de trabalho”, diz: “Nós concor-
damos em estabelecer um Grupo de Trabalho sobre Biotecnologia. Este
se incumbirá de avaliar a adequação e a eficácia das normas existentes,
assim como a capacidade dos membros da OMC de implementá-las. É
conveniente que esse grupo delibere dentro de um prazo X”.
Com o título “Negociações definidas em Marrakesh. Agricultura”,
o Parágrafo 29(vi) refere-se ao “Aperfeiçoamento das regras e disciplinas
conforme o adequado, inclusive com respeito a ... disciplinas que asse-
gurem que o comércio de produtos da biotecnologia agrícola se baseie
em processos transparentes, previsíveis e oportunos”.
Em Seattle, houve uma discussão inicial dessas propostas. Os Esta-
dos Unidos confirmaram que seu objetivo não era atribuir à OMC a fun-
ção de avaliar a base científica das decisões dos membros de autorizar
ou não certos produtos em seus mercados, e sim dar-lhe um papel rela-
tivo no processo de aprovação dos produtos agrícolas da engenharia ge-
nética pelos países. A Comissão Européia tentou conciliar suas diferen-
ças com os Estados Unidos nesse campo, endossando a criação de um
grupo de trabalho sobre biotecnologia com a condição de que esse gru-
po tivesse competência para estudar, não para negociar, e fizesse parte
de um pacote abrangente sobre questões relativas ao meio ambiente.
Também reconfirmou que não abriria mão do direito de proibir produtos
agrícolas e alimentícios por razões de segurança. Entretanto, como a
Comissão não tinha competência para fazer essa concessão, os minis-
tros do Meio Ambiente e do Comércio da UE alteraram sua posição e se
opuseram à discussão sobre biotecnologia na OMC. São vários os possí-
veis motivos: o receio de que a criação de um grupo de trabalho na OMC
ameaçasse o sucesso das negociações do Protocolo sobre Biossegurança;
a convicção de que a OMC não era o foro mais adequado para desenvol-
ver uma abordagem multilateral das questões de biotecnologia; e o te-
mor de que, se se atribuísse à OMC uma competência específica, as
considerações comerciais passariam a prevalecer sobre as preocupações
ambientais. Com a oposição dos ministros da UE à posição inicial da
Comissão, esta declarou que só aceitaria um grupo de trabalho sobre bio-
tecnologia se todos os países se comprometessem a trabalhar de boa-fé

233
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

para concluir as conversações sobre a biotecnologia e concordassem com


uma agenda ampla de negociação na OMC, a qual incluiria questões
ambientais e do consumidor.
Em conseqüência do fracasso da Conferência de Seattle, não se es-
clareceu o futuro status das propostas apresentadas no processo prepa-
ratório. Todavia, seja qual for a decisão tomada sobre seu status legal, elas
refletem as preocupações dos países que não tiveram oportunidade de
se manifestar na conferência ministerial, mas que continuam presentes.
No campo específico dos OGMs, o lançamento de novas negociações so-
bre a agricultura, em março de 2000, promoveu um foro de discussão
sobre tais questões; alguns países produtores e exportadores de OGMs
já propuseram a inclusão do tema nas negociações. Contudo, é muito
duvidoso que esse foro seja o mais apropriado para a discussão de pro-
blemas relativos à biotecnologia. Provavelmente, será dificílimo para os
países em desenvolvimento obter um resultado geral positivo das nego-
ciações sobre a agricultura se o tópico da biotecnologia se prolongar de-
mais e ocupar muito a atenção das delegações. O mais provável é que o
sucesso da conclusão do Protocolo sobre Biossegurança tenha um im-
pacto sobre as posições que os países sustentaram no processo prepara-
tório da própria Conferência.

As iniciativas da Comissão do Código Alimentar


e da Organização para Agricultura e Alimentação

Em junho de 1999, a Comissão do Código Alimentar estabeleceu


uma Força-tarefa Intergovernamental Ad Hoc sobre Alimentos Derivados
da Biotecnologia a fim de desenvolver padrões, diretrizes ou recomen-
dações, conforme a conveniência, relativos aos alimentos derivados da
biotecnologia ou de características introduzidas nos alimentos por mé-
todos biotecnológicos. A expectativa da comunidade global é de que, num
prazo de quatro anos, a força-tarefa chegue a um acordo sobre as moda-
lidades de avaliação da segurança dos alimentos derivados da biotecno-
logia. Ela teve a sua primeira seção entre 14 e 17 de março de 2000. Nesse
encontro, muitas delegações e organizações observadoras identificaram

234
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

a avaliação da segurança e do valor nutritivo dos alimentos derivados da


biotecnologia como a área de trabalho prioritária.71
A força-tarefa decidiu proceder à elaboração de dois textos princi-
pais: 1. um conjunto amplo de princípios gerais de análise de risco de
alimentos derivados da biotecnologia, inclusive a tomada de decisão com
fundamento científico, a avaliação anterior à comercialização, o moni-
toramento e a transparência posteriores à comercialização; e 2. orientações
específicas para a avaliação de risco de alimentos derivados da biotec-
nologia, inclusive matérias como segurança e nutrição alimentares, equi-
valência substancial, efeitos não intencionais e conseqüências potenciais
a longo prazo para a saúde. Um grupo de trabalho presidido pelo Japão
incumbiu-se da tarefa de elaborar os textos.
Ademais, a força-tarefa concordou com a necessidade de preparar
uma lista de métodos analíticos disponíveis, inclusive de detectar e iden-
tificar alimentos ou ingredientes alimentícios derivados da biotecnologia,
encarregando-se de indicar o critério de desempenho de cada método e
o status de sua validação. Um grupo de trabalho coordenado pela Alema-
nha ficou encarregado de copilar a lista.
O Comitê de Rotulagem de Produtos Alimentícios do Código está
estudando a adoção de um padrão internacional de rotulagem de OGMs.
Em 1996, a Organização para Agricultura e Alimentação (FAO) e a
Organização Mundial da Saúde (OMS) promoveram uma Consulta de
Expertos e recomendaram que os países em desenvolvimento recebessem
assistência e educação acerca das abordagens da avaliação de segurança
de alimentos e componentes alimentícios produzidos por modificação
genética. Na primeira reunião da força-tarefa, a FAO e a OMS reafirmaram
seu apoio à assistência técnica aos países subdesenvolvidos.
A FAO divulgou uma declaração por ocasião do primeiro encontro
da força-tarefa.72 Enfatizou que a engenharia genética fornece poderosos
instrumentos para um desenvolvimento sustentável da agricultura, do

71 Joint FAO/WHO Food Standard Programme, Report of the First Session of the Codex Ad Hoc
Intergovernmental Task Force on Foods Derived from Biotechnology, Chiba, Japão, 14-17 de março
de 2000, ALINOR 01/34. O relatório será examinado na 24ª Sessão da Comissão do Código
Alimentar (Genebra, 2-7 de julho de 2001).
72 Ver “FAO stresses potential of biotechnology but calls for caution”, FAO Press Release 00/17.

235
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

florestamento e da pesca e pode ser uma ajuda importante para a satisfa-


ção das necessidade alimentares da população crescente e cada vez mais
urbanizada. No caso dos OGMs, porém, recomendou uma avaliação com
base científica que determine objetivamente os benefícios e os riscos de
cada OGM individual e trate das preocupações legítimas com a biossegu-
rança de cada produto e processo antes de que seja liberado. A FAO obser-
vou que o investimento em pesquisa biotecnológica tende a se concen-
trar no setor privado e a orientar-se para a agricultura dos países de renda
mais alta, onde há poder de compra para os seus produtos. Em vista da
contribuição potencial das biotecnologias para aumentar o abastecimento
de alimentos e superar a insegurança e a vulnerabilidade alimentares, a
FAO fez um apelo para que se envidem esforços para assegurar que os
países subdesenvolvidos, em geral, e os agricultores pobres em recursos,
em particular, tenham acesso a uma diversidade de fontes de material ge-
nético. E propôs que essa necessidade seja atendida mediante o aumento
do financiamento público e o diálogo entre os setores público e privado.
No dia 28 de junho de 2000, o diretor-geral da FAO reconheceu, numa
entrevista, que as culturas convencionais podiam alimentar 800 milhões
de pessoas com fome no mundo se simplesmente fossem distribuídas
com justiça nos países subdesenvolvidos. Mas previu que uma escassez
de terra disponível para o cultivo tornaria impossível alimentação de uma
população global que deve chegar a 9 bilhões sem recorrer a plantas e
animais manipulados pela engenharia genética. Além disso, sublinhou a
necessidade de tomar todas as precauções necessárias para proteger a
saúde humana e o meio ambiente. Disse acreditar que é possível chegar
a um consenso sobre os padrões de alimento GM, apesar da divisão da
opinião. A FAO, acrescentou, está criando uma “comissão de ética” es-
pecial, com a contribuição de filósofos e representantes religiosos, para
investigar os fatores humanos relacionados com a agricultura GM.73
Em julho de 1999, a Comissão do Código Alimentar aprovou dire-
trizes internacionais para a produção, o processamento, a rotulagem e a
comercialização do alimento organicamente produzido. Tais diretrizes
definem a natureza da produção de alimento orgânico e prevenirão afir-
mações capazes de desnortear os consumidores sobre a qualidade de um

73 Ver “World needs GM crops, says UN food chief ”, Financial Times, 28 de junho de 2000.

236
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

produto ou sobre o modo como é produzido. O objetivo final é dar-lhe


uma opção e, ao mesmo tempo, garantir a observância dos padrões da
agricultura orgânica.74

As iniciativas da OCDE

A biotecnologia, os produtos agrícolas geneticamente modificados


e outros aspectos da segurança alimentar não tardaram a despertar muito
interesse nos países-membros da Organização para Cooperação e Desen-
volvimento Econômico (OCDE). Esta tem diversos projetos relacionados
com a biossegurança, como o Grupo de Trabalho para a Harmonização
da Supervisão Regulatória da Biotecnologia, o Grupo de Trabalho sobre
Biotecnologia e a Força-tarefa para a Segurança dos Novos Alimentos e
Rações. Atualmente, está preparando a resposta a uma solicitação apre-
sentada pelos chefes de Estado e de governo do G8, em junho de 1999,
para que se criasse um grupo de estudo sobre “as implicações da biotec-
nologia e outros aspectos da segurança alimentar”.75 A OCDE planejou
cinco elementos em resposta ao G8: um relatório sobre a avaliação de
segurança dos novos alimentos; outro sobre as questões ambientais re-
lacionadas; um compêndio descrevendo os sistemas nacionais e inter-
nacionais de segurança alimentar; o resultado das consultas da OCDE com
organizações não-governamentais ocorridas em 20 de novembro de 1999;

74 Ver “The Codex Alimentarius Commission approves guidelines for organic food and sets
up taskforces on standards for derived from biotechnology, animal feeding and fruit juices”,
FAO Press Release, 99/41.
75 “A biotecnologia oferece grandes oportunidades, mas também representa desafios signifi-
cativos e suscitou o debate público sobre suas implicações. Os ministros enfatizaram a
importância de salvaguardar a saúde humana e meio ambiente e, ao mesmo tempo, permi-
tir que as pessoas desfrutem dos benefícios provindos dos avanços da biotecnologia. A
pesquisa científica é essencial ao processo. A OCDE deve continuar examinando as várias
dimensões da questão, inclusive a discussão no próximo encontro ministerial do CPCT
(Comitê de Política Científica e Tecnológica) e em outros foros” (Comunicado da reunião
do Conselho da OCDE em âmbito ministerial, parágrafo 9, maio de 1999). “Como o co-
mércio é cada vez mais global, é preciso lidar com as conseqüências dos desenvolvimentos
da biotecnologia em nível nacional e internacional e em todos os foros adequados. Nós
dependemos de uma abordagem com base científica e fundada em normas para tratar des-
sas questões” (Comunicado dos Chefes de Estado e de Governo do G8, parágrafo 11, Colô-
nia, junho de 1999).

237
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

e o resultado da Conferência da OCDE sobre “GM e Segurança Alimen-


tar: Fatos, Incertezas e Avaliação” (Edimburgo, 28 de fevereiro–1º de
março de 2000).76

O princípio de precaução

O princípio de precaução começou a figurar em acordos multilate-


rais na metade da década de 1980. Houve referências a ele em 1985, na
Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, e em 1987,
no Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Deterioram a Camada
de Ozônio. O texto da Convenção sobre o Comércio Internacional de
Espécies Ameaçadas da Fauna e da Flora Silvestres (Cites, na sigla in-
glesa) não o invocou explicitamente, mas a Conferência das Partes en-
dossou-o explicitamente em 1994. A aplicação do princípio aumentou a
partir da década de 1990, quando a Conferência das Nações Unidas so-
bre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Unced) dilatou consideravel-
mente o consenso sobre ele. Adotou-se o Princípio 15 da Declaração do
Rio.77 Ademais, os delegados da Unced o invocaram na Convenção Qua-
dro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, na Convenção sobre
Diversidade Biológica e na Agenda 21. Como já se mencionou, o princí-
pio de precaução é um dos pontos centrais do Protocolo de Cartagena.78
Em 1990, mencionou-se o princípio de precaução também em de-
clarações e tratados regionais. A Convenção de Bamako de 1990 sobre a
Proibição de Importar Detritos Perigosos na África e sobre o Controle
dos Movimentos Transfronteiriços e a Gestão dos Detritos Perigosos na

76 Ver Inter-Agency Network for Safety in Biotechnology (IANB), Safety in Biotechnology – IANB
Newsletter, n.1, 19 de abril de 2000, e OECD Work on Biotechnology and Other Aspects of Food
Safety, nota do secretário-geral, C(99) 148/REV4, 15 de novembro de 1999.
77 Na formulação da Declaração do Rio, o princípio tem diversos elementos. O limite para
desencadear o princípio é a existência de ameaças identificáveis de dano sério e irreversível.
Na existência de tais ameaças, os governos têm liberdade de tomar medidas custo-efetivas
preventivas. Também podem se recusar a tomar tais medidas, porém não alegando falta de
certeza científica. Ademais da referência a essas medidas, o Princípio 15 não estabelece
condições nem restrições para as medidas preventivas que o governo escolher.
78 Encontra-se uma análise recente do princípio de precaução em Ward, H., “Science and
Precaution in the Trading System”, Royal Institute of International Affairs e o International
Institute for Sustainable Development, 1999.

238
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

África solicita a implementação do princípio de precaução. Na Europa,


ele foi incluído na Convenção de 1999 para a Proteção do Ambiente
Marinho do Atlântico Nordeste, na Convenção de 1992 sobre a Proteção
e o Uso de Cursos de Água Transfronteiriços e dos Lagos Inernacionais e
pela Convenção de 1992 sobre a Proteção do Ambiente Marinho da Re-
gião do Mar Báltico. Também ficou inscrito no Tratado de Maastricht de
1992 como base da ação ambiental da UE.
Desde 1992, o princípio de precaução tem se refletido também na
legislação interna e na jurisprudência de um número crescente de países.
De acordo com a maioria dos comentaristas, ele se originou na política
ambiental municipal da República Federal da Alemanha, onde se mate-
rializou nos conceitos de que os perigos ambientais devem ser evitados
antes que ocorram e de que as autoridades governamentais podem im-
por medidas ou agir mesmo diante da incerteza. Na Colômbia, a Lei n.99
(aprovada em 1993) incorpora o princípio de precaução, considerando-
o fundamental para a política ambiental do país. Em 1988, a Costa Rica
aprovou a Lei n.7.788 para conservar a biodiversidade, fomentar o uso
sustentável dos recursos naturais e distribuir de modo eqüitativo os be-
nefícios e custos derivados da biodiversidade. O critério precautório é
um dos que implementam a lei. Na Austrália, o princípio de precaução
vem sendo incorporado a quase todas as recentes políticas e estratégias
federais para o meio ambiente. Ademais, a Justiça do país reconheceu o
princípio em diversos casos ambientais. O Canadá adotou a abordagem
precautória na legislação e nos acordos intergovernamentais, e ela tem
aparecido na jurisprudência. Várias províncias canadenses adotaram o
princípio de precaução na legislação ambiental. A abordagem precautória
reflete-se, pelo menos implicitamente, em numerosas leis ambientais
internas dos Estados Unidos, inclusive na Lei das Espécies Ameaçadas,
na da Política Ambiental Nacional, na do Ar Limpo, na Lei Federal de
Alimentação, Drogas e Cosméticos, na da Água Limpa e na da Poluição
de Petróleo. No entanto, o país tem afirmado reiteradamente que a abor-
dagem precautória não é uma regra de direito consuetudinário; assim,
embora a adote em várias leis ambientais, não a reconhece como uma
obrigação internacional.
No caso Velore Citizens Welfare Forum versus Union of India & ORS, a Su-
prema Corte indiana adotou o princípio de precaução ao tratar da poluição

239
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

causada pelos curtumes e concluiu que ele era um elemento essencial


do desenvolvimento sustentável. Também decidiu que o princípio de
precaução fazia parte da lei da Índia, pelo menos parcialmente, pois é de
se supor que as regras da lei consuetudinária internacional e, presumivel-
mente, inclusive o princípio de precaução devem ser incorporados à le-
gislação interna se não a contrariarem. No caso Shehla Zia versus WAPDA,
a Suprema Corte paquistanesa reexaminou a objeção de um grupo de
cidadãos à proposta de construção de uma estação de distribuição de ener-
gia. Com base no princípio de precaução, tal como o expressa a lei inter-
nacional e a Constituição do Paquistão, o tribunal proibiu a construção
da estação até que novos estudos esclareçam o seu impacto potencial.79
Em 2 de fevereiro de 2000, a Comissão da CE adotou um comunica-
80
do acerca da aplicação do princípio de precaução como um complemento
do Protocolo sobre Biossegurança e do Relatório sobre Segurança Ali-
mentar. Os objetivos declarados do comunicado são informar todas as
partes interessadas sobre como a Comissão pretende aplicar o princípio;
estabelecer diretrizes para a sua aplicação; contribuir com o presente
debate sobre a questão tanto na UE quanto em âmbito internacional; erigir
uma compreensão comum do modo de avaliar, apreciar, gerir e comuni-
car os riscos que a ciência não é capaz de avaliar plenamente; e evitar o
recurso ilegítimo ao princípio de precaução como forma dissimulada de
protecionismo.
Conforme o comunicado, a Comissão considera que o princípio de
precaução abrange muito mais do que o campo ambiental, incluindo tam-
bém a proteção da saúde humana, animal e vegetal. Oferece uma base
de ação quando a ciência é incapaz de dar uma resposta clara diante de
razoáveis motivos de preocupação com perigos potenciais que possam
afetar o meio ambiente ou a saúde humana, animal ou vegetal de modo
incompatível com o alto nível de proteção escolhido pela UE. Os respon-
sáveis pelas decisões devem ter conhecimento do grau de incerteza dos
resultados da avaliação da informação científica disponível; não obstante,

79 A análise do princípio de precaução na legislação regional e nacional e na jurisprudência


baseia-se em Stilwell, M. T., “The precautionary principle in international and domestic
law”, 2000. (Mimeogr.)
80 Commission of the European Communities, Communication from the Commission on the
Precautionary Principle, Bruxelas, 2 de fevereiro de 2000, COM(200) 1 final.

240
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

determinar o nível de risco aceitável é, na opinião da Comissão, uma res-


ponsabilidade eminentemente política. As medidas fundamentadas no
princípio de precaução devem ser, inter alia, proporcionais ao nível de
proteção escolhido; indiscriminatórias na sua aplicação; compatíveis com
medidas similares já tomadas; baseadas no exame dos benefícios e cus-
tos potenciais da ação ou da falta de ação; sujeitas a revisão à luz de no-
vos dados científicos; e capazes de atribuir responsabilidade pela produ-
ção da evidência científica necessária a uma avaliação de risco mais
abrangente. A Comissão deixa claro que examinar os custos e benefícios
da ação ou da falta dela não é uma simples análise econômica de custo-
benefício: inclui considerações não-econômicas, como a eficiência das pos-
síveis opções e a sua aceitabilidade pelo público. Na condução de tal exa-
me, a proteção à saúde tem prioridade sobre as considerações econômicas.
O comissário do Meio Ambiente, que apresentou o Relatório sobre
Segurança Alimentar na sessão plenária do Parlamento Europeu, admi-
tiu que o uso do princípio de precaução pela UE pode provocar atritos
comerciais com os Estados Unidos, mas disse que as disputas serão
solucionadas.81
Durante o processo preparatório de Seattle, a UE tratou a questão
do princípio de precaução e propôs que os membros da OMC se concen-
trassem, inter alia, em “examinar se é necessário esclarecer a relação entre
as normas comerciais internacionais e os princípios ambientais essen-
ciais, notadamente o de precaução”. E acrescentou que “é necessário ga-
rantir o equilíbrio correto entre a ação pronta e proporcional, quando jus-
tificável, e a evitação da precaução injustificável, tendo em mente que o
conceito básico do princípio de precaução já está presente em várias dis-
posições-chave da OMC, como os acordos SPS e TBT”.82
A referência ao princípio de precaução em textos legais multilate-
rais, regionais e nacionais não o torna menos controverso no contexto
do comércio internacional: embora ele tenha sido incluído em diversos

81 Ver “EC’s precautionary principle seeks proportionate, unbiased risk analysis”, International
Trade Reporter, v.17, n.6, 2 Feb. 2000.
82 WTO, Communication from the European Communities, Preparations for de 1999 Minis-
terial Conference – EC Approach to Trade and Environment in the New WTO Round, WT/
GC/W194, 1º de junho de 1999.

241
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

instrumentos legais decisivos no trato do meio ambiente, seu status, no


quadro do sistema comercial internacional, continua sendo pouco claro.
O comitê do SPS da OMC discutiu o princípio de precaução em sua
primeira reunião de 2000 (15-16 de março), quando a UE apresentou o
comunicado sobre ele. Tanto os países desenvolvidos quanto os subde-
senvolvidos que participaram do debate expressaram preocupação com
o comunicado e enfatizaram que o Acordo SPS já continha regras acerca
dos casos em que se fizessem necessárias medidas de emergência, mas a
correspondente evidência científica não fosse cabalmente acessível. Afir-
maram que uma aplicação ampla do princípio de precaução, no comér-
cio internacional, levaria a uma situação de imprevisibilidade no que tange
ao acesso aos mercados, o que poria em risco os resultados da Rodada
do Uruguai. Além disso, a implementação de medidas precautórias sem
o estabelecimento de um prazo rigoroso estimularia a ineficácia e retarda-
ria a pesquisa científica. Entre os países que, no SPS, se manifestaram con-
trários a uma interpretação ampla do princípio de precaução incluem-se
os que se apuseram a ele durante as negociações do Protocolo sobre
Biossegurança, assim como alguns dos que foram favoráveis no âmbito
do Protocolo sobre Biossegurança.

