Instrumentos Planificacion

Identificacin de Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial AmbIiental.
"IDENTIFICACION DE INSTRUMENTOS Y NORMATIVAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL Y DEFINICION DE SITUACIONES CRITICAS"
INFORME FINAL
CONTRATO N 16-0023-03/98
SEPTIEMBRE, 1999
COMISION NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE / INSTITUTO DE GEOGRAFIA - UNIVERSIDAD CATOLICA .
Identificacin de Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial AmbIiental...
1. INTRODUCCION El presente documento corresponde al informe final del estudio Identificacin de Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial Ambiental y Definicin de Situaciones Criticas, el que incluye la resolucin a las observaciones de la contraparte tcnica a los informes de la primera y segunda etapa. En el capitulo II se abordan los antecedentes que enmarcan el presente estudio. Estos antecedentes se refieren en el Capitulo III, al Marco General de la Institucionalidad vigente en el pas con relacin al Ordenamiento Territorial (OT) y a una visin general de la administracin territorial del Estado que determinan como la estructura institucional vigente, a travs de sus actores pblicos se relaciona de mltiples formas con el tema del Ordenamiento Territorial ambiental. En esta parte, tambin se realiza un anlisis sobre la proteccin constitucional del medio ambiente y sus principales caractersticas. Se incorpora tambin, la intrincada red de relaciones y las atribuciones jurdicas directas e indirectas de los organismos pblicos involucrados en la gestin, de lo que comprendemos como ordenamiento territorial, las cuales se encuentran en constante modificacin y dispersin. Dichos antecedentes, que resultan de una recopilacin profunda de antecedentes legislativos y jurdicos, y que constituyen la base para comprender e identificar el esquema institucional y jurdico de OT del pas, se encuentran incorporados de forma ms detallada en los anexos del presente informe. En un cuarto capitulo se analiza una serie de los instrumentos jurdicos sectoriales que, con sus normas legales y reglamentarias, se involucran directa o indirectamente en el OT. A continuacin, en el quinto capitulo se revisa el tema de la planificacin territorial teniendo como eje principal de anlisis el Derecho de Propiedad. En el sexto capitulo, se exponen los principales los proyectos de Ley en tramite, con incidencia en el tema de OT. En la parte correspondiente al capitulo sptimo, se abordan los elementos esenciales que explican la necesidad de una Ley Marco de OT, sobre la base de la construccin de una poltica nacional de OT, as como las condiciones actuales para enfrentar dicho tema y algunas las experiencias extranjeras. EL octavo capitulo se concentra en el anlisis de algunas de las situaciones criticas detectadas al interior del actual sistema que sustenta la gestin del OT. Adems, se entrega una categorizacin inicial de los principales instrumentos, tanto directos como indirectos, con incidencia en el OT, las principales actividades econmicas relacionadas con OT y su base jurdica. Una observacin de carcter general tiene que ver con el hecho de que las afirmaciones contenidas en los informes que hacen parte del estudio, inevitablemente recogen pareceres del equipo consultor, basados en su experiencia y en la visin que tienen de la forma como se dan las cosas en materia de ordenamiento territorial en el pas. En este sentido se recoge inevitablemente, por ejemplo, la propia experiencia de la institucin en materia de elaboracin de estudios ligados, por ejemplo, a la preparacin de Planes Regionales de Desarrollo Urbano. En trminos generales, se ha intentado incorporar en el estudio todas aquellas disposiciones legales que hoy explican lo relacionado con el ordenamiento territorial en Chile, sin embargo un gran nmero de normas y disposiciones analizadas no estn directamente concebidas como instrumentos de ordenamiento territorial, aunque la importancia de sus efectos concretos sobre el territorio nos obligan a incorporarlas.
COMISION NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE / INSTITUTO DE GEOGRAFIA UNIVERSIDAD CATOLICA
2. ANTECEDENTES GENERALES En Chile como en otros pases, las dificultades para aplicar una estrategia integral o marco institucional de instrumentos y normas directoras para el ordenamiento territorial, se encuentran radicadas, muy probablemente, en causas como la mecnica de funcionamiento del aparato estatal, la superposicin de competencias de los actores en temticas particulares y la falta de flexibilidad de los instrumentos vigentes, tanto para incorporar correctamente la velocidad de las transformaciones originadas por la actual dinmica econmica, como para incorporar la creciente necesidad de participacin ciudadana. Lo anterior tendra su origen en la falta de una adecuada definicin de las responsabilidades a nivel intra-gubernamental, las que sistemticamente se superponen dado que, por una parte, un nmero significativo de reparticiones gubernamentales estn organizadas sobre una base sectorial y por otra, suelen no existir adecuados vnculos horizontales entre ellas. En todos los enfoques referidos al ordenamiento del territorio, los aspectos ms trascendentales estn relacionados con los mecanismos y atribuciones institucionales y con la necesidad de promover enfoques realistas para que las polticas sobre organizacin del territorio y sus recursos naturales, constituyan un componente primordial de la poltica global de desarrollo del pas. Las interrelaciones en trminos de competencia institucional deben ser resueltas por la va ms eficiente, sin duplicacin de funciones ni vacos de poder administrativo. En este contexto, un medio eficaz y concreto est representado por los instrumentos de planificacin territorial que se generen, los cuales cobran una particular importancia a nivel local y regional, en lo referente al ordenamiento y control del uso del suelo, al incorporar criterios ambientales en su desarrollo. Esto es posible, en la medida que los instrumentos de ordenamiento se encuentren coordinados con los otros niveles de planificacin territorial involucrados y que posean una normativa complementaria acorde a los requerimientos naturales del territorio. Pero el desarrollo y sobre todo la aplicacin de estos instrumentos de control, en general, es de responsabilidad de las autoridades locales y regionales, las que enfrentan significativos problemas de coordinacin y articulacin, muchos de los cuales se explican por la naturaleza del territorio que administran (comunas rurales, urbanas, urbanas costeras, rurales costeras, de montaa, entre otras, regiones ridas, semi-ridas, mediterrneas o fras). El ordenamiento del territorio que se ha dado en Chile, obedece a una forma de gestin unisectorial, la que se realiza a travs de mecanismos y normas jurdicas, especiales para cada sector comprometido en la temtica territorial, lo que probablemente facilita la generacin de conflictos y dificulta la solucin de las externalidades del desarrollo. Los conflictos se expresan en ciertos vacos en el ordenamiento, duplicidad de roles y sobreposicin de competencias, entre los mltiples organismos pblicos que desarrollan su gestin en el territorio.
3. ESQUEMA INSTITUCIONAL VIGENTE Y ATRIBUCIONES JURIDICAS En este punto se identifica el esquema institucional y las atribuciones jurdicas que poseen los diferentes actores del sector pblico involucrados en la gestin del ordenamiento territorial ambiental. 3.1.MARCO INSTITUCIONAL VIGENTE EN EL PAS La concrecin exitosa de una poltica gubernamental de cierta relevancia requiere como requisito sine qua non la existencia de una Institucionalidad que sea capaz de asumir con eficacia las tareas y desafos que implica dicha poltica. Desde luego, la elaboracin y ejecucin de una Poltica de Ordenamiento Territorial no escapa a esa regla. Esta parte inicial el estudio se aboca a determinar si el ordenamiento jurdico chileno contempla una estructura institucional involucrada de manera especial en el tema del Ordenamiento Territorial. Esta tarea implica estudiar con detalle la organizacin administrativa del Estado a fin de determinar cuntos y cules son los rganos o servicios involucrados en esta tarea. Igualmente, es importante la evolucin que ha experimentado dicho esquema institucional, a fin de determinar, por ejemplo, si tal esquema ha ido eliminando actores, se ha mantenido constante o, por el contrario, ha incorporado nuevos actores vinculados al ordenamiento territorial. 3.1.1.ESTRUCTURA VERTICAL Y TERRITORIAL ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN CHILE DE LA
En primer trmino, cabe sealar que segn lo establece el art. 1 de la Ley 18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, el Presidente de la Repblica ejerce el Gobierno y la Administracin del Estado, con la colaboracin de los rganos que establezcan la Constitucin y las leyes. Luego, agrega que la Administracin del Estado estar constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas por Ley. En la estructura general de la Administracin del Estado chileno, se pueden distinguir, por una parte, un enfoque de carcter funcional o vertical, esto es, considerando a sus organismos dentro de cada sector o campo especfico de actividades en que deben ejercer las funciones de gobierno y administracin, y por otra parte, un enfoque territorial, vale decir, poniendo el nfasis en el mbito espacial en el cual ejerce competencias el organismo administrativo.
3.1.2.ESTRUCTURA VERTICAL O FUNCIONAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO Desde este punto de vista, se pueden distinguir los siguientes niveles de la Administracin Pblica chilena: a) Presidente de la Repblica; b) Ministerios; c) Servicios Pblicos; y, d) Empresas Pblicas. En una situacin especial, pero integrando la Administracin del Estado, se encuentran la Contralora General de la Repblica y el Banco Central.
3.1.2.1.El Presidente de la Repblica De conformidad con el art. 24, inciso 1, de la Constitucin Poltica (CP), el gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe de Estado. Agrega el inciso segundo que su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservacin del orden pblico en el interior y la seguridad externa de la Repblica, de acuerdo con la Constitucin y las leyes. De este modo no puede concebirse rgano alguno de la Administracin Pblica que no est sometido al mando o a la supervigilancia del Jefe del Estado, salvo texto constitucional en contrario, como acontece con la Contralora General y el Banco Central que se encuentran en una situacin de autonoma constitucional. El Presidente de la Repblica est dotado de diversas atribuciones que son recogidas por el art. 32 de la CP, algunas de ellas relacionadas con materias legislativas, otras de ndole judicial y, especialmente, aquellas atribuciones gubernamentales y administrativas, entre las que destaca el ejercicio de la potestad reglamentaria. 3.1.2.2.Los Ministerios De conformidad con el art. 19 de la Ley 18.575, los Ministerios son los rganos superiores de colaboracin del Presidente de la Repblica en las funciones de gobierno y administracin de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos especficos de actividades en que deben ejercer dichas funciones. Los Ministerios ejercen sus funciones genricas y especficas, dentro de un determinado mbito de materias, lo que ha dado en denominar sectores o "sectorial", que son los campos especficos de actividades en que los Ministerios deben ejercer sus funciones. Adems, por regla general los Ministerios son rganos de planificacin y fiscalizacin, a diferencia de los servicios que de ellos dependen, que son rganos de ejecucin de las normas, polticas y planes que aqullos les imparten. Slo en forma excepcional, en los casos que determine la Ley, un Ministerio podr actuar como rgano administrativo de ejecucin o un Servicio Pblico podr ejercer las atribuciones de planificacin y fiscalizacin.
3.1.2.3.Los Servicios Pblicos De acuerdo al art. 25 de la ley 18.575, los Servicios Pblicos son rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estn sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la repblica a travs de los respectivos Ministerios, cuyas polticas, planes y programas les corresponde aplicar. Los servicios pblicos son rganos esencialmente operativos, por lo cual deben adecuar su accin a las pautas sealadas por el Presidente de la Repblica y a las reglas e instrucciones expedidas a travs de los respectivos Ministerios. Los servicios pblicos admiten las siguientes clasificaciones: Atendiendo a su vinculacin con el poder central. a.1) Servicios centralizados. Son aquellos que actan bajo la personalidad jurdica y con los bienes y recursos del Fisco y estn sometidos a la dependencia del Presidente de la Repblica, a travs del Ministerio correspondiente. a.2) Servicios descentralizados. Son aquellos que actan con la personalidad jurdica y el patrimonio propios que la ley les asigne y estn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica, a travs del Ministerio respectivo. Atendiendo al mbito territorial. b.1) Servicios Nacionales: aquellos que ejercen sus funciones en todo el territorio nacional. b.2) Servicios Regionales: aquellos que desarrollan sus funciones slo en una determinada regin. b.3) Servicios Locales: aquellos que tienen un mbito de competencia limitado a una comuna o agrupacin de comunas. 3.1.3.ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO De conformidad a la institucionalidad que el pas se ha dado, el Estado de Chile es unitario, es decir, se mantiene la unidad del ordenamiento jurdico, un solo poder ejecutivo, un poder legislativo y un poder judicial: No obstante, su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley y su territorio se divide en regiones. Se consagra as en trminos imperativos la descentralizacin y la desconcentracin, a diferencia de lo que ocurra anteriormente, en que se dejaba entregada a la ley que propendiera a la descentralizacin, pero no le impona al legislador una obligacin en este sentido. En el enfoque territorial de la Administracin del Estado, es posible distinguir tres niveles: El nivel regional. El nivel provincial. El nivel comunal.
3.1.3.1.Estructura del Nivel Regional El Intendente Regional El gobierno de cada regin reside en un Intendente que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. Este ejerce sus funciones con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente de la Repblica, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdiccin. El Gobierno Regional El gobierno regional est constituido por el Intendente y por el Consejo Regional, actuando el Intendente no como representante del Presidente de la Repblica, sino que directamente como rgano ejecutivo del gobierno regional. De conformidad a la Ley 19.175, sobre Gobierno y Administracin Regional, este organismo cuenta con atribuciones generales en materia de ordenamiento territorial, en materia de fomento de las actividades productivas y en materia de desarrollo social y cultural de la regin. Este es un organismo de administracin superior de la regin, no de gobierno, pese a la poco feliz denominacin que le ha dado el legislador. Sobre esta diferencia prctica, entre ser un organismo de administracin superior de la regin y un organismo de gobierno regional, la propia Ley de Gobierno y Administracin Regional define con claridad el tema de la administracin y del gobierno regional. As, en su Ttulo I, Artculo 1 define que el gobierno interior de cada regin reside en el Intendente y que la administracin de la regin, Ttulo Segundo, Captulo I, Artculo 13, est radicada en un gobierno regional que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. Para efectos del tema del ordenamiento territorial, esta seala con claridad las responsabilidades que tienen en esta materia los Gobiernos Regionales. A juicio del equipo consultor, los problemas derivan mas bien del hecho que los instrumentos concretos para asumir esta funcin se encuentran hoy del lado de lo que denominamos el eje desconcentrado del Estado en la regin, es decir el conjunto de SEREMIS y Servicios especializados del Estado. Por ahora, el Gobierno Regional, encabezado por su ejecutivo (el Intendente Regional), debe procurar acercar al aparato desconcentrado del Estado a cada una de las tareas propiamente regionales, tales como aquella ligada al ordenamiento del territorio regional. Secretaras Regionales Ministeriales Las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI) constituyen la forma en que se desconcentran territorialmente los Ministerios en las Regiones y actan como entes de colaboracin directos del Intendente Regional al que estarn subordinados en todo lo relativo a la elaboracin, ejecucin y coordinacin de todas las polticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y dems materias que sean de competencia del gobierno regional. Organismos Operativos Los Organismos operativos en las regiones son, por una parte, las Direcciones Regionales de los Servicios Nacionales y, por otra, los Servicios Pblicos territorialmente descentralizados o Servicios Regionales.
3.1.3.2.Estructura del Nivel Provincial La Gobernacin Segn lo establece el art. 105 de la C.P. El gobierno y la administracin superior de cada provincia residen en una Gobernacin, que est a cargo de un Gobernador subordinado al Intendente respectivo y ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. A la Gobernacin se la concibe como un rgano desconcentrado territorialmente del Intendente y le corresponde ejercer, de acuerdo con las instrucciones de ste, la supervigilancia de los servicios existentes en la provincia, en la esfera de atribuciones que le corresponden al Intendente. El Consejo Econmico y Social Provincial En cada provincia existir un Consejo Econmico y Social Provincial de carcter consultivo, en el cual podr participar la comunidad provincial socialmente organizada. Al Consejo, le corresponder entre otras funciones, la de ser rgano de consulta del Gobernador sobre los anteproyectos del plan regional de desarrollo y de presupuesto del gobierno regional. 3.1.3.3.Estructura del Nivel Comunal La administracin local de cada comuna o agrupacin de comunas que determine la ley, corresponde a una Municipalidad. Estas se definen como corporaciones autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico social y cultural de la comuna. Las Municipalidades estn constituidas por dos rganos: el Alcalde y el Concejo, rgano colegiado de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participacin de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que le seala la ley. 3.2.PROTECCIN CONSTITUCIONAL DEL MEDIO AMBIENTE La Constitucin de 1980, al hacer referencia a las bases de la institucionalidad establece en su art. 1 inciso cuarto que el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn; con este objeto, debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la sociedad su mayor realizacin material y espiritual posible con pleno respeto a los derechos y garantas que la propia Constitucin establece. El medio para lograr esta realizacin espiritual y material es a travs del desarrollo econmico, social, poltico y cultural, cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de los individuos, concepto que resulta mucho ms amplio que el de satisfacer el nivel de vida de una sociedad, por cuanto en el primer caso concurren necesidades que dicen relacin tanto con el hombre y la comunidad, como en su entorno. No hay mejoramiento de la calidad de vida si al mismo tiempo deterioramos el ambiente. Por otra parte, las necesidades que determinan la calidad de vida no slo son materiales sino tambin espirituales y deben beneficiar no slo al hombre en su plenitud, sino tambin al ecosistema del cual depende ya que, en definitiva, el ecosistema es la base misma de su existencia y ambos estn ligados por una suerte comn. De all que se hable de un desarrollo sustentable, definido como un proceso destinado a la satisfaccin plena de las necesidades del hombre, y de toda la sociedad presente y futura, con el objeto de mejorar su calidad de vida, fundada en principios de equidad, conservacin y mejoramiento de su patrimonio ambiental.
3.2.1.GARANTAS CONSTITUCIONALES El Captulo III de nuestra Constitucin Poltica consagra los derechos y deberes constitucionales consagrados en prcticamente todas las Constituciones del mundo y que se refieren a la obligacin del Estado de asegurar a todos los individuos los siguientes derechos: 1. El derecho a la vida; 2. La igualdad ante la ley; 3. La igual proteccin de la ley en el ejercicio de sus derechos; 4. El respeto y proteccin a la vida privada y pblica y a la honra de su persona y su familia; 5. La inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicacin privada; 6. La libertad de conciencia y de culto; 7. El derecho a la libertad personal; 8. El derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin; 9. El derecho a la proteccin de la salud; 10. El derecho a la educacin; 11. La libertad de enseanza; 12. La libertad de opinin; 13. Libertad de reunin; 14. Derecho a peticin; 15. Derecho de asociacin; 16. La libertad de trabajo; 17. La admisin a todas las funciones y empleos pblicos; 18. El derecho a la seguridad social; 19. El derecho a sindicarse; 20. La igual reparticin de los tributos; 21. El derecho a desarrollar cualquier actividad econmica; 22. La no discriminacin arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia econmica; 23. La libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes; 24. El derecho de propiedad; 25. El derecho de autor sobre sus creaciones intelectuales y artsticas; y , 26. La seguridad que los preceptos legales que regulan o complementen las garantas nombradas, no puedan afectar los derechos en su esencia ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Algunas de las garantas nombradas tiene sus propias y especficas limitaciones en el enunciado de la norma, derivadas de su propia naturaleza; as, la libertad de conciencia y de culto est limitada por la moral, las buenas costumbres y el orden pblico; en el mismo sentido est limitada la libertad de enseanza; en similares trminos est limitada la libertad de asociacin; la libertad de trabajo se ejerce salvo cuando se opone a la moral, a la seguridad o a la salubridad pblica o que lo exija el inters nacional y una ley as lo declare; el derecho a desarrollar cualquier actividad econmica se puede ejercer a menos que atente contra la moral, el orden pblico o la seguridad nacional y siempre que respete las normas legales que la regulen; el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, est limitado por su funcin social que comprende cuanto lo exijan los intereses generales de la nacin, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad pblica y la conservacin de patrimonio ambiental. Hay otros, como el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin, que no tienen expresamente enunciado en su texto limitaciones; ms bien para su ejercicio pleno, la ley puede establecer restricciones especficas al ejercicio de otros derechos o libertades con el objeto de proteger el medio ambiente. En relacin a esta garanta, la Constitucin de 1980 consagra este derecho al igual que casi todas las constituciones americanas a partir de 1972. Se genera, como las dems garantas constitucionales nombradas, de la llamada Acta Constitucional N 3 de septiembre de 1976 que estableci textualmente en el art. 1 N 18, lo siguiente: El derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin. Es deber del Estado velar porque este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza. La ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio de algunos derechos o libertades para proteger el medio ambiente. La integridad territorial de Chile comprende la de su patrimonio ambiental. Con posterioridad a esta Acta Constitucional, en el anteproyecto elaborado por la Comisin de Estudios de la nueva Constitucin Poltica, se conserv el texto original citado (octubre de
1978), para despus ser eliminado en el texto aprobado por el Congreso de Estado en 1980 mantenindose en la forma conocida hasta hoy, es decir, sin el inciso final sobre la integridad territorial de Chile. Sobre lo anterior, resulta lamentable que el Constituyente haya eliminado este inciso final, ya que junto al inciso primero sobre contaminacin, encierran la problemtica global del medio ambiente en Chile; por una parte, la contaminacin del agua, aire, suelo, acstica y visual, y por la otra, la prdida de nuestros recursos naturales. Sin embargo, en cierta medida, el Constituyente aminor este vaco agregando en el actual N 24 del art. 19, como una de las limitaciones al dominio, la de la conservacin del patrimonio ambiental y, adems, dio a la garanta constitucional de vivir en un ambiente libre de contaminacin una accin tutelar para asumir su defensa y proteccin ante la justicia ordinaria, segn lo prescribe el art. 20 del texto constitucional. La tutela constitucional del medio ambiente no se agota en el art. 19 N 8. En efecto, tambin el art. 19 N 24 que asegura el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, tiene en su inc. 2 una norma de importancia ambiental. Esta seala que, en lo referente a este derecho, slo la ley puede establecer las limitaciones y obligaciones que deriven de su funcin social y entiende que sta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nacin, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad pblicas y la conservacin del patrimonio ambiental. Con esta disposicin ha quedado reconocida y consagrada en nuestro ordenamiento constitucional la funcin ambiental de la propiedad. La Jurisprudencia en reiterados fallos se ha pronunciado sobre la materia, reconociendo como lmite del derecho de propiedad, la conservacin del patrimonio ambiental en algunos casos en que ella era dudoso, como los decretos que declaraban ciertas zonas de propiedades privadas Reservas Nacionales. 3.2.2.LIMITACIONES IMPUESTAS POR EL DERECHO A VIVIR EN UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIN La norma constitucional del art. 19 N 8 establece una preocupacin especial del Estado para que este derecho no sea afectado. Si bien es cierto, es un deber general del Estado el cuidado de los derechos expresados en el art. 19, para el caso concreto del derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin, este deber se hace especficamente, ya que el Constituyente deja en claro la preocupacin preferente del Estado para velar por esta garanta. Ahora bien, para cumplir con estos cometidos, el inciso segundo del sealado N 8 expresa que la ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente. 3.2.3.PRESUPUESTOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS RESTRICCIONES Y LIMITACIONES A LOS DERECHOS Las restricciones impuestas a los dems derechos garantizados por la Constitucin para proteger el medio ambiente deben cumplir con ciertos presupuestos jurdicos necesarios; en primer lugar deben establecerse por ley o por una norma de igual rango (decretos leyes dictados en perodos de ausencia de Parlamento, pero de igual fuerza jurdica). Debe tenerse presente, adems, que por especial mandato del art. 61 de la Constitucin, no cabe establecer limitaciones a las garantas constitucionales por la va del mecanismo del decreto con fuerza de ley ya que la citada norma, expresamente lo prohibe respecto de ellas, salvo que tales decretos con fuerza de ley se hubiesen dictado con anterioridad a la vigencia de la Constitucin, como sera el caso del DFL 725, de 1968, que aprob el Cdigo Sanitario.
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El segundo presupuesto que la Constitucin exige es que estas restricciones hechas a los dems derechos para proteger el medio ambiente deben ser especficos al ejercicio de determinados derechos o libertades, por lo tanto, la ley que los restringe debe sealarlos e individualizarlos especialmente. No basta que se seale en forma general que se restringen las libertades o los dems derechos garantizados por la Constitucin para que dicha norma tenga algn efecto. Por otra parte, los derechos o libertades restringidos no son slo algunos, sino que pueden ser todos aquellos necesarios para proteger el medio ambiente. En este sentido podr restringirse, por ejemplo, la libertad de trabajo o el derecho a desarrollar cualquier actividad econmica que atente contra el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin (que trabaje pero que lo haga de manera tal que no viole el derecho a vivir libre de contaminacin). Se puede limitar la actividad econmica si dicha accin va a afectar el derecho sealado, lo que no impide que pueda desarrollarse la misma actividad sujetndose a las limitaciones y restricciones fijadas por la autoridad. El tercer presupuesto es que la ley que restringe las libertades y derechos especficos no debera afectar a dichos derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio, por especial disposicin del N 26 del art. 19 de la Constitucin. Pero, lo que debe entenderse por esencia de un derecho no est definido por la Constitucin, ni hubo acuerdo entre los constitucionalistas acerca del concepto, de tal manera que ser la jurisprudencia la que deber determinarlo en su oportunidad. 3.3.EVOLUCIN DEL ESQUEMA INSTITUCIONAL Hasta ahora, en nuestro pas hablar de ordenamiento territorial es limitarse a hablar de planificacin urbana. Como se ha visto, la atencin casi exclusiva de las autoridades y, por consiguiente, del legislador, ha estado puesta en la planificacin de las ciudades, con una casi total despreocupacin de los espacios rurales. En efecto, en el derecho nacional existen antecedentes desde el siglo pasado de la planificacin urbana, con las leyes que regulaban la edificacin y remodelacin de las ciudades de Santiago y Valparaso (1874 en adelante). La Ley de Municipalidades de 1891, por su parte, daba a estos organismos diversas atribuciones que limitaban la propiedad raz ubicada en las ciudades, como fijar los lmites urbanos y las condiciones en que podan entregarse al uso pblico nuevos barrios, ordenar el aseo de la parte exterior de los edificios una vez al ao, reglamentar la construccin de edificios u otras obras al costado de las vas pblicas determinando las lneas correspondientes y las condiciones que deban llenar para impedir su cada. La ley 342, de 1896, estableci el servicio obligatorio de desages por medio de alcantarillas y caeras. Esta norma limit a los propietarios de bienes races situados en barrios en que se coloquen alcantarillas obligndolos a conectarse a ellas, instalando las caeras y dems aparatos que el servicio de desages requiriese a su propia costa, y permitiendo el ingreso de ciertos funcionarios (arts. 1 y 2). La ley N 2,658, de 1912, se regul la construccin en Concepcin. En ese texto pueden advertirse notorios avances en la tcnica urbanstica. Aparece, por ejemplo, una surte de Plan Regulador ("El trazado de las calles, plazas y avenidas se sujetarn a las lneas fijadas en el plano acordado por la Municipalidad que apruebe el Presidente de la Repblica", art. 2) y se insiste en la licencia municipal para las urbanizaciones de terrenos (art. 3). Se exige, adems, permiso previo para edificar al costado de bienes nacionales de uso pblico, acompaando un plano o croquis especificativo de la obra. Se limita a los propietarios de casa esquina y, por ltimo, se exige indemnizar a quienes deban cerrar terrenos para el uso pblico.
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Las diversas limitaciones comentadas se vern recogidas para todo el pas con la reforma introducida al art. 25 N 1 de la Ley de Municipalidades en el ao 1915, que le agregar una serie de disposiciones urbansticas que, en su esencia, subsisten hasta nuestros das. Durante el perodo 1925-1971 ni siquiera hubo una propuesta clara para el desarrollo de las ciudades. Los hitos normativos fueron la Ley General de Urbanismo y Construcciones, de 1931 (D.F.L. 345, de 1931) y sus reformulaciones: el D.F.L. 224, de 1953; el D.S. 1.050, de 1960; y el D.S. 880, de 1963. En 1960 se aprob el plan regulador para Santiago, de cuyo imperativo, que orden con tropiezos el desarrollo de la metrpolis. Entre 1938 y 1964 existi una concepcin urbanstica funcional, pero que slo se aplica a nivel micro, sin llegar a integrarse coherentemente en el contexto urbano. En su segundo perodo Ibaez reformul la legislacin urbanstica de su primer gobierno, dictando el D.F.L. 224, de 1953, o Ley General de Construcciones y Urbanizacin, que introduce los conceptos de planeamiento intercomunal y regional. Tambin se encuentran normas urbansticas en la Ley de Municipalidades de 1955, algunas reproducidas casi textualmente de las de 1891. La historia de la planificacin urbana chilena, desde el punto de vista del sistema natural, tiene su origen en la adopcin de medidas estructurales asociadas a la sismicidad del territorio. A partir del terremoto de Talca (1928), se impulso la redaccin de un proyecto de ley que defina normas tcnicas, originando la primera Ordenanza General de Construcciones y Urbanizacin, a probada en 1931 (D.F.L.345), y perfeccionada en 1949, 1960, a propsito de terremotos ocurridos en el pas. A pesar de la incorporacin de la variable ssmica en las construcciones, en Chile no es obligatorio introducir la microzonificacin ssmica en los Planes Reguladores. Adems, la introduccin de factores fsicos asociados a riesgos naturales de otra ndole, ha sido por parte de la planificacin urbana chilena muy reducida e ineficiente en su implementacin. (Larrain, SimpsonHousley,1994). En 1960 nuevamente se refunde la legislacin urbana (D.S. 1.050, de 1960, que nuevamente refundir el D.S. 880, de 1963), y se elabora un Plan Regulador Intercomunal de Santiago, cuya aplicacin result ineficaz para la proteccin de las reas de cultivo aledaas a la ciudad, tanto porque el mismo Estado adquira ese suelo, dado su bajo costo, para construir viviendas sociales, como porque ceda a las presiones de particulares que deseaban urbanizar en busca de la plusvala, o, en el otro extremo, simplemente se "tomaban" terrenos ilegalmente, por falta de recursos, para construir una vivienda. El perodo 1964-73 estuvo marcado por la planificacin estatal dirigida a responder a los problemas urbanos ms urgentes, relegando a segundo plano proyectos de largo plazo dado el aumento explosivo de habitantes de la capital. En el perodo 1970-73 el gobierno intensificar estas polticas y la participacin estatal en el mercado del suelo y la construccin, evitando al mximo la participacin del sector privado. El Gobierno Militar fij el actual texto de la L.G.U.C. con el D.S. 458, de 1976, y en base a la Poltica de Desarrollo Urbano de 1979 liberaliz notablemente la planificacin y zonificacin urbana, particularmente al modificar los lmites al Plan Regulador de Santiago aumentando significativamente el suelo urbano (en ms de un 160%). El sistema fue muy criticado debido a las imperfecciones del mercado de la tierra urbana, no asumidas por esta poltica. No estn claros, con todo, los verdaderos efectos que ella tuvo por su escasa vigencia.
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En marzo de 1985 el MINVU elabor una nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano imperativa (D.S. 31), bajo los lineamientos tradicionales pero enfatizando el rol subsidiario del Estado e insinuando mecanismos indicativos. En noviembre de 1994 se public el nuevo Plan Regulador Metropolitano de Santiago, de tipo imperativo, que disminuye la superficie de suelo urbano y aspira a regular el crecimiento urbano de la zona, enfatizando la densificacin, en los prximos 20 aos. Como puede apreciarse en este resea, en el plano institucional el primer actor en materia de planificacin urbanstica fueron los Municipios. Slo en 1965 se crea el Ministerio de Vivienda mediante la Ley 16.391, texto que ha sufrido diversas y sustanciales modificaciones, al extremo que es posible asegurar que gran parte de su articulado se encuentra orgnicamente derogado. En efecto, en 1976, teniendo en cuenta la necesidad de modificar la estructura orgnica del Ministerio y las Corporaciones que se relacionaban con el Gobierno a travs de esta cartera, el Gobierno de la poca dict el Decreto Ley 1.305, que adems de reestructurar el Ministerio lo regionaliza y desconcentra territorialmente, a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales de Vivienda. Adems, fusion las Corporaciones de Servicios Habitacionales, de Mejoramiento Urbano, de la Vivienda y de Obras Urbanas, estableciendo en su lugar un Servicio Regional de Viviendas y Urbanizacin (SERVIU) en cada una de las regiones del pas. Actualmente, y como se analizar en detalle ms adelante, existe en curso un nuevo Proyecto de Modificacin de la Ley General de Urbanismo y Construcciones del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en cuyos fundamentos existen diversas propuestas y criterios ampliamente discutibles. Lo anterior, reafirma la constante modificacin y cambios en las orientaciones, percepciones y criterios adoptados en la planificacin y ordenacin del territorio en Chile. Estas reestructuraciones orgnicas, a pesar de presentar una adecuacin en el tiempo (adaptacin evolutiva), no han logrado solucionar las deficiencias prcticas en la temtica de OT, inclusive acrecentndolas an ms, y en donde el nico comn denominador de esto, parece ser siempre el mismo interlocutor ministerial "autorizado", siendo slo de carcter sectorial dentro del tema de OT. 3.4.ATRIBUCIONES JURIDICAS DE LOS ORGANISMOS PUBLICOS INVOLUCRADOS EN LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Respecto a la determinacin de las atribuciones de los diferentes actores dentro del esquema institucional, se exponen las diversas atribuciones jurdicas y reglamentarias de los diferentes actores del Estado relacionados con el OT, tanto de forma directa como indirecta. Esto considera por tanto, aquellas atribuciones jurdicas que tienen un origen o carcter territorial, y aquellas que si bien no tiene tal carcter impactan o genera algn efecto sobre el accionar pblico en materia de OT. De manera detallada se entrega en el Anexo N 1, una descripcin del conjunto de atribuciones jurdicas de los organismos pblicos involucrados en el ordenamiento del territorio. Al analizarse las atribuciones jurdicas de los organismos pblicos, efectivamente se ha excluido del anlisis a los Ministerios de Minera y Transportes, bsicamente por dos razones. En primer lugar, los textos legales que fijan las atribuciones de esas carteras son de antigua data. En el caso de Minera, el texto legal que fija sus atribuciones es el D.F.L. 231 de 1953. En el caso de Transportes, es el D.F.L. 279, de 1960. De este modo, las posibilidades que estos textos hayan sido objeto de modificaciones tcitas son bastante altas, lo cual no aconseja detenerse en las atribuciones de estas carteras.
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En segundo lugar, y lo ms importante, es el hecho que ninguno de esos textos entrega a esas carteras atribuciones precisas y directas en materias de ordenamiento territorial, sino que se limita a entregar facultades relativas a las polticas que en sus respectivos mbitos deben adoptar esos ministerios. 3.4.1.GOBIERNOS REGIONALES Los Gobiernos Regionales poseen diversas atribuciones jurdicas, unas ms ntidas que otras, sobre el desarrollo de la regin (incluido el tema del OT), todo lo cual se plasma en las respectivas Estrategias Regionales de Desarrollo. Estas atribuciones se originan en la Ley 19.175, que regula su orgnica constitucional y en la Ley General de Urbanismo y Construccin.
3.4.1.1. Ley 19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional. De conformidad al art. 17, y tal como se resume en el cuadro N4 (Punto 7.2) y en el Anexo N 1, algunas de las atribuciones y/o funciones ms directas del Gobierno Regional en materia de ordenamiento territorial, corresponden a establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos de la regin, y principalmente en el art.20 letra f) y 36 letra c), se dispone que es facultad de los Gobiernos Regionales aprobar los planes reguladores comunales o intercomunales. Tambin se prev que los Gobiernos Regionales, deben participar en coordinacin con las otras autoridades competentes, en programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de obras de infraestructura y equipamiento de la regin. As mismo, pero sin mucha claridad al respecto, se encuentra el fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la regin, pero obviamente supeditadas a las normas legales y decretos supremos reglamentarios que rigen la materia. Un tema de particular importancia en el OT, tanto en el nivel regional como nacional, que les compete a los Gobiernos Regionales, corresponde a procurar la accin multisectorial en la dotacin de la infraestructura econmica y social, para fomentar y propender al desarrollo de las reas rurales y localidades aisladas en la regin. 3.4.1.2.Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones Dentro de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, de la respectiva Ley, se encuentran una serie de atribuciones especficas de los Gobiernos Regionales en el mbito urbano, entre las cuales se pueden destacar (Anexo N 1), el Informar los planes seccionales respecto de las "Zonas de Remodelacin", cuando ellas sean fijadas por los Municipios, y el proyecto de declaratoria de "Zonas de Construccin Obligatoria", para que la Municipalidad respectiva lo proponga al Ministerio de Vivienda. As mismo, es facultad de las Intendencias pronunciarse respecto del Plan Seccional relativa a las Zonas de Remodelacin, cuando ellas sean fijadas por las Secretaras Regionales Ministeriales de Vivienda Tambin, de acuerdo al art. 6 del D.F.L. 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construccin, a los Intendentes y Gobernadores corresponder supervigilar que los bienes nacionales de uso pblico se conserven como tales, impedir su ocupacin con otros fines y exigir su restitucin, en su caso, conforme a sus facultades.
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3.4.2.MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 3.4.2.1.Direccin Nacional de Fronteras y Lmites del Estado (DIFROL) Las atribuciones jurdicas por las cuales la DIFROL, se implica en el mbito del OT, se relacionan principalmente con lo dispuesto en el Estatuto Orgnico de la DIFROL, en donde los ministerios, organismos e instituciones de la Administracin del Estado, incluidas las municipalidades, no pueden, sin la autorizacin previa de la DIFROL, vender, arrendar u otorgar concesiones, permisos o autorizaciones, respecto de bienes nacionales de uso pblico, fiscales o que formen parte del patrimonio de dichas instituciones, que se encuentren situados total o parcialmente en zonas fronterizas del territorio nacional. Cuando se trate de concesiones elctricas de aquellas reguladas por la Ley General de Servicios Elctricos, junto con el informe que el Presidente de la Repblica solicite a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, debe pedir uno a la Direccin Nacional de Fronteras y Lmites del Estado. Adems, sobre Fomento Forestal, toda accin de corta o explotacin de bosques que se realice en zonas fronterizas, deber ser autorizada por la DIFROL y cuando se trate de peticiones en zonas aledaas al lmite internacional, la Direccin deber resolver tomando en cuenta el pronunciamiento del Ministerio de Defensa Nacional, con relacin a si la explotacin de bosques afecta a la seguridad nacional. 3.4.3.MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL El Ministerio de Defensa Nacional se relaciona directamente con el OT, en trminos de atribuciones jurdicas concretas sobre el territorio, a travs de la Subsecretaria de Marina y la Direccin General de Aeronutica Civil. 3.4.3.1.Subsecretara de Marina. D.F.L. 340,de 1960, de Marina, sobre Concesiones Martimas De acuerdo a este Decreto con Fuerza de Ley 340, es facultad privativa de la Subsecretara de Marina conceder el uso particular en cualquier forma, en trminos generales (Anexo N 1), sobre los territorios de las playas y terrenos de playas fiscales la concesin de rocas, fondos de mar, porciones de agua dentro y fuera de las bahas, dentro de una faja de 80 metros de ancho medidos desde la lnea de la ms alta marea de la costa del litoral, y tambin las concesiones en ros o lagos navegables y no navegables, siempre que se trate de bienes fiscales, en la extensin en que estn afectados por las mareas, etc. Otra atribucin de supuesta relevancia en la ordenacin y desarrollo territorial de la Zona Costera, lo constituye que en conformidad al D.S. N 475, de 1995, el Subsecretario de Marina, integra la Comisin Nacional de Uso del Borde Costero, encargada de proponer acciones que impulsen la Poltica de Uso del Borde Costero, como se detallar ms adelante. 3.4.3.2.Direccin General de Aeronutica Civil La Direccin General de Aeronutica Civil posee atribuciones especficas sobre la regulacin del territorio dentro de sus funciones. Esto, a travs de la aprobacin y calificacin los terrenos en los cuales se desea construir aerdromos civiles y autorizar las construcciones que en esos terrenos deben realizarse, con informe de la Direccin de Aeropuertos del Ministerio de Obras Pblicas.
