DEFINDENDO EL VALOR PIbLICO

El día de su nombramiento, el concejal de sanidad conducla por la

ciudad.' En cada esquina vela signvde desidia privada y pública.
Contenedores de basura. que no se hablan vaciado, r h s a b a n restos
de comida, caiiej'anes ospmx ~ e n o n n eji rkpletas
s papeleras
de las que naxe seocupaba, y ks
adas de venido$ alimenticios. * w habíanaraciado estaban d e -
los bamos más pobres de la ciu-
dad, Iás ratas se deslKaban en* las latas.
QuizAporque qxbaban de nombrarle. d concejal tenía una nota-
ble conciencia de su responsabilidad pública. La ciudad gastaba unos
recursos considerables en Nevar a cabo las actividades de su depana-
mento. Cientos de empleados percibían su salario y hacían carrera
en su organización, mientras colas de camiones se aparcaban. mantc
nfan y utilizaban bajo su supervisión. Y lo m8s importante. millones
de ciudadanos confiaban en que su departamento mantuviera la ciu-
dad limpia y en peifectas condiciones sanitarias.
Reconfortado, mientras seguía conduciendo, observó signos de que
su organización funcionaba: disponía de enormes camiones pintados
con colores distintivos. conducidospor habajadores que venían conte-
nedores de banva en su interior, etc Maquinas de limpieza viana roda-
ban midosamente por ks cunetas. siempre d e t h de ks grúas munici-
pales. que retvaban los coches mal a@os. OQsionahnente aparecla
un barrendero, con escoba y cubo de basura. vaciando las papeleras
A pesar de ello, no podía dejar de pensar en que su orpanización
podía hacer más. Como nuevo concejal, quería demostrar su compro-
miso y capacidad de mejora. Quería que su organuación incidiera posi-
tivamente en todo lo que veía a su alrededor. Quería crear valor para
los ciudadanos. Pero jcómo?
La cuestión era particularmente urgente, porque el nuevo alcalde
le había pedido establecer los objetivos de gesti6n del depanamento
de la vía pública. Como parte de su plan estrategico. el alcalde quería
saber si era aconsejable privatizar algunas de las operaciones del
departamento.
 60 Visiones del valor público

El concejal de la vía pública es un directivo. La cuestión es: ¿cuál

es su trabajo?, jcuál es el objeto de sus eskerzos? .

Sabemos que el propósito del trabajo directivo en el sector privado

es ganar dinero para los propietarios de la e m p r e ~ aTambién
.~ sabe-
mos cómo se puede conseguir dicho objetivo: produciendo bienes (inclu-
yendo los servicios) que se puedan vender a los clientes a precios que
generen un nivel de ingresos por encima del coste de producción.'
Y sabemos cómo se pueden llevar a cabo estas tareas directivas: con
medidas financieras de beneficios y pkrdidas, y cambios en la cotiza-
ción de la empresa.' Si los directivos privados pueden diseñar produc-
tos que generen beneficios de manera continuada, entonces se presu-
pone que han creado yalor.'
En el sector público, el propósito general del trabajo directivo
no parece tan claro, fa que lo que los directivos han de producir para
generar valor es más ambiguo. Y medir si se ha creado dicho valor
es aún más dificil. Con todo, para desamllar.una teoría sobre el modo
en que lo? djrectivos públicos deben actuar es necesario sentar tres
puntos previos. Sin conocer el sentido del trabajo directivo, no pode-
mos determinar si una acción directiva particular es buena o mala.
La gestión-pliblicaes, después de todo, una tarea tan normativa como
técnica.
, 1 Como punto de partida, déjenme proponer una idea muy simple:^

\I
\ -
objeto del trabajo directivo en el sector público es crear valor público,
del mismo modo en que el del trabajo directivo del sector privado es
~ r e i valor
r privado.
A menudo, esta idea tan simple se recibe no ya con indignación,
sino con rabia. Una sociedad liberal* como la nuestra tiende a conce-
bir el gobierno Corno un sector improductivo. En dicha concepción, el

\ gobierno no puede credr valor. Como mucho, es un mal necesario: una

especie de árbitro que dispone las reglas según las cuales la sociedad
civil y la economía de mercado operan con éxito, o una institución que
llena los huecos que deja el capitalismo de libre mercado. Aunque estas
actividades se pueden considerar necesarias, difícilmente se pueden
contemplar como generadoras de valor.

--------

---- " El a y i o r _ s e c c f i W d~a n ~ ~ n 7 ~ c ü a T e T t C r m liberal

i n o se
identifica con la defensa de las libertades. y no con un determinado posicionamiento
ideológico conservador como en Europa. (N. del t.)
 Definiendo el valor pública 61

Eigobierno corno tin secror que crea valor

Pero esa concepción niega la realidad que los directivos públicos

experimentan diariamente. Desde su perspectiva, es el gobiemo el que.
a través de sus directivos. protege al país de sus enemigos, mantiene
limpias y seguras las calles. educa a los niíios y aísla a los ciudadanos
de los innumerables desastres, tanto de origen humano como natural, 2
que tanto empobrecieron las vidas de las generacionesanteriores. Desde
su punto de vista, es evidente que el gobierno crea valor para la socie-
dad, y que ésta es la razón de su trabajo.
Como es lógico, esta descripción no es del todo satisfactoria, ya que
610 tiene en cuenta los beneñcios de la actividad pública, pero no los cos-
tes. En realidad. los directivos públicos no pueden conseguir los resul-
tados deseados sin utilizar recursos de usos alternativos.'Mantener las
calles limpias. proteger a los marginados de la pobreza, la i g n o ~ n c i ay
el paro. e incluso recaudar los impuestos que la sociedad ha acordado.
Los directivos públicos necesitan dinero para comprar equipo. pagar a
sus trabajadores y prestar los servicios que han sido legislados. El dine- &1
ro se recauda a través del poder coercitivo de la hibutación, y d e m e j 2f
destinarse a otros usos, principalmente el consumo privado. Este coste !
de oportunidad se debe comparar con los benetiaos de la actividad pública f
Además. para conseguir sus objet6os. los direciivos públicos sue-
len utilizar otro recurso no monetario: la autoridad del Estado, q e
,,
obliga a los ciudadanos a colaborar diktamentepara la consecuci6n '''S
L
de los objetivos públicos." A los que tiran objetos al suelo se les multa
para mantenerlas ciudades limpias, a los beneficiarios del subsidio de
paro se les obliga a encontrar trabajo, y cada ciudadano tiene la obli-
gación de pagar sus impuestos para contribuir a la consecución de los
fines colectivos de la sociedad!
Una sociedad que \,alora más el consumo privado que la consecu-
ción de losfines colectivos tiene un gran concepto de la libertad y con-
sidera al empresario privado como un motor del desarrollo económi-
co y social mas poderoso que el esfuerzo del gobiemo. Los recursos
que solicitan los directivos públicos se les conceden, si. aunque de mala
gana. En consecuencia, no basta con decii que los directivos púbii-\\
' - 82 Vsiones del valor público

E! n ~ n d politicu:
o "nosotros, l&sciudndanos~,
como consuiiridor colectivo

Pero ja quien hay que hacer esa demostración? y, jcómo se puede

saber si dicha demostración es convincente?
En el sector privado, estas preguntas se contestan cuando los con-
sumidores. de manen individual. destinan el sueldo para comprar un
producto y cuando el precio pagado excede el coste de producción.
Todo eso establece la presunción del valor de la 'empresa privada. Si
los individuos no valoran lo bastante los productos o senicios como
para pagar por dos, no los c o m p b . Y si no los compran. los bie-
nes no se producirán."
En el &or públiw, &nembargo. el dinero usado para Financiar las

\\ actividades de creación de valor no deriva de la elección voluntaria de

cada consumidor.sino del wdacomitivo de la uibutación Eso es. re-
\l ---
usamente, lo que crea el problema de la valoración de actividades
del al menos desde un dehminado punto de vista.'
El problema. desde esteipunto de vista. consiste en que el uso del
poder d t i v o cuestionala soberanla del consumidor, el vínculo au-
cial entre la valoración individual, por un lado. y el control sobre lo que
se debe producu, por o-, F e proporQom la justificación normativa
para las empresas del sElorprivado.' La coerción elimina la oportu-
nidad de los individuosde exp-sus preferenciasindividualesy deja
que dichas preferencias gobiernen la producción. Dado que los indivi-
dGos no deciden. individualmente, comprar o wnaibuir a determina-
das achnaaaes puoiicas, no p e r n o s esrar seguros de que quieran lo

l que el gobierno produce. Y si no podemos estar segurosde que los indi-'

viduos quieran lo que el gobiano produce, entonces tampoco wdernos
estar seguros de que ei gobierno produzca algo de valor.
Si embargo, este anáiisis olvida que Los rrcwsos disponibles para
los directivos públicos se generan mediante un proceso de elección
voluntaria: el p- de elección de un gobierno representativo. Es
cieno que la elecsi6n individual no controla el sistema. Pero las ins-
tituciones y los procesos de una democtacia representativa h n , con
la mejor intención del mundo, las condiciones en las que los indivi-
-
--duos pueden. vduntariamente. asociarsey decidir colecti%ente que
quieren comeguirjunt~s;sin-~miCar susTé?'ndivi&~es. Es la
- únira m a m que con~ce<oldTcí&-Gn nosouo~&xxtn
__-c-
de una
coleaindad de individuos libres." Este nosows. a su vez, puede deci-
-
dir una causa común, obtener recurso- r o i - m u b t e n e r
 Definiendo el %alar plrblico 63
dicha causa. es&, las actividades que constituyen el pmceso de deci-
si6n y realizaaón política asociados al gobierno.
En la práctica. se trata del reconocimiento explicito del poder de la
politica para establecer normativamenre los prop6sitos públicos que
sitúan los mandatos legislativos v ejecutivos en el centro de la con-
cepción tradicional de la administración pública. Dichos mandatos
legislativosguían la producci6n pública. precisamente porque definen
las aspiraciones colectivas. A su vez, dichas aspiraciones establecen
una presunci6n del valor público tan fuerte como la presunci6n del
.valor privado que genera el mecanismo del mercado, por lo menos si
se pueden realizar dentro de los tkrminos del mandato. Conse-
cuentemente. deberiamos evaluar losesfuenos del directivo público 4
no en t¿rminos del mercado econ6mico de consumidores individua-
l.% smo del r k d o político dedecisiones --
vés ae instituciones de representación democrática':
Precisamente para demosuarlo. el concejal de la vía pública pre-
para un plan para someterlo a la decisi6n del nuevo alcalde. Con este
l
acto intenta satisfacera los representantes de la poblaa6n. demoshando
que su organizacih satisface las aspiracionescolectivas. Una vez pre-
sentado el plan, S& responsable de tomar aquellas medidas que evi-
dencien la wnsecución de los propósitos y objetivos del plan.'"
Muchas veces se considera falaz el argumento según el cual sdpue-
1
de suponer que los directivos públicos aeanvalor público si superan
el test del mercado político. Todos somos conscientes de la compcdn
que impregna las deliberacones y decisiones de las instituoonesdeme
cráticarnentc representativas.''
- Sin embargo. los directivos públicos m activo no tienen otra oqci6n
que confiar -al menos un poco- en el poder nonnativo de la.$ pre-
ferencias que emergen de los procesos representativos. Estas el&&-
-
nes establecen la i d c a c i ó n D K la~ acción eeruifial en el sector uúbli-
co. Ya que los directivos públicos gastan recursos públicos en las
organizaciones que lideran, deben actuar como si existiese una repre-

-sentación conerenie oei normativo *nosotros.. aunque tengan sus

dudas. De otro modo. sus acciones esíarian infundadas.

DIFERENTESESTANDARES PARA MEDIR EL VAWR WBLlCO

Reconciliar el deseo de que el proceso polltico determine lo que

es valioso que el sector público produzca. reconociendo que el juego
 .- ,k;::"T
fl*'
..p" Viaones del valor público

democrático es'wlnerablea diferentes tipos decompción, ha cons-

tituido el reto persistente de quienes han querido ofrecer una teoría
. de la gestión pública en dem,ocmcia" Con d tiempo, hemos confia-
do.= difcrenfes concepto5 com.&dares para definirlos ~ r o e 6 -
..
sitos vos.^ , .,

. . .
y ennuite poubia* U w i s e a i a i m e ,
d nabap del con@ de la vía ptiblica a limpiar las calks lo más efi-
caz y eficientementeposible.
Es faQl esia~de acuerdo c m dicha concepción. Sin embargo. una
retlexi6nmás profunda revela una característica de este es&& que
comúnmente se da por supuesta: d i i t a -

!1 ' en& de los pn>campoUtKos -principaimente legis-

b * < E ~ ~ & t e t mdei lon m e s vahoso au el sector oúbli-
co pmd-ca Para aquellos que mis-que ia blftíca es u k v i a
Para &la voluntad colectiva. y que ven en el sistema democráti-
co la mepr respuesta al problema de reconciliar los intereses indi-
viduales y colectivos, no es sorprendente que dejen decidir al pro-
ceso político lo que es o no valioso producir con recu- públicos."
Ningún otro procedimiento es coherente con los principios de la
democracia.
Pero para aqudlos que desconfían de la integridad o utilidad de
los procesos políticos. La idea de que el valor público se debe definir
políticamente es difícil de aceptar. Han visto demasiada corrupción
para confiar la determinación del valor público al proceso político.
Como minimo. dichos críticos quieren garantías de que el proceso
pditico acepta los límites de la acción pública o cumple unos mini-
mos estándares de justicia v competencia en las deliberaciones Que
producen los mandatos.'* Alternativamente. preferirán procesos más
objetivos para determinar el valor de la actividad pública y alguna
platabrma para confrontar los procesos políticos con dicha infor-
mación objetiua."
 Definiendo el valor público 65

9
Comperencia poliricamente netitrd

En el último cambio de siglo. Woodrow Wilson ofreció una solu-

ción: separar la política de la administración v perfeccionar cada acti-
vidad en su propia esfela.mConsiguientemente. los directivos públicos
deben imaginar que los mandatos politicos les Uegan de manera cohe-
rente en políticas bien definidas. Como productos de internos proce-
sos polfticos. las políticas gozarían de toda la legitimidad moral que el
proceso democrático puede otorgarles.

lidades. se asumía que los directivos públrcos disponían del conoci-

miento sustancial necesario tanto en los campos en que operan como
en el arte de la administración." Los directivos públicos se ganan su
sueldo conociendo loque se puede producir y c6mo se deben disefiar
las organiawones para producir lo que es deseable. .
Sin embargo. esta concepción tradicional no consideró lo que podria
suceder si la realidad wlitica no obedece al ideal descrito. A menudo
los mandatos políticos llegan careados de internes especialessue son
difíciles de reconciliar con el deseo de proteger el interés público.::
Otras veces, los directivos reciben mandatos incoherentes: se espera
que
. . produzcan diferentes cosas incoherentes entre sí y no se les faci.
litan instrucci6nes sobre qué objetivoi'son prioritarios'-en el caso de
que suj a n contlictos' En otras ocasiones, los mandatos politicos cam-
bian de hanera arbitraria e impredecible, desmiyendo inversiones y
frenan80 el empuje adquirido, que se+ necesario otra vez cuando el
equilibrio político vuelva a su psición ~ r i g i n a l . ~
Afrontando esta realidad política, incluso los directivos wilsonia-
nos a menudo cansideraron necesano cuestionai la calidad de 16s man-
datos políticos. Lo hicieron basándose en su obligación moral de
..
dehnder el interés oúblico v ureservar la continuidad de im~onantes
actividades pública~.'~En sus mentes, su conocimiento sustantivo y
gerencia1 les otorgaba el derecho de criticar las vaguedades políticas
aesorientadoras. En el panteón de los héroes burocráticos. la rmag7n
del burócrata que obliga a políticos malintencionados a defender el
interéb ~úbticoa lw-o - .dazo es la del servidor responsable.
Una vez revelada, esta clase de resatencia Óurocratica a los man-
datos políticos no se puede sostener en nuestra democracia. De hecho,
uno &e los objetivos de la política-populista es la lucha contra el man-
 ?@
. $p& ::niv?
fjj L!.;:?,;: ...
., . ,
- ' .66 'Viiona del valor público
.. . . . . . . .,\ \
.
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darin burocrático. Como resulthdo. dicha resistencia fue soterrada.