Conclusões

Como exportadores, os países em desenvolvimento sempre recearam


que os desenvolvidos usassem medidas de proteção à saúde, ao meio
ambiente ou ao consumidor como instrumentos de proteção de sua in-
dústria nacional, ameaçando-lhes, conseqüentemente, as oportunidades
de acesso ao mercado.
Como importadores, esses mesmos países enfrentam um risco dife-
rente no campo da biotecnologia: o de importar e utilizar produtos que
se podem revelar nocivos à saúde humana ou ao meio ambiente. A capa-
cidade limitada da maioria deles de examinar os produtos na fronteira e
avaliar por si sós os riscos e benefícios envolvidos, assim como a falta de
legislação interna nessa matéria, torna séria a sua preocupação.
Se, como exportadores, os países em desenvolvimento argumentam
contra qualquer modificação das regras comerciais multilaterais existentes

242
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

que venha a dar mais flexibilidade ao uso de medidas restritivas ao co-


mércio em nome da proteção da vida e da saúde humanas ou animais ou
do meio ambiente, como importadores potenciais de OGMs, a maior parte
deles solicitou a flexibilidade para decidir aceitar ou recusar produtos
cujo efeito sobre a saúde e o meio ambiente ainda não são plenamente
conhecidos.
Em termos práticos, essas preocupações diferentes se refletiram no
fato de os países em desenvolvimento haverem solicitado que as medi-
das do TBT e do SPS se baseassem, tanto quanto possível, nos padrões
internacionais e na evidência científica, de terem apoiado uma interpreta-
ção restrita do princípio de precaução no âmbito dos acordos da OMC e
rejeitado as propostas dos países desenvolvidos no sentido de alterar o
Artigo 20 do GATT. Por outro lado, a maioria das nações subdesenvolvi-
das manifestou-se firmemente a favor da flexibilidade na tomada de de-
cisão no quadro do Protocolo sobre Biossegurança e lutou para tornar a
abordagem precautória um dos pontos mais importantes do Protocolo.
Essas posições conflitantes não são um sinal de falta de compreen-
são dos problemas em questão, porém mostram o quanto é difícil para
os países – especialmente os que contam com escassos recursos finan-
ceiros e técnicos e têm necessidades rivais – tomar uma posição inequí-
voca no cenário cada vez mais complexo do comércio internacional.
A biotecnologia pode ser uma área em que os países em desenvolvi-
mento não tenham particular interesse em continuar negociando, sobre-
tudo no âmbito da OMC, uma vez que, em quaisquer negociações, é pro-
vável que eles se vejam diante de vários riscos. A introdução dos OGMs
na OMC arrisca criar conflito entre as comunidades comercial e ambiental
e permitir que os países exportadores de OGMs desenvolvam novas dis-
ciplinas capazes de sabotar o Protocolo sobre Biossegurança. Por outro
lado, pode permitir a alguns países desenvolver novas normas baseadas
no princípio de precaução que abranjam muito mais que os produtos GM
que tanto preocupam os países subdesenvolvidos, solapando-lhes o aces-
so ao mercado de produtos convencionais.
Há outros foros, à parte a OMC, nos quais já se trataram e ainda é
possível tratar as questões relacionadas com o OGMs, como a CDB/Pro-
tocolo sobre Biossegurança ou a FAO. Considerações científicas, jurídi-
cas e táticas justificam a escolha dessas instâncias como foro de discussão

243
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

sobre os OGMs. Nelas, os países são representados por delegados com


expertise específica no setor. O Protocolo sobre Biossegurança tem por
objeto os OGMs, ao passo que os acordos da OMC – como o TBT e o SPS –
se aplicam além das fronteiras. Geralmente, os países em desenvolvimen-
to conseguem se fazer ouvir mais no contexto da CDB e da FAO que na
OMC. As discussões nesses foros têm a possibilidade de ser muito pro-
dutivas, mas as conclusões a que se chegar podem ser questionadas com
base na sua compatibilidade com a OMC.
Há ainda diversos foros, no âmbito da OMC, nos quais se podem tratar
ou já se trataram, direta ou indiretamente, questões relativas ao comér-
cio de produtos da biotecnologia e, mais especificamente, de OGMs. Cada
um deles tem características próprias, de modo que as discussões po-
dem ter resultados diferentes conforme o lugar em que ocorram. Os co-
mitês do SPS e do TBT são técnicos, com função bem definida e relativa-
mente pouco espaço para barganhas, muito embora, no presente, o
Acordo TBT esteja passando por sua segunda revisão trienal. O Comitê
de Comércio e Meio Ambiente é um foro em que as questões não-co-
merciais recebem uma atenção especial. O Comitê de Agricultura, em
que as negociações são contínuas, é o foro que atualmente oferece a mais
ampla margem de manobra e as melhores oportunidades de barganha.
No entanto, também pode ser um foro arriscado para os países subde-
senvolvidos. Os países produtores e exportadores de OGMs têm a possi-
bilidade de trocar concessões no terreno da biotecnologia por conces-
sões em outras áreas, como os subsídios à exportação, e isso é capaz de
levar a uma situação contrária aos interesses dos países em desenvolvi-
mento no setor. Ademais, a atenção excessiva à biotecnologia arrisca
desviar a atenção de temas de enorme relevância para os países em de-
senvolvimento, especificamente as reduções de tarifas e a suspensão dos
subsídios, e ameaçar os resultados globais das negociações. Além disso,
pode-se argumentar que o comércio de OGMs é uma questão horizon-
tal com implicações que vão além da agricultura e que, portanto, o Comi-
tê de Agricultura não é o foro mais adequado para discuti-la. Um gru-
po de trabalho ad hoc no âmbito da OMC tem condições de contribuir
para melhorar a compreensão do problema, contudo os grupos de traba-
lho geralmente são o primeiro passo rumo à negociação de novas regras
comerciais.

244
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

Se se levar à OMC a questão do comércio internacional de OGMs e


produtos deles derivados, podem-se vislumbrar dois cenários possíveis.

Cenário 1

Como alguns parceiros comerciais poderosos apóiam decididamen-


te alterações no sistema da OMC a fim de melhor acomodar seus interes-
ses não-comerciais, e diante da pressão exercida sobre o sistema pelos
muito expressivos grupos de consumidores e ambientalistas, o sistema
comercial multilateral pode se tornar mais flexível, permitindo que os
países recorram a medidas restritivas ao comércio a fim de proteger seus
mercados de produtos que possam prejudicar a vida e a saúde humanas,
animais ou vegetais ou o meio ambiente. Por conseguinte, é possível que
se iniciem negociações, na OMC, para modificar o Artigo 20 do GATT e,
talvez, o Artigo 5.7 do Acordo SPS.
Uma alteração integral do Acordo SPS e do Artigo 20 do GATT, afe-
tando não só o comércio de OGMs, como também o de produtos agríco-
las e alimentícios não-GM, seria uma opção arriscada para os países sub-
desenvolvidos, uma vez que pode ameaçar as oportunidades de mercado
existentes. Por outro lado, seria desnecessário procurar proteger a saúde
e a segurança internas, no campo dos OGMs, já que é possível usar o Proto-
colo sobre Biossegurança com esse fim.
Sem embargo, se se alterarem as normas comerciais da maneira des-
crita anteriormente, a atitude dos países em desenvolvimento pode ser
a de reivindicar assistência técnica e financeira que lhes possibilite cum-
prir as novas e mais rigorosas exigências que, provavelmente, serão
implementadas pelos países importadores. Deve-se incentivar a imple-
mentação cabal, por parte dos países desenvolvidos, das disposições so-
bre a cooperação técnica e sobre o tratamento especial e diferencial con-
tidos nos Acordos SPS e TBT. Há que preservar as oportunidades de acesso
ao mercado dos países em desenvolvimento e não se deve modificar o
equilíbrio de direitos e obrigações surgido na Rodada do Uruguai. Essa
opção pode ser perigosa: embora arrisque implementar exigências mais
rigorosas, é possível que não se verifique a cooperação técnica e finan-
ceira, como mostra a experiência com cláusulas de melhor empenho.
Todavia, os países subdesenvolvidos devem ter em mente que os varejistas

245
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

e os consumidores podem recusar produtos que não observem padrões


rigorosos, portanto aumentar a capacidade de produzir qualidade e pro-
dutos seguros é a alternativa mais promissora a longo prazo.
Esta opção implica criar conhecimento, aptidão e capacidade nos
países em desenvolvimento. Reforçar as capacidades internas nesses ter-
renos teria um positivo efeito expansível à medida que também ajudaria
os países subdesenvolvidos, como importadores, a identificar confiavel-
mente o tipo de produtos que desejam permitir em seus mercados. Em
vez de se mostrarem relutantes em importar e usar produtos genetica-
mente modificados em razão de sua incapacidade de avaliar os riscos e
benefícios potenciais com eles relacionados, é possível que, com base no
aumento de sua capacidade científica e de avaliação própria dos riscos e
benefícios potenciais envolvidos, esses países passem a impedir a entrada
dos produtos real ou potencialmente nocivos à saúde e à segurança in-
ternas, levando em conta as condições locais, e a permitir a entrada dos
que se mostrarem benéficos para a solução de graves problemas inter-
nos, como a segurança alimentar, a saúde pública e a proteção do meio
ambiente. Em outras palavras, aumentar a capacidade dos países em
desenvolvimento de lidar com questões científicas no setor agrícola sig-
nifica aumentar-lhes a capacidade tanto como exportadores quanto como
importadores e, no futuro, como produtores. Tais países podem se beneficiar
da biotecnologia se conseguirem lidar com ela e participar de seu desen-
volvimento.

Cenário 2

A incerteza jurídica já está afetando os fluxos comerciais interna-


cionais de OGMs e de produtos deles derivados, assim como os interes-
ses econômicos dos países exportadores, principalmente dos Estados
Unidos e do Canadá. Os conglomerados transnacionais que fizeram inves-
timentos significativos na biotecnologia já estão pressionando os gover-
nos para que assegurem um sistema comercial multilateral que inclua
tão poucas limitações quanto possível no movimento transfronteiriço de
produtos da biotecnologia. Em conseqüência da pressão exercida por
parceiros comerciais decisivos e por lobbies de fabricantes, os existentes
acordos da Rodada do Uruguai permanecem inalterados.

246
Um novo dilema para os países em desenvolvimento...

A atitude dos países em desenvolvimento pode ser a de que o atual


cenário comercial lhes apresenta dificuldades, pois os obriga a lidar com
fenômenos novos, como a biotecnologia, e eles carecem de expertise para
tanto. Por isso, precisarão de cooperação técnica e financeira para elabo-
rar a política e a capacidade técnica nos novos terrenos. Pode-se criar um
fundo internacional, mantido por contribuições públicas e privadas e
administrado sob o auspício do secretariado da CDB, da FAO e da Co-
missão do Código Alimentar, para financiar o treinamento técnico em
biotecnologia aplicada à agricultura e possibilitar, aos países subdesen-
volvidos, a avaliação dos riscos e benefícios dos produtos da biotecnologia.
Com base em tal avaliação, eles decidiriam que produtos importar ou
que sementes plantar e, por fim, que tecnologia desenvolver para resol-
ver seus próprios problemas agrícolas e de segurança alimentar. Um ponto
de partida pode ser a oferta, por parte da FAO/OMS, de dar apoio aos países
em desenvolvimento para avaliar a segurança dos alimentos e compo-
nentes alimentícios produzidos pela modificação genética. Outra impor-
tante contribuição para a criação de capacidade pode ser a cooperação
técnica oferecida pelos países subdesenvolvidos que já adquiriram algu-
ma expertise no campo da biotecnologia aos que ainda se encontram no
processo de familiarizar-se com o novo fenômeno.
A opção pelo status quo é menos arriscada do que a primeira do pon-
to de vista comercial (para poder implementar medidas restritivas ao co-
mércio compatíveis com a OMC a fim de realizar objetivos relacionados
com a saúde ou o meio ambiente, os países terão de cumprir as rigoro-
sas exigências do Artigo 20 do GATT e do Artigo 5.7 do Acordo SPS). Con-
tudo, pode ser mais arriscado do ponto de vista da saúde e da proteção
ambiental internas se as organizações internacionais competentes e os
países desenvolvidos não oferecerem a necessária cooperação. No entan-
to, o Protocolo sobre Biossegurança contém provisões específicas relati-
vas à cooperação técnica, e estas também devem ser utilizadas.
Se prevalecer o status quo, são muitas as chances de que o sistema de
solução de controvérsias da OMC tenha de examinar numerosas disputas
comerciais. Isso porque ainda não se resolveu a questão da relação entre
as regras comerciais incluídas em acordos multilaterais específicos com
os direitos e obrigações da OMC. Os panels e o Órgão de Apelação da OMC
darão soluções caso a caso. Os países em desenvolvimento enfrentam

247
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

algumas dificuldades nesse campo: ser parte de um litígio é demorado e


muito custoso, principalmente se eles dependerem de advogados estran-
geiros. Ademais, o fato de uma demanda específica ser solucionada de
determinado modo não significa que um caso semelhante há de ser re-
solvido exatamente nos mesmos termos. Por conseguinte, é necessária
uma vigilância constante sobre a evolução da jurisprudência da OMC. São
essas as considerações adicionais a serem levadas em conta.

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248
Parte III
Estado, integração regional
e desenvolvimento
9
O papel do Estado na economia:
um exame teórico sobre o caso chinês

Zhiyuan Cui1

O Estado corretor das “falhas de mercado”

Falhas de mercado tradicionais

Na paisagem intelectual contemporânea, pode-se sintetizar a pers-


pectiva do papel econômico do Estado da seguinte maneira: “o Estado deve
ser o corretor das falhas de mercado”. Estas, por sua vez, classificam-se
em dois tipos principais: as “tradicionais” e as “novas” (Stiglitz, 1998).
Geralmente se identificam as falhas de mercado tradicionais com a
ajuda do Primeiro Teorema do Bem-estar. Ele estipula que um sistema
de preços competitivos, observados certos pressupostos acerca da pre-
ferência e da tecnologia (como a concorrência perfeita, a ausência de bem
público, de retorno crescente à escala e de externalidade), pode levar a

1 Professor do Departamento de Ciência Política, MIT (EUA). Parcialmente publicado no


PNUD China Human Development Report, 1999.

251
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

alocação de recursos ao ótimo de Pareto para o conjunto da sociedade. A


“falha de mercado” ocorre quando se violam os pressupostos do teorema
em razão da existência de bens públicos, de retorno crescente à escala ou
de externalidade. O papel do Estado consiste em corrigir essas falhas com
os meios disponíveis, como garantir a ordem pública e os direitos de proprie-
dade, fornecer bens públicos, tais como estradas e a defesa nacional, re-
gulamentar as utilidades públicas que apresentarem retornos crescentes
à escala na produção, aplicar a lei antitruste para preservar a concorrên-
cia, recorrer à legislação ambiental a fim de reduzir a poluição etc.
A intuição por trás das “falhas tradicionais de mercado” é simples.
O “bem público” e os bens com externalidades positivas serão mais es-
cassos no mercado, ao passo que os bens com externalidades negativas
(como a poluição) serão mais abundantes, já que, em ambos os casos, o
custo marginal social não será igual aos custo marginal privado. O boxe
abaixo ilustra o papel do Estado na redução das externalidades negati-
vas via regulamentação ambiental.

A Lei Ambiental da China para a Produção Limpa de Carvão


A Lei de Proteção Ambiental chinesa de 1982 e muitas leis e regulamen-
tações subseqüentes indicam o sério compromisso do governo com a meta
do desenvolvimento sustentável. Por exemplo, a Lei de Conservação da Ener-
gia da República Popular da China entrou em vigor no dia 1º de janeiro de
1998. O Nono Plano Qüinqüenal (a partir de 1996) exige que todas as minas
de carvão novas e muitas já existentes tenham instalações de preparo do car-
vão. Em 2000, a meta é lavar 30% da produção total de carvão e 58% do pro-
duzido pelas empresas estatais. E, recentemente, o Conselho de Estado criou
novas regulamentações para a construção e a reconstrução de usinas terme-
létricas a carvão. De acordo com a nova regulamentação, a construção de no-
vas usinas termelétricas a carvão é proibida em cidades grandes ou médias ou
em seus subúrbios, a não ser as usinas de aquecimento cuja energia é deter-
minada pelo aquecimento. Devem-se erigir plantas de dessulfuração nas usi-
nas em construção ou transformação cujo conteúdo de enxofre seja superior
a 1% no carvão. No caso das usinas cujo conteúdo corrente de enxofre exce-
der 1%, devem-se tomar medidas para reduzir a descarga de dióxido de enxo-
fre no ano de 2000, e as plantas de dessulfuração devem ser construídas por
estágios ou se tomarão medidas igualmente eficazes em 2010.

252
O papel do Estado na economia...

As novas falhas de mercado

Nas últimas duas décadas, as novas teorias dos mercados incomple-


tos e da informação imperfeita possibilitam-nos identificar “novas falhas
de mercado”, além das tradicionais. Essencialmente, o teorema Green-
wald-Stiglitz substituiu o Primeiro Teorema do Bem-estar como pa-
radigma para situar o papel econômico do Estado.
Para provar o Primeiro Teorema do Bem-estar requer-se a suposição
de conjuntos completos de mercados. Diz-se que existe um conjunto
completo de mercado ali onde há tantos direitos dependentes do Estado
quanto estados de natureza. Em outras palavras, eles simplesmente forne-
cem e recebem o quantum contratado de bens. O motivo pelo qual o Pri-
meiro Teorema do Bem-estar exige o pressuposto dos mercados comple-
tos é que, na alocação eficiente de Pareto, a taxa marginal de substituição
de diferentes indivíduos entre diferentes estados de natureza deve ser
igual.2 Mas, quando não existe um conjunto completo de mercado, nin-
guém é capaz de trocar todos os bens com todas as outras pessoas num
período determinado; não lhes resta senão “olhar para a distribuição do
preço e para sua própria taxa marginal de substituição, que pode diferir
marcadamente da dos outros” (Newbery & Stiglitz, 1981, p.209). Obvia-
mente, não temos um conjunto completo de mercados em nenhuma eco-
nomia real. Por exemplo, os mercados de futuro de bens agrícolas geral-
mente se estendem apenas alguns meses no futuro e não se podem
assegurar muitos riscos nos mercados de seguros.
O teorema de Greenwald-Stiglitz estabeleceu essencialmente que
toda vez que os mercados foram incompletos ou a informação imperfeita
(sempre essencialmente), a economia não foi compelida ao ótimo de
Pareto. Em outras palavras, há intervenções governamentais capazes de
promover o bem-estar sem ambigüidade. O insight essencial do teorema
Greenwald-Stiglitz é que as ações dos indivíduos têm, sobre os outros,
muito mais efeitos semelhantes à externalidade (coisa que eles deixam
de levar em conta) do que identificam as falhas de mercado tradicionais.

2 Um exemplo simples demonstra a validade dessa afirmação: suponhamos que duas pes-
soas avaliem diferentemente uma unidade marginal de bem; a primeira a avalia em $5; a
segunda, em $4. Ora, se a que dá o menor valor vender uma parte desse bem à outra por
um preço qualquer entre $4 e $5, ambas se sairão bem. Assim, nenhuma alocação com ta-
xas marginais de substituição diferentes pode ser eficiente em termos de Pareto.

253
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Por exemplo, conforme o Primeiro Teorema do Bem-estar, se a de-


manda não for igual à oferta, haveria forças de mudança para lhes devol-
ver o equilíbrio e tornar a igualá-las. No entanto, o teorema Greenwald-
Stiglitz mostra que essa conclusão é incorreta; o equilíbrio do mercado
competitivo pode se caracterizar pela demanda superior à oferta (como
nos modelos Stiglitz-Weiss de 1981 de racionamento de crédito) ou pela
oferta superior à demanda (como no modelo Shapiro-Stiglitz de 1984
do desemprego com salários de eficiência).
Como observa Joseph Stiglitz (1992, p.38), “Se a literatura tradicional
caracterizava as falhas de mercado como exceções à regra geral segundo
a qual os mercados descentralizados levam à alocação eficiente, nesta nova
visão, inverte-se o pressuposto. Só em circunstâncias excepcionais o
mercado é eficiente”. Fundamentalmente, o preço, num conjunto incom-
pleto de mercados, já não é uma estatística sumária que leve automati-
camente à coincidência do interesse privado com o bem-estar social.
O reconhecimento das “novas falhas de mercado” abre-nos os olhos
para as importantes imperfeições nos mercados de trabalho, de commodity
e de capital. Um exemplo paradigmático pode ser encontrado no merca-
do de carros usados: como o vendedor conhece melhor a qualidade do
carro usado, os compradores suspeitam que o preço lhe excede o valor,
portanto pode ser que não o comprem. Argumentos semelhantes apli-
cam-se aos mercados de trabalho e de capital “usados”. Portanto, é im-
portante o papel do Estado de oferecer seguro-desemprego e seguridade
social e regulamentar os mercados de capital.
Aliás, um exemplo instrutivo do papel do Estado na correção das
“novas falhas de mercado” é a decisão das autoridades chinesas de emi-
tir mais títulos do governo em 1998 a fim de estimular a procura interna
e dar mais liquidez aos mercados de capital. O próximo boxe explica por
que o fornecimento de liquidez pelo governo é crucial em épocas de in-
certeza agregada como a recessão.

254
O papel do Estado na economia...

O modelo Holmström e Tirole de fornecimento


governamental de liquidez
Os ativos privados oferecem liquidez suficiente para o funcionamento
eficiente do setor produtivo? Ou o Estado tem um papel na criação de liquidez
e na sua regulamentação mediante ajustes no estoque de securities do governo
ou por outros meios? No modelo de Holmström e Tirole, as empresas têm
três modos de atender às necessidades futuras de liquidez: emitindo novas
ações, obtendo uma linha de crédito de um intermediário financeiro e retendo
ações de outras empresas. Não havendo incerteza agregada, mostramos que
esses instrumentos são suficientes para implementar o contrato social ótimo
(second best) entre investidores e empresas. Sem embargo, a implementação
pode exigir um intermediário para coordenar o uso da liquidez escassa, e, nesse
caso, os contratos com o intermediário impõem às empresas tanto uma razão
máxima de alavancagem quanto uma restrição à liquidez. Quando só há in-
certeza agregada, o setor privado não consegue satisfazer suas próprias neces-
sidades de liquidez. O governo pode melhorar o bem-estar emitindo títulos que
comprometem a renda futura do consumidor. Estes impõem um prêmio de
liquidez sobre os direitos privados. O governo deve administrar o débito de
modo a soltar essa liquidez (o valor dos títulos é alto) quando o choque de
liquidez agregada for alto e a restringi-la quando o choque de liquidez for baixo.
Esse modelo sugere, pois, um rationale tanto para a liquidez fornecida pelo
governo quanto para a sua gestão ativa (Holmström & Tirole, 1998, p.1-2).

O teorema do segundo melhor (second-best)

Até aqui, atribuímos papéis importantes ao Estado na correção tan-


to das falhas de mercado “tradicionais” quanto das “novas”. Contudo,
há uma visão contrária.
Essa visão sustenta que a “falha de governo” sempre é mais grave
que as “falhas de mercado”, de modo que o governo deve se manter afas-
tado mesmo em casos de externalidade, retorno crescente à escala e bens
públicos (Stigler, 1975). Gary Becker (1976, p.37-8) deixa isso bem cla-
ro: “Eu me inclino a acreditar que o monopólio e as outras imperfeições
são pelo menos tão importantes e talvez substancialmente mais impor-
tantes, nos setores políticos tanto quanto no mercado ... a existência de
imperfeições de mercado justifica a intervenção governamental? A res-
posta há de ser ‘não’ se as imperfeições do comportamento do governo
forem maiores que as do mercado”.

255
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Referindo-se à externalidade, Ronald Coase argumenta que a bar-


ganha privada é sempre mais eficiente que a correção governamental
(1960). Richard Posner (1986, p.21) amplia essa visão para propor que
a lei comum é sempre mais eficiente que a estatutária e a constitucional:
“a lei comum é mais bem explicada como um sistema de maximização da
riqueza da sociedade. É menos provável que a estatutária ou a constitucio-
nal, sendo distintas dos campos da lei comum, promovam a eficiência”.
Essa visão que considera a “falha de governo” sempre maior que a
“falha de mercado” não passa de um artigo de fé na “mão invisível”. Nós
achamos melhor adotar uma abordagem pragmática das falhas de mer-
cado e de governo, nomeadamente, fazendo um exame cauteloso, caso a
caso, a fim de determinar a extensão e o método adequados de interven-
ção governamental. Essa atitude pragmática, longe de ser uma fé teoló-
gica na “mão invisível”, é justificada pelo Teorema do Segundo Melhor
de Lipsey e Lancaster.
Já em 1956, Lipsey & Lancaster desenvolveram a “teoria geral do
segundo melhor”. Ela diz, basicamente: sempre que houver ineficiênci-
as em vários mercados, eliminar uma delas não melhora necessariamen-
te a eficiência. Uma boa ilustração dessa proposição é a recente crise da
poupança e empréstimos no setor financeiro norte-americano: a
desregulamentação em uma dimensão sem regulamentação em outra
pode levar ao desastre.3 Mais genericamente, para usar as palavras de
Lipsey & Lancaster (1956, p.11-2):
O teorema geral do segundo melhor assevera que, se se introduzir
num sistema de equilíbrio geral uma restrição que impeça que se atinja
uma das condições paretianas, as demais condições paretianas, conquanto
ainda alcançáveis, em geral deixarão de ser desejáveis. Em outras palavras,
não sendo possível realizar uma das condições do ótimo paretiano, só se
pode atingir uma situação ótima afastando-se de todas as demais condições
paretianas. A situação ótima finalmente alcançada pode se denominar um
segundo melhor ótimo porque se realiza sujeita a uma restrição que, por
definição, impede que se alcance o ótimo paretiano. Segue-se o importante

3 A atual crise da poupança e do crédito, nos Estados Unidos, é, em grande parte, causada
pela desregulamentação malfeita: a administração não foi capaz de perceber que a
desregulamentação de uma dimensão (como a da escolha de investimento da indústria em
poupança e empréstimos) pode exigir uma regulamentação mais rigorosa de outra (como
supervisionar a “segurança e a saúde” da poupança e dos empréstimos).

256
O papel do Estado na economia...

corolário negativo desse teorema, segundo o qual não há um modo a priori


de julgar as diversas situações nas quais se realizam as condições paretianas
ótimas enquanto as outras não se realizam ... Em particular, não é verdade
que uma situação em que todas as saídas, a partir de condições ótimas,
têm a mesma direção e a mesma magnitude é necessariamente superior a
uma em que os desvios variam de direção e magnitude.

Ademais, convém notar que o governo, sendo uma instituição espe-


cial, tem a capacidade de tributar. Isso lhe dá vantagens, perante os agen-
tes privados, na correção das falhas de mercado. Por exemplo, o “risco
moral” é um grave problema dos mercados de seguros. Uma pessoa as-
segurada pode se tornar mais descuidada, por exemplo, passar a fumar
na cama; o governo tem a possibilidade de agravar os cigarros com im-
postos e, assim, desestimular o tabagismo em geral, o que, por sua vez,
reduz o risco moral dos mercados de seguros.