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Asociado a esto, el Cdigo Aeronutico establece una zona de proteccin en torno a cada aerdromo, la que se determinar en un plano confeccionado por la Direccin, que debe ser aprobado por decreto supremo del Ministerio de Defensa, el que deber llevar adems la firma del Ministro de Vivienda y Urbanismo. 3.4.4.MINISTERIO DE ECONOMA, FOMENTO Y RECONSTRUCCION Dentro de las atribuciones de este Ministerio, en relacin al OT, esta el aprobar, el plan de ordenamiento para las reas declaradas como "Zonas o centros de inters turstico nacional", conforme al art. 11 del D.L 1224, de 1975, propuesto por el Servicio Nacional de Turismo. 3.4.4.1.Servicio Nacional de Turismo El Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), en su rol de mejorar y mantener las potencialidades de la actividad turstica en el territorio nacional, posee una serie de atribuciones especficas sobre la regulacin del uso turstico del territorio, a partir del decreto de creacin del Servicio D.L. N1.224. De este modo, es atribucin del Servicio proponer al sector pblico y promover en el sector privado, la construccin, ampliacin o mejoramiento de obras de infraestructura y equipamiento que incidan de alguna forma sobre la actividad turstica. Tambin es atribucin especfica del Servicio el declarar "Zonas y Centros de inters turstico nacional, coordinando con los organismos y servicios pblicos competentes, el plan de ordenamiento para dichas reas (para ms detalles, vase Capitulo de Instrumentos Jurdicos Sectoriales de OT). Adems, en conformidad al Decreto 475, de 1995, un representante del SERNATUR integra la Comisin Nacional del Uso del Borde Costero, en donde su funcin principal es la de proponer acciones que impulsen la Poltica del Uso del Borde Costero. Finalmente, y de acuerdo a la Ley General de Urbanismo y Construccin, SERNATUR es uno de los servicios que debe informar, previo a que la Direccin de Obras Municipales autorice las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los lmites urbanos. 3.4.4.2.Subsecretara de Pesca Tales atribuciones estn contenidas en la Ley 18.892, de 1989, Ley General de Pesca y Acuicultura, cuyo texto refundido fue fijado por el Decreto Supremo 430, de 1992, del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin. La Gobernacin De acuerdo a la letra b) del Art. 48 de la Ley de Pesca, en la franja costera de cinco millas marinas medidas desde las lneas de base normales, podrn establecer mediante decreto supremo del Ministerio de Economa, previo informes tcnicos de la Subsecretara de Pesca y del Consejo Zonal de Pesca respectivo, Reservas Marinas. Areas de Manejo De conformidad al art. 48 letra d) de la citada Ley, en la franja costera de cinco millas marinas medidas desde las lneas de base normales, as como en las aguas terrestres e interiores, podrn establecerse, siguiendo el mismo procedimiento que para las Reservas Marinas, Areas de Manejo y explotacin de recursos bentnicos, a las cuales podrn optar las organizaciones de pescadores artesanales legalmente constituidas.
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Estas reas sern entregadas por el Sernap, previa aprobacin por la Subsecretara de Pesca, de un proyecto de manejo y explotacin del rea solicitada, a travs de un convenio de uso, por un perodo mximo de dos aos. Para estos efectos, el Sernap solicitar la destinacin correspondiente al Ministerio de Defensa Nacional. Vencido el plazo de dos aos, estas organizaciones podrn solicitar la concesin de acuicultura correspondiente para seguir ejerciendo actividades en el rea precitada. Tanto las reas de manejo y explotacin entregadas como las concesiones de acuicultura que se otorguen al efecto, quedarn sujetas a las medidas de administracin de los recursos hidrobiolgicos consignados en el prrafo 1 del Ttulo II de la Ley. Dispone el art. 159 de la Ley, que para los efectos de la declaracin de parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales que hayan de extenderse a zonas lacustres, fluviales o martimas, deber consultarse previamente a la Subsecretara de Pesca. Concesiones de Acuicultura De conformidad al Ttulo VI de la Ley de Pesca (arts. 67 a 90), la autoridad puede establecer concesiones de acuicultura. De acuerdo al art. 67, en las reas de playas de mar, terrenos de playas fiscales, porciones de agua y fondo, y rocas, dentro y fuera de las bahas, y en los ros y lagos que sean navegables por buques de ms de cien toneladas de registro grueso, fijadas como apropiadas para el ejercicio de la acuicultura, por uno o ms decretos supremos, expedidos por el Ministerio de Defensa, existirn concesiones de acuicultura para actividades acucolas, las que se regirn por las disposiciones de este Titulo. Es responsabilidad de la Subsecretara de Pesca la elaboracin de los estudios tcnicos para la determinacin de las reas apropiadas para el ejercicio de la acuicultura, con la debida consulta a los organismos encargados de los usos alternativos de estos terrenos o aguas, considerando especialmente la existencia de recursos hidrobiolgicos o de aptitudes para su produccin y la proteccin del medio ambiente. Se considerarn tambin las actividades pesqueras extractivas artesanales y sus comunidades, los canalizos de acceso y salida de puertos y caletas, las reas de fondeo de la escuadra nacional y de ejercicios navales, las reas de desarrollo portuario, los aspectos de inters turstico y las reas protegidas que constituyen Parques Nacionales, Reservas y Monumentos Nacionales. De conformidad al art. 75, las concesiones o autorizaciones de acuicultura otorgadas de conformidad con este ttulo lo sern sin perjuicio de los derechos vlidamente establecidos de terceros, quienes slo podrn hacerlos valer contra el concesionario o el titular de una autorizacin de acuerdo con las normas generales de derecho. De acuerdo al art. 158 de la Ley, las zonas lacustres, fluviales y martimas que integren el Sistema Nacional de Areas Silvestres y Protegidas por el Estado en conformidad con la Ley 18.362, quedarn excluidas de toda actividad pesquera extractiva y de acuicultura. 3.4.5.MINISTERIO SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA 3.4.5.1.Comisin Nacional del Medio Ambiente En trminos generales, existe en el pas una cantidad de normas relacionadas directamente con el ordenamiento territorial, sin embargo no en cantidad suficiente (en ciertos dominios son
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prcticamente inexistentes) o bien, dada su naturaleza, solo de carcter indicativo y sin ninguna traduccin concreta en el territorio (como la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero). Existen sin embargo, como se ha mencionado con anterioridad, otras normas que no habiendo sido concebidas directamente como instrumentos de tipo territorial, por las caractersticas de sus impactos originan nuevas formas de organizacin en el territorio, que es objeto directo de su influencia. En esta lnea, tal vez el ejemplo ms significativo lo represente el Decreto Ley 3516 de subdivisin de predios rsticos. El equipo consultor tiene la impresin de que en el pas se aplica un determinado nmero de disposiciones no directamente relacionadas con el dominio de lo territorial, pero que sin embargo tienen efectos muy estructurantes desde el punto de vista de la organizacin de cierto tipo de territorios como, por ejemplo, la poltica de concesiones viales. En este contexto, si bien CONAMA no cuenta con atribuciones para hacer ordenamiento territorial propiamente tal, tiene como funcin la implementacin de un Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), de una serie de proyectos y actividades (Art. 9 y 10 de la Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente). Un Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, no referido a ciertas opciones o definiciones estratgicas sobre el territorio, de carcter general o especfico, se traduce en opciones territoriales tomadas por defecto o en subsidio, desde cada una de las EIA de proyectos especficos. En ausencia de esas definiciones, las que obviamente son responsabilidad del pas y no de un rgano especializado como la CONAMA, la evaluacin de impacto ambiental termina teniendo una influencia sobre el territorio, que no le corresponde y que no debera tener. Ahora bien, Cules son las definiciones de carcter estratgico territorial que le dan sentido a la EIA? (por ejemplo, Con qu poltica urbana? Con cul estrategia hacia las ciudades intermedias? Con qu definiciones en materia de conservacin de suelos? Con qu poltica respecto de la biodiversidad? Con qu definiciones en materia de recursos naturales? Con qu criterios acerca de los territorios aislados? De las zonas costeras? Respecto de la conexin intraregional e interregional? Con qu criterios en materia de poltica energtica? O de uso del agua? En consecuencia, cuando hablamos de OT no debera considerarse lo dispuesto en materia de EIA en la ley 19.300 dado el impacto que est teniendo como sustituto de esas otras definiciones inexistentes? En que basa entonces la CONAMA su decisin de incluir en la Poltica Nacional Ambiental el tema del ordenamiento del territorio? Atenerse estrictamente al texto de la ley sin querer ver los significados que su aplicacin puede implicar en trminos del ordenamiento del territorio, puede ser un enfoque muy restrictivo, considerando las ausencias que como pas tenemos en esta materia. Por ejemplo, desde el punto de vista estricto, la Ley General de Urbanismo y Construccin no contempla instrumentos de planificacin territorial de ningn nivel; slo contempla, en varios niveles, instrumentos de planificacin urbana. Si se destacarn entre las atribuciones de los distintos rganos de la administracin del Estado solamente aquellas de carcter estrictamente territorial (directas) o buscando exclusivamente la competencia ambiental de esa atribucin territorial, el trabajo resultante se limitara a unas cuantas disposiciones y no dara cuenta de la situacin real del pas en la materia. En consecuencia, en los anexos se detallan las principales atribuciones de la CONAMA en materia de medio ambiente, incluidas aquellas con un fuerte implicancias en materias de OT, a partir de lo dispuesto por la Ley.19.300 sobre Bases del Medio Ambiente, incluyndose la serie de actividades y circunstancias en que la Comisin debiere intervenir con su evaluacin.
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Adems, en conformidad al D.S. 475, de 1995, un representante de la CONAMA integra la Comisin Nacional de Uso del Borde Costero. 3.4.6.MINISTERIO DE PLANIFICACION Y COOPERACION Este Ministerio tiene la responsabilidad de asegurar la compatibilidad entre los planes de desarrollo de nivel nacional y regional y, ms especficamente, de apoyar tcnicamente la formulacin de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD). Adems, de conformidad al art. 3 N 5 del D.S. 475, de 1995, un representante del Ministerio de Planificacin y Coordinacin integra la Comisin Nacional del Uso del Borde Costero. Adems, entre sus dependencias se cuenta la Corporacin de Desarrollo Indgena (CONADI), la que tiene responsabilidades directas sobre las Areas de Desarrollo Indgenas (ADI). 3.4.6.1.Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena En los ltimos aos, ha aumentado la preocupacin por las etnias indgenas, ello, porque tradicionalmente las comunidades indgenas se han caracterizado por altos niveles de vulnerabilidad y pobreza crtica, lo que incide en la elaboracin de programas especiales y de infraestructuras para los territorios que comprenden estas comunidades. As, la Ley N19.253 sobre Proteccin, Fomento y Desarrollo de los Indgenas de Chile que crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, dependiente del Ministerio de Planificacin y Cooperacin, es la respuesta a la situacin critica de las comunidades indgenas. La ley, entre otras iniciativas (ver detalle en Anexo N 1), establece, en su Ttulo III, prrafo 2, artculo 26, las reas de Desarrollo Indgena (ADI), las cuales son espacios territoriales en que los organismos de la administracin del Estado, focalizarn su accin en beneficio del desarrollo armnico de los indgenas y sus comunidades. Del mismo modo, en el artculo 27 de la Ley, se dice que respecto de las ADI, la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), podr estudiar, planificar, coordinar y convenir planes, proyectos, trabajos y obras con ministerios y organismos pblicos; gobiernos regionales y municipalidades; universidades y otros establecimientos educacionales; corporaciones y organismos no gubernamentales; organismos de cooperacin y asistencia tcnica internacional, y empresas pblicas o privadas. La descripcin detallada de las atribuciones jurdicas de esta Corporacin y atribuciones especficas de las tierras indgenas se encuentran contenidas en el Anexo N 1 de este informe. 3.4.7.MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS El Ministerio de Obras Pblicas, se relaciona directamente con las acciones referidas al OT, al tener dentro de sus funciones el desarrollo y planificacin de las principales obras de infraestructuras del pas (vialidad, protecciones fluviales, regado, concesiones viales, entre otras), las cuales poseen evidentemente una influencia gravitante dentro del territorio, tanto en su estructuracin, dinmica y desarrollo. Esto lo convierte en un organismo de vital importancia en la organizacin, ordenacin y coordinacin de las acciones que se realizan sobre el territorio nacional. Estas funciones o atribuciones del Ministerio (ver Anexo N 1), relacionadas al OT, se expresan a travs de sus diferentes Direcciones que lo componen internamente, como por ejemplo, la Direccin General de Obras Pblicas, Direccin de Planeamiento, Direccin de Riego, Direccin
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de Aeropuertos, Direccin de Vialidad, Direccin General de Aguas y en el trabajo de la Unidad de Concesiones, entre otras. Dentro de este contexto, se puede mencionar la importante vinculacin de la Direccin de Planeamiento y los instrumentos de planificacin urbanos y regionales (Planes Reguladores Comunales, Intercomunales y Planes Regionales de Desarrollo Urbano). La fuente legal de esta vinculacin directa esta en el art. 15, letra a) del D.F.L. 850 de 1998 del Ministerio del Ministerio de Obras Pblicas, que fij el texto refundido de la ley 15.8401 del 9 de Noviembre de 1964 y del D.F.L. 206 de 1960, y en la cual se puede traducir que en trminos de atribuciones en el OT, a esta Direccin le corresponde: a) coordinar y proponer para la resolucin del Ministro Obras Pblicas, la planificacin, coordinacin general y prioridad del plan general de estudios, proyectos y ejecucin de las obras, de acuerdo con las necesidades del pas, los programas gubernativos y los planes de los distintos servicios y empresas, cuyos objetivos deben coordinarse y conformarse con los Planes Nacionales de Desarrollo, sistematizando los Planes Regionales y los Planes Reguladores Intercomunales. b) y de acuerdo a la misma norma, tambin es atribucin de la Direccin de Planeamiento, evacuar las consultas que formule el Ministerio de Vivienda y Urbanismo destinadas a coordinar los planes y necesidades del Ministerio de Obras Pblicas con la planificacin del desarrollo urbano. 3.4.7.1.Superintendencia de Servicios Sanitarios A la Superintendencia de Servicios Sanitarios de acuerdo a la Ley 18.902, a travs del Superintendente, le corresponde estudiar e informar al Ministerio de Obras Pblicas las solicitudes de expropiacin de bienes inmuebles y derechos de agua, requeridos para la prestacin de servicios sanitarios. Segn el Reglamento de Concesiones de Servicios Sanitarios, (D.F.L. 382, de 1988), los servicios pblicos destinados a producir y distribuir agua potable y a recolectar y disponer aguas servidas, pueden establecerse, construirse y explotarse slo a partir de una concesin otorgada por Decreto Supremo del Ministerio de Obras Pblicas, previo informe de la entidad normativa, es decir, de la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Dentro del SEIA, la Superintendencia es un rgano de la administracin del Estado con competencia ambiental y en tal condicin participa en la calificacin ambiental de ciertos proyectos o actividades que se someten al SEIA. Sin embargo, entre los proyectos y actividades susceptibles de causar impacto ambiental en alguna de sus fases y que deben someterse al SEIA, existen algunos que no son competencia de la Superintendencia de Servicios Sanitarios y en consecuencia no requieren el pronunciamiento de este organismo. Entre estos figuran todos los instrumentos de carcter urbano: los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, los Planes Intercomunales, los Planes Reguladores Comunales, los Planes Seccionales y los proyectos inmobiliarios que los modifiquen. Es importante tener en consideracin que el Plan Regulador Comunal para efectos de su aprobacin y aplicacin deber estar conformado entre otros de un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado, con consulta previa a las entedidad4es regionales o locales competentes encargadas del servicio. Por esta instancia se consultara la opinin de la Superintendencia si corresponde. Si el rea que incluye el plan no forma parte del rea de consecin
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Aprueba Organizacin y Funciones del Ministerio de Obras Publicas

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de alguna empresa sanitaria, se deber solicitar la factibilidad de servicios sanitarios en el rea que se desee urbanizar. 3.4.8.MINISTERIO DE MINERIA 3.4.8.1.Servicio Nacional de Geologa y Minera El Servicio Nacional de Geologa y Minera, especficamente el departamento de Geologa Aplicada, segn el D.L. 3.525 de 1980, tiene como funcin la realizacin de estudios de geologa bsica orientada a fines especficos en relacin a recursos minerales y prevencin de riesgos naturales. Al respecto, cabe destacar que las demandas de autoridades de gobierno tanto nacionales como regionales, de informacin geolgica orientada ms directamente a problemas especficos sobre los cuales el pas debe resolver de manera inmediata, como lo son: la existencia y caractersticas de la aguas subterrneas, en sectores donde este vital elemento es escaso; el mayor conocimiento que se disponga sobre los riesgos geolgicos asociados a remociones en masa o eventos volcnicos, donde estn en juego la seguridad de las personas y el patrimonio nacional; la informacin que debe existir sobre las caractersticas del suelo para la expansin de sectores urbanos o la localizacin de asentamientos humanos, se ha tornado ms relevante, que el mero conocimiento del territorio respecto de su formacin geolgica, caracterstica y tipologa de las rocas que lo conforman o de las edades, en millones de aos de los mismas. En concordancia con lo anterior y a mayor profundidad, mientras el Departamento de Geologa General le compete la elaboracin de las Cartas Geolgicas Bsicas a escala regional, 1:100.000 y 1:250.000, principalmente, el Departamento de Geologa Aplicada cuenta con una diversidad de funciones conducentes a satisfacer demandas de gran significacin econmica y social para el pas y para las decisiones que adopten autoridades de gobierno. En este sentido, elabora estudios y genera Mapas Hidrogeolgicos, elabora estudios y genera Mapas de Peligros Volcnicos, efecta estudios Geotcnicos, asesorando en esta materia a la Direccin de Vialidad del Ministerio de Obras Pblicas, participa en la revisin de Estudios de Impacto Ambiental de acuerdo a la Ley 19.300 y su reglamentacin respectiva, asesora en materia de riesgos geolgicos y remociones en masa al Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, y elabora Cartas Geoambientales orientadas a decisiones gubernamentales, que adoptan equipos multidisciplinarios al interior de la administracin del Estado. 3.4.9.MINISTERIO DE AGRICULTURA En el caso del Ministerio de Agricultura y sus servicios y organismos dependientes, al que le corresponde la regulacin y desarrollo de una parte importante del territorio del pas, el espacio rural, posee ciertas atribuciones de carcter territorial y ambiental, las cuales en la prctica no tienen el peso y el impacto necesario para convertir a este Ministerio en un promotor importante dentro del OT, orientando de forma rigurosa la conservacin, uso y aprovechamiento adecuado del suelo rural, defendindolo de un fuerte proceso de urbanizacin e industrializacin que se ha desarrollado en el pas, con los consecuentes cambios de usos en el territorio. Estos cambios de usos, si son observados individualmente pueden aparecer de poca relevancia y como un proceso normal de desarrollo, pero si se analizan desde una perspectiva global, es decir, a partir de otra escala, pueden observarse las tendencias y las consecuencias que
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estos cambios de usos, en su conjunto, pueden tener sobre la organizacin, dinmica y requerimientos futuros de un territorio. Entre algunas de las atribuciones del Ministerio relacionadas con el tema del OT, se pueden mencionar las siguientes: (ver Anexo N 1) pronunciar (las SEREMI), su opinin hacia las Municipalidades sobre la modificacin de limites urbanos en asentamientos sin Planes Reguladores Comunales decretar las medidas que deben adoptar los establecimientos industriales, fabriles o mineros para evitar o impedir la contaminacin de la agricultura. decretar la prohibicin de cortar rboles situados hasta cien metros de las carreteras pblicas y orillas de ros y lagos que sean bienes nacionales de usos pblico, como tambin en quebradas u otras reas no susceptibles de aprovechamiento agrcola o ganadero, cuando as lo requiera la conservacin de la riqueza turstica. Crear en reas erosionadas o en inminente riesgo de erosin "distritos de conservacin de suelos, bosques y agua", art. 3 inc. 2, Ley 18.378 de 1984 del Ministerio de Agricultura. Respecto a los distritos, estos no poseen aun caractersticas especificas, pues estas no se encuentran definidas en la legislacin que crea tales reas de proteccin (criterios de erosin, parmetros, estndares). A partir de informacin del SAG, no se ha definido o concretizado ninguna rea de este tipo en el pas, dependiendo esto de dicho servicio. Entre otras razones, se encuentra el problema presupuestario que involucra decretar estos distritos de proteccin, ya que por ley se deben destinar recursos para llevar a cabo los planes que se estimen convenientes para su proteccin y mejoramiento. Todo lo anterior, no significa que el SAG, no realice estudios sobre mejoramiento de suelo y otros, o que no materialice planes y programas.
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3.4.9.1.Servicio Agrcola y Ganadero En relacin al Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), este posee una serie de atribuciones especficas sobre las zonas rurales (ver Anexo N 1), as como por ejemplo las que le confiere la Ley 18.755, en que son funciones del SAG, entre otras, la defensa del suelo y su uso agrcola, la habilitacin de terrenos y proteccin de la flora del mbito agropecuario. De acuerdo de la misma Ley, corresponde al SAG promover las medidas tendientes a asegurar la conservacin de suelos y aguas que eviten la erosin de stos y mejoren su fertilidad y drenaje. Adems, promover las iniciativas tendientes a la conservacin de las aguas y al mejoramiento de la extraccin, conduccin y utilizacin del recurso, con fines agropecuarios. Asimismo, regular y administrar la provisin de incentivos que faciliten la incorporacin de prcticas de conservacin en el uso de suelos, aguas y vegetacin. Adems, el SAG a partir Decreto 4363, Ley de Bosques, otorgar las concesiones para explotar los bosques fiscales y ser competente para conocer y sancionar administrativamente las infracciones a las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos. Tambin, segn la Ley 19.755, slo con informe previo del SAG se podr autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, de acuerdo al art. 55 del decreto supremo 458, de 1976, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Igualmente, para proceder a la subdivisin de predios rsticos, el SAG certificar el cumplimiento de la normativa vigente. Asimismo, fiscalizar el cumplimiento de las normas del D.L. N 3.516, de 1980, sobre Divisin de Predios Rsticos (ver Anexo N1). 3.4.9.2.Corporacin Nacional Forestal A partir del Decreto N4.363, de 1931, Ley de Bosques, los terrenos calificados de aptitud preferentemente forestal y los bosques naturales y artificiales quedarn sujetos a los planes de manejo aprobados por la CONAF, de acuerdo a las modalidades y obligaciones dispuestas en el decreto ley 701, de 1974, sobre Fomento Forestal. Adems, con el objeto del ptimo aprovechamiento de los Parques Nacionales y Reservas Forestales, la CONAF podr celebrar toda clase de contratos que afecten a dichos bienes y ejecutar los actos que sean necesarios para lograr esa finalidad. 3.4.9.2.1.Decreto Ley 2.565 de 1979 Fomento Forestal (ex 701) De acuerdo a este Decreto Ley 2.565 de 1979 de Fomento Forestal (ex 701) (ver Anexo N1), le corresponde a la CONAF; la calificacin de terrenos de aptitud preferentemente forestal, autorizar la desafectacin de la calidad de aptitud preferentemente otorgada a un terreno, lo que puede hacer por excepcin y en casos debidamente calificados, autorizar o denegar los planes de manejo de reforestacin o de correccin, que deben necesariamente presentar los propietarios que hubieren efectuado cortas no autorizadas. Otra atribucin de relevancia en contexto territorial y ambiental de CONAF la constituye, que en conformidad a la Ley, cualquier accin de corta o explotacin de bosque nativo deber hacerse previo plan de manejo aprobado por la CONAF. La misma obligacin regir para las plantaciones existentes en terrenos de aptitud preferentemente forestal, pero con ciertas modificaciones. 3.4.10.MINISTERIO DE BIENES NACIONALES
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La legislacin vigente confiere a este Ministerio competencias a travs de cinco cuerpos legales, su Ley Orgnica, el Decreto sobre Ley de Bosques, D.F.L. sobre Comunidades Agrcolas, el Decreto Ley sobre Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado, el Decreto Supremo de la Subsecretaria de Marina. 3.4.10.1.El Decreto Ley 3.274, de 1980, fij la Ley Orgnica del Ministerio de Bienes Nacionales Este texto legal le entreg a esta cartera una serie de competencias vinculadas al ordenamiento territorial del pas, representadas por sus diferentes Divisiones, en especial en las Funciones de la Divisin de Bienes Nacionales (D.L. 1939), Funciones de la Divisin del Catastro Nacional de los Bienes del Estado, y Funciones de la Divisin de Constitucin de la Propiedad Raz (D.L. 2.695) (ver Anexo N 1). 3.4.10.2.Decreto 4363, sobre Ley de Bosques Por medio de este texto legal, los terrenos que el Gobierno expropiare y en los cuales se hicieren trabajos de repoblacin forestal, quedarn bajo la supervigilancia y administracin del Ministerio de Bienes Nacionales, y cualquiera que sea el Departamento del Estado que tenga a su cargo suelo de aprovechamiento agrcola o forestal, no podr disponer de su arrendamiento, concesin o entrega, sin informe previo del Ministerio de Bienes Nacionales. 3.4.10.3.D.F.L. 5, de 1968, sobre Comunidades Agrcolas Este texto legal le entrega la facultad de intervenir al Ministerio de Bienes Nacionales, a travs de la Divisin de la Constitucin de la Propiedad Raz, en la constitucin y organizacin de las comunidades agrcolas. En concreto esto implica que, entre otras facultades, tiene las de sealar el nombre, ubicacin, cabida y deslindes del predio comn, informar a los servicios pblicos o a particulares, acerca del dominio de inmuebles en los cuales la Divisin hubiere efectuado labores de saneamiento. 3.4.10.4.D.L. 1939, de 1977, sobre Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado Respecto a este Decreto Ley 1.939, de 1977, el Ministerio ejercer las atribuciones que esta ley le confiere respecto de los bienes nacionales de uso pblico, sobre los cuales tendr, adems, un control superior, sin perjuicio de la competencia que en la materia le asignan leyes especiales a otras entidades, planteando esto en definitiva que esto bienes no dejan de estar bajo el control del Ministerio. Adems, y con relacin a la conservacin ambiental, el Ministerio, con consulta o a requerimiento de los Servicios y entidades que tengan a su cargo el cuidado y proteccin de bosques y del medio ambiente, la preservacin de especies animales y vegetales y en general, la defensa del equilibrio ecolgico, podr declarar Reservas Forestales o Parques Nacionales a aquellos terrenos fiscales que sean necesarios para estos fines. El art. 13 del D.L. 1939 de 1977 seala que los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ros o lagos, debern facilitar gratuitamente el acceso a stos, para fines tursticos y de pesca, cuando no existan otras vas o caminos pblicos al efecto. La misma norma agrega que la fijacin de las correspondientes vas de acceso la efectuar el Intendente Regional a travs de la Secretara Regional de Bienes Nacionales.
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3.4.10.5.D.S. 475, de 1995, de la Subsecretaria de Marina Finalmente, y como para otros Ministerios, este D.S. considera que un representante del Ministerio de Bienes Nacionales integra la Comisin Nacional del Uso del Borde Costero. 3.4.11.MINISTERIO DE SALUD 3.4.11.1.Servicios de Salud Al igual como para otros Ministerios, las atribuciones de los Servicios de Salud, a travs del Cdigo Sanitario, en actividades como instalacin de cementerios, planta de tratamiento de basuras y desperdicios, como de otras situaciones (Anexo N1), pueden no ser consideradas como atribuciones en la gestin del ordenamiento territorial propiamente tales, pero si atribuciones ambientales sobre el territorio y ciertas actividades o acciones que se realizan en este. Como por ejemplo, la relocalizacin de industrias o depsitos peligrosos, provisiones de purificacin de aguas y tratamiento de aguas servidas, desages industriales y mineros, etc. Adems, se debe sealar que los Servicios de Salud (higiene y seguridad), tienen que redactar un informe favorable como requisito de aprobacin de los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales. Sobre lo anterior, resulta claro que la forma en que se ejerzan tales atribuciones tiene una influencia, aunque sea indirecta, en el uso de determinada porcin de territorio, as como de su posterior desarrollo y riesgos ambientales a que se puede ver enfrentado (inundaciones con aguas servidas, contaminacin hdrica por vertidos industriales y mineros, etc., fenmenos que ocurren frecuentemente y que parecen ser algo mas que de carcter indirecto en el tema del ordenamiento territorial ambiental). De esta forma se seala en el Cdigo Sanitario, que en aquellas comunas con Planos Reguladores Comunales o Intercomunales aprobados por D.S., en los que se establezca la ubicacin de los cementerios, bastar la autorizacin del Servicio de Salud respectivo para que puedan instalarse estos establecimientos en los sitios sealados en dichos Planos Reguladores. Adems no podr iniciarse la construccin o remodelacin de una poblacin, sin que el Servicio de Salud haya aprobado previamente los servicios de agua potable y de alcantarillado o desages. De esta forma, las municipalidades no pueden dar permiso de edificacin ni otorgar la recepcin final de las construcciones, sin que se cumpla el requisito sealado. En el plano de la regulacin ambiental, no se podr ejecutar labores mineras en sitios donde se han alumbrado aguas subterrneas en terrenos particulares ni en aquellos lugares cuya explotacin pueda afectar el caudal o la calidad natural del agua, sin previa autorizacin del Servicio de Salud respectivo, el que fijar las condiciones de seguridad y el rea de proteccin de la fuente o caudal correspondiente. 3.4.12.MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO 3.4.12.1.Ley 16.391, que crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo De acuerdo a esta Ley (Anexo N 1), es responsabilidad del Ministerio dictar ordenanzas, reglamentos e instrucciones generales sobre urbanizacin de terrenos, construccin de viviendas, obras de equipamiento comunitario, desarrollo y planificacin urbanos. Como tambin, supervigilar todo lo relacionado con la planificacin urbana, planeamiento comunal e intercomunal y sus respectivos planes reguladores, urbanizaciones y construcciones.
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Adems de aprobar proyectos de urbanizacin y de instalaciones domiciliarias, incluyendo redes y servicios de agua potable y de alcantarillado, obras de pavimentacin y servicios elctricos, de gas y telfonos. 3.4.12.2.Decreto Ley 1.305. Reestructura y regionaliza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo En conformidad al articulado de este Decreto Ley 1.305 (Anexo N 1), le corresponder al Ministerio formular y supervigilar las polticas nacionales en materia habitacional y urbanstica y las normas tcnicas para su cumplimiento, como asimismo la administracin de los recursos que se le hayan entregado y la coordinacin y evaluacin metropolitana y regional en materia de vivienda y urbanismo. Esta importante funcin, as como las que a continuacin se describirn para el Ministerio, sobre la base de su fuente legal, tienen una fuerte e inseparable relacin con las acciones necesarias desde el Estado, en conjunto con otros organismo pblicos destinadas a generar un adecuado OT. En el Decreto Ley 1.305, se sanciona que es funcin de la Subsecretara la de dictar o proponer al Ministro las normas tcnicas y administrativas nacionales, relativas a la planificacin urbana y territorial, infraestructura, vivienda urbana o rural, equipamiento comunitario y edificacin, a travs de las Divisiones que corresponda; De este modo le corresponder a la Divisin de Desarrollo Urbano: Proponer la poltica nacional de desarrollo urbano (la que existe, esta vigente desde 1985) y la poltica nacional de equipamiento comunitario, de infraestructura sanitaria, pavimentacin y vialidad urbana, en coordinacin con los sectores socio-econmicos. Sobre esta ltima poltica, actualmente, no existe ningn documento de poltica nacional en relacin al equipamiento comunitario, de infraestrutura y otros, como tampoco en desarrollo o presupuestada a futuro por el MINVU. Elaborar los planes nacionales de desarrollo urbano de acuerdo a las instrucciones formuladas por el Ministro directamente o a travs del Comit de Planificacin y Coordinacin; Coordinar a nivel nacional y regional, los planes de desarrollo urbano, como asimismo, los de equipamiento comunitario, infraestructura sanitaria, pavimentacin y vialidad urbana; Informar al Ministro de Vivienda y Urbanismo lo relativo al cumplimiento de planes reguladores comunales, intercomunales y metropolitano remitidos por las Secretaras Ministeriales, respecto de uso del suelo, lmites urbanos, vialidad urbana, etc; Efectuar los estudios tcnicos necesarios para elaborar la legislacin relativa al proceso de subdivisin de la tierra urbana, su urbanizacin y utilizacin; Coordinar y supervigilar, a nivel nacional, los planes y normas de servicios urbanos de electricidad, gas y telecomunicaciones en lo que se relacionen con el uso del suelo para el desarrollo urbano; Realizar el estudio y proponer la dictacin de las normas tcnicas nacionales y regionales de infraestructura y de instalaciones domiciliarias de electricidad, gas, telfonos, pavimentacin de vas urbanas y evacuacin de aguas lluvias a travs de
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redes secundarias de sistemas de evacuacin y drenaje de aguas lluvias que empalmen con la red primaria de sistemas de evacuacin y drenaje de aguas lluvias, todo ello en concordancia con el respectivo plan maestro y con las normas que al respecto dicte el Ministerio de Obras Pblicas. Asimismo, le corresponder la proposicin de normas de administracin, explotacin, conservacin y mejoramiento de los servicios de alcantarillado de aguas lluvias, ya sean fiscales, municipales o particulares, as como realizar los estudios y proponer la dictacin de las normas tcnicas, de diseo, clculo, construccin, estndares u otros aspectos sobre equipamiento comunitario; Supervigilar el cumplimiento por parte de las Direcciones de Obras Municipales, de la Ley General de Construcciones y Urbanizacin y de toda otra norma legal o reglamentaria referida a la misma materia; Revisar y proponer al Ministro para su aprobacin por decreto supremo, los siguientes instrumentos de planificacin urbana: Planes Reguladores Urbanos Comunales, sus Ordenanzas Locales, Planos Seccionales y sus modificaciones; Planos Reguladores Intercomunales y sus modificaciones; Lmites Urbanos y sus modificaciones.
Resolver en segunda instancia las reclamaciones interpuestas en contra de las resoluciones adoptadas por los Directores de Obras Municipales en asuntos relativos a la construccin y urbanizacin, siempre que la apelacin sea fundada; Autorizar a los Directores de Obras Municipales para postergar la concesin de permisos de construccin cuando est en estudio la modificacin del Plan Regulador o su Ordenanza Local; Cautelar la generacin de nuevas reas urbanas en sectores rurales, interviniendo en las operaciones que a continuacin se indican, a travs de autorizaciones previas: Subdivisiones rurales con fines ajenos a la agricultura; Subdivisiones rurales de terrenos fiscales con fines ajenos a la agricultura; Apertura de nuevos caminos o calles que desemboquen en caminos nacionales o regionales de las reas intercomunales;
Construccin en reas rurales de nuevas poblaciones, industrias, o equipamiento; Emitir los informes favorables a las expropiaciones que se propongan conforme al inciso 2 del artculo 51 de la ley 16.391.
De conformidad a la Ley corresponde al Comit de Planificacin y Coordinacin asesorar al Ministro en la fijacin y coordinacin de las polticas, planes y normas relativas a planeamiento urbano y territorial, infraestructura urbana, vialidad urbana, vivienda urbana o rural, equipamiento, edificacin y, en general, en todas las materias propias del Ministerio, Servicios Regionales y Metropolitano e instituciones relacionadas con el Gobierno por su intermedio.
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Asimismo, es funcin de los Servicios Regionales y Metropolitano de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU), en su jurisdiccin, materializar los planes que les encomiende el Ministerio, para lo cual podrn adquirir los terrenos, formar loteos y preparar subdivisiones prediales, proyectar y ejecutar las urbanizaciones de los mismos, proyectar y ejecutar las remodelaciones y la edificacin de las poblaciones, conjuntos habitacionales, barrios o viviendas individuales y su respectivo equipamiento comunitario y toda otra funcin de preparacin o ejecucin que permita dar cumplimiento a las obras contempladas en los planes y programas, todo ello en conformidad con los presupuestos asignados. 3.4.12.3.Decreto Supremo N 475, DE 1995 Finalmente este citado decreto, dicta que un representante del Ministerio de Vivienda y Urbanismo integra la Comisin Nacional de Uso del Borde Costero. 3.4.12.4. D.F.L. 458, de 1975 (V. Y U.), Ley General de Urbanismo y Construcciones. 3.4.12.4.1.Funciones del Ministerio Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo le corresponde y tiene por atribuciones segn este cuerpo legal: (ver Anexo N 1). aprobar por decreto supremo los planes regionales de desarrollo urbano y los planes reguladores intercomunales. la planificacin del desarrollo urbano a nivel nacional y que le corresponde al Ministerio, a travs de la Ordenanza General, establecer normas especficas para los estudios, revisin, aprobacin y modificaciones de los instrumentos legales a travs de los cuales se aplique la planificacin urbana en los niveles nacional, regional, intercomunal y comunal. la aprobacin mediante decreto supremo de los planes regionales de desarrollo urbano, previa autorizacin del Intendente respectivo, y sus disposiciones debern incorporarse a los planes reguladores intercomunales, metropolitanos y comunales. la aprobacin de los planes reguladores intercomunales, previa autorizacin del Intendente respectivo, y cuyas disposiciones sern obligatorias en la elaboracin de los planes reguladores comunales. informar al Ministerio de Obras Pblicas, las solicitudes de apertura de nuevos caminos o calles que desemboquen en los caminos de carcter nacional o regional, cuando ellos incidan en las reas de los Planes Reguladores Intercomunales. aprobar, mediante decreto supremo, la declaracin de zona de remodelacin, a propuesta o en consulta a la Municipalidad, y en ella se fijar el plazo dentro del cual los propietarios debern edificar de acuerdo a las nuevas normas de la zona de remodelacin. aprobar la declaracin de zonas de construccin obligatoria, a propuesta de la Municipalidad respectiva.