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. .

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.. . . . . . . . . . . .
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@ T ~ ~ & F m. e d i ~. d v a. l ,....o ?
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. .... . ., si^ &w,:h,$,&& ......... .~.... deSu)&ama-én nuesw
. .cultura, y,ad han e t n @ p ? a ~ . p a ~ %disciplinátyiaciondi-
z a r el.pmEeSOdemoa5ti~.:~ich~plafaforina fue estabiecida según
un nuwbtipo de conocimiento. Mie#ma%qttYa teoría tradicional de
la -,púMicam&i6 e l ~ 6 0 : s u s t a n t i i v yo admi-
nistrativo de iosproFesionakr(desard1adoa trav&iiela .$xwrien-
.
cia.mfesional vi&eduwión). - . . la
. nueva formulagon
W a P a l f t i c a s ~ t e s d e : ~ e c ó n o mtaí-.y ~;
. - -ve aue las
k inves-
-. .
. .
. t i g a c ~ ~ . 5 e... 9 - Q n ~ @ ? W ~ & a ~
. o a p m d w p o s t s i taJ da púbBca%snvallosisono.-l-
nuevas téakas i n d ~ : e l a o a t i n s c dpeo i í ~ la.evaltiách de pro-
, ' gramas..el a d b i s ro-
. . y e! anáiisis,Coste-hendicio. Los
. réfonnadores conñaron &que el.& dc&di9s técnitas podía insu-
'8ar hechai.abrtiaos:enlaslasdeli~newHOcas Sobre el erado en
que las iniciativas propuestas eran wabla y el grado en que los cos-
t a del esfua-m g u b e m a m d podían serjustificadospor los baK-
fiaos d a ' .k. . ' . . .. .
:
~

: . Se ~ u e d d
e i s a i t i r ~ k l i a m e n t wbreel%a.do
e m aue dichas téc-
nicasLatmplidosus&eSdS,ioaatsmUdiomásdeioquepode-
mos decir aquí. Desdrhpeaqwth desalguien que anaiíza el irnpac-
u> global en d procesode ekboraci6nde las poiltkas, se pwde afumar
.que las técnicasno seutilizan de rna-ria ni son invariable-
.
.mente úiilZ=do se -ipkanDA pesar de ello. han conseguido cm-
biar el disnrso imlitico &-ccmamas . -
- Han incrementa-
DIiblicos.
do el,ameiitad+i ~roces~rwIÍtic0 Dorareumentos basados en datos
 Definiendo el valor piiblico 67

no son enteramente obvias, dichas técnicas Dancen más útiles esti-

mando el valor de determinados oromamas que el valor global de los
esfuenos de una organización. Sospecho que una explicacibn a que,
5ara utilizar dichas técnicas de manera exitosa. los gesfores deben espe-
iiticar Objetivos y medidas concretos para su consecuci6n. Objetivos
, yinedidas especificas son precisamente lo que definen ias p'olíficas
gubernamentales.
Por contra. una organizauón es mnmenfe conceptualizada como
un simple @grama. A menudo, las o e u o n e s incorpoxan paque-
t& de programas. Las dikrentespólíticas se pueden haber combina-
do para conseguir coherentemente un pmp6sito más amplio, pero su
co-ci6n es a menudo muy dificil de medir y aúnmás dificil de aai-
&ir a la actividad de una sola organización.
Puede ser también importante que. como se ha mencionado ante-
riormente. las organizacionespúblicas tengan una especie de capital
basado en las habilidades para adaptarse y definir nuevos retos. En
la medida en que dicho capital existe, la evaluaci6n de sus resultados
en tareas presentes no capturará el beneficio global para la sociedad.
En cualquier caso, el uso de dichas técnicas ha sido más común para
evaluar programas que para analizar el valor producido por organi-
zaciones públicas.
En segundo l u m , debemos distinguir entre el u* de dichas téc-
. - para estimar er ante si una iniciativa pública puede ser valiosa o
nicas
no y el uso ex post para determirar si el pro- ha tenido éxito. E\
análisis de políticas se centra a menudo en el primero. mientras que
la evaluaci6n de programas lo hace en el segundo. Dicha distinci6n es
particularmenteimportante cuando uno utiliza comparacionescon la
gestión en el sector público &n el fin de o& consejospara los ges-
tores del sector público sobre cómo podrían calcularmejor el valor de
sus actividades.
Tal y como se constatado más arriba,el sector privado parece dis-
fnitarde unamedida más fiable del valor de su producci6n que el sec-
tor público. Los ingresos y beneficios de la venta de productos y ser-
vicios -es decir, el famoso margen- proveen una medida directa
del éxito de la empresa privada. Sin embargo, lo interesante de la ren-
tabilidad es que mide lo que pas6 cn el pasado. Dicha medida se toma
muy seriamente en el sector privado, en parte porque se puede utili-
zar para controlar y estimular a los gestores, pero también porque da
a los gestores privados una ventaja para pensar en el luturo. De hecho,
se ha recomendado a muchos gestores privados reducir su confianza
 en la planificación esuategica disefiada par¿ producir prnii-ones
m8sprrdsaJsobrrdfumroy.enniiugarugar&enniWdadpara
,- -duidamente ante las condiciones cambiantesdel m d o .
-
-
Consid&temente. la lección del mivado r>arecesex aue es
&tremadamente dioso desarrollar informaO6n A i s a sobre los
1 resultados d o s en lugar de concentrar iooas ios esm- en mi-

l
P F
agencias públicas se deben centrar más en la cvaiuac16nae pro--
m .
ñ a aue

~iem~~,~tam~anaüzarqu~tipodep~ciasb
'/can satisfacer las actividades públicas, A menudo, las técnicas anali-
ticas se presentan wmo si fueranUempre haramientasútiles para que
el gobierno Kpa si sus esfuenos son Müosos o no. Entre ellas.el aná-
lisis com-benefiao se presenta como la técnica supe~ior,la más gene-
raly reiacionada con d valor. La única d n para no u- dicha téc-
-
nica a &?bmneaa *s más diEicüa de manejar. Consimientemente. -
laeval~ndepmgmnasvdanáüsiswst&mwM . . x p-ruan
como wib6ptimos mpecto al análisis coste-beneficio.
Sin embargo, hago una importante distinción conceptual entre
las <&micas y creoque. para la mayoría de los propósitos púb!icos. la
evaluaci6n de programas y el análisis coste-etectividad son concep
tualmente ian práaicos wmo opdsPdS@~mdoxxs s u p m ~El. aná-
lisis costc8cnefiüo. derivado de ios rullmvios de la economla del bie-
nestar. asume que ias actividades del plblico deben evaluarlas
los individuos que d i z a n las consecuencias (positivas o negativas)
que tienen para ellos wmo tales. cambio, las técnicas de la eva-
luaci6n de programas y el análisis cmtnfecíividad no fijan su medi-
da del valor en la evaluación individual de las consecuencias de una
política pública. sino en los taminos en que la política consigue obje-
tivos particdam fijados por el propio gobierno. Consiguientemente.
la evaluaci6n de programas mide el grado en que el programa consi-
gue los objetivos previstos. y dichos objetivos se i&&n de los esta-
tutos b polfticas que los autorizan. El análisis coste-efectividad mide
el grado en que el esfuerzopúblico satisfacedeterminadas finalidades
que se definieron en relactón a dicho esfuerzo particular. probable-
mente con la ayuda de los profaonales que pueden ayudar al gobier-
no a d&nir lo qne mmtiíuyeuna ektividad valiosa.
En rrsumui,tanto la evaluafi6nde programascomo el anáüsis a>s-
teekdividaddeone el valor m í b b en relación coa los obiitivod defi-
mdos coiecUMmente que emcrgen del p - de decisión colectiva.
mieniras que el anáiiiis coote-beneticio define el valor a partir de las

-
pitumcias de los individuos nn rrterrnc~aal pnxeso de decisidn

m e n t e individuales a.sin lugar a dudas. lo que lo hace concep

Na~nentesurmior a los oios de economistasdel bienestar. pero
p ~ aqueilos
a que creen m la capacidad del proceso pdlricorespecto
a enabkm una aspimci6n colectivamente articulada. y que creen que
Ata a la mejor guía para laacci6n pública. b e v a i d n de progra-
mas y u anaiws oostcetectividad parecen ser mejores técnicas pre-
cisamaitevorque van más allá delas preferencias individuales, hacia I

Recientemente. los gestorespúbiicos han elaborado una meta teo-

ría para aumentar el valor de'- acuwdades. Badndasem el sector
pllvado. ponen el acento en ei servicio al cliente v se comprometen a
Mlom sus esfuerzosen la satisfacción& a t e último.' Esta idea tie-
ne imponantes virtualidades. Es positiva en h medida en questimu-
kalosgestoraapmarenhcaüdaddelasi~~qneksagm
cias del gobi-bIecm con sus clientes y a bcer más sakíaaorios
dichos encuentros. Ya tenemos bastante de funcionarios rudos y pro-
cedimientos butuci-aticosmal diseñados.
! Sin embargo, la idea también mntiene errores. No qucdaclam quié-
nes son los clientes del gobierno. Como es I6gim, x da por supuesto
que ias organizacronespúblicas tienen clientes: los ciudadanos, que
están situados al final del proceso y que generan contactos o transac-
ciones individda.
En la medida en que el gobierno pmporgona servici6sy beneficios
a l& ciudadanos,el modelo ~ a r r c eFuncionar bygnte bien Sin ernbar.
io, el gobiano no solo a un proveedor de servicios." sino aue,.rnucbas
vges, impone obligaciones sin prestar servicios. Tal es el cae, por
ejemplo. de los departamentos de policía. de las agencias de protei
ci6n medioambiental. de las comisiones de defensa de los derechos
 1 Visiones del valor pública

civiles y de las agencias tributanas. entre otrus. Estas organizaciones

no se consideran a sí mismas prestadoras de servicios a sus usuarios.
sino representantes del Estado. obligando a los clientes a subir una
perdida patrimonial en beneficio de la S&&
Desde luego,puede ser valioso para las agencias reguladoras pen-
sar en los ciu.&&nos regulados como dientes y diseziar los encuen-
trÓs obligatorios w n tanto cuidado como ahora se hace con los encuen-
tros de se~cio.'lSinembargo, no es rawnable imaginar que las
agencias reguladoras encuentren su justificación en la satisfacción
de aquellos a qujenes obligan a wntribuir al interés pfiblico. Es pro-
bable que la justificación residgen las ~meaiencias, atractivas para
lajnmensa mayoría, de imponer obligaciones a unos pocos. Por ouu
lado, además de los obligados, pueden cxister otros interesados en la
manera m& o menos justa en que se imponen esas obligaciones. ya
&e en realidad están pmsando en la posibilidad de ser eUos mismos
-
los obhados.
I La cuestión es imwrtante. . - -
. nos recuerda aue las agencias
M aue
que prrrtan los servicios son objeto de evduaa6n tanro por pane de
l ó ' i h p a r -
tamuitos debienestar o servicios sociales. Paraevaluar sus d t a d o s .
--
ricesitamos conocer la opinión de los dientes sobm los servicios que
reciben. Pero no podemos cohfiar Únicamente en su aiterio para juz-
gar el valor que producen esios xrvicios. Los ciudadanos y sus repre-
sentanter quieren axgurarsede que el wste total del programa se man-
tiene en niveles-bajos, que nadie se aprovecha del pro- (aunque
la prevcnuón del robo sea más costosa que el mismo robo), e induso
que los clientes experimentan un cierto grado de estigmatización al
incorporame a los programassodales,y todo ello para establecer una
clara diferencia entre quienes pueden ser independientesy quienes
necesitan del Estado.
 Defiruendo el valor público 71

quienes deciden lo que merece,ia pena producir en el sector público.

y sus valores son los que,en definitiva, atentan a la horade juzgar si
un . -
Droglllma es valioso o no.
Al final, ninguno de los conceptos resefiados -competencia politi-
camente neutral. análisis wlítico. ev-n de omeramas o s e ~ c i o
al niente- puede eliminar el papel preeminente de la politica cuando
hay que deiinir lo que debe producir el sector público. La politica con-
unua siendo el auténtico Arbitro del valor ~úblico.al igual que las deci-
--soL
siones de consumo p r i d o arbitran el valor privado.
cos s61o pueden intenrar mejorar el proceso político. convirtiéndolo
en una guía firme del valor público. Esta es la razdn por la que la ges- '
tión política debe formar parte de nuestra concepción s o h la~ función
de los gestores público^.^
Para examinar el modo en que estas consideracionesgenedes afec-
tan a la percepción y el razonamiento de los directivos públicos, vol-
vamos al problema del concejal de la vía pública expuesto al inicio
de este capítulo. ¿Cómo debería enfocar el valor que está creando y
para quién?

El concejal de la vía pública ha heredado un cometido público. Le

hansido confiados recursos (en forma de dólares recaudados a través
de los impuestos, autoridad pública, edificios, camiones, y la expe-
riencia acumulada de su organización) para cumplir unos propósitck
públicos más o menos definidos. Su responsabilidad sobre el uso de
dichos recursos públicos lo convierte en un directivo público. En el
momento en que toma posesión del cargo, los recursos no son entera-
. mente fungibles (a su disposición), sino que están asignados a deter-
minadas actividades como resultado de la tradición de la organización,
las normas de procedimiento estándar y las t e c n ~ l o ~ a s . ~
Las actividades actuales tienen diversas consecuencias. Los colec-
tivos ciudadanos, los medios de comunicación, los concejales munici-
pales y el alcalde observan la organización y ofrecen diferentes consejos
sobre el modo en que se debenan utilizar los recursos, recomendando
incluso su devolución a la población o que sean utilizados por una
empresa privada en lugar de la burocracia ~ ú b l i c a . ~
En parte, porque los propósitos se definen en términos genéricos y
no en términos precisos, en parte porque los supervisores de la acti-
72 V i ~ n e dd
s valor público

vidad p ú b l i c a ' h p a n sobre lo que debe hacer, y en parte porque los

mismos directivos se consideran expertos en definir y resolver los pro-
blemas a los que se enfrenta la sociedad, el concejal de la vía pública
tiene una cierta discrecionalidad tanto en la propuesta corno en la deci-
sión final sobre la utilizaci6n de los recasos." Su problema comiste
entonces en juzgar cómo se pueden utilizar para aumentar el valor
de la actividad de la que es. temporalmente, responsable."