O Estado como criador de instituições de mercado


Nós discutimos o papel do Estado na correção das falhas de mercado
tradicionais e novas. Essa perspectiva, embora útil à análise da política,
continua partindo do pressuposto de que o “mercado” é anterior ao Es-
tado. Não obstante, como já demonstraram as pesquisas orientadas para
a evolução histórica e institucional da moderna economia “de mercado”,
o Estado teve um papel decisivo na criação das próprias instituições de
mercado, como as corporações e os mercados financeiros (Polanyi, 1944).

As corporações

Contrariamente à noção convencional de que as corporações se desen-


volveram autonomamente no Ocidente porque concorriam com mais
eficiência no mercado, os governos as criaram para que fizessem coisas
que “o empresário racional não faria porque eram demasiado arriscadas,
excessivamente caras, pouco lucrativas ou exageradamente públicas, ou
seja, para realizar tarefas que não seriam realizadas se dependessem do
funcionamento eficiente dos mercados. Desenvolveram-se corporações
para que empreendessem trabalhos que não eram racionais ou adequados
na perspectiva do empresário individual ... O Estado não se limitou a definir
o que era uma corporação e quais eram os direitos, habilitações e respon-

257
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

sabilidades particulares que os proprietários, os gerentes, os trabalhadores,


os consumidores e os cidadãos podiam exercer legalmente com relação a
ela, o Estado as estabeleceu e capitalizou ativamente” (Roy, 1997, p.41).
Vê-se claramente o papel do Estado como criador da corporação na
“Experiência das Cem Corporações Empresarias” da China. Segundo o
relatório do World Bank (p.4), “um dos esforços atuais pela reestru-
turação ativa das estatais é a experiência das cem novas corporações de
empresas anunciada no início de 1994. Com esse programa, o governo
central apoiará a transformação de firmas-piloto em conglomerados, con-
forme a Lei da Empresa, mediante a reforma dos direitos de propriedade
e dos sistemas de governança corporativa; também apoiará a renovação
técnica e a reestruturação das firmas. O Conselho de Estado concluiu
em meados de 1995 a seleção das cem indústrias estatais grandes e mé-
dias que participarão do programa”.
Um dos meios principais pelo qual o Estado desempenha o seu papel
no processo de criação de corporações na China é a “participação na pro-
priedade das ações”. Examinemos mais detidamente a estrutura acioná-
ria: há duas bolsas de valores na China atual, a de Xangai (inaugurada
no dia 19 de dezembro de 1990) e a de Xenzhen (inaugurada em julho
de 1991). As corporações listadas nessas duas bolsas geralmente têm três
tipos de ações: as estatais, as de pessoas jurídicas e as de pessoas físicas.
• Ações estatais: Trata-se de ações do governo (tanto central quanto local)
e de empresas de propriedade exclusivamente estatal.
• Ações de pessoas jurídicas: São as de propriedade de outras sociedades
de ação, de instituições financeiras não-bancárias e de outras insti-
tuições sociais.
• Ações de pessoas físicas: São as possuídas e comercializadas pelos cida-
dãos individuais. Denominam-se ações A comercializáveis, já que exis-
tem as B, oferecidas exclusivamente aos investidores estrangeiros.
Uma típica corporação chinesa arrolada na bolsa de Xangai ou de
Xenzhen geralmente tem os três tipos de acionistas anteriormente men-
cionados, ou seja, o Estado, a pessoa jurídica e o indivíduo. Cada qual
fica com cerca de 30% do total das ações emitidas.4 No fim de julho de

4 A regulamentação do governo exige que as ações A comercializáveis não devem corresponder


a menos de 25% da oferta pública inicial da empresa.

258
O papel do Estado na economia...

1997, havia 590 empresas listadas nas bolsas de Xangai e de Xenzhen.


Todavia, só as ações individuais podem ser comercializadas nessas duas
bolsas. As estatais e as de pessoas jurídicas não estão autorizadas.
Neste momento, debate-se acaloradamente se as ações estatais de-
vem ser comercializadas na bolsa de valores. Os que se opõem à sua co-
mercialização citam razões sobretudo ideológicas: para eles, comercializar
ações estatais redunda em “privatização”; já os favoráveis argumentam
que as grandes proporções de ações estatais numa corporação levam os
funcionários do governo a intervir arbitrariamente nas decisões empre-
sariais, uma vez que o Estado nomeia os que hão de participar dos con-
selhos diretores. Ao que tudo indica, o consenso que emerge dessa polê-
mica é que o Estado deve ser um acionista passivo, negociando com o pé
no mercado acionário, isto é, um “participante residual” sem o poder de
controlar as operações da corporação no dia-a-dia.

Propriedade Estatal Tumultuada e Corporação Mista


Pode-se pensar que o caso do Estado acionista é demasiado especial para
oferecer um insight teórico geral. No entanto, um dos mais importantes pen-
sadores liberais dos Estados Unidos, Louis Harz (1948), escreveu uma histó-
ria definitiva da “corporação mista” – “mista” no sentido de que o Estado é
um acionista entre outros – na Pensilvânia entre 1776 e 1860. Pensando bem,
não devia surpreender que os Estados norte-americanos tenham se servido
do mercado de ações para financiar as despesas e a política industrial: afinal,
só em 1913 foi que a Sexta Emenda à Constituição dos Estados Unidos lega-
lizou o imposto de renda (como não incompatível com a propriedade privada)
(Stanley, 1993).

O exemplo das “corporações mistas”, na história dos Estados Unidos,


lembra-nos de que o Estado acionista talvez não seja tão especial nem
excepcional assim. Aliás, em todo o mundo a história da propriedade
estatal oferece muitas lições esclarecedoras sobre a divergência entre
direito residual e controle residual. Por exemplo, depois da Segunda
Guerra Mundial, o Reino Unido nacionalizou as indústrias de aço, eletri-
cidade, estrada de ferro e carvão, mas lá o Estado era apenas um con-
trolador residual sem um participante residual, pois “não auferia lucros
para uso próprio e livre ..., já que estes eram compensados pelo paga-
mento dos juros das dívidas nacionais contraídas para elevar o custo de

259
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

compensação dos esquemas de nacionalização. Assim, o Estado tornou-


se um proprietário-gerente, mas sem o benefício do aumento da renda”
(Mead, 1993, p.95).
O Nobel de Economia James Meade propõe inverter o processo de
nacionalização do Reino Unido. O que ele chama de “nacionalização
desordenada” é, essencialmente, dar o direito de participação residual
ao Estado acionista sem lhe garantir o de controle. Dois importantes
benefícios dessa “nacionalização desordenada” são, segundo Meade: 1.
o governo poder usar procedimentos de acionista para financiar o “divi-
dendo social”, que dará flexibilidade aos mercados de trabalho, garan-
tindo a todos uma renda mínima; 2. o governo fica separado da
microgestão das decisões internas das empresas de que é dono parcial.
Não deixa de haver certas semelhanças entre a visão de James Meade
e o emergente consenso político chinês acerca do Estado como acionista
passivo. Mesmo a idéia de “dividendo social” chega a ser vista na prática
local: a cidade de Xunde, na província de Guangdong, procedeu à venda
de ações do governo para financiar seu “fundo de seguridade social”. Por
esse motivo, pode-se apelidar a perspectiva de participação passiva do
Estado na China de “propriedade estatal desordenada”.

Dívida pública e mercado financeiro

O desenvolvimento histórico de Wall Street, nos Estados Unidos,


ilustra vivamente que ela foi criada pelo Estado para servir sua dívida
pública, como documenta o boxe seguinte:

Wall Street e os Títulos do Governo


Como “Wall Street” é comumente encarada como o bastião da empresa
privada, o centro conservador e antigovernamental dos sentimentos do laisser-
faire, a relação entre ela e o governo se molda em termos de regulamentação,
isto é, da extensão em que o governo exerce o poder de vigilância e de polícia
a fim de evitar práticas econômicas perniciosas ... No entanto, a relação his-
tórica entre o governo e as instituições do capitalismo corporativo tem sido
muito estreita. Wall Street foi criada essencialmente para manejar as securities
dos governos e das corporações quase governamentais ...

260
O papel do Estado na economia...

Antes de 1800, a idéia de comprar uma parcela de uma empresa fabril


com o mero propósito de vendê-la com lucro era virtualmente desconhecida.
Tal especulação de securities que existia estava principalmente nos títulos pú-
blicos dos bancos. Em algumas grandes cidades, os indivíduos compravam e
vendiam securities com freqüência suficiente para constituir mercados infor-
mais. Só no dia 17 de maio de 1792, 24 corretores e mercadores de Nova York
selaram um acordo, conhecido como o Acordo do Plátano, referência à árvore
sob a qual eles costumavam se reunir, para que dessem preferência, entre si,
na venda de securities públicas e para que vendessem em troca de uma comissão
percentual de não menos que um quarto.

“O ano em que se fundou a bolsa de valores de Nova York foi o mes-


mo em que o Canal Erie5 lá desencadeou uma verdadeira “mania de ca-
nal”, que levou o Estado e os governos locais a construírem canais, agressi-
vamente, entre quase todos os cursos de água a distâncias impressionantes.
Por exemplo, entre 1817 e 1825, Nova York emitiu 7 milhões de dólares
em que foram vendidos por agentes e comprados por indivíduos e cida-
dezinhas próximas do canal, por bancos e investidores estrangeiros...”
(Roy, 1997, p.122-3).
De modo semelhante, a partir de 1988, criaram-se mercados de dí-
vida pública na China. Mais interessante ainda: o governo chinês vincula
deliberadamente a emissão de títulos públicos ao estabelecimento de
“operações de mercado aberto” do banco central – o Banco Popular da
China. Trata-se de uma importante medida de reforma na gestão
macroeconômica do país. Em março de 1994, experimentou-se a primeira
“operação de mercado aberto” com moeda estrangeira em Xangai. Em
abril de 1996, o Banco Popular da China iniciou “operações de mercado
aberto” com títulos do governo a curto prazo. Entretanto, não foi gran-
de a quantidade de “operações de mercado aberto”, sobretudo em virtude
da baixa quantidade de títulos do governo tidos como ativos nas insti-
tuições financeiras chinesas. No começo de 1997, o Banco Popular da
China suspendeu temporariamente uma forma especial de “operação de
mercado aberto” – a repo (acordo de reaquisição, ou seja, o banco central
compra securities com o acordo de que o vendedor as readquirirá num
prazo breve, qualquer coisa entre um e cinco dias a partir da data original

5 Canal para passagem de balsas de carga. (N. T.)

261
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

da compra). Recentemente, em 26 de maio de 1998, reintroduziu-se a


repo como medida de política expansiva.
Como mostra o boxe a seguir, no princípio, o Fed [banco central]
norte-americano não se deu conta de que a “operação de mercado aberto”
é um instrumento poderoso para controlar a oferta de dinheiro. Isso ocor-
reu gradualmente. A China, tendo introduzido tardiamente a gestão macro-
econômica, pode aprender a operação de mercado aberto num instante.

Uma Breve História da “Operação de Mercado Aberto”


“O ímpeto inicial de aquisições pelos bancos de reserva no mercado aberto
foi a necessidade de ganhos. Pretendia-se que as provisões que regem as opera-
ções de mercado aberto fossem utilizadas para auxiliar o desenvolvimento de
um mercado de aceitação e como meio de impor a taxa de desconto, e, embora
os ganhos tenham continuado a ser um fator nas aquisições e vendas até a
aprovação da lei de 1935, o governador Strong foi instrumental para educar
os funcionários do sistema de modo que encarassem as operações de mercado
aberto em seu contexto mais amplo” (D’Arista,1994, p.20). Já em 1915, ele
propôs uma dimensão mais profunda na operação de mercado aberto como
um instrumento de controle da oferta de dinheiro.

O papel do Estado na distribuição da renda

A complementaridade eficiência-eqüidade

Tendo discutido o papel do Estado na correção das falhas e na cria-


ção de instituições de mercado, voltemo-nos para o tema da discussão
da renda. Por causa da preocupação com o igualitarismo excessivo na era
pré-reforma, os formuladores correntes da política adotaram a aborda-
gem da distribuição da renda que punha a “eficiência” em primeiro lugar.
Sem embargo, os recentes desenvolvimentos teóricos da economia en-
fatizam mais a complementaridade que a compensação entre eficiência
e eqüidade.
Primeiramente, questionou-se a hipótese do U invertido de Kuznets:
“Kuznets (1955) afirma que a desigualdade aumentará nos estágios ini-

262
O papel do Estado na economia...

ciais do crescimento num país em desenvolvimento e, a partir de certo


ponto, começará a declinar; ou seja, a relação entre desigualdade (no eixo
vertical) e renda média (no horizontal) traçará um U invertido” (Bruno
et al., 1998, p.119). Porém, as pesquisas empíricas examinadas por Bru-
no et al. (1998, p.123) não apóiam a relação em forma de U invertido
entre crescimento e eqüidade: “Não há sinal, nesses dados, de que as
taxas maiores de crescimento na Índia tenham exercido alguma pressão
ascendente sobre a desigualdade geral”.
Em segundo lugar, está provado que o “desenvolvimento social” é
mais importante que o “desenvolvimento econômico” na redução da fer-
tilidade. Como observa o Nobel de Economia de 1998 A. Sen (1997, p.47-
8): “Quando se analisam as estatísticas comparativas dos diferentes dis-
tritos da Índia, resulta que, entre os habituais candidatos à influência
causal, os únicos que têm um efeito estatisticamente significativo na re-
dução da fertilidade são a alfabetização da mulher e a participação femi-
nina na força de trabalho ... Pode ser que o desenvolvimento econômico
esteja longe de ser o ‘melhor anticoncepcional’ como às vezes o descre-
vem. Por outro lado, o desenvolvimento social – principalmente a educa-
ção e o emprego das mulheres – pode ser muito eficiente. Muitos dos
distritos mais ricos da Índia, por exemplo Punjab ou Haryana, têm taxas
de fertilidade muito mais elevadas que os distritos sulistas, que contam
com renda per capita bem mais baixa, mas também com taxas de alfabe-
tização feminina mais elevadas e mais oportunidades de trabalho para
as mulheres”.
Terceiro, identificaram-se os mecanismos que levam da desigualda-
de da riqueza para o baixo crescimento. Um deles são as restrições do
mercado de crédito: “O principal resultado é que ali onde as restrições
do mercado de crédito impedem o pobre de fazer investimentos pro-
dutivos indivisíveis, a desigualdade na distribuição da riqueza pode ter
significativos impactos negativos sobre o crescimento” (Bruno et al.,
1998, p.133).
É ocioso dizer que a complementaridade eficiência-eqüidade não foi
encontrada unicamente nos países em desenvolvimento, isso vale tam-
bém para os países industriais avançados. O próximo boxe explica por
que é esse o caso.

263
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

O Modelo de Alesino e Rodrik de Distribuição


da Renda e Crescimento
A principal característica do nosso modelo é que os indivíduos diferem
em suas aptidões de fator relativo. Nós distinguimos dois tipos de fatores:
um acumulado (chamado “capital”) e um não acumulado (chamado “traba-
lho”). O crescimento é impulsionado pela expansão do estoque de capital que,
por sua vez, é determinado pelas decisões individuais de poupança. O cresci-
mento a longo prazo é endógeno, já que a função produção agregada é tida
por linearmente homogênea em capital e serviços públicos (produtivos) toma-
dos em conjunto. O fornecimento de serviços públicos é financiado por um
tributo sobre o capital.
Como os serviços públicos são produtivos, um “pequeno” tributo sobre
o capital beneficia a todos. No entanto, a heterogeneidade da propriedade dos
fatores implica que os indivíduos diferem em sua taxa de tributação ideal. Uma
vez que o tributo sobre o capital afeta a acumulação e o crescimento, essa di-
ferença se transfere às preferências dos indivíduos quanto à taxa de cresci-
mento ideal. Um indivíduo cuja renda deriva inteiramente do capital prefere
a taxa de tributação que maximize o índice de crescimento da economia. To-
dos os demais hão de preferir uma tributação elevada, com o correspondente
índice de crescimento mais baixo. Quanto mais baixa for a participação na
renda de capital (relativa à sua renda de trabalho), tanto mais alta é a sua tri-
butação ideal e tanto mais baixa a sua taxa de crescimento ideal.
Como as preferências individuais determinam a escolha real da política?
O teorema do eleitor médio, segundo o qual a taxa de tributação selecionada
pelo governo é a preferida pelo eleitor médio, oferece um parâmetro útil. Usando
esse teorema, nós chegamos ao nosso principal resultado sobre a relação entre
distribuição de renda e crescimento. Quanto mais eqüitativa for a distribuição
na economia, mais baixo será o nível de equilíbrio da tributação do capital e
mais elevado o crescimento da economia. (Alesino & Rodrik, 1994, p.465-6)

Reduzir a discrepância cidade-campo


e ampliar a demanda interna

Reagindo à onda de crises financeiras asiáticas a partir de 1997, os


autores da política chinesa se voltaram para a demanda interna. A com-
plementaridade eficiência-eqüidade é fundamental no atual esforço para
estimulá-la.

264
O papel do Estado na economia...

Desde 1994, a economia chinesa ingressou num novo estágio de


“superprodução”. Nesse ano, os depósitos do setor bancário superaram
os salários pela primeira vez desde a reforma econômica. Os bancos pre-
feriam pôr seu dinheiro na especulação dos mercados de ações e de futu-
ros a investir em empresas. Isso talvez explique o fato aparentemente
intrigante de que, enquanto as empresas sofrem a falta de créditos, e o
M26 do setor bancário chinês cresce ano a ano a elevadas taxas (24% em
1993, 34,4% em 1994, 29,6% em 1995).
Até o presente, os dados mais abrangentes e autorizados da indús-
tria chinesa são os do “Terceiro Levantamento da Indústria Nacional”
de 1995. Não se trata de um levantamento de amostragem. Ele cobre
toda e qualquer empresa industrial. A Tabela 1 mostra claramente que a
capacidade produtiva de 35 importantes produtos tem sido subutilizada.

Tabela 1 – A taxa de utilização da capacidade de produtos importantes

Produtos (%) Taxa de utilização da capacidade


Algodão estampado e tingido 23,6
Ácido sulfúrico 84,7
Ácido nítrico 69,6
Tintas 48,7
Corantes 88,3
Plásticos 77,1
Polímero sintético 77,9
Detergentes 60,4
Pneus 54,7
Câmaras de ar 37,4
Cimento 80
Chapas de vidro 84,2
Produtos de aço 60
Caldeiras industriais 8,5
Motores de combustão interna 43,9
Turbinas a vapor 10
Ferramentas industriais 45,8

6 Depósitos à vista mais fundos de investimento e títulos públicos. (N. T.)

265
Brasil, México, África do Sul, Índia e China
Continuação

Produtos (%) Taxa de utilização da capacidade


Maquinaria de fundição e prensa 51,2
Equipamento de refinação de petróleo 17,9
Empilhadeiras 39,8
Suspensões 34,7
Veículos automotivos 44,2
Automóveis 64,9
Motocicletas 55,4
Câmeras portáteis 13
Microcomputadores 13,4
Aparelhos de ar-condicionado 33,5
Aparelhos de vídeo 40,3
Lavadoras 43,4
Televisores coloridos 46,1
Refrigeradores 50,4
Aparelhos telefônicos 51,4
Bicicletas 54,5
Câmeras 57,7
Aspiradores de pó 62,8
Fonte: Hu Cunli, 1998, p.167.

Para utilizar plenamente essa capacidade produtiva ociosa, é essen-


cial uma forte demanda interna. Não obstante, em razão do declínio da
taxa de crescimento da renda rural, não se tem realizado o potencial gi-
gantesco dos mercados internos rurais. A Tabela 2 ilustra o declínio do
crescimento da taxa de renda rural e suas conseqüências na estagnação
da taxa de crescimento do varejo rural.

Tabela 2 – Taxa de crescimento da renda per capita do camponês

1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Taxa de crescimento
da renda 7,9 1,8 2,0 5,9 3,2 5,0 5,3 9,0 4,6 3,5
Taxa de crescimento
do varejo rural 25,9 -2,11 7,39 7,37 -14,35 4,07 6,12 12,1 9,7 –

Varejo rural/
varejo social total 58,47 55 53,6 51,9 44,6 43,9 43,1 43,5 43 40

Fonte: Liaoning Economic Internet Netwok.

266
O papel do Estado na economia...

Obviamente, reduzir a lacuna entre a renda rural e a urbana não só é


bom para a eqüidade em si, como também favorece a crescente eficiên-
cia do conjunto da economia chinesa com a ampliação das demandas
internas.

O papel do Estado no cenário internacional

A esterilização do influxo de capital

Desde a crise financeira asiática, o governo chinês tem sido elogia-


do, na comunidade internacional, pela decisão de não desvalorizar o
reminbi. Por mais que a China mereça o elogio, não devemos fechar os
olhos para o fato de que sua autonomia em política monetária vem sen-
do questionada desde 1994, quando o gigantesco influxo de capital es-
trangeiro desestabilizou a gestão macroeconômica.
Segundo John Williamson (1997, p.338), isso pode acontecer “se se
acreditar que os influxos são temporários, se o mal holandês [Dutch
desease] ameaçar as perspectivas de crescimento, se a dívida estiver au-
mentando a ponto de ameaçar precipitar uma crise de endividamento,
se os influxos ameaçarem expor um frágil sistema bancário a um esforço
excessivo ou se a política antiinflacionária for solapada – quando é racional
resistir ao ajuste de conta corrente que acompanharia a transferência.
Nesses casos, o primeiro recurso natural é intervir no mercado cambial
a fim de evitar a valorização e esterilizar a intervenção mediante opera-
ções de mercado aberto. A desvantagem da esterilização é ser cara. Par-
ticularmente quando se mantiverem elevadas as taxas de juros internas
a fim de restringir a demanda, a taxa de juros que o banco central terá de
pagar pelos títulos que emite pode ser muito mais elevada que a estran-
geira que ele pagará pelas reservas que adquirir”.
Ocorre que o banco central chinês exerceu a esterilização a partir de
1994, com um efeito recessivo sobre a economia interna.

O perigo do investimento estrangeiro direto

A crise financeira asiática deixou patente que o fluxo de capital a curto


prazo pode ser muito arriscado. Conforme o consenso emergente no FMI,

267
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

no Banco Mundial e entre os acadêmicos, são necessários certos tipos de


regulamentação do fluxo a curto prazo do capital internacional. Todavia,
analisou-se muito pouco o risco que o investimento externo direto (IED)
representa para o balanço de pagamentos do país anfitrião.
Diante da falta de uma análise crítica do impacto do IED sobre o
balanço internacional de pagamentos, é útil recordar o estudo clássico
de Kalecki & Sachs (1993, p.80-1) sobre o IED:

Às vezes se argumenta que o investimento estrangeiro direto é mais


barato do que qualquer crédito para o país receptor, porque não precisa ser
amortizado. Mesmo supondo que o capital estrangeiro não seja repatriado
imediatamente, o argumento se baseia num sofisma: é verdade que, na
“conta de capital”, o influxo de investimento estrangeiro direto jamais será
compensado, com base nessa suposição, pelo refluxo do capital repatriado.
Mas as remessas de lucros para o exterior podem exceder o custo do servi-
ço de um empréstimo estrangeiro, ao passo que os lucros reinvestidos
aumentam o valor contábil do investimento estrangeiro sem nenhum novo
fluxo de capital externo (na melhor das hipóteses, pode-se dizer que eles
diminuem a remessa de lucros). Pelo menos uma parte dos lucros oriun-
dos desses lucros reinvestidos, auferidos pelos investidores estrangeiros,
será igualmente transferida para o exterior. De modo que estamos na pre-
sença de um infindável processo de bola de neve, em contraste com um
empréstimo, que cria obrigações durante um número definido de anos.
Pode-se demonstrar facilmente que, a longo prazo, o impacto do contínuo
investimento estrangeiro direto sobre o balanço de pagamentos do país
receptor deve ser negativo (não discutimos aqui as conseqüências indire-
tas em forma de exportações adicionais ou de substituição de importações,
que seriam as mesmas, fosse qual fosse a forma de financiamento da nova
fábrica), a não ser que o influxo de investimento estrangeiro cresça subs-
tancialmente ano a ano.

Para ver como funciona a remessa de lucros, Kalecki deu o seguinte


exemplo:“podemos imaginar que um país procure um novo influxo de
cem unidades de capital estrangeiro por ano. A partir do fim do ano do
influxo, o capital passa a render lucros de 15% anuais, dos quais 10%
são transferidos para o exterior; e 5%, reinvestidos. Verifiquemos qual
seria o influxo de investimento estrangeiro”.

268
O papel do Estado na economia...

Ele apresenta a tabela seguinte, que ilustra o resultado do exercício


feito em seis anos.