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3.4.12.4.2.Funciones de las Secretaras Regionales Ministeriales de Vivienda (SEREMI) A las Secretaras Regionales Ministeriales de Vivienda les corresponde: confeccionar el plan regional de desarrollo urbano, de acuerdo con las polticas regionales de desarrollo socioeconmico. confeccionar el plan regulador intercomunal, con consulta a las Municipalidades correspondientes e instituciones fiscales que se estime necesario, sin perjuicio de las normas especiales que se establezcan para el rea metropolitana. calificar, en cada caso: i) las reas sujetas a planificacin urbana intercomunal, y ii) las comunas que, para los efectos de la confeccin del plan regulador comunal, estn sujetas a la aprobacin previa del plan regulador intercomunal. la revisin del plan regulador comunal y su aprobacin mediante resolucin del Secretario Regional Ministerial correspondiente. Calificar las comunas en las cuales ser obligatorio la confeccin de Planos Seccionales, en razn de sus condiciones topogrficas, o por urgencia en materializar determinadas obras pblicas o expropiaciones. determinar los centros poblados de una comuna que deben contar con Plan Regulador Comunal. cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no origine nuevos ncleos urbanos al margen de la planificacin urbanaregional. Las construcciones industriales, equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los lmites urbanos, requerirn, previamente a la aprobacin de la Direccin de Obras Municipales, del informe favorable de la SEREMI de Vivienda y del SAG regional que corresponda. podrn, en determinados casos, fijar de oficio "zonas de remodelacin", de acuerdo a sus facultades.
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3.4.13.MUNICIPALIDADES Las atribuciones jurdicas de las Municipalidades que se relacionan con el desarrollo de la comuna y que deben reflejarse en los respectivos Planes Comunales de Desarrollo (PLADECO), y con el OT, plasmados en los Planes Reguladores Comunales, surgen de varias fuentes legales. 3.4.13.1.Decreto Ley 3063, de 1979. Establece normas sobre Rentas Municipales En conformidad a este Decreto, las municipalidades en cuyo territorio jurisdiccional existan balnearios, percibirn los derechos que se paguen por las concesiones de uso y goce en las playas ubicadas en dichos balnearios. Respecto a esto, se trata de cualquier tipo de concesiones, tanto para equipamiento como para el desarrollo de cualquier otro tipo de actividad comercial, recreativo, etc. 3.4.13.2.Ley 18.695. Orgnica Constitucional de Municipalidades De acuerdo a esta Ley Orgnica Constitucional, es funcin privativa de las municipalidades: aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin, en la forma que determinen las leyes, sujetndose a las normas tcnicas de carcter general que dicte el ministerio respectivo. la planificacin y regulacin urbana de la comuna y la confeccin del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes. Adicionalmente, las municipalidades podrn desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, funciones relacionadas con la urbanizacin. Las funciones de la unidad encargada de obras municipales, se detallan en el Anexo N 1. 3.4.13.3.Cdigo Sanitario Mas all de las atribuciones consideradas para las municipalidades, estas no podrn otorgar patentes definitivas para la instalacin, ampliacin o traslado de industrias, sin informe previo de la autoridad sanitaria sobre los efectos que sta puede ocasionar en el ambiente, para lo cual la autoridad sanitaria tomar en cuenta los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales y los riesgos que el funcionamiento de la industria pueda causar a sus trabajadores, al vecindario y a la comunidad. 3.4.13.4.D.F.L. 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones A las Municipalidades les corresponde, segn lo dispuesto en esta Ley, establecer las normas tcnicas y dems reglamentos, en sus acciones administrativas relacionadas con la planificacin urbana, urbanizacin y construccin, as como, pronunciarse respecto del plan regulador intercomunal que confecciona la respectiva Secretara Regional Ministerial de Vivienda. Del mismo modo, les corresponde, con cargo a sus fondos, elaborar y actualizar el plan regulador comunal, informar las concesiones que la Direccin del Territorio Martimo y de Marina Mercante otorgue respecto de terrenos de playa o riberas de mar, de ros y de lagos navegables, ubicados en reas urbanas, controlar y aprobar la subdivisin, loteo o urbanizacin de terrenos fiscales en las reas urbanas. En el caso de aquellas que tengan plan regulador, fijar "zonas de
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remodelacin", en las cuales se disponga congelar la situacin existente y establecer una poltica de renovacin de las mismas. Las Municipalidades en cuyas comunas exista plan regulador podrn declarar "zonas de construccin obligatoria, en cuyo caso los propietarios de los sitios eriazos o de inmuebles declarados ruinosos o insalubes por la autoridad competente, debern edificarlos dentro del plazo que se seale en el decreto aprobatorio correspondiente. Las Municipalidades deben desarrollar las acciones necesarias para la rehabilitacin y saneamiento de poblaciones deterioradas o insalubes, en coordinacin con los planes de la misma naturaleza y planes habitacionales del Ministerio de Vivienda, pudiendo, adems, ejecutar directamente, con cargo a su presupuesto la compra de terrenos para la erradicacin de poblaciones mal emplazadas, con riesgos de inundacin o imposibilidad de dotarlas de la infraestructura sanitaria. 3.4.13.5.Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones La subdivisin, el loteo, el crecimiento urbano por densificacin y las aperturas de nuevas vas de trnsito pblico en subdivisiones o loteos existentes, requieren del permiso de la respectiva Direccin de Obras Municipales. La Municipalidad determinar los lugares de emplazamiento de los establecimientos industriales o de bodegaje, cuando no estuvieran definidos en el instrumento de planificacin territorial.
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3.5.COMISIONES INTERMINISTERIALES Para enfrentar la intersectorialidad del tema territorial, el Estado chileno ha creado diversos instancias de carcter interministerial. Entre estas, el Comit Interministerial de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, la Comisin Nacional de Uso del Borde, Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, Comisin Mixta de Agricultura y Urbanismo. 3.5.1.COMIT INTERMINISTERIAL DE DESARROLLO URBANO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3.5.1.1.Naturaleza y Objetivos A fines de 1996, S.E. el Presidente de la Repblica, crea un conjunto de Comits Permanentes de Ministros, con el principal objetivo de cautelar la coherencia en la accin gubernativa y asegurar de esta forma el xito oportuno en la implementacin de sus programas y polticas. Cabe mencionar que estos comits existan desde el ao 1990, sin embargo en 1996 se estim necesario fortalecerlos, ya que haba muestras de que su consolidacin no haba sido completa, ello a pesar de que fueron desde su creacin, un punto de encuentro, debate, informacin y acuerdo entre las distintas reas de la labor del sector pblico. Con en fin de fortalecer tanto su estructura como su funcionamiento, se dispuso la creacin de ocho Comits Permanentes de Ministros, cada uno de los cuales deber reunirse al menos una vez al mes. Se estableci que los Comits tendrn como misin fundamental lo siguiente: a) Servir como instancia preferente para el anlisis e informacin de temas que sobrepasan el mbito de cada Ministerio en particular y la generacin de acuerdos entre aquellas Secretaras de Estado que cumplen funciones en mbitos similares o relacionados entre s. b) Formular y proponer polticas de Gobierno en sus reas respectivas. c) Aprobar la idea de pre-legislar respecto de aquellos anteproyectos que corresponden al mbito de sus competencias. d) Coordinar la labor de los distintos rganos de la administracin del Estado para posibilitar el cumplimiento de las acciones prioritarias del Ejecutivo. Con el fin de que los Comits funcionen efectivamente como instancia de discusin del mas alto nivel de materias de inters del Gobierno y que sus acuerdos sean vinculables, se estableci que la representacin de cada ministerio debe ser asumida exclusivamente por el Ministro, solo en casos muy excepcionales ste podr ser representado por un Subsecretario. Cada Comit estar constituido por una cantidad de 5 a 9 Miembros Titulares (Ministros), y en algunos casos, tambin con un nmero fluctuante (de 1 a 4) de Invitados Permanentes (Subsecretarios o Directores de Servicios).
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Este Comit es coordinado por el Ministro de la Vivienda y Urbanismo y est compuesto por los siguientes miembros: Miembros Titulares: el Ministro Secretario General de la Presidencia, el Ministro de Planificacin y Cooperacin, el Ministro de Obras Pblicas, el Ministro de Vivienda y Urbanismo, el Ministro de Agricultura, el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, el Ministro de Bienes Nacionales. Invitados Permanentes: el Subsecretario de Desarrollo y Administrativo, el Director de Presupuesto, 3.5.1.2.Funcionamiento del Comit La primera reunin del Comit se realiz el da 23 de Diciembre de 1996, a ella asistieron la mayor parte de los miembros titulares (ministros). Se destaca esta situacin debido a que en las reuniones posteriores, disminuy de manera importante el nmero de ministros asistentes a las reuniones, siendo reemplazados, generalmente, por sus subsecretarios. Posteriormente, algunos de estos ltimos, tambin dejaron de asistir, y fueron reemplazados por Jefes de Divisin, o por algn miembro de menor rango del ministerio respectivo. La paulatina desercin de algunos ministros y subsecretarios pueden ser el reflejo de una subvaloracin de la labor del Comit y/o de un desconocimiento de la importancia de los temas del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Esta puede ser citada como una de las dificultades o situaciones crticas para el funcionamiento de esta comisin. 3.5.1.3.Temas y Acuerdos del Ao 1997 La agenda de trabajo para el ao 1997, propuesta para la Comisin en su primera Reunin del 23 de Diciembre de 1996 contena los temas que mencionan a continuacin. Con el fin de comprender de la manera ms adecuada posible, los alcances del trabajo de esta comisin, se indican brevemente, despus de cada uno de los temas, las acciones emprendidas al respecto. Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial Se realiza un seminario sobre Impactos Territoriales y Ambientales del MERCOSUR. 4-5 y 6 de agosto de 1997. Se discuti en la Comisin un instructivo presidencial en relacin con la oficializacin de los Comits Regionales de Ordenamiento Territorial (CROTs). Se le hacen observaciones y aportes al documento Poltica de Desarrollo Urbano Se llama a propuesta para la realizacin del estudio Clculo de Costos Marginales en el Crecimiento de la Ciudad. Finalmente el estudio no fue licitado durante 1997, debido a que no hubo ofertas. Se plante que se encuentra en preparacin la licitacin de un estudio sobre Descentralizacin y Gestin de reas Metropolitanas. A principios de Enero de 1998, el estudio fue adjudicado e iniciado a mediados de ese mismo ao.
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Se plante que se encuentra en preparacin la licitacin de un estudio sobre Coordinacin de Empresas de Servicios, Entidades y Ministerios que actan en la Ciudad. El MINVU present algunas propuestas de modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, las que fueron discutidas por los distintos miembros de la Comisin. La subdivisin de la tierra agrcola y sus efectos en el desarrollo urbano y territorial El tema del D.L. 3516 y su impacto en el desarrollo urbano fue tratada en varias reuniones. Un grupo de trabajo interministerial propuso modificaciones al D.L. N 3.516 de 1980 (sobre predios rsticos), las que fueron discutidas en el seno de la Comisin. En el mes de Enero el Ministro de Vivienda envi al Ministro Secretario General de Gobierno el documento con las modificaciones propuestas. Hubo propuesta de convenio de Fortalecimiento de Centros Poblados en Comunas Rurales, elaborado por MINVU y MINAGRI, por acuerdo de la Comisin. Se aprueba posteriormente. Para los temas de las concesiones viales y sus efectos en el desarrollo urbano y territorial, del impacto de la tarificacin vial y los peajes en el ordenamiento territorial y de las concesiones sanitarias y sus efectos en el desarrollo urbano y territorial, no se registran actividades. Uso del borde costero El tema del uso del Borde Costero fue tratado en varias reuniones, con exposiciones de la Subsecretara de Marina, el Ministerio de Obras Pblicas, y el MINVU. Se plante la necesidad de introducir modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones para hacerla acorde con lo establecido en la normativa de uso del Borde Costero. El Ministerio de Obras Pblicas ofreci instalar sealizaciones camineras que indiquen acceso a playas. Se encarg al Ministerio de Bienes Nacionales la preparacin de un trabajo para la delimitacin fsica de las playas, que debera acordarse con el Instituto Oceanogrfico de la Armada. En Enero de 1998, la Ministra de Bienes Nacionales hizo llegar al Comit de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial una serie de medidas tendientes a solucionar el problema del acceso a los bienes nacionales de uso pblico, en especial las playas. 3.5.1.4.Temas y Acuerdos del Ao 1998 La Agenda de Trabajo de la Comisin para el ao 1998 contena los temas y tareas que se detallan a continuacin. Se plantean brevemente cules de ellas se realizaron en alguna medida. Cabe mencionar que durante este ao el numero de reuniones realizadas fueron cinco o seis, lo que representa una baja considerable en relacin con el ao 1997. Al mes de Julio de 1999, solo se tiene registros de dos reuniones de la Comisin. Aprobar una poltica de desarrollo urbano y ordenamiento territorial Entre las principales tareas se cuentan, solicitar opinin sobre documento Desarrollo Urbano y Territorial del MINVU y producir un documento resumen que constituya la Poltica
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Nacional de Desarrollo Urbano y Territorial para ser aprobado por Decreto Supremo. Sin embargo, no se registraron actividades concretas en relacin con este tema y sus tareas. Discusin sobre los grandes temas que pueden afectar el futuro del desarrollo urbano y ordenamiento territorial La principal tarea en este caso, consisti en constituir un grupo de trabajo interministerial para que organice seminarios sobre este tema. Sistema de aprobacin de los instrumentos de planificacin Sobre este punto, la tarea principal se relacion con la discusin en torno al proyecto de ley elaborado por la Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Esta tarea fue la ms relevante y repetitiva al interior de la Comisin, durante el ao 1998 y lo que va de 1999. La propuesta del MINVU fue discutida por distintos miembros y sus respectivos ministerios. En general existen varios desacuerdos con la propuesta de modificacin a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, debido al parecer, a que dara demasiadas atribuciones a un ministerio (MINVU) en lo relacionado con el ordenamiento territorial, en desmedro de las de otros ministerios, de los Gobiernos Regionales y de las municipalidades. El proyecto de reforma de la ley fue enviado al parlamento, a pesar de las diferencias existentes, el 20 de mayo de 1999. Participacin del Ministerio de Vivienda y Urbanismo en la Ley de Concesiones, en lo relativo a las concesiones urbanas El trabajo consisti en elaborar y proponer proyecto de ley, por parte del MINVU para ser discutido por el Comit de Ministros, aunque no se registran avances, hasta mayo de 1999, en relacin con este tema y sus tareas. D.L. N 2.695 sobre la pequea propiedad raz La principal tarea esta relacionada con la elaboracin de una propuesta por parte del Ministerio de Bienes Nacionales para ser discutido por el Comit de Ministros. No se registran avances, hasta mayo de 1999, en relacin con este tema y sus tareas. Privatizacin de bienes nacionales de uso pblico La tarea, en este tema, est relacionada con la elaboracin, por parte del Ministerio de Bienes Nacionales, de una propuesta para ser discutida por el Comit de Ministros. Esta tarea se ha iniciado en 1999, con la licitacin de Bienes Nacionales de Uso pblico para fines tursticos en distintas regiones del pas, principalmente en las del extremo sur y la R.M. Propiedad minera y cdigo minero Principal Tarea: elaborar una propuesta, por parte del Ministerio de Obras Pblicas, para ser discutida por el Comit de Ministros. No se registran avances, hasta mayo de 1999, en relacin con este tema y sus tareas. Proponer presupuesto para el ao 1999, con el fin de mejorar la capacidad de planificacin comunal
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La principales tareas tienen que ver con la elaboracin de un informe con el estado de los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales, por parte del MINVU, con el anlisis de la prioridad que los miembros del Comit asignaran a los nuevos planes, en funcin de sus respectivos Programas y/o proyectos de inversin en las distintas regiones y, con la propuesta de un programa de elaboracin de nuevos instrumentos, teniendo presentes las prioridades asignadas por los miembros del Comit. 3.5.2.COMISIN NACIONAL DE USO DEL BORDE COSTERO 3.5.2.1.Naturaleza y Objetivos La Comisin Nacional de Uso del Borde Costero se cre mediante el Decreto Supremo N 475 del 14 de diciembre de 1994, publicado en el Diario Oficial del 11 de Enero de 1995. Los objetivos principales de esta comisin son los siguientes: a) Proponer una zonificacin de los diversos espacios que conforman el Borde Costero del Litoral de la Repblica, teniendo en consideracin los lineamientos bsicos contenidos en la zonificacin preliminar elaborada por el Ministerio de Defensa. b) Elaborar un informe para la evaluacin, al menos cada dos aos, de la implementacin de la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la Repblica, y proponer los ajustes que correspondan. c) Formular proposiciones, sugerencias y opiniones a las autoridades encargadas de estudiar y aprobar los diversos Planes Comunales e Intercomunales, a fin que exista coherencia en el uso del borde costero del litoral. d) Proponer soluciones a las discrepancias que se susciten respecto del mejor uso del borde costero del litoral, que la autoridad competente someta a su consideracin. e) Recoger los estudios que los diversos rganos de la Administracin del Estado realicen sobre el uso del borde costero del litoral; y f) Formular recomendaciones, dentro del mbito de su competencia a los rganos de la Administracin del Estado. La Comisin se encuentra integrada por las siguientes personas: el Ministro de Defensa, quien la presidir, un representante de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, un representante de la Subsecretara de Pesca del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, un representante del Ministerio de Planificacin y Cooperacin, un representante del Ministerio de Obras Pblicas, un representante del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, un representante del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, un representante del Ministerio de Bienes Nacionales, un representante de la Armada de Chile, un representante del Servicio Nacional de Turismo y, un representante de la Comisin Nacional del Medio Ambiente. 3.5.2.2.Principales Logros de la Comisin Como una forma de dimensionar los alcances del trabajo de la Comisin se incluye un anlisis de los logros. Entre los principales logros de la Comisin se encuentra la conformacin de un grupo de trabajo interinstitucional dedicado a analizar la problemtica que afecta el borde costero desde una perspectiva multisectorial, la existencia de una zonificacin que delimita los usos
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preferentes para distintas actividades productivas y de servicios, como industria, turismo, pesca, acuicultura, puertos y asentamientos humanos. La Comisin ha generado normativas destinadas a mejorar la actual legislacin existente para proteger el acceso y uso del borde costero. Mediante la promulgacin de decretos Supremos y rdenes Ministeriales se han establecido: pautas para el otorgamiento de concesiones martimas, regulaciones para el ingreso y trnsito de vehculos, condiciones especiales para la proteccin del litoral e indicaciones para el trazado de la ruta costera, entre otras materias. La Comisin ha logrado posicionar la temtica del borde costero en los organismos del sector pblico y en la ciudadana en general mediante la realizacin de encuentros de tipo tcnico y la elaboracin de material de difusin, as como la asignacin de recursos para realizar estudios y trabajos de apoyo tcnico en materias relacionadas con el borde costero. La comisin ha creado un espacio de discusin permanente para orientar las decisiones del sector pblico y privado en proyectos de importancia nacional y regional que involucran la franja del litoral y se cuenta con un canal adecuado para obtener asistencia tcnica nacional e internacional en aspectos tales como regulacin de usos del borde costero. 3.5.3.COMITES REGIONALES DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO (CROT) Estos Comits fueron concebidos pensando en mejorar la coordinacin de las inversiones del sector pblico en el conjunto de los asentamientos de carcter urbano de la regin, con el fin de apoyar la labor del Gobierno Regional en materias relativas al desarrollo del territorio buscando alcanzar una relacin armnica entre la poblacin, los centros poblados de la regin y lo que se refiere a la utilizacin de sus recursos naturales. Los Comits son presididos por el Intendente Regional e integrados, a lo menos, por los Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI) de Planificacin, Obras Pblicas, Vivienda y Urbanismo (quien actuar como secretario tcnico), Agricultura, de Transportes y Telecomunicaciones y, adems, el Gerente de la Empresa de Obras Sanitarias de la Regin. Algunas de las autoridades sealadas en el prrafo precedente podrn constituir un grupo permanente de trabajo y otras podrn tener una participacin mas espordica dependiendo de los temas a tratar. En cualquier caso, los Comits podrn invitar a otras instituciones del sector pblico, las Municipalidades, sector privado y sector social. En apariencia, esta iniciativa surgi con la debilidad de no haber recogido de manera adecuada una contradiccin existente en el seno del Estado, entre el MINVU y el MOP, la que ya no solo es evidente sino que adems se ha manifestado claramente en varios casos particulares (por ejemplo, a propsito de lo dispuesto en el Plan Regulador Metropolitano y la poltica de concesiones viales en Santiago). Segn se desprende de algunas intervenciones pblicas de personeros del MINVU, ese Ministerio mantendra la intencin de reactivar estos Comits. 3.5.4.COMISIN MIXTA DE AGRICULTURA Y URBANISMO Mediante Decreto Supremo 718, de 1977, se cre la Comisin Mixta de Agricultura, Urbanismo, Turismo, y Bienes Nacionales, integrada por representantes de tales ministerios y servicios. Las funciones de esta Comisin son las siguientes:
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a) Conocer e informar tcnicamente los asuntos relativos a modificaciones de lmites urbanos y cambio de uso de suelo agrcola, conciliando los puntos de vista de los Ministerios de Agricultura y Vivienda y Urbanismo, del Servicio Nacional de Turismo y del Ministerio de Bienes Nacionales, para lo cual deber estudiar y proponer la fijacin de dichos lmites urbanos en todas las ciudades y pueblos del territorio nacional y la ampliacin o reduccin de los mismos en conformidad a los artculos 53 y 54 del D.S. 458, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1975. b) Estudiar e informar sobre cambios de uso de suelo, con fines no agrcolas, en todas las reas rurales del pas, de acuerdo al artculo 55 del D.S. 458, de Vivienda, de 1975. c) Proponer las normas de coordinacin de las actividades de las Secretaras Regionales Ministeriales de Agricultura y de Vivienda y Urbanismo en la aplicacin del artculo 55 del D.S.458. d) Estudiar y proponer las normas para la aprobacin de subdivisiones de predios rurales en que resulten lotes inferiores a una unidad agrcola familiar, o cuando se destinen para otros usos, segn lo dispuesto en el decreto ley 752, de 1974. e) Tomar conocimiento de las disposiciones, normas y planes de ordenamiento y desarrollo fsico que cada organismo integrante de la Comisin elabore o proponga para ser aplicados en reas urbanas o rurales que tengan importancia turstica, a fin de analizar conjuntamente, compatibilizar intereses y adoptar aquellas decisiones que sean de inters y responsabilidad compartida por los referidos organismos, y f) Proponer la forma en que los organismos ejecutores acojan e incorporen a los instrumentos legales de planificacin existentes, los planes de ordenamiento fsico propuestos y elaborados por el Servicio Nacional de Turismo para las Zonas y Centros de Inters Turstico. En todas las materias sealadas anteriormente que deban ser resueltas a nivel nacional, se tendr presente el informe previo de la Comisin Mixta de Agricultura, Urbanismo, Turismo y Bienes Nacionales, sin perjuicio de los dems requisitos y procedimientos que prescribe la legislacin vigente.
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3.6.CUADRO N 1: RESUMEN DE LOS PRINCIPALES ACTORES PUBLICOS INVOLUCRADOS DE FORMA DIRECTA E INDIRECTA CON EL OT
ACTORES PUBLICOS Gobiernos Regionales M. de Bienes Nacionales M. de Agricultura SAG CONAF INSTRUMENTOS Y/O MATERIAS DE OT Estrategia Regional de Desarrollo Aprobacin de instrumentos de planes reguladores comunales. Aprobacin de planes reguladores intercomunales. Concesiones de tierras fiscales Poltica Nacional de Uso del Borde Costero Legislacin sobre comunidades Agrcolas, DFL 5 de 1968. Decreto Ley 3.557, de 1981, de Proteccin Agrcola Divisin de Predios Rsticos: Decreto Ley 3.516, de 1980. Ley de Bosques, art. 14 del Decreto 4363. Distritos de conservacin de suelos, bosque y agua. Ley 18.378 SNASPE Planes de manejo Cdigo de Minera D.S. 185. Planes de Descontaminacin Poltica Nacional de Desarrollo Urbano Ley General de Urbanismo y Construcciones Plan Regional de Desarrollo Urbano Planes Reguladores Intercomunales Poltica Nacional de Uso del Borde Costero Divisin de Predios Rsticos: Decreto Ley 3.516 de 1980 Planes de Ordenamiento Turstico Zonas y Centros de Inters Turstico Ley de Bases del Medio Ambiente Declaracin de zonas saturadas Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental Planificacin de las principales obras en infraestructuras para el pas Poltica de Concesiones Viales Coordinacin y articulacin de los planes y necesidades del MOP con la planificacin del desarrollo urbano Cdigo de Aguas Apoyo Metodolgico a la formulacin de Estrategias Regionales de Desarrollo Areas de Desarrollo Indgena Poltica Nacional de Uso del Borde Costero Definicin de Zonas Fronterizas Poltica Nacional de Uso de Borde Costero Modificaciones de lmites urbanos y cambio de uso del suelo agrcola, y/o con fines no agrcolas. Incorporacin en los instrumentos legales de planificacin existentes, los planes de ordenamiento fsico propuestos y elaborados por el SERNATUR
M. de Minera M. de Vivienda y Urbanismo
M. de Economa SERNATUR M. Secretaria Gral. de la Presidencia CONAMA
M. de Obras Pblicas Direccin de Planeamiento DGA M. de Planificacin y Cooperacin CONADI M. de Defensa, Subsecretara de Marina Ministerio de Relaciones Exteriores, DIFROL Comisin Nacional de Uso del Borde Costero Comisin Mixta de Agricultura, Urbanismo, Turismo, y Bienes Nacionales (Interministerial) -
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Municipalidades
Limite Urbano Planes Seccionales Planes Reguladores Comunales Planes Reguladores Intercomunales Divisin de Predios Rsticos: Decreto Ley 3.516, de 1980. Planes de Ordenamiento turstico (comunal)
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4. INSTRUMENTOS TERRITORIAL
JURIDICOS
SECTORIALES
DE
ORDENAMIENTO
Respecto a la determinacin de los instrumentos jurdicos de carcter sectorial, los criterios utilizados para su seleccin se basaron en la necesidad de incluir tanto aquellos instrumentos de planificacin y/o ordenacin territorial de carcter directo, como tambin aquellas normativas, que si bien no corresponden a instrumentos precisos y construidos para regular y ordenar el territorio, son elementos importantes del actual esquema jurdico en materia de OT. En este caso, su aplicacin y utilizacin por parte de los actores competentes, genera un impacto concreto en la estructuracin (o desarticulacin) y ordenacin del territorio y, en alguna medida, su correcta administracin o aplicabilidad puede convertirlos en instrumentos de OT indirectos, de relevancia para la materializacin de los objetivos de ordenamiento. Un ejemplo de lo antes sealado lo constituye el Decreto Ley N3.516, sobre subdivisin de predios rsticos, cuya aplicacin ha generado el desarrollo inadecuado de asentamientos humanos, por decir lo menos, y por tanto no pocos problemas de planificacin territorial. En consecuencia, en este punto se entrega un anlisis mas detallado de los algunos de los instrumentos jurdicos sectoriales (directos o indirectos), con relevancia para el tema del ordenamiento del territorio, referidos tanto al espacio urbano como rural. 4.1.INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO URBANO 4.1.1.La Planificacin Urbana a Nivel Nacional El modelo de uso de suelo existente en la actualidad, es el resultado de la gestin de numerosos actores institucionales pblicos y privados, que se encuentran operando bajo un respaldo jurdico de muy distinta naturaleza. De este modo, se puede aseverar que el ordenamiento territorial, desde la perspectiva del Estado, se encuentra regulado por una serie de cuerpos legales especficos y parciales. La legislacin ms relevante para la accin del Estado en materia de ordenamiento urbano es la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Estas normas, consideradas por algunos sectores como de ordenamiento territorial, sin embargo, se encuentran orientadas casi exclusivamente a las reas urbanas, y son implementadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, cuya experiencia en la materia se remonta a los aos 30, pero que sin embargo, no ha producido una integracin intersectorial en la formulacin e implementacin de planes. En efecto, la limitacin ms importante del sistema actual se relaciona con la falta de una planificacin territorial integral del espacio rural, rea que constituye el mayor porcentaje del pas. De acuerdo al ordenamiento jurdico vigente, es responsabilidad del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, a travs de la Divisin de Desarrollo Urbano la planificacin del desarrollo urbano a nivel nacional. Esta planificacin es realizada por intermedio de dos tipos de instrumentos: La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano y la Ley General de Urbanismo y Construcciones, con su correspondiente Ordenanza General y las Normas Tcnicas. La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano es una definicin de objetivos y estrategias que, basadas en los principios fundamentales contenidos en la Constitucin Poltica, definen el grado de intervencin que le corresponde a las autoridades en el control del proceso de construccin y urbanizacin.
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La Ley General de Urbanismo y Construcciones contiene los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades, derechos, sanciones y dems normas que rigen a los organismos, funcionarios, profesionales y particulares, en las acciones de planificacin urbana, urbanizacin y construccin. La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones contiene las disposiciones reglamentarias de esta ley y regula el procedimiento administrativo, el proceso de planificacin urbana, urbanizacin y construccin, y los estndares tcnicos de diseo y construccin. Las Normas Tcnicas contienen y definen las caractersticas tcnicas de los proyectos, materiales y sistemas de construccin y urbanizacin. Estas normas se aprueban mediante decreto supremo, dictado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. 4.1.2.La Planificacin Urbana a Nivel Regional Este segundo nivel de planificacin recae en las Secretaras Regionales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que son entidades desconcentradas territorialmente del Ministerio y se materializa en el Plan Regional de Desarrollo Urbano. Este Plan Regional de Desarrollo Urbano sirve para orientar el desarrollo de los asentamientos humanos y la ocupacin del territorio por las diversas actividades de la regin. Al confeccionar el Plan, se estudia todo el territorio de la regin para determinar las reas aptas para el asentamiento humano, aquellas mejores para absorber el crecimiento futuro de las localidades urbanas y las reas que tienen potencial para las actividades econmicas. Tambin se identifican los sectores de la regin que son peligrosos para el asentamiento humano por la existencia de fallas geolgicas, excesiva pendiente o que son propensos a rodados, avalanchas, aluviones o aludes. Zonas de actividad volcnica, de maremotos o accin ssmica. reas inundables debido a la accin del mar, ros, lagos y aguas subterrneas. Igualmente se distinguen zonas prximas a embalses, centrales hidroelctricas, acueductos, torres de alta tensin, aeropuertos y otras donde es necesario prohibir las construcciones que conllevan la permanencia de las personas en reas de riesgo. De manera similar, se deben establecer las reas donde en comn acuerdo con los organismos pertinentes, se debe restringir la urbanizacin y el asentamiento humano porque son parques nacionales, reservas forestales, santuarios de la naturaleza y cualquier otra rea de preservacin ecolgica y proteccin del medio ambiente que estn legalmente definidos por CONAF, SAG, Ministerio de Bienes Nacionales, Agricultura, Salud, Educacin o cualquier otros servicio competente. De igual modo, se debe identificar aquellas reas ubicadas fuera de los centros urbanos cuyos recursos naturales les otorgan un gran potencial para diversas actividades econmicas y donde es necesario regular y compatibilizar los usos del suelo y la coexistencia de procesos productivos diversos, de modo de no provocar conflictos, deterioro de los recursos o daos al medio ambiente natural o construido. As ocurre, por ejemplo, entre la industria y la agricultura, o en los lagos donde hay turismo y cultivo de salmones, o en lugares donde la extraccin de ridos o labores mineras entran en conflicto con las plantaciones de parronales u otras actividades vecinas y aun con los centros poblados. Adems en sectores rurales donde la excesiva subdivisin de la tierra se hace incompatible con la explotacin agrcola o ganadera del recurso natural. El Plan Regional de Desarrollo Urbano se preocupa tambin de los caminos y vas que vinculan a los centros urbanos, en el sentido de asegurar a cada localidad buen acceso a los
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servicios que se encuentran en las ciudades mayores y, para la circulacin de vehculos de carga y transporte de pasajeros. Por ltimo, el Plan estudia el conjunto de las localidades urbanas para determinar, a rasgos generales, lo que se necesita para el crecimiento futuro de cada una de ellas, en cuanto a redes de agua potable y alcantarillado, vialidad urbana y pavimentacin, equipamiento y reas verdes; y en cuanto a la disponibilidad de suelo para urbanizar y terrenos para la mejor localizacin de la vivienda social. Estudia los escenarios o alternativas posibles que pueda asumir el sistema urbano: concentracin en un gran centro. concentracin en dos o ms centros. polarizacin del sistema o subsistemas regionales en torno a los centro mayores, etc. El Plan termina eligiendo la alternativa con mayores posibilidades de configurarse en el futuro y que mejor garantice un desarrollo autosustentable. Una vez configurado el Plan Regional de Desarrollo Urbano debe ser visado por el Gobierno Regional, el Intendente y aprobado por Decreto Supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
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4.1.3.La Planificacin Urbana a Nivel Intercomunal La planificacin urbana a nivel intercomunal tiene por finalidad regular el desarrollo fsico de los territorios, de diversas comunas, cuyas relaciones generan influencias recprocas sobre sus reas urbanas y el entorno mediato por efecto de los servicios urbanos y de las actividades productivas primarias, secundarias y terciarias que se realizan en cada comuna. La responsabilidad de este nivel de planificacin recae tambin en las Secretaras Regionales del Ministerio de Vivienda y se materializa en el instrumento denominado Plan Regulador Intercomunal. Cuando la poblacin de las comunas involucradas supera los 500.000 habitantes, le corresponde la categora de rea metropolitana y el Plan se denomina entonces, Plan Regulador Metropolitano. El Plan Regulador Intercomunal o Plan Regulador Metropolitano, estudia todo el territorio de las comunas que lo integran para reconocer en ellos, las reas o sectores que conforman un conjunto interdependiente o "sistema intercomunal" (unidad urbana) y para regular el crecimiento de sus centros urbanos as como el adecuado manejo de su entorno en un contexto global, que resuelva los problemas comunes y evite los conflictos y daos entre las actividades que all se desarrollan. En este sentido debe acoger las medidas dispuestas por la planificacin de nivel superior regional y nacional, y en concordancia con ellas desarrollar las materias propias entre las cuales se distinguen las siguientes: Determinar las reas aptas para absorber el crecimiento de los centros urbanos del sistema intercomunal y su correcta integracin al mismo, a travs de establecer las normas de uso generalizado del suelo, densidades habitacionales y de construccin, de conformidad a los roles asignados dentro del sistema, como asimismo las normativas especficas para el desarrollo de actividades que generen impactos en el rea del sistema, en concordancia con el mejor aprovechamiento de sus capacidades y potencialidades. indicar las zonas o sectores que en razn de sus atributos naturales presentan riesgos o peligro potencial para el establecimiento de asentamientos urbanos, incluidos, entre otros, los terrenos con fallas geolgicas, los inundables, los de avalanchas, aluviones, los de actividad volcnica, de maremotos o accin de ros, lagos y aguas subterrneas. De igual modo, se debe incorporar los terrenos que constituyen el patrimonio ecolgico, de preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales, y los de proteccin de obras de infraestructura, los cuales deben resguardarse del uso indiscriminado y protegerse para evitar su deterioro. establecer las vas de comunicacin necesarias para asegurar las relaciones internas y externas del sistema y el normal desarrollo de las actividades, conformando el sistema vial intercomunal y los terminales de transporte. definir las caractersticas, localizacin, condicionantes y normas tcnicas de sectores de uso exclusivo industrial molesto, de reas verdes, equipamiento u otras actividades que trasciendan el mbito local y generan influencia o impactan fuertemente en el rea intercomunal.