El producto de la recogida de basums

Al principio, de la simple inspección de las operaciones del depar-

tamento pante.revekme el valor que se esta produciendo: el depar-
tamento hace que las vinendas, las calles y los callejones de la ciu-
dad estén más limpios de lo que estarían en su ausencia. Pero esta
observación nos lleva a otra cuesti6n: jaque se debe el valor de estas
consecuencias? Cuando se plantea esta cuestión. el análisis se aleja de
la obsefvación de acontecimientos físicos y entra en el Ambito del
juicio sobre lo que los ciudadanos valoran o deberían valorar.
Es evidenteque esta cuesti6n no se plantearía si los s e ~ c i o de s
recogida, de basura s e ofertaran y compraran en el mercado.
Entofitq el valor que los ciudadanos otorgan a las calles limpias se
maniktaría en su voluntad de comprar dicho servicio. El respon-
sable directo de utilizar los recursos debe dar una respuesta gené-
rica y políticamente aceptable a la pregunta de por qué sólo es valio-
so el servicio cuando los impuestos financian la actividad. La
financiación pública de la actividad rompe el vínculo entre los deseos
individuales, expresados a ttavés de la voluntad individuai de emple-
ar su propio dinero. y el producto que se entrega. No sólo plantea
dudas acerca de los deseos individuales de los ciudadanos respecto
al servicio, y. consiguientemente, sobre su valor, sino que tambiin
hace necesario explicar el valor de la actividad en términos que satis-
fagan a la comunidad en N conjunto; y no s610 a los beneficiarios
del servicio.
La necesidad de dar una respuesra genérica y políticamente
aceptable - d e actuar como si existiera un consumidor cokctivo con
preferencias perfectamente definidasrespecto a las condiciones s w a -
les genemdas por las actividades públicas- constituye el problema
central en la definici6n del valor de las actividades públicas. A pesar
de la dificultad del dilema en el plano teirrico. a nivel práctico. el sis-
 . . -,,$
~eiinkkdqel
+púbh~~ , -33 i
tema político d v e d-*ente esta uwt&$n, au&i&t& a los
.~
.- .
uhrrctivoap~bño0sa gastar rrairsospúf&&', . ,.
Las autorizacioíws se j i f i c a n g~eraIm&+ a t r a e de una da-
ciipci6n del valor & las a c ü v ü h k " Para &'Ú;u,lad&,ipción &&
convencer nos& alos individu'& 4% +
función diente y bmefi-
-&ariode las'&Ues limpias. i h a I;? comunidad en con-
jiinpo. o más exadanknte 2 lob inaividuosen su rol de ciudadanos.
.iniembras &una s~cii?dad;~ a& rprsen&~A
: las instituciones
politi&. Desde luego, m> &falta repetir a diario e+descrip&n.
Una vez establecida, se Empondrá la t~dici6n.Sin embargo. la des-
cripasndeb&k&&Úe &lo Xa p a k p e j e re&karla. ~ si Uega la
ocasi&,& 0 naUm"zar ac&&,&
En d.c%oaeh &de basuras. uni posibiedexri~óncon-
asteen Ia aFmnaci6h d=que las ciu'dades lim@asi&n estéticamente
m8s que'las sucias. Dádo los ciqbdanos.7muestran
a Favor de &ciudad& limpias, al hacer más'limpias las.ciudades se
genera un valor píblico.
- m,
*
. Escii.ía'as~.de un malo tan
iia, qke s u g i h q u e el gbbierno &-.a
: -&&limpieza Di hecho. a un'&
dicha proposición suena e-
los +dadanos para pro-
enib;arazoso.pata uxp sociedad
~ínn&etilavirtud+k~~ézaygra~~~los~
amseguüdicho objé&~.~e'&e,pUeS, tentadorb-.&valorpúbli-
co más ?III¡- mejordesa+i6n- quela mera limpieza para
establecer el kdor dela itctividad. " ' ''
Una justificacisii más sólida: & la afir&&6n de que los departa-
mentos de,lavfawca p&&en la ralud&íi+'~n ~ . o o n c e p á 6 n .
la mmgida'de
. . bgnuas a valiosa porque produce u?~. cadenade efec-
tos queprotege a los ciudadanos de Limp-do los resi-
duos orgánicos de las calles se reduce el ritmo.de reproducción dc
las~bacterias,sm'mencionarlasratas, que son est6ticame.nte'negativas
y que conllevan elevadob riesgos sanitarios. Esta rutina, a su vez, redu-
ce la kibiilidad de una epidemia.
Esta descnpa6n introduce un nuevo problema: la demostración
empírica de quela reccgida debasuras previene efectivamentela apa-
ri&n de epidemias. W ' p M e n ~ ade que el valor de una actmdad públi-
. ca seeMUentra.en una cadena causal lar& e i n c i h i n i u a d a por la
intervención g u b m e n i a l es común en las actividades públicas. En
.la maida enque no estamos s&guros.de la conexión causd.entre los
.ouqws públicos (récoger'basuras) y d impacto (buw~).social desea-
do(reducCZ6n &la mortalidad y la mbrbilidad), el poderde esta segun-
.. .
 , ,
da desa&i6n se ve red"~do.do%ero a menudo bjmportancia del obje-
tivo justificard la a a i v i d a d h d ~ en.si+ones q las cuales el resul-
tado actuai a i+exw.
Estas dos'wWones d i j n t e s de k'-& debesuras -pm
ducirui valor estetico o proteger la salud p&lica- establecen con-
textos.bastante diferentes enla mentede la poblaci6n para d u a r tan-
m el nivelfomo ladistribuci6n de los serviciospÚMicos. En el casa &
la producci6n de:&n espectáculo. la actividad pública parece db&-
-.cional.Esmenos &gente prestar el seMcio. y, lo que es más impor-
tante, d u n a menor pzecxupaci6nporsu distributióe Sin embar-
go. 6n e1-de la pr$ecci6n de la.saludPública, el esherzo públiw
paree e s d . Se +ea& más recursos.para producir la -a-
ria proteCCi6n. porque los i n t e r e en juego son mayores. Tambien
existiriuna mayor prcocupaci6n por la distiibución de los s e ~ c i o s .
-El-ato puede ser que todo el mupdo tiene el d e ~ h aoserpm
tegido de cuaiqula amenaza a su salud
Muchas de nu- decisiones politicas dqdendeeaa d 6 n .
esa, desuna msapa$icukr w m& wmo uqa.&versi& que los
mdividu60 pÜedqn w m p ~ a r o &mo un dexecho gpantizado a toda la
rOacda¿.D.& este deba&también hay que tener en cuenta hasta qué
punto de- d d o n e s sociales.se consider+n como una
cuesti6n pública l~pai&p&da: estamos hablando de las fronte-
ras del sector pablico. Cuando w establecen detcmUnadobbienes y ser-
naos como derechos y x Wiculan a las nociones de j d c i a y eq&
se amplfa la frontera del Kaor público para incluir laobligaci6n de
producir una;cit?ta cantidady distribución de dichos bienes y servi-
a&. c u a n d o & t ~ & e n e - syspviciossewnsidqanwmocmas
que la sociedad valora pero que no están vinculadas alas concepcio-
nesdejusticia y equidad, h t a a del sectorpúbliw seesmcha.

Los costes de la rmgida de basums

El valor.de las d e s limpias se convierte en un tema imponante

no s610 porque existen formas alternativas de organizar el esfueno.
sino porque también se incum en un coste al limpiarlas: recursos
que se podrían utilizarpara otros prop6sitos se dedican a la activi-
dad de recogida de basuras. Si no se incurriera en dicho coste, la
generaci6n de beneficios mínimos seria suficiente para justificar
la actividad. Dado que los costes son sustanciales, la cuesti6n crucial
 Definiendoel vaior p ú b b 75

consiste en deteminar si el valor que se genera es superior a los cos-

tes de la ~roducción.
La recogida de basuras presenta básicamente dos tipos de costes.
El más obvio es el coste presupuestariode producción del servicio. Se
extrae dinero dei consumo privado pata financiar los esfuerzos públi-
cos para mantener las calles limpias. La cantidad total se d e j a en los
presupuestos y en el sistema contable. Varía en función del nivel de
limpieza de las calles que se quiem y de los metodos para limpiarlas.
La segunda fwnte de coste a mencs obvia: a la vez que dinero públi-
co, tambien se utiliza autoridad pública Generalmente. asociamos el
uso de la autoridad pública S& con la función de policía, inspección
o regulación. Pero la recogida de biwras tambien implica el uso de la
autoridad pública. Como mínimo. se uiüiza en el hecho de recaudar
impuestos para hnanciar dicho s e ~ c i o .
Tambih se uriliza en o W sentido importante- Siempre que un ser-
vicio valioso se produce públicamente, los esfuerzos privados para com-
prar o producir el SeMcio tienden a a t r o h . En el caso de la m g i -
da de basuras cuando el gobierno m e las las,los ciudadanas se
ocupan menos de ello. Dejan de connatarscrviciosprivados de recogida
de bgsuras. incluso pueden dejar de barmlas acerss & sus tiendas.
En la medida en que cesanlos esfuerzos privados. las ciudades ata-
rán menos limpias que si hubieran proseguido. Se puede haber pro-
ducido un beneficio, un mayor tiempo de ocio o m a mayor renta dis-
ponible para aquellos que dedicaban parte de su tiempo y dinero a
conttatar servicios privados de recogida Pero la ciudad no estará tan
limpia. En casos extremos, los esfuenos privados para mantener lim-
pia la ciudad pueden disminuir hasta tal punto que la ciudad acabe
más sucia que antes.
Para evitar que esto suwia, el gobiano usa su autoridad moral para
crear en los ciudadanos un sentidode obligaci6n formal e informal de
connibuir al mantenimiento de las ciudades limpias." inbmialmente,
el gobierno podrfa implementar programas públicos para establecer
una norma socid que fomentara comportamientos respon~ables.~ Por
ejemplo. el departamento de la vía pública puede financiar campa-
ñas de fomento para desincentivarel descuido o instalar papeleras
en toda la ciudad." Dichos programas pretenden facilitar los esfuer-
ws voluntarios y eliminar cualquier justificacidn de los compona-
mientos ¡mesponsables.
Una opción más coercitiva y. consiguientementemás costosa. para
sostener los esfuerzos privados de limpieza consiste en dictar orde-
nanras y requiiitos formales que obliguen a los ciudadanos a barrer
SUS aceras, complementandoestas obligaciones con multas e inspec-
ciona v i v a s para infundida fuerza d.
Generalmente. no pensamos en el uso graduado de la autoridad
públtca: o se obtiene o no se obtiene. Pero, como d dinero. la auton-
dad pública se puede utilizar con una mayoro menor intensidad en
una actividad. El grado de autoridad se pwie Aejar m el calado de
la obligación impuesta a los ciudadanos, en la m a d a i d de la multa
por incumplimiento o incluso en la inuusividad de las m e d i i usa-
das para garantizar el cumplimiento de la noIMrmativa.*
También se puede medir por d grado de elaboración de los pnxe-
dimientos requeridos paraestablecer o imponer lauutoridad: cuanto
m& sofisticados seanios pmdimientos requeridos. mayor será la
autoridad implicada. Prohibir el vertido. u obligar a los ciudadanos a
mantener sus aceras limpias, por ejemplo, requiere acciona legisla-
tivas o replatotias efectivas. Por lo g e n d . dichas acciones requie-
ren un amplio proceso de deliberaci6n plblica. Además, hacer cum-
plir estas regulaciones mediante la imposición de multas a los
ciudadanos qpe no cumplen sus obligaciones suderequerir una acción
judicial. Lo que Ncedem estos procedimientos es que los ciudadanos
imüviduaies ceden peite de su libotad m aras de la c o ~ c i ó del n
intues púbiico. Así, estos pmcedimientos se pueden considerar como
inmumentas para racionar la autoridad pública w n el fin de asegu-
-
rar que se utiliza de manera comedida y 5610 cuando es apropiado y
valioso.U
de recogida, se utilizan dos
Para produciz plblicamente. el s e ~ c i o
tipo; de rec-: el dinero recaudado con la tributación y la obliga-
ci6n moral o la autoridad del Estado para sostenala wlaboraU6n pn-
d a con el ñnde resolver el problema cokcmn>.En una sociedad demo.
udlicaliberal, ambos son rsursoaescasos. L a M a o s de la remgida
municipal de basuras deben superar a los costes.

Jusrifuacwnls para la intervención pública

Desde la óptica de la filosofía política. la mayoría de los ciudada-

nos de una sociedad liberal preñerendejar la organización de las acti-
vidades p r o d u c t h a los mercados y las instituciones privadas en
lugar de a los mandatos y las b m a a s públicos. Consiguientemente,
para juzgar valiosa una actividad pública, debe superar un test que va
 Definiendo el valor público 77

más allá de la mera demostración de que el valor de sus productos

excede del valor de los recursos que rni'iza para producirlos. En efec-
to. tiene que explicar por qué la actividad debe de ser pública en lugar
de privada.*
Esta preferencia se deriva de tres pilares id&lógicos que definen
un orden institucional en una sociedad liberal: primero. un profundo
respeto por la capacidad de losmercados para asegurar que las acti-
vidades productivas responden a los deseos individual&; segundo, la
creencia de que las instituciones privadas son más capaces de apro-
vechar y explotar la iniciativa individual y, por consiguiente, más adap-
table~y'eficientes que las burocracias públicas; y tercero. la confian-
za en que las instituciows privadas son un importante baluarte de la
libertad frente al poder del gobierno.
Hasta ciei-to punto. el concejal de la vía públiqpuede tratar estas
ideas como meras abstracciones que tienen poco que ver con la acti-
vidad diaria de la organización que lidera. Alternativamente, las pue-
de considerar como importantes principios filos6ficos que comparte
e intenta respetar en las operacionesde su organización, o puede reco-
nocer que. aunque estos principios no sean importantes para 61. pue-
den serlo paralos ciudadanosy los representantes que supervisan su
organi+ación, y que sus preompacio'wssobre estas cuestiones se deben
tener en cuenta.
De hecho. esta última perspectiva se impondria de foxma natural
en la medida en que estas ideas ganaran fuerza política en el debate
político de la ciudad o en la medida en que las ciudades del país unpe-
z m a privatizar los departamentos de vía pública. Para satisfacer a
los interesados en asegurar las relaciones institucionales apropiadas
en &a sociedad liberal. el d i t i v o de una organización pública debe
mostrar que existe alguna razón especial +a que el gobierno y su
autoridad se utilicen en la financiación y producción del servicio.
En general, se aceptan dos tipos de justificaciones para Ia inter-
vención pública. Según la primera. existe un problema técnico en la
organización del mercado para proveer el bien en cuestión. Por algu-
na razón, el libre intercambio entre productores y consumidores no
proporcionaría el nivel necesario de producción." El gobierno debe
intervenir para corregir el fallo del mercado.
La segunda se funda en la existencia de una cuestión de justicia o
de equidad en la provisión del seMcio o derecho de un individuo a
la sociedad cuya satisfacción está comúnmente aceptada." En e s z
caso. el gobierno debe intervenir para asegurar que el derecho ser5
>,,.,,7 .':- '
hLq. l..l , >.,