Tabela 3 – Influxo bruto e líquido de IED quando se reinveste um ter-


ço dos lucros anuais

Ano Influxo bruto Investimento Investimento Lucros Influxo


de capital estrangeiro estrangeiro transferidos líquido de
no começo no fim do ano para o capital
do ano exterior

1 111,1 111,1 116,7 11,1 100


2 124,1 240,8 252,8 24,1 100
3 139,2 392,0 411,6 39,2 100
4 156,9 568,5 596,6 56,9 100
5 177,4 774,3 813,0 77,4 100
6 201,4 1014,4 1065,1 101,4 100
910,1 310,1 600

Vê-se claramente que, no sexto ano, em razão da remessa de lu-


cro, o influxo bruto de IED precisa exceder em duas vezes o influxo lí-
quido para preservar o fluxo líquido original. Do contrário, o IED piora
o balanço de pagamentos do país receptor. Decerto, trata-se de uma
condição extremamente exigente em qualquer época, sobretudo em face
da atual crise asiática, com perspectivas mínimas de aumento do IED
na China.
Aliás, se estudarmos cuidadosamente as contas internacionais
chinesas (ver a Tabela 4), descobriremos que não é grande o excedente
em conta corrente, muito embora o excedente comercial seja bastante
grande desde 1994. O principal motivo é o aumento da remessa de lucro
e de juros, que põe em risco o balanço de pagamentos chinês no futuro
próximo.

269
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Tabela 4 – O balanço de pagamentos chinês

Ano Balança Balança de Balança de Reserva


comercial conta corrente conta de capital estrangeira
1991 80,5 132,72 2,23 217,1
1992 43,5 64,02 -2,50 194,4
1993 -122,2 -119,01 234,72 212,0
1994 53,5 76,57 326,44 516,2
1995 167,0 16,18 386,74 736,0
1996 122,4 72,43 399,67 1050,5
1997 404,1 198,7 229,5 1399,0

Unidade: 100 milhões de dólares.


Fonte: Annual Report of the State Administration of Foreign Exchange, 1996 e 1997.

O fortalecimento da capacidade do Estado

Tendo discutido os diversos papéis econômicos do Estado, é natural


fazer a pergunta da economia política: o Estado tem a necessária capaci-
dade de desempenhar esses papéis?

A condição política

Segundo Roberto Unger (1987, p.80), a capacidade do Estado é de-


finida pelo seu grau de “estatalidade”:

A estatalidade ou força dos Estados designa a capacidade dos detentores


de cargos no governo e de seus apoiadores de formular e implementar
regras e políticas que não se limitem a meramente reproduzir as práticas
sociais correntes ou a confirmar a existente distribuição de vantagens entre
os segmentos sociais.

Em outras palavras, para ser estatal, o Estado não pode estar nas mãos
de grupos de interesses especiais. Além disso,

270
O papel do Estado na economia...

A estatalidade dos Estados depende de dois conjuntos de condições


que têm uma relação tensa. Um Estado se torna estatal à proporção que as
pessoas que formam sua equipe conseguem operar sua vontade, desdo-
brando recursos e planejando de modo a desrespeitar e até desestabilizar o
costume e o privilégio. Um estado estatal chega a surpreender porque goza
de liberdade de manobra. Quanto mais estatal se tornar, menor é a possibi-
lidade de sucesso de quem interferir em suas ações prováveis a partir do
estudo da distribuição de riqueza e de poder preexistente na sociedade que
ele governa.
A estatalidade depende, pois, de um segundo conjunto de condições,
menos evidente na definição inicial do conceito. Um governo forte precisa
dirigir uma sociedade organizada. Aliás, exige uma sociedade cujas organi-
zações especializadas sejam, numa extensão significativa, autoconstituídas
e não excessivamente dependentes das benesses dos governantes de tur-
no. Os esforços governamentais avançarão pouco se acharem os vínculos
entre as pessoas tão frágeis ou tão fortuitos que o governo não possa con-
tar nem com lealdade e consentimento nem com crítica informada e resistên-
cia dirigida. O Estado tampouco pode ser, ele próprio, o principal organi-
zador. Uma estrutura abrangente de organização social, imposta coerciva e
subitamente pelo governo central, não se firma facilmente. Esse assalto
governamental à sociedade arrisca desorganizar as instituições existentes
sem permitir o surgimento de arranjos alternativos. À medida que essa
guerra for bem-sucedida, não há de restar senão um Estado dilatado e vulne-
rável à rancorosa hostilidade de uma população inconformada.
O problema central da estatalidade resulta do conflito entre essas con-
dições. Até que ponto um governo pode contar com os interlocutores e
parceiros de que precisa sem ser por eles imobilizado nem se tornar seu
representante passivo? (Ibidem, 1987, p.81)

Pode-se dizer que a China atende relativamente bem à primeira con-


dição da estatalidade de Unger: uma evidência que o confirma é a refor-
ma fiscal de 1994 que, até certo ponto, desrespeitou e desestabilizou os
interesses cristalizados dos governos locais. Entretanto, o país ainda tem
um longo caminho a percorrer para atender à segunda condição da
estatalidade: um Estado forte requer uma sociedade também forte. A
tensão entre as duas condições da estatalidade de Unger será uma ques-
tão crucial na reforma política da China.

271
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A condição fiscal

Intimamente relacionada com a condição política está a condição fis-


cal da estatalidade. Em geral, contamos com três instrumentos políticos
de finança pública: 1. renda de propriedade pública; 2. renda fiscal; 3.
dívida pública. A mescla ótima dos três é essencial para que o Estado
desempenhe seus papéis econômicos.
Desde o início da reforma econômica, a renda de propriedade públi-
ca tem decrescido como fonte do tesouro do Estado. O mesmo vale para
a renda fiscal. Não resta senão a dívida pública como nova fonte de ren-
da estatal. A Tabela 5 dá a cifra da “taxa de dependência da dívida do go-
verno central”, que é calculada como “dívida/despesa” para o mesmo ano.
Note-se que, em 1997, essa razão se elevou a 57,77%. Já superou a ra-
zão de dependência do débito dos governos centrais dos Estados Unidos
e do Japão.

Tabela 5 – Taxa de dependência da dívida do governo central

Ano Dívida púbica total Despesas do Taxa da


governo central dependência
da dívida
1991 461,40 1.337,61 34,48
1992 669,68 1.609,01 41,47
1993 739,22 1.648,20 44,85
1994 1.175,50 2.253,79 52,41
1995 1.549,76 2.882,33 53,28
1996 1.924,30 3.460,28 55,61
1997 2.529,08 4.377,88 55,77

Unidade: 100 milhões de iuanes.

Sem embargo, em 1997, a dívida pública total da China, que chega-


va a apenas 3,3% do PIB, era muito menor que a dos Estados Unidos
(31,2% em 1990) e de muitos outros países. Esse fenômeno aparente-
mente paradoxal, nomeadamente, a coexistência de uma alta dependência

272
O papel do Estado na economia...

da dívida do governo central com uma baixa razão dívida pública/PIB,


reflete o fato básico de que a renda fiscal governamental chinesa é de-
masiado fraca.
Como indicaram muitos economistas chineses, a baixa relação dívi-
da pública/PIB implica que o país ainda tem um grande potencial de con-
trair dívidas para estimular as demandas internas, ao passo que a alta
razão da dependência da dívida do governo central indica que gerar mais
rendas fiscais é uma tarefa de suma importância para a China. Sem isso,
ela não conseguirá desempenhar efetivamente nenhum dos papéis do
Estado discutidos neste trabalho.

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274
10
A estratégia econômica global
da África do Sul

Faizal Ismail,
Peter Draper e
Xavier Carim1

Introdução
A estratégia econômica global da África do Sul precisa levar em conta
as condições políticas e econômicas nacionais e os imperativos de desen-
volvimento que o país enfrenta. Cabe-nos enfrentar os graves desafios
ao desenvolvimento legados pela opressão racial e por três décadas de
declínio econômico. Não se trata de uma simples obrigação moral coleti-
va. Isso deriva da convicção de que somente corrigindo as desigualdades
do passado é que será possível chegar à estabilidade social e política neces-
sária à realização do crescimento econômico sustentável e de uma socie-
dade genuinamente democrática e próspera.
A estratégia também precisa reagir à marginalização econômica a que
estão sujeitos os nossos vizinhos do sul da África e do continente africano.

1 Divisão de Comércio Internacional e Desenvolvimento Econômico – Departamento de


Comércio e Indústria – África do Sul.

275
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Por isso, nossa estratégia deve atribuir um conteúdo econômico para o


“Renascimento Africano”. Mais amplamente, trata-se de procurar promo-
ver uma agenda de desenvolvimento, na qual a África do Sul busque paí-
ses emergentes aliados em todo o mundo.

O processo de elaboração de políticas

O apoio à volta do crescimento, na África do Sul, requer um progra-


ma de transformação que implica custos significativos de ajuste social e
econômico. Além da disposição constitucional de governança cooperativa
entre todas as camadas do governo, a África do Sul é uma democracia.
Para sustentar a liberalização e a reestruturação, os segmentos que supor-
tam o fardo do ajuste devem participar ativamente do processo de cria-
ção de políticas.
Os objetivos econômicos globais da África do Sul provêm do desen-
volvimento nacional e das metas macroeconômicas e com eles contri-
buem. Embora o Departamento de Comércio e Indústria (DCI) se ocupe
principalmente da formulação e da implementação de políticas e estraté-
gias relacionadas com a indústria e o comércio, estas devem ser compatí-
veis com os objetivos de outros departamentos do governo. A estratégia
econômica global do DCI deve informar as considerações mais amplas
da política externa do país – e por elas estar informado. Uma política
econômica externa eficaz, abrangente e integrada também exige a coorde-
nação e a parceria mais aprofundadas entre os níveis nacional e provin-
cial do governo, assim como entre este último e a sociedade civil.
Conquanto o DCI venha tendo um papel central no reposicionamento
e na integração da África do Sul à economia global por meio de uma polí-
tica comercial ativa, o desenvolvimento de uma estratégia econômica
global mais abrangente tem sido facilitado pela “abordagem agrupada”,
no âmbito ministerial e da diretoria geral (DG). Nesse aspecto, o agrupa-
mento da DG sobre Relações Internacionais, Paz e Segurança criou um
subcomitê de desenvolvimento econômico, presidido pelo DCI. Ele identi-
ficou cinco programas que abrangem o investimento, as exportações, o
turismo, as finanças e as relações econômicas globais. Na formulação de
uma estratégia abrangente, deu-se especial atenção à África.

276
A estratégia econômica global da África do Sul

Elementos-chave do arcabouço analítico

Para detalhar o arcabouço, convém identificar três áreas distintas de


formulação de estratégia: a multilateral, a regional e a bilateral.
Os interesses da África do Sul e os dos demais países em desenvolvi-
mento amalgamam-se em torno do acesso ao mercado e ao desenvol-
vimento econômico. Nesse aspecto, nossas estratégias precisam enfren-
tar uma série de desafios: desde a participação no sistema de comércio
multilateral até a seleção dos parceiros estratégicos como fontes de inves-
timento e de acesso ao mercado. Sendo inerentemente limitada a capaci-
dade do governo de participar da economia nacional, devem-se fazer esco-
lhas em meio a uma série de parceiros e instrumentos possíveis. As
escolhas e as estratégias que as fundamentam devem levar em conta a
distribuição assimétrica do poder econômico e político nas relações eco-
nômicas internacionais.

A globalização

A integração cada vez mais profunda dos mercados globais financeiro,


tecnológico, de serviços e de commodity (globalização) intensificou e alte-
rou a natureza da concorrência internacional. Paradoxalmente, muitos
países, particularmente os da África Subsaariana, estão ficando margina-
lizados dos processos que integram a economia global. O destino da África
do Sul está profundamente ligado ao dos nossos vizinhos do sul da África
e da África. Conseqüentemente, no centro de nossas interações no conti-
nente, está uma abordagem que busca fomentar o desenvolvimento e re-
verter a marginalização.
Na economia mundial globalizante, os governos reconhecem a neces-
sidade de reforçar e reformar os mecanismos de governança econômica
global por meio da implementação de políticas multilaterais. O multila-
teralismo representa a resposta política institucional à globalização e à
interdependência, e o estabelecimento da Organização Mundial do Co-
mércio (OMC), em 1995, significa um importante avanço no sistema
emergente de governança global. De fato, a natureza de obrigatoriedade
legal e coercível das normas e disciplinas multilaterais contidas nos acor-
dos da OMC fortaleceu o sistema comercial com base em regras.

277
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Respostas regionais e bilaterais

Ao mesmo tempo, quase todos os países ingressaram em arranjos


de comércio regional que podem ter um importante papel na promoção
do desenvolvimento e da integração à economia global. Essa motivação
informou a participação da África do Sul, por exemplo, na Comunidade
de Desenvolvimento do Sul da África (CDSA) e no acordo de livre comér-
cio (ALC) com a União Européia.
Os níveis regional e bilateral relacionam-se de um modo que os dis-
tingue do nível multilateral. Por exemplo, enquanto concluímos as nego-
ciações de um ALC com a União Européia, a fim de realizar o potencial
inerente ao acordo, nós requeremos uma análise mais precisamente deta-
lhada no âmbito bilateral. Isso envolve a escolha dos países com os quais
precisamos nos comprometer mais intensamente a fim de garantir a rea-
lização dos nossos objetivos na esfera regional da UE.

Metodologia

Ao desenvolver estratégias bilaterais, é importante considerar uma


metodologia de avaliação da natureza do nosso compromisso. Nós classi-
ficaríamos, em ordem descendente de importância ou de intensidade de
engajamento, parceiros estratégicos, países estratégicos e países priori-
tários. Ademais, é provável que designemos menos países como “parcei-
ros estratégicos” do que como “países prioritários”, já que aqueles signi-
ficam alcançar uma convergência significativa de interesses.
Para atribuir a classificação e a categorização aos países, são relevan-
tes os seguintes critérios:

• o potencial de exportação a longo prazo do país em questão;


• a ordem e a natureza dos problemas de acesso ao mercado;
• sua importância como fonte de investimento;
• interesses e estratégias de desenvolvimento compartilhados;
• estratégias multilaterais comuns; e
• estratégias geopolíticas comuns.

Para que um país seja considerado um parceiro estratégico, deve haver


uma nítida convergência de interesses. Nesse aspecto, seu potencial eco-
nômico é uma condição necessária, mas não suficiente, para a designação.

278
A estratégia econômica global da África do Sul

Se um país tiver importante significado na economia global, mas não


compartilhar perspectivas semelhantes com relação ao sistema multilate-
ral, à estratégia de desenvolvimento ou à geopolítica, ele será designado
“país estratégico”. Os mercados prioritários se definem por uma conver-
gência de interesses comerciais particulares que a África do Sul quer aten-
der num mercado específico de exportação e em alvos de investimento em
diferentes setores. Por vezes, podem se formar alianças táticas em ques-
tões multilaterais, plurilaterais ou regionais. Os critérios de parceiros
prioritários e estratégicos são qualitativos e flexíveis. No caso da África,
o conceito de Renascimento Africano determina que todos os países do
continente devem ser encarados como estratégicos. No entanto, alguns
deles são também prioritários ou críticos, já que assim foram identifica-
dos pela Presidência da República por motivos políticos ou outros.
Essa metodologia deve ser vista mais como um guia do que como
uma categorização rígida dos países importantes. Dependendo das cir-
cunstâncias, pode variar o peso dos diferentes critérios.

A África

Nota-se claramente que a África recebe um tratamento diferencial


em nossa abordagem. Cada país africano pode ser considerado estratégico
à medida que a África forma a peça central de nossa estratégia econômi-
ca global, dentro da qual perseguimos uma agenda forte de desenvolvi-
mento. Esta se vincula ao próprio ressurgimento econômico da África
do Sul, e a relação pode ser descrita como mutualmente benéfica, uma
vez que permite a afirmação dos interesses sul-africanos de modo a possi-
bilitar o desenvolvimento simultâneo do continente.

Os componentes fundamentais da estratégia


econômica global da África do Sul

A estratégia industrial

A construção de uma economia industrial competitiva e integrada,


que leve ao crescimento sustentável, ao desenvolvimento e ao pleno

279
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

emprego, exige uma mudança da dependência da exportação de produtos


primários para a de produtos industrializados com valor agregado e glo-
balmente competitivos. A África do Sul tem consideráveis vantagens em
matérias-primas, energia e infra-estrutura, que podem dar uma vanta-
gem competitiva para a produção de mais elevado valor agregado. A estra-
tégia industrial, mediante uma série de medidas do lado do fornecimen-
to e outras, visa eliminar as inclinações e distorções internas, a fim de
consolidar e aumentar a competitividade das atividades industriais. Reco-
nhece-se cada vez mais que a estratégia industrial também deve ser conce-
bida para dar apoio às áreas mais dinâmicas da indústria, que são intensi-
vas em conhecimento. Uma estratégia industrial integrada implica não
só a provisão de insumos de matéria-prima para a produção, como tam-
bém processos apensos que agregam valor à produção final, como o design,
a inovação, o marketing, a distribuição etc.
A estratégia da política industrial no âmbito setorial formará padrões
de crescimento das exportações, assim como de investimento interno e
avanço tecnológico. Assim, as políticas e estratégias setoriais informarão
o conteúdo da estratégia econômica global da África do Sul, inclusive os
esforços pela promoção do comércio e do investimento e da negociação,
tanto no nível bilateral quanto no multilateral.
A intensificação da concorrência pelos mercados de exportação, in-
vestimento e tecnologia é a característica fundamental do atual ambien-
te econômico global, e o acesso a esses mercados serve de medida da
competitividade internacional. Destarte, uma estratégia econômica glo-
bal eficaz há de procurar promover as exportações – e atrair investimento
e tecnologia – dos setores que impulsionarão o desenvolvimento indus-
trial da África do Sul.
A política comercial caracteriza-se sobretudo pelo empenho em au-
mentar a competitividade internacional, e a política tarifária tem sido um
importante instrumento da política industrial. A África do Sul empreen-
deu a reforma da política comercial enraizada em suas obrigações com a
OMC. Assim, em 2000, o país implementou acordos de livre comércio
tanto com a UE (o nosso maior parceiro comercial) quando com a CDSA.
O processo de liberalização do comércio prossegue, bem que num ritmo
mais lento, e em certos setores, como a agricultura, ocorreu uma libera-
lização radical.

280
A estratégia econômica global da África do Sul

A redução das tarifas e a eliminação gradual dos subsídios fizeram-se


acompanhar de uma mudança, na política industrial, para medidas de
apoio dirigidas pelo mercado no setor de abastecimento. Tomou-se uma
vasta série de providências dessa natureza, todas compatíveis com a OMC,
a fim de promover a reestruturação industrial, a modernização tecnoló-
gica, a promoção do investimento e da exportação, o desenvolvimento
da pequena, da média e da microempresa e o fortalecimento do empreen-
dedorismo negro.
Forjar a parceria e intensificar a coordenação entre o governo e os
exportadores é essencial para o sucesso de nossa estratégia global. Este
requer uma apreciação comum e detalhada das forças, das fraquezas e
da dinâmica da indústria sul-africana e uma política industrial em nível
setorial.

A promoção das exportações e do investimento

O sucesso das economias industrias de alto desempenho está ligado


à criação de parcerias setoriais mais estreitas entre o governo e as indús-
trias e à integração das forças competitivas da indústria com seu poten-
cial de exportação (e suas necessidades de investimento e tecnologia).
Por isso, estabeleceram-se conselhos de exportação, combinando o setor
privado com o público a fim de determinar o potencial exportador dos
setores competitivos, identificar nichos de mercado estrangeiro e conce-
ber medidas adequadas para superar as barreiras ao crescimento de suas
exportações. Os conselhos possibilitam a promoção da exportação de
modo mais coordenado e dirigido. Esse caminho foi trilhado pelo DCI da
África do Sul, com o Serviço Internacional para o Desenvolvimento dos
Negócios (SIDN) encarregado de empreender campanhas focalizadas no
acesso ao mercado. Esse serviço procurará assegurar que o acesso a no-
vos mercados, por exemplo, mediante acordos negociados, se traduza em
oportunidades concretas e negócio para as empresas sul-africanas. Me-
diante um processo de estreita colaboração e compartilhamento de infor-
mação entre o governo (com a liderança do DCI), os representantes dos
conselhos setoriais de exportação, as paraestatais e a comunidade empre-
sarial mais ampla, o SIDN procurará transpor as barreiras ao comércio e
ao investimento.

281
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Um componente crítico do esforço de exportação da África do Sul é


o fornecimento de assistência financeira aos exportadores potenciais,
particularmente às empresas pequenas, às médias, às microempresas e
aos exportadores que tentam penetrar mercados estrangeiros comple-
xos. Também se estão implementando mecanismos de apoio financeiro
como garantias de crédito a fim de estimular as exportações e apoiar a
apresentação bem-sucedida de projetos, principalmente nos campos da
construção e da engenharia. Inversamente, há uma política de incentivo
ao investimento interno e à transferência de tecnologia.
O DCI desenvolveu uma estratégia de investimento integrado para a
África do Sul. Sua base são as Iniciativas de Desenvolvimento Espacial
(IDEs), que identificam os projetos de infra-estrutura e produção adequa-
dos e com base nas necessidades setoriais. Ainda que o DCI coordene os
esforços de todos os departamentos do governo em torno do desenvol-
vimento de uma estratégia única de investimento, ele estabeleceu o África
do Sul Comércio e Investimento (ASCI) para coordenar a promoção do
investimento em colaboração com as províncias, agir como referência
primeira para os investidores potenciais e fazer o marketing de projetos
de investimento para os investidores estrangeiros.

O sul da África

A base teórica e analítica

O sul da África é importante para a economia da África do Sul. O


nosso crescente excedente comercial com a CDSA contribui para compen-
sar o déficit com outras regiões. Os fluxos acrescidos de comércio e inves-
timento entre países de diferentes níveis de desenvolvimento podem gerar
um rápido crescimento regional, o qual reforçará os processos de indus-
trialização de modo a tornar a região internacionalmente competitiva.
Sem embargo, o desequilíbrio estrutural entre a África do Sul e seus
parceiros da CDSA é economicamente insustentável a longo prazo. Por
isso, o país procura reestruturar os acordos regionais por meio de políti-
cas que estimulem a industrialização na CDSA. Isso implica estimular as
exportações regionais e promover o investimento externo na região. O DCI
está propondo um processo no qual plataformas industriais integradas

282
A estratégia econômica global da África do Sul

sirvam de base a uma estratégia industrial regional. Isso resulta em usar


o sul da África como parte integrante das cadeias de abastecimento dos
processos de manufatura globalmente competitivos. Desse modo, por
meio de uma combinação da cooperação setorial, da coordenação política
e da integração comercial, a política regional da África do Sul visa à cons-
trução de uma economia regional dinâmica, capaz de concorrer efetiva-
mente na economia global. Os elementos dessa estratégia incluem:

• implementar o Acordo de Livre Comércio da CDSA a fim de criar o


rápido e significativo acesso ao mercado de exportações regionais e,
ao mesmo tempo, assistir os setores regionais sensíveis mediante pro-
tocolos específicos;
• vincular o desenvolvimento regional do comércio à reestruturação in-
dustrial para refletir as atuais e dinâmicas vantagens comparativas em
toda a região;
• promover coordenadamente a infra-estrutura e o desenvolvimento in-
dustrial com base em recursos por meio das IDEs;
• incentivar as empresas sul-africanas a investir regionalmente medi-
ante o relaxamento dos controles cambiais sobre o capital destinado
à região; e
• facilitar o comércio regional, fortalecer o controle e a administração
aduaneiros e eliminar as barreiras não-tarifárias.

À medida que a integração regional se aprofundar, as políticas econô-


micas regionais devem informar conjuntamente e cada vez mais a estraté-
gia econômica global da África do Sul.
No contexto da União Aduaneira da África do Sul, as dificuldades
em torno de uma nova distribuição da renda têm sido resolvidas e se fez
muito progresso para estabelecer uma estrutura nova e inclusive democrá-
tica de tomada de decisões. A estrutura emergente também terá um forte
impacto sobre a estratégia industrial do país e sobre suas negociações
comerciais com terceiros.

O conteúdo econômico do renascimento africano

Na África, as relações intergovernamentais são críticas para a África


do Sul no que toca a suas metas de desenvolvimento. Enquanto algumas

283
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

das interações envolvem o fomento das exportações, a maioria delas exige


a promoção de investimento no exterior e a formulação de projetos. Nos
últimos anos, essa abordagem levou a uma clara mudança no conteúdo
de valor agregado nas exportações do país no continente, mas esse foco
acrescido na exportação de bens de capital beneficiou profundamente o
desenvolvimento dos países importadores, como Moçambique. Ademais,
esse trabalho está cada vez mais integrado à visão do presidente da Repú-
blica de um “Renascimento Africano” em geral.

Desafios ao desenvolvimento

São bem conhecidos os desafios ao desenvolvimento da África. Essas


condições apresentam sérios desafios à África do Sul, cujo destino está
fortemente entrelaçado com o do continente. O crescimento econômico,
na África, oferecerá mercados aos nossos produtos e impulsionará a cria-
ção da economia industrial integrada que buscamos construir neste país.
Inversamente, a deterioração econômica do continente limitará os nossos
mercados e produzirá processos de interdependência “negativa” (amea-
ças à segurança).