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consignar y compatibilizar sus disposiciones con las de otros cuerpos legales aplicables en el rea comprendida por el Plan, constituyendo el marco legal complementario al del desarrollo urbano y construccin, de especial incidencia en la gestin de proyectos y funcionalidad del sistema intercomunal. 4.1.4.La Planificacin Urbana a Nivel Local El cuarto nivel de planificacin es tarea de las Municipalidades y se realiza mediante el Plan Regulador Comunal, el Plan Seccional y el Lmite Urbano, instrumentos todos de nivel local y comunal. El Plan Regulador Comunal sirve para ordenar el crecimiento de la ciudad y para fijar las normas que debe cumplir cualquiera que desee urbanizar o construir. Es el instrumento que debe reflejar ms fielmente la concertacin de voluntades e intereses de la comunidad respectiva. El ordenamiento se logra con la zonificacin, la jerarquizacin de las vas, la localizacin del equipamiento a nivel comunal, los estacionamientos, y la fijacin de lmites urbanos, densidades y prioridades en la urbanizacin de terrenos para el crecimiento de la ciudad de acuerdo a la factibilidad de ampliar o dotar de redes de agua potable y alcantarillado, y la capacidad vial existente y proyectada. Adicionalmente contempla normas urbansticas propias relativas a la configuracin morfolgica especfica del centro poblado. El Plan Regulador Comunal se debe formular obligatoriamente en las comunas sujetas a planificacin intercomunal o urbana-regional; en todos los centros poblados mayores de 7.000 habitantes; en los centros poblados que sean afectados por destruccin total o parcial; y en aquellos que disponga el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. El Plan Regulador como instrumento orientador del desarrollo urbano local debe facilitar el crecimiento de las actividades econmicas y sociales de la ciudad, con una mxima flexibilidad para acoger las alternativas de proyecto que genere el sector privado, compatibilizadas con normas que aseguren los derechos recprocos de los propietarios, la preservacin del bien comn, la calidad del medio ambiente urbano, las caractersticas morfolgicas logradas por la transformacin del espacio natural y mantenimiento de su patrimonio histrico-cultural. El Plan Seccional sirve para planificar con mayor detalle un sector reducido del plan regulador comunal. En el plano se fijan con exactitud los trazados y anchos de calles, la zonificacin detallada, las reas de construccin obligatoria, lneas oficiales de edificacin, los terrenos afectos por expropiaciones y otros aspectos urbansticos. El Plan Seccional tiene carcter obligatorio en las comunas de ms de 50.000 habitantes que cuentan con Asesor Urbanista, para los efectos de fijar lneas de edificacin. El Plan Seccional sirve para planificar aquellos asentamientos humanos o centros poblados de una comuna que carece de Plan Regulador Comunal y hace las veces de tal. Asimismo, para establecer "zonas de remodelacin", en las comunas donde existe Plan Regulador Comunal, se requiere aprobar previamente un Plan Seccional de dichas zonas que fije las nuevas caractersticas de urbanizacin y de edificacin para las zonas escogidas. Promueve, en consecuencia, el desarrollo armnico de dichos centros y regula los procesos de urbanizacin y de edificacin en ellos, estableciendo la normativa necesaria a esos fines. El Lmite Urbano sirve para planificar de modo genrico un centro poblado, un balneario u otro tipo de asentamiento humano menor que requiera un ordenamiento bsico de las actividades, en funcin del marco legal y reglamentario de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
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En este mismo nivel, respecto del uso del subsuelo de los bienes nacionales de uso pblico, el artculo 2 de la Ley 19.425, de noviembre de 1995, modific la Ley 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, incorporando un artculo 32 bis, nuevo, a fin de permitir la utilizacin del subsuelo de los bienes nacionales de uso pblico que administran las Municipalidades. Las concesiones del subsuelo de bienes de uso pblico no pueden ser identificadas o catalogadas como instrumentos de ordenamiento urbano. Pero es indudable que la concesin del subsuelo y la posterior construccin de obras (como estacionamientos subterrneos) ejercen un impacto, generalmente positivo, en el territorio en que se ubican, que se traduce en un mejoramiento del trfico vehicular, una revalorizacin de los inmuebles y terrenos adyacentes, una revitalizacin del comercio, etc. Este conjunto de impactos ciertamente que ejerce una influencia en el ordenamiento de una determinada zona de la ciudad. La modalidad que adopt el legislador para permitir el uso de los citados bienes, fue la de establecer un sistema de concesiones que presenta las siguientes caractersticas: El objeto de esta concesin es para construir y explotar el subsuelo de los bienes nacionales de uso pblico. Esta concesin se otorga previa licitacin pblica a la que concurren los interesados en adjudicrsela. Son transferibles, asumiendo el adquirente todos los derechos y obligaciones que deriven del contrato de concesin. La transferencia debe ser aprobada por la Municipalidad respectiva, dentro de los 30 das siguientes a la recepcin de la solicitud. Transcurrido dicho plazo sin que la Municipalidad se pronuncie, la transferencia se considerar aprobada, hecho que certificar el Secretario Municipal. El adquirente debe reunir todos los requisitos y condiciones exigidos al primer concesionario, circunstancia que ser calificada por la Municipalidad al examinar su aprobacin. La Municipalidad slo podr rechazar la transferencia por no concurrir en el adquirente los citados requisitos y condiciones. Ciertos elementos no se entienden incluidos en la concesin. En efecto, las aguas, sustancias minerales, materiales u objetos que aparecieren como consecuencia de la ejecucin de obras, no se entendern incluidos en la concesin, y su utilizacin por el concesionario se regir por las normas que les sean aplicables. Previo a la iniciacin de las obras, el concesionario deber someter el proyecto al sistema de evaluacin de impacto ambiental de la Ley 19.300. El concesionario podr dar en garanta la concesin y sus bienes propios destinados a la explotacin de sta. La concesin se extingue por las siguientes causales: cumplimiento del plazo por el que se otorg, incumplimiento grave de las obligaciones impuestas al concesionario, y mutuo acuerdo entre la Municipalidad y el concesionario. 4.2.INSTRUMENTOS DE ORDENACIN TERRITORIAL EN EL ESPACIO RURAL
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En el mbito del espacio rural de nuestro pas, salta a la vista una total falta de atencin al ordenamiento territorial, y la carencia de regulaciones orgnicas en la asignacin de los usos del suelo. Con todo, a pesar de la inexistencia de un ordenamiento territorial rural orgnico, como s ocurre en el espacio urbano, existen de manera aislada una serie de instrumentos y normas jurdicas, no todas plenamente vigentes, pero que indudablemente tienen un impacto territorial. Resulta conveniente aclarar, que mientras la mayora de estas normas regulan exclusivamente el espacio rural, otras comprenden la regulacin de espacios urbanos y rurales, como ocurre con la normativa sobre el uso del borde costero.
4.2.1.EL SISTEMA NACIONAL DE AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS DEL
ESTADO2 En la actualidad, Chile cuenta con un Sistema Nacional de Areas Silvestres del Estado (SNASPE), que comprende a todas las unidades declaradas parque nacional, reserva nacional, y monumento natural, siendo administrado por la Corporacin Nacional Forestal (CONAF), corporacin de derecho privado dependiente del Ministerio de Agricultura. El SNASPE fue creado por la Ley 18.362, promulgada en diciembre de 1984, la que sin embargo no ha entrado en vigencia, por cuanto ella regir a partir de la fecha en que, a su vez, entre en plena vigencia la Ley 18.348, que crea la Corporacin Nacional Forestal y de Proteccin de Recursos Naturales Renovables, conocida como la CONAF pblica, lo que tampoco ha ocurrido, dado a que no se ha dictado el decreto en cuya virtud el Presidente de la Repblica disuelva la corporacin de derecho privado denominada Corporacin Nacional Forestal, segn dispone el artculo 19 de esta ltima ley. El concepto de "rea silvestre protegida" est expresado en la Ley 18.362, entendindose por ello los ambientes naturales, terrestres o acuticos pertenecientes al Estado y que ste protege y maneja para lograr los objetivos de conservacin fijados para las categoras de rea mencionadas. En este contexto y desde un punto de vista tcnico y jurdico el SNASPE tiene una serie de objetivos (ver Anexo N2), tales como de conservacin, mejoramiento, restauracin, y mantencin de la diversidad ecolgica, recursos de flora y fauna silvestre, suelos, sistemas hidrolgicos, y los recursos escnicos naturales y los elementos culturales ligados a un ambiente natural. De conformidad a la ley que crea el SNASPE, la CONAF deber elaborar un plan de manejo para cada unidad en concordancia con las definiciones y objetivos sealados para la categora de manejo respectiva, planes que sern aprobados por decreto supremo del ministerio de Agricultura. Las unidades de manejo se crean mediante decretos supremos conjuntos de los Ministerios de Bienes Nacionales y Agricultura. Dicho decreto debe indicar la cabida aproximada y los deslindes de la unidad respectiva y se dictan previo informe tcnico de la CONAF. De la misma manera, puede alterarse la cabida de una unidad de manejo, modificarse sus deslindes, proceder a su reclasificacin, o quitarle su calidad de tal. La administracin, vigilancia y control de las unidades de manejo que integran el SNASPE, corresponde al Ministerio de Agricultura, a travs de la CONAF. La ley 18.362 contempla la posibilidad de que las unidades que constituyen el SNASPE puedan ser objeto de concesiones de uso que se otorgar por resolucin del Ministerio de Agricultura, y previa proposicin de la CONAF acerca de la conveniencia de otorgarla sobre determinados bienes incluidos en la unidad de manejo respectivo.
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Ver mayores antecedentes en Anexo N2

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Por otra parte y en conformidad al artculo 35 de la Ley 19.300, sobre Bases del Medio Ambiente, con el objeto de asegurar la diversidad biolgica, tutelar la preservacin de la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental, el Estado fomentar e incentivar la creacin de reas silvestres protegidas de propiedad privada, las que estarn afectas a igual tratamiento tributario, derechos, obligaciones y cargas que las pertenecientes al SNASPE. La supervisin de estas reas silvestres corresponder al organismo administrador del SNASPE. La afectacin de estas reas ser voluntaria y se perfeccionar mediante resolucin dictada por el organismo administrador, que acoge la respectiva solicitud de su propietario. La desafectacin se producir por vencimiento del plazo, por resolucin del organismo administrador fundada en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el reglamento, o a peticin anticipada del propietario. Un reglamento, no dictado an, establecer los requisitos, plazos y limitaciones de aplicacin general que se debern cumplir para gozar de las franquicias, ejercer los derechos y dar cumplimiento las obligaciones y cargas que la afectacin traiga consigo. De conformidad al artculo 36 de la Ley 19.300, sobre Bases del Medio Ambiente, formarn parte de las reas protegidas privadas, al igual que en el SNASPE, las porciones de mar, terrenos de playa, playas de mar, lagos, lagunas, embalses, cursos de agua, pantanos y otros humedales, situados dentro de su permetro. Sobre estas reas protegidas mantendrn sus facultades los dems organismos pblicos, en lo que corresponda. 4.2.2.LEGISLACIN SOBRE COMUNIDADES AGRCOLAS: DFL 5, DE 1968 Si bien es claro, la Legislacin sobre Comunidades Agrcolas, no es ciertamente un instrumento de ordenamiento territorial, esta constituye una normativa que sin duda tiene una influencia sobre el ordenamiento del suelo, desde el momento que, a travs de esta normativa se consolida una forma de propiedad sobre un determinado espacio geogrfico constituido por un territorio rural comn. El DFL 5, de 1968, del Ministerio de Agricultura, modificado de manera sustantiva por la Ley 19.233, de 1993, modific, complement y fij el texto refundido del D.F.L. R.R.A.3 N 19, sobre Comunidades Agrcolas. Para los efectos de esta normativa, se entiende por Comunidad Agrcola, segn la nueva definicin dada por la Ley 19.233, la agrupacin de propietarios de un terreno rural comn que lo ocupen, exploten o cultiven y que se organicen en conformidad con esta legislacin. Estas Comunidades gozan de personalidad jurdica desde su inscripcin en el Conservador de Bienes Races respectivo. En consecuencia, son capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones y de ser representadas judicial y extrajudicialmente.
R.R.A.: Reglamento de Reforma Agraria.

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La Ley 19.233 precis que no obstante la definicin de comunidad agrcola, las normas del DFL no son aplicables a los ocupantes de un terreno a cualquier ttulo que se hayan acogido con anterioridad a la solicitud de Comunidad Agrcola, a cualquier norma de saneamiento o regularizacin de la propiedad, incluidas entre stas los procedimientos ordinarios establecidos en el Cdigo Civil; de terrenos comprendidos en poblaciones declaradas en situacin irregular de acuerdo a la Ley 16.741; de tierras indgenas regidas por la Ley 19.253; de terrenos de la Provincia de Isla de Pascua y, en general, a ninguna comunidad o agrupacin de personas que se hayan acogido a otra norma que rija la constitucin o regularizacin del dominio en relacin con el predio de que se trate. De acuerdo a esta normativa, los comuneros son propietarios de un derecho o cuota sobre el predio comn, el cual les permitir el acceso al uso y goce de los bienes de la comunidad, en especial, y sin que esto signifique que la enumeracin sea taxativa, podrn ejercerlos sobre: los terrenos comunes, en la forma que lo determine la Junta General de Comuneros, los goces singulares que les asigne la Junta General de Comuneros de un modo exclusivo y permanente, y los derechos de aprovechamiento de aguas que posea la comunidad por la competente inscripcin, de las aguas lluvias que caen o se recogen en el predio comn y de las que correspondan a vertientes que nacen, corren y mueren dentro del mismo predio. 4.2.3.POLTICA NACIONAL DE USO DEL BORDE COSTERO DEL LITORAL Diversos foros internacionales han analizado con profundidad la temtica relativa a las zonas costeras. Se estima, por ejemplo, que para el ao 2000 el 70% de la poblacin mundial estar viviendo directamente o en reas aledaas a la costa. Esta realidad representa una enorme presin sobre los recursos y el medio ambiente marino-costero. El diagnstico acerca de la realidad de esta zona deja en evidencia que existen problemas de sobre explotacin de recursos, contaminacin, degradacin ecolgica y conflictos multisectoriales que requieren polticas de gestin adecuadas. La discusin internacional se centra en estos momentos en cmo disear estrategias de uso sustentables de los recursos marinos que satisfaciendo las necesidades de desarrollo, no ocasionen daos al medio ambiente. Junto A esto, resulte urgente adoptar medidas efectivas para revertir el actual proceso de deterioro desencadenado por procedimientos de uso y explotacin no sustentables y ecolgicamente agresivos. La zona costera es reconocida como un rea de interfase entre la tierra, el ocano y la atmsfera. Adems, la zona costera constituye una importante rea de actividad socio econmica en la cual se manifiestan asentamientos humanos, explotacin de recursos y transporte de mercaderas hacia y desde el continente. Desde el punto de vista productivo es un rea de accin intersectorial fuerte. Por las razones anotadas es que se ha generado la necesidad de contar con ordenamientos jurdicos que regulen adecuadamente las actividades en torno al borde costero. Es en este contexto que se sanciona en Chile el Decreto Supremo N 475, de 14 de diciembre de 1994, para ordenar la ocupacin del borde costero y evitar o disminuir los conflictos.
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La poltica nacional del uso del borde costero del litoral implica en ltima instancia un ordenamiento ambiental del territorio, que es parte integral de la planificacin del desarrollo. En ella est implcita la bsqueda de la compatibilidad entre el ecosistema costero y la sociedad que lo ocupa y explota. En efecto, en el concepto de ordenamiento ambiental territorial est implcita la optimizacin de la compatibilidad entre la aptitud ecolgica y las actividades socioeconmicas que genera el ordenamiento ambiental, cuya finalidad fundamental es conciliar la oferta ambiental con la demanda social de bienes y servicios ambientales, para de este modo lograr el necesario balance ambiental. La gestin integral del borde costero es requerida en la medida que se transforma en un bien escaso y progresivamente valorado debido al asentamiento de diferentes usos y actividades. La importancia ecolgica del borde costero radica en el hecho de que acoge en su seno diferentes ecosistemas, en diversos estados de conservacin y desarrollo. La zonificacin responde a la resolucin de conflictos entre los muchos usos de los recursos costeros y el intento de determinar la combinacin ptima de dichos usos a lo largo del tiempo, reconociendo la naturaleza dinmica de los recursos y de las demandas de dichos recursos. Una poltica cuyo principal objetivo es un programa de zonificacin tiene generalmente las siguientes caractersticas: Es ejecutada por el gobierno como respuesta a una manifiesta degradacin de los recursos y conflictos derivados de los usos mltiples, o como parte de la planificacin para el desarrollo econmico o nacional; Al ser una poltica, es continua y por lo tanto distinta de un proyecto singular. Normalmente es una respuesta a un mandato legislativo o ejecutivo; La poltica remite a una zona fsica con lmites en tierra y mar adentro, definida como borde costero; Se aplica a una serie especfica de objetivos, cuya importancia relativa va cambiando con el tiempo; En general este ordenamiento (o planificacin ambiental territorial) persigue establecer usos sustentables de los recursos naturales. Pretende adems superar la relacin conflictiva que provoca la utilizacin de los espacios de borde costero y sus recursos naturales. La necesidad del ordenamiento se basa en el principio de que los ecosistemas naturales estn constituidos y organizados bsicamente para generar una determinada cantidad y calidad especializada de bienes y servicios ecolgicos.
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a) Principios Generales La poltica nacional de uso del borde costero del litoral se funda en los siguientes principios generales: Es una poltica de Estado, por lo cual, debe mantener una continuidad, tanto en su formulacin como en su ejecucin, puesto que la eficacia de sus resultados depender, entre otros factores, de la permanencia del esfuerzo que se realice en el tiempo; sin perjuicio de los ajustes que, peridicamente, deban efectuarse acorde a las necesidades y realidades que se presenten en el sector, pero manteniendo sus orientaciones fundamentales. Es una poltica nacional que, por una parte propende a acrecentar la conciencia en todos los sectores y actores de la vida nacional, respecto a la importancia y trascendencia de una ocupacin equilibrada y armnica de nuestro borde costero y que, al mismo tiempo, procura conciliar los diversos intereses regionales y locales con la naturaleza misma de la problemtica que aborda. Es multidisciplinaria, atendida la diversidad de usos que potencialmente puede tener el borde costero del litoral, los organismos que en ella participan y los intereses que deban ser armonizados, tomando en consideracin aspectos sociales, desarrollo econmico, de uso de recursos naturales, de proteccin del medio ambiente, etc. Es sistmica. Los complejos desafos de una ocupacin armnica del borde costero del litoral, requieren que stos se aborden a travs de un sistema interinstitucional, que cumpla, a lo menos, tres funciones principales: Coordine los procesos de trabajo interinstitucional pblicos y privados. Establezca un sistema de informacin y gestin conjunta, en lo relativo al desarrollo del borde costero del litoral. Coordine los programas y proyectos especficos que a nivel nacional, regional, local y sectorial se planteen o desarrollen. b) Ambito de Aplicacin La poltica del uso del borde costero se aplica respecto de los siguientes bienes nacionales, fiscales o de uso pblico, sujetos al control, fiscalizacin y supervigilancia del Ministerio de Defensa Nacional a travs de la Subsecretara de Marina: Terrenos de playa fiscales ubicados dentro de una franja de ochenta metros de ancho, medidos desde la lnea de la ms alta marea de la costa del litoral; La playa; Las bahas, golfos, estrechos y canales interiores, y El mar territorial de la Repblica. c) Objetivos Generales Los objetivos generales de la poltica de uso del borde costero son los siguientes:
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Propender a una adecuada consideracin de la realidad geogrfica de cada uno de los sectores o reas del litoral, que en algunos casos condicionan en forma determinante usos especficos, como es el caso de las bahas naturales, proximidad a centros poblados, condiciones meteorolgicas locales, accesos, entre otras. Propender al desarrollo de los recursos y riquezas de los distintos sectores. Propender a la proteccin y conservacin del medio ambiente martimo, terrestre y areo, acorde con las necesidades de desarrollo y las dems polticas fijadas sobre tales materias. Propender a una adecuada compatibilizacin de las mltiples actividades que se realizan o puedan realizarse en el borde costero. Posibilitar y orientar el desarrollo equilibrado de las diferentes actividades, desde una perspectiva nacional, acorde con los intereses regionales, locales o sectoriales. Contribuir a la identificacin de las perspectivas y proyecciones futuras de cada una de las actividades que precisen ser ejecutadas en los espacios territoriales que conforman el borde costero, para evitar su uso inadecuado o inconveniente, tomando en consideracin que ste constituye un recurso limitado. d) Objetivos Especficos Consecuente con lo anterior, constituyen sus objetivos especficos, los siguientes: Determinar los diferentes objetivos y propsitos especficos posibles, para las diversas reas del litoral. Identificar los planes y proyectos de los distintos organismos del Estado, que afecten al borde costero. Procurar la compatibilizacin de todos los usos posibles del borde costero, en las distintas reas y zonas, promoviendo su desarrollo armnico, integral y equilibrado, maximizando su racional utilizacin, precaviendo posibles requerimientos futuros y tomando en cuenta la realidad actual del uso del mismo. Posibilitar la realizacin de inversiones, el desarrollo de proyectos pblicos y privados, bajo reglas predeterminadas, que permitan su concrecin. Proponer los usos preferentes del borde costero. Los usos preferentes especficos se determinarn teniendo en consideracin factores geogrficos, naturales, recursos existentes, planes de desarrollo, centros poblados prximos o aledaos, definiciones de uso ya establecidos por organismos competentes. Adems, se deber considerar, para el mejor aprovechamiento del borde costero del litoral, los siguientes usos relevantes: Puertos y otras instalaciones portuarias de similar naturaleza, pues las obras e instalaciones necesarias para ello, slo pueden realizarse en lugares que renan, entre otros aspectos, condiciones geogrficas, batimtricas, proximidad a centros poblados o industriales, y condiciones meteorolgicas apropiadas.
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Industrias de construccin y reparacin de naves. Ello, por cuanto se requiere de condiciones similares a las anteriores, aun cuando admite una mayor flexibilidad. Regularizacin de asentamientos urbanos y caletas de pescadores artesanales existentes. reas de uso pblico para fines de recreacin o esparcimiento de la poblacin. Actividades industriales, econmicas y de desarrollo, tales como el turismo, la pesca, la acuicultura, la industria pesquera, la minera. En todo caso, el ordenamiento y definiciones que se adopten conforme a lo indicado, debern considerar prioritariamente aquellas reas sobre las cuales el Estado o sus organismos se encuentran desarrollando proyectos especficos o bien se estime necesario resguardar o reservar proyectos futuros. e) Institucionalidad Como se vio en le punto 3.5 sobre Comisiones Interministeriales, el Decreto 475 cre la llamada Comisin Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral, de composicin multisectorial, y cuya funcin principal es la de proponer al Presidente de la Repblica acciones que impulsen la Poltica de Uso del Borde Costero.
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4.2.4.MINERA Y MEDIO AMBIENTE Los procesos mineros y metalrgicos, en todas sus fases, impactan tanto al ambiente natural como al entorno socioeconmico y cultural. Desde la exploracin hasta el abandono de la faena, e incluso posteriormente, se producen alteraciones en el entorno. Histricamente, los problemas ambientales de mayor repercusin derivados de la actividad minera son: contaminacin de suelos por material particulado, metales disueltos y la presencia de sales en afluentes lquidos; contaminacin del aire por emisin de gases y partculas respirables imbuidas de metales pesados; contaminacin y destruccin de recursos naturales renovables que absorben contaminantes del aire, agua y suelo; contaminacin de aguas superficiales, marinas y subterrneas por emisin de efluentes lquidos que contienen material particulado, metales disueltos, cidos y sales; destruccin de paisajes, suelos y reas silvestres por faenas mineras a tajo abierto; fenmenos de subsistencia de suelos debido a faenas mineras subterrneas, y contaminacin directa de personas, tanto en el entorno comunitario como en el laboral, considerando adems que todo lo anterior incide de una u otra forma en el ser humano. Legislacin ambiental en minera Con respecto a la legislacin ambiental en el sector minero, ni el Cdigo de Minera, ni su reglamento, ni el D.F.L. 231 de 1953, que fija las atribuciones del Ministerio de Minera contemplan instrumentos de ordenamiento territorial propiamente tales para el sector. Sin embrago, existe una serie de disposiciones especficas que tienen, en trminos territoriales, un impacto digno de considerar. Emisin de residuos mineros gaseosos
Existen estndares de calidad para dixido de azufre, partculas totales en suspensin, partculas respirables, material particulado sedimentable y hierro contenido en ste. El Decreto Supremo N 185 reglamenta el funcionamiento de fuentes emisoras y fija condiciones para la autorizacin de nuevas fuentes. Planes de Descontaminacin
El D.S. 185 permite a las empresas que se encuentren operando y no puedan dar cumplimiento inmediato a la normativa de calidad del aire, presentar planes de descontaminacin a las autoridades competentes, cuya aprobacin es atributo presidencial. Emisin de residuos mineros a cuerpos de agua
La poltica actual es prohibir la descarga de relaves a cualquier cuerpo de agua, sea continental o marino. Sin embargo, se ha autorizado excepcionalmente la emisin de efluentes lquidos al mar y a ros, como el efluente filtrado y tratado del concentrado de Minera Escondida. Ecosistemas, Flora y Fauna silvestre
Con la Convencin de Washington, ratificada internamente en 1967, el pas estableci el Sistema Nacional de Areas Silvestres y Protegidas del Estado, consistente en un conjunto de parques, reservas y monumentos naturales, declarados de inters cientfico bajo el Cdigo de Minera.
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Proteccin de Recursos Naturales Renovables
Existen normas de calidad del aire y agua para la conservacin de los recursos de tipo silvoagropecuario, forestal y pesquero. El Decreto Ley 3.557, de 1981, otorga facultades al Ministerio de Agricultura para proteger los recursos agrcolas. Con respecto al suelo, aunque existen normas que regulan su uso, no hay estndares de calidad para evitar la contaminacin de este recurso. De los permisos para desarrollar actividades mineras en determinados lugares El artculo 17 del Cdigo de Minera establece que sin perjuicio de los permisos de que trata el artculo 15, "para ejecutar labores mineras en los lugares que a continuacin se sealan, se necesitar el permiso o permisos escritos de las autoridades que respectivamente se indican, otorgados en la forma que en cada caso se dispone": 1 Del gobernador respectivo, para ejecutar labores mineras dentro de una ciudad o poblacin, en cementerios, en playas de puertos habilitados y en sitios destinados a la captacin de las aguas necesarias para un pueblo; a menor distancia de cincuenta metros, medidos horizontalmente, de edificios, caminos pblicos, ferrocarriles, lneas elctricas de alta tensin, andariveles, conductos, defensas fluviales, cursos de agua y lagos de uso pblico, y a menor distancia de doscientos metros, medidos horizontalmente, de obras de embalse, estaciones de radiocomunicaciones, antenas e instalaciones de telecomunicaciones. Antes de otorgar el permiso para ejecutar labores mineras dentro de una ciudad o poblacin, el gobernador deber or al respectivo Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo; 2 Del intendente respectivo, para ejecutar labores mineras en lugares declarados parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales; 3 De la Direccin de Fronteras y Lmites, para ejecutar labores mineras en zonas declaradas fronterizas para efectos mineros; 4 Del Ministerio de Defensa Nacional, para ejecutar labores mineras a menos de quinientos metros de lugares destinados a depsitos de materiales explosivos o inflamables; 5 Tambin del Ministerio de Defensa Nacional, para ejecutar labores mineras en zonas y recintos militares dependientes de ese Ministerio, tales como puertos o aerdromos; o en los terrenos adyacentes hasta la distancia de tres mil metros; medidos horizontalmente, siempre que estos terrenos hayan sido declarados, de conformidad a la ley, necesarios para la defensa nacional, y 6 Del Presidente de la Repblica, para ejecutar labores mineras en covaderas o en lugares que hayan sido declarados de inters histrico o cientfico." El tema de la compatibilidad de actividades mineras con la conservacin de reas o reservas naturales protegidas, constituye un serio dilema que se arrastra desde la dictacin misma del Cdigo en 1983, y que se explica por la presin que implica desarrollar actividades de exploracin o explotacin al interior de reas silvestres protegidas, lo que se contrapone a los objetivos tenidos en cuenta para su creacin ("preservacin de sistemas inalterados nicos o muy frgiles).
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Desde un punto de vista jurdico la discusin no es pacfica, y al respecto podemos destacar tres visiones frente a este conflicto: Tesis de la compatibilidad de ambas actividades Sostienen quienes defienden esta tesis, que la disyuntiva actividad minera versus preservacin de reas silvestres protegidas no es tal. No constituye un debate real, y por tanto no estamos obligados a optar, necesariamente, entre el desarrollo de una actividad econmica lcita (la minera) o la proteccin del medio ambiente. Este dilema, afirman, s era efectivo hasta mediados de los aos 80, donde caban slo dos opciones: o se era partidario del desarrollo econmico o se era partidario de la proteccin del medio ambiente. Pero dicho debate cambia con la aparicin del concepto del desarrollo sustentable: ste establece la conexin que existe entre el desarrollo, el medio ambiente y la equidad. Para lograr la compatibilizacin de esta variables, el Estado ha avanzado en el establecimiento de una institucionalidad ambiental moderna, que incluye la utilizacin de instrumentos de gestin ambiental, los cuales se encuentra determinados en la Ley de Bases del Medio Ambiente, promulgada en marzo de 1994. Entre estos instrumentos, se establece el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, al cual debe someterse un listado de proyectos o actividades que pueden generar un impacto ambiental significativo. En dicho proceso de evaluacin se deben analizar todos los posibles impactos que pueden presentarse y, sobre esa base, se deben otorgar o denegar los permisos de naturaleza ambiental para su ejecucin. Por otra parte, se sostiene, la evaluacin de impacto ambiental est sometida a normas y procedimientos preestablecidos, en donde participan todos los servicios pblicos que correspondan dentro de un marco jurdico determinado. Por todo lo anterior, se sostiene que resulta incomprensible que sectores ambientalistas se opongan "a priori" al otorgamiento de eventuales concesiones mineras en zonas donde existen bosques o reas silvestres protegidas, sin esperar el proceso de evaluacin de impacto ambiental que la ley establece. Oponerse a desarrollar cualquier actividad minera en reas protegidas, implica "sacar absolutamente del comercio humano" ms del 15% del territorio nacional, en circunstancias que en una parte importante de l se pueden compatibilizar perfectamente, de acuerdo con normas tcnicas, el desarrollo de actividades econmicas y la proteccin del medio ambiente. Doctrina del Consejo de Defensa del Estado Este organismo ha sostenido que de conformidad a lo sealado en la disposicin 2 transitoria de la Constitucin, tanto los derechos mineros preexistentes como los constituidos con posterioridad quedaron sometidos, en cuanto a su goce y cargas y en lo tocante a su extincin, a las normas del nuevo Cdigo de Minera(de 1983). Ahora, los permisos establecidos en el artculo 17 del Cdigo de Minera constituyen una carga, que como tal afecta tambin a los derechos mineros constituidos con anterioridad a su vigencia, de acuerdo con lo establecido en la disposicin 2 transitoria.
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El carcter de carga de tales permisos se ve reafirmado por el artculo 116 del Cdigo de Minera, el que menciona como una limitacin al libre ejercicio de los derechos mineros, entre otras, a la disposicin del artculo 17. Por su parte, el Reglamento del Cdigo de Minera en su artculo 4 se refiere al caso en que tales permisos se soliciten en calidad titular de una concesin minera, lo que presupone que se trata de un titular de un derecho minero existente con anterioridad a la circunstancia que hace necesario el permiso. Ahora bien, crea una determinada rea protegida, la declara de inters cientfico para los efectos mineros, y esto sealando que se hace para la aplicacin del artculo 17 del Cdigo de Minera, debe necesariamente concluirse, en conformidad a lo establecido en los artculos citados (disposicin 2 transitoria de la Constitucin, artculos 17 y 116 del Cdigo de Minera y 4 n 2 de su Reglamento) que se requiere permiso previo para ejecutar labores mineras, tanto respecto de concesionarios mineros cuyos derechos se constituyan con posterioridad a su vigencia (del decreto) como aquellos cuyas concesiones se hallaban constituidas con anterioridad, y en este ltimo caso, esto es as, tanto respecto de los derechos mineros constituidos antes de la dictacin del actual Cdigo de Minera como tambin respecto de los establecidos bajo su vigencia. Tesis de la especial proteccin de la actividad minera Sostiene que cada vez que sea analizado este tema de las reas silvestres protegidas de frente a las labores mineras, sobre todo respecto de aquellos derechos mineros nacidos antes de la declaracin de rea protegida, debe hacerse desde la perspectiva del artculo 7 de la Ley Orgnica Constitucional sobre Concesiones Mineras. Segn esta disposicin, los derechos mineros pueden ser, como todo derecho, sometidos a "limitaciones", y en especial aquellas dirigidas "a proveer fines de inters pblico", y "consistirn en la necesidad de obtener permiso(...) de la autoridad correspondiente" para ejecutar labores mineras en ciertos terrenos. Por lo tanto, a la hora de llevar adelante el procedimiento autorizatorio de labores mineras en estos sitios, no es posible perder esta perspectiva: no puede traducirse en un impedimento absoluto para el concesionario, pues, tal actitud, como lo seala el artculo 6 de la Ley Orgnica de Concesiones Mineras, puede traducirse en una "privacin" de las facultades de iniciar o continuar la exploracin, extraccin y apropiacin de sustancias minerales, lo que, a su vez, constituira privacin de los atributos o facultades esenciales del dominio sobre el derecho. El anlisis anterior, desde la perspectiva de la legislacin minera puede parecer excesivo, pues, a primera vista, da la impresin que existiese cierta jerarqua superior de los derechos mineros sobre los dems derechos; aunque ms que un problema de jerarqua de normas, se trata de un problema de armonizacin de intereses, pblicos y privados. En la legislacin minera anterior, vigente hasta 1983, se obtena una solucin claramente superior, pues al momento de la peticin minera (pedimento o manifestacin en la actualidad) se le exiga al interesado obtener los permisos previos respectivos cuando el terreno de que se trataba era de aquellos sujetos a permisos especiales (como hoy, los parques nacionales, y otros). Entonces, sin este permiso, el procedimiento concesional era posible de nulidad. Ese mecanismo de exigir ab initio la solucin al problema evitaba el contrasentido, que hoy se produce, de dejar constituir una concesin minera en un sitio en el que quizs posteriormente no se puedan realizar labores mineras efectivas. Ese es el actual origen de los problemas en que, de un modo incomprensible, puede surgir para cualquier concesionario minero cuyo terreno a explotar cubre un rea silvestre protegida.
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La estructura de las peticiones mineras hoy en Chile es, estrictamente, excesiva, enorme; es posible constituir concesiones mineras, ad libitum, en cualquier lugar del territorio nacional. Es posible cubrir el pas entero de concesiones, sin necesidad alguna de probar posibilidades futuras de explotacin efectiva, por tratarse, por ejemplo, de un terreno militar o de un sitio urbano. Slo cuando cambie esta estructura irracional de peticiones arbitrarias, ser posible ofrecer una mejor armonizacin de los intereses pblicos y privados en el uso de un mismo suelo con distintos objetivos.
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4.2.5.EL AGUA TERRITORIO
COMO
INSTRUMENTO
DE
ORDENACION
DEL
Es indudable que el agua y sus usos tienen una estrecha relacin con el tema del ordenamiento del territorio. Su escasez o, por el contrario, su abundancia determinan fuertemente los usos que es posible dar al territorio adyacente, como lo localizacin de industrias o poblaciones, o su uso para fines tursticos. a) Caractersticas del rgimen jurdico anterior al Cdigo vigente El rgimen jurdico del cdigo de aguas del ao 1969, se caracteriz por un marcado protagonismo del Estado en la asignacin y administracin del recurso agua y por una restriccin de las facultades de los titulares de derechos de aprovechamiento en la administracin de la demanda. La obtencin originaria de derecho de aprovechamiento de agua estaba sometida integramente a las reglas de las concesiones administrativas y su otorgamiento estaba adscrito a un destino especial definido en el acto de autoridad que daba nacimiento al derecho, el cual deba fijar el objeto de la concesin con indicacin, de la ubicacin y cabida de los terrenos, industrias o establecimientos en que las aguas deban utilizarse. El peticionario deba dar seguridades del aprovechamiento efectivo del agua, dentro del plazo fijado en la respectiva resolucin de concesin. b) Caractersticas del ordenamiento jurdico vigente El D. F. L. 1.122 de 1981, que fija el texto del Cdigo de Aguas vigente, abandon los criterios tcnicos del Cdigo de Aguas del ao 1969 y se fundament en la teora econmica del libre mercado, partiendo de la premisa de que la eficiencia del uso del agua se mejorara si este bien asuma el valor y el precio real; si los derechos de aprovechamiento se definan como un derecho real de dominio, permitiendo su enajenacin sin restricciones de ninguna especie; y privando al Estado de las potestades administradoras que definan su marcado rol protagnico en el manejo y desarrollo de este recurso natural. Fue as como de un rgimen jurdico de desarrollo centralizado del recurso agua, caracterizado por las acciones directas que el rgano administrativo competente del Estado estaba facultado a realizar, con la dictacin del Cdigo de 1981, se pas al extremo privatista y mercantilista opuesto, estableciendo una mxima liberacin y permisividad, al punto de minimizar, en la prctica, la naturaleza jurdica de bien nacional de uso pblico del agua. Este nuevo ordenamiento jurdico de las aguas territoriales se caracteriza por los siguientes elementos: Fortalecimiento del derecho de aprovechamiento de agua, al cual se lo define como un derecho real con caractersticas similares a las del dominio civil cuyo titular puede usar, gozar y disponer de l como cualquier otro bien susceptible de aprobacin privada, independientemente de la tierra o de las industrias para las cuales las aguas hubieren estado destinadas; Autonoma privada en el manejo y planificacin del recurso.
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A diferencia del cdigo anterior, no es requisito para la obtencin de nuevos derechos de aprovechamiento especificar el uso planeado que se dar al agua ni la necesidad afectiva del caudal solicitado y la Direccin General de Aguas est privada de efectuar un anlisis y evaluacin de dicha necesidad; y, por otra parte, el cambio del uso o destino del agua queda entregado al exclusivo arbitrio del titular del derecho. No existe un orden de preferencia en relacin con los diversos usos para el otorgamiento de los derechos en caso de presentarse varias solicitudes sobre las mismas aguas, las que deben resolverse en licitacin pblica; No existe obligacin para el titular del derecho de aprovechamiento de usar las aguas a las cuales tiene derecho, sin riesgo de caducidad. Se elimin la distincin entre concesin provisional y definitiva y el beneficiario del derecho no est obligado a ejecutar obras de aprovechamiento con las cuales acredite la seguridad del uso real y efectivo del recurso; Se priv a los rganos competentes del Estado de la instrumentacin concebida para llevar a cabo una gestin planificada del recurso, en consideracin a su rol tutelar y de gestor del bien comn, de acuerdo a la naturaleza jurdica de bien nacional de uso pblico que tiene el agua; La obtencin y conservacin en el tiempo del derecho de aprovechamiento no tienen para su titular un costo real, las que son totalmente gratuitas. Todas estas caractersticas apuntan el traspaso del control efectivo del recurso agua desde el sector pblico al sector privado, privilegiando las reglas del mercado para reasignar el recurso agua y obtener usos econmicamente ms eficientes. Sin embargo, este sistema en la forma en que se encuentra regulado en el cdigo vigente, ha demostrado poca operabilidad para lograr dicho objetivo, y al eliminar las atribuciones relativas a la planificacin del recurso por parte de los rganos del Estado, ha omitido los mecanismos institucionales necesarios para resolver la problemtica intersectorial que se produce en las cuencas hidrogrficas. 4.2.5.1.Lineamientos de Poltica Nacional de Aguas La observacin de la situacin actual y el estudio de sus tendencias muestran que el desarrollo del pas se realizar en un escenario de un uso intensivo y conflictivo de los recursos hdricos. Los antecedentes tcnicos disponibles indican que en los prximos cuarenta aos el uso de los recursos hdricos en el sector hidroelctrico se sextuplicar, con unas 100 hidrocentrales adicionales, el uso agrcola pudiera incrementarse hasta en unas 500.000 h. Y la demanda industrial minera domstica se espera que ms que se dupliquen. <Todo lo anterior adems se presenta en un contexto de creciente complejidad y sofisticacin del aparato productivo, que lo hace ms vulnerable a restricciones en el abastecimiento, y de mayor valorizacin social del medio ambiente y la recreacin. En las condiciones actuales del pas se ha desarrollado a nivel de los sectores usuarios (hidroelectricidad, uso domstico, riego), polticas consistentes con asignacin de roles, instrumentos, mecanismos de financiamiento, etc., los cuales en general estn razonablemente bien definidos, y cuyo perfeccionamiento se puede plantear en un nivel sectorial.