78 v i u del valor público

respetado, no s61o para el individuo en cuesti6n sino para todos en

. 3. general.
La primera justificación no altera la primacía de las preferencias
individuales como árbitro del valor social. En realidad, d o las pre-
ferencias individuales determinarán la cantidad y la distribución del
bien en ~ e s t i 6 n .
La segunda justificaci6n. en cambio. introduce un nuwo estándar
para daerminar el valor social Se hace un juicio colectivo sobre el
valor de la actiiridad pública. Los ciudadanos, actuando a través del
pr- politico, en lugar de los consumidores a través de los merca-
dos, establecen tanto la cantitidadcomo la distribución de la produc-
ci6n. Son las preferencias & los Ciudadanos combinadas en una Fun-
ci6n social agregada las que sedeben s a&.
ES& &ferenta justificaciones comsponden más o menos a dos
formas diferentes de establecer el valor de la recogida de basuras: la
producci6n de limpieza y la producci6n d e salud pública. En k pri-
mera, la recogida pública provee una mejora de k calidadde vida como
cualquiir otro bien de consumo, un entorno urbano limpio. La justi-
ficaci6n para la i a t d 6 n pública se hace principalmente en rela-
ci6n a los problemas && de la oiganizaci6n de los mercados.
En la segunda.la recogida pública produce algo más huidamental:
la protección de la dud&blica. Se está pensando en garantizar una
condici6n s o c i h t e valiosa dimibuir equitativamente sus benefi-
"y aceptar alguna obligación social para ayudar a conseguir dicha
condia6n.
-
Estas distintas formas expresan el diferente estatuto que los dos
val- -ümpKza y salud- tienen en nuestra política. La limpieza es
más una mejora de la calidadde vida que una necesidad y, por consi-
guiente, de su producción y distribuci6n se puede encargar pafoda-
mente el mercado si no existe agún problema técnico que lo impida.
La salud constituye un bien primario ligado a las aspiraciones gene-
rales, y de ahf que su producción y distiibuci6n se conviertan en un
importante foco de la sociedad que actúa a través del gobierno para
que x haga con justiciaH
Duitro'del marco de la producci6ny dirtribucidn eficiente de cali-
dad de vida para quienes realmente la valom, la intu-vencibn públi-
ca sejustüica en base a tres argumentos. Rimero, la existencia de eco-
nomías de escala en la recogida de basutas.* Eso ocurre. bien porque
la tecnología de larecogida de basuras muesaa costes decrecientes m-
pecto a la produm6n o porque d valor asociado a la rrcogida de basu-
 Definiendo el valor piiblico 79 .
ras se concentra en los úiumos incrementosde la producción. cuando
el entorno municipal se pasa de sucio a limpio o de bastante seguro a
totalmwte sepuro.
Para sacar partido de estas economías de escala sin dejar a los
ciudadanos expuestos a la explotación de un monopolio privado. la
sociedad tiene dos opciones: establecer una agencia reguhdora para
supervisarel monopolio natural queS&.I% m el sector privado O pro-
ducir el servicio dhcmmnte. En el caso & h recogida de b a s ~ la.
sociedad a menudo ha decidido que sea el gob~ernoel que produzca el
servicio directamente.
Segundo,aunque& calles limpias. el airr fmgante y la ausencia de
basura son cosas que los ciudadanos aprecian. actualmente no tie-
nen ni propietario ni precio?' Fmto de d o , los ciudadanos carecen de
incentivos para .producir. estos bienes depositando la basura en un
sitio distinto de las d e s .
Para tratareste problema. h sociedad puede decidir proclamarse
propietariacomún de estos espacios públicos. Unavez establecida la
propiedad de éstos, podría desear un mercado para su propio uso.
cobrando alos ciudadanos por el privilegio de dejar basuras,o, basán- .
dose en suautoridad, obiigar a los ciudadanos a mantener esas áreas
limpias, bajo pena de multa y condena en el caso de infringir las o&
nanzas públicasQAlternativamente. se puede decantar por o k e r el
servicio a través de una agencia pública, haciendo inn- que los
ciudadanos produzcan basura En el caso de la recogida de basuras.
la sociedad ha conüado a menudo en una combinación de estas opcie
nes, con una ciata tendencia hacia la pmduaión póblica
Tenem,dado que los benefiaos estéticos y sanitariosde h recogi-
da de basuras revierten genwlmente en todos los &dadams, es @u1 '
excluirles del disfrute de dichos bmeñcios. incluso a Los que se niegan
a pagar..uEs evidente que todos los ciudadanos tienen un incentivo para
esconder sus verdadaos intereses sobre d grado limpieza de las calles.
Si no contribuyena lalimpieza. es posible que otro lo haga,y se podrán
beneficiar de ello sin tener que hacer el nabajo. 0, aunque esten dis-
puestos a contribuir adecuadamente. se pueden mostrar reticentes a
hacerlo por miedo a ser apiotadcs y considaados ingenuos por sus con-
ciudadanos más dnicm. En cualquiera de los casos, la ciudad acabará
atandomás sucia de lo que Los ciudadanos des-. porque todos deja-
rían de contribuir a su limpieza. Pata evitarlo. la sociedad puede obli-
garles a rralizar aportaciones financieras y de o m tipo p a n resolver
lo que es. al fin y al cabo, un problema colectivo.
 Viiones del vais piiblico

Todas estas~ustificacionespancn del supuesto de que ks prefe-

'' rencias individuales determinan el valor de dichos esfuenos, pero algu-
w ~ +kmas
s técnicos de horganización del mercado justifiqn la
inteMna6n pública. Pese a ello, tal y como hemos coistata.do ante-
riormente, se puede analizar la recogidade basuras d d e una pers-
pectiva totalmehtedistinta.En lugar de definir el pioblema como de
organizxi6n &ente de la satisfacci6nde los deseas individualespara
disponer de d e s limpias, se puede concebir corno un &de distri-
b;ción equitativa de los benefiaoa y los'c& gekados por la satis-
facciónde una n e d d e d d a d pública reconocida por loa rniem:
bros de la sociedad como una aspiración y una responsabilidad
eoleúiw. .
EsuEenguaje. y el marro analítico que.10 invq&. alten k c i a l -
mente nuestra concepdón del valorpúblico de la k&ida de besui;u.
, En lugar de conthplard h r ' d e l esfueno en tEnhin& de su impacto
en eldeseode los ConsumídozkS~dividuaIesrspgto a una mayor lim-
pieza y mayor higiene. d valor parece establecerse excígenarnente por
un iniperativo de sanidad pública. Disponer.de d e s salubres es una
necesidadpíblica. Los ciudadanos tienen derecho a que se les proteja.
Dichos pronunciamientoí.mmpla~n-inklwo,proclaman- pre-
ferniQasÚIpMduaies al edabkfxel valor de la saMdadY
A meñird~.da la sensacidnde que dichas afirmaciones se deter-
iñinanex6gmamente: Roceden del exteriorde k maquinaria ordina-
ria clel percado o de h política. Un prestigioso medico alarma a la
población augud~~do una inminente epidemia, o un defciisor de los
po- &ama& sobre la igquidid lbt te de la actual distribu-
ción de los savicid sanitarios, a partir &? unasfotografías de'iivien-
das infestadas deratas. Es como si una d i d a d objetiva o alguna aspi-
raci6" moral compartida colectivamentellevara a toda la sociedad a
estar de acuerdo con.elhecho de que la rkoglda de basuras es una
necesidad pública..En e k t o , estas afirmaciones sacan a los ciudada-
nos de ni íunción como consumidores individuales y les interpelan
comomiembros de una,comunidad que hace frente a un problema
común o que está obligada por una aspinci6n moral colectiva.
Desde un punto de vista práctico. estas afirmaciones no se pue-
den considerar definitivas o concluyentes. pues son s61o meras afir-
ma=iones.Para ser aceptadas por kcomunidad, para tener poder para
establecer, mantener y conducir la actividad pública de la recogida
debasuras, d$ben superar un test político. Estas añrmaciones deben
'-.obtewel apoyo y el con=ntimiento de los ciudadanos y la autoriza-
 Definiendoel valor público - 81

ción de las instituciones rep-ntativas. Sólo entonces pueden fun-

cionar realmente como sustitutos de la expresión de las preferencias
individuales.
Cuando se ha producido una afirmación colectiva sobre el valor de
la rec&ida de basuras, la cuestión de la producción y distribución se
centra en la equidad de la distribución de los beneficios y los costes en
lugar de la efi~iencia.~ Tal y como he seíiaiado anteriormente, la cues-
tión sobre la equidad deriva del uso de la autoridad pública. En una
democracia liberal, la autoridad se posee colectivamente.' Como prin-
cipio normativo. no se debería utilizar nunca sin que un órgano repre-
sentativo hubiese aprobado su u s e Más aún, se debe utiliza^ de mane-
ra general y para beneficio de todos.* Estos principios políticos que
rigen ei funcionamiento de las instituciones públicas son tan funda-
mentales para nuestra comprensión de la sociedad como la preferen-
cia por el mercado y la empresa privada.
En el caso de la recogida de b a s m , estos principios implican que
quienes poseen la autoridad, es decir, los u&os y aquellos que los
representan, deben ser convencidos de que la autoridad pública se uti-
liza correctamente y en su beneficio. El uso adecuado de la autori-
dad.significa que la organización opera justamente. en el sectido de
que personas en la misma situación son tratadas de igual manera.'s
y que quienes están sometidos al ejercicio de la autoridad son capaces
de demostrar que su uso está justificado caso por caso.- Hay que des-
tacar que la equidad es una cualidad diferente de la actividad social,
no necesariamente relacionada con la eficiencia y no necesariamente
compensada o reemplazable por la eficacia Aunque una izamacci6n
individual puede ser más o menos justa, la justicia tambien es. y pro-
babliente de un modo más esencial. una caracferlrtica de la actua-
ción giow de una organizaci6nplblica.Además, es una cualidad que
tiene valor para los ciudadanos como tala, que autorizan una actua-
ción colectiva, y no como clientes y beneficiarios indviduales. que se
benefician de un savicio parti&. También p e d e ser una parte impor-
tante de la experiencia de los clientes que tienen una obligación en
lugar de recibir un seMcio y, en consecuencia, una pane importante
de 10 que determina su disponibilidad paracumplirla. Al fin y al cabo.
la justicia puede influir en la eficiencia económica de las organizacio-
nes que obligan.
Visto desde esta perspectiva. la recogida pública de basuras está jus-
tificada por una aspiración social compartida a favor de un entorno
saludable -y limpio- y por la necesidad de distribuirequitatimlente
82 visiones del valor público
?
las ventajas y los costes de prcduCir dicho resultado a través de la admi-
nistración pública. Su valor se registra, en parte, mediante satisfacción
de los individuosque se benefician de unas calles limpias, compensa-
da por la molestia de tener que pagar impuestos y aceptar la obliga-
ción de colaborar en la recogida de basuras. y enparte mediante la
satisfacción de los ciudadanos que han percibido una necesidad colec-
tiva, proponen una respuesta pública a dicha necesidad y, por ende,
participan en la constmcción de la comunidad, compensada por las
dudas de una posible alteración del orden social al haber convertido
en público algo que poiria ser más útil si continuara siendo privado.
A menudo, estos puntos de oista Se consideran incoherentes. La
cuestión se interpreta desde la perspectiva de la producción y la dis-
tribución eficiente, o de la justicia y la distribución equitativa de las
ventajas y los costes. En mi opini6n. sin embargo, los directivos públi-
cos siempre deben de considerar las actividades públicas desde ambas
perspectivas. No pueden eludirla cuestión de la producción y presta-
ción eficiente del seivicio, ni tampoco pueden ignorar el tema de la d i s
tribución equitativa de los privilegios y los costes: Desde el momento
en el que se utiliza la autoridad pública, está presente la cuestión de la
equidad. La-autoridad pública siempre se utiliza cuando se utilizan
ingresostributarios. , .
-.,._

El vabr del pnxeco & autorización

El hecho de que las actividades del sector público impliquen el uso

de la autoridad pública altera el destinatario de la actuación de la orga-
nización y los atributos de unos resultados satisfactorios. Dado que se
utiliza la autondad pública, y s610 los ciudadanos y sus representan-
tes pueden emplear la autoridad, su uso se debe de ceñir a acuerdos
políticos. en lugar de transacciones individuales de carácter mercan-
til. Los ciudadanos, cuando piensan individualmenteen lo que es bue-
no para la sociedad - e n lugar de lo que es bueno para ellos como clien-
tes-, deben sentirse satisfechos de la conducta de la organización
pública. así como de los clientes que se ven aFectados por la organi-
zación y quienes autorizan la actividad desde las instituciones repre-
sentativas.
Raramente se logra el consenso en discusiones políticas sobre el
valor de las actividades públicas. sino que, con frecuencia, el debate se
centra en si la actividad se debería llevar a cabo y de que modo. De
 ..,. , . .. . .. . .
' .alguna forma. q=,diálogopúblifo :ep&ta -)as ac@vidadespúbli;
.,
caslo que el.rpercadoes para los esfuwzosprimdos el lugar donde los
, ' cons$.midpr~bnidiFero para gastar decid+lo que quieren comprar.
Sin,emb+, e~istentres diferencias: a) dichos coqsumidw estan
eni@Ieando@libertad al mismo tiempo que su * w , c p a n d o auto-
+
rizan iobiemoa actuar,en.sunombre; b) e t a n . q ~ q p p d el o pro-
ducto para d,lxneficiode todo's segiin una q~ncePQ5npolíticasobre
Io deseable para la s?ci@ad ensuconjunto; yc) est6n com-
pendo orga~zacioneienterasienlugar de productos individuales de
, , ,,
una organizaci6n. Resumiendo, lo que quieren los ciudadanos -no
los clientei-.es ver realizada e n b práctica su concepción sobre la
r6cogi&+G"ifativa y &cazde +qas. . .,,,
Eitost~.~~ abstractos seconvierten en cuestio-
nes co"+taS eóel debate político en,tomqal cual gira el d;paitamento
de la d a $úbIi@. Eltema más común es la dishibución equitativa de
los sei-vicios'dispo&blesen términos geo@fi=os, raciales, sociales y
políticos.brLa d&tribu$ón
.. ... un debate plítico, no s610 por la
existencia de intereses contrapuestos, sino porquetambién existen
principios .bastante diversos cuya aplicación podría decidir la mejor
manera distribuir 16s servicios.
do se piensa en la distribución del servicio,en términos de efi-
cacia de mercado o maximizaci'6n del bienes*, se e s e tentado de
seguir el principio que prioriza los esfuenos de recogida de basuras
en las áreas en las,queprevisiblementese obtendrá un mayorbienes-
tar. es decit, en aqueiios sitios en los que se produurán los mayores
beneficios en i h i n o s estétiws y sanitarios.por unidad deesfuer-
20." Una opciónaltemaüva consistiría enasigma IQS seniuos públi-
cos a aquellas áreas cluedisponenya de.ampliosseivicios privados, en
partécomo in&tivo para mantener los esfuenos privados y.en par-
te, porque el elevado esfuerzo privado indica un mayor deseo de lim-
pie+% por lo tanto, un lugar más valioso donde emplear recursos
públicos de limpieza."
Cuando se piensa en la diskbuci6n de las ventajas de la actividad
en función de la satisfacción de necesidades sociales, surgen dos prin-
cipios relevantes. Uno de ellos tiende a asignar los esfuems de reco-
gida en aquellas áreas que más lo necesitan.*.Este enfoque conlleva-
ría el estableúmientode un nivel mínimo de limpieza & toda la ciudad.
Otro principio, relacionado con el concepto de equidad, consiste en
realizar el mismo esíuerzo público en todas las áreas de la ciudad.
dejando que las diferenciaien el nivel real.de limpieza reflejen las di$-
ir- - f ~ o n del
a valor púbüco