Converter os desafios em oportunidade

Como a África do Sul conta com consideráveis vantagens econômi-


cas equivalentes às das economias mais desenvolvidas do continente,
esses desafios podem se converter em oportunidades se a nossa estraté-
gia for bem definida e implementada com eficácia. Os instrumentos
requeridos devem ser multifacetados, abrangendo o investimento ex-
terno em infra-estrutura e atividades produtivas, os acordos de acesso
ao mercado e as finanças de desenvolvimento. Dada a ordem de desafios
e os instrumentos, a promoção do desenvolvimento deve se basear em
projetos.
A África do Sul pode contribuir consideravelmente com o desenvolvi-
mento africano nas áreas de beneficiamento e processamento mineral e
agrícola, na reabilitação da infra-estrutura, das telecomunicações e no
fornecimento de expertise técnica e de engenharia. Nós já concebemos e

284
A estratégia econômica global da África do Sul

implementamos com sucesso projetos de energia elétrica, água, trans-


porte, telecomunicações, beneficiamento de minerais e em outros seto-
res. Ademais, no âmbito institucional, criaram-se equipes de projeto e
foros empresariais para unir equipes multidisciplinares para apoiar esses
projetos.
A estratégia também precisa corresponder à “agenda continental”
tal como a contida na OUA e no programa de ação da Comunidade Econô-
mica Africana, assim como na Parceria do Milênio para o Programa de
Recuperação Africana (PAM). Isso envolveria a necessidade de avaliar se
convém expandir o projeto de integração além da CDSA para incluir ou-
tros parceiros bilaterais (por exemplo, a Nigéria, Uganda e o Quênia),
outros agrupamentos regionais (Ecowas, Comesa),2 ou ingressar em ou-
tras iniciativas transfronteiriças.
Uma consideração essencial para a elaboração da estratégia é que
cada instrumento ou área de engajamento requer fortes interações gover-
no a governo em nível bilateral. Para a África do Sul, o êxito da estratégia
também exigirá uma abordagem coordenada entre os departamentos do
governo, as paraestatais e o setor privado na elaboração dos projetos. O
DCI chefiará esse esforço de coordenação pela Divisão de Comércio Inter-
nacional e Desenvolvimento Econômico.

Países decisivos

Nós identificamos a Nigéria, a Argélia e o Egito como países-chave


com os quais devemos colaborar estreitamente no cumprimento de nossa
agenda africana. Estamos trabalhando ativamente com todos eles em
foros multilaterais (o G-Sul) e no Renascimento Africano (no âmbito do
lobby no G-8). Também identificamos os seguintes países importantes: o
Zimbábue, a Tanzânia, o Quênia, Uganda, Gana, Moçambique, a Costa
do Marfim, Maurício e Angola. A África do Sul vem aprofundando e forta-
lecendo relações bilaterais com cada um desses países. Ademais, nós man-
temos uma presença forte em Gaborone e Adis Abeba, as sedes da CDSA
e da OUA, respectivamente.

2 Ecowas: Comunidades Econômicas dos Estados da África Ocidental. Comesa: Mercado


Comum dos Países do Leste e do Sul da África. (N. T.)

285
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Estratégias regionais e bilaterais

Visão geral: bases analíticas dos


parceiros/países estratégicos

Os Estados Unidos, a UE e o Japão constituem, coletivamente, os


pólos principais do crescimento econômico e do tamanho do mercado
globais e são fontes do fluxo de investimento e tecnologia. Portanto, o
engajamento construtivo com essas economias é um ponto de partida
essencial na estruturação de uma estratégia de relações econômicas inter-
nacionais.
A África do Sul, alinhada com a Butterfly Strategy, também está desen-
volvendo relações comerciais bilaterais com os mercados da África, da
América Latina e da Ásia. Eles oferecem vastas oportunidades de exporta-
ção para a África do Sul porque estão crescendo rapidamente e porque a
estrutura do nosso comércio reflete uma elevada proporção de produtos
de exportação de valor agregado. À luz das complementaridades que sur-
gem dos níveis comparáveis de desenvolvimento industrial, essas econo-
mias também oferecem oportunidades únicas em termos de investimen-
to, joint ventures e transferência de tecnologia.
Além disso, nas últimas três décadas aproximadamente, as novas eco-
nomias emergentes (NICs)3 adquiriram grande proeminência na econo-
mia global. Algumas, como a China e a Índia, são grandes potências.
Outras são importantes mercados em rápida expansão, além de fontes
de investimento. Numa estratégia econômica global, esses países mere-
cem atenção.

As relações com o “Norte”

Aprofundar as relações econômicas com os países-chave do Norte é


imperativo para o fornecimento fixo de capital, tecnologia e recursos fi-
nanceiros. Nesse contexto, a Europa é, historicamente, um parceiro co-
mercial dominante. Embora se ache em declínio, a participação da UE
no nosso comércio ainda responde por cerca de 45% do total. Ademais,

3 NICs: Newly Industrialized Countries [Países recém-industrializados]. (N. T.)

286
A estratégia econômica global da África do Sul

grande parte do IED da África do Sul vem da UE. Essas considerações e


o protecionismo crescente na UE motivaram o nosso empenho em con-
cluir o recentemente implementado Acordo Comercial UE/AS. Ele asse-
gurará o aumento do acesso das exportações sul-africanas ao gigantesco
mercado europeu e, ao mesmo tempo, aumentará a previsibilidade e
fornecerá a alavancagem das exportações de fluxos de investimento e tec-
nologia no país.
Na Europa, as nossas parcerias estratégicas mais importantes são
com o Reino Unido, a Alemanha, a França e a Suécia. A Rússia é poten-
cialmente um país estratégico, embora as nações escandinavas, a Itália
e a Espanha sejam prioritários. No futuro, dar-se-á mais atenção aos
países da Europa Oriental que provavelmente ingressarão na UE na pró-
xima onda de ampliação, assim como à Área Européia de Livre Comér-
cio (ALCE).
Na Área Norte-americana de Livre Comércio (Nafta), a nossa rela-
ção mais importante é com os Estados Unidos, que é um parceiro estraté-
gico. Além disso, trata-se da superpotência mundial e exige um compro-
misso abrangente em muitos níveis. Estes estão incluídos na Comissão
Binacional que temos com eles. No futuro imediato, buscaremos ativa-
mente assegurar os benefícios prometidos da Lei de Crescimento e Opor-
tunidades para a África (Agoa).
O Canadá pode ser caracterizado como país prioritário, embora seja
substancial o seu fornecimento de assistência técnica.
Na Ásia, o Japão é o principal dos nossos quatro maiores parceiros
comerciais e uma fonte substancial de investimento. Sendo a segunda
maior economia do mundo, lidera diversas indústrias, sobretudo a eletrô-
nica. Contudo, como não temos as mesmas perspectivas na maioria das
questões, caracterizaríamos o Japão como um país estratégico. Os paí-
ses prioritários incluem a Austrália e os “Tigres Asiáticos”: Cingapura,
Taiwan e a Coréia do Sul.

As relações com o “Sul”

No tocante às nações do Sul, a nossa estratégia toma a CDSA e a África


por ponto de partida e incorpora países de lados opostos do mundo, da

287
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

América Latina e da Ásia. Esse conceito tem se desenvolvido ainda mais com
as negociações FTA4 com a Nigéria e a Índia e com a formação do G-Sul.
O Mercosul é o alvo na América Latina. Nosso parceiro estratégico
principal na região é o Brasil, com o qual se iniciaram discussões sobre
futuros acordos comerciais. A Argentina e o Chile são mercados prioritários.
Na Ásia em desenvolvimento, a Índia é o nosso parceiro estratégico
principal. A China é um país estratégico na região, com o qual precisa-
mos construir vínculos mais fortes para que essa relação evolua para a
parceria estratégica. Também é possível que no futuro se iniciem discus-
sões com a Associação das Nações do Sudeste Asiático (Asean), na qual
a Indonésia e a Tailândia são países prioritários. Dado o seu peso na Asean
e as dimensões de seu mercado, a Indonésia pode vir a ser um país ou
um parceiro estratégico no futuro.
No Oriente Próximo, a Arábia Saudita é um país estratégico capaz
de se tornar um parceiro estratégico; o Irã, um país prioritário.

Os instrumentos

Os instrumentos desenvolvidos para realizar a estratégia variam con-


forme o país-alvo e o objetivo buscado. Todavia, podem-se discernir algu-
mas características. Uma vez identificado um país como estratégico, o
estágio seguinte consiste em desenvolver uma estratégia para ele. Isso
compreende o conteúdo da relação econômica e identifica os mecanismos
apropriados e as abordagens a serem usadas para aprofundar a relação.
Os mecanismos e abordagens são escolhidos a partir da seguinte
mescla: missões comerciais e de investimento desenvolvidas em conjun-
ção com os conselhos de exportação e/ou os acordos bilaterais ou ASCT;
acordos bilaterais (comerciais e/ou de investimento; MOUs [Memoran-
dos de Entendimento] etc.); entendimentos comerciais como os ALCs
ou os acordos de facilitação e/ou harmonização do comércio etc. Nos
últimos anos, empregou-se uma série de instrumentos específicos a fim
de aprofundar os compromissos bilaterais. Aí se incluem os Conselhos
Ministeriais Conjuntos e as Comissões Binacionais.

4 FTA: Foreign Trade Alliance [Aliança de comércio exterior]. (N. T.)

288
A estratégia econômica global da África do Sul

Em algumas relações (com a China, por exemplo), as interações


governo a governo são vitais, sem as quais pouco progresso se faria no
aprofundamento das relações econômicas. Já no caso de outros países
(o Irã, por exemplo), e em diferentes arcabouços (a Agoa, por exemplo),
o desenvolvimento das atividades comerciais é mais adequado e requer
um conjunto específico de aptidões.
Concluindo, é importante observar que só se identificaram os países
classificados de estratégicos ou prioritários para a África do Sul. Essa sele-
ção omite as muitas nações com as quais interagem as diretorias de rela-
ções exteriores e que têm importância própria. Na prática, emprega-se
muito tempo e muita capacidade também para atender às relações não-
estratégicas existentes.

A estratégia multilateral

O multilateralismo é a resposta intergovernamental, institucional


e política à globalização e à crescente interdependência das economias
nacionais. O estabelecimento da OMC, apesar de seus desequilíbrios e
deficiências, reduz a abrangência das medidas comerciais unilaterais e
visa assegurar as interações econômicas, inclusive a resolução de con-
trovérsias, que é regida por um sistema de normas e não só pelo poder
econômico. Por esses motivos, os países em desenvolvimento têm um
claro interesse em reforçar o sistema de modo a promover o seu desen-
volvimento.

A necessidade de alianças

As rodadas anteriores de negociações multilaterais demonstram a


importância da formação de alianças e coligações. Por esse motivo, a estra-
tégia da África do Sul consiste em ingressar nas alianças adequadas para
fortalecer a dimensão desenvolvimentista das relações comerciais mul-
tilaterais. Nesse aspecto, a África do Sul busca fomentar abordagens co-
muns com a CDSA e outros países em desenvolvimento de igual ponto
de vista. É cada vez mais importante forjar alianças em torno de ques-
tões específicas em agrupamentos informais como o Grupo Cairns.

289
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A marginalização de muitos países, na economia global, e a questão


da coerência na formulação da política econômica global constituem os
principais desafios que o sistema comercial multilateral enfrenta. No que
se refere a este, a África o Sul apóia as tentativas de aumentar a coopera-
ção, a coordenação e as complementaridades entre a Unctad, a OMC, o
FMI e o Banco Mundial em termos de desenvolvimento de políticas e
operações. Sendo um ponto focal no trato do comércio e de questões
relacionadas de desenvolvimento integrado e visando garantir a participa-
ção dos países em desenvolvimento na economia mundial de modo mais
eqüitativo, a Unctad é considerada um agente fundamental no sistema
emergente de governança econômica global e deve seguir desempenhando
um papel apoiador e desenvolvente na arena multilateral.

A abordagem estratégica

Uma das chaves do crescimento econômico sustentável é o desblo-


queio do potencial de crescimento e desenvolvimento dos países subde-
senvolvidos. Para chegar a tanto, eles precisam se industrializar proces-
sando seus recursos naturais ali onde contam com vantagem comparativa.
Não obstante, a realização do potencial cabal dessas vantagens tem sido
frustrada pelos interesses protecionistas do Norte, superpostos pelas dis-
ciplinas multilateralmente negociadas na OMC.
Todas as economias requerem um ajuste estrutural, particularmente
nos países desenvolvidos. Tal reestruturação implica uma melhora subs-
tancial no acesso ao mercado dos países em desenvolvimento e a elimina-
ção da série de medidas de proteção e apoio que encobrem as ineficientes
grandfather industries5 nas economias desenvolvidas. Nestas, o ajuste estru-
tural permitiria o deslocamento da produção e do investimento para os
países em desenvolvimento, aumentando-lhes a renda.
Além de atacar de forma decisiva as questões de crescimento e desen-
volvimento nos países subdesenvolvidos, isso criará uma base sustentá-

5 Grandfather industries [indústrias do vovô]: a expressão designa as indústrias antiquadas,


ineficientes, que usam grandes proporções de recursos naturais, entre as quais se incluem
a de confecção, a têxtil, a de mineração e a do aço. (N. T.)

290
A estratégia econômica global da África do Sul

vel para um novo período de crescimento econômico global, do qual se


beneficiarão todos os países. Esse entendimento informou a abordagem
da África do Sul das negociações comerciais na OMC. Nós procuraremos
assegurar que os acordos da OMC facilitem – e não frustrem – tais pro-
cessos de ajuste estrutural no Norte.
Para os países em desenvolvimento que empreenderam o ajuste e a
reforma em suas economias e estão em condições de colher os benefícios
da competitividade aprimorada, a OMC continua sendo um importante
instrumento de promoção do comércio pelo acesso mais amplo e mais
profundo ao mercado, particularmente ao das economias do Norte. Entre-
tanto, o fracasso das negociações de Seattle e as dificuldades para reviver
o impulso para lançar negociações frustraram os objetivos dos países sub-
desenvolvidos.

Mobilizando o apoio à abordagem estratégica

As lideranças consolidadas, no sistema, parecem incapazes de ofe-


recer uma visão à OMC, em suas responsabilidades de governança glo-
bal, de modo a promover o comércio e o desenvolvimento internacio-
nais. Sem negociações que lhes dêem oportunidade de manifestar as suas
preocupações, os países em desenvolvimento permanecem presos a um
status quo inaceitável.
É cada vez mais urgente que o Sul fortaleça a sua voz coletiva na OMC
a fim de oferecer uma liderança visionária e ultrapassar o atual impasse.
À medida que aprofundarmos a cooperação e a integração econômicas,
o peso combinado do Sul pode opor importantes alternativas às políti-
cas prescritas pelo Norte.
Nesse aspecto, identificamos o Brasil, o Egito, a Índia e a Nigéria
como importantes agentes estratégicos em suas respectivas regiões e na
arena multilateral. Dando continuidade à nossa participação ativa na Con-
ferência de Seattle, estamos empenhados em estabelecer um foro “G-Sul”,
que unirá esses países para forjar e promover uma agenda comum na
OMC. A aliança procurará assegurar que a OMC assuma a responsabilidade
de promover o crescimento econômico global, liberando o potencial do

291
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mundo em desenvolvimento. O foro busca incluir os parceiros regionais


como uma base sobre a qual tomar decisões representativas dos países
subdesenvolvidos.
O atual vazio de liderança no sistema multilateral oferece uma oportu-
nidade para o G-Sul tomar a iniciativa. E a África do Sul – e, dentro dela,
o DCI – tem um papel internacionalmente significativo a desempenhar.

292
11
Periferias regionais e globalização:
o caminho para os Balcãs

Francisco de Oliveira1

Na formação da sociedade brasileira, a constituição e definição


marcantes das regiões é um processo muito novo, que não data, possivel-
mente, senão da segunda metade do século XIX. Em primeiro e óbvio
lugar, porque tal como elas se dão hoje, a partir de longos processos histó-
ricos, só faz sentido falar em “regiões” brasileiras compreendidas no “con-
junto Brasil”, o qual, tampouco é muito antigo.
Apesar das comemoraçõe dos quinhentos anos, os historiadores não
levam a sério tais cinco séculos, até porque uma parte importantíssima
do país, sua maior porção geográfica que compreende toda a Amazônia
e o atual Estado do Maranhão, somente é “Brasil” a partir da indepen-
dência em 1822, pois antes, como colônia, constituíam uma unidade di-
retamente ligada à metrópole portuguesa, com o mesmo estatuto da
colônia “Brasil”, o famoso Estado do Grão-Pará e Maranhão.

1 Professor Titular de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da


Universidade de São Paulo.

293
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

É muito evidente, dispensando maiores considerações, que as atuais


regiões brasileiras carregam, para suas distinções, toda a carga da forma-
ção como partes privilegiadas na relação com a metrópole portuguesa.
Dizendo de outro modo, suas próprias distinções como “Brasil” são, em
parte, heranças de suas formações enquanto partes da colônia. Basica-
mente, nessas heranças o elemento da economia colonial formou o nú-
cleo definidor do que viriam a ser as “regiões” brasileiras.
A única grande exceção é a hoje região mais desenvolvida da econo-
mia brasileira, nucleada em São Paulo, que, aliás, não se reivindica como
“região”. Durante os primeiros trezentos anos da colônia portuguesa, sua
parte norte-oriental, derramando-se para o leste, do atual Estado do Ceará
à Bahia, foi o epicentro da economia. No século XIX a centralidade colo-
nial deslocou-se mais para leste, ainda, com a mudança da capital de Sal-
vador para o Rio de Janeiro e a instalação da corte portuguesa durante
catorze anos. A Independência confirmou o Rio como sede do poder e
progressivamente o epicentro econômico foi se deslocando até que, com
a irrupção vigorosa do café em São Paulo, este assume a liderança da eco-
nomia brasileira para não mais ceder esse posto a nenhuma outra; a indus-
trialização já encontrou uma renda e um mercado interno mais diferencia-
dos na “região” de São Paulo e os efeitos cumulativos só fizeram aumentar
a diferença em relação às outras “regiões”.
Até muito avançado o século XIX, entretanto, as finanças do Impé-
rio brasileiro eram sustentadas basicamente pelas províncias da Bahia e
de Pernambuco, onde o açúcar se desenvolvera desde os dias iniciais da
colônia, e pelo tabaco sediado na Bahia. Na verdade, a “região” desenvol-
vida era o que hoje conhecemos como Nordeste e a “região” subdesen-
volvida era todo o Leste e o Sudeste. Uma medida da importância da Bahia
revela-se na maioria de gabinetes ministeriais do Segundo Império chefia-
dos por políticos baianos.
No século XVIII, a “região” de Minas, precisamente pela exploração
das jazidas de ouro, despontou como o novo centro econômico da colô-
nia, mas o rápido esgotamento dos jazimentos levou à regressão da econo-
mia mineira para formas auto-sustentáveis da atividade agropecuária que
resistiu até os anos 50 do século XX, havendo, entretanto, sido importante
para o deslocamento da centralidade demográfica do Norte agrário para
o Leste-Sudeste, promovendo o povoamento da “região” comandada por
São Paulo.

294
Periferias regionais e globalização: o caminho para os Balcãs

Muito à parte, desenvolveu-se desde o século XVII a província de São


Pedro do Rio Grande do Sul, mediante uma relação de abastecimento de
muares com a região em desenvolvimento de São Paulo e posteriormente
chegou a ser o principal abastecedor de carnes, sobretudo em forma de
xarque, para a região açucareira da Bahia e Pernambuco e até para o Caribe.
Mas o Rio Grande do Sul manteve, sempre, uma relativa autonomia em
relação ao resto da colônia e logo depois ao Império recém-estabelecido.
Desde a segunda metade do século XIX, tanto o desenvolvimento da
economia brasileira quanto sua articulação/desarticulação regional fize-
ram-se vis-à-vis a centralidade da região comandada primeiro pelo surto
cafeeiro e posteriormente pela industrialização de São Paulo. Não é indi-
ferente, mas um elemento estruturador central, que o centro político
tenha se trasladado também para São Paulo, ajudado inicialmente pela
capital no Rio – aliás, o primeiro grande plantador de café. O controle das
finanças do Segundo Império e da Primeira República, vale dizer, o Mi-
nistério da Fazenda, permaneceu, desde então, primeiro nas mãos da oli-
garquia paulista do café e depois nas da burguesia industrial paulista.
A Primeira República era um pacto de oligarquias girando em torno
do chamado eixo “café-com-leite”, a rotação no poder entre São Paulo e
Minas Gerais. Na Primeira República, que também chamamos República
Velha, não se nota nenhum presidente baiano nem pernambucano, en-
quanto quatro foram paulistas (ou que faziam política em São Paulo, como
Washington Luís) e três mineiros. As exceções foram os três militares,
dois deles fundadores da República, mas suas escolhas foram um assunto
militar, um civil fluminense (Nilo Peçanha) vice de Rodrigues Alves, que
morreu antes de tomar posse em um segundo mandato, e o outro, civil,
paraibano, Epitácio Pessoa, presidente do Supremo Tribunal Federal, com
larga militância nos meios do Rio e apoio, evidente, de sua própria provín-
cia, que entretanto não foi decisiva para sua indicação, escolhido como
solução para o impasse entre Minas e São Paulo.
Essa breve digressão sobre a biografia política da República não é
gratuita. Ela indica que o desenvolvimento do café na liderança da econo-
mia brasileira e, logo, da indústria sediada em São Paulo não é, apenas,
um “fato” econômico, como freqüentemente para a própria historiografia
econômica brasileira naturaliza a divisão regional do trabalho no Brasil,
mesmo entre os autores clássicos, como Caio Prado Jr. e Celso Furta-
do. Em outras palavras, e noutra abordagem, a dominação e o controle

295
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

político são eficazes economicamente. A rigor, a liderança da economia e


o “atraso” das regiões, sobretudo a do Norte agrário, Nordeste a partir da
industrialização, foram definidas pelas soluções dadas à questão do tra-
balho e à questão da terra, entravadas, ambas, pelo regime escravocrata.
Quando a Abolição chegou, ambas as questões haviam sido resolvi-
das, a seu modo, pela poderosa irrupção do café que, em pouco tempo,
elevou-se à condição de primeira mercadoria do comércio mundial. São
Paulo bancou a vinda de imigrantes europeus, destravando o escravismo
pelo lado do “colonato”, um regime de semiparceria e semi-salariato, e
deixando irresoluta a questão do trabalho nas “regiões” que se atra-
sariam; e a questão da terra também sucumbiu ao poder avassalador do
café que, graças a uma valorização espetacular destravou, por sua vez, a
renda da terra como obstáculo à constituição de um mercado de terras.
As feições das regiões, suas identidades, fizeram-se, pois, gravitando
em torno de duas questões irresolutas, que moldaram as relações entre
dominantes e dominados. Como insisti em meu Elegia para uma re(li)gião,
uma região é uma soma dialética de geografia, língua, religião, cultura e
forma da relação dominante/dominado; é um consenso formado por uma
hegemonia que se traduz num espaço histórico especial, em síntese. São
processos multisseculares, que nos casos exitosos terminaram na consti-
tuição das nações modernas.
Definidas, portanto, a partir da relação com o centro dinâmico de
São Paulo e seu entorno, as “regiões” viram a desigualdade aumentar,
com particular ênfase para a região Nordeste. Nem a expansão capitalista
é “econômica” em seus efeitos cumulativos nem sua reversão pode ser,
senão, obra da política. O manejo da política cambial, de resto a única
política econômica digna desse nome exercida pelo Estado brasileiro entre
o Segundo Império e a República Velha, e assim mesmo fortemente deter-
minada de fora pelas relações subordinadas no comércio internacional,
pois Londres era a praça de determinação de preços da maior parte das
comodities periféricas, terminou por ser o elemento ao mesmo tempo im-
pulsionador do café e abortivo das demais economias regionais. Até a
grande crise dos anos 30, quando o esquema exportador brasileiro e da
maior parte da periferia latino-americana foi posto em xeque, insustentável
pela crise externa e pela falência de seu esquema de financiamento. O va-
lor total das exportações não conseguia pagar os serviços da dívida externa

296
Periferias regionais e globalização: o caminho para os Balcãs

brasileira, com os empréstimos para valorizar o café. Hoje, voltamos à


mesma situação: dados recentes apontam que os gastos com a dívida exter-
na representam 101,7% do valor das exportações. Nada mais é preciso dizer.
A partir dos anos 50, a aceleração da industrialização em São Paulo
expôs, com toda a crueza, o aumento das desigualdades inter-regionais
e a ameaça de fratura da federação. A Revolução de 1930 havia operado
a integração fiscal da federação, o que ampliou o espaço da circulação da
mercadoria, mas não o do capital. Essa integração revelou-se um dos trunfos
da economia política da federação. São Paulo passou a dispor do amplo
mercado nacional, sem tarifas protecionistas manejadas anteriormente
pelas demais unidades federativas, nem outras barreiras.
Como Celso Furtado demonstrou em seu famoso estudo que sentou
as bases para a nova política de desenvolvimento regional, a região mais
pobre, o Nordeste, exportava capitais para a região mais rica, através do
uso dos recursos cambiais gerados pela região mais pobre. Posteriormen-
te, a integração dos meios de transporte rodoviário agilizou esse mercado.
Mas, se tratava, ainda, de mecanismos de reiteração das “desvantagens
cumulativas” em desfavor das outras regiões. Foi preciso a conjunção do
aumento das desigualdades regionais com crises sociais no Nordeste, com
a emergência do campesinato como ator político, para reorientar a política
regional no Brasil.
Desde então, processou-se a mais séria tentativa de aumentar a
integração nacional atenuando as desigualdades regionais, com a cria-
ção de políticas de incentivos aos capitais que, então, passaram a migrar
para o Nordeste e posteriormente também para a Amazônia. O desenvol-
vimento industrial por quase duas décadas estava logrando o que os me-
canismos espontâneos do mercado – vale dizer, o que outra orientação
política, a do livre-cambismo – não haviam logrado. A economia regio-
nal do Nordeste brasileiro chegou a apresentar taxas de crescimento mais
altas que a média nacional, em pleno período de intenso crescimento entre
as décadas de 1960 e 1970. Mas, importa frisar, o referencial mais impor-
tante para tanto era a própria expansão capitalista em curso no país. A eco-
nomia política da federação mostrava seu lado positivo: o novo movimento
do capital não encontrava barreiras, nem econômicas nem políticas.
Esse processo “virtuoso” foi impactado pela própria deterioração da
capacidade de crescimento da economia brasileira, no novo contexto do

297
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

capitalismo global. Uma extraordinária sucção da poupança nacional, na


forma do pagamento da dívida externa, puxou para baixo a taxa de inves-
timento. Desde os anos 80, não há nenhum novo ciclo de crescimento,
caracteristicamente definido, mas um processo de stop and go. Nos anos
90, a ampla desregulamentação neoliberal acabou por sepultar qualquer
tentativa de autodirecionamento, e refez uma espécie de “cordão um-
belical” financeiro entre os movimentos do capital à escala global e a eco-
nomia brasileira. Referência feita anteriormente, que mostra que o ser-
viço da dívida externa consome 101,7% das exportações brasileiras é
suficiente para definir a nova forma de subordinação, o estatuto “colonial”
no novo Império. O investimento de capital orientado por opções internas
de política torna-se quase impossível, pois o serviço da dívida externa
que já é de 9,4% do PIB, é aproximadamente a metade da taxa de investi-
mento! Nessas condições, o governo e o FMI autovalidam sua profecia:
sem investimento externo não há crescimento! Sem investimento exter-
no, e com pagamento do serviço da dívida, o coeficiente de inversão cai
pela metade; com investimento externo, a condicionalidade externa do
crescimento interno se reitera. Esse é o dilema atual. Que quer dizer isso
em termos regionais?
Há, agora, uma nova literatura à disposição, que canta loas à relação
entre o local e o regional com o global. Vejamos: a região, no caso brasilei-
ro, como noutros, não dispõe de nenhuma autonomia, nem monetária,
nem financeira, nem cambial. Vale dizer, não pode fazer nenhuma políti-
ca econômica não apenas auto-sustentável, mas autodirecionada. O caso
brasileiro serve apenas para dramatizar na ponta do espectro o que se
passará com suas regiões, que de fato já experimentam as condições de
submissão às formas da globalização do capital. Ela só pode praticar con-
cessões. Como o caso da disputa entre Rio Grande do Sul e Bahia pela
localização da nova planta da Ford já mostrou: guerra fiscal, tema, aliás,
dos professores Glauco Arbix e Alvaro Comin.
Essa “guerra fiscal”, um leilão invertido em que o comprador – o in-
vestidor – dá o preço ou o valor que investirá, e o vendedor, as regiões, os
estados e até os municípios rebaixam seus impostos para “comprar” o
investimento que, aliás, são eles mesmos que pagam. Como mostrou o in-
vestimento da GM no Rio Grande do Sul: de 370 milhões de dólares para a
fábrica de Gravataí, o Estado do Rio Grande do Sul colocou 340 milhões!