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De acuerdo a lo anterior, al contrario de la mayor parte de los pases en Amrica Latina, en Chile la urgencia de una Poltica Nacional de Aguas nace principalmente de la necesidad de compatibilizar eficientemente, en un contexto de desarrollo equilibrado y sustentable, las demandas sectoriales; evitando que los recursos hdricos se conviertan en un obstculo para el desarrollo del pas. Consecuentemente, el principal tema de esa poltica se deber referir hacia el papel del Estado y de los organismos intermedios en la orientacin, regulacin y financiamientos del sistema, el cual actualmente muestra en reas especficas fallas evidentes en el marco jurdico institucional y en los mecanismos econmicos previstos. Las principales materias que debieran ser motivo de una revisin profunda en el ordenamiento legal se refieren a: La compatibilizacin del carcter de Bien Nacional de Uso Pblico y de bien econmico del agua; incluyendo el anlisis de la modalidad de aplicacin de los mecanismos de mercado al sector. La gestin de los recursos hdricos compatible con la conservacin y proteccin ambiental. La gestin integrada de los recursos hdricos y la estructuracin de nuevos organismos de participacin a nivel de cuencas. 4.2.5.2.El Agua como Bien Nacional de Uso Pblico y los Mecanismos de Mercado En general, la libre transaccin de los derechos de aprovechamiento, a juicio de la autoridad, constituye un mecanismo adecuado para la resignacin de los recursos concedidos, que ha permitido en algunas cuencas solucionar problemas, como la transferencia de derechos para el uso domstico, sin intervencin del Estado. No obstante lo anterior, es preciso reconocer que se presentan carencias y problemas que es necesario analizar detenidamente, ya que el anlisis en profundidad de la modalidad de aplicacin de los mecanismos de mercado al tema de los derechos del agua, demuestra que se contradicen, en ocasiones , las premisas bsicas de la propia teora econmica y en otras las caractersticas fsicas concretas de los sistemas hidrolgicos. Por esta razn, se hace necesario introducir reformas y correcciones, que garanticen una asignacin de los recursos eficientes desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, en especial considerando sus intereses de mediano y largo plazo. Los problemas que requieren una solucin ms urgente son: La asignacin original de los derechos de aprovechamiento, concedidos gratuitamente, se realiza sin ningn compromiso de uso ni aprovechamiento productivo, lo que puede favorecer actividades especulativas de un alto costo para el desarrollo del pas. En este sentido cabe recordar que se han solicitado caudales por 40.000 m3/s, 4 veces el caudal medio total de los ros de Arica a Puerto Montt. Por otra parte la accin meramente especulativa se ve favorecida por el hecho de que el derecho de aprovechamiento es el nico caso de un derecho patrimonial no sujeto a pago de contribucin.
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La ausencia de una planificacin del recurso hdrico, considerando la incapacidad del mercado para prever situaciones extremadamente complejas, que dicen relacin con la evolucin de las demandas en el mediano y largo plazo. Lo anterior es de especial inters porque en la prctica resulta muy difcil revertir situaciones anmalas que se van consolidando con el transcurso del tiempo, atendida la rigidez de los sistemas hidrulicos una vez construidos. Los requerimientos en el mediano y largo plazo, no pueden ser atendidos ni previstos, dado que la autoridad constituye los derechos de aprovechamiento considerando exclusivamente la existencia fsica del recurso y el resguardo de los derechos de terceros, sin que est autorizada para analizar el escenario de abastecimiento futuro y las situaciones de carcter estructural. A modo de ejemplo, en zonas como el norte del pas le agua es un recurso estratgico para su desarrollo e incluso para su supervivencia, por lo que la reasignacin del recurso en base a las fuerzas del mercado resulta extraordinariamente peligrosa. El esquema legal vigente propicia la operacin libre del mercado de los derechos de aprovechamiento sin ningn tipo de regulacin. Sin embargo, las peculiares caractersticas de los sistemas hidrolgicos y la continuidad bsica del ciclo del agua, hace que existan considerables externalidades que pueden perjudicar a otros usuarios, las cuales no son consideradas en las transacciones. Al respecto es importante hacer presente que en los derechos consuntivos ms habituales, riego y agua potable, el consumo efectivo de las aguas extradas del cauce no supera el 30 por ciento, quedando el 70 por ciento restante disponible para la oferta a los usuarios de aguas abajo a travs de la recarga del agua subterrnea, recuperaciones y otras vas. En esta circunstancia la alteracin del sistema con transacciones significativas, puede provocar rupturas dramticas del equilibrio hidrolgico de los sistemas de aprovechamiento actuales.
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4.2.5.3.Recursos Hdricos y Medio Ambiente Resulta necesario acondicionar la accin pblica y la legislacin a las nuevas exigencias ambientales derivadas de la creciente demanda sobre los recursos hdricos, la contaminacin de las aguas, la valorizacin del entorno natural y las exigencias ambientales de la apertura econmica hacia el exterior. Los problemas que se debieran atender son en sntesis los siguientes: El paulatino agotamiento de la capacidad de transporte de contaminantes de los ros, que obliga a tratamientos secundarios y a desarrollar una cuidadosa planificacin que considere simultneamente los aspectos de cantidad y calidad. El incremento de la contaminacin difusa, no localizada, como resultado de la actividad agrcola y el desarrollo urbano, los que deben resolverse en forma diferente al tradicional control de vertidos de la actividad industrial. La necesidad de conservacin de ecosistemas acuticos y de recursos escnicos y recreacionales, acordes con las crecientes demandas de mejoramiento de la calidad de la vida y la valorizacin social del medio ambiente. Los crecientes riesgos de contaminacin de las aguas subterrneas, situacin especialmente grave por la extrema dificultad para revertir esos procesos. En la actualidad la institucionalidad y la legislacin del Estado en estas materias presentan un sin nmero de superposiciones, inconsistencias y vacos, que las hacen claramente inadecuadas para resolver este tipo de problemas. 4.2.5.4.Gestin integrada de los recursos hdricos y la estructuracin de nuevos organismos de participacin El agua es un recurso unitario y su desarrollo sostenible y armnico en el largo plazo requiere de una gestin integrada, que reconozca las crticas relaciones naturales existentes. En la medida que la presin sobre los recursos hdricos aumente, el establecimiento de procedimientos y estructuras que faciliten una gestin integrada ser cada vez ms urgente. Por otra parte, en el pas existe una larga tradicin institucional y legal que aborda los problemas de los recursos hdricos en forma fragmentaria; de modo que necesariamente un cambio en los enfoques ser un proceso difcil y paulatino. En este contexto es urgente abordar los siguientes temas: Uso mltiple del recurso, considerando que los mecanismos de mercado no han sido capaces, en el ordenamiento actual, de dar una respuesta eficiente a proyectos de uso mltiple intersectorial. El uso tcnico, equilibrado y racional de los acuferos, en conjunto con recursos de agua superficiales. Basta sealar que en algunos acuferos los derechos nominales concedidos (aunque no utilizados) equivalen a varias veces su recarga efectiva y existe una creciente situacin de conflicto entre el uso superficial y subterrneo de los recursos. Administracin integrada de los problemas de cantidad y calidad de las aguas, en atencin a que las decisiones sobre ello se afectan mutuamente.
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Integracin de aspectos relativos al uso del suelo, la cobertura vegetal y la gestin de los recursos hdricos, considerando problemas tales como la erosin, degradacin de suelos, salinizacin y contaminacin difusa por actividades agrcolas. El camino propuesto por la autoridad, sobre el cual se estn efectuando estudios pilotos para abordar estos problemas, en un contexto de amplia participacin de los usuarios y terceros involucrados, lo constituye la iniciativa de crear Corporaciones Administradoras de Cuencas Hidrogrficas, de reconocido xito en la legislacin de otros pases. El Cdigo de Aguas vigente slo regula las organizaciones de usuarios tradicionales existentes en nuestro pas, esto es, las comunidades de aguas, asociaciones de canalistas y juntas de vigilancias, las que se encuentran orientadas a una funcin central especfica, cual es la distribucin de las aguas entre los titulares de derechos de aprovechamiento. Sin embargo, los grandes problemas que afectan a las cuencas y a esos mismos usuarios, tales como la erosin y sedimentacin consecuente; las sequas que afectan a los ros en su integridad, no obstante su seccionamiento; las inundaciones que azotan su recorrido peridicamente; la contaminacin que afecta hoy prcticamente a toda fuente natural de agua y los procesos de distribucin de aguas entre grandes conglomerados de usuarios con intereses contrapuestos, carecen de una institucionalidad capaz de responder eficazmente los desafos que ellos representan. Estas corporaciones deben ser organismos de carcter autnomo, de composicin mixta, sin interferir en el campo de las organizaciones existentes ni en el propio del Estado. Su rol es bsicamente servir de mesa de concertacin, de mecanismos financieros para las obras de beneficio comn y de base de datos. Un papel importante pueden desempear estas instituciones en la solucin de problemas tales como el desarrollo de iniciativas de uso mltiple del agua, el control de inundaciones, la conservacin de la calidad del agua, el desarrollo de obras para el abastecimiento en condiciones de escasez, control de la erosin, el mercado de los derechos de aprovechamiento, el estudio integrado de los aspectos tcnicos involucrados, la gestin financiera unitaria para abordar requerimientos intersectoriales de la cuenca, etc. Mas all de las potencialidades de este instrumento de gestin y de las exitosas experiencias en otras latitudes, las Corporaciones no existen en nuestra legislacin, su creacin no es sino una propuesta contenida en el actual proyecto que modifica el Cdigo de Aguas y por tanto carecen actualmente de respaldo jurdico. Las experiencias relativas a estas corporaciones, solo corresponden a programas especficos y acciones aisladas de algunos organismos pblicos en torno al tema. 4.2.6.DIVISION DE PREDIOS RUSTICOS: DECRETO LEY 3.516, DE 1980 En diciembre de 1980 se public el Decreto Ley N 3516, del Ministerio de Agricultura, que estableci normas sobre divisin de predios rsticos. Podramos considerar, y con razn, que desde el punto de vista estrictamente jurdico, esta disposicin no es un instrumento de carcter territorial, aunque desde el punto de vista de sus efectos prcticos, nadie pone en duda que esta norma ha permitido hacer ciudad, por la va de la consolidacin de espacios periurbanos, que ms temprano que tarde terminan siendo parte de la ciudad sin que hayan sido pensados como tal. Los predios rsticos son aquellos inmuebles de aptitud preferentemente agrcola, ganadera o forestal ubicados fuera de los lmites urbanos. Se oponen a los predios urbanos. El carcter de predio rstico se estructura sobre la base de dos elementos. Por una parte, la aptitud que tenga el
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inmueble: agrcola, ganadera o forestal, aunque no est destinado a un fin; basta que sea posible dicho destino. Por la otra, deben estar ubicados fuera de los lmites urbanos. El lmite urbano es la lnea imaginaria que delimita las reas urbanas y de extensin urbana que conforman los centros poblados, diferencindolos del resto del rea comunal. El lmite urbano tiene importancia porque fuera de l no se pueden hacer gestiones o realizar obras que originen nuevos ncleos urbanos. El D.L. 3.516 estableci un principio general: permiti que los predios rsticos pudieran ser libremente divididos por sus propietarios, sin intervencin de la autoridad. Dicha libertad, sin embargo, est sujeta a dos limitaciones. En primer lugar, los lotes resultantes deben tener una superficie no inferior a 0,5 hectreas fsicas (5.000 m2). En segundo lugar, los predios resultantes de la subdivisin quedan sujetos a la prohibicin de cambiar su destino. Con el fin de cautelar estas limitaciones, este decreto ley establece varios mecanismos. El primero consiste en que las escrituras pblicas en que conste el ttulo de la enajenacin de los predios resultantes de una subdivisin, se debe dejar constancia de la prohibicin de cambiar el destino. El segundo es una obligacin que pesa sobre los notarios y sobre los conservadores de bienes races. Los primeros no pueden autorizar escrituras pblicas y los segundos no pueden inscribirlas si no se ajustan a dichas limitaciones. El tercer mecanismo es una multa a beneficio fiscal, equivalente al 200% del avalo del predio dividido, para quienes cometan alguna infraccin cuyo resultado sea la destinacin a fines urbanos o habitacionales de predios rsticos. En cuarto lugar, los actos o contratos celebrados en contravencin a lo dispuesto en el D.L. 3.516 son absolutamente nulos. Finalmente se encarga a los SEREMIS de Vivienda y Urbanismo, al SAG y a la municipalidad respectiva fiscalizar el cumplimiento de lo dispuesto en esta normativa. Desde ya podemos afirmar que el D.L. 3.516 constituye un buen ejemplo de un texto legal cuya aplicacin prctica se aparta por completo de las sanas intenciones que tuvo en cuenta el legislador al momento de su dictacin, generando, en cambio, una serie de efectos perversos en materia de uso del suelo. En efecto, la situacin que el legislador quiso solucionar se relaciona con la creciente enajenacin de predios rsticos, hacia fines de los aos setenta, por parte de campesinos y pequeos agricultores que aos antes haban sido beneficiarios del proceso de reforma agraria. Frente a la falta de recursos tecnolgicos y financieros para transformar en productivos los predios que todava posean, se inici un proceso de crecientes enajenaciones, muchas veces a precios irreales, producindose como consecuencia una migracin campo-ciudad, que slo contribua a engrosar los cordones de extrema pobreza alrededor de las grandes ciudades. Frente a tal realidad, el legislador opt por permitir la subdivisin de predios rsticos hasta una superficie mnima de 0,5 ha. Con ello, no se impeda que este segmento de campesinos vendieran sus propiedades, pero al mismo tiempo les permita conservar al menos media hectrea, en que pudieran vivir y desarrollar algn tipo de agricultura de subsistencia. La realidad, sin embargo, anul por completo esa finalidad, y dio origen a una serie de efectos no deseados por el legislador: La libre subdivisin de predios agrcolas en retazos con una superficie de 5.000 m2, dio origen a las denominadas "parcelas de agrado", lo que ha privado al pas de importantes y valiosas tierras que siempre fueron de uso netamente agrcola, y que seguramente nunca van a recuperar dicha finalidad. Esta modalidad permite al loteador gestionar administrativamente el cambio de uso de los suelos y se economiza el costo de la urbanizacin de los predios resultantes de la subdivisin. Estos loteos, al poder efectuarse en cualquier sector rural, permiten la formacin de ncleos urbanos al margen de la planificacin urbana regional. Estos ncleos tienden a consolidarse por la va de presionar a las autoridades para que los doten de los servicios bsicos que el loteador no proporcion.
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Estas parcelaciones residenciales, surgidas en gran escala a partir del citado D.L. 3.516, antes de 1980 deban someterse a las exigencias del artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; a partir de la vigencia de aquel texto, mediante la va de hacerlas aparecer como "predios rsticos", han posibilitado la evasin de las exigencias del artculo 55, pese a encontrarse plenamente vigente. En el lado interno o dentro de la lnea imaginaria que define el lmite urbano, rige plenamente la Ley General de Urbanismo y Construcciones, segn la cual el loteador debe financiar de su peculio todas las obras de urbanizacin, las cuales le son exigidas para subdividir. La claridad del citado artculo 55 no impide, sin embargo, que dentro del lmite urbano se vendan terrenos sin urbanizacin, en abierta violacin a la citada norma. Es lo que se conoce con el nombre de "loteos brujos", que dan lugar a poblaciones irregulares. A efectos de solucionar tales irregularidades se dict la Ley 16.741, que se aplica a aquellos loteos en que se haya celebrado cualquier tipo de acto que tienda a transferir la propiedad sin estar ejecutadas o garantizadas las obras de urbanizacin; cuando dichas garantas sean insuficientes o hayan vencido y cuando, habindose entregado la urbanizacin, no se hubiere entregado el ttulo de dominio a los pobladores que hubieren cumplido sus compromisos. Esa ley persigue dos objetivos fundamentales: dar ttulo definitivo de dominio a quienes acrediten derecho y realizar o completar la urbanizacin necesaria. De ambas obligaciones responde el propietario del terreno y de la segunda de ellas responde, adems los que asuman la calidad de loteadores por haber intervenido en la formacin o ejecucin del loteo irregular. En segundo lugar, en las denominadas "parcelas de agrado" no existe lmite para las construcciones habitacionales. De ah que bajo el pretexto de construir la vivienda patronal y de los trabajadores del predio, puede ocuparse con tales fines hasta la totalidad del predio. Un tercer gran problema derivado de estos nuevos suburbios a los cuales ha dado origen el D.L. 3.516, se relaciona con las externalidades negativas que se generan. La contaminacin que se produce, principalmente en las ciudades, como consecuencia del polvo que emana de los caminos de tierra; la que adems afecta a las aguas martimas, lacustres y fluviales como consecuencia de la falta de tratamiento de las aguas servidas; el uso indiscriminado de los caminos que conectan al predio con los centros urbanos, son otro ejemplo de los problemas derivados. 4.2.7.REGULARIZACION DECRETO LEY 2.695 DE LA PEQUEA PROPIEDAD RAIZ:
El D.L. 2.695, de julio de 1979, sobre regularizacin de la pequea propiedad raz, no puede considerarse propiamente un instrumento de ordenamiento territorial, pero en determinadas ocasiones el uso de esa normativa puede llegar a tener influencia en el ordenamiento territorial, al consolidar la propiedad en ciertos lugares, impidiendo posteriormente otros usos de ese territorio, precisamente por haberse consolidado la propiedad. (caso de El Salto en el borde del Cerro San Cristobal). Este Decreto, fij normas para regularizar la posesin de la pequea propiedad raz y para la constitucin del dominio sobre ella que opera a favor del poseedor material. Su dictacin tuvo por fundamento establecer un nuevo procedimiento, con facultades a la autoridad administrativa, que permitiera regularizar la situacin del poseedor material que careca de ttulos o que los tena pero imperfectos. Este D.L. es aplicable a los inmuebles ubicados en cualquier lugar del pas. Sin embargo, no se aplica: a) a las propiedades fiscales; b) a las comunidades agrarias regidas por el DFL 5, de 1967, de Agricultura; c) a las tierras indgenas regidas por la Ley 19.253, y d) a las poblaciones declaradas en situacin irregular de acuerdo con la Ley 16.741.
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El mecanismo de regularizacin tiene por objeto que se reconozca al poseedor material la calidad de poseedor regular del bien respectivo a fin de quedar habilitado para adquirir su posterior dominio por prescripcin. El mecanismo requiere el cumplimiento de ciertos requisitos, como por ejemplo; que se trate de inmuebles, rurales o urbanos, cuyo avalo fiscal para el pago del impuesto territorial sea inferior a 800 a 380 unidades tributarias, respectivamente. Practicada la inscripcin a nombre del solicitante, se producen los siguientes efectos: el interesado adquiere la calidad de poseedor regular, aunque existieren otras inscripciones no materialmente canceladas. transcurrido un ao de posesin inscrita, no interrumpida, el interesado: a) se hace dueo por prescripcin; b) prescriben las acciones emanadas de derechos reales. Sise deducen acciones durante dicho ao y stas son acogidas, el tribunal debe ordenar cancelar la inscripcin; c) se entienden canceladas las inscripciones por derechos reales o prohibiciones y gravmenes, por el solo ministerio de la ley; d) puede el interesado gravar o enajenar el inmueble. Mientras pende dicho plazo, el interesado tiene prohibido enajenar o gravar el inmueble. transcurridos dos aos, prescribe la accin para que los terceros que acrediten dominio y no hayan ejercido las oposiciones oportunamente, soliciten al tribunal que sus derechos les sean compensados en dinero. 4.2.8.NORMATIVA SOBRE EL RECONOCIMIENTO, PROTECCION Y DESARROLLO DE LAS TIERRAS INDIGENAS: LEY 19.253 De conformidad al art. 13 de la Ley 19.253, por exigirlo el inters nacional, las tierras indgenas gozarn de la proteccin de la ley y no podrn ser enajenadas, embargadas, gravadas, ni adquiridas por prescripcin, salvo entre comunidades o personas indgenas de una misma etnia. No obstante, se permitir gravarlas, previa autorizacin de la Corporacin. Este gravamen no podr comprender la casa-habitacin de la familia indgena y el terreno necesario para subsistencia. Igualmente las tierras cuyos titulares sean Comunidades Indgenas no podrn ser arrendadas, dadas en comodato, ni cedidas a terceros en uso, goce o administracin. Las de personas naturales indgenas podrn serlo por un plazo no superior a cinco aos. En todo caso, stas con la autorizacin de la Corporacin, se podrn permutar por tierras de no indgenas, de similar valor comercial debidamente acreditado, las que se considerarn tierras indgenas, desafectndose las primeras. De conformidad al artculo 12 de la Ley 19.253, se entiende por tierras indgenas: Aquellas que las personas o comunidades indgenas ocupan en propiedad o posesin provenientes de los siguientes ttulos: ttulos de comisario de acuerdo a la ley de 10 de junio de 1823. Ttulos de merced de conformidad a las leyes de 4 de diciembre de 1866; de 4 de agosto de 1874, y de 20 de enero de 1883. Cesiones gratuitas de dominio efectuadas conforme a la Ley N 4.169, de 1927; ley N 4.802, de 1930; decreto supremo N 4.111, de 1931; ley N 14.511, de 1961, y ley N 17.729, de 1972, y sus modificaciones posteriores.
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Otras formas que el Estado ha usado para ceder, regularizar, entregar o asignar tierras a indgenas, tales como, la ley N 16.436, de 1966; decreto ley N 1939, de 1977, y decreto ley N 2.695, de 1979, y Aquellas que los beneficiarios indgenas de la leyes N 15.020, de 1962, y N 16.640, de 1967, ubicadas en la Regiones VIII, IX y X, inscriban en el Registro de Tierras Indgenas, y que constituyan agrupaciones indgenas homogneas lo que ser calificado por la CONADI. Aquellas que histricamente han ocupado y poseen las personas o comunidades mapuches, aimaras, rapa nui o pascuenses, atacameas, quechuas, collas, kawaskhar y ymana, siempre que sus derechos sean inscritos en el Registro de Tierras indgenas que cre esta ley, a solicitud de las respectivas comunidades o indgenas titulares de la propiedad. Aquellas que, proviniendo de los ttulos y modos referidos en los nmeros precedentes, se declaren a futuro pertenecientes en propiedad a personas o comunidades indgenas por los Tribunales de Justicia. Aquellas que indgenas o sus comunidades reciban a ttulo gratuito del Estado. La propiedad de las tierras indgenas antes referidas, tendr como titulares a las personas naturales indgenas o a la comunidad indgena definida por esta ley. Las tierras indgenas estarn exentas del pago de contribuciones territoriales. Para el establecimiento de las ADI, debern concurrir los siguientes criterios: espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indgenas alta densidad de poblacin indgena existencia de tierras de comunidades o individuos indgenas homogeneidad ecolgica, y dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como manejo de cuencas, ros, riberas, flora y fauna. La ley 19.253 reconoce a estas reas como espacios territoriales, determinados por caractersticas histricas, de asentamientos humanos, ecolgicas o naturales. Por lo tanto, todas las acciones e iniciativas destinadas al desarrollo y mantencin de estos espacios deben ser elaboradas, considerando tales elementos y, a la vez, tener como objetivos principales la proteccin y mantencin de estas caractersticas. La importancia de hacer este reconocimiento tiene relacin con la naturaleza propia de los instrumentos que se desarrollen para la implementacin de acciones concretas en estas reas, los cules deben articularse sobre la base de los siguientes objetivos: 1) Desarrollo de una estructura econmica de intercambio, basada en la explotacin racional y sustentable de los recursos naturales disponibles. 2) Dotar de los servicios bsicos necesarios (especialmente agua potable y electrificacin) para el desarrollo de actividades productivas y de mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades establecidas.
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3) Incorporacin de las comunidades a las estructuras econmicas locales y a la red de beneficios sociales estatales (especialmente salud y educacin). 4) Preservacin y proteccin de los sistemas naturales, manteniendo los equilibrios ambientales. Las implicancias e impactos de establecer un rea de Desarrollo Indgena se pueden agrupar en las siguientes categoras: Territorial: en este aspecto representar un territorio (o zona geogrfica) de caractersticas particulares, necesarias de considerar dentro de las estrategias y planes de desarrollo (planificacin), tanto regional como comunal. Infraestructura: en el corto y mediano plazo significar una zona prioritaria respecto de las alternativas de inversin en este sector. Del mismo modo, requerir del desarrollo de estudios y factibilidades de proyectos, a objeto de determinar los requerimientos bsicos de inversin. Social: en este aspecto un rea de estas caractersticas significa dotarla de los servicios bsicos (si no los hay), o en su defecto establecer las facilidades necesarias a objeto de que los habitantes de la misma puedan acceder a ellos en otras comunidades o sectores (est muy relacionado con infraestructura). Econmico: es la lnea de mayor impacto, debido a que, por las caractersticas mencionadas, las estructuras econmicas imperantes slo se manifiestan al nivel de economas de sobrevivencia, altamente inestables, estacionales y de explotacin intensiva de recursos naturales. El desafo, por lo tanto, consiste en establecer un sector ms dinmico, creativo y rentable, que permita la subsistencia, pero adems genere excedentes para intercambio. Una especial mencin requiere la necesidad de establecer una estrategia de coordinacin y de generacin de esfuerzos combinados entre el sector pblico y el sector privado. Ambiental: el establecimiento de una ADI, significa definir un rea de proteccin natural de ciertos recursos, especialmente paisajsticos, potencialmente desarrollables como reas de inters turstico. Asimismo, en aquellas reas sometidas a intensa explotacin y con ciertos grados de degradacin, ser necesario establecer planes de recuperacin de las mismas, generndose una relacin estrecha con el aspecto de desarrollo de empleos a nivel local. 4.2.9.INSTRUMENTOS TERRITORIO DE ORDENAMIENTO TURISTICO DEL
Dentro de las actividades econmicas que en la actualidad tienen un fuerte impacto sobre el territorio, se encuentra la actividad turstica, siendo responsable de grandes transformaciones en las estructuras y dinmicas territoriales de ciertos espacios. Es evidente la necesidad de tener una actividad turstica planificada y organizada, de forma de disminuir sus efectos negativos sobre el medio ambiente y de optimizar y conservar los recursos tursticos que sirven de base a la actividad. Sobre esto, el turismo es una actividad que se ejerce y depende de la generacin, preservacin y desarrollo de bienes pblicos, sean stos naturales, histricos o culturales. Es decir, se trata de la combinacin de una actividad privada que atrae numerosos demandantes que presionan sobre la oferta de bienes pblicos. Ello puede generar la emergencia de conductas que
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tiendan a degradar, destruir y desaprovechar atractivos y recursos tursticos, con lo cual la vida turstica en aquellos lugares sera efmera o perdera la calidad necesaria para mantener la rentabilidad de las inversiones. Tambin, por ausencia de normas o regulaciones incorrectas o permisivas, se inutilizan lugares con importantes atractivos tursticos, al destinarlos a otro tipo de actividades que no son compatibles con el desarrollo del turismo. El ordenamiento territorial y, en general, los instrumentos de planificacin asociados se refieren al uso del suelo, planes reguladores, seccionales e interurbanos, merecen una revisin para acentuar las variables tursticas y el adecuado uso y puesta en valor de los bienes tursticos y naturales de que dispone el pas. En otras palabras, el desarrollo turstico debe compatibilizarse con el desarrollo de otras actividades productivas, dando lugar a un desarrollo productivo regional que debiera ser ms profundo que el actual, generando encadenamientos productivos ms relevantes con el resto de la economa. Por otra parte, habr que facilitar y estimular la adecuada utilizacin de bienes pblicos y su incorporacin a la oferta turstica, que en muchos casos resulta necesaria para mejorar la calidad y la competitividad del producto existente. Concretamente, al Servicio Nacional de Turismo, persona jurdica de Derecho Pblico, y su normativa contenida en el Decreto Ley 1224, de 1975, y su Reglamento, D.S. 515, de 1977, de Economa, le entrega, entre otras muchas atribuciones, las siguientes facultades que se relacionan con el tema territorial: Proponer al sector pblico la construccin, ampliacin o mejoramiento de obras de infraestructura y equipamiento que incidan en el desarrollo de la actividad turstica. Declarar Zonas o Centros de Inters Turstico Nacional, previo informe del Ministerio de Defensa Nacional. Respecto de zonas fronterizas, la declaracin se har previo informe, adems, de la Direccin de Fronteras y Lmites del Estado. Informar al Ministerio de Defensa Nacional las solicitudes de concesin de playas y de mar y riberas de lagos y ros para el uso exclusivo de particulares. Identificacin y delimitacin de unidades territoriales A nivel local, se debe definir con la mayor precisin cul es la dimensin fsica de las actividades tursticas puesto que esta se traduce en demandas por el territorio y sus recursos. De esta forma quienes tienen la responsabilidad de la gestin territorial estarn en mejores condiciones de priorizar la localizacin de programas de desarrollo para el sector turismo. El ordenamiento territorial consiste esencialmente en buscar un desarrollo equilibrado del espacio geogrfico por medio de la localizacin y distribucin racional de las actividades sobre dicho espacio. En este sentido, a nivel comunal se requiere una adecuada identificacin del territorio que presenta la mejor "aptitud para el turismo" y la eficiente aplicacin de los instrumentos de planificacin fsica que permitan regular su uso. Una de las tareas bsicas que debe realizar el municipio es un reconocimiento de lo que se denomina espacio turstico. Lo anterior se origina a partir de la distribucin geogrfica de los atractivos de este tipo y de sus conexiones a travs de la red de transportes. Las unidades territoriales que se identifican para la planificacin del desarrollo turstico corresponden a zonas, reas y centros tursticos. La definicin de cada zona es la siguiente:
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a) Zona turstica Corresponde a un espacio de extensin variable, con caractersticas fisiogrficas homogneas y que cuenta con una unidad paisajstica. En su interior se pueden agrupar extensiones territoriales de menor tamao, denominadas reas tursticas. La zona turstica debe contar con infraestructura y servicios de comunicacin entre las reas tursticas que la integran. b) Area turstica Est constituida por un espacio geogrfico extenso, en el que se concentran varios lugares de inters de tipo homogneo o complementario. Debe contra con atractivos tursticos relativamente contiguos y de categoras y jerarquas variables y comprende, por lo general, uno o varios centros urbanos de cualquier magnitud. c) Centro turstico Corresponde a un centro urbano de dimensin variable en cuyos lmites y radio de influencia existe una importante dotacin de infraestructura, servicios y atractivos tursticos. Lo anterior significa que el Servicio Nacional de Turismo tiene la posibilidad directa de influir sobre el Ordenamiento del Territorio, ya que posee la atribucin jurdica de declarar (a partir de lo dispuesto en el D.L. 1.224, de 1975 que cre a Sernatur y el D.S. 515, de 1977), por resolucin fundada, unidades territoriales denominadas "Zonas y Centros de Inters Turstico", a aquellas reas del territorio que poseen condiciones especiales para la atraccin del turismo. En consecuencia, a partir de la fecha de publicacin de la resolucin declaratoria respectiva, todas las actividades que se desarrollen en el rea y que incidan en su conservacin, urbanizacin, servicios e instalaciones necesarias para su aprovechamiento turstico, debern ajustarse al Plan de ordenamiento correspondiente, elaborado por el SERNATUR, en coordinacin con los organismos y servicios pblicos competentes, pasando a ser este uno mas de los instrumentos de OT en el pas. El Plan debe ser aprobado por Decreto Supremo del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin y llevar la firma del MINVU y/o del Ministro de Agricultura (SAG), atendiendo a s la Zona o Centro est ubicada en un rea urbana y/o rural. Lo anterior significa que SERNATUR posee una atribucin jurdica de gran peso sobre ciertos territorios especiales, de carcter normativo y de gran fuerza, ya que tiene la posibilidad de derogar y/o modificar (y en el peor de los casos coordinar) la normativa que rige con anterioridad sobre el espacio declarado de inters turstico, a travs del Plan de Ordenamiento Turstico respectivo, elaborado por el servicio. Pero, en la prctica la aplicacin de esta atribucin es de difcil viabilidad, vistas la imposibilidad tcnica, presupuestaria y poltica del servicio, de imponer criterios sobre un ministerio y de las implicancias administrativas, tcnicas y de competencias que subyacen en la definicin de zonas de inters turstico, sin previo acuerdo y por sobre instrumentos de planificacin ya sancionados, y aun ms, si los Planes de Ordenamiento de Sernatur, no se encuentran del todo definidos. Se debe agregar a lo anterior, que segn la Ley de Bases del Medio Ambiente, cualquier proyecto que quede inscrito dentro de una rea declarada de inters turstico, esta condicionado a entrar en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, complejizando aun ms la atribucin de SERNATUR.
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La aplicacin de esta figura de ordenamiento solo es posible, bajo un esquema de cooperacin estrecha entre las instituciones involucradas, y al parecer de mayor viabilidad tcnica, en la medida de que las reas de inters turstico sean definidas de manera conjunta entre los actores involucrados y que los instrumentos de planificacin se encuentren en proceso de construccin, as estos pueden realizarse de manera conjunta y complementaria. En este sentido, hay un avance en la materia, existiendo un convenio entre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y SERNATUR, en donde ambas instituciones se comprometen y se obligan a actuar de forma conjunta y complementaria en la definicin de Zonas o Centros de Inters Turstico y lo que esto signifique, como tambin a proporcionarse mutuamente los recursos materiales y humanos para materializar la elaboracin, aprobacin, ejecucin y evaluacin de los Planes de Ordenamiento correspondientes, en coordinacin con los dems organismos competentes (SAG, MOP). A modo de ejemplo de esta cooperacin, existe actualmente un nico caso en donde se llev a la prctica esta cooperacin interinstitucional e interdisciplinaria, el cual corresponde a la realizacin del Plan Regulador de la Ciudad de Arica, en donde de manera complementaria se incorpora un Plan de Ordenamiento Turstico al definir un Centro de Inters Turstico (Centro Turstico El Chinchorro) en Arica. Finalmente, cabe mencionar que la definicin de reas de inters turstico no tendran ningn efecto, si estas no se encuentran respaldadas por los municipios y por las reparticiones de los rganos competentes (MINVU, SAG, MOP), los cuales tienen las atribuciones de fiscalizacin en sus respectivos mbitos, y que pueden influir sobre la proteccin y potenciacin de la actividad turstica de un rea. 4.2.9.1.Instrumentos normativos de planificacin fsica El municipio cuenta con instrumentos de ordenamiento territorial que pueden ser extraordinariamente tiles para lograr la materializacin de lo que se plantea en el Plan Comunal de Desarrollo Turstico. Estos instrumentos, llamados de apoyo al ordenamiento turstico del territorio, son los Planes Reguladores (comunales e intercomunales) y los Planes de Ordenamiento Turstico. Los Planes de Ordenamiento Turstico, son instrumentos de planificacin fsica del turismo -poco empleados en Chile- que se originan a partir de la facultad que tiene Sernatur de declarar zonas o centros de inters turstico a un sector del territorio. Un ejemplo de la aplicacin de este instrumento es la elaboracin del plan de ordenamiento para el Centro Turstico El Chinchorro en la comuna de Arica. Estos planes pueden surgir como una inciativa del sector privado cuando se requiere definir el uso del suelo para un proyecto turstico o para un complejo turstico inmobiliario, como es el caso de los desarrollos ms recientes que se observan en el litoral de las zona central y en la regin de Coquimbo, principalmente. Los principales objetivos de un plan de ordenamiento turstico son los siguientes: Delimitar el uso del suelo con fines tursticos Establecer normas especficas para proyectos de urbanizacin Desalentar el crecimiento en zonas no aptas para localizacin de inversiones en equipamiento turstico
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Consolidar destinos tursticos especializados Compatibilizar el uso turstico del suelo con otros usos productivos Estimular una inversin turstica compatible con el medio ambiente Definir capacidad de infraestructura por cada tipo de uso del suelo La formulacin de un plan de ordenamiento turstico contempla la zonificacin de espacios para infraestructura y equipamiento turstico, adems de otros usos del suelo que requieran delimitarse en proyectos de desarrollo turstico o turstico-inmobiliario. Las normativas para los planes reguladores y de ordenamiento turstico se aplicarn en cada tipo de proyecto segn las condiciones naturales de su emplazamiento. 4.2.9.2.Medidas de proteccin ambiental y ordenamiento territorial de la actividad turstica La aplicacin de instrumentos de planificacin fsica y del diseo urbano en aquellas reas, corredores o centros tursticos que "soportan" la mayor carga turstica, constituye un paso necesario para estimular un crecimiento ordenado de la actividad turstica por parte de la autoridad. Los programas que se recomienda incorporar en la gestin del municipio para la actividad turstica se pueden sintetizar en los siguientes puntos: Proteccin del patrimonio histrico-cultural Proteccin del recurso playa en el litoral y riberas lacustres Proteccin de rutas y corredores tursticos Estmulo al desarrollo turstico en reas protegidas Diseo de programas de educacin ambiental Estos programas, que deben traducirse en un conjunto de medidas especficas, tendrn mayor factibilidad de ponerse en prctica en aquellas reas y centros que actualmente cuentan con algn rgimen de proteccin o plan regulador, si bien en muchos casos esto no garantiza la proteccin del recurso.
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4.2.10.CAMBIO DE USO DE SUELOS EN EL SECTOR RURAL La normativa sobre cambio de uso de suelo en el sector rural, puede no constituir efectivamente un instrumento como tal de ordenamiento territorial, pero es evidente que el uso o implementacin de esta normativa, finalmente como "instrumento" (para quien lo utiliza), en la determinacin y gestin del territorio para otros fines ajenos al sector, tiene efectos e implicancias sobre la adecuada organizacin del espacio (generando barreras o nuevas dinmicas), y en muchos casos tambin efectos de carcter ambiental. Esto, desde que en el sector rural, se autoriza la instalacin de industrias y actividades de diversa ndole (generando variados conflictos, entre ellos paisajsticos y de contaminacin). Independiente de lo anterior (efectos e implicancias), el solo hecho de que esta normativa pueda asignar un nuevo uso al territorio, la convierte en un instrumento de transformacin territorial. Es as como, de conformidad al artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (Dto. 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda), "Fuera de los lmites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no ser permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotacin agrcola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores. Corresponder a la Secretara Regional de Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos ncleos urbanos al margen de la Planificacin urbana-regional. Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algn sector rural, o habilitar un balneario o campamento turstico, la autorizacin que otorgue la Secretara Regional del Ministerio de Agricultura requerir del informe previo favorable de la Secretara Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe sealar el grado mnimo de urbanizacin que deber tener esa divisin predial. Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo, y poblaciones, fuera de los lmites urbanos, requerirn, previamente a la aprobacin correspondiente de la Direccin de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretara Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrcola que corresponda". Por su parte, el artculo 46 de la Ley 18.755, que establece normas sobre el Servicio Agrcola y Ganadero, seala que "Para autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, de acuerdo al artculo 55 del decreto supremo N 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se requerir informe previo del SAG. Dicho informe deber ser fundado y pblico, y expedido por el Servicio dentro del plazo de 30 das, contados desde que haya sido requerido. Asimismo, para proceder a la subdivisin de predios rsticos, el Servicio certificar el cumplimiento de la normativa vigente". 4.2.11.PLANES DE DESCONTAMINACION Y ZONA SATURADA El prrafo 6 de la Ley de Bases del Medio Ambiente regula los denominados Planes de Manejo, Prevencin o Descontaminacin.