rencias en las dessos y capacidades privadas p a n mantener los barrios

limpios.*
Al lid,ninguno de estosdos principios se puede wnsiderar a d e
cuado para asignar los xrvicios. aunque ambos gozan de sus propios
defewores. En su lugar, y desde un punto de vista práctico. la cuestidn
ditributiva se resuelve a travb de un proceso político y administra-
tivo que mantiene dichos principios wnaadKtorios en tensión y se
a h t a a los cambios en las demandas pdfticas.
Generalmente, las cuestiones sobre la eficacia administrativa y la
eficiencia del p-ma se debaten en ténninos de eficacia y eficien-
cia en lugar deequidad y justicia. Estos conceptos casi nunca apare-
cen en las inhmes de las agenciaspúblicas. revelando Fracasosen los
resultados, sino que,por el contrario, suden proceder de fuentes exter-
nas: algún errorcatastidñw, aunque temporal. m d hincionamiento,
wmo por ejemplo la incapacidad de limpiar las d e s a causa de una
n d inespera*, o un arMculo peridstiw sobre wmpción, dis-
pendio e ineficiencia en el &e&ento de la vía pública: o el inicio
de un amplio esfuerzo para aumentar la productividad hecho por un
nuevo equipo de gobierno; o el M e n t o de un nuevo proyecto por
el concejal (por ejemplo, un progxama de extenninio de ratas en las
VMendas +ocupadas); o el estímtlmulo para limpiar d veandano.*Estos
deb-&re el funcionamiento de una e ó n se suelen resol-
ver a uavés de informes, estudiosy d cstabiecimkntode nuevas polí-
ticas y procedimientos diseriados para rectificar d problema
Los debates políticos que se generan en torno a las cuestiones de
equidad y eficacia de la recogida de basuras son importantes. como
mínimo, por dos mzones: primera, porque implican k renovación de
la autorización a la organización, que mantiene el Bujo de recursos
que utiüza para limpiar las &; y 4egunda.porqw plantean una opor-
nid dad para que la sociedad rewnsidere la cuenión de si los recursos
asignados a la organización se utilizan adecuadamente Al igual que
las juntas anuales de accionistas en el sector privado, las reuniones
irregularespero frecuentes del concejal de vfa pública w n los grupos
de inte*, los medios de comunicación y los representantes elegidos
por la población. ofrecen al wncejal la oportunidad de explicar el obje-
to de su organizaci6n y de utilizar dicha explicación para.mantener el
Bujo de retursos y atraer o m s nuevos.
Este proceso político, que autoriza que los esfuenos de recogida de
basuras sigan adelante. quizá con algunos cambios, puede tener dife-
rentes atributos. Puede ser más o menos abiato; más o menos justo;
 Definiendoel valor público 85
puede tener en cuenta en mayor o menor medida la infamación $abre
el funcionamiento en el pasado y las oportunidades futuras: las deci-
siones que adopte pueden ser más o menos razonables. etc. Las carac-
terísticas particulares de este proceso de autorización son muy impor-
tantes, ya que es este proceso el que vincula la actividad de recogida
de basuras a quienes utilizan la organización como una institución de
una sociedad justa y bien o~denada.~'
Dado que el proceso puede satisfacer o d e h u d a r a los ciudadanos
que desean un esfueno de limpieza equitativo, eficiente y eficaz. y dado
también que su satisfacción es un componente fundamental de la satis-
facción o fracasode la actividad pública. debemos considerar este pro-
ceso político como creador de cierto tipo de valor. Si d proceso de auto-
rización se gestiona adecuadamente. si los ciudadanos perciben que
N aspiracionescolectivas se satisfacen a través de un proceso de con-
sulta y revisi6n. la organización será más valiosa. Y este aspecto del
valor público existe independientementede la diferencia entre el valor
de la limpieza y el coste de los recursos utilizados para producirlo.

El valor cupitaide h institución

Hay una úitima cosa que debemos destacar respecto de la recogida

de basuras. Generalmente. una organización detenninada. como por
ejemplo. un departamento municipal de k.vía púbiica, realiza una cier-
ta actividad. Con d tiempo, esta organización adquiere un dlido cono-
cimiento técnico en materia de recogida de basuras:* dispone de pro-
cedimientos operativos que permiten la extraordinaria tarea de
combinar uabajadores y equipamiento detoda la ciudad y mandarlos
a recoger basuia: mktiene un equipo de trabajadores que saben dón-
de deben ir y lo que deben hacer; utiliza sistemas contables para mos-
trar a los directivos y supervisorescuánto cuesta recoger basura y qué
parte del presupuesto se ha consumido ya; y emplea algunos directi-
vos que aseguran que todo el mundo en la organización lleva a cabo
su tarea. Todas estas capacidades operativas representan la inversión
que ha realizado la sociedad en el departamento municipal de la vía
pública.
Muchos dirían que la experiencia acumulada y la capacidad ope-
rativa es un importante activo que x debería proteger o. al menos. no
abandonarse de manera irreflexiva. Quienes expresan esta concepción
sobre la capacidad de las organizaciones públicas tienen una pers-
~ ~

. . ,

86 viones del valor público

pecóva a largo plazo que,- útf3para contrarrestar la perspecüva limi-

tada y a CORO plazo de los representantes políticos?
Hasta cierto punto. esta concepción tiene \dar. Existe valor en la
experiencia acumulada de la organización. Sería muy costoso reem-
plazarla. Y aunque los directivos probablemente se hayan apropiado
de una gran parte de las ganancias de la productividad. asociadas con
la expaiencia animdada en bma de organizaci6n que d u c e la incer-
tidumbre y aum,enta su habilidad para responder a las crisis -y para
sus uabajadores'en forma de una menor presión en el uabajo-, la
organizaci6n es probablemente muchomás productiva en sus activi-
dades comentes que en cualquier otra"
El problema consiste a que el respeto por la continuidad institu-
cional se puede convertir en una excusa para resistirse al cambio.
Induso algo tan aparmtemente rutinario como la recogida de basuras
no es estático. El mundo cambia, los basrios ganan o pierden popu-
laridad, d nivel de esfuerzo privado sube y baja, aparecen nuevas tee-
nologías para recoger las basuras, aparecen nuevos problemas (por
ejemplo, los residuos tóxicos) que reclaman nu- capacidades de
-d6n y depbsito. y ni+ formas conpactuaes alteran 10s patm
nes laborales. Todos estos cambios afectan a la operatMdad U c a de
ld recogida de basuras.
dem más, .h demambs~lfticas en el departamentode la vla públi-
ca pueden cambiar. Un escándalo puede obligar a realizar importan-
tes modificaciones en la asigMa6n geográfica de los saviúos o en el
nivel de supervisión. El-depanamento también se puede w obligado
a convertirseen un empresario para favorecer la moviüdadascenden-
te de los jbvais de los guetos. en higar de una simple agencia que reco-
ge basura Altematimente, el concejal de la vía p6bLica puede con-
siderar una oportunidad la utilizaa6n de su plan& de * como
una herramienta para Fomentar el desarmllo de grupos de bloques
de viviendas que recupurn el orgullo vecinal y estimulen la invmi6n
en 16s barrios marginales.
La cuestión es que el valor de la organización no se limita al valor
operativo de la misi6n actual. La habiiidad para adaptar sus métodos
especfficosa nuevos aspectos de la recogida de basuras y para pro-
ducir nuevos servicios potencialmente miiosos pata la sociedad mm-
porta un cierto tipo de capital o activo. En la medida en que la orga-
nizaa6n puede apmechar las oporiunidades para desprroIlar su misión
tradicional de manera más eficiente o equitativa, en la medida en
que se puede adaptar a cirrunstancias cambiantes. y en la medida
 I vator público 87
en que la organización puede aprovechar sus competencias distintivas
p a n producir nuevas cosas que sean valiosas para los ciudadanos. la
organización será más d i o s a de lo que se deduce de la mera obser-
vación de la presente actuación. De hecho, es precisamente la adapta-
bilidad de las organizaciones lo que determina el valor a largo plazo
de las empresas privadas." A lo mejor esto mismo se podría aplicar a
las organizaciones públicas."

HACIA UNA ~ 1 ~ GERENU*L

1 6 ~ DEL VALDR POBUCO

jOu4 nos aporta en ténninos m& generales esta expaición sobre

el valor públi& de la recogida .de banuas y sobre el modo en que los
direaivos públicos y el res. de los ciudadanos que confiarnos en ellos
deberfam? anaüzarel valor de las actividades públicas? Creo que exis-
ten seis cuestiones básicas.
-
A/ Piimero, un axioma: el valor se encuentra en los deseos y las per- $
'cepáonFGde los individuos, no naiaariamente en las ttansformacio- 8
nes tísicas, m tampoco m la sociedad como abstracción. Por consi-
guiente. los directivos públicos deben satishcer diferentes tipos de 1
deseos y actuar de a c u d o con determinadas percepciones. , !
ndo, existen diterentes tipos de deseos a satistacer. Unos se
q r c f i z a los bienes o servicios que puede producir y distribuir el mer-
cado. De éstos se m p a la pn'vada; no requieren nuestra aten-
ción. Otros se refieren a lo que producen las organizaciones públicas
y que wnstimyen, de manera más o menos irnperfeaa, el reflejo de los

-
deseos que los ciudadanos expresan a través de las instituciones del
gobierno r e p m t a t i v o . Las aspiraciones ciudadanas. expresadas a
través del sistema representativo. wnstituven la preocupación central
de= directivos p w s .
~ v i s f a . k s a o n delos a ciudadanos parecen ser de dos
-.
tipos. El paimen,se a bienes cdecmros que los ciudadanos desean
y consumen individuaimexite, pem que no puede proporcionar el mer-
cado porque el bien es indivisible y no se puede vender al consumidor
iixunduai;y el segundo a W t e en las aspiraciones poiíticas que reúnen
condiciones sociales adicionales. como por ejemplo. una distribución
equitativa de los d&os y las responsabilidades enm las organizacic-
n~públicasy primaas, una distribución equitativa de las opominidades
e ~ cen
el gasto ae 10s impuestos que hacen las organizaciones públicas.
 : 8 Vuiones del vaior piiblico
"

:
En la prhcti&a,estos dos tipos diferentesde deseos convergen en
no solo por una razón muy importante: siempre que se invoca a la
. autoridad pública para resolver problemas técnicos en el mercado.
laactividad adquke un carácm público. Siempreque la organwi6n
emplee h autotidad pútüca d i m e n t e para obügar a los ciudada-
nos a contribuir al bien piiblico o utilice dinero recaudado mediante
el uso del poder coerritivo de la Mbutaci6n para conseguir un pro-
pósito que ha sido autorizado por losciudadanos y el gobierno repre-
sentativo. el valor de la actividad se debe juzgar en relación a las expec-
tativas ciudadanas en términos de justicia y equidad, así como de
eñcaciay &&&a. Cuando la adminismci6nempieza a poduw algo
cortreamos'públims caiseguidoa -fiar a la autoridad dei Estado,
m>sepucdewguircomuieranao~n~entementedelasprehrrneias
políticas y de los deseas de los ciudadanos. Por lo tanto. la capacidad
de una actividad pública para satisfam estas pretercnciases una m-
te imnoxtante & su caoacidad Dara generar valor.

1 Id
os& disthx. ia Forma más obvia consiste en utiiizarel dine-

para
-pad dienla y beneficiarios: pueden crear parques cui-
i &dos ~ara1a.sfadias; ~ u e d e n x tratamiento
r para los hemi-
nómanos; pueden cormmkuna Fuerza militar para que los ciudadanos
sesien~nmbs~yconñad~~enelfuturo.Podanmconsidaarp
estas actividades producidas por el sector piiblico vean valor, incluso
cuando lo que se produzca y valore no sea siempre un produao Físico
o un servicio que consuman beneñciarim individuales
- -
Los direstivos míblicos tambitn ~ u e d e ncrea^ valor oreanizando
y gestionando una InStituCiQnque saristaga Los deseos de los ciu-
dadanos y. SUS representantes en lo =terente a aisponer de instihi-
ciones ptiblicas respetuosas y productivas. Satisfacen a t o s deseos
-do p-ntan tos r a v l a previsión hmra de sus

I organizaciones a los ciudadanos y sus repcesnitantes para obtener

los fondos presupuestarios a través de los mecanismos establecidos
de rendiciói de cuentas. Podemos considerar que esta actividad ayuda
a definir más que a crear el valor público. Pero esta actividad iam-
bitn uea vaior dede el momento en que satisface el deseo ciudada-
no de dishutar de una sociedad en orden. eo la cual existen o m n i -
&iones públicas equitativas, eficientes y reqasabks..De esta manea
 Mniendo el valor público 89
. +

K satisbn las demandas de los ciudadanos. no las de los cfi& . ;

beneSUanos. , ~ , Y

Esta natural- dual del proceso de cMc96nde yabr mibiiico pu.+ '\
d e parecer un tanto extrah. Pero en el wctor privado existe una ana-
lcgía Los directivos privados deben satisfacer a dos deaiva: d*
producir un producto para el cual las compradores estbn dispuests a
pagar un precio que financie los costes de producci6n. y d e h n vender
su capacidad continuadade producirvaii~ mnbctos para sus accio-
nistas y creditorrs. Lm directiva pStblicos w enfrentan a una situación
simikr: deben producir algo kneficios para dctenmnados d i e p
tesaiplreioscostesoeproaucQón.ydebui~odeunamaneraque
aseam a loa ciudadanos v su. rriursaitantes aue w ha d u c i d o alzo
va~-oso.~n rrnunen. en &ws ;
-
pietarios & e n estar satisfechos con lo que el directivo hace.
Cuarto, dado que la actividad pública implica siempre el usode
. poiítica, a nnportancia relativa de estasdos diEerentespar-
\
autoridad
tes de la gestión sevealterada Dado que esta inpiicado
iitoridaci, el hecho de
uoltzan correcxamente cobamavor
afos propiemias que sus*SI
imwrianciaQuela satisfacci6n
--

de los dientes o los beneñciarios del pm~ramaTambién es importante *

arrseguir de los aspect& p r o d u c ~ ~ ~ t i v i algunafcuali-
dad /
dáds&tes de la magma sa<isfacc6nde Ios benefiaarioa del S I
-- .
erama La omducci6n . v dist1ibuci6n de. los . -
uroducfos ae iaoreani - \.
ción debe ser, al mismo tiempo. eqahativa y eficiente. Hay que
bconomizar m el uso de autoridad as1 corno m el uso del dinero.
Qui ' &nos y sus representantes-en lugar de
5/losdizg;os=Qsdeiosp--abdirec-
tivos públicos es una d d p c i 6 n de la actividad pública. una justifi-
&i6n contenida en una politia En este sentido, una política es para
d directivo públicolo que un pmspecto para el emprendedor privado.
F t o desde la perspectiva del gestor de esta 1 r a ~ c c i 6el1 ~directii,o
es aucoriiado a utilizar recursos para conseguir prop6sitos públicos a
travCs de unos mecanismos espedficos. Vito desde el punio de vista
del ciudadano. la autorizaci6n es ia compra de un conjunto de anivi-
dades que pmmete generar valor.
Es un acuerdo político de nahiralezacolectiva pan resolver un pm-
biema o aprovechar una oportunidad de un modo determinado. &
política es la respuestaque la sociedad democrbtica libqal o t w a a la
pregunta. irmluble an+icamente, de que bienes se d&n producir
-
:&k&rsos púbücos para satisfacer.prop6Utos coleckivos.
 ...
de.luego, que esknga~osoconcebirim acuerdos polí-
corno reflejo preciwdela voluntad popular o del interés públi-
o. El proceso de decisidn pol'ltico es'vulnerable a muchos tipos de
mipci6n. El más importante a el triunfo ,de los intereses particula-
-
sobre ei eeneral." ~am6iCna vulnerable ante numerosos tiws de
irracionalidades, incluyendo la miopía, la falta de vo1;ntad ocoraje
para conseguir compromi~~~,doIoi.O~~, y la incapacidad para gatiw
naradecuadaitxnrg el riesg0.r Estas dificultades,sobradamente con&
.'jdas.pu@en afecfec&, y de h&ho afectan, a l&'exigericias morales
d$, praoesopoKticá de deciu6nen la conducta del gobiano a los ojos
de loaciudadamosy los díreciivo6. Pm los acuenlos pqlíticos ¡mp&-
fe~CSoss6lopermiten d l o s U u b a s y los directivos deitiorrar su
&&d, no igno* +XI irnpftante pesa m o d
. Si ios di+ctivospúbkicos deben &n&valar a largo plaw. enton-
: c + una faaQ6n i q a t a n t e &su trabpPcOnsisteen fortalecalas poli-
t i a que vuiden a sus autonza<lor&.~pcu'ficamente.lai políticas
: 'que guían las actividades'de'unao~ci6n &ben&jar los inte-
. . -.y lasprroniprrcrones &.los ciudadanos y CUSrepreswitantes; la
''
mona
:. ,, q dei &que
.. sedebe pducirse,tie& que.& en un
mz+aamh+grrciso y u& experiencia -1; y le emenencia operati-
=real de l a. ' w 6 n s e +be poner al aicance delos su~pe~sore
políticos a nava g e ~dedtmH.e de sistemas contables apropiados que
midan los resuitadtado$ y Ios costes de la achiaci6n de la organizaci6n.
& ~ é
l & ~ & de programas. eiaxklisis &?te-eficacia y el análisis coste-
~
. . & m o Mútiiek" De otra mMcra no x.apmve&+n las ven-
tajas dd ~ p o l í t i c o , . d&nocimiento y la expkncia de los direc-
tiv& operativ~no5é-utilizará,y no x cuestiónaián los puntos dCbi-
. .
l¿s
~ d- --
d- aroceso.
. '