298
Periferias regionais e globalização: o caminho para os Balcãs

A balcanização torna-se o modelo da relação região-globalização.


Trata-se de um permanente ajuste de contas, de permanentes recortes,
de recorrentes ofertas e segmentações, num processo implacável de ten-
tar capturar os recursos do exterior, que, na verdade, são produzidos inter-
namente. À custa do social, da soberania e da federação. Perdem-se todas
as vantagens federativas, na forma em que a última grande reorientação
da política brasileira a redefiniu no final dos anos 50. Perdem-se os foros
federais em que a política pode contrabalançar e orientar os movimen-
tos da economia, em que a pressão social e política pode, em interlocução
com os demais atores nacionais, constituir pactos de jogos políticos an-
tischmittianos, vale dizer, de soma positiva.
Em troca de quê? A política regional brasileira de hoje dá a resposta.
Em troca de nada. Todo o sistema construído nos anos 50 e 60 soçobrou,
e a única expectativa é a de atração dos recursos externos pelo “leilão
invertido”. O governo federal destituiu as agências de desenvolvimento,
Sudene e Sudam, com sua rica experiência, alegando corrupção.
Na verdade, obedeceu aos ditames do FMI e do Banco Mundial, que
sempre chamaram pela financeirização do sistema de incentivos fiscais,
que devem ser substituídos pelo financiamento bancário e do mercado
de capitais. Novas agências foram criadas, numa espécie de troca de seis
por meia dúzia.
Os resultados já se apresentam: redução do crescimento regional e
guerra geral entre os estados. Os foros políticos inexistem, reduzindo-se
a reunião de governadores, todos acabrestados pelas imensas e impagá-
veis dívidas com o próprio governo federal.
A federação transformou-se em seu contrário: de um pacto de for-
ças políticas livres, que escolhem se federar para atingir seus próprios
objetivos que se tornam, assim, objetivos também dos outros entes fe-
derados, em um diktat da União, que abriga a forma política federativa
não para viabilizar os estados, mas para autoviabilizar-se, acima e além
das unidades federativas.
No passado, o Nordeste tentou a Confederação do Equador para su-
perar o tratamento discriminatório que lhe dava o Império. Está na hora
de refazer a federação brasileira acima e além dos interesses da grande
burguesia financeira global. Do contrário, melhor seria, desde já, mudar-

299
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mos os nomes dos nossos estados – e não apenas os do Nordeste – para


Eslovênia, Croácia, Bósnia-Herzegovina, Montenegro, Sérvia, Kosovo, e
outros mais, e trocar qualquer um dos patibulares criminosos oligár-
quicos por um bilhão de dólares para distribuir o pão de Santo Antônio
às terças-feiras.

300
12
As políticas macroeconômicas e o
entorno jurídico-institucional na indústria
maquiladora de exportações do México
e da América Central
Jorge Máttar
René A. Hernández1

Neste trabalho, faremos uma sinopse da incidência das políticas


macroeconômicas e do entorno jurídico-institucional nas empresas do
setor exportador de confecção. Iniciamos com uma síntese do panorama
econômico do México e da América Central, diferenciando, quando pos-
sível, as situações anteriores e posteriores ao Acordo de Livre Comércio
da América do Norte (Nafta). Posteriormente, apresentaremos a evolu-
ção das principais variáveis macro e concluiremos com uma síntese das
principais políticas de fomento das exportações, além de apresentar o
papel exercido pelas instituições relevantes no processo.

1 Traços Gerais do Panorama Econômico Mexicano


Introdução
Depois de quase dez anos de virtual estagnação, o México iniciou a
década de 1990 com um renovado otimismo em matéria econômica.

1 Cepal, México.

301
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Estimava-se que as reformas econômicas iniciadas no meado dos anos


80 começariam a render frutos no atual decênio; a isso se somavam as
expectativas positivas geradas pela negociação de um tratado de livre
comércio com os Estados Unidos.
Com efeito, a partir de 1986, o ingresso do país no GATT inaugurou
uma estratégia de desenvolvimento mais aberta, que outorgou um pa-
pel primordial ao mercado e ao setor privado, ao mesmo tempo que o
Estado se retirava gradualmente da atividade produtiva. Assim, na se-
gunda metade dos anos 80, o governo promoveu reformas econômicas
de amplo alcance, como a liberação do comércio exterior, a desregula-
mentação da economia, a privatização das empresas públicas e a abertu-
ra para o capital estrangeiro.
As reformas econômicas se aprofundaram entre o final da década de
1980 e o princípio da de 1990. Privatizaram-se grandes empresas públi-
cas (entre outras, a Teléfonos de México, os bancos comerciais, as em-
presas siderúrgicas e as indústrias de fertilizantes), empreendeu-se a aber-
tura da conta de capital do balanço de pagamentos e se implementaram
reformas de liberalização do sistema financeiro. A política econômica
acordada entre os setores governamental, empresarial e operário, posta
em prática em 1988 a fim de estabilizar a economia, propiciou uma re-
dução considerável dos níveis de inflação, e a estabilidade do peso deu
maior confiança aos agentes financeiros.
A abertura da conta de capital do balanço de pagamentos, somada
às expectativas favoráveis geradas pela negociação do Acordo de Livre
Comércio da América do Norte (Nafta), estimulou substancialmente o
influxo de recursos financeiros externos, na maior parte de curto prazo,
embora também tenha crescido o investimento direto. Conquanto a uti-
lização da política cambial como âncora nominal para conter a inflação
tenha cumprido o seu objetivo na primeira metade dos anos 90, a entra-
da de capital financeiro provocou uma forte tendência à valorização do
peso em termos reais nesse período.
Assim, o déficit comercial foi se acentuando paulatinamente, pois
boa parte dos influxos externos era canalizada para o financiamento da
crescente demanda de importações e para o consumo, o que deteriorou
significativamente o coeficiente de ajuste interno. As exportações, por
sua vez, enfrentavam uma taxa de câmbio supervalorizada, não-compe-

302
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

titiva, que impedia um dinamismo superior ao apresentado. A valoriza-


ção cambial e o aumento do déficit em conta corrente alcançaram níveis
elevadíssimos em 1994, ano particularmente complexo em razão da se-
qüência de gravíssimos acontecimentos extra-econômicos.
O ano de 1994 iniciou-se com uma sublevação armada do Exército
Zapatista de Libertação Nacional, que se apoderou à força de várias ci-
dades do Estado sulista de Chiapas. Tendo sido efêmeros os confrontos
com o exército, o governo decidiu negociar em meados de janeiro. Con-
tudo, baldaram-se os esforços para solucionar o conflito e, nessa data, o
grupo armado continua entrincheirado nas montanhas de Chiapas sem
que se vislumbre uma pronta solução do conflito.
Em março, foi assassinado o candidato do PRI à presidência da Re-
pública, evento que causou uma grande comoção nacional e considerá-
veis impactos na economia, particularmente na conversão do fluxo de
capitais de curto prazo. A partir de então, as reservas internacionais pas-
saram a declinar; para isso também contribuíram outros fatos políticos
que se deram no mesmo ano (a ameaça de renúncia do secretário de
Governo e o assassinato do secretário-geral do PRI).
A fuga de capitais acelerou-se a partir de 20 de dezembro de 1994,
quando o novo governo tomou posse e se viu obrigado a anunciar o fim do
regime de bandas na fixação da taxa de câmbio; a moeda se desvalorizou
consideravelmente, e o nível de reservas, que havia superado os 30 bilhões
de dólares em março, caiu para pouco mais de 6 bilhões no fim de de-
zembro, desencadeando a mais aguda recessão do país em sessenta anos.

A crise de 1994-1995 e suas conseqüências

Os antecedentes da crise econômica iniciada no fim de 1994 e ex-


pressa sobretudo em 1995 são o déficit sem precedentes em conta cor-
rente do balanço de pagamentos (8% do PIB) e o grau de valorização real
do peso (entre 25% e 40%, dependendo dos indicadores de preços e dos
períodos de referência) que, ao longo de 1994, gerou expectativas de
desvalorização nos investidores. A sobrevalorização do peso desestimulou
as exportações e intensificou as importações, contribuindo com a ten-
dência da composição do emprego e do investimento contrária aos seto-
res produtores de bens internacionalmente comerciáveis. A política fiscal,

303
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

por sua vez, incentivou o gasto de consumo motivado pela expansão e pela
liberalização financeira a partir de 1991. Adicionalmente, a política finan-
ceira de curto prazo promoveu, em 1994, a dolarização da dívida interna
por meio da substituição dos Cetes por Tesobonos; em razão do elevado
diferencial entre as taxas de lucro internas e externas, o sistema bancário
se converteu em um devedor líquido de moeda estrangeira (Ros, 1995).
A excessiva liquidez foi outro elemento que aprofundou a crise do
país. O crédito dos bancos comerciais, uma vez mais em mãos privadas
desde o início da década de 1990, expandiu-se rapidamente. Em um con-
texto de liberalização financeira e frouxa supervisão bancária, as expec-
tativas favoráveis de crescimento da economia, assim como as volumo-
sas injeções de capitais do começo dos anos 90, trouxeram consigo um
auge na demanda de crédito do setor privado, por mais que se mantives-
sem elevadas as taxas reais de juros. Justamente o saldo de crédito ban-
cário recebido pelas empresas e por particulares dobrou em termos reais
entre 1991 e 1994.2 O aumento do crédito veio acompanhado de incre-
mentos significativos no montante da carteira vencida consignada pelos
bancos, que passou de 2,3% do total da carteira de empréstimos, em 1990,
para 9,5% no fim de 1994 (OCDE, 1995).
Em 1995, a economia mexicana viveu a mais grave crise da história
moderna. O governo implementou um programa emergencial visando,
acima de tudo, ajustar rápida e profundamente o setor externo a fim de
suprir a brusca interrupção de influxos de capital estrangeiro. No marco
da grave crise do sistema bancário, de uma forte instabilidade cambial e
do risco de descontrole inflacionário, a economia sofreu uma contração
de 6,2%, em 1995, e a taxa de desemprego aberto elevou-se a 6,2% (3,7%
em 1994). A inflação ultrapassou os 50% e a redução de inserção real de
amplas camadas da população provocou uma forte queda da demanda
interna (14%). A pronta reação das exportações (que aumentaram 30%)
ao ajuste cambial (o peso teve uma desvalorização nominal de 47% e real
de 31%), assim como o acesso preferencial ao mercado norte-america-
no, graças ao Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta),
concorreram para evitar uma deterioração ainda maior do nível de ativi-
dade (Cepal, 1996).

2 Os incrementos anuais reais foram de 19% em 1991, 26% em 1992, 16% em 1993 e 36%
em 1994.

304
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

O programa de ajuste centrou-se em uma severa restrição fiscal3 e


em uma política monetária muito restritiva, e contou com o respaldo de
um pacote de crédito internacional de mais de 50 bilhões de dólares (cons-
tituído principalmente de empréstimos extraordinários do Tesouro dos
Estados Unidos e do Fundo Monetário Internacional), dos quais só se
utilizaram 29 bilhões. Esses recursos externos foram decisivos para
viabilizar o programa de ajuste. Em particular, permitiram garantir a
amortização de investimentos externos em títulos governamentais de
curto prazo conversíveis em dólares (Tesobonos), por uma quantia pró-
xima de 29 bilhões de dólares vencíveis durante 1995. A conseqüência
natural desse resgate foi o aumento da dívida externa total em mais de
24 bilhões de dólares, com o que o país acumulou um saldo total de 166
bilhões no fim de 1995.
A carteira vencida dos bancos comerciais se incrementou vertigino-
samente, a ponto de obrigar o governo a criar diversos mecanismos para
salvaguardar a economia popular, apoiar os devedores na reestruturação
de seus créditos e facilitar o saneamento financeiro do sistema bancário.
Foi espetacular o ajuste do setor externo em 1995. A conta corrente
do balanço de pagamentos passou de um déficit equivalente a cerca de
oito pontos percentuais do PIB, em 1994, para um equilíbrio virtual em
1995. Pela primeira vez em sete anos, e como resposta à interrupção dos
fluxos de capital estrangeiro, obteve-se um superávit comercial deter-
minado pelo grande dinamismo das exportações e pela redução das im-
portações. O investimento estrangeiro no mercado monetário do país
sofreu uma contração maciça – em razão principalmente da amortização
dos Tesobonos –, o investimento direto caiu em 13% e o do mercado
acionário desabou, determinando um saldo negativo na conta de capi-
tais depois de sete anos de superávit crescente.

O Acordo de Livre Comércio da América do Norte

Em 1994 entrou em vigor o Acordo de Livre Comércio da América


do Norte (Nafta) firmado entre o Canadá, o México e os Estados Unidos.

3 A fim de fortalecer a arrecadação em 1995 incrementou-se a taxa de imposto ao valor agre-


gado (IVA) de 10% a 15%, nível em que permanecia em 1999.

305
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Embora a integração econômica do México com os Estados Unidos já se


evidenciasse há décadas,4 até o final dos anos 80, o governo mexicano
não considerou oportuna a assinatura de um acordo de livre comércio
com esse país. Sem dúvida, a abertura comercial unilateral do México e
a existência de barreiras tarifárias e não-tarifárias ao acesso de produtos
mexicanos ao mercado estadunidense motivaram o México a propor a
criação de uma zona de livre comércio.
O Nafta foi a culminação do processo de reforma das relações econô-
micas do país com o exterior e afirmou a estratégia de políticas orientadas
para o mercado. O acordo inclui a eliminação de barreiras tarifárias e não-
tarifárias entre os três países signatários e também compreende meca-
nismos de salvaguarda, disposições sobre o comércio de serviços, prote-
ção à propriedade intelectual, normas ambientais, trabalhistas e de di-
reitos humanos.5
Além do Nafta, na primeira metade dos anos 90, o México ingres-
sou na OCDE e na Organização Mundial do Comércio. Como parte da
intensa atividade em matéria de negociações comerciais internacionais,
o governo mexicano firmou acordos de livre comércio com o Chile (1991),
a Costa Rica (1994), a Colômbia e a Venezuela (1994), a Bolívia (1994),
e atualmente está negociando um acordo comercial com os países da
União Européia.
Dada a enorme concentração do comércio mexicano com os Estados
Unidos, o Nafta implicou a liberalização da grande maioria das importa-
ções, além de especificar calendários setoriais de redução tarifária e a
eliminação de outras barreiras ao intercâmbio comercial inter-regional,
estabelecendo uma série de regras e alinhamentos que passaram a defi-
nir a política comercial mexicana atual, tanto intra-regional quanto ex-
tra-regional.
O governo Zedillo ratificou o compromisso da política econômica
com a liberalização comercial. Convém observar que a crise do setor exter-
no, em 1995, ao contrário das anteriores, não suscitou a imposição de
restrições ao comércio inter-regional, embora se tenham elevado certas
taxas alfandegárias sobre a importação de alguns produtos provenientes

4 Mais de 80% do comércio exterior do México se dá com os Estados Unidos.


5 Para uma descrição detalhada do Acordo, ver Secofi (1993).

306
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

de países com que o México não tem acordo de livre comércio ou que,
presumivelmente, lançavam mão de práticas comerciais desleais. Podia
ter sido maior o declínio do PIB, em 1995 (ver a seção 3), não fosse o
considerável aumento das exportações, a maioria das quais destinada ao
mercado do Nafta.
A partir da realização do Acordo, o comércio internacional do México
vem se acelerando, especialmente as exportações; é o resultado das con-
dições favoráveis de acesso ao mercado dos Estados Unidos, embora não
se deva esquecer que a desvalorização real do peso, em 1995, impulsionou
extraordinariamente as vendas externas do país, o que prossegue até o
presente. Assim, o México tornou-se o segundo sócio comercial dos Es-
tados Unidos, com um intercâmbio de cerca de 250 bilhões de dólares
em 1999; o acesso preferencial dos produtos mexicanos aos Estados
Unidos (a tarifa média a eles aplicada caiu de 3,3%, em 1993, para 1,1%
em 1998) situa-o hoje como o terceiro fornecedor do mercado de impor-
tações norte-americanas, com uma cota de 10%, ficando atrás somente
do Canadá e do Japão. O comércio com o Canadá também vem se forta-
lecendo; o México é seu terceiro sócio comercial e o quarto fornecedor
de bens; embora o nível de comércio seja muito inferior ao que se tem
com os Estados Unidos.
A posição do México como plataforma de exportação para o mercado
dos Estados Unidos e do Canadá – a partir de condições de acesso prefe-
renciais com o TLC – tem atraído grandes volumes de investimento direto,
não só desses países como também da Europa Ocidental e do Japão. O
investimento estrangeiro direto manteve-se próximo de 4 bilhões de
dólares entre 1990 e 1993; evidentemente, a partir de 1994, os fluxos se
elevaram para cerca de 10 bilhões anuais, inclusive no período de 1994 a
1995, anos que se caracterizaram pela instabilidade econômica. Aproxi-
madamente 60% do investimento estrangeiro direto provêm dos outros
signatários do Nafta. Em 1999, prevê-se que o fluxo se manterá em tor-
no de 10 bilhões de dólares, o que tornará o México o principal receptor
de investimentos diretos da América Latina na década de 1990.
Desde que o acordo entrou em vigor, o emprego cresceu 10,1% no
Canadá, gerando 1,3 milhão de postos de trabalhos; no México, aumentou
22%, com o que se geraram 2,2 milhões de vagas; e nos Estados Unidos

307
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

o incremento foi de mais de 7%, resultando na criação de 12,8 milhões


de vagas, todas vinculadas ao setor exportador.6
Embora este último tenha apresentado um desempenho notável na
década de 1990 e, em particular, a partir do Nafta, cabe assinalar que tal
segmento da economia se concentra em um número reduzido de empre-
sas tipicamente grandes, vinculadas a firmas estrangeiras, que buscam
financiamento externo e, ademais, possuem escassos vínculos com o resto
do aparato produtivo interno. Não só no caso da indústria maquiladora,
que compreende 45% das exportações totais de bens, como também no
de muitas outras empresas que se abastecem primordialmente no exte-
rior. A isso se associa a desarticulação e o rompimento de cadeias pro-
dutivas ocorridos nos anos 90 no setor industrial. Assim, gerou-se uma
estrutura dual, na qual prevalece um segmento internacionalmente com-
petitivo, enquanto o restante da economia, em que abundam os peque-
nos estabelecimentos, apresenta baixa competitividade de produto e
enfrenta problemas no levantamento de recursos creditícios, seja nos
bancos comerciais, seja nos de desenvolvimento.

O período de 1996 a 1999: ajuste,


estabilização e recuperação produtiva

É notável a recuperação da atividade econômica a partir de 1996, para


a qual concorreram decisivamente dois fenômenos ausentes nos anterio-
res períodos de pós-crise: o rápido retorno do país aos mercados volun-
tários internacionais de dívida e o dinamismo das exportações não pe-
trolíferas – em parte associado ao funcionamento do Nafta –, que
passaram a ocupar uma parte importante da demanda agregada. A infla-
ção decresceu rapidamente, e continuaram se aplicando as restrições mo-
netárias e fiscais fixadas pelo programa de ajuste auspiciado pelo FMI.
O produto aumentou 5,1% em 1996, e a tendência favorável se esten-
deu ao período de 1997 a 1999, embora com uma trajetória declinante
da taxa de crescimento. O emprego se recuperou gradualmente e a taxa
de desemprego aberto caiu para 2,5% no final de 1999. A inflação tendeu

6 Secofi (1999). Obviamente não é possível identificar o efeito claro do acordo sobre o em-
prego. Sem embargo, existe um consenso de que o impacto tenha sido positivo.

308
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

à baixa, situando-se em 13% em 1999. Também prosseguiu a correção


dos desequilíbrios no setor externo, observando-se um crescimento de dois
dígitos nas exportações, apesar da forte queda das injeções petrolíferas em
1998. Assim, o déficit comercial se mantém em níveis razoáveis, o que
permite que o déficit em conta corrente não supere os 4% do produto.
A condução das políticas monetárias e fiscais conservou a austeri-
dade e perdurou o regime de flutuação, com ligeiros ajustes implementa-
dos em face de episódios especulativos causados principalmente pela
volatilidade financeira internacional que prevalece desde 1997. Assim,
no último triênio, o déficit fiscal não ultrapassou os 3,5%. Mediante a
alocação de títulos nos mercados internacionais, o governo seguiu uma
política ativa de refinanciamento da dívida externa, o que permitiu ali-
viar-lhe o peso. Hoje se observa um perfil relativamente favorável de
amortizações e pagamento de juros.

A política monetária

No quadro do objetivo central de diminuir a inflação depois da crise


cambial de 1994 a 1995, a política monetária nos últimos anos vem bus-
cando: a) restaurar a estabilidade dos mercados financeiros; b) manter o
controle rigoroso do crédito interno e c) aumentar a transparência das
operações do banco central com o propósito de fomentar a confiança do
mercado.
Para cumprir tais metas, o banco central procedeu a ajustes na polí-
tica monetária. Assim, para moderar as flutuações das taxas de juros e
de câmbio, emprega o mecanismo de leilões de crédito entre as institui-
ções financeiras, ampliando ou restringindo a quantidade de recursos à
disposição dos bancos; ademais, em alguns casos, exige posições de sal-
do credor líquido com o instituto central. Por meio desse mecanismo,
envia um sinal aos agentes, permitindo que as taxas de juros se elevem
ou que se interrompa a sua queda, recurso utilizado em diversas oca-
siões em 1996 e 1997 (Banco do México, 1997; Cepal, 1997).
A volatilidade financeira internacional de 1998 e a queda do preço
do petróleo implicaram a retração do fluxo de divisas para o país, o que
redundou em um déficit maior na balança comercial e em uma cotação
mais alta do câmbio. Para corrigir essas flutuações nos mercados finan-

309
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

ceiros, o Banco do México modificou sua postura, passando de uma po-


lítica monetária neutra a uma restritiva.
Nos primeiros dias de 1999, surgiram focos de instabilidade no
mercado brasileiro, quando se realizou um deslocamento do teto da banda
cambial, o que levou a taxa de câmbio, no México, a uma rápida desvalo-
rização. A fim de evitar maiores pressões, o Banco do México reforçou a
política de restrição à liquidez, apoiando a recuperação do peso, que desde
então vem mantendo uma ligeira tendência de valorização em termos
reais. Contudo, a política de flutuação cambial parece ter sido muito
adequada nos últimos tempos, especialmente no biênio 1998-1999, que
se caracterizou por flutuações violentas dos fluxos financeiros interna-
cionais, diante das quais parece oportuna a prática de uma política de
flexibilização do câmbio.