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Al efecto, el artculo 42 establece que el organismo encargado por la ley de regular el uso o aprovechamiento de los recursos naturales en un rea determinada, exigir, de acuerdo con la normativa vigente, le presentacin y cumplimiento de planes de manejo de los mismos, a fin de asegurar su conservacin. Tales planes incluirn, entre otras, las siguientes consideraciones ambientales: Mantencin de caudales de agua y conservacin de suelos, Mantencin del valor paisajstico, y Proteccin de especies en peligro de extincin, vulnerables, raras o insuficientemente conocidas. De conformidad a la ley, la declaracin de una zona del territorio como saturada o latente se har por decreto supremo del Ministerio Secretara General de la Presidencia y contendr la determinacin precisa del rea geogrfica que abarca. Llevar adems, la firma del Ministro de Salud, si se trata de la aplicacin de normas primarias de calidad ambiental, o del ministro sectorial que corresponda, segn la naturaleza de la respectiva norma secundaria de calidad ambiental. La declaracin de zona saturada tendr como fundamento las mediciones, realizadas o certificadas por los organismos pblicos competentes, en las que conste haberse verificado la condicin que la hace procedente. El procedimiento estar a cargo de la COREMA respectiva, o de la CONAMA si la zona objeto de la declaracin estuviere situada en distintas regiones. Tambin mediante D.S. del Ministerio Secretara General de la Presidencia y del ministro sectorial correspondiente, pueden establecerse planes de prevencin o de descontaminacin, cuyo cumplimiento ser obligatorio en las zonas calificadas como latentes o saturadas, respectivamente. Los planes de prevencin y descontaminacin contendrn, a lo menos: La relacin que exista entre los niveles de emisin totales y los niveles de contaminantes regulados; El plazo en que se espera alcanzar la reduccin de emisiones materia del plan, La indicacin de los responsables de su cumplimiento; La identificacin de las autoridades a cargo de su fiscalizacin; Los instrumentos de gestin ambiental que se usarn para cumplir sus objetivos; La proposicin e que debern reducir sus emisiones las actividades responsables de la emisin de los contaminantes a que se refiere el plan, la que deber ser igual para todas ellas; La estimacin de sus costos econmicos y sociales, y La proposicin, cuando sea posible, de mecanismos de compensacin de emisiones. Las actividades contaminantes ubicadas en zonas afectas a planes de prevencin o descontaminacin, quedarn obligadas a reducir sus emisiones a niveles que permitan cumplir los objetivos del plan en el plazo que al efecto se establezca.
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En aquellas reas en que se est aplicando un plan de prevencin o descontaminacin, slo podrn desarrollarse actividades que cumplan los requisitos establecidos en el respectivo plan. 4.2.12.NORMATIVA SOBRE EXTRACCION DE ARIDOS Si bien, la normativa sobre extraccin de ripio puede efectivamente no considerarse como un instrumento de ordenamiento territorial, a juicio del equipo consultor, es importante incluirla en el anlisis por tratarse de una norma bastante desconocida, que se aplica sobre una porcin del territorio, asignndole un uso particular, y que en determinados casos, su aplicacin tiene un impacto territorial y ambiental importante, mas all del lugar especifico de la extraccin, dando origen a conflictos o controversias. Adicionalmente, la suma de los impactos de los distintos puntos de extraccin en el curso de un mismo escurrimiento, puede representar importantes alteraciones al funcionamiento del sistema natural, sin que exista actualmente un sistema adecuado para medir los impactos acumulados de tales fenmenos. De conformidad al artculo 11 de la Ley 11.402, de 1953, modificado por la Ley 18.373, de 1984, la extraccin de ripio y arena en los cauces de los ros y esteros deber efectuarse con permiso de las Municipalidades, previo informe favorable de la Direccin General de Obras Pblicas del Ministerio de Obras Pblicas. Las Municipalidades pueden cobrar derechos por tales actividades, facultad que emana de lo dispuesto en el N 3 del artculo 42 del Decreto Ley 3063, sobre Rentas Municipales, "Entre otros servicios, concesiones o permisos por los cuales estn facultadas las municipalidades para cobrar derechos, se contemplan especialmente los siguientes: 3.-Extraccin de arena, ripio u otros materiales, de bienes nacionales de uso pblico, o desde pozos lastreros de propiedad particular". La D.G.O.P. determinar las zonas prohibidas para la extraccin de ripio, arenas y piedras de los cauces antedichos. Asimismo, podr extraerse ripio y arena de bienes nacionales de uso pblico para la construccin de caminos pblicos o vecinales, debiendo los particulares dar las facilidades necesarias para la extraccin. Lo anterior est en consonancia con lo dispuesto en el artculo 5, letra c), de la Ley 18.695, que establece que es atribucin esencial de las municipalidades, entre otras, "Administrar los bienes municipales y nacionales de uso pblico existentes en la comuna, salvo que, en atencin a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administracin de estos ltimos corresponda a otros rganos de la Administracin del Estado". Todo lo anterior, es sin perjuicio de las facultades que en esta misma materia corresponden a la Direccin General del Territorio Martimo y de Marina Mercante, en lo que respecta a la extraccin de esos y otros materiales en aquellas reas sujetas a su jurisdiccin y que se sealan en el artculo 3 y 65 del Decreto Supremo N 660, de 1988, que contiene el Reglamento sobre Concesiones Martimas. 4.2.13.NORMATIVA SOBRE ADQUISICION, ADMINISTRACION DISPOSICION DE BIENES DEL ESTADO: D.L. 1.939 Y
En 1977 se dict el decreto ley N 1.939, que fij normas sobre la adquisicin, administracin y disposicin de bienes del Estado, oportunidad en la cual se abrogaron una serie de instituciones jurdicas caducas, crendose un sistema racional, unitario y coherente de disposiciones. Cuando este texto habla de bienes del Estado, se refiere tanto a bienes situados en reas urbanas como rurales.
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Entre las disposiciones de carcter general ms importantes contenidas en esta normativa, y que se relacionan con el ordenamiento territorial, cabe destacar las siguientes: a) Rol del Ministerio de Bienes Nacionales De conformidad al art. 1 del Decreto, las facultades de adquisicin, administracin y disposicin sobre las bienes del Estado o bienes fiscales que corresponden al Presidente de la Repblica, las ejercer por intermedio del Ministerio de Bienes Nacionales, sin perjuicio de las excepciones legales. Asimismo, el Ministerio ejercer las atribuciones que esta ley le confiere respecto de los bienes nacionales de uso pblico, sobre los cuales tendr, adems, un control superior, sin perjuicio de la competencia que en la materia le asignan leyes especiales a otras entidades. Segn dispone el art. 3, ser responsabilidad del Ministerio formar y conservar el catastro de los bienes races de propiedad fiscal y de todas las entidades del Estado, para lo cual las reparticiones pblicas centralizadas y descentralizadas debern poner a disposicin del Ministerio los antecedentes e instrumentos relacionados con estos bienes. b) Situacin de tierras fronterizas fiscales De acuerdo al art. 6, (modificado por las Leyes 18.255, 18.524 y 19.606, y en consecuencia plenamente vigente y aplicado regularmente), las tierras fiscales situadas hasta una distancia de 10 kilmetros, medidos desde la frontera, slo podrn ser obtenidas en propiedad, arrendamiento o a cualquier otros ttulo, por personas naturales o jurdicas chilenas. Igual norma se aplicar respecto de las tierras fiscales situadas hasta 5 kilmetros de la costa, medidos desde la lnea de la ms alta marea. En este ltimo caso, podrn sin embargo concederse estos beneficios a extranjeros domiciliados en Chile, previo informe favorable de la Subsecretara de Marina. Con todo, no podrn enajenarse a ningn ttulo los terrenos de playa fiscales, dentro de una faja de 80 metros de ancho medidos desde la lnea de la ms alta marea de la costa del litoral, los cuales slo sern susceptibles de actos de administracin por parte de la Subsecretara de Marina y sujetos a las restricciones establecidas en este artculo. No obstante, los terrenos de playa fiscales que estn situados en la X Regin, de Los Lagos, y en la XI Art. nico Regin, Aysn del General Carlos Ibez del Campo, podrn ser transferidos en dominio a personas naturales chilenas. Las enajenaciones se dispondrn de acuerdo con las normas de este decreto ley, previo informe favorable de la Comandancia en Jefe de la Armada, y el adquirente deber radicarse en la respectiva regin en la forma y condiciones que determine el Decreto Reglamentario correspondiente. Dichos terrenos, durante el plazo de 10 aos, contados desde la inscripcin del dominio respectivo, slo podrn transferirse por acto entre vivos en casos calificados, previo informe favorable del Ministerio de Bienes Nacionales y autorizacin de la Comandancia en Jefe de la Armada. Dentro del plazo sealado, el Conservador de Bienes Races competente no podr inscribir ninguna transferencia en la que no consten el informe y la autorizacin referidos. Asimismo, dentro de este perodo no podr el adquirente del terreno fiscal celebrar contrato alguno que lo prive de la tenencia, uso y goce del inmueble, salvo autorizacin del Ministerio de Bienes Nacionales otorgada por razones fundadas. Excepcionalmente, mediante decreto supremo fundado y previo informe de la Comandancia en Jefe de la Armada, podrn transferirse terrenos de playas fiscales, situados dentro de la faja de
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80 metros de ancho, a que se refiere el inciso segundo de este artculo, a personas jurdicas chilenas sin fines de lucro, cuyo objeto sea el cultivo y propagacin de las letras o de las artes, quedndoles prohibido, en todo caso, gravarlos o enajenarlos en todo o en parte. Lo dispuesto en este artculo es sin perjuicio de las normas que rigen en las zonas fronterizas y de otras disposiciones especiales sobre la materia. Por su parte, el art. 7 del mismo cuerpo legal establece que por razones de inters nacional se prohibe adquirir el dominio y otros derechos reales o ejercer la posesin o tenencia de bienes races situados total o parcialmente en las zonas del territorio nacional, actualmente declaradas fronterizas en virtud del decreto con fuerza de ley N 4, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, a los nacionales de pases limtrofes salvo que medie la autorizacin prevista en el inciso tercero del presente artculo. La prohibicin a que se refiere el inciso anterior se extender a las sociedades o personas jurdicas con sede principal en el pas limtrofe, o cuyo capital pertenezca en un 40% o ms a nacionales del mismo pas o cuyo control efectivo se encuentre en manos de nacionales de esos pases. Esta disposicin no regir respecto de los bienes races a que se refiere el artculo 19 de la ley N 19.420. El Presidente de la Repblica, mediante decreto supremo fundado en razones de inters nacional, podr eximir, nominativa y expresamente, a nacionales de pases limtrofes, de la prohibicin precedente y autorizarlos para adquirir o transferir el dominio u otros derechos reales a la posesin o tenencia de uno o ms inmuebles determinados, situados en zonas fronterizas. El decreto respectivo ser expedido por intermedio del Ministerio del Interior y deber ser suscrito tambin por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, debiendo consultar dentro de sus fundamentos, informes del Estado Mayor de la Defensa Nacional y de la Direccin de Fronteras y Lmites del Estado. Las autorizaciones referidas no conferirn privilegio de ninguna especie, no pudiendo invocarse, bajo pretexto alguno, para sustraerse de las leyes chilenas y de la jurisdiccin de los tribunales nacionales. c) Derecho de paso por terrenos ribereos Como se describi anteriormente este derecho de paso, encuentra su base jurdica en el art. 13 del D.L 1939, que indica que los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ros o lagos, debern facilitar gratuitamente el acceso a stos, para fines tursticos y de pesca, cuando no existan otras vas o caminos pblicos al efecto. La fijacin de las correspondientes vas de acceso la efectuar el Intendente Regional, a travs de la Direccin, previa audiencia de los propietarios, arrendatarios o tenedores de los terrenos y, si no se produjere acuerdo o aqullos no asistieren a la audiencia, el Intendente Regional las determinar prudencialmente, evitando causar daos innecesarios a los afectados. De esta determinacin podr reclamarse a los Tribunales Ordinarios de Justicia dentro del plazo de 10 das contados desde la notificacin de la resolucin de la Direccin, los que resolvern con la sola audiencia del Intendente y de los afectados. Esta norma encuentra su fundamento en la aspiracin de que todas las personas accedan a la playa como bien nacional de uso pblico, cuyo dominio pertenece a la Nacin toda y cuyo uso puede ser ejercido por todos los habitantes. Pese a que la autoridad ha planteado en el ltimo tiempo su firme voluntad de garantizar el libre acceso a las playas, instando al cumplimiento estricto de la citada norma, es un hecho que su
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estricta aplicacin no resulta pacfica, lo que queda de manifiesto con los recurrentes conflictos de intereses y las permanentes dificultades para que las personas accedan, en determinados lugares, a las playas. d) Adquisicin de bienes por el Estado Segn dispone el art. 26 del decreto ley, la adquisicin del dominio de bienes por el Estado se someter a las normas del derecho comn, a las especiales de este ttulo y a las dems que contemplen normas especiales. Por su parte, el art. 27 establece que los terrenos que dejaren de estar permanentemente y en forma definitiva cubiertos por las aguas del mar, de un ro o lago, como consecuencia de obras ejecutadas con fondos del Estado, se incorporarn a su dominio. 4.2.14.PLANES DE MANEJO FORESTAL: DECRETO LEY N 2.565 (EX 701) En 1979 se dict el Decreto Ley N 2.565, que vino a sustituir al antiguo Decreto Ley 7014, de 1974, y que establece normas de fomento a la actividad forestal. Esta ley tiene por objeto regular la actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal y en suelos degradados e incentivar la forestacin, en especial, por parte de los pequeos propietarios forestales y aqulla necesaria para la prevencin de la degradacin, proteccin y recuperacin de los suelos del territorio nacional. a) Definiciones de la ley Terrenos de aptitud preferentemente forestal: Todos aquellos terrenos que por las condiciones de clima y suelo no deban ararse en forma permanente, estn cubiertos o no de vegetacin, excluyendo los que sin sufrir degradacin puedan ser utilizados en agricultura, fruticultura o ganadera intensiva. Plan de manejo: Instrumento que, reuniendo los requisitos que se establecen en este cuerpo legal, que regula el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de obtener el mximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo la preservacin, conservacin, mejoramiento y acrecentamiento de dichos recursos y su ecosistema. Suelos degradados: Aquellos suelos de secano y los de clase IV de riego segn la clasificacin que utiliza el Servicio de Impuestos Internos en la tasacin fiscal de los terrenos para determinar los avalos agrcolas, que presentan categoras de erosin de moderada a muy severa, susceptibles de ser recuperados mediante actividades, prcticas u obras conservacionistas del uso del suelo. Suelos frgiles: Aquellos susceptibles de sufrir erosin severa, debido a factores limitantes intrnsecos, tales como pendiente, textura, estructura, profundidad, drenaje, pedregosidad u otros, debidamente certificados por los organismos competentes que establezca el reglamento de esta ley. Terrenos calificados de aptitud preferentemente forestal: Aquellos calificados como tales conforme al procedimiento establecido en el Ttulo I de este decreto ley.
4 El D.L. 701, fue modificado por la Ley 19.561, pero cabe sealar que esta es una ley solo modificadora, el cuerpo legal sigue manteniendo su numeracin original.
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b) De la calificacin de terrenos forestales De conformidad al art. 4 la calificacin de terrenos de aptitud preferentemente forestal ser efectuada por la CONAF, a solicitud del propietario, quien la presentar conjuntamente con la indicacin de la superficie sujeta a forestacin. La solicitud podr comprender, adems, actividades de recuperacin de suelos degradados o de estabilizacin de dunas, y deber acompaarse de un estudio tcnico del terreno, elaborado por un ingeniero forestal o ingeniero agrnomo, que contendr la proposicin calificatoria, las actividades que vayan a ejecutarse, como asimismo, las medidas de preservacin y proteccin por adoptar, de acuerdo con las normas que se establezcan en el reglamento. La Corporacin deber pronunciarse mediante resolucin emitida dentro del plazo de 60 das, contado desde la fecha de ingreso de la solicitud a la oficina correspondiente. Si la Corporacin no se pronunciare dentro del sealado plazo, se entender aprobada la solicitud. No obstante, la Corporacin podr establecer, para determinadas pocas del ao o para ciertas reas geogrficas de difcil acceso, plazos superiores al sealado, los que no podrn exceder de 120 das. La Corporacin deber expedir un certificado que ser vlido para todos los casos en que la ley o cualquier reglamento exija acreditar la calidad de terreno de aptitud preferentemente forestal. De conformidad al art. 5, si la resolucin de la Corporacin denegare en todo o parte la solicitud, el requirente podr reclamar de aqulla ante el juez de letras en lo civil del territorio jurisdiccional en que estuviere situado el inmueble. Si el predio se encontrare ubicado en ms de un territorio jurisdiccional, ser competente el juez de cualquiera de ellos. El reclamo deber interponerse dentro del plazo de 30 das contado desde la fecha de expedicin de la carta certificada mediante la cual la Corporacin notifique el rechazo. Se tendr para todos los efectos como domicilio del afectado aquel indicado en la solicitud. El tribunal conocer del reclamo de conformidad a las reglas del procedimiento incidental, en nica instancia y sin ulterior recurso, oyendo a las partes afectadas. Podr exigir un peritaje tcnico cuando lo estime necesario. La sentencia deber pronunciarse, en todo caso, dentro del plazo de 60 das, contado desde la interposicin del reclamo. c) De la desafectacin De acuerdo al art. 7 la Corporacin podr autorizar la desafectacin de la calidad de aptitud preferentemente forestal otorgada a un terreno, slo por excepcin y en casos debidamente justificados. Dicha desafectacin se acreditar mediante certificado otorgado por la misma Corporacin. En este caso, el interesado deber reintegrar en arcas fiscales todas las sumas que se hayan dejado de pagar en virtud de franquicias tributarias o bonificaciones otorgadas por el presente decreto ley u otras disposiciones legales o reglamentarias, ms los reajustes e intereses legales determinados por el Servicio de Impuestos Internos en conformidad con las normas del Cdigo Tributario. Si la resolucin de la Corporacin denegare en todo o en parte la solicitud de desafectacin, el requirente podr reclamar de aqulla de acuerdo al procedimiento establecido en el artculo 5. d) De los planes de manejo Segn lo establece el art. 8, quienes hubieren efectuado cortas no autorizadas debern presentar, dentro del plazo de 60 das contado desde la denuncia, un plan de manejo de reforestacin o de correccin, segn el caso, elaborado por un ingeniero forestal o ingeniero agrnomo especializado.
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Sin perjuicio de cumplir con los dems requisitos que se sealen en el reglamento, el plan de manejo deber considerar la ejecucin de todos los trabajos de reforestacin en un plazo que no exceda de 2 aos, contado desde la aprobacin del plan de manejo, salvo que, en mrito del informe de alguno de los profesionales indicados, la Corporacin autorice un plazo mayor. Si la resolucin de la Corporacin denegare, en todo o en parte, la solicitud de plan de manejo, el requirente podr reclamar de aqulla de acuerdo con el procedimiento establecido en el artculo 5. De acuerdo al art. 9, los pequeos propietarios forestales podrn eximirse de presentar los estudios tcnicos y los planes de manejo a que se refiere este decreto ley, siempre que se acojan a los estudios o planes tipo que al efecto elabore la Corporacin. El art. 10, por su parte, establece que la Corporacin podr objetar los planes de manejo que ante ella se presentaren, dentro del plazo de 120 das contado desde la fecha de su presentacin. Si no lo hiciere, se tendrn por aprobados y se otorgar el certificado respectivo, conforme al reglamento. Si se rechazare por la Corporacin el plan de manejo, se estar al procedimiento sealado en el artculo 5. Finalmente, y en cuanto a la atribucin de calificar los terrenos de preferentemente forestal, desafectarlos de tal calificacin y autorizar los planes de manejo, como anteriormente se describi, es conveniente aclarar que, si bien estas instancias no son propiamente tal, instrumentos en la gestin del ordenamiento territorial ambiental, si son estas el tipo de atribuciones que ejercen un impacto considerable en el uso del suelo y por tanto en el ordenamiento del territorio. En este sentido otorgarle o no, a una zona el carcter de preferentemente forestal ciertamente que va a determinar su destino futuro, influyendo en la economa de las reas adyacentes, y ciertamente influir en el medio ambiente de la regin.
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5. LA PLANIFICACION TERRITORIAL A LA LUZ DEL DERECHO DE PROPIEDAD La circunstancia de que los espacios del territorio nacional ms fuertemente presionados sean de propiedad privada, dejando un saldo bastante menor en poder del Fisco, determina que cualquier propuesta de ordenamiento territorial deba considerar el hecho de que la gestin se debe realizar sobre espacios ya ocupados y consolidados por sus dueos y amparados por un fuerte derecho constitucional de propiedad, y no en un territorio absolutamente natural y de dominio pblico, como sera el ideal. Lo anterior lleva a analizar el derecho de propiedad, y la forma como se relaciona con la planificacin territorial. 5.1.LA PROPIEDAD EN LA CONSTITUCION POLITICA El art. 19 de la C.P. establece que la Constitucin asegura a todas las personas:" N 24. El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales". Solo la ley puede establecer "...las limitaciones y obligaciones que deriven de su funcin social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la nacin, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad pblicas y la conservacin del patrimonio ambiental..." Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de algunos de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiacin por causa de utilidad pblica o de inters nacional, calificada por el legislador. El esqueleto de esta disposicin, en lo referido a las limitaciones, se basa en el texto de 1967. En efecto, se habla de "obligaciones y limitaciones", tal cual lo haca esa norma, las cuales no dan lugar, por cierto, a indemnizacin alguna, pero siempre que ellas no afecten la esencia del derecho ni importen privar a su titular de algunos de los atributos del dominio, pues ello slo podra tener lugar a travs de la expropiacin. El fundamento de las restricciones slo puede ser la funcin social de la propiedad, siendo los componentes de sta: los inters generales de la nacin, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad pblicas y la conservacin ambiental. El Informe de la Comisin Constituyente precisa que el dominio se sujeta a una funcin social "...implcita en l...", y que "...supone que el derecho debe ser ejercido de acuerdo con el fin que le es propio y en armona con los intereses colectivos". Es claro, entonces, que el texto constitucional vigente busca reforzar las garantas del propietario frente a las intervenciones estatales. El texto, adems de regular el estatuto general de la propiedad adquirida y el derecho a la propiedad, se refiere especialmente a la propiedad minera, de las aguas, industrial e intelectual. La garanta establecida alcanza a toda clase de bienes, cualquiera sea su relevancia patrimonial y la forma de propiedad (individual, comunitaria, etc.), pues se ampara en forma amplia este derecho. 5.1.1.LA GARANTIA FORMAL DE LA PROPIEDAD: RESERVA LEGAL En nuestro ordenamiento constitucional destaca la especial reserva legal de la regulacin de la propiedad. En efecto, la Comisin Constituyente resalt que las limitaciones seran slo materia de ley, lo que se reforzaba con el adverbio "Slo...". Es sabido que el constituyente de 1980 invirti el principio legal mnimo vigente con la Constitucin de 1925, ya que sta, en su art. 44, enumeraba 15 materias que "Slo en virtud de una
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ley" podan ser reguladas, entendindose que el legislador era competente para normar no slo sas, sino tambin toda otra no incluida en esos 15 numerales y que no hubiese sido confiada expresamente a otro rgano. Desde 1981, por el contrario, rige el sistema de dominio legal mximo o taxativo, de modo que las materias no reservadas a la ley en el art. 60 de la Constitucin ("Slo son materias de ley...") competen a la potestad reglamentaria autnoma del Ejecutivo, en tanto las incluidas en el dominio legal slo admiten la potestad reglamentaria de ejecucin. Es este ltimo el caso de la regulacin y limitacin de la propiedad, cuya reserva de ley se desprende de los arts. 19 N 24 y 26, y 60 N 2. 5.1.2.LA GARANTIA MATERIAL DE LA PROPIEDAD: LA ESENCIA DEL DERECHO Otro aspecto que merece destacarse de la normativa constitucional sobre la propiedad es el respeto de su contenido esencial, que deriva, adems de la clusula genrica del art. 19 N 26, del mismo 19 N 24, que en lo pertinente seala: "Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiacin por causa de utilidad pblica o de inters nacional, calificada por el legislador". Para el anlisis del contenido esencial de la propiedad, resulta til deslindar los conceptos de limitacin y privacin del dominio. 5.1.2.1.Las Limitaciones Segn un autor "la limitaciones son, en general, prohibiciones de hacer algo, de manera que si se hace lo prohibido por la ley se incurre en sancin. Las obligaciones, por el contrario, son deberes de hacer algo, de forma de no cumplir lo ordenado por la ley acarrea tambin una sancin.. El trmino "limitaciones" es comprensivo de cualquier restriccin que pueda imponerse al derecho de propiedad, sea que consista en deberes de accin o abstencin. Las limitaciones al dominio son aquellos deberes no indemnizables que impone la ley a los propietarios en cuanto al ejercicio de su derecho de propiedad, derivados de la funcin social de este ltimo y que no pueden vulnerar la esencia de los atributos y facultades dominicales. 5.1.2.2.Las Privaciones Son aquellas intervenciones estatales que despojan al propietario de su bien, o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio. Ello exige una compensacin efectiva del dao producido, denominada indemnizacin, y que en nuestro derecho debe ser previa a la toma de posesin del bien y equivalente al dao patrimonial efectivamente causado. Para nuestra Constitucin, la privacin de la propiedad slo puede efectuarse mediante expropiacin por causa de utilidad pblica o de inters nacional (que debe calificar el legislador), que debe ser autorizada por ley general o especial y que constituye la nica va admitida para privar a una persona de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio. Las limitaciones comprimen, restringen o reducen los atributos y facultades esenciales del dominio, pero lo dejan subsistente: puedo usar, gozar y disponer, con carcter perpetuo, exclusivo y libre. No ocurre lo mismo con la expropiacin, pero muchas veces la frontera entre ambas situaciones es poco clara. Ello hace especialmente importante buscar mecanismos legales y
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constitucionales idneos para evitar que las limitaciones lleguen a transformarse en expropiaciones encubiertas. 5.1.2.3.Clasificacin de las Limitaciones. Las limitaciones admiten diversas clasificaciones. Segn su contenido, sern sancionatorias, conciliatorias, de proteccin y de desarrollo y fomento. Segn su permanencia, sern ordinarias y extraordinarias o de emergencia. Por ltimo, segn los efectos derivados de su aplicacin surge la clasificacin ms importante: las limitaciones pueden ser estructurales, funcionales y suspensivas: a. Funcionales, son aquellas que recaen solamente en el ejercicio del derecho, condicionando su goce al cumplimiento de determinadas condiciones u obligaciones por su titular. Producen, as, un efecto regulador sobre la propiedad. Por ejemplo, el establecimiento de tributos. b. Bsicas o Estructurales, son aquellas que inciden en el derecho mismo, en trminos de condicionar su existencia o nacimiento. De este modo, pueden ser: b.1 Obstructivas: las que impiden que nazca un derecho. Por ejemplo, la condicin de ser chileno para adquirir bienes races en las reas fronterizas del pas. b.2 Generativas, las que condicionan el nacimiento del derecho. Por ejemplo, la concurrencia de un modo de adquirir el dominio y un ttulo traslaticio para hacerse dueo de un bien. b.3 Extintivas, las que producen como efecto la privacin del derecho. Pueden ser totales, cuando implican la privacin integral (expropiacin, confiscaciones, etc.), o parciales, cuando la extincin del derecho no es completa (servidumbres administrativas en general). En este ltimo caso la limitacin se traducir en la imposicin de deberes de no dar o no hacer, ocasionando sobre el dominio un efecto retroactivo en vez de uno regulador, como era en el caso de las limitaciones funcionales. c. Suspensivas o Mixtas, son aquellas que impiden temporalmente el ejercicio del derecho (lo inmovilizan). En este esquema las limitaciones al derecho de dominio son funcionales y no indemnizables, porque su funcin es equilibrar el inters del individuo con los de la sociedad; no le privan de un lucro, sino que estn incitas en el ejercicio legtimo del derecho que posee. 5.1.2.4.Esencia del Derecho de Propiedad La clave de la garanta material del dominio pasa por averiguar cual es su esencia. Esta aparece conformada en el art. 19 N 24 por los atributos y facultades esenciales de la propiedad. Los atributos esenciales Para el constituyente del 80 los atributos esenciales de la propiedad se identifican con las clsicas caractersticas del derecho de propiedad, a saber, que es un derecho absoluto, exclusivo y perpetuo. El carcter absoluto de este derecho se refiere a que el dueo tiene sobre su propiedad un poder soberano para usar, gozar y disponer de ella a su arbitrio, sin que nadie pueda impedrselo.
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Hay que precisar, sin embargo, que con la evolucin del derecho este carcter de absoluto se ha ido relativizando, porque si bien el ordenamiento constitucional reconoce las facultades del propietario, las orienta a ciertos fines (funcin social) que permiten su restriccin y legitiman su proteccin jurdica. La segunda caracterstica clsica es la exclusividad, que supone un titular nico facultado para usar, gozar y disponer de la cosa y, por ende, para impedir la intromisin de cualquier otra persona, sin que esto obste a la copropiedad. El ltimo atributo esencial es la perpetuidad del dominio. Ella implica que no se sujeta a limitacin de tiempo y puede durar "tanto como dure la cosa", subsistiendo independientemente del ejercicio que se puede hacer de l. Las facultades esenciales Las facultades del dominio son los poderes que, al ejercitarse, permiten el aprovechamiento del objeto del dominio, esto es, usar, gozar y disponer. 5.1.3.LA FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD Las limitaciones y obligaciones del dominio, en nuestro sistema constitucional, derivan de su funcin social, la cual "...comprende cuanto exijan los intereses generales de la nacin, la seguridad nacional, la utilidad y salubridad pblicas, y la conservacin del patrimonio ambiental" (art. 19 N 24), y slo pueden establecerse por ley. Su fundamento ltimo se encuentra indudablemente en el bien comn, entendido segn el inciso 4 del art. 1 de la Constitucin. En nuestro derecho la funcin social comprende estas cinco situaciones aparentemente diversas. La doctrina mayoritaria estima que esta enumeracin es taxativa. Otros autores, en cambio, entienden que la funcin social de la propiedad, como concepto jurdico indeterminado, es comprensiva de infinidad de situaciones, de modo que la pretendida taxatividad resulta ilusoria, y por tanto no puede afirmarse concluyentemente que el legislador no pueda crear nuevos elementos comprendidas en la funcin social de la propiedad. 5.2.LIMITACIONES A LA PROPIEDAD EN LA LEGISLACION URBANISTICA Las normas urbansticas suelen limitar a los particulares, al punto que una de las materias claves del derecho urbanstico es la separacin o disociacin entre la propiedad del suelo y las decisiones urbansticas que afectan a ese suelo; decisiones de las que se ve privado el propietario para ser atribuidas al poder poltico. Es evidente que el reconocimiento de la propiedad privada origina una serie de tensiones entre los propietarios colindantes: cada uno pretende exigir el respeto ntegro de su derecho a edificar, o su derecho a la vista o a vivir en un determinado lugar. Una visin liberal del dominio de los inmuebles se resquebraja frente a estos conflictos, puesto que el suelo es escaso, las inversiones que en l se hacen suelen ser de largo plazo, y la actividad de los particulares genera numerosas externalidades negativas. Ello torna completamente inviable el esquema de la propiedad liberal, cediendo lugar al dominio delimitado por una funcin social que modera y armoniza los derechos en conflicto, siempre con miras al bien comn, debiendo hacer operativa esta opcin mediante normas indicativas (permisos transables, tarifas, tributos, etc.) o imperativas (Planos Reguladores, demoliciones). De este modo el derecho urbanstico procura que la conformacin de la ciudad -o la de su expansin- , la localizacin de sus servicios y la distribucin de los espacios se realicen del modo
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ms racional posible, en el contexto de un rgimen democrtico que, as como respeta el derecho de propiedad, procura tambin garantizar los derechos y el bienestar de todas las personas. En las democracias occidentales se han creado frmulas que, respetando la titularidad privada del derecho de dominio, hagan efectiva la funcin social de la propiedad, subordinando su aprovechamiento a un determinado estatuto jurdico de restricciones y cargas, que configura una especie o categora muy caracterstica de propiedad: la del suelo urbano. Es por ello que surgen los llamados planes reguladores. 5.2.1.OBJETIVOS DE LA PLANIFICACION URBANA. FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD. En cuanto a los objetivos de la planificacin urbana, nuestra legislacin da algunas pistas, el sealar que este proceso "se efecta para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en funcin de una poltica nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconmico" (art. 27 LGUC), y sealar que la planificacin comunal "promueve el desarrollo armnico del territorio comunal" (art. 41). La planificacin, en definitiva, est al servicio de las personas y su libertad. En materia urbana su objeto ser entregar a los particulares una digna calidad de vida urbana, en consonancia con el deber de la autoridad de "promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible" (art. 1 de la Constitucin). Adems, las razones que mueven a planificar pueden encuadrarse perfectamente dentro de la denominada funcin social de la propiedad, pues este proceso cautela el inters pblico y, muchas veces, la conservacin del patrimonio ambiental. De este modo, el legislador est plenamente legitimado para imponer limitaciones a la propiedad por este concepto, siempre y cuando respete adecuadamente las normas constitucionales pertinentes. 5.2.2.NORMATIVA QUE LIMITA AL PROPIETARIO DEL SUELO EN CHILE En otros acpites de este trabajo se hace una mencin de una serie de instrumentos de ordenamiento territorial y que, al mismo tiempo, contienen importantes limitaciones al uso del suelo (Poltica del borde costero, tierras indgenas, subdivisin de predios rsticos, etc.) Para el caso del suelo urbano las normas ms importantes se contienen en el Ley General de Urbanismo y Construcciones (D.S. 458, de 1976) y su nueva Ordenanza General (D.S. 47, de 1992). El propietario de inmuebles rurales, por su parte, eventualmente puede llegar a verse limitado por la LGUC (ej: arts. 55 y 56), al igual que por la ley de caminos (D.F.L. 206, de 1960), la Ley de Bases del Medio Ambiente y el D.L. 3.516. Adicionalmente pueden existir limitaciones por otras razones, como ambientales o histricas. As, la Convencin Internacional para la Proteccin de la Flora, Fauna y Bellezas Escnicas Naturales de Amrica, ordenada cumplir como ley por D.S. de RR.EE., de 1967, ha limitado fuertemente el dominio de los dueos de predios de araucarias y alerces. Tambin debe mencionarse la Ley N 17.288, de Monumentos Nacionales Y Santuarios de la Naturaleza, que permite proteger bienes cuya adecuada mantencin interesa a la historia o la ciencia (pudiendo ser bienes de toda clase: rurales, urbanos, muebles, etc.), imponiendo a los dueos la carga pblica de conservarlos y prohibindoles efectuar en ellos cualquier modificacin
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sin autorizacin del Consejo de Monumentos Nacionales. Esta carga ha llegado a ser tan onerosa que la jurisprudencia ha debido defender a los propietarios afectados. 5.2.2.1.Limitaciones impuestas al propietario del suelo en la L.G.U.C. La L.G.U.C. "...contiene los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades, derechos, sanciones y dems normas que rigen a los organismos, funcionarios, profesionales y particulares, en las acciones de planificacin urbana, urbanizacin y construccin." (art. 2.2) La aplicacin de la ley se confa a las municipalidades (art. 5), las que para cumplir este fin tendrn entre sus funcionarios un Director de Obras Municipales (DOM), quien estar a cargo de conceder los permisos de edificacin, conocer de los reclamos durante la faena y recibir las obras terminadas (art. 9). Asimismo, en las municipalidades con Plan Regulador aprobado y cuya comuna tenga un centro urbano de ms de 50.000 habitantes, existir el cargo de Asesor Urbanista, a efectos de mantener actualizado el Plan, revisar los planes de loteo, subdivisin y urbanizacin, y cumplir otras labores relativas al tema urbano. Las infracciones de la ley, su ordenanza, los planes reguladores y sus ordenanzas locales, pueden ser denunciadas por los particulares a las municipalidades o los SEREMI del MINVU, quienes a su vez deben formular la denuncia al Juez de Polica Local respectivo, el que podr sancionar con multa a los responsables (arts. 20, 21 y ss). En cuanto a las limitaciones, stas bsicamente se imponen mediante la Planificacin Urbana, regulada en el Ttulo II de la ley, y que la ley define como "el proceso que se efecta para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en funcin de una poltica nacional, regional, comunal de desarrollo socioeconmico". La poltica nacional es establecida por el MINVU (arts. 27 y 29), y los objetivos y metas que dicha poltica establezca para el desarrollo urbano sern incorporados en la planificacin urbana en todos sus niveles. La planificacin urbana se efecta en cuatro niveles de accin, que corresponden al rea nacional, regional, intercomunal y comunal. 5.2.2.1.1.Lmites urbanos y uso del suelo Uno de los puntos gravitantes de la normativa urbanstica es resolver su vigencia territorial. En efecto, ella se plantea para la urbe y no para las zonas rurales, lo que exige determinar el lmite entre la zona urbana y la rural. Esta decisin conlleva importantes efectos econmicos, pues el valor del suelo urbano es normalmente superior al rural. De hecho, si un predio de buena calidad agrcola es cortado por el lmite urbano, el pao que se califique como urbano aumentar sin necesidad de mejora alguna, y sus dueos con toda probabilidad lo urbanizarn aunque sea el mejor suelo agrcola existente, pues la rentabilidad agrcola no podr competir con la urbana. La LGUC limita los predios rurales en sus arts. 55 y 56. Nuestro ordenamiento define al lmite urbano como la "lnea imaginaria que delimita las reas urbanas y de extensin urbana que conforman los centros poblados, diferencindolas del resto del rea comunal". (art. 52 LGUC). Se establece en el Plan Regulador Comunal, y si la comuna carece de l se debe establecer igualmente un lmite urbano, siguiendo iguales trmites que los que requiere la aprobacin de un Plan. El lmite urbano que fija un nuevo Plan Regular Comunal modifica inmediatamente al anterior, pero si lo ampla el Plan debe definir simultneamente el uso del suelo que se incorpora al rea urbana, a efectos de no quedar con sectores urbanos desregulados (art. 54).