%p. d m'undo en el cual operad directivo público cambiade

a s p n a o n q i e los ciudadanos cambiarh. así como los mCtodos para
0 e w a cabo tarcasde antaiio. También puede cambiar el entorno ope-
-
rativo de la omnización: meden sumir - nuevos roblem mas ante los
.&es k orgwizaci6n proponga una soluci6n adecuada,como el
blerna que x le s a
n t6 a las bibliotecas públicas de los iilios cuyas
e
madies 'trabajan. No basta. pues. con que los directivos 5610 se preo-
: ! 6 e mantener las tutinas-organizatiias, ni tampocoque mten de
.-.
ser más efloentes en las tareas tutinarias. TambiCn a necesario que
la oreanizaa6n esté preparada para adaptarse a nuevas demandas.y
quesea innovadora y este abiena a la orperimentaci6n
 Definiendod valor público 91

&te es el objeto del trabajo directivo en el sector público. Comolos

dVcnivosprivados, 105d i d y o b públicos se deben esforzaren la tarea de
definir propósitos valiosos para la colectividad y produdos. Además
de asegurar su continuidad,deben estar preparad% para adaptar y
reposicionar sus organizaciones en el entorno político y operativo.
Desgraciadamente. esta recomendación es demasiado general y abs-
tracta para que sea útil a los dkctivos públicos. Los orienta hacia una
concepción gerencia1 del sector público. y les indica algunos proble-
mas genéricos que deben resolver, pero no les ofrece recomendaciones
- concretas sobre cómo desamouar una definición lo suficientemente
concreta respecto al valor público como para guiar su propio esfuer-
zo y el de sus organhciones; tampoco les indica cómo pueden impli-
car a los actores de su entorno político y organizativopara definir y
producir valor público.
Desan-ollq técnicas más específicas para concebir el valor público.
movilizar y aprender de la política, y reinventar ias organizaciones
constituye el principal cometido de lo que queda del libro. En el capí-
tulo 3, he incluido los casos reales de algunos MVOS públicos que
hace tiempo percibieron y respondieron a estas necesidades utilizan-
do W c a s especificas p.concebir el valor público, y estableciendo
así un referente para los directivos públicos actuales. En los cap<tu-
los siguientes. describo los casos de o m s directivosque nos pueden
mpstrar buenas -y malas- técnicas para implicar a los actores del
entorno político y educara sus organizacionespara k mejora continua

l . Este aso.a m o el de h dircctm de la biblioteca. a u n aso hipothico bamdo

a una hinMia común a h aoamOide loa di-
particular Ln uiiliui aqui p& il-r
.~~
adMims ~ oem
. .rui es nineún caso
losdGntm. tipor de pmbkmas quede& s b n .
u r los dimivos y nno puedm Aexionar oobrr ellos.
2. Richard A Bmley y S t e w n C. MF. Pnrrciplr< orCorpomre F h n n . 4'ed..
N v m York. Mffiraw-Hill. 1991. &. 22.
3. Puede que no su totalrnente cienoque los* del satw pnvdo son
w n a b l a de la corirrpn'6ii de los pmduclos o seMciod t más m ú n eonriderarbr
como rspomablls de pmducir los productos que han sido a M b i d o r por otros. h a l u
dimccidn de b cm- y d departamento dc markaing. Sin embargo. U pensamos que
la alta dmrci6n y d p ~ s o mde l markning umbién son *diitctivos.. entonces a l 6 cla-
ro aue los.direítivos de uluemwea w>n r s m n s a b l a unto de concebir como de oro-
ducir los omducios.
,~~~ ~- MASabn cada
~~ -. a
~ - -vez ~~ común
. m6. ~~ -~
- -m e
- - - lar.
-~emnr-r
- ~~~~
aivadas re
7

otructuren con el fin dejomentir I i capcidad dc decisión de l a dirmi%wdc niwl

medio. \'&are. por ejemplo. Roaibeih Morr ffinier. The Chotrp M<wcn! b i 8 m ~ i i o ~~
oiul
Enrrepmrrursltip rhe Anmim,, Corpmrion. N- York. Simon rnd Schurtrr. 1983.
 .
92 Viona del valor público

&S 129-179. Parccc q u e a o también empieza a onirrir en el sector público. V h e

anircd Siatca Depanmeniof Agrialtum. F o n u Srivice. .The Ewluuon of Middle
Mn~ngemcnti n the F o w Servicc., Ncw Thiitkiltp /or h o g i n g in Covcrnnim~t,
wa\himon.
- D.C.. USDA P-t Snvice. rf.
El )Kho de que a menudo qummos la concepció? de un pmdino (que
podria cnlmderre como la in-l(n de &o que xrú dioso pmduor) & la produc-
cien de dicho producio (que a menudo w considera como un p d e m a tecnico). y
-iar la concepci6n de Im pmdunor con d =lidau(lo.y d .arMer emprende-
dor~.reflejala d i i i 6 n & hmia 9 del ~ ~ P r l u-.1i o amciamw d IL*-
iYgaydEarkterempmnkdoccondwodeh~pu.hUar~&
d w . y ladirrcó6sylardminid6nmnel~dewdimrcniicoJpan-ir
. n r lo m e nuerm imadnaciónmr d aue ~ o d í a
d ser &.
Rn más arue- ~7 ~~

bar de la actualida;& eus diuinci6n. vcYc'lohn Komc A F- for Chonp.

Hmv Lmdmhip Diffrnfmm U ~ r . N u c vYork. i F e Re.iL o h . Collier
Macmillan. 1990. &. 1-10. P a n UN ;nierpmaci6n inuraonte de d m o la dátin-
ciónnitrrlidenrgoydi~rcwr~menla&mah~cr&kdira-
ci6n. v t w Jamer K M e y Thomu N. Cilmore. sihe Splitting ofLeu*rrhip and
MaMpmailaraSocidDdell~e., Hw~nRrhriair.d.43.n"2.febmde 1990.p@. ..

4. &tos son Ior critcrics que ThanuJ. Petm y Roben H.Watcrmui utiiinn p r a
i d a t i h r ks emDmas .Mknta.: v consideran aue I a d n de orniniuciona
de ~ ( ~ t ehkmiubilidid
r rru>
a &o plazoa d furd.moitai de & gesi6n pi-
M&. VeasePete~~ Y Wamman. In Scnirh ofErc9pur- Luoiir from Ammms &S-I
mi C o n t h u r . NuenYork. W m , 1982- 121-125.
5. ~vid;n&re, no a totalmente cienoque la rentabilidadde iun m-. un-
macoru,mmoalargoplauo.-wupnvbaddiniti~desuh.biWpu.cxarnlor.
Mientras que la empresa u t i l i u rrcvnm que no pasee y qw no tienen precio y que
son v a l i i p otrm a pu9 mividada p d u n i ~mmodaUC . y el agua, o asume
riegos no identificadospu.1m tnbajadorrs. su áriio finuicicmpuede +una ima-
gen distorsionada de su mividad en conjunto. MaiiLr. como primera aproximaci6n.
los w l t a d m financkms de una empresadan poraipurto que u ha credo Unmvrlar
para lor Gosumidorrr. y por mnsisuimie, pu.tod. la sociedad.
6. J- W. K r l a v Donald E Kml también mnUdrm haulolidd como un mur-
soda; pan bs& sd
iR
d
ic
t plbliooaa 7ñ MIU offhcAdmi&wiw -. ~~

Cbhm.
~~~

N Chathim I. HM. 1991. pAg. 9. Tmy M. Moe considm que d mntml estatal del
USO de In iuioridad piiblb, a una de la cosas que induce a br individuos 8 utilizar
el gobierno pon w pmpioa inl- o para im- uv i s i ~ e ridioaindsicu &l
inccrh pdblico en la dabonci6n de las p d i t i u r pbblicas. VCaw Moe. .Political
Insciiuiionr: ihe N e g l ~ t c dSide of ihe Siory.. l o u m l of lmw. Ecmtom>cs.and
~ r i i ; 1 ~ ¡ 0 1 ! s , MI. 6 (1990). pág.221.
7. Para una dirsusi6n de c6mo conseguir el cumplimiauo de h -0bIigaci6n uibu-
iari*. vease Msrk H. M-. .On the Office of Taxpyer'ind thc S a i a l P m w r of
Tu.pa)inp.. en Philip SI.wicki (comp.), himm Tu CompüOmr. Reswn. Va..,Ameriun
Bar Asociitiw. 1983. págs. 275-291.
8. -~in-le
. EÍ ver oue los omfaionaler de la ~eonomia, M no -en
7
wnlir Ir
~~ ~ ~

.-idddekndcr filodScarnenie d m c d o . como la f o m mtapmpiada para di¡.

mbuir i m bienes en la locicdnd. TN la leccurade anos iexim & mi-nomtn
m &a de una defensa filodfica mnrundenie sobre los meanimm de mercado. no
enconir4 d a . Pan encontrar una ju~tificaci6nfilos6fila. hay que re mi ti^ a las pri-
me- crcritom quecreian producir UN reoda politica nomtiva. al mismo tiempo
que una dirusi6n Iécnia de c6mo funcionaba laemnomln. VCare John S l w Mill.
L t i l i f ~ 8 u i i t a t i d O Wtiriizgs
t (comp.1. en Mav Wmack Ulia. N.Y. M&. 1974.
p4p. 21-30. Se pledc encontrar una defensa más contempotá~adel d o r raid del
m d o F asignar -, en libmsque inlcrprrian lasoromfapara mi-
 Definiendo d valor público 93
? ,
veav S m n E. R h h ihr Emiionzisti Yinuortlir W: Covun~#r#zr. M&$+
WC f+y. Cambndp. Cambndp Univenity Reu. 1985. p86x 62-61.
9. El punto de visla d wl me rrficro aquí -16 rr*cio& con .la aonomhhW .
bieriamr=.Paraunbuen compndio de e s l u i k y deru dn(ncon loa pmcsm de :;
W n 4, véame Edith Slokey y RichardZediha-r. ARimrfor P d i - Aitol<.rir.
N- Yo*. N ~ M R19%. pBgr 257-290. La idea fundammul de la en>nomiadel La,
"&ares queel volorgmralde b anirid.da de w. sociedad pwde -1- a
vCs& la .atirhcu6nque &km la ciudadamsdek. actividadesde dicha s m k g
ObvYmente. en principio. di& u < u k i 6 n podña englobar la uiisfacci6n pmc*
dmtc lanto del hecho de vivir en una rocicded ownirada pn p d u c i r lo que cvdr
individuomnridmromojunto y squiutiw>mmode hpmduni6n eficiente de los bie-
nade konwmo. Sin mi-. en la prPnisr la ecommia del bicnaar -mente
sa centra en lamisfacci6n davada de u m pmducci6n eficiente deba b(eaer y mi-
ciorque lar individua pucho cowumir. Es d e r . dedica n e n atención
~ a la satir-
~#te&vivircnu~aoaeddEUP.y&muiorah.pDlfncEi6ndm-
vidade la panicipui6nci*.enlor p- pditieoaquep m i i e a loa individua
~~ ~
-
~~.
&liberar a m ellar v h.
- a rmráde las insiNcinier d
p d d e loque coiISliNYeuN
u n d - a una idea mm-
vinuma o justa'ode lo q t i la roci& =le-
gid. ham m una dcuminida polltica aectonal. Pero. lo que la m o m Y del bien-
ur @-ara po1mmpkmacllalquiermci6n . m k c t i v i s u . . ~ hpul h aiisfacción
prde cnmntnra más d u d e la exprienciaindividwl. Lor individ- -gusta. pn-
femcias y saiirhccbns. a i e m p ron la única unidd de anilisu, las hmilias, g a p .

ulsroicliude Iinuvrnlev human. y Ir smi&.ysa di- s hde John Snvn Mill.