As finanças públicas

Desde o fim de 1997 e durante 1998, as seqüelas da crise financeira


dos países asiáticos fizeram-se sentir, sobretudo quando se registrou uma
forte retração dos preços internacionais do petróleo. A fim de cumprir
as metas estabelecidas no programa econômico de 1998 (déficit fiscal
de 1,25% do PIB), operaram-se diversos ajustes no gasto público. A que-
da dos preços do petróleo implicou o declínio das injeções petrolíferas
de cerca de 1% do PIB. Tal fenômeno evidenciou a debilidade estrutural
das finanças públicas, pois as divisas petrolíferas representam cerca de
um terço do total de entradas no setor público orçamentário.7
A redução dos gastos públicos comprometeu a paulatina recupera-
ção que vinha sendo registrada em setores como o da construção, que
está intimamente relacionado aos projetos de investimento público, o
que teve conseqüências em diversos ramos vinculados à construção.
Outras áreas afetadas foram as de investimento no setor energético e a
de comunicações e transporte.

Programas para restabelecer o crescimento sustentado

A fim de fazer frente aos problemas econômicos do país, assim como


à grave deterioração da oferta de trabalho para a população, o governo

7 Os cortes no gasto programável ascenderam a 0,79% do PIB.

310
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

divulgou, em 1997, o Programa Nacional de Financiamento do Desen-


volvimento 1997-2000 (Pronafide), propondo-se a promover um cresci-
mento econômico de mais de 5% anuais, gerar mais de um milhão de
empregos por ano, incrementar o nível real dos salários, fortalecer a ca-
pacidade do Estado de atender às demandas sociais e evitar as crises re-
correntes que vinham se apresentando nos últimos vinte anos. Esse pro-
grama busca abater os desníveis sociais, sobretudo nas comunidades mais
carentes, promover a poupança privada, consolidar a pública, adequar o
setor financeiro às atuais circunstâncias e aproveitar a poupança externa
como complemento da interna.
Adicionalmente, o governo tem impulsionado programas que pro-
curam atenuar esses efeitos mediante ações de ampla cobertura destina-
das à população em geral, a fim de garantir o acesso a serviços básicos,
como a educação, a saúde, a previdência social, a capacitação para o tra-
balho e a habitação, assim como de superar a pobreza extrema que afeta
um segmento importante da população.

O resgate financeiro

Por causa dos problemas da conversibilidade dos passivos do Foba-


proa, a dívida pública, em 1998, e a crescente carteira vencida que se vi-
nha acumulando, o custo desses passivos continuou aumentando. De-
pois de um amplo debate no Poder Legislativo, a dívida do Fobaproa
consolidou-se em dívida pública no fim de 1998; o Congresso também
aprovou a criação do Instituto de Proteção à Poupança Bancária (IPAB),
encarregado de administrar e vender a carteira herdada do Fobaproa. Além
disso, em 1999, lançou-se o Programa “Ponto Final”, último de uma sé-
rie de mecanismos de apoio ao cumprimento do pagamento dos deve-
dores do sistema financeiro. Contempla descontos entre 45% e 60% para
os diversos tipos de crédito, como o hipotecário, o empresarial, o agrope-
cuário e o pesqueiro.
As últimas estimativas oficiais calculam que o saldo dos passivos brutos
do Ipab, no fim de 1999, ascenderam a 844,2 bilhões de pesos (cerca de
89 bilhões de dólares), cifra equivalente a aproximadamente 20% do PIB.

A blindagem financeira

A ocorrência de crises econômicas ao fim de cada sexênio das últi-


mas décadas levou o atual governo a formular um programa de fortale-

311
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

cimento financeiro, apoiado por diversas instituições financeiras inter-


nacionais. Sua finalidade é proteger a economia e o sistema financeiro
contra choques externos e internos, antecipando-se aos processos elei-
torais do ano 2000 e à mudança de administração.
O Programa de Fortalecimento Financeiro 1999-2000 inclui recur-
sos de 16,9 bilhões de dólares em forma de linhas de refinanciamento e
comércio exterior provenientes do FMI, do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), do Banco Mundial e do Eximbank dos Estados
Unidos, assim como 6,8 bilhões de linhas contingentes ao amparo do
Acordo Financeiro da América do Norte (Nafa), o que perfaz um total
de 23,7 bilhões de dólares.
O governo busca consolidar as reformas que vêm sendo implemen-
tadas desde a década de 1980 – pouco se avançou na segunda metade
dos anos 90 – e manter o desempenho macroeconômico posterior à crise
de 1995. Ademais, demonstra que continuará aprofundando as reformas
estruturais e a descentralização das empresas estatais. Reconhece que,
para garantir o cumprimento dos objetivos, podem-se tomar medidas
adicionais e de consulta ao FMI acerca dos possíveis ajustes que se de-
vam fazer na política econômica.
Presume-se que a política econômica tenderá a consolidar a estabi-
lidade macro, traçando-se as seguintes metas para 2000: crescimento do
produto de 4,5%, inflação de 10%, déficit em conta corrente de 3,2% do
PIB, balanço fiscal de 1% do PIB e uma relação dívida pública-PIB de 27%.

2 Traços gerais do panorama


econômico centro-americano

No período 1993-1998, a América Central registrou uma taxa média


de 4,1% de crescimento da atividade econômica, algo ligeiramente su-
perior aos 3,8% observados no período de 1990 a 1992. O PIB per capita
registrou um crescimento de 1,3%, nos anos estudados, e de 0,9% no
período de 1990 a 1992.
Foi diferenciado o desempenho em outras variáveis. Por exemplo, o
investimento interno bruto cresceu a uma taxa média de 3,5%, experi-
mentando taxas negativas em 1996 (-13,2%) e um índice muito baixo

312
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

em 1995 (1,9%), sobretudo em virtude dos níveis menores de investi-


mentos realizados na Costa Rica, em Salvador e na Guatemala.
A taxa de inflação de dezembro a dezembro manteve-se na média
regional de 16%.8 O déficit fiscal do governo central registrou uma mé-
dia de 4,2%, em grande parte por causa dos níveis de 5,5% e 8,9% alcan-
çados respectivamente por Honduras e Nicarágua.
O ano de 1998 teve um desempenho econômico muito particular
em comparação com os anteriores. Assim, o produto interno bruto regio-
nal expandiu-se a uma taxa de 4,5% em face da de 4,3% do ano anterior,
semelhante às médias de crescimento dos períodos de 1990 a 1992 e 1993
a 1998. No fim do ano, o impacto provocado pelo furacão Mitch impediu
a maioria dos países da região de cumprir as metas originalmente progra-
madas; não obstante, seu desempenho é muito favoravelmente compará-
vel à substancial desaceleração detectada no conjunto da América Latina.
Em contraste com a situação anterior e com as conseqüências da
catástrofe natural, o desempenho centro-americano, em 1998, benefi-
ciou-se com o influxo de investimento estrangeiro direto, com o com-
portamento dinâmico das exportações não-tradicionais e com o esforço
continuado demonstrado pela formação bruta de capital. Desfavoráveis
foram a influência da redução dos preços internacionais dos principais
produtos tradicionais de exportação, as condições climáticas adversas no
primeiro semestre, produzidas pelo fenômeno “El Niño” e a já mencio-
nada presença, no último bimestre, do furacão Mitch, que devastou ex-
tensas áreas da região, ocasionando grandes perdas na produção e gra-
ves danos à infra-estrutura econômica, sobretudo em Honduras e na
Nicarágua (Cepal, 1999c, d, e, f, g, j).
De 1993 a 1997, o Mercado Comum Centro-americano (MCCA) rece-
beu injeções líquidas, em termos de investimento estrangeiro direto, de
mais de 3 bilhões de dólares; se se incluir Belize, esse valor se eleva a
mais de 3,1 bilhões de dólares. Só em 1998, a região centro-americana
recebeu importantes influxos do exterior em termos de investimento
estrangeiro direto, alcançando um montante global superior a 2,5 bilhões
de dólares, em grande parte por causa da compra de empresas estatais

8 Não se inclui a Nicarágua por esta apresentar média de inflação de três dígitos nos primei-
ros três anos da década.

313
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

de telecomunicações e de eletricidade, que foram privatizadas. Esse


montante quase equivale aos investimentos recebidos pela região nos
cinco anos anteriores. Ademais, com um peso sempre significativo, as
remessas dos centro-americanos residentes nos Estados Unidos conti-
nuaram crescendo, chegando a atingir 3,18 bilhões de dólares, impor-
tância 17% maior que a do ano anterior.
O valor das exportações para o resto da América Central aumentou
10,5% e, em contraste, o valor das importações diminuiu 5%. A relação
entre o valor do comércio intra-centro-americano e o do comércio total
de bens das exportações alcançou um nível de 18,1% no período 1990-
1992, de 17,5% de 1993 a 1998 e um valor bastante semelhante na média
do total da década. No tocante às importações, essa mesma relação mante-
ve-se em 11,5% durante toda a década e em todos os períodos analisados.
No desempenho do setor externo em geral, influiu de forma signifi-
cativa o crescimento de 27,5% das vendas externas de bens da Costa Rica,
atribuído em grande parte à empresa Intel, que ao iniciar suas operações
exportou 1 bilhão de dólares, soma equivalente a dois terços do incre-
mento das vendas registradas na região. Do mesmo modo, o valor agre-
gado da maquila centro-americana aumentou 14,8%, situando-se em 1,41
milhão de dólares (Cepal, 1999c). A taxa de crescimento de valor agre-
gado da maquila, em 1998, ficou muito aquém da média entre 20% e
50% alcançada por cada país no período 1993-1998.
Parte do dinamismo das exportações se explica pela rápida expansão
da atividade maquiladora na região, especialmente em Honduras e Salva-
dor, a contração de 1996 e a recuperação gradual de 1997 e 1998, a qual
não alcançou os níveis observados nos anos anteriores.
O déficit em conta corrente vinha diminuindo gradualmente de 8,7%,
em 1993, para 4,9%, com relação ao PIB, perfazendo uma média de 5,7%
no período estudado. Tal situação é particularmente interessante de se
observar em Honduras, que passou de 9,5% em 1993 para 2,9% em 1998,
impulsionada pelo dinamismo das exportações desses anos.
Nesse contexto, pode-se destacar que em 1998, em conseqüência
do furacão Mitch, Honduras e Nicarágua reduziram sensivelmente suas
taxas de crescimento (o primeiro, 2,1 pontos percentuais; o segundo, 1,1)
em razão das perdas econômicas ocorridas no último bimestre do ano.

314
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

No âmbito regional, tais perdas foram compensadas pela aceleração do


crescimento muito além do previsto na Costa Rica. O principal impacto
do furacão se observou na produção agropecuária regional. O produto
interno bruto do setor reduziu-se em 7% em Honduras e em 1,9% em
Salvador, e contraiu de forma marcante o crescimento da Nicarágua de
8,3%, em 1997, para 4,2% em 1998 (Cepal, 1999c).
Em matéria fiscal, a região continuou aplicando medidas de sanea-
mento das finanças públicas mediante o aumento da arrecadação e con-
trole dos gastos. Salienta-se a redução do déficit do governo central hon-
durenho de 9,9%, em 1993, para 3,5% em 1998; assim como o da
Nicarágua, de 7,3% para 4,5%. A Costa Rica fez um esforço notável para
reduzir seu déficit de 3,9%, em 1997, para 3,2% em 1998. Por outro lado,
o mesmo indicador observou um refluxo em Salvador e na Guatemala
(2% e 2,2%, respectivamente).
Todos os países expandiram o crédito interno, principalmente o diri-
gido ao setor privado, e elevaram as despesas públicas em termos de pro-
duto. Em particular, Costa Rica, Guatemala e Honduras adotaram uma
política expansiva de crédito durante grande parte do ano, em um con-
texto de queda das taxas de investimentos. Salvador fez o mesmo, a não
ser em 1998, ano em que o crédito interno caiu para 1,7% em comparação
com os 24,7% do ano anterior, e o crédito para o setor privado, que era
de 13,2%, foi mais de catorze pontos percentuais menor que o de 1997.
Em 1998, a formação de capital em escala regional manteve o alto
ritmo de expansão (14,3% contra os 15,3% de 1997), em grande medida
impulsionada pelos investimentos privados, mas também pelo incremen-
to dos gastos públicos em obras de infra-estrutura produtiva e social, prin-
cipalmente na Guatemala e em Salvador. O investimento se acelerou na
Costa Rica e em Honduras (22,9% e 19,8%, respectivamente); cresceu
11,8% na Guatemala, em parte graças ao aumento das despesas públicas
destinadas ao cumprimento dos Acordos de Paz, e diminuiu em Salvador
(5,8%). Na Nicarágua registrou-se uma forte desaceleração (5,7% ante
os 16,9% de 1997) motivada pela queda do investimento público e pelo
ritmo menor do privado (ibidem).
Em 1998, o panorama ocupacional tendeu à melhora, na região, gra-
ças ao incremento do nível de atividade econômica. Do mesmo modo,
os salários reais apresentaram alta em quase todos os países (ibidem).

315
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Sinopse da atividade industrial no período de 1993 a 1998

No período de 1990 a 1998, a taxa de crescimento do produto inter-


no manufatureiro (PIM) dos cinco países-membros do MCCA foi de 3,9%,
taxa praticamente idêntica à de crescimento do PIB nesses anos. De 1993
a 1998, o PIM foi de 3,8%, semelhante à média de nove anos da década e
inferior ao decréscimo de 4,1% do PIB.
Em 1998, o crescimento do PIM foi de 6%, ligeiramente superior ao
observado em 1997. Pelo segundo ano consecutivo, o referido crescimen-
to foi superior ao do produto interno bruto. Para esse desempenho in-
dustrial, concorreram a expansão do comércio intra-regional e, particu-
larmente, a expansão das exportações de manufaturados (12,8%) (Cepal,
1999b).
A política de competitividade industrial da região se caracterizou por
apoiar-se nos programas nacionais de desenvolvimento sob a chancela
da crescente abertura comercial, da maior concorrência internacional, da
desregulamentação, da eliminação dos incentivos fiscais e financeiros,
da privatização e da orientação para o mercado.
Segundo as pesquisas realizadas e as consultas feitas com as insti-
tuições da região, detectou-se um claro interesse, por parte do setor pri-
vado, em definir uma estratégia para o desenvolvimento produtivo e in-
dustrial e contar sobretudo com um contexto macroeconômico favorável,
com uma infra-estrutura física adequada, com uma força de trabalho alfa-
betizada e qualificada e com uma conformação institucional que ofereça
condições mínimas de funcionamento ao sistema produtivo e financeiro.
No debate surgido entre os agentes e as autoridades econômicos,
buscando a recuperação industrial e a elevação da competitividade, des-
tacam-se os programas nacionais de competitividade de diferentes paí-
ses, apoiados pelo Instituto para o Desenvolvimento Internacional de
Havard e pelo Centro Latino-americano para a Competitividade e o De-
senvolvimento Sustentável (CLACDS) do Instituto Centro-americano de
Administração de Empresas (Incae).9

9 Ver Incae/CLACDS; HIID, Centroamérica en el Siglo XXI: Una agenda para la competitividad
y el desarrollo sostenible; bases para la discusión sobre el futuro de la región, 1999.

316
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

No desempenho por país, é notável que, no período de 1990 a 1992,


a Costa Rica tenha crescido a índices superiores à média da indústria
manufatureira regional, já que no período de 1993 a 1998 seu desempe-
nho no PIB manufatureiro e global foi menor que a média regional e se
encerrou dentro da média na ponderação de toda a década. El Salvador,
por sua vez, apresentou um desempenho superior à média regional em
todos os períodos considerados. Em 1998, por exemplo, superou, como
a Costa Rica, a taxa de crescimento do PIM anual do conjunto dos países
do MCCA (8% e 7,2%, respectivamente), graças à incorporação em seus
registros da produção decorrente de certas atividades da indústria
maquiladora, uma das mais dinâmicas na década de 1990.
A Nicarágua e a Guatemala registram taxas de crescimento do PIM
abaixo da média regional. O PIM de Honduras foi menor que a média
regional nos primeiros anos da década, levemente superior no período
de 1993 a 1998 e, no final dos nove anos da década, teve taxa de cresci-
mento idêntica à média regional (3,9%).
O coeficiente de industrialização da região (participação do PIM no
PIB) foi de 16,9% no período de 1990 a 1998, muito semelhante ao cres-
cimento do intervalo 1993-1998 (16,8%) e três décimos de pontos
percentuais abaixo da média de 1990 a 1992 (17,1%). Em 1998 ocorre
uma leve recuperação do grau de industrialização regional em relação
aos dois anos anteriores, sem, contudo, ter alcançado os níveis observa-
dos no princípio da década. Em geral todos os países, com exceção da
Costa Rica, mostram um descenso no coeficiente de industrialização a
partir de 1993 e uma leve recuperação em 1998.

Estrutura da produção e emprego

Durante todos os anos da década de 1990, a estrutura do setor in-


dustrial centro-americano e o coeficiente de industrialização não apre-
sentaram alterações importantes. O segmento de produtos alimentícios,
bebidas e tabaco concentra aproximadamente 50% do valor da produ-
ção bruta, indicador significativamente superior à média dos países de
maiores dimensões econômicas da América Latina, como o México, a
Argentina e o Brasil, e mais de três vezes superior à média mundial (Uni-
do, 1993).

317
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

O segundo segmento de maior peso foi o dos têxteis, vestuário e


produtos de couro, cuja média representou 11,6% do total do valor bruto
da produção manufatureira, entre 1993 e 1998, mas que se considera
subestimado por problemas de registro estatístico ocorridos nos países
da região.10 O valor da produção de produtos metálicos, máquinas e equi-
pamento vem se mantendo ao redor de 9% da produção manufatureira.
Um aspecto a se destacar é a mudança da taxa de importação de bens
de capital que se reduziu em mais de 50% no período de 1993 a 1998,
em Salvador e na Guatemala, em comparação com as taxas de crescimento
do período de 1990 a 1992. Na Costa Rica, ela se manteve em níveis de
aproximadamente 13%. As alterações mais notáveis foram as de Hon-
duras e Nicarágua. Aquele país duplicou as importações de bens de capital
no período estudado, e este as quadruplicou. Grande parte dessa entrada
de capitais se deveu ao dinamismo mais recente da Indústria Maquiladora
de Exportação (IME) nesses países. As importações de bens de capital
do setor manufatureiro acercaram-se dos 15% em toda a região.
Na oferta total de empregos, a contribuição do setor manufatureiro
foi, em média, de 15,5% em toda a região e se manteve inalterada ao longo
da década. Não se observaram variações significativas. Em termos de país,
destaca-se El Salvador, cujo setor manufatureiro participou com certa de
25% da geração total de empregos do país, tendo se constituído no mais
alto da região. Em menor proporção vêm Guatemala (16,9%), Nicarágua
(13,8%), Costa Rica (13,2%) e Honduras (11,8%).
Por outro lado, os índices de crescimento do emprego total e do em-
prego no setor manufatureiro da região foram, respectivamente, de 3,7%
e de 3%. A Costa Rica registrou uma ocupação total semelhante à média
regional e 0% de crescimento na ocupação do setor manufatureiro, o que
vem a ser paradoxal, uma vez que se trata do país com segundo maior
coeficiente de industrialização da região (19,6%). El Salvador manteve a
ocupação total e manufatureira acima da média regional em mais de um
ponto percentual para cada caso; a Guatemala registrou um crescimento
de 1,7% na ocupação total e de apenas 0,6% na manufatureira, ambas as

10 Nos cinco países que compõem o MCCA, as cifras de produção e emprego, maquila ou em-
prego da pequena e média empresas não se encontram adequadamente desagregadas e/ou
refletidas nas estatísticas oficiais.

318
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

taxas abaixo da média regional. Honduras e Nicarágua mostram um de-


sempenho mais favorável, situando-se acima da média da região.

3 O contexto jurídico-institucional
da indústria maquiladora de exportação

As empresas maquiladoras vêm desempenhando um papel relevan-


te na criação de empregos e como fonte de geração de divisas para o país;
sem embargo, sua articulação e seus encadeamentos com o aparato pro-
dutivo nacional têm sido muito escassos ou inexistentes. Na década de
1990, seu fortalecimento foi extraordinário em razão do elevado grau de
flexibilidade com que passaram a operar e ao dinamismo ininterrupto
da demanda, que provinha fundamentalmente dos Estados Unidos.
O ciclo de expansão das empresas maquiladoras de exportação divi-
de-se em dois períodos básicos; o primeiro vai de 1964 a 1973, momen-
to em que se organiza como setor e cresce de forma irregular, exercendo
peso pouco significativo na atividade industrial do país. O segundo, en-
tre 1974 e o fim da década de 1990, quando aumenta a sua importância
nos fluxos comerciais, na oferta de empregos e no investimento. Casual-
mente, esse período coincide com o ciclo de reformas econômicas em-
preendidas a partir de 1982, no qual se observa uma fase de especializa-
ção industrial regional acompanhada da diversificação tecnológica.
A indústria maquiladora especializou-se no início na montagem de
produtos tecnologicamente pouco sofisticados (têxtil, confecção), porém
hoje opera em um grande número de ramos, sendo os principais o
automotivo, o eletroeletrônico, o têxtil, o de autopeças, o de couro e cal-
çados, o de móveis, o de alimentos, o químico, o de ferramentas e equi-
pamento e o de brinquedos e artigos esportivos.
O número de estabelecimentos e de empregos, assim como o inves-
timento e o comércio exterior da maquila, cresceu significativamente nos
últimos quinze anos, e sua ubiqüidade tem se diversificado, atingindo
outras regiões mais distantes da fronteira com os Estados Unidos. De
fato, os programas de maquila viabilizaram projetos com investimento
basicamente estrangeiro, situação não factível fora desse programa, con-
dição que explica em boa parte o crescimento da atividade maquiladora.