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El sentido de los lmites es evitar la dispersin indiscriminada de la ciudad, aun cuando su eficiencia ha dejado mucho que desear. Con este fin, fuera de ellos no ser permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones salvo las que sean necesarias para la explotacin agrcola y la vivienda de las personas que la realizan. Es ms, la SEREMI de Vivienda debe cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales no originen nuevos ncleos urbanos al margen de la Planificacin urbano-regional (art. 55). Asimismo, se prohibe a los dueos de predios colindantes con caminos pblicos levantar construcciones en la franja adyacente hasta los 35 mts. Ahora bien, dentro del lmite urbano el uso del suelo se encuentra regulado en los Planes. Por lo mismo, la ley indica en su art. 58 que el otorgamiento de patentes municipales ser concordante con dicho uso del suelo, caducando stas inmediatamente en caso contrario. El cambio de uso de suelo, por otro lado, se debe tramitar como modificacin del Plan Regulador Comunal, toda vez que es una de las materias de mayor importancia que ste contempla. Aprobado o modificado un Plan Regulador siempre existirn terrenos cuyo uso de suelo no concuerde con l. Para no perjudicar a sus dueos ni evitar el progreso urbano, la ley dice que se entendern congelados, es decir, en ellos no podr aumentarse el nivel de construccin, ni rehacerse las instalaciones, ni otorgar patente a un nuevo propietario o arrendatario sino en cuento se adopten las normas del nuevo plan. Ahora bien, puede darse el caso de industrias mal ubicadas, que causen molestias o daos al vecindario y que primitivamente cumplan las disposiciones pertinentes. Por la mayor gravedad del problema la Municipalidad, previo informe del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio de Salud respectivo y de la SEREMIMINVU, esta facultada para ordenar su traslado en un plazo no inferior a un ao (arts. 62 y 160 LGUC). Esta norma ha sido aplicada y la jurisprudencia ha ratificado su constitucionalidad. 5.2.2.1.2.Limitaciones derivadas del establecimiento de "Zonas de Remodelacin" urbanas Se efectan mediante Planes Seccionales que determinen el aspecto urbanstico, alturas mnimas y mximas, densidades, coeficientes de constructibilidad, etc. (art. 72). Cabe sealar que si bien en este caso se trata de una suerte de Micro Plan Regulador, su sentido es mejorar la situacin del sector, por lo que se incluyen beneficios y franquicias que promuevan le ejecucin de la remodelacin, junto a cargas, como un transitorio impuesto adicional a la contribucin de los bienes races de la zona, que no podr exceder del 200% de stas (art. 74). 5.2.2.1.3.Limitaciones derivadas del establecimiento de "zonas de construccin obligatoria" Se imponen por el Plan Regulador para exigir dentro de plazo determinado la edificacin de terrenos eriazos, insalubres o ruinosos, bajo apercibimiento de aplicacin de un impuesto adicional progresivo como el sealado en el caso anterior. Tambin se puede exigir al propietario de un inmueble adoptar la lnea de edificacin si el 60% de la superficie lineal de la cuadra ya la tom. Si por tomar la lnea del resto del predio no queda apto para edificar, el dueo respectivo podr exigir a la Municipalidad la expropiacin del retazo sobrante (arts. 78 y 89). 5.2.2.1.4.Limitaciones derivadas del saneamiento de poblaciones Para prevenir el deterioro de un sector o barrio se conceden a las Municipalidades amplias facultades en el art. 81, como por ejemplo, fijar plazos a los propietarios para efectuar reparaciones
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que eviten el colapso de una construccin, ordenar la construccin de cierros exteriores o la demolicin de las construcciones vulnerando el Plan Regulador, etc. 5.2.2.1.5.Limitaciones relativas a la edificacin El art. 105 dispone que el diseo de las obras de urbanizacin y edificacin deber cumplir con los estndares de la Ordenanza relativos a trazados viales, reas verdes y equipamiento, lneas de edificacin, rasantes, alturas y salientes, dimensin de los espacios, sismicidad, etc. Se trata de un completo control de la actividad de la construccin, que ms bien limita la garanta constitucional del 19 N 21 (derecho a desarrollar cualquier actividad econmica) que la del 19 N 24 (derecho de propiedad). 5.2.2.1.6.Limitaciones respecto de las edificaciones construidas Cabe destacar que una vez que las obras estn recepcionadas proceden aun controles de la autoridad. Por un lado, si existen edificios que por vejez o mala conservacin desmerecen el aspecto de la va, o amenazan la seguridad de las personas, la DOM puede exigir su reparacin. Lo mismo reza para todo edificio que no ofrezca garantas de salubridad, higiene o seguridad, segn el art. 159. Incluso puede llegarse al extremo de erradicar establecimientos industriales por estos problemas. Procede tambin sancionar con la clausura a aquellos establecimientos que infringen la normativa urbanstica (art. 161) y, en caso extremo, la demolicin. Esta debe ser decretada por el Alcalde, a peticin del DOM, regulndose este procedimiento en los arts. 148 y ss. Se trata, sin duda, de la mxima potestad sancionatoria en materia urbanstica, aunque de uso poco frecuente. Finalmente, cabe mencionar que si el uso de un terreno vulnera el Plan Regulador sin que ello sea imputable al propietario (de ser as, cabra la demolicin por el art. 148 N 1), como por ejemplo si se produce una variacin posterior al plan, no podr aumentarse el volumen de construccin existente en l, rehacer las instalaciones existentes u otorgar patente a un nuevo propietario o arrendatario (art. 62). En cualquiera de estas hiptesis deber aplicarse el nuevo plan. 5.2.2.1.7.Limitaciones a la Subdivisin y Urbanizacin de terrenos En estos casos se requiere permiso previo, el que conceder la DOM -previo pago de los derechos correspondientes (art. 126)- si se respetan las disposiciones del Plan, y reservndose la facultad de inspeccionar las obras. Al urbanizador se le exige habilitar el terreno para poder ser habitado con una serie de requisitos mnimos (pavimento, ornato, instalaciones sanitarias y energticas, etc., segn el art. 134). Terminados estos trabajos puede pedirse la recepcin de obras al DOM, y con el mrito de sta se incorporan al dominio nacional de uso pblico todas las vas y espacios pblicos que existieran en la zona urbanizada (art. 135). No ejecutar estos trabajos impide transferir o prometer transferir bajo forma alguna los inmuebles (art. 136), salvo las excepciones que expresamente seala la ley (arts. 136, 137 y 140), bajo sanciones civiles y penales.
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6. PROYECTOS DE LEY EN TRAMITE CON INCIDENCIA EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 6.1.PROYECTO DE LEY SOBRE RECUPERACION DEL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO FORESTAL 6.1.1.EL BOSQUE NATIVO Se calcula que en Chile existen actualmente casi 7.5 millones de hectreas de bosque nativo (Estadsticas Forestales, 1994, Instituto Forestal). Esta cifra va en constante disminucin. Los incendios forestales, la tala rasa indiscriminada, pero, fundamentalmente, la sustitucin por especies exticas (pino y eucaliptos), explican la reduccin de la superficie cubierta por bosque nativo. La orientacin de las polticas pblicas para preservar el bosque nativo, promoviendo, a la vez, que su explotacin racional y sostenible se convierta en un subsector creciente y rentable de la actividad forestal nacional, tiene los siguientes fundamentos: a) El elemento nativo constituye un valioso patrimonio natural. Acta como regulador ambiental de especial importancia para el ordenamiento de los ciclos hidrolgicos, favorece la conservacin de suelos y aguas y minora los daos del efecto invernadero. Asimismo el bosque nativo es hbitat natural de mltiples especies de flora y fauna, permitiendo de esta manera la diversidad biolgica. El Art. 19 N 8, de la Constitucin seala que es deber del Estado velar para que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin no sea afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza. El inciso final de ese precepto agrega: "La ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente". Como se aprecia, el proyecto de ley en examen responde a un mandato constitucional claro y expreso. Asimismo, las restricciones al derecho del dominio que el proyecto contiene (arts. 16 y 19) estn constitucionalmente autorizadas en cuanto se orientan a la preservacin del medio ambiente. En suma, las externalidades medioambientales negativas que conlleva a la eliminacin del bosque nativo, imponen al Estado la obligacin constitucional de actuar con eficacia en la tarea de conservar este recurso. b) El bosque nativo chileno, dadas sus particularidades, configura un paisaje natural y caracterstico de amplias extensiones del territorio transformndose en un activo paisajstico y turstico de importancia. La proteccin de los bosques trasciende, pues las consideraciones estrictamente econmicas y medioambientales. c) La integridad de la demanda social del bosque slo puede ser satisfecha con adecuados niveles de diversidad de especies. Los monocultivos tendencia a la que se orienta Chile con el actual ritmo de sustitucin, no slo son extremadamente vulnerables a plagas y epidemias, sino que son incapaces de proveer las funciones sociales que se reclaman del bosque.
d) Las exigencias ecolgicas del comercio internacional han determinado que,
crecientemente, los importadores y pases de destino demanden certificados de
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sustentabilidad ambiental a las exportaciones forestales. La proteccin del bosque nativo es, por tanto, una suerte de seguro para el comercio internacional chileno. e) El bosque nativo puede manejarse rentablemente, en determinadas condiciones. El proyecto genera los estmulos necesarios para tal efecto. 6.1.2.PROYECTO ORIGINAL E INDICACION SUSTITUTIVA. El 9 de noviembre de1992, el Ejecutivo someti a la Cmara de Diputados la versin inicial del proyecto de ley sobre "Recuperacin del Bosque Nativo y Fomento Forestal". En el curso de su tramitacin surgieron cuestionamientos y observaciones de los distintos sectores que determinaron la inviabilidad legislativa de aquella propuesta. A partir de entonces, un equipo de expertos vinculados a los Ministerios de Hacienda y Agricultura, y CONAF, se aboc al trabajo de elaborar una propuesta renovada susceptible de concitar el consenso necesario para convertirse en ley. Esta es la que aqu se expone y examina en sus rasgos generales. 6.1.3.DESCRIPCION DEL PROYECTO 6.1.3.1.Objetivos generales del proyecto De acuerdo al Mensaje del Ejecutivo, el proyecto persigue la "proteccin, recuperacin y conservacin del bosque nativo chileno", para lo cual. Se pretende, siguiendo criterios de ordenacin (planes de manejo) y manejo forestal sostenible, lograr "una intervencin esencialmente sustentable en el bosque nativo". Por tanto, el objetivo rector y general de la legislacin consiste en promover el aprovechamiento de la riqueza forestal que representan nuestros bosques nativos sobre la base de un manejo sustentable, propendiendo a su ordenacin y limitando las presiones para su reemplazo por plantaciones exticas. 6.1.3.2.Objetivos especficos de la iniciativa a) definir los conceptos y categoras contenidas en el proyecto Luego de definir los trminos tcnicos utilizados en la iniciativa, el proyecto distingue las tres categoras de bosque nativo: de preservacin, de proteccin y de produccin. Los bosques de preservacin son los comprendidos en el Sistema nacional de Areas Silvestres Protegidas. El proyecto regula slo los bosques nativos de proteccin y de produccin. b) Regular los planes de manejo y la ordenacin En este ttulo se dispone que toda intervencin de bosque nativo deber efectuarse en conformidad a un plan de manejo elaborado por el propietario y aprobado por la CONAF. De acuerdo al Art.6, el plan de manejo "debe contener, a lo menos, el estado actual del bosque su productividad potencial, el objetivo del manejo, las actividades a realizar y las medidas de proteccin". Cabe sealar que el Art.48 del proyecto contiene una autorizacin para que el Presidente de la Repblica dicte normas relativas a los planes de manejo de los bosques nativos y formaciones xerftas.
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c) Limitar la intervencin de los bosques nativos e imponer la obligacin de reforestar (Normas de Proteccin Ambiental) El Art.16 autoriza al Ministro de Agricultura, mediante decreto supremo, para que regule o prohiba la corta y comercializacin de especies arbreas comprendidas en categoras de conservacin, esto es, aquellas "en peligro de extincin, vulnerables, raras o insuficientemente conocidas". El Art. 71 impone la obligacin de reforestar con especies nativas las superficies afectadas por corte de cosecha de bosque nativo. La solucin propuesta es una de las utilizadas en la legislacin comparada para alcanzar una explotacin sostenible del recurso. La otra, utilizada por algunos pases europeos, consiste en autorizar cortas anuales por volmenes equivalentes al incremento experimentado por la biomasa forestal. d) Establecer polticas de incentivos para un manejo sustentable: impuestos y subsidios El proyecto contempla un marco de regulaciones basado principalmente en el uso de incentivos econmicos, con un mnimo de prohibiciones y restricciones burocrticas. Dentro de estos incentivos se destacan: Un impuesto a la explotacin de bosques nativos de 30 UTM por hectrea, que baja a 5 UTM/H. En el caso de bosques degradados y sube a 6 UTM/H, en el caso de bosques de alto valor (Art. 19). El reintegro del impuesto anterior, con reajustes e intereses, si el bosque nativo se maneja con posterioridad a su cosecha (Art. 20). Un subsidio concursable de hasta 10 UTM/H. Para aquellos casos de manejo que permitan mantener bosques multietreos y con diversidad de especies. Un elemento distintivo de estos planes de manejo es que las inversiones iniciales son para manejar el bosque y no de cosecha (Art. 21). Un subsidio de 0,3 UTM/H. Para financiar la elaboracin de planes de manejo de ordenacin durante los primeros cinco aos de operacin del sistema, con un tope de 700 UTM (Art. 4 transitorio). Cabe sealar que, para el caso de bosques degradados, se permite su enriquecimiento con especies exticas, hasta por un 20% de la superficie total, sin perder al derecho de acceder al reembolso del impuesto del impuesto o al subsidio (Art. 22). De acuerdo al Art.47, las bonificaciones establecidas en el proyecto son incompatibles con las establecidas en el DL 701, sobre Forestal. Los incentivos antes descritos han sido diseados de modo de conseguir los siguientes resultados a mediano plazo. Incorporar 700 mil hectreas de bosques nativos a un manejo sustentable, con 200 mil de ellas bajo esquemas de ordenacin que mantendran las caractersticas de bosques multietreos y con diversidad de especies.
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Limitar la sustitucin de bosques nativos a una superficie del orden de las 200 mil hectreas en los prximos 25 aos, la que se dara fundamentalmente en bosques degradados. e) Promover la investigacin del bosque nativo Se contempla la creacin de un fondo de investigacin forestal, que financiar estudios cientficos y tecnolgicos relativos al manejo del bosque nativo y la proteccin de la biodiversidad y del ecosistema asociado al bosque nativo: la elaboracin de proyectos de apoyo y transferencia tecnolgica para reas rurales, y otros estudios que favorezcan el cumplimiento de los objetivos del proyecto. Cabe sealar que el acopio de informacin y estudios que se deriven del funcionamiento del Fondo complementa la obligacin que el Art. 5 del proyecto impone al Ministerio de Agricultura en el sentido de establecer un completo y continuo sistema de inventario forestal, el que deber ser actualizado cada 10 aos. El fondo ser financiado con el 50% de las multas aplicadas por infraccin a las normas del proyecto, y con las asignaciones y donaciones que efecten personas naturales o extranjeras, pblicas o privadas. f) Establecer un sistema de fiscalizacin y sanciones racionales y efectivo Se contempla reforzar el cumplimiento de las regulaciones, mejorando los procedimientos legales para el tratamiento de las infracciones. Con tal fin, se permite a los jueces de polica local gradual aplicacin de la multa, rebajando de acuerdo al mrito del proceso, hasta en un 50% las penas correspondientes (Art. 32). En la actualidad, al ser indivisible la pena de multa establecida en la ley de bosques, el juez prefiere absolver en los casos en que la infraccin constatada es de menor gravedad o cuanta. Por otro lado, el proyecto dota a los funcionarios fiscalizadores del carcter de Ministros de fe (Art. 34). El proyecto impone severas sanciones pecuniarias a quienes incurran en determinadas infracciones, tales como el incumplimiento de la obligacin de reforestar (Art. 33), la presentacin maliciosa de planes de manejos basados en antecedentes falsos (Art. 36), corta no autorizada (Arts. 37 y 38), obtencin de bonificaciones sobre la base de antecedentes falsos (Art.42) y otras infracciones determinadas que se sealan Art.41). g) Concordar el proyecto de ley con la legislacin forestal y medioambiental El proyecto, finalmente, contiene un conjunto de disposiciones destinadas a concordar su texto con la legislacin vigente y a facilitar su fluida aplicacin. Entre ellas, cabe destacar el carcter supletorio que se le da al DL 701 en todo lo no previsto en la ley. Asimismo, se faculta (Art.1 transitorio) al Presidente de la Repblica para que dicte un texto refundido y sistematizado de la legislacin forestal contenida en la ley de bosques (DS N4.363, de 1931), el DL 701, y las normas contenidas en el presente proyecto.
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6.2.PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA CODIGO DE AGUAS 6.2.1.ANTECEDENTES En diciembre de 1992, el Ejecutivo envi a trmite legislativo un proyecto de ley que tena por objeto modificar el Cdigo de Aguas en cinco aspectos diversos: en primer lugar, propona establecer la obligatoriedad de usar el agua; en segundo lugar, estableca normas de proteccin y conservacin de las aguas y de los cauces; en tercer lugar, propona un sistema de administracin integrada de las cuencas hidrogrficas, a travs de Corporaciones creadas para ese fin especfico. en cuarto lugar, permita a las comunidades de aguas tener personalidad jurdica. finalmente, estableca normas especiales para la zona norte y extremo sur del pas. En septiembre de 1993, el Gobierno envi una indicacin aditiva, al proyecto original. A travs de ella, se propona el establecimiento de una patente a pagar para poder gozar de derechos de agua y se regulaba de mejor manera las Corporaciones Administradoras de Cuencas Hidrogrficas. Durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei, y como una consecuencia de debate parlamentario y opiniones de diversos sectores, el Ejecutivo estim conveniente el desglose del proyecto en trmite, a fin de avanzar en aquellas materias que se estimaran ms urgentes, constituyndose una Comisin Interministerial Especial para el estudio de aquel. De dicha Comisin surgi una indicacin sustitutivo del proyecto, cuyo contenido es el siguiente: 6.2.2.ESTABLECIMIENTO DEL PAGO DE UNA PATENTE POR LA NO UTILIZACIN DE LAS AGUAS. Con el objeto de evitar el no uso de los derechos de aprovechamiento, y lograr una mayor fluidez de las transacciones y evitar la acumulacin de derechos de agua en forma desmesurada, sin que exista un aprovechamiento actual y futuro previsible por parte de quienes lo detentan, se consider necesario establecer e implementar un sistema de patentes que gravara los derechos de aprovechamiento de agua no utilizados. Esta patente deber ser pagada por todos los derechos de aprovechamiento, sean consuntivos o no, que no sean utilizados. Los valores son distintos segn se trate de derechos consuntivos y no consuntivos, permanentes y eventuales; considerando el diferente significado econmico de unos y otros. El monto de la patente en el caso de los derechos consuntivos, difiere entre las cuencas hidrogrficas del Norte, Centro y Sur del pas, en razn de la mayor y menor escasez de agua existente en ellas. Respecto a los derechos de aprovechamiento constituidos con anterioridad a la vigencia de la modificacin propuesta, el no uso de ellos se contar a partir del 1 de enero del ao siguiente a
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la fecha de publicacin de la ley en el Diario Oficial, evitndose de esta manera una aplicacin de carcter retroactivo de la ley. Los derechos son progresivos, producindose aumento cada 5 aos. 6.2.3.FACULTADES DE LA AUTORIDAD PARA LA CONCESION DE NUEVOS DERECHOS DE APROVECHAMIENTO El proyecto propone modificar los requisitos que deben contener las solicitudes de derecho de aprovechamiento de agua y los requisitos que deben contener las resoluciones que constituyan derecho de aprovechamiento de aguas. Al respecto, se propone establecer limites razonables a la concesin de los derechos de aprovechamiento de aguas, los que, en definitiva, se traducen en la justificacin de la necesidad del agua solicitada para los derechos que se constituyan con posterioridad a la vigencia de esta ley. Se faculta a la autoridad para limitar o denegar una solicitud cuando razones de bien pblico lo justifiquen.
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6.2.4.NORMAS SOBRE CONSERVACION Y PROTECCION DE LAS AGUAS Y CAUCES La indicacin establece la obligacin de la autoridad, al otorgar un derecho de aprovechamiento de aguas, de respetar en todos los cauces naturales un caudal ecolgico, es decir, el mnimo de agua que debe escurrir para conservar los ecosistemas acuticos, los recursos escnicos y recreacionales existentes en la fuente natural de que se trate. Se establecen tambin normas para que la Direccin General de Aguas pueda exigir que las aguas provenientes de obras de recuperacin de terrenos hmedos o pantanosos sean restituidas al cauce receptor natural de las mismas, si de la ejecucin de dichas obras resulta perjuicio a terceros. Se proponen tambin normas que facultan a la Direccin General de Aguas para defender los cauces naturales frente a las acciones devastadoras que sobre ellos ejercen terceros que no cuentan con las autorizaciones correspondientes, pudiendo recurrir al auxilio de la fuerza pblica para obtener la inmediata paralizacin de las obras o labores no autorizadas en los cauces naturales. Se definen con mayor precisin normas que amplan las facultades de polica y vigilancia que la normativa actual entrega a la Direccin General de Aguas, en el sentido de dotarla de atribuciones para impedir que de los cauces naturales se extraigan aguas sin ttulo o en mayor cantidad de los que corresponda. Finalmente, se encarga a la Direccin General de Aguas el desarrollo de una red de estaciones de calidad de aguas tanto superficiales como subterrneas con la obligacin de publicar y difundir la informacin obtenida. 6.2.5.CONSIDERACION DE LA INTERACCION DE LAS AGUAS SUPERFICIALES Y SUBTERRANEAS EN EL OTORGAMIENTO DE DERECHOS DE APROVECHAMIENTO Se impone a la direccin General de Aguas el anlisis y cuantificacin de todos los recursos de la cuenca, para determinar si existen las disponibilidades correspondientes en el lugar indicado en la solicitud. 6.2.6.NORMAS QUE PERMITEN PERFECCIONAR EL PROCEDIMIENTO DE REGULARIZACION CONTENIDO EN EL ARTICULO 1 TRANSITORIO DEL CODIGO DE AGUAS Se propone modificar el artculo N1, en el sentido de establecer con carcter de obligatorio, (obligaciones a que estarn afectos los conservadores de bienes races del pas, en relacin con el catastro pblico de aguas), el informe respectivo de la Direccin General de Aguas, establecindose adems, la obligatoriedad de publicar la solicitud respectiva en el caso del procedimiento judicial, previsto en el inciso 2 de la norma que se propone. Por otra parte, la Direccin General de Aguas, por mandato del Cdigo de Aguas, debe llevar el Catastro Pblico de Aguas, en el que debe constar toda la informacin que tenga relacin con ellas. No obstante, dicho Servicio carece de los medios necesarios para exigir que la informacin respectiva le sea remitida, razn por la cual se proponen en esta indicacin, normas que obligan a los Conservadores de Bienes Races a enviar a la Direccin General de aguas, copias autorizadas de
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todas las inscripciones, subinscripciones y anotaciones que practiquen en el Registro de Agua a su cargo, bajo apercibimiento de incurrir en las sanciones que en dichas normas se indican. 6.2.7.EXTENSION DE LA COMUNIDADES DE AGUAS PERSONALIDAD JURIDICA A LAS
Nuestra actual legislacin otorga personalidad jurdica a las asociaciones de canalistas, que hayan sido formadas de acuerdo a la ley por todos los titulares de derechos involucrados en la organizacin. En cambio, las comunidades de aguas legalmente organizadas, no gozan de dicho atributo, lo que impide su desarrollo y el manejo adecuado de sus recursos. En efecto, con mayores atribuciones, las comunidades podrn tener acceso a crditos, convenios, postulacin a beneficios derivados de la cooperacin internacional y en sntesis, una plena integracin a la vida jurdica. Cabe destacar que existen registradas alrededor de 2.300 comunidades de aguas, las cuales sin personalidad jurdica, ven limitadas sus posibilidades de accin. 6.3.MODIFICACION CONSTRUCCION DE LEY GENERAL DE URBANISMO Y
La modificacin a la Ley General de Urbanismo y Construccin, una de las pocas disposiciones legales existentes en las que se toca directamente el tema de la planificacin territorial (aunque se trate solo de los espacios urbanos), a juicio del equipo consultor, es una necesidad ineludible para el pas. Lo anterior debido a las constantes modificaciones de la dinmica urbana resultante, por una parte, de las consecuencias de la operacin de los mecanismos de mercado sobre el suelo urbano, y por otra de la emergencia de actores cada vez ms numerosos cuyos intereses asociados no slo son diversos sino con frecuencia contrapuestos. Como consecuencia de los niveles de urbanizacin y de concentracin urbana alcanzados por el pas, las modificaciones de esta normativa son de gran relevancia, por las implicancias asociadas y por el impacto que significarn en el sistema urbano nacional. En inters de incluir un breve anlisis de la propuesta de modificacin surge del hecho que ella amplia el dominio de los instrumentos que hasta ahora estaban orientados al dominio particular de la planificacin urbana a aquel ms general del ordenamiento territorial. Especficamente, se propone extender el mbito de los planes reguladores comunales, pasando del concepto de planificacin urbana al de planificacin territorial, corriendo el riesgo de entender que la planificacin del territorio se hace desde la particular visin de un sector especfico y sin considerar la transversalidad del tema. Obviamente, el ordenamiento del territorio va ms all de la dinmica urbana y del proceso de extensin de la ciudad. La propuesta de modificacin significara que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), asume totalmente el tema, sin que se haya realizado un anlisis serio de las capacidades y de las limitaciones representadas en la manera de operar que tradicionalmente ha tenido ese ministerio, ni de las debilidades y fortalezas de los actuales instrumentos de ordenamiento urbano. El ordenamiento del territorio significa asumir la planificacin territorial de los espacios urbanos y de los rurales, desde una perspectiva integral, sobrepasando las clsicas miradas sectoriales. Lo anterior podra significar un enfoque de planificacin territorial con fuertes sesgos hacia la zonificacin fsica, y con escasa incorporacin de consideraciones de carcter econmico, ambiental y de participacin tanto inter-institucional, como de la comunidad.
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En lo que se refiere especficamente al punto sobre la participacin, las modificaciones propuestas no establecen mecanismos adecuados de aprobacin y opinin de Ministerios e instituciones del Sector Pblico que tambin hacen planificacin territorial directa o indirecta. Es importante tener en consideracin que otras instituciones pblicas tienen competencia en el rea de la planificacin y el desarrollo regional y del mbito ambiental y que en ese marco desarrollan iniciativas relacionadas con el tema territorial (MIDEPLAN y la planificacin regional, SUBDERE y la planificacin local, CONAMA y la planificacin ambiental). Asimismo, existen ciertas reparticiones pblicas con competencias de administracin y gestin en ciertos espacios especficos (Subsecretara de Marina y el Borde Costero, Ministerio de Bienes Nacionales y las tierras fiscales, SERNATUR y las reas de inters turstico, CONADI y las Areas de Desarrollo Indgena, CONAF y el Sistema de Areas Silvestres Protegidas). Para abordar la regulacin del conjunto del territorio comunal (incluyendo reas rurales), se requiere que las instituciones pblicas con competencia en el tema, Ministerios de Vivienda, Agricultura, Planificacin, Obras Pblicas, Bienes Nacionales y los organismos pblicos como SERNATUR, SAG, y CONAMA desarrollen un importante trabajo de asistencia, en las reas de su competencia que se relacionan con el uso, manejo y conservacin de determinados territorios y/o recursos. El problema de la planificacin territorial no se resuelve exclusivamente modificando el mbito de accin de los instrumentos urbanos, es preciso analizar la institucionalidad, la coordinacin intersectorial y la definicin de objetivos comunes de desarrollo. Adicionalmente, es importante sealar que, dada la naturaleza de las modificaciones propuestas en parte ellas debilitan el proceso de descentralizacin impulsado por el Estado, al mismo tiempo que se desaprovecha la posibilidad de reforzar el proceso de desconcentracin. Especficamente, la propuesta de que los "Planes Regionales de Desarrollo Territorial" sean elaborados por la SEREMI del MINVU y aprobados por el ministerio, slo con la opinin de los Gobiernos Regionales, hace que en la prctica las facultades entregadas por la Ley de Gobierno y Administracin Regional sean anuladas y que, en cierto modo se est frente a la posibilidad de un retroceso concreto en el proceso de descentralizacin que vive el pas. El instrumento de carcter regional propuesto en la modificacin y all denominado Plan Regional de Desarrollo Territorial, debiera estar bajo la responsabilidad del Gobierno Regional respectivo y la SEREMI MINVU debiera actuar como Secretaria Tcnica para su elaboracin y ejecucin, del mismo modo como las SERPLAC lo hacen con relacin a las estrategias regionales de desarrollo. Esto es plenamente concordante con lo que la ley establece para los Gobiernos Regionales en materia de ordenamiento territorial. En el proyecto de modificacin de la ley, se aprecia un fortalecimiento del carcter centralista que presenta la gestin actual del territorio, con ausencia o de participacin real del nivel regional, debilitando la gestin de su desarrollo. Finalmente, el equipo consultor estima importante clarificar los requerimientos que hace la Ley de Bases del Medio Ambiente en materia de evaluacin de impacto ambiental a los Instrumentos de Planificacin, debido a la dificultad de realizar tal evaluacin a programas o planes. En este contexto, parece adecuado definir antes de la reformulacin, los aspectos ambientales que deben cumplir los instrumentos de carcter urbano o territorial.
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7. LA NECESIDAD DE UNA POLITICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL La dinmica econmica actual, nos enfrenta a la necesidad permanente de (re)valorizacin del territorio, a las modificaciones de las estructuras centrales de ciertos espacios y a la reestructurado las relaciones territoriales. De Mattos (1996), citando a Kampetter (1995) reafirma la idea de que el capital se localiza en aquellas reas que presentan una mayor fertilidad territorial, la que depende de un conjunto de factores de atraccin locacional, tales como: ambiente econmico (multiplicidad y profundidad en la disponibilidad de insumos, tecnologa, conocimiento, mano de obra calificada, servicios, informacin), infraestructura fsica (electricidad, agua, disposicin de desechos, sistemas de transporte y comunicacin), infraestructura pblica (judicial, administrativa), infraestructura social (educacin, seguridad social) y estabilidad poltica, institucional y econmica. Lo importante es destacar que si estos son los factores, estamos frente a un proceso en el que podemos intervenir. La no-actuacin del Estado en esta materia so pretexto una pseudo neutralidad no parece una opcin vlida, al menos mirando la experiencia externa (vase particularmente, Hildenbrand, 1996). De Mattos (1996), realiza un anlisis de carcter nacional pero que sin duda tienen su equivalente en cada una de las regiones: i) 46 de los 47 grupos econmicos existentes oficialmente en Chile, tienen sus sedes corporativas centrales en la Regin Metropolitana; ii) todos los bancos que operan en Chile, nacionales y extranjeros, tienen su casa matriz en la RM (desaparicin de bancos regionales); iii) en 1992 en la RM se realizaba el 74% de las captaciones y el 82% de las colocaciones del sistema financiero del pas; iv) el 97% de las operaciones del mercado de valores se localiza en Santiago; v) en cuanto a la participacin industrial, la RM concentra en 1993 el 59,8% de los establecimientos industriales, 57,6% de la ocupacin del sector, 46% de la incorporacin de valor agregado y; vi) en 1993, el 52,5% de los metros cuadrados construidos en vivienda y el 54,6% construidos en industria y servicios, se localizaron en la RM. Si bien no se pueden desconocer los mritos del paradigma de poltica econmica y de su principal instrumento, la lgica del mercado, tambin es necesario reconocer que dicha lgica no funciona segn criterios territoriales sino de rentabilidad sectorial, cuyos efectos sobre el territorio tienen magnitudes y direcciones siempre discutibles. (Boisier, 1996). El territorio chileno est organizado de alguna forma y no puede ser considerado una categora no pertinente. No es un escenario neutral, donde se localizan actividades y hombres y donde tienen lugar acontecimientos mltiples. El territorio es el resultado de un proceso (territorio construido o producido), surgido de las estrategias de los actores y de fenmenos de aprendizaje colectivo. El territorio es una produccin hecha a partir del espacio (Raffestin, 1980). Para De Mattos (1998), lo esencial de la produccin del territorio, en el marco de las transformaciones que resultan de los avances de la reestructuracin y de la globalizacin, ha quedado en manos del capital privado, el que acta segn las indicaciones de un mercado muy poco regulado. Arenas (1998), resalta la necesidad de avanzar en materia de ordenamiento del territorio superando la dicotoma entre, i)esperar que la evolucin espontnea de la sociedad, en un marco de internacionalizacin y globalizacin, asegure por s sola la cohesin social, nacional, territorial; o bien; b) considerar que las desarticulaciones territoriales alcanzaron una profundidad que hace imposible postergar la adopcin de un comportamiento voluntarista y audaz que permita "manejar" mejor el desarrollo territorial.
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Numerosas publicaciones dan cuenta de la necesidad de una poltica de ordenamiento del territorio, sin embargo, sobre este tema surgen variadas discrepancias, a la hora de acordar una estrategia comn o incluso de establecer una definicin de consenso, dado los distintos significados que el tema tiene. Distintos autores dan cuenta precisamente de estas dificultades y de algunas opciones posibles en la materia. Arenas (1998) revisa y analiza ciertas posibilidades para avanzar en este tema, a partir de los instrumentos existentes en el pas. En el centro de la discusin en cuanto a la definicin de una poltica en esta materia est, por un lado, la funcin que se le quiera atribuir al Estado, en todos sus niveles (nacional, regional y municipal), y ms especficamente su responsabilidad en cuanto a asegurar formas razonables de ocupacin y utilizacin de los territorios y por otro lado, el papel central de otros actores institucionales, econmicos e incluso asociativos. 7.1.ELEMENTOS PARA EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO En esencia el objetivo de una poltica de ordenamiento territorial es conseguir armonizar las diversas y a veces contrapuestas demandas de uso del territorio, provenientes del sector pblico y privado. Segn Mrquez (1997), entre los principales elementos que se deben considerar a la hora de la formulacin de una poltica en esta materia estn: a) su accin integradora, de modo de permitirle relacionar adecuadamente sectores y niveles de administracin y de decisiones; b) su capacidad de identificacin de conflictos y c) su capacidad de sensibilizacin respecto a la base de recursos de un determinado territorio. Segn Arenas (1997), en el eje de una poltica pblica en materia de ordenamiento territorial, debe considerarse los siguientes elementos: El crecimiento econmico en el mayor nmero de territorios y lugares posibles, es decir una reparticin ms armoniosa y dinmica del crecimiento, buscando que una mejor explotacin de los recursos estimule el desarrollo. La necesidad de dar mayor coherencia al territorio sobre la base de la complementariedad y de la asociatividad, buscando sobrepasar las disparidades entre el mundo urbano y el rural, entre la metrpolis y la ciudad intermedia, entre la capital y la provincia, sobre la base de un esfuerzo que Mrquez (1997), denomina la la concertacin interadministrativa. La existencia de un pas (y no slo la macro-zona central) ms atractivo, ms competitivo, ms coherente y organizado, con los lugares de formacin, de cultura y de investigacin repartidos con mayor equidad territorial y donde se multipliquen los puntos posibles de implantacin de actividades econmicas, se desplacen hacia ciudades intermedias regionales y subregionales las funciones administrativas y tcnicas, dejando a la capital las grandes funciones de soberana y las instituciones necesarias para conformar su atractivo internacional (o de ciudad global). Es importante consolidar regiones y comunas ms dotadas de una competencia general en materia territorial, sobre la base de su funcin de proximidad y en un marco favorable a la asociatividad, lo que permitir mejorar la gestin de los temas comunes. Las regiones deben poner en marcha, sobre la base de las propias estrategias regionales, polticas y planes en materia de ordenamiento territorial, de infraestructuras y de equipamientos y de valorizaciones de espacios para la conservacin, actuando en convenio (o mejor dicho en complicidad) con el Estado central a travs de sus Ministerios y por la va de los Convenios de Programacin, ampliando su competencia en materia de
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financiamiento de inversiones estructurantes de magnitud regional, obviamente claves para su desarrollo. La profundizacin de la descentralizacin con el fin de asegurar un servicio pblico completo es la condicin mnima de desarrollo de los territorios y pasa por la flexibilizacin del modo de funcionamiento de dichos servicios (puntos de acceso a multiservicios, polivalencia de agentes de diversos servicios). La descentralizacin, que ya est en marcha, obliga al Estado a definir sus medios y sus modos de intervencin, lo que implica necesariamente un esfuerzo paralelo de desconcentracin del Estado que es necesario proseguir a fin de acercar el lugar de las decisiones al ciudadano. La valorizacin de los territorios y de los recursos que lo conforman, por la va de mejorar su accesibilidad. 7.2.CONDICIONES ACTUALES PARA ENFRENTAR EL TEMA TERRITORIAL En materia territorial el problema va ms all del papel del Estado como arbitro y la cuestin importante es que frente a intereses diversos y muchas veces divergentes, lo fundamental dice relacin con los criterios sobre los cuales arbitrar determinadas opciones. Si se considera, en trminos generales la definicin de ordenamiento territorial de la Carta Europea de Ordenacin de Territorio, es decir la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad, es indudable que el Estado chileno actualmente dispone, a nuestro juicio, de una cierta capacidad de regulacin y posee un nmero importante de instrumentos directos e indirectos sobre los cuales hay que intentar formas de flexibilizacin y de adecuacin. No se puede concebir una poltica de ordenamiento territorial sin la revisin de la base jurdica que sustenta las diferentes acciones sobre el medio, de modo de asegurar un uso eficiente de los espacios segn los diversos requerimientos de parte de los actores institucionales, econmicos y asociativos. Segn el anlisis detallado de la legislacin vigente (vase los puntos 3 y 4), el pas cuenta con un cierto arsenal de instrumentos de carcter directo e indirecto, y que en varios casos permiten que nuestro territorio se ordene, ms bien como resultado de ciertas opciones de planificacin que como la resultante de las consecuencias del funcionamiento exclusivo de mecanismos de mercado. Es indudable que en muchos de estos temas el pas est avanzando y que en algunos casos nuestro territorio se ha ordenado con criterios distintos al de la sola rentabilidad y que resultan de criterios de planificaciones especficas bien encaminadas: los planes reguladores, el sistema nacional de reas silvestres protegidas, entre los ms consolidados, y las reas de desarrollo indgena o los planes de descontaminacin en zonas saturadas, por mencionar los ms recientes. Como se ha dicho, la batera de instrumentos existentes no es despreciable (Ver Cuadro 2, en el punto 7.2), aunque adolece de marcadas inconsistencias y en algn caso de importantes, aunque explicables, incoherencias (Arenas, 1998). En parte las dificultades estaran asociadas al hecho de que, por una parte, el ordenamiento del territorio es un tema de carcter horizontal que demanda esfuerzos transversales, intersectoriales, interdisciplinarios, sistemticos e integrales, y por otra, en muchos casos los instrumentos de planificacin territorial disponibles son carcter sectorial (lase extremadamente sectorial) o especficos, de naturaleza indirecta y que, por lo tanto, no fueron concebidos con fines de ordenamiento territorial, aunque en la prctica algunos han derivado en eso.
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El instrumental ms consolidado es aquel relacionado con el mbito urbano (Ver Cuadro 3, en el punto 7.2). A nuestro juicio, tal como estn actualmente concebidos, varios de los instrumentos reguladores urbanos podran ser repotenciados a partir de una revalorizacin en el sistema, ms all del convencimiento de las autoridades especializadas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En esta direccin pareci muy acertada la decisin de crear los Comits Regionales de Ordenamiento Territorial (CROT). Sin embargo, como se vio en el punto correspondiente, estos no tuvieron la fuerza suficiente para transformarse en el centro de un nuevo impulso al tema del ordenamiento territorial. Los planes reguladores comunales, por ejemplo, en tanto instrumento orientador del desarrollo urbano local pueden facilitar el crecimiento de las actividades econmicas y sociales de la ciudad, con niveles de flexibilidad suficientes que permitan acoger las alternativas de proyectos que genere el sector privado (motor del desarrollo en nuestro actual modelo) y, compatibilizar dichas iniciativas con las normas que aseguren los derechos recprocos de los propietarios, la preservacin del bien comn, la calidad del medio ambiente urbano, las caractersticas morfolgicas logradas por la transformacin del espacio natural y el mantenimiento del patrimonio histricocultural. Es indudable que, a partir de este instrumento (vigente) se podran lograr, al menos en el medio urbano, muchas de las propuestas mencionadas en materia de desafos territoriales. En el caso de los Planes Reguladores Intercomunales, el principal objetivo es regular el desarrollo fsico de los territorios de diversas comunas, cuyas relaciones generan influencias recprocas sobre sus reas urbanas y el entorno mediato, por efecto de los servicios urbanos y las actividades productivas primarias, secundarias y terciarias que se realizan en cada comuna. En estos instrumentos se indican las zonas o sectores que por atributos naturales representan riesgo o peligro potencial para el establecimiento de asentamientos humanos, aquellos que constituyen patrimonio ecolgico, de preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales y los de proteccin de obras de infraestructura. As mismo, el plan permite establecer vas de comunicacin que aseguren las relaciones internas y externas (sistema vial intercomunal) y definir caractersticas, localizacin, condicionantes y normas tcnicas de sectores de uso exclusivo industrial molesto, de reas verdes, equipamiento u otras actividades que trascienden el mbito local y generan influencia o impacten fuertemente en el territorio de la intercomuna. En un anlisis de la escala ms adecuada para enfrentar el tema territorial la regin representa el nivel ms adecuado para intentar, o inventar, formas de articulacin innovativa entre estos distintos instrumentos, tal vez dentro del marco de lo que Boisier (op.cit.) identifica como aquellos recursos de naturaleza diferente. Arenas (1998), seala que el legislador tuvo sin duda en mente las caractersticas esenciales del ordenamiento territorial en el momento de definir las funciones de los Gobiernos Regionales, asignndoles en el artculo 17 responsabilidades muy concretas (ver Cuadro 4, en el punto 7.2), entre las cuales se destacan la posibilidad de establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos de la regin, de participar en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de infraestructura y de equipamiento, de fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, de fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas, entre otras. El Gobierno Regional, ente descentralizado, aparece como el responsable del desarrollo regional con importantes funciones en materia de ordenamiento territorial; sin embargo, en la prctica los instrumentos concretos permanecen del lado del aparato desconcentrado del Estado presente en la regin o directamente en las manos del Estado central.
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Las ventajas del nivel regional para el manejo del tema territorial pueden parecer evidentes, sin embargo no ser fcil articular, a ese nivel, los instrumentos existentes. Es imaginable, por ejemplo, que derivada de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), se pudiera mezclar una opcin regional en materia de conservacin de cierto patrimonio, materializada por la va de un acuerdo especial (tal vez tipo Convenio de Programacin) entre un Gobierno Regional y la Corporacin Nacional Forestal (CONAF), en alguna de las categoras que permite el Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas. En otro plano, es deseable que un Plan Regional de Desarrollo Urbano pueda recoger la traduccin espacial de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), es decir, las opciones que un determinado Gobierno Regional ha decidido materializar, en trminos territoriales, en un determinado perodo. Del mismo modo se hace necesario que las comunas encuentren en los instrumentos de planificacin territorial del nivel regional, las orientaciones necesarias para elaborar los propios (Planes Reguladores, Planes de Desarrollo Comunal, planes de salud y de educacin, entre otros), cosa que actualmente no ocurre. Adicionalmente, los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO), los que a partir de las modificaciones a la ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (N 18.695) adquieren carcter claramente obligatorio, deberan ser la base para la elaboracin del resto de los instrumentos de planificacin local, en especial para el caso del Plan Regulador Comunal, el que debera ser el reflejo espacial de lo planteado en el PLADECO.
CUADRO N 2: INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Instrumentos y dispositivos de Ordenamiento Territorial: directos o indirectos Entre los principales instrumentos existentes se pueden sealar los siguientes: Plan Regional de Desarrollo Urbano. Planes Reguladores Intercomunales (o Metropolitanos segn sea el caso). Planes Reguladores Comunales. Planes Seccionales. Lmite urbano. Declaracin de Zona Saturada, prevista en la Ley de Bases del Medio Ambiente. Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE). Planes Especiales (que permiten al Estado operar de manera preferencial sobre ciertos territorios). El Decreto Ley 3.516 sobre Subdivisin de Predios Rsticos. La Poltica Nacional de Uso del Borde Costero. Las Areas de Desarrollo Indgena (ADI). Los Gobiernos Regionales, creados por la Ley sobre Gobierno y Administracin Regional. Los Convenios de Programacin Existencia (en algunas regiones) de Sistemas Regionales de Informacin Georeferenciada.
Fuente: F. Arenas, 1998
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CUADRO N 3: MANEJO TERRITORIAL EN LOS INSTRUMENTOS
DE REGULACION URBANA
Criterios de manejo territorial incorporados en los Instrumentos de planificacin urbana Objetivo: orientar el desarrollo de los asentamientos humanos y la ocupacin del territorio por las diversas actividades de la regin. Criterios: al confeccionar el Plan se estudia todo el territorio de la regin para: - Determinar las reas apropiadas para el asentamiento humano, aquellas mejores para absorber el crecimiento futuro de las localidades urbanas y las reas que tienen potencial para las actividades econmicas. - Identificar los sectores de la regin peligrosos para el asentamiento humano, por razones naturales o por actividades humanas. - Determinar las reas en que, de comn acuerdo con los organismos pertinentes, se debe restringir la urbanizacin y el asentamiento humano por ser parques nacionales, reservas forestales, santuarios de la naturaleza y cualquier otra rea de preservacin ecolgica y de proteccin del medio ambiente. - Identificar aquellas reas ubicadas fuera de los centros urbanos cuyos recursos naturales les otorgan un gran potencial para diversas actividades econmicas y donde es necesario regular y compatibilizar los usos del suelo y la coexistencia de procesos productivos diversos, evitando no provocar conflictos, deterioro de los recursos o daos al medio ambiente natural o construido. Ocuparse tambin de los caminos y vas que vinculan a los centros urbanos garantizando a cada localidad buen acceso a los servicios disponibles en las ciudades mayores. Objetivo: Regular el desarrollo fsico de los territorios de diversas comunas, cuyas relaciones generan influencias recprocas sobre sus reas urbanas y el entorno mediato, por efecto de los servicios urbanos y las actividades productivas primarias, secundarias y terciarias que se realizan en cada comuna. - Indica zonas o sectores que por atributos naturales representan riesgo o peligro potencial para el establecimiento de asentamientos (terrenos con fallas geolgicas, inundables, los de avalanchas, aluviones, los de actividad volcnica, de maremotos o accin de ros, lagos y aguas subterrneas. - Incorpora los terrenos que constituyen patrimonio ecolgico, de preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales y de proteccin de infraestructura, los que deben resguardarse del uso indiscriminado y protegerse para evitar su deterioro. - Establecer vas de comunicacin necesarias para asegurar las relaciones internas y externas del sistema, conformando el sistema vial intercomunal y los terminales de transporte. - Definir caractersticas, localizacin, condicionantes y normas para uso exclusivo industrial molesto, reas verdes, equipamiento u otras actividades que trascienden mbito local y con influencia o impacto fuerte en el rea intercomunal.
Planes Regionales de Desarrollo Urbano Responsabilidad de la SEREMI/MINVU y debe ser visado por el Gobierno Regional y aprobado por el MINVU mediante Decreto Supremo
Planes reguladores intercomunales Responsabilidad de las SEREMI/MINVU y una vez confeccionado debe ser aprobado por el Gobierno Regional. Cuando las comunas involucradas superan los 500.000 habitantes, le corresponde la categora de rea metropolitana: Plan Regulador Metropolitano.
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Continuacin Cuadro N 3
Planes reguladores comunales De responsabilidad municipal, bajo los lineamientos tcnicos de la SEREMI/MINVU y aprobado por el Gobierno Regional. Objetivo: ordenar el crecimiento de la ciudad y fijar las normas para urbanizar o construir, por la va de la zonificacin, jerarquizacin de las vas, localizacin del equipamiento a nivel comunal, los estacionamientos y la fijacin de lmites urbanos, densidades y prioridades en la urbanizacin de terrenos para el crecimiento de la ciudad, de acuerdo a la factibilidad de ampliar o dotar de redes de agua potable, alcantarillado, capacidad vial existente y proyectada. - Como instrumento orientador del desarrollo urbano local debe facilitar el crecimiento de las actividades econmicas y sociales de la ciudad, con la mxima flexibilidad para acoger las alternativas de proyecto que genere el sector privado, compatibilizada con las normas que aseguren los derechos recprocos de los propietarios, la preservacin del bien comn, la calidad del medio ambiente urbano, las caractersticas morfolgicas logradas por la transformacin del espacio natural y mantenimiento de su patrimonio histrico-cultural. Objetivo: planificar con mayor detalle un sector reducido del Plan Regulador Comunal o aquellos asentamientos humanos o centros poblados de una comuna que carecen de Plan Regulador Comunal y haces las veces de tal. Se fijan con exactitud los trazados y anchos de calles, la zonificacin detallada, las reas de construccin obligatoria, lneas oficiales y de edificacin, los terrenos afectos por expropiaciones y otros aspectos urbansticos. Por otro lado, para aprobar zonas de remodelacin, en las comunas donde existe Plan Regulador Comunal, se requiere aprobar previamente un Plan Seccional de dichas zonas.
Plan Seccional De responsabilidad municipal, bajo los lineamientos tcnicos de la SEREMI/MINVU y aprobado por el Gobierno Regional.
Limite Urbano De responsabilidad municipal, bajo los lineamientos tcnicos de la SEREMI/MINVU y aprobado por el Gobierno Regional e informe de la SEREMI de AGRICULTURA.
Objetivo: planificar de modo genrico un centro poblado, un balneario u otro tipo de asentamiento humano menor que requiera un ordenamiento bsico de sus actividades, en funcin del marco legal y reglamentario de la Ley General de Urbanismo y Construcciones Se trata de la lnea imaginaria que delimita las reas urbanas y de extensin urbana que conforman los centros poblados, diferencindolos del resto del rea comunal. Fuente: Modificado de Arenas, 1998
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CUADRO N 4: GOBIERNOS REGIONALES Y ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO El Gobiernos Regional en materia de ordenamiento territorial: Artculo 17 de la Ley Orgnica constitucional de Gobierno y Administracin Regional. Adems, el GR aprueba los planes reguladores intercomunales y comunales y toma conocimiento del Plan Regional de Desarrollo Urbano. Funciones: - Establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos. - Participar, en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de infraestructura y de equipamiento. - Fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la regin. - Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestacin de servicios en materia de transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo. - Fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas. - Proponer a la autoridad competente la localidad en que debern radicarse las Secretaras Regionales Ministeriales y las Direcciones Regionales de los Servicios Pblicos.
Fuente: F. Arenas, 1998
7.3.LAS DEFINICIONES PREVIAS A LA FORMULACION DE UNA POLITICA Teniendo en cuenta la realidad del ordenamiento territorial en nuestro pas se hacen necesarias por ejemplo algunas de las siguientes acciones, de manera de desembocar de forma ms segura en una propuesta de poltica de ordenamiento territorial: a) Impulsar la discusin acadmica e intersectorial con relacin al tema del ordenamiento territorial con el objeto de lograr acuerdos en lo conceptual y que se lo asuma como una tarea fundamental para el desarrollo equilibrado del pas. Parece fundamental la convocatoria al mundo poltico, acadmico e institucional para debatir acerca de las definiciones que debera contener una poltica orientada a un mejor manejo del territorio. Se puede tomar como base el caso del debate en Francia en 1993, con ocasin de la definicin de una ley de orientacin del territorio (vase DATAR, 1993). b) Profundizar el trabajo del Comit Interministerial de Ordenamiento Territorial fomentando una visin integral (sistmica) del proceso de ocupacin del territorio, con el objeto de tender a su ordenamiento ms racional. Por su parte a nivel regional, se debe fortalecer los Comits Regionales de Ordenamiento Territorial (CROT), o en su defecto, crear o reforzar all donde existe el respectivo comit en el Gabinete Regional. En la III Regin de Atacama, funciona en el seno del Gabinete Regional, de forma exitosa, un Comit de Ordenamiento Territorial, Infraestructura y Transporte, el que es presidido por el Intendente Regional y se rene en forma peridica, para impulsar los lineamientos estratgicos ligados al tema del OT. con el objeto de que cumplan el importante rol coordinador que potencialmente poseen. c) Sobre la base de la revisin de los instrumentos de ordenamiento territorial existentes, adaptar estos a las nuevas exigencias del desarrollo. Adicionalmente, elaborar nuevos instrumentos de ordenamiento territorial, particularmente para los vastos espacios rurales de nuestro pas. En esta direccin, las discusiones preliminares ligadas a la
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propuesta de modificacin de la LGUC, demuestran que si bien dicha propuesta apunta en la direccin sealada, no existe en el pas el consenso mnimo para avanzar significativamente el tema. El concepto de Planificacin Territorial es una buena alternativa para superar las limitaciones conceptuales del trmino Planificacin Urbana, ya que este ltimo limita desde el inicio su rea de aplicacin, atentando de esta forma contra una visin sistmica que se debe adoptar en la tarea de ordenar el territorio, falencia que se supera al preferir el uso del concepto de "Planificacin Territorial". Sin embargo creemos que la Planificacin Territorial supone una responsabilidad institucional que a nuestro juicio, excede al alcance de las atribuciones del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), ya que integra en sus anlisis los extensos territorios rurales de nuestro pas. La "Planificacin Territorial" requiere por lo tanto, de los aportes de distintos actores tanto del sector pblico como del privado. En este marco, el MINVU debera cumplir un rol relevante en lo relacionado con los temas urbanos propiamente tales, como tambin en lo que respecta a las relaciones de las ciudades y su entorno rural. Por otro lado, por su visin sectorial, no le correspondera a este ministerio aisladamente, ni a ningn otro, jugar un rol decisor exclusivo sobre lo que se haga sobre el conjunto del territorio regional y nacional. Claramente a nivel de la regin este rol debe ser de responsabilidad del Gobierno Regional. En esa misma lnea, es necesario discutir y ponerse de acuerdo con otros actores institucionales (Gobierno Regional; Municipalidades; Ministerios; etc.), que tambin tienen atribuciones en lo relacionado con la ocupacin del territorio, sobre el significado y alcance de conceptos tales como: Poltica Territorial, Planificacin Territorial Regional; Plan Regional de Desarrollo Territorial, entre otros, conceptos que aparecen frecuentemente citados en la propuesta del MINVU. Adicionalmente se debe lograr acuerdos sobre cual es el rol de cada uno de estos actores institucionales, includo el MINVU, en la elaboracin de los citados instrumentos de planificacin territorial. d) La necesidad de definir una jerarqua entre los instrumentos de Planificacin Territorial, ya que ello apunta hacia una lgica global en la ocupacin del territorio. As, dentro de un marco de respeto a la autonoma que reclaman las municipalidades, es necesario que stas integren sus instrumentos de ordenamiento espacial, en otros de caracter regional, y en algunos caso interregional, con el objeto de lograr una mayor complementacin y armona en los usos del suelo en comunas geogrficamente vecinas. La experiencia de varios pases europeos, Francia en especial, muestra que dejar a las municipalidades la absoluta libertad de fijar los usos de su territorio comunal, ha conducido a mltiples conflictos entre ellas y en no pocos casos, a una ocupacin poco racional del espacio regional y nacional en su conjunto. La aludida y necesaria jerarqua entre instrumentos, por una parte, debe ser el resultado de un acuerdo social entre los actores involucrados en la tarea de utilizar el territorio, y por otra, coherente con las disposiciones legales y atribuciones de cada uno de los citados actores.
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e) Incluir como prctica fundamental la participacin ciudadana en la elaboracin y aplicacin de los instrumentos de ordenamiento territorial directos e indirectos. Se debe agregar que es indispensable una profunda revisin de las formas de participacin institucional y, en especial, ciudadana, en la elaboracin y aprobacin de los instrumentos de planificacin territorial. La mera publicacin en peridicos y plazos para hacerles recomendaciones, que actualmente se aplica, pone a la mayor parte de los actores sociales ante documentos a menudo de difcil comprensin y de los que por lo general desconocen muchos antecedentes importantes, lo que sin duda limita sus posibilidades de hacerles aportes relevantes Lo anterior significa que la planificacin en general, y la territorial en particular, deben tener un componente adecuado de participacin ciudadana efectiva, aunque ello implique mayores plazos para elaborar y aprobar los instrumentos tcnicos necesarios para ella. Es necesario destacar sin embargo que aumentar los actuales niveles de participacin ciudadana en las deciciones que puedan afectar positiva o negativamente a las personas no es una tarea fcil, especialmente si consideramos que no es una prctica comn en nuestro pas, tanto de parte de los ciudadanos mismos como de los funcionarios de la administracin del estado en todos sus niveles. f) Constituir y fortalecer un rgano del mayor peso poltico y legitimidad posible, responsable de la coordinacin efectiva de los organismos que participan en el ordenamiento territorial. Lo anterior,teniendo en cuenta la aun pendiente reestructuracin de MIDEPLAN y las experiencias recientes, exitosas o no, en materia de comisiones interministeriales g) Reforzar las seales concretas que se deberan dar hacia los distintos actores sociales (ministerios; municipalidades; empresas privadas; etc.), para avanzar en la idea de que para alcanzar un desarrollo equilibrado es indispensable ver el territorio desde una perspectiva sistmica. Esto podra lograrse quizs, entregando "incentivos a la coordinacin", ya sea intercomunal, intersectorial, interregional, etc. h) Para avanzar en lo recin planteado, es necesario por una parte, impulsar un cambio de mentalidad en las autoridades polticas y en los profesionales del sector pblico que tienen alguna injerencia en la ocupacin del espacio, y por otra, generar instancias de coordinacin efectiva. Esta labor debe ser emprendida por medio de programas de informacin para los primeros (polticos), y de capacitacin para los segundos (profesionales), en materias de planificacin y ordenamiento territorial. i) Integrar los distintos esfuerzo que se realizan a nivel del Estado (Borde costero, poltica de medio ambiente, zonas extremas, modificaciones de instrumentos urbanos, fronteras interiores, territorios aislados, etc.). Fortaler los eslabones intermedios de la administracin (gobiernos regionales y municipalidades), aumentando sus competencias (responsabilidades y recursos) en materia territorial, lo que parece factible en el marco de los actuales esfuerzos por traspasar competencias desde el Estado central hacia los niveles intermedios.
j)
k) Avanzar en la definicin de esquemas o marcos regionales y comunales de ordenamietno del territorio, que representen los lineamientos especficos de cada regin
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o comuna y que permitan establecer la mxima coherencia entre estos y las definiciones de carcter nacional. 7.4.VACIOS INSTITUCIONALES Y NECESIDAD DE UNA LEY MARCO El presente estudio ha permitido comprobar los vacos institucionales que se producen por la gran dispersin, incoherencia y falta de estructuracin de la legislacin sectorial vigente y sus mltiples modificaciones, lo que provoca un gran desconocimiento de sus alcances normativos y un alto grado de incumplimiento de dicha legislacin. Algunas entrevistas informales sostenidas con funcionarios de servicios con competencias en materia de ordenamiento territorial, permitieron constatar que ciertos servicios pblicos desconocen sus propias facultades legales, el alcance de las mismas o la forma cmo deben ejercerlas. Asimismo, se ha constatado que las competencias pblicas relativas al ordenamiento territorial se encuentran radicadas y dispersas en una multiplicidad de rganos de distinto rango y naturaleza que operan de manera inorgnica, descordinada, con paralelismo y ambigedad de funciones y de responsabilidades. Basta observar lo que sucede cuando ocurre algn desastre natural, para revelar las falencias radicadas en aspectos como: falta de una ordenanza para tal o cual tema, miradas sectoriales, prolongados tiempos de gestin, etc. El cuadro anterior se explica porque la legislacin relativa al ordenamiento territorial ha sido dictada de manera sectorial y compartimentalizada, carente de toda visin global e integradora. Por lo mismo, no se ha hecho cargo de las relaciones de interaccin e interdependencia que se dan entre los diferentes actores que participan en el ordenamiento del territorio. Igualmente, ha carecido de principios generales y objetivos predefinidos a los cuales responder dentro de una poltica de ordenacin del territorio. En consecuencia, la situacin descrita exige que la ordenacin del territorio se desarrolle sobre la base de una ley marco, sistemtica y completa, que se articule adecuadamente con la legislacin urbana, sectorial de incidencia territorial y ambiental existente. En efecto, debido quiz a que el ordenamiento territorial en Chile es un concepto relativamente nuevo, resalta la carencia de una ley especfica que defina el marco regulatorio sobre ordenamiento territorial para las diferentes escalas administrativas. La ausencia de este marco regulatorio dificulta la coordinacin e integracin de los diversos instrumentos sectoriales de ordenamiento territorial, y deja al tema sin una autoridad visible que asuma la responsabilidad de resolver los conflictos de intereses inherentes a las visiones sectoriales de la ocupacin del espacio. Entre los instrumentos que actualmente regulan el uso y ocupacin del territorio destacan aquellos referidos a las zonas definidas como urbanas, pero para los territorios definidos como rurales no existe un desarrollo equivalente del marco regulatorio. De esta ley marco, cabra esperar: a) Que d cabida a la realidad espacial, ambiental, cultural y socioeconmica de las distintas regiones. b) Que establezca los mecanismos de coordinacin y adaptacin de las regulaciones ambientales y urbansticas a la ordenacin del territorio. c) Que asegure y potencie al mximo los mecanismos de participacin pblica en los procesos de ordenamiento territorial.
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d) Que asegure la integracin y armonizacin de las distintas polticas sectoriales de incidencia territorial, reconociendo la diferenciacin espacial como parte de las mismas y potenciando las sinergias que se pueden producir como consecuencia de una actuacin concertada y armonizada, que evite los efectos no deseables de visiones exclusivamente parciales.
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7.5.LA EXPERIENCIA EXTERNA En trminos generales existe un significativo nmero de pases de Europa, que tienen en su legislacin, instrumentos concretos de ordenamiento y planificacin territorial, adems de definiciones acerca de las responsabilidades, en este tema, para los distintos niveles y sectores de la administracin. A continuacin se incluye una tabla resumen (construida a partir de Hildenbrand, 1996), por pas de los elementos ms significativos en esta materia, en el caso de cuatro pases europeos: Alemania, Suiza, Italia y Holanda. 7.5.1.CUADRO N 5: REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
Tal como sucede en otros pases europeos (Italia, Suiza y Espaa), es el nivel regional (los Lnder), los que tienen la responsabilidad directa en materia de OT, correspondindole a la Federacin (el Estado central en el caso de los pases unitarios), un papel de carcter subsidiario. - El OT tiene una naturaleza mas fsica (planificacin fsica) y no de planes econmicos regionales, como es el caso en Italia, Francia y Espaa. - Existe una regulacin jurdica del ordenamiento del territorio, sistemtica y completa (en todos los Lnder hay una ley de OT y el territorio alemn esta enteramente cubierto por planes y programas territoriales de nivel regional y subregional). - Una gran proximidad y coordinacin entre las polticas del medio ambiente y las de OT, lo que se expresa en que el modelo de gestin dominante en los Lnder es que ambas polticas se integran en un mismo ministerio, en que el peso de la cuestin ambiental y paisajstica en los contenidos de los planes territoriales es creciente y finalmente, en la existencia de un procedimiento de evaluacin de impacto territorial (EIT), que integra un primer nivel de evaluacin de impacto ambiental (EIA). - La solidez del tema territorial en los organigramas administrativos de los Lnder. - La Ley Federal de OT (LFOT), de 1965, su reforma del ao 1989 y el Legislacin Reglamento Federal de Ordenacin del Territorio (RFOT) de 1990, federal ms representan lo fundamental del arsenal legislativo federal. importante para - La existencia de un nmero importante de otras leyes federales claves para el el OT ordenamiento del territorio tales como las siguientes: a) Cdigo Federal de Urbanismo (de 1986 y modificada en 1993) b) Ley Federal de Proteccin de la Naturaleza y Gestin del Paisaje, 1987 c) Ley Federal de Aguas de 1986 d) Ley Federal de Bosques de 1984 e) Ley Federal de Carreteras de 1990 f) Ley Federal de EIA de 1990 La Ley Federal de OT entrega a los Lnder un gran margen de maniobra, sobre la Los Lnder en base de los siguientes contenidos: cuanto al OT - Los ejes centrales para el desarrollo territorial de Alemania - Amplia serie de definiciones de principio del OT - Los preceptos para la planificacin territorial de los Lnder - Los procedimientos de evaluacin del impacto territorial (EIT) Elementos claves en materia de OT -
Lo ms destacable en el caso de la Repblica Federal de Alemania, es la claridad existente, por niveles de la administracin, respecto de cules son las responsabilidades especficas de cada uno. En segundo lugar parece muy interesante la definicin neta en materia de OT respecto de la
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importancia del nivel intermedio en cuanto a la administracin y gestin del tema, es decir, la funcin particular que les cabe a los Lnder (las regiones). Finalmente, parece de gran importancia (tal vez importancia estratgica en el caso de Chile), el acercamiento entre el tema del ordenamiento del territorio y otros temas tambin emergentes, pero que gozan de mayor sensibilidad ciudadana tales como el medio ambiente. Este acercamiento permitira poner ms fcilmente en le tapete de la preocupacin ciudadana y ms tarde en aquel de la clase poltica, la preocupacin por el territorio. 7.5.2.CUADRO N 6: LA CONFEDERACION HELVETICA
Los elementos claves para el OT Papel muy activo de la Federacin en materia territorial, entregando la visin pas del desarrollo territorial suizo, pero con un gran nivel de descentralizacin. Alto grado de descentralizacin de las polticas de OT, correspondindoles a los Cantones (regiones), la responsabilidad fundamental de la planificacin territorial, los que por su tamao ms bien operan en lo que en otros pases europeos corresponde al nivel subregional. OT en el sentido de la planificacin fsica y entendida como proceso de coordinacin dinmica, continua y abierta. Al igual que Alemania, presenta una nutrida, sistemtica y completa regulacin jurdica con cobertura integral del territorio suizo. Todos los cantones cuentan con su Ley de Planificacin del Territorio y su Plan Director del Cantn (PDC). Alta calidad tcnica de la cartografa territorial. Tal como sucede en Holanda, gran importancia de la participacin pblica en materia de decisiones territoriales, sobre la base de instrumentos de la democracia directa y concretamente del uso del referndum sobre los planes territoriales. La Ley Federal de Planificacin Territorial (LFPT) de 1979 regula: Entrega los principios de ordenamiento del territorio, para su cumplimiento segn tres ejes temticos: preservacin del paisaje, desarrollo, ordenamiento y limitacin de los asentamientos e indicacin de localizaciones adecuadas para obras y equipamientos pblicos. Obliga a los cantones de elaborar sus PDC, los contenidos mnimos de estos y los planes de afectacin de los municipios. Garantiza la informacin y participacin de la poblacin en la elaboracin de los planes territoriales. La obligacin de compatibilizacin de las planificaciones y actuaciones con incidencia territorial tanto de nivel federal, cantonal como municipal. La existencia de otras leyes federales con incidencia en el tema del OT; entre otras, las siguientes: La Ley de Proteccin de la Naturaleza y el Paisaje de 1966, reformada en 1995 y su reglamento de ejecucin de 1966 y el nuevo reglamento de 1991. Ley para las Ayudas a las Areas de Montaa de 1974. Ley de Proteccin del Medio Ambiente de 1983 y sus posteriores reformas. Reglamento de EIA de 1988. Los Cantones elaboran y aprueban inicialmente los PDC y tienen la facultad de aprobar normas reguladoras de los planes territoriales subregionales y municipales. Cada uno de los Cantones tiene su rgano administrativo responsable del ordenamiento del territorio.
La legislacin de OT ms importante
Los cantones en cuanto al OT
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En el caso de Suiza, los elementos ms importantes en materia de poltica de ordenamiento del territorio son la existencia de instrumentos que cubren la totalidad del territorio del pas y el hecho que el nivel cantonal tiene una gran relevancia en el sistema, tal como sucede con Alemania. Otro elemento destacable es la obligatoriedad de establecer formas de coordinacin y articulacin entre los niveles federal, cantonal y municipal, asegurar la disponibilidad de informacin como base para la participacin pblica. 7.5.3.CUADRO N 7: ITALIA
La situacin del OT en un Estado unitario Entre las dificultades: - No existe un plan nacional de OT y la produccin de planes territoriales regionales entre una regin y otra es muy desigual, en franco contraste con la situacin de pases como Alemania y Suiza. - Entre las mayores dificultades est aquella ligada a la centralizacin de las inversiones sobre el territorio y a la escasez de recursos en regiones y municipios para realizar planes territoriales y de urbanismo que no entren en conflicto con las previsiones de recursos. - La subordinacin de los planes territoriales a los planes sectoriales representa una dificultad mayor de gestin, como sucede tambin en otros pases incluido Chile. - Desde la descentralizacin del Estado (leyes y normas de descentralizacin de 1970, 1972, 1975, y 1977), las regiones se han transformado en los actores ms importantes de la poltica de ordenamiento del territorio. Entre los avances: - El alto grado de descentralizacin que hace que las regiones sean las protagonistas del ordenamiento del territorio (en el caso de este pas entendido este como planificacin fsica). - La existencia de planes de desarrollo econmico en regiones y provincias que se relacionan con los planes de ordenamiento del territorio. - La intervencin especfica del Estado italiano (hasta 1993) en beneficio del Mezoggiorno (regiones del sur del pas), con el fin de apoyar su desarrollo econmico por la va de los incentivos y del desarrollo de la infraestructura y el equipamiento. - Las competencias administrativas y legislativas de las regiones no son tan amplias como la de las autonomas espaolas y adicionalmente en este caso la legislacin de las regiones est sujeta al control del Estado, sobre todo en el caso de las regiones ordinarias (15 en total), las que a diferencia de las 5 regiones especiales con competencia legislativa exclusiva, solo disponen de una competencia legislativa concurrente. - Sin embargo, las regiones tienen transferidas las competencias en ordenamiento del territorio y urbanismo y el Estado se limita en esta materia al ejercicio de determinados poderes de coordinacin y al control de las grandes infraestructuras y las obras pblicas de inters nacional y la poltica de bienes culturales y medio ambiente. - Tal vez la norma estatal fundamental para la ordenacin del territorio es la ley sobre urbanismo. - Varias regiones han aprobado leyes de ordenacin del territorio o urbanismo y leyes sobre proteccin del paisaje, a los que se asocia un Plan Territorial Regional (PTR). - La Ley 142 de 1990, crea reas metropolitanas para nueve grandes ciudades instituyendo la Ciudad Metropolitana en lugar de la Provincia, atribuyendo a estas nuevas instituciones, responsabilidades en materia de planificacin territorial.
La legislacin principal
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Instrumentos de nivel regional
Varias regiones tienen planes de OT, con un cierto procedimiento de participacin pblica por la va de la presentacin de observaciones al proyecto de PTR. Los contenidos temticos ms importantes de un PTR son los siguientes: a) El sistema de ciudades b) La zonificacin para la proteccin de los recursos naturales y de ambiente. c) Zonificacin para la prevencin de riesgos naturales. d) Sistemas de dotacin de servicios, equipamiento, infraestructuras y obras pblicas. e) Previsiones por ciertas reas de nivel subregional sobre la base de la definicin de un programa o un problema. Las regiones formulan adems planes de desarrollo econmico y social, con la participacin de los entes locales territoriales y al Estado incumbe la coordinacin de estos planes.
Entre los factores ms destacables en el caso italiano esta la riqueza de zonificaciones sobre todo aquellas relacionadas con la prevencin de riesgos de origen natural y antrpico, as como el tratamiento extenso de la proteccin del patrimonio histrico desde la perspectiva del OT y de aquella ms especfica del urbanismo. 7.5.4.CUADRO N 8: HOLANDA
Existe, de parte de la opinin pblica, un mayor conocimiento acerca de la utilidad de la planificacin territorial, probablemente debido a la larga tradicin de proteccin y de ordenamiento del territorio, debido a la permanente amenaza de invasin del mar a aquellas tierras recuperadas y por una permanente participacin pblica, tal como en Suiza, en las decisiones en materia territorial. - Notable importancia poltica del OT y prioridad en la agenda de polticas pblicas. - Alto grado de descentralizacin de la planificacin, dado que el gobierno central solo se dedica a establecer los grandes lineamientos y directrices en materia territorial dejando a las provincias y municipios lo esencial del tema. - Entender la planificacin territorial como una planificacin de la coordinacin y de los grandes escenarios. - Estrecha relacin entre polticas del medio ambiente y las de OT Las normas ms importantes en materia de OT son: Legislacin ms importante - La Ley de Ordenacin del Territorio de 1962, reformada en 1985 y cuyo reglamento de ejecucin fue aprobado tambin en 1985. - Ley sobre Renovacin de Ciudades y Pueblos de 1984 y el Reglamento sobre Calidad de Vida que permite enfrentar el problema del declive en reas de renovacin urbana. - Cuarta Nota y Cuarta Nota (extra) sobre Planificacin Territorial en los Pases Bajos de 1991, incluyen ciertos contenidos que, por el tamao del pas, pueden ser comparables a las propuestas de escala regional en otros pases. Ambas reflejan la concepcin estratgica territorial de carcter nacional. Se limitan a establecer los lineamientos dejando a las provincias el desarrollo de medidas detalladas y los planes concretos.
Elementos a destacar en materia de OT
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Instrumentos de nivel provincial
Las provincias constituyen unidades dentro de un estado unitario con una descentralizacin administrativa y por lo tanto solo tienen la posibilidad de ejercer potestad reglamentaria. Las materias en que las provincias tienen potestad reglamentaria son sobre todo ordenamiento del territorio, medio ambiente, infraestructuras y polticas de desarrollo regional.
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8. ALGUNAS SITUACIONES CRITICAS DETECTADAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN CHILE 8.1 IDENTIFICACIN DE VNCULOS FORMALES E INFORMALES ENTRE ACTORES REGIONALES Y COMUNALES En materia de ordenamiento territorial se pueden identificar algunos vnculos entre los niveles regional y comunal, a partir de sus respectivas leyes constitutivas, los que surgen del hecho de que ambos niveles administrativos tienen funciones que cumplir en esas reas. Entre los vnculos ms importantes se destacan los siguientes: a) En materias de desarrollo de asentamientos humanos dentro del territorio regional y comunal se puede decir que la relacin entre las comunas y el nivel regional est regulada en primer lugar por la obligatoriedad de que los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales sean finalmente aprobados por el Gobierno Regional, previo informe de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo. Esto como ya se ha mencionado es, para algunos, considerado una intromisin del nivel regional en los asuntos locales. Sin embargo, en algunos casos y en particular en los programas de vivienda social, que no son administrados por el nivel comunal sino por el nivel regional a travs de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, en la prctica se producen casos en que las municipalidades reciben la carga de acoger nuevos habitantes con las consecuencias urbanas que ello implica, es decir: aumentar capacidad fsica de las escuelas; soportar una mayor demanda en salud y de asistencia social; aumentar la recoleccin de basuras; pago de alumbrado pblico; sealizacin urbana, etc., sin que ello signifique que reciban mayor cantidad de recursos econmicos para afrontarlos. b) En lo relacionado con la construccin y mantencin de infraestructuras (postas; policlnicos, escuelas, liceos, gimnasios, etc.) y de equipamientos comunitarios existe una responsabilidad compartida entre el nivel regional y el comunal. As por ejemplo mientras que la construccin de infraestructuras de salud y de educacin pueden ser financiados por la regin o el sector, los gastos de funcionamiento y el pago de remuneraciones del personal debe ser asumido por la municipalidad. En el caso especfico de las infraestructuras de salud, slo en los casos relacionados con la atencin primaria, sta es asumida por la municipalidad. Son estos dos temas, salud y educacin justamente dos grandes pesos que deben soportar las finanzas municipales ya que a menudo la asignacin para ese fin recibida del Estado central es insuficiente para cubrir los verdaderos costos que implica entregarlos. Esta insuficiencia de recursos redunda en que a menudo la calidad de la salud y de la educacin es percibida como deficiente por parte de la poblacin, lo que afecta la imagen de la gestin municipal, por lo que ste es un tema de conflicto permanente entre el nivel comunal y el regional y nacional. c) En lo relacionado con la proteccin del medio ambiente, a nivel regional existe la Comisin Regional de Medio Ambiente (COREMA), la que tiene como una de sus principales responsabilidades la de aprobar o rechazar los proyectos segn los resultados de los estudios o declaraciones de impacto ambiental. En este proceso las municipalidades tienen una escasa participacin a pesar de que es sobre el territorio que ellas administran donde se producen los impactos ms importantes.
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Una complicacin adicional que se les presenta a las municipalidades relacionada con el tema ambiental es la obligatoriedad de realizar un estudio de impacto ambiental de su Plan Regulador Comunal, exigencia recientemente y que puede, dada la inexperiencia y loas dificultades en este tema, en muchos casos retrasado y encarecer la elaboracin de este importante instrumento de ordenamiento territorial urbano. Existen tambin relaciones entre el nivel regional y el comunal en lo relacionado con el control de las fuentes de contaminacin, las que se producen en aquellos casos en que la municipalidad cuenta con una unidad o departamento especializado en esta materia (salud del ambiente) el que sirve de nexo entre las denuncias por contaminacin de algn tipo y el servicio regional del medio ambiente, ya que por lo general la municipalidad no cuenta con los instrumentos y/o los expertos en esos temas como para tener una participacin mas relevante en esta lnea de accin. 8.2 DIFICULTADES EN LA RELACIN REGIONAL-COMUNAL EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Toda actividad humana, en mayor o menor medida, tiene una expresin territorial la que se traduce en una determinada distribucin de elementos y/o actividades sobre el espacio. Todas estas actividades tienen por as decirlo, determinados impactos espaciales los que es necesario conocer y en lo posible prever, con el objeto de lograr una utilizacin racional de los recursos existentes en el territorio y tender asi a una creciente elevacin de la calidad de vida de las personas que viven sobre el. Parece claro que para ordenar el territorio segn un modelo de desarrollo determinado se debe lograr amplios acuerdos sociales, ya que determinar, por la va de un plan de ordenamiento territorial, los usos permitidos o no permitidos de los diferentes espacios favorecer o