Para u n a h i 6 n robree6mo Im individaa nodcberianwrtrntadosde manerada-
conrerdinda de tart.miairsr de mediación. y & como bprefsniOas individua-
les ex-da. en d marco & &rn. atmcturns inlemudiasron hr qved vclor públi-
co de- satisfacer.vCaw Yichad Sandel. .The Politicd Theoryof che Rocedural
Rewblii.. en Roben Reich (como.). The Powr ofPicblic Id-. Cambridge. Mur..
~ h i n ~ e1988.
r . págs. 109-17.2.
10. Rhcedr. J7teh,nnrtirrk Vinvdihc World. págs. 62-63.
.
Il.Al pmponer la airtcncia de un .nosmma mhscnte. me alejo dd pnramicn-
10 dominante bpsadocnhRlwfla wn6mica y politica .liberal. quesanmía h impor-
&a d e l a individuos. y la difintlud o Is imposibilidad deongiobarlor individuaen
bueaao~yam~deunpmax>pditimasndlarvnsirpi~mlec
tia. Con aiar palabras. aioy mtnndo en d mino de la filoaofia .n>muni&. que
pane de un pmto de virts más optimiru acem de la poxibilidsd í~dam)de forjar a
lor individwscomociudrdanaadecomunidadaque pioden t c n e r q i r a o n i a c o k -
tim. Pmalguna ejemplos rqmsentativmdela litnatvra mmunitwm. vCrre Micha4
Suidd. Lü>amfkni<uul IS Cnrin. Nuca Y&. N w Y0rk U n i ~ N i t m. y 1984: Arn?
Cutman. .Communiiarian Critiquer d Liberplism.. P l t i l d y o i r d F t ~ b l i c ~ a i m
ml.
.
14. "-3. venno de 1985. p i e . 308.322: Gearge Will. Slorccmfr ns Sorilcmli: Wk.1
Countiiait Dos. N m Y w k . S i m n and Schwr. 1983: y Roben Reich. Ihc Pmrrof
P~ablicI&=. Cambridgc. Mw.. Baliingcr. 1988. Parn un argumento apce(fico coh*
rente con la p i c i 6 n que he adopwdo aqui. vi.= Sandd. .The Political Theory o l the
Pmcedud Republic.. pYgr 109-121. Es- TibaRas no panwn tan alejadasde ia pi-
ci6n que adopta John üawk al fo~mular m canapción de hjusticia Afirma *Si la incli-
naciOn delos hombres hacia d propio i n t d hace que el ripilaw u n a a I w o t m rca
ncoario.ru sentido públicode la juuich haceque ru aMaci6n waposible. Enlm,lm
individuo. con objetivos ypn>&iiur dispara. una ~ n n c ~ i O companida
n de la juiti-
cia ewablece los vinculo* de una amistad civica: el de*- gcneial de la justicia limiu b
búsqueda de otrpi finalidad-.: Karr Rau.ls.A ninin.d'Jctsi;ce.Gmbridge. Mass..
Harvard Univrnity Preu. 1971. Pág. 5. Para un aguinrnlo regúnel cual el gobierno
americano puc<ir ~ l m e n t acercarse
e a algunuidc los ideal- de la filorolin romu-
 1:- ;...
14 V í n e s del valor público
z:.
tjtarirta. v&se Steven Kelmrn. &4&kgPublic Poliqvi A HoirfuI.~WirivofA8t#ericnir
iamtmit.Nuewi Y&. BasicBooks. 1987. .
N6tese que adopto una visión camunitariw de d i e m o . en pine pmque la pre-
l e r o m o pormn fiiadfm. Sin arhrgo.y quid más i m p n i n u . Icsdirrnivm plbli-
mr deben adoptar una p o n u n comuniuriua simplemente paque no pwdaidar ren-
iidoawWsinMo.duiesla~~raquek~idoNandakpdimo.
que u t i h lo. rrnnu>r públicos en beneficiode toda h sociedad y, P t m d de p-
sor pdltimr impcrfmos. k d a m m innnrciona (&unte itn&mas)dedonderrri-
de el &r público.
12. Lo que a c mercado pa&, y lo que re intenta adquirir a rnds de 61. es. en th-
minospc&ti.io*¿l ainm,deatuic!& de la ciencia pdítia. En ténninn nonnntivm,a
alp que deberla pmxupar r tDdDD !aciudada~~~, q m u t i ~ odeuos l ydimi-
. vm plblicor. P a n uni visiá, .optimUu* de c6mo este merudo funciona ac~urlmen-
te.v&se Kclaui. W n g F u b l i c ~ ,Rn. un argumnw que inslvw la instituci6n
m b vilioendiada. d Coneres de lm Easdor Unidm. umbiCn tienem m o ~ i v ser- o
virdin&p6blim.&~hur~,~on~mdrhe~~n>m~.&~or~.
bit Bmk
~~.~ ~ ~ . - ~ - ~
1983. d a 412. Y rara uni viaidn del a-oue
~
7
~~ ~~
~~~~~
.~-~
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~ ~~ 7~ ~.~ ~~~

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13.a'i m 1918 Wllhm E Wliaighby n>W la i m m a de hciliurinforma-
ción detallada +&o los .dmini.uadwa plblimr llmambo loa phw:.la
voluntad popular no wede b n n u h o -mane intsliymernmr a mmor qued
pública -loa medioradecuadorpara c~oaracwlmmtec6more gestionaron lo.
- asuntos p6blicb m d pasado.,Mesmnlas condicionesactuales. y qud pmwamrs
detnb.ppndfummssiin- - .xviUoi9d>bTh.Momiriltforkt&I~
P.e/Ó& i" IluSiaIe, Nueva Y&=&h
te Inniuir brGovmmatRevarch.
1918;hy M.ShPfriuyALbenCHydc(ompr).CkuVI inR<Mis.4d+iamriot.Ied..
Chic.gaDorsyRp+ 1981..timp-60dd~o&Wl~Eraopi~reaiarrr
rn tambiCnm la k d e la mnccpci6n id6ncn dela relici6n entre lor adingento de Im
ciuda&nos. y sur -!ea. es deciclar l+lrdaer y loa funcionarh. VeiVlohn W.
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rd~~ty
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00.Nueva H .-. Conn. Yale Unl-iy RCP. 1961.

15. John Chbb y Paul Petmon resumen este punto de la dguimte rmnrri: .El pm-
h a del gobimio en )O ENdoD U n h a b i o a m n i c e la -i6n de inrtitunons
oamgloi plblicor gue -¡tan I b a mbopditicascon hc o W ú . mnllrtacia.
pmisión y estabilidadnrñcienta pam que m s w a i f i q v e d b k m r nacionalen inu
de umsbatFviorducidos y temponb.. VbnocChubby Pncrpm (comp.%). C m rhr
Covanrirr C o v n ~ ? , ~ i l y o D n..C.Bmoüngrlnrtitution. 1939. pOg 4. üddera
',esta idea, i n c l u i con mayor vchemacia vi en primer luprr & v i m seguro de que ci
- ; ~ o n a p ode .lnnituciona y amglor públicw. imluye una e t i n que p i e el tnbija
.d r b . ~ d d ~ p l M ' ~ a y . e n ~ I ~ e y . a i ~ ~ ~ ~
'.';.MdeRnioih del .bienestar nwiond. es14fuelrmimtc influenciadap r hpolitica
: ' ,Y W,-blar con el t b m p coniolo han k h o l h aspineioner colectivisy lar OF
,;..., .
._ . ah=nck*(wii.
,' .,.,
, .r6:vCrPcspltulo 1. ""9.
'J 17. Rn w ' d d - de esa posición. W c Kclmin. M d i » gPiiblic Pdic.
'
H).Woodmw Wilron. p r e a m p b . wnr6 que h euesli6n g n c h l que la polltin
d6Xa d ~ compmmncr i I al gDbiaoa la acci6n era -dacubir. pimero, loque cl
 Definiendo el valor piiblico 95
g o b i a m p l a d e ~ m r o o m r t l m n e y c o nhito. Wlson. .TheStudydMmininnum..
P d i t M S c i m m Oitutcrli.. 2. junio de 1887. mimpre?o en Shofritz y H.&. Clors#cr.
p@ 10. Las economism m o d m w umbiCn prefieren que lor p m a o s que implican b
i n t e ~ n c i 6 ~ p Ú b cumplan
lia con estas condiciones. VCanx. por ejemplo. Siokey y
Zeckhaiaer. Pnm.págs. 283-285.292-293.310-319.
19. Rtchad y D m k LDebaen ob-n: .Nuatn a t m c l u n gubema-
mal&quiereque *rcmncisJ y l c s ~ l o mw s crp- a m*del pmeroelec-
tonl. aunaue indeomdimtcmente deoue sias c r s n c i ~ esten s bien o mal.inlnrrna-
-. ~ ~ ~"~ ~~~~ ~ ~~7~ ~~ ~~ ~~
7~~~ ~- -
nici6n ha llevado a a b o br minimas acciones. excepto a ira& del ipqm a 13 dura.
.
ciái pública. pan h - un multado m& informado dd pmau> politim. Ademb.
lor Enrdos Unidos han ~cchuadomntundmtmnte Ir noci6nde pomr las nccaida-
da educati- a armgio. así mmo dcnitus & nuarmds~ema-ntatiw de gob~a-
no pnobIens m l u d o . politicos m8s ncionalm. Pwd m t n r i o . pared acepiodo
g a e d m m t e que lu decisiones mbre Inr políticas hechas por el gobierno. npeciil-
mente lu del cjemtivo. deben buara m en rnumimienta dlidor y dli donde fuera
rrcsnrio. a- en un anllifir racional. No es niidate encontrar d origen de esta
nonni. Por suoucno. no amede de Ir CMatituci6n. Si nuatmr ~ a d r efundadores i
yíwbicnn p&o &nfm
Ii de la f o A moderna de nuGm A i c m o . tan intrln-
&camate rdlcionada can untar spectm dc la vida de I m ciu&danor. quizás huubie-
MQUlblccdO unas reglasde pmrrdimiento p a n las decirionagubemamnialcs. Sin
embargo. no nos legamn tala instniccionnl. Zeckhauser y Lcebaen. Uihnr Rvlr for
GoimtnmI:Lruo#is fmn Pdicy kvexch.D u h m . N.C.. Duke Univusily Res. 1983.
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Dwight Waldo: 'Puede ngumencarw con un cieno grado dc pcmua-
Pi6n que el p p e l rdmiado de Ir bumcncia er ictiur como fuerrn ertabilizadora en
medio del cambio wniginmo. y que a o r lo que hKc mando parece inactiyay wú-
pi&. Dnde a t a p e e ~actúa . como nrda de equilibrio o d-pi. una funci6n
8imw6pica-. Sin cmbaipo. a muy signiRcativoqueWaklo mhaccwa risi6n. en bmr
dc una mayor responsabilidado liderargo de lor directiw públicos. Vfarc. Waldo.
.hblic Adminiuration i n a i i m c of Revolution.. Pgiblic Mittinisrrarioi>Rmiriv. 28.
julio-rgmto. 1968. mim-ienShahiuyHy&.CImsier. Ng.367.Riifus Milcs rcfle-
.
xiond aocm dd endo en &e los hhincianarim decamra ~ ~ debian
~~~~~~ ~ adaaarra~ k*dcnwn-
- -

das de 1 0 1 ejecutivos poiiticm al tomar poresi6n de su cargo, en .Adminirirative

Adapubility tu Politial Chanp.. PuMic Mn~iiaisrmiionRo.imv. vol. 25. n" 3. wiem-
h. 1%5. ,&s. 221-225. Pan una x r i c de -que -en las reacciones de l m fun-
CiOnikde ca- a cambios politicos imponantr v4u .Suriivinga~the EPA: David
96 Viiones del valor p i b l i c o

Tundcmuns. &Caso K16-84-588.0: .Surviving al rhe EPA: Mike WaIsh.. KSG Caso
lC16-M-589.0: .Su~vivingP the EPA: Mike Cock.. KSG Cwo lClb84-590.0: .Surviving
at rhc EPA Blll Hedcman.. KSG Clro UC16-84-591.03 .Surviving iithe EPA: Gary
Dietrich.. KSG Cw LCl6-84-592.0: .Nore on the EPA u n d a Adminhtator Anne
Go-h. KSG Cwo IN16.84587.0ítod01m Cambndge. Mas.. Kennedy S c b l af
Cwemmait Cue Rognm. ¡ N ) .
26. Aaualmnte.uiaeuna~~liaokrta l i d a aw d a r n k Iw técnicas. da eirm.
p b r repraaIai-de w iplCui6n. e n l k N impacto en la p o c poliiko* ~ ~ Ian-
todenrm romo hicn dc Ipi organnzactones. y o h e e ediicu dowi utilidad o &u-
ci6n Pamcpnpka & lor p d m eamitaraubkciendo d po<mcial& atas iCcnicas.
vCase Rohrd McKean. 4fichrjin CowmmmirhmughSystmrrhd~sL.NUCM Yod.
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Neu? H& ERenive?.J o u m r i l o f P d i ~And,wk mtd Man<igenmI. ml. 8. n" 3. verano
de 1989,&g.>75. .Por ensimade todo lo &mis. I w ideas del análisis de pditicas p e
cen haber semido m& o menos panalgo m el ejercicio cotidiano del ane de gokr.
m,sea de p d i t h d i n a I i a mmo de utmrdinarim.. P a n d t i a n mi$ radicales
d d anSisLU;& pditicas. \Canse Peter Self, En!osmrr oizdfhePoliq Rourr:Thr Politics
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pdSr.157-178. .
27. VePre la nou precedente. especialmente L p n . Melunw. Wildavrky. F o ~ t wy.
Lindblom.
28. L.l i m i u n acerade Ir uiilidd de Irr iknicsr de anllirk de politicasy m-
luaci6n de programas a me- abundante que la literatura acerca de sus triunfos.
Consisa. en $u nuvoria. en ejemplos de buenos ~ n j l i r i dc
s politicas o de rvaluacio-
nes de programas. p m no una drmostnci6n de que ese trabajo tuvo un gran i m p x -
to en d p- de elabonci6n de pditicas. Pan uno de los pimero* ejcrnplas. v h -
re John P. Crecine (comp.). llercareh irr Piiblic Policy Atta(vrir oud Mo,iogrntrrit.
Cmnwich. Conn.. l A l P w . 1981. P a n una diuusi6n acerca de lar distintas i d n r
que ndquiriemn imporuncin en laelaboraci6nh politicas.y decómo las ttcnicasdc
aniliais de pditinu tcndrian que a&pIarse pn generar mejores ideas. vr'ase Ma*
H. M-. ~ W h aSow
i of ideas &come Publie Ideas?. en Rcich. nir Poiivrol'Ptiblic
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*+-
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. ,
S-~. . . .
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y
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A ~ 9 5 - 1 1 S . R n ~ ~ a O n m k ~ e n t e & ~e J o h n diiulio.

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lo han hecho) .para recoger L W..De hecho,* Y Z ea mbr o w q u r existen

~ l i l x n l a y c o m m P d o r u ~ m l ~umr.L.mLrwids*cavari
dniviao&prMtindoono.Deh-~libmlap&mhi6n

~ ~ ~- ~~ ~ ~

psgumiromampua~litvacad.adduio&&&arcaa&condu-
r ~ ~ - ~ -~.. ~
~ ~~7~~~~ ~

c¡r.mmM(n p v d e & d i r w r m h o memadumm bque respecta 8 h imposid6n&

las leye que oblipn a I i obienci6n de dicho urner Asimismo. como w menciona
m6rdelinte. pueden haber q b s distintas pn la diri,ibuei6n de d i h r rwicio4
flicoa por ej-mplo. dordc mlocar lor bwona. donde áwr lor w m r & rehlcu-
bay~.ntasvaesrecogerhbnymquClugua.
lo que pd&iemente se quiac m n i h con rnos ejemplo& a puplcde hpber
u n n k l mhtiurmmtc elevado de col>ra>oo Iobre bque ripnifim un remcio daz en
cna ~mbitos.y que!& d i m i t í 6 ti*" a aid+asiii6n m&&& mcpriirsu
, frahja mmdor !&u r i b i n ~ : ~ d e + t W í ni n
, c l u ~ . E . & t Co$am
~~ esroy muy de
o*YndaSinembam. r mmudo !& directimisDClbliFoJ. il~111i0 lmconeeialr de la vi=

.~~- - - ---..---
~ -~ ~ ~~ ~

pibücafmna p y r e de la sspairabilidaddcl mncejd &n. ptiblii:~uirdle Atorgo.

irnplUrhente. mayor responsabilidade iniciitiva de la que penedmcnle u da en el
wna En &aspto; &y por aiplato intcnl&&mostrar.
:. ei-&&+ie ~ p M ; w ~ p & minnj&$feaiwnmic.
e piensan que J ~ F
 98 Visiones del valor público
' I

-la pmduceibn de d o r motiMndOa Iostnbaiadm pnrp q w urb.j, dum" bim.

forma parrc del rrsbojodd d i m i w . o incluso invmur nuewr métodos pan conquir
k o b j e t i w .cniaks de fomu máseFvar Sin embargo. empiezan i pmmupamecuin-
do los directivo.rob-n los Ilmita de Iismisiones que la han sidoasignadas hle
non d aso aqul. evidentemente. Foma p n e dc la prraupici6n dc la directora de
la biblloisa del capimlo l.
37. B t o y en deuda con mi colega Williarn Hagan quien identific-5 el papel centnl
de una .hinmia. para j d b r una pdiiiapYblica Al rcfdmx a una historia, noquie-
m dsir con dlo que s e fabao i n v a r d . sin otm pmp6rit.a que d de ncionalinr au
mividad. Lo que wíem decira que hay que hacer un Ilamamiam a lo.úud.daw y
a ais rrmraunta mmmidorrr mlectlvos de rroincionescolstivrr
38. %ara referencias h i s s r i n r acerca de Iin-&d de los pmgrnma de a l u d
pública. vhe Sturn Gilishoff. Safrguanlii~gtltr Publtc Wth: Nnn><~nC. 189S1918.
W~npon.Caui..Grruiwood Rea. lW5.
39. Psul Bamnn, .nie Sludyof M-& Mi-Implemnitation., PciMic Itrliq.
vol. 26. n.2, primavende 1978. pi&E 157-184.
40. k teoñ.polltica normativa nm& anm niatmci6n en aquello que d e k
pa. cotpbkar-o .dmchoa. m unarocidad libenl. V h . por ejemplo. ñads.
Th~?yofJunke, y Rondd M. hvorkin, iaking W t s Sc~ously.CPmbridge. Masa..
IIlrvnrd UnivenityM. 1978.
41. Rn un catilogo inteiaante de inarurnentos de politica pdblica que incluye
aqud!usqueut&zui m san medidr.tamo autorid4 como di-. vhre Mi& <YHsrc.
d w o g y of Oovcrnmenui Actlon.. J ~ n d o f P c f k yAnnlysis mal Mmagcmoti. d.
8. "-4. o* *.
de 1989. 676672.
- ~~-~ ~~ ~-~~~~~~~~

VhmeThormr C Schelling. N-
~~~ ~~~~ ~ ~
. -~~~~~
-
Rigotii. Miehiel S i o m y M i r k Kleiman. Intplr-
~~
~.

~ m f a l ~ d a ~ S ~ d ~ n l a a n g 8 i ~ u M i c P h O L
Iñr Eqcrkncc ofCambn&, MassMhuwfrs. Cambridge. Maa.. Hamrd Univenity.
tiona &onadar con el consumo de alcohol y su rrpulacl6n gubeniammul. dare
MariKMmeyDaaRCaadnícpnp*).Abddd>idR<bbc*m~d&het.
diu.iibiñon. Washingon.D.C. N a t b d Audemy P ~ r r n1981.
.
43. Para una d i gemnl8cacadel disño y d uso de dichas c a m p w vCan-
rc Philip Kotkry E d u d o L Soeinl Ma&iw Sinuegks forChgr~ighM>c
w. NUNIYaki F m Ren. 1989. Para uni.dlrnii6n sobra Ir efKaPi de dichas
técniolr. vanse Jan& A. WeLs y Muy Tschirhan. SPublic Infnmition Carnpaigns as
Pollcy Inmumenu., Joum<ilofPublic P o l i ~ a n dM<in<~~ermnf. vol. 13. n" 1, 1994.
r ~ - 82-1
da - ~ 19.
~~

44. Pan mdi-.& pcnnl oDbre.4 ininuirmode las l y a d d dnrchoeriminal.

vhe H& L. Pocker. n>e tintirr ofC~mi,mlSoncrio». Sunford Glif.. Stanford
UnivedtyPrur, 1968.
45. Dode esta perspectiva. lor uiauiata podrlan ser considendos como el cqui-
&tede !a Oficina de W 6n y R a u p ~ ocensa-
. a la emdicui6n del fraude.
el W f
u my d abuso en el uso de ta auioridadpítblia.
46.A l ~ ~ f i u c i o impo~untade
n a !a interved6n p 6 M i a x ennientran en
&doy y Zcekhaunr. ñiina.pigr 291-319.
47. I b a
48. ibld.
-.~
49.R.wIo disinme ios = a m a nrimirios.. m e deben constituir la m ~
~~~~~~~ ~~
o a ~c i h
7

cenml de la jurticia. dc !os bienes niiunles en Iñm~afJurIice.p6g. 62. Tambitn

- - n-
7~ ~

p m i a e conin loque "o ha* en .su recci6n: utilixaruir ideas cxplicindo como
ddinirlajuticia al nivelsccial másamplio pan ddinirla umbitn uicontextos de pdi.
 . . .,. . ,:.
.

~. +l:f~d..,',. :. . .

' '
., ., .
54 R o , h ~.I?vinrbadaarroilad&.est~s ideas de forma niuyextCnra m el #.mato
de la polhica medioambiental. V h s e Suuins, Pmjc6188;:&rPrmi~:Mar*er Fo-%
,
.,.. ,
. P ~ w $ , O u r E n v h o ~Washington.
t, D.C.. U.S. Senate, I W . : ' -
.. 53. ,+ta i w .fa+ién.apancc en laobrs d e 2xkhauset.y. Eeebaen. Role f&
- . ,.Qy¿niiautf. pQgr.3-15.- , . , .~
,

' ,, , : 54. uworirjn. T@g Riglur smousI!u. &s. S-100.

' 55:EI canceptqdeequidad es~rucial en Rawls.nimiy ofJwicc. Es pane impor-
C . " d e l m n 9 . m de =@ck5noriginrlnrl q u c R a ~ ~ c o 1 n o c o n d i i i 6
'tafite n la cual
bajo
~ p p c d e . a p m r q ulosciudodanos
e imagioen lopacreq&zeunarotledad justa. Y, en
cieno punto.$? el objetivo m8aimportonte:del.mncepmdejusticia que m que emn-
. . &4 de la .posic&6n mi#+r V&nw &.e.,iT-22.60.75.
' , '56.John lod<e.Tic6 ~ i u s - $ G o v e ~ m Nuevat, Yo&, Nnv Amencan Library:
l.%. wgUnda.IhI?do. aeceionee87-88, pBg4~36SW.
, .
' ' . $7.Ibíd;,+cci6n 131. ., . . . .,
.
. .
5X:lbid..
' J-myBentham qmbiCn.&.deacucrdo con rota pmporici6n. EL
, ~ $ d q u ~ d c r a r r n O d a i r i d a u + d . ~ l i ~ x ü b l l a n e ~ 4
, S";ppmeq.*,di~psl: .El bien p ú b t i ~ d e h s a e objeto
l del legislador.. Luego,
,. QknFbrn , pmigue con laapliaci6n deporqué la l l u u i m i ~ i 6 ~ d e ~ ~ ~ t indM ilidad
,., riéne Rue serel o b i e t i ~principal ae la.ac~i6nlegiuativs,VCasene Thcorj.of
, &al
~ ~ Q I Dobbs F&, N.Y. Oceana, 1975.
.-, ..'. ; 59, I ,
Ken Winston. *,O? l k a r i n g f i k t a w r A¡ikes. Colifonzin íaw Re&?",, vol. 62.
. - .aoi.(1974), &gr. 1-39.,
, '
"' ' 6a ++ &'la im,p&n~&d~l.~pmceso convaiaite., comoserae&ica de'las
. ' o&aon,en
' p u ~ e y6atxJcn-y
n ~ i..~srhaw,BunnucmirJu«VeMnn@g
.' ~

'
$~inl,&curilyDisabiiily Claims, New Haven, Con", Yale Unirrersity Press. 1983.
, ~ . .
,, ..págs.21-34.

. . 61. Dovg Yates. 7he Ungwemabk Cily:-Re P0liricrofUrbm:PmM~rr nnd Policy

Makilrg,&mbrldge. h .h4iTRrrs. 1977. , j .:
., ,
>!
.,.;. pfiher.
'
' 62: p a n unamaisadisacj6n de m
. 63.
'
&.e. 155-158.
Ibid.. dns. 312-315.
e w o d e ~ , v & k e y r . ~ w r .
.. ,

6d.&ta uno idea nstunl acero de la justicia diraibuti=. Para una dkcud6n del
concepto de necesidad. w papel en la ta,hde la y de c6mo w relaciona con
iss i n n t i t u c i o ~gubernamentales. vCav h w l s . nim>yoflurric..págs. i74284. Pua
una inlrrcsinu apbraci6n emplrica de lar concepoarrrquc timm lordudadanmde
la jwnicia en la Aménu contemporhnea. vClre Jmnifer L Hachwhild. WhorS Fair
Anwricc~rBcMs oboui Dirmburivrlunicr. Clmbndge. h. Harvnd
. U n i ~ i t Rm
y
1981.
65. &e er un principio de la .equidad horizomaln: rodo d mundo raibe d m i s
m0 trato. rea cual seasu esta=. Para urudsmsí6n i od m n w o ui-
de esu ~ r i n c i ~en

oird ~ m i i %d.
~

~ N-
~ ~ ~ ~ - -~ ~ .~
butario. v& R i d w d A. Mussnvev Peew B. ~userave:~ u b l L Fi~~arrce
~

Y&. McCraw-Hill, 1989, &s. 218-219.223-228. Para uni

~ ~
in %onn ~
discuu6nIobm las leyes y la junicin, vCasr Win~on.=Onh t i n g Likc Cases Alike..
66 Para mucha gente,a un poco ikewionanteque los damiascontables de las
orgm~zacimenpúblicas mg- disuisi-polities- de la ~ l a á 6 corte-efi-
n
c a M dedichas organizaciones como~~urreen le aaorprivpdc. O v i &a diferen-
M existe porque los sistemas demmml de kr organizadonen del senor público son
menoseficaces a la hora de revelar h capacidadde pmducir ~ l ode r dicha organiza.
-
cienes- Pem umbien ouedertenificarauc el m-do
~ .
~ollrico~a- menosinteesado
~ ~
en los .númm>s.aueen Iss .histona$n aucsuouenumente mueaan la immnanclade
~~ ~~~ ~ ~ .
la oganización. Evidentemente. este sesgo demuestra que la pbticidad y la mbmura
mediitia tienden a wr sislemss de rendiei6n de eucntas más eficaco que Im pmcc
SS iuiinarior de superrisi6n: ademds. lar .historiar- son mis prcipnsas n captar la
mma la rcnoci6n de los dimti- de una- importante@ w r p i i b l i -
-aaeEahcrsos.MuPsmglRrn~~~CdsuddxFhrido
DnvmmtdHdh~dRchabilitsti<c~~.
RSCCuobC16~-1135.0.Cunbridg*
-.
67.Pa.ulud~ai~~&rlglwdelíspuodadadoei8>k&"npmcaopd(o-
m dcliben<ivo.véame Kclmu>.MahrR<b/ic e: ..-
-248-278. v Roba =h.
.Pdicy WunglnaDemancy=, m&, T k ~ b i w o f ~ i ~ i c l h . ;123-1%.
*Es
68 A U h . E a e n a a f D o n a a . p 8 g r . 6 7 - t M ) . P a m ~ p l m d e ~ g n c r c u y a
conhuidad ha idomble e impauntc pu. ru dicrcir geia.l (iY sir dificufra-
da!). iéase íIc*n Ko*ifman.ikF m t ñmgw Baltimore, Johnr HaplUns Un¡-<y
~ a 1W,y z AnhurMaar.MuditrW=r~:Tkkmy~dahc~o~n>~n
N- Yoik Daüapa k, 1574.
69.~ughyaclohkmmernr.RndE>iicamcntcbrñrdmrio.padurpro-
p a n o n i r u n o d e b s M v i a m m 6 s ~ ~ b s ~ p o n ~ i e
cambio]. ~sktiendosea 4
.
. Heclo. A Cownmt ofr>lmngar: Extuliw Politia in
w<rdmieton. Wuh'im. D.C.Smdang Imiiaoon. 19ii. Iñg176. hsipesrplicrn-
Q umo l m funcbwios a menudopaseen d &miento sus=& a d r n i ~ t w yo
d i r i m aue la m i t i i d m8ntenaa ss Fieoitivm mllticor i*isdor &hr cmbkmas

dividiim amichmdmente. en gnn pne b m c i d o s los u n a de lm &,yapoya-

dorpwun~t~dcpwindorrrydchrtraa[-ISondemiridopomryrumui-
dato W i a d o cwu> pan tomar d m m t e d cqtml y doniinuhmuluinui. guber-
~menpL~eaclloro~.lordcmPi~.un~&burócnus&dtompL..la
mr(s delar cua&r I m directivos deba dirigir I ñ ~ h c i i ó [...]
n Eao.funcioilanos
M eRPn d ir ser torilmente-al misinno de turno C.]. sino mdo lo m i r a -
no. loo burhaías de alw r a w obtienen más m i t a s i r rnciaM en au desp-
chm y dcwd*n aliuilarcon l m cmma u f a n m d e poder. 242-243).
.70.~R~bniibannenudh~.pd&br.rrcurro.i&~01dek--
niraci6n. al fmantar 11 flexibilidad de las ?rganizacione. en Dcs&ing CompIU
Cmzniuuio~1.
" - Radine. M u r . MdisncWakv. 1973.
71.~e<en~~n<e&an.1nkdlrcdl;;ucr.pig 121-125.
*
72. VClw la dirusi6n de lo que c & w t i t y el Wm dirrcrivo en la introduccidn de
~ ~

73. hnun tnianiicnloclhico~ emp[n& de k vulnmbilidd d d &irno frente

a I m p p o a de i n i a i s b&vid T m m . 77u h.~am>mmrdRom; Fd&d Inmarir
ond P u M v Op;n<o8#.Nueva York. Knopf. 1951. Pan un mumlento Wrico mlo con-
rcmpordineo & lo wl-bk que s.el pmc- poltuco henle a lm intmwi egoislns
de I m &dadame y sur r e ~ n u n t avCare . Mmir P. Fiaini. Cmgnrrr Kqnme o/
rhr Wdtisigron G~<IbW>*tmr. N e v Haven. Conn.. Yde Univmiiy P-. 1977.
 Los directivos públicos crean valor público. El problema es saber
exactamente lo que esto significa.' Aunque hoy estuvieran seguros,
dudarían mañana, ya que las aspiraciones &ticas y necesidades públi-
cas que justifican sus esfuaos pueden haber cambiado.'
A pesar de esta ambigiiedad, los directivos necesitan medir el valor
que producen sus organizaciones. Las actividades de sus organizacio-
nes consumen diariamente recursos públicos. Y, cada día, dichas ope-
raciones producen efectos redes en la sociedad, intencionados o no.
Si los directivos nopueden dar cuenta del valor de sps esfuerzos a tra-
ves de un balance d e sus logros, la legitimidad desu tarea queda mer-
mada y, con ella. sti capacidad para liderar.'
Sus respbnsabilidades no se limitan a las actividadespresentas. El
uso de algunos recursos que se utilizan hoy en día no se p 4 - á ~ l o r a r
hasta más adelante. Se necesitan nuevasinversiones en equipamiento,
conocimiento y recursos humanos para prepararse ante posibles cam-
bias futuros, y se justifican por la creencia de que mejorar6n la actua-
ci6n fuhua Aunque no se realicen inversiones de manera explícita, las
actividades presentes afectaiiin a los resultados futuros, dado que las
experiencias de hoy moldean la cultura y las capacidades organizati-
vas de mañana. Así pues. Iw directivos públicos están obligados a tener
una visi6n del valor público que generan, para el presente y el futuro.
Para analizar este problema abstracto en t6rrninos concretos, con-
sidérese la situación de William Ruckelshaus, al ser nombrado admi-
nistrador de la eU.S. Environmental Protection Agency. (EPA) [%en-
cia de protección medioambiental de Estados Unidos] y de Jerome
Miller, nombrado titular del ~MassachusettsDepartment of Youth
Servicen (DYS)[departamento de servicios juveniles de Massadiusetts].

A finales de los años sesenta, emergió en el panorama político ame-

ncano un movimiento ecológico muy potente.' Las manchas de petmleo