319
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Todavia, reconhece-se que, a partir da entrada em vigor do Nafta, muitas


empresas ampliaram as operações de produção compartida no México (o
número de maquiladoras subiu de 2.405, em 1993, para 4.470 em 1999).
A indústria maquiladora de exportação desempenhou o papel estra-
tégico de amortizar a crise de 1995 e restabelecer o crescimento a partir
de 1996. Considere-se, por exemplo, que no período de 1993 a 1998 o
investimento bruto fixo de toda a economia cresceu a uma taxa real de
3,6%; em compensação, o investimento fixo bruto realizado pelas em-
presas maquiladoras de exportação aumentou, no mesmo período, a uma
média anual de 30,4%, acumulando 12 bilhões de dólares, ou seja, 11,1%
do total nacional (Mendiola, 1998). A indústria maquiladora representa
uns 45% das exportações totais de bens e opera caracteristicamente com
saldos comerciais positivos. Na crise econômica de 1995, as exportações
maquiladoras cresceram 31%, constituindo a válvula de escape de uma
crise muito mais profunda.
A maquila do México emprega mais de 1,1 milhão de pessoas; é o
setor mais dinâmico no que tange à geração de postos de trabalho, e se
estima que o desenvolvimento da capacidade da mão-de-obra está avan-
çando por ser preponderante a montagem de produtos com sofisticação
tecnológica relativamente alta (televisores, computadores, circuitos im-
pressos, autopeças, entre outros) (Buitelaar et al., 1999).
O desafio da indústria maquiladora do México consiste em irradiar
seu dinamismo para outros setores da economia. Apesar dos esforços
do governo para promover o encadeamento da maquila com as indústrias
locais, parcos têm sido os resultados. O coeficiente de insumos nacio-
nais (diferentemente do de postos de trabalho) em relação ao total de
insumos não chega a 3%, o que torna necessário redobrar os esforços
nesse sentido. Atualmente, essa forma de produção constitui um receptá-
culo importantíssimo de absorção de parte da crescente força de trabalho
do país e representa uma contribuição fundamental para a balança comer-
cial, porém seus efeitos multiplicadores seriam muito maiores se se lo-
grasse ampliar as conexões desse circuito com os fornecedores locais.
Na América Central, a indústria da maquila de exportação surgiu no
meado da década de 1980 em conseqüência da evolução de uma série de
fatores internos e externos.11 Internamente, teve papel crucial o estan-

11 Elaborado sobre a base de Buitelaar et al. (1999) e Gitli (1997).

320
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

camento e esgotamento do modelo de industrialização com base na subs-


tituição de importações (ISI); e no externo, a redefinição da divisão in-
ternacional do trabalho.
A importância da maquila incrementou-se consideravelmente nos
últimos anos, tendo chegado a gerar algo próximo de 250 mil empregos
diretos, o que representa entre 25% e 30% dos empregos formais, 20%
do valor agregado das exportações que excluem a maquila e cerca de 10%
do PIB manufatureiro (Gitli, 1997).
O auge da atividade maquiladora foi impulsionado pela adoção de
uma nova estratégia de industrialização com base na promoção das ex-
portações de produtos não-tradicionais para terceiros mercados, com o
fim de diminuir a tendência antiexportadora até então existente; pelas
políticas de associação estimuladas pelo governo norte-americano; e além
disso, pela reestruturação da indústria manufatureira norte-americana,
em particular da de confecções, que se viu gravemente afetada pela alta
competitividade dos produtos asiáticos. Os produtores se viram na ne-
cessidade de transferir os processos produtivos intensivos em mão-de-
obra para os países vizinhos com abundante força de trabalho e baixos
salários (ibidem).
A indústria maquiladora de exportação centro-americana se carac-
teriza pela alta concentração no setor têxtil e de confecções, que chegou
a representar 80% do total desta em 1995, e mais de 90% se destinavam
à exportação para os Estados Unidos. Uma característica singular das ex-
portações têxteis e de vestuário centro-americanas é seu alto componente
de valor agregado norte-americano, o que se deve ao ajuste preferencial
alfandegário que recebem, em conformidade com o esquema de iniciativa
da Conta do Caribe, desde que processadas com matéria-prima norte-
americana. Isso explica o fato de os Estados Unidos serem o principal
sócio comercial desses países.
Por outro lado, em conseqüência das condições de acesso preferen-
cial, as exportações da IME apresentam alta competitividade e grande
capacidade de expansão, tendo em vista que, a partir de 1990, a exporta-
ção de confecções centro-americana passou a desbancar a de origem asiá-
tica (Cepal, 1997). Assim, no período de 1990 a 1995, a exportação de
vestuário aumentou em mais de 20% do total. Na Costa Rica, por exem-
plo, a exportação de confecções representou aproximadamente 25% das
exportações totais para os Estados Unidos em 1995. No mesmo ano, esse

321
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

coeficiente foi de 22,6% na Guatemala. Honduras é o principal exportador


de confecções centro-americanas destinadas aos Estados Unidos. Em
1995, a referida exportação representou 62% do total de bens vendidos a
esse país (ibidem). No período de 1991 a 1992, a taxa média de crescimento
das exportações de vestuário para os Estados Unidos teve um aumento
de 46,1%; no período de 1991 a 1998, o crescimento foi de 28,4%. O que
evidencia um ritmo menor de crescimento a partir de 1994; desde então,
não se recuperaram os níveis registrados nos primeiros anos da década.
No plano institucional, a Guatemala criou o Centro Nacional de Pro-
moção de Exportações (Guatexpro) no início da década de 1970; em 1973,
abriu-se a primeira zona franca (ZF) como instituição estatal descentra-
lizada. A ZF se orientava principalmente para atividades de armazena-
mento e distribuição. O esquema não teve o êxito esperado, entre outros
motivos pela falta de infra-estrutura e de telecomunicações.
Na Costa Rica, o IME surgiu em 1972 com a criação de um regime
tarifário especial concedido a empresas dedicadas à montagem ou à ex-
portação de produtos não-tradicionais. A lei de Promoção das Exporta-
ções (1973) criou o Centro de Promoção de Exportações (Cenpro) e o
de Regime de Admissão Temporária, entre outros incentivos. A modali-
dade ZF foi instituída em 1981 com a promulgação da Lei de Zonas Fran-
cas Processadoras e de Parques Industriais, cujos acionistas são exclusi-
vamente as instituições estatais.
Em El Salvador, o esquema se iniciou com uma Lei de Promoção de
Exportações (1974) e com uma ZF de propriedade e de administração
estatal. A Zona Franca de San Bartolo acolheu catorze empresas em 1979,
que, em conjunto, geraram quase 4.200 empregos diretos. Atualmente
está se desenvolvendo a Zona Franca de Pedregal.
Por último, em Honduras criou-se o Regime de Zonas Livres (Zoli),
em 1976, e se instalou a primeira ZF em Puerto Cortés, entidade estatal
administrada pela Empresa Portuária. Em 1979, autorizou-se a instala-
ção das Zolis em outras cidades do país, entretanto, a atividade não al-
cançou o desenvolvimento e o dinamismo esperados.
No intuito de modernizar a regulamentação e elevar o dinamismo
da atividade maquiladora na região e para que as exportações de manu-
faturados se convertessem num dos eixos principais do desenvolvimento,
a Costa Rica, por exemplo, modificou o esquema legal e institucional a

322
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

partir de 1983. Nesse ano, criou-se o Programa de Exportações e Inves-


timentos da Presidência da República. No setor privado, instituiu-se a
Coalizão Costarriquenha de Iniciativas de Desenvolvimento (Cinde) com
o objetivo de atrair o investimento estrangeiro, principalmente median-
te a modalidade da maquila.
Em 1996, foi criada a Promotoria do Comércio Exterior (Procomer),
como uma nova instituição oficial para a promoção das exportações e de
investimentos. A Procomer resultou da fusão do Cenpro, da CZF e do
Conselho Nacional de Investimentos, tradicionalmente vinculados ao
comércio exterior (Buitelaar et al., 1999).
O modelo jurídico, em Honduras, foi igualmente modificado com a
introdução do Regime de Importação Temporário (RIT), em 1984, e, em
1987, com o do Regime de Zonas Industriais de Processamento para a
Exportação (ZIP). A atração do investimento estrangeiro para as zonas
francas tem sido impulsionada pela Fundação para o Investimento e o
Desenvolvimento Econômico (Fide).
Já em El Salvador, a participação do capital privado nacional ou es-
trangeiro, tanto em termos de propriedade quanto de administração das
zonas francas, teve início em 1986. A partir de 1990, o funcionamento
da ZF e as atividades correlatas passaram a ser regulados pela Lei do
Regime de Zonas Francas e Recintos Fiscais, com a qual se produziu uma
expansão acelerada da indústria maquiladora. A modalidade “recinto fis-
cal” permite que qualquer empresa do setor da indústria manufatureira
tradicional se converta em maquila e goze das isenções fiscais oferecidas
pelo regime de ZF. As ZFs coexistem com os “recintos fiscais”, que se
estendem por todo o território nacional (Gitli, 1997).
Em 1982, foi criada na Guatemala uma nova instituição privada de
promoção das exportações (Gexpront), e, em 1984, conseguiu-se modi-
ficar a legislação, tornando-a aplicável às atividades de maquila. Em 1989,
chegou-se à definição de um regime jurídico mais completo, estabelece-
ram-se os regimes de admissão temporária, de devolução de direitos, de
reposição de direitos para exportadores indiretos e de reposição com fran-
quia alfandegária.
Em síntese – e em contraste com a maquila do México –, o IME cen-
tro-americano não conta com um programa específico de promoção, já que,
naquele país, a legislação reconhece e aprova “o programa de maquila”.

323
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A América Central experimentou diversos esquemas e modalidades; uns


de estagnação, outros de lento crescimento, e, a partir dos anos 90, de
crescimento acelerado. Do quadro a seguir, deduz-se que, na época em
que surgiu a atividade da maquila, a estratégia centro-americana de pro-
dução estava quase totalmente voltada para o mercado interno; isso expli-
ca o pouco êxito da política de promoção de plataformas de exportação,
que exigiu a disposição gradual de uma nova política econômica cada vez
mais voltada para o mercado externo.
Em resumo, na América Central, distinguem-se atualmente três es-
quemas legais, com diferentes combinações, que amparam a atividade
de maquila: o regime de ZF, o regime de admissão temporária e o regime
devolutivo de direitos. Embora as definições legais difiram ligeiramente
de um país para outro, os três esquemas apresentam traços muito seme-
lhantes e podem fundir-se em duas modalidades: o regime de ZF ou de
zonas de processamento para a exportação e o regime de admissão tem-
porária. A principal diferença entre esses dois sistemas reside no fato de
que a maquila alojada nas ZFs encontra-se em áreas extra-aduaneiras es-
pecificamente delimitadas, ao passo que a segunda abre a possibilidade
de transformar qualquer projeto produtivo com atividade de exportação
em ZF de fato (Buitelaar, 1999).

Conclusões e perspectivas

Em 1995, depois de sofrer a pior crise econômica em mais de ses-


senta anos, a economia mexicana começou a se recuperar paulatinamente.
Boa parte da rápida resposta do aparato produtivo se deve ao importante
peso que as exportações adquiriram no PIB e ao novo e pronto acesso da
economia a recursos financeiros dos mercados internacionais de capital.
Estima-se que a produção crescerá mais de 3%, em 1999, e que a
inflação seguirá em baixa (13%), o que há de garantir o cumprimento da
meta oficial, como no caso do déficit público (1,25% do PIB). Antecipa-se
também uma diminuição dos déficits comercial e de conta corrente e se
calcula que o ingresso de investimento estrangeiro direto girará em torno
dos 10 bilhões de dólares.
Fatores extra-econômicos vinculados aos processos eleitorais de ju-
lho de 2000 podem incidir sobre o panorama econômico. O desempenho

324
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

satisfatório da economia nos próximos meses é crucial não só para redu-


zir a probabilidade de um novo episódio especulativo de final de sexênio,
mas também para assegurar a tranqüilidade política no ambiente eleito-
ral. Contudo, as condições da economia hoje parecem estar corretamente
organizadas para evitar um desaprumo em 2000.
Em primeiro lugar, as finanças públicas estão próximas do equilí-
brio e, não obstante a proximidade das eleições, prevê-se que a disciplina
fiscal será mantida. Em segundo, o esquema de flutuação do câmbio deve
permitir, em princípio, contornar possíveis ataques especulativos con-
tra o peso. Logo, o ritmo moderado de crescimento que se perscruta contri-
buirá para aliviar as pressões sobre o déficit comercial e, portanto, sobre
a paridade cambial. Terceiro, as reservas internacionais do país alcançam
níveis de recorde histórico; e, quarto, os fluxos de investimento estran-
geiro direto mantêm o dinamismo, o que reduz a vulnerabilidade do dé-
ficit em conta corrente.
Em síntese, considerando as adversidades do contexto global, a eco-
nomia mexicana obteve um desempenho satisfatório nos últimos anos.
Todavia, subjazem empecilhos estruturais que podem se evidenciar na
conjuntura a curto prazo, como a debilidade do sistema bancário, a hetero-
geneidade da modernização do aparato industrial, a fragilidade das fi-
nanças públicas (altamente dependente do petróleo e com uma baixa
carga tributária) e a alta elasticidade resultante das importações. Ademais,
continuam pendentes de resolução importantes desequilíbrios sociais que
se refletem nos elevados níveis de subemprego e de pobreza.
A curto e médio prazos, a agenda de desenvolvimento deve se con-
frontar com a solução de problemas vinculados entre si, tocantes ao forta-
lecimento da capacidade do país de sustentar um alto crescimento; nes-
se sentido, requer-se: o restabelecimento das funções de intermediação
bancária, a recuperação da poupança interna, elemento essencial da es-
tratégia de financiamento do desenvolvimento; o fortalecimento da ca-
pacidade da economia de gerar empregos produtivos e bem remunera-
dos; e a recuperação do poder de compra dos assalariados para reativar a
demanda interna e propiciar a melhora dos setores de extrema pobreza.
Na década de 1990, a atividade de maquila de vestuário foi fundamen-
tal para o maior desempenho exportador dos países centro-americanos,

325
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

especialmente no mercado dos Estados Unidos. Nele, as exportações


centro-americanas de roupas superaram os 5 bilhões de dólares em 1998,
representando cerca de 57% da estrutura das exportações, com quase
22% de participação de mercado nas importações dos Estados Unidos.
O crescimento do setor exportador também se reflete em outros
setores como, por exemplo, o de componentes de maquinaria eletroele-
trônica, e no caso do México, a indústria automotiva. Todos esses setores
aproveitam as condições preferenciais de acesso ao mercado norte-ame-
ricano, assim como os estímulos criados pelas legislações nacionais con-
cernentes à maquila. Por esse motivo, o avanço dos países estudados nos
mercados internacionais associa-se em grande medida a esse fenômeno.
As atividades econômicas classificadas como de maquila têm como
característica o fato de serem etapas de um processo produtivo realiza-
do em países com oferta de mão-de-obra barata. Por conseguinte, refe-
rem-se a processos intensivos de mão-de-obra com baixa especialização.
Nos países como os centro-americanos, continua-se aproveitando as fa-
cilidades alfandegárias específicas do país emissor e os incentivos fiscais
do país receptor.
Em geral, conclui-se que, para os países centro-americanos, existem
diferentes modos de alcançar um alto grau de exportação; é óbvio que
nem todos contribuem igualmente com a estratégia de desenvolvimento
sustentável e eqüitativo. A evidência empírica leva a afirmar que só quan-
do compreende a incorporação da tecnologia e o aumento da produtivi-
dade é que o dinamismo exportador se converte no eixo do desenvolvi-
mento sustentável e da eqüidade. O ritmo de crescimento da maquila de
exportação de vestuário mostra uma tendência de menor dinamismo nos
últimos anos em razão da maior concorrência internacional, tanto que
países como a Costa Rica vêm adotando opções alternativas, como a in-
dústria de alta tecnologia, para compensar a perda de dinamismo. Sem
embargo, os problemas de encadeamento interior e de integração com a
indústria local continuam sendo um desafio não só teórico, como tam-
bém prático para a política econômica.
No plano institucional, verificaram-se diversos esquemas de apoio
institucional e jurídico com êxitos relativos, mas sem políticas verdadei-
ras e/ou programas de apoio específico tendentes a eliminar ou, pelo
menos, a reduzir a tendência antiexportadora. Os programas nacionais

326
As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional...

de competitividade constituem esforços importantes, porém pouco ma-


duros e insuficientes, integrados às políticas comerciais e de promoção
de exportações atualmente em voga na região.

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328
13
Transferência de tecnologia e a
integração positiva na economia global

Assad Omer1

Introdução

No economia global de hoje, a capacidade de controlar a tecnologia


na produção é um determinante vital para que um país concorra com êxito
no mercado global. De fato, os avanços tecnológicos, sua rápida difusão
e a mudança que os acompanham rumo à concorrência global exigiram
uma busca de estratégias alternativas, não só por parte das empresas,
mas também dos formuladores da política, para reagir mais efetivamen-
te às alterações impostas pela nova economia global (Omer, 2001). Nes-
se contexto, minha apresentação examinará rapidamente essas altera-
ções e sublinhará as tendências gerais nas políticas governamentais e nas
estratégias empresariais que possibilitaram às empresas florescer, cres-
cer e competir no mercado global.

1 Diretor do Departamento Internacional de Políticas de Investimento e Capacitação da


Unctad (Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento).

329
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A cooperação entre as empresas

A importância da colaboração e dos arranjos cooperativos entre as


empresas, na transferência de tecnologia e na criação de capacidade
tecnológica, não cessa de aumentar há quase duas décadas. Essa tendência
surgiu em virtude da necessidade de compartilhar riscos e recursos a fim
de tirar vantagem das novas oportunidades no mercado global em per-
manente expansão. É por isso que a produção de pesquisa e desenvolvi-
mento, do marketing e da organização empresarial tem sido fortemente
influenciada pelos avanços tecnológicos. As despesas em pesquisa e de-
senvolvimento cresceram muito em razão da percepção cada vez mais
nítida da importância da inovação para a competitividade. Embora as
empresas empreendam mais pesquisa e desenvolvimento internamen-
te, muito se tem feito mediante vínculos cooperativos com outras fir-
mas. Também se desenvolvem liames com as universidade por causa do
grau em que as novas tecnologias se tornaram dependentes da pesquisa
básica e da extensiva fertilização cruzada das disciplinas científicas.
Ademais, considera-se que as fusões e as aquisições são meios de
ter acesso à tecnologia da empresa adquirida, de realizar economias de
escala e de escopo, de criar a necessária base de renda da atividade de
pesquisa e desenvolvimento e de penetrar rapidamente mercados dis-
tantes, melhorando tanto o acesso quanto a distribuição no mercado glo-
bal. Essas tendências floresceram também por causa da abreviação do
tempo de processamento e de ciclo de vida do produto, coisa que tornou
o tempo um fator crítico a ser considerado na concorrência global.
A cooperação entre as empresas ofereceu atalhos para as que pro-
curam melhorar sua eficiência de produção, qualidade e desempenho.
Além disso, a convergência de tecnologias usadas em diferentes setores,
em mercados outrora separados, tornaram ainda mais atraentes as ventures
de colaboração. Todos esses fatores convergentes levaram as empresas a
acreditar que compartilhar riscos e recursos é uma estratégia cada vez
mais desejável.
Tais tendências afetaram significativamente o processo de transfe-
rência de tecnologia. Tradicionalmente, esta foi concebida como um pro-
cesso de capacitação para todos os países. Conquanto seja verdade que a
transferência de tecnologia está na base do desenvolvimento econômico

330
Transferência de tecnologia e a integração...

e pode ser fomentada pelo apoio público e mediante incentivos específi-


cos, ela vem se tornando cada vez mais o resultado da concorrência no
mercado global. Esse processo de transferência é determinado pelas es-
tratégias de mercado adotadas pelos produtores e/ou proprietários das
tecnologias. Nesse sentido, os direitos de propriedade intelectual são
considerados um elemento-chave do pensamento estratégico das empre-
sas como um importante meio por elas utilizado para salvaguardar seus
ativos tecnológicos.
Em face desse desenvolvimento, pode-se dizer que, em muitos casos,
o processo de transferência de tecnologia baseia-se nas estratégias de
mercado das empresas e, nesse aspecto, o papel do governo se restringe
a criar condições de mercado capazes de atrair novas tecnologias.
Em tal contexto, as novas formas de colaboração diferem das antigas
gerações, entre as empresas dos países desenvolvidos, e das novas for-
mas de investimento estrangeiro que surgiram nos países em desenvolvi-
mento nas décadas de 1960 e 1970 (por exemplo, os acordos de licencia-
mento e know-how, os contratos turnkey, e as joint ventures). O que distingue
os acordos de colaboração das formas tradicionais de transferência de
tecnologia é o fato de que os parceiros na cooperação são tanto recepto-
res quanto fornecedores de tecnologia. Portanto, a permuta de informação
e conhecimento tecnológicos baseada na reciprocidade é institucionali-
zada por contrato. A cooperação tecnológica vem ocorrendo principal-
mente entre empresas com certo grau de capacidade tecnológica e, em
particular, nos setores de alta tecnologia. A onda de semelhante coope-
ração, abrangendo a cooperação em pesquisa e desenvolvimento, não se
estende significativamente às empresas dos países subdesenvolvidos.
Ainda que seja mais comum estes últimos se envolverem em joint
ventures ou colaborações tecnológicas (como os acordos de subcontra-
tação), o número e a abrangência dessas composições continuam sendo
relativamente limitados em comparação com os dos países desenvolvi-
dos. Todavia, há exceções. Empresas de diversos países da Ásia, da África
e da América Latina estão envolvidas numa rede de acordos de risco e de
colaboração tecnológica com firmas situadas nos países desenvolvidos,
como confirmam as constatações preliminares dos estudos a que nos
referiremos mais adiante. Trata-se do resultado de um significativo pro-
cesso de aprendizado ocorrido nos países em desenvolvimento. Muitas

331
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

empresas adquiriram a capacidade de negociar os termos e as condições


dos contratos de transferência de tecnologia e de estabelecer convênios
de cooperação a longo prazo. As empresas converteram-se em compra-
doras no mercado de tecnologia e também aprenderam a procurar fon-
tes alternativas de tecnologia e a participar de ventures de cooperação. Há
ainda um grande número de pequenas e médias empresas (PMEs) que
se tornaram compradoras no mercado internacional de tecnologia e são
capazes de usar e aperfeiçoar a tecnologia assim adquirida. As firmas
receptoras também se tornaram mais sensíveis para a importância do
treinamento pessoal, inclusive no exterior, e geralmente encontram for-
necedores dispostos a cooperar desse modo. Conseqüentemente, algu-
mas delas, em vários países subdesenvolvidos, parecem estar transferindo
seu objetivo comercial de mera aquisição de conhecimento técnico para
o de aquisição de capacidade tecnológica.

Da mera aquisição de tecnologia


para a criação da capacidade

A capacidade de controlar a tecnologia na produção torna-se um de-


terminante importantíssimo da capacidade de um país de concorrer no
mercado global. Isso vale não só para as nações tecnologicamente mais
avançadas, como também para as linhas tradicionais de produção. Em
poucas palavras, a construção da capacidade nacional de gerar e gerir o
conhecimento tecnológico é a própria essência do desenvolvimento sus-
tentável numa economia mundial em rápida globalização. A questão é
de que tipo de políticas e instituições os países em desenvolvimento
necessitam para aumentar a capacidade tecnológica e tirar vantagem das
oportunidades oferecidas pelo processo de globalização.
Para apresentar alguns elementos de resposta, nós nos propusemos
a empreender estudos de caso de setores em que firmas selecionadas, nos
países em desenvolvimento, se mostraram aptas a criar novas capacidades
produtivas e concorrer com sucesso no mercado global. Cada setor repre-
senta um exemplo de vantagem comparativa criada, isto é, em que as do-
tações de fator de um país foram modificadas por meio do investimento
em capital físico, em recursos humanos e na construção da capacidade
de desenvolver e usar novas tecnologias e integrar-se ao mercado global.

332
Transferência de tecnologia e a integração...

Deu-se ênfase às empresas, pois elas são os principais investidores


e agentes de mudança tecnológica. É sua capacidade de ter acesso ao
conhecimento, de inovar produtos e aperfeiçoar o processo de produção
que determina o crescimento das vendas e dos lucros. Decisiva para a
compreensão do processo de atualização é a identificação dos fatores no
âmbito da empresa, assim como as políticas e instituições governamentais
que lhes possibilitam florescer, crescer e concorrer no mercado global.
A pesquisa se concentrou em medidas específicas que as firmas ado-
taram para aprimorar o dinamismo tecnológico como:

• investimento na capacidade das instalações e na aquisição de equi-


pamento;
• desenvolvimento de aptidões e o treinamento do trabalhador;
• pesquisa e desenvolvimento de novos mercados; e
• cooperação com outras empresas, inclusive nas despesas em pesqui-
sa e desenvolvimento e em títulos de propriedade intelectual.

Como se indicou anteriormente, as políticas e as regulamentações


governamentais têm um papel no desenvolvimento, na transferência e
na difusão de tecnologias. Por conseguinte, a investigação também
enfocou as políticas e medidas estimuladoras do processo de construção
de capacidade das empresas que incluem:

• o estabelecimento de normas e padrões técnicos;


• a criação de instituições encarregadas da promoção da cooperação
empresa-comunidade para a absorção de tecnologia, sem interferir
diretamente no processo de transferência e comercialização de
tecnologia; e
• a criação de esquemas de incentivo destinados a facilitar ou acelerar
o desenvolvimento e a aplicação da tecnologia. Aqui se incluem os
incentivos fiscais, os empréstimos preferenciais, as garantias finan-
ceiras e medidas similares visando apoiar as empresas.

Reconhecendo que o investimento estrangeiro direto (IED) é um


importante veículo de transferência de tecnologia, voltou-se a atenção
inclusive para o IED em setores selecionados. Também aqui têm impor-
tância as políticas governamentais, pois se trata do estabelecimento

333
Brasil, México, África do Sul, Índia e China

crescente de parâmetros de política nacional dentro dos quais o IED pode


se expandir, sabendo-se que, uma vez criado o parâmetro adequado,
outros fatores hão de determinar os fluxos de IED. Aliás, as leis e as re-
gulamentações de liberalização do investimento, criadas por muitos paí-
ses, foram um fator que certamente contribuiu para a integração ao mer-
cado global. Reconhece-se amplamente que a eliminação das barreiras
nacionais ao comércio possibilitou interações mais íntimas além das fron-
teiras nacionais não só pelo comércio, mas também pelo IED.
Compreendeu-se que todos os agentes encaram a transferência de
tecnologia como um processo dinâmico e em evolução que requer adap-
tações constantes. Como processo, entende-se que a transferência de
tecnologia significa tanto o aprendizado bem-sucedido da informação de
uma parte com a outra quanto a aplicação efetiva da informação na gera-
ção de produtos e serviços comerciáveis. Tais transferências são custo-
sas e exigem investimento de ambas as partes num processo com resul-
tados incertos.2 Um processo efetivo de transferência de tecnologia tem
caráter essencialmente inovador em rotinas de produto, processo, orga-
nização e gestão para a firma que adota a nova tecnologia. Um corpo consi-
derável de literatura acerca do processo de transferência mostra que ele
é fundamentalmente interativo. As empresas são estimuladas a mudar
por meio da interação com outras – fornecedoras ou clientes –, com ins-
tituições de pesquisa, associações empresariais e demais agentes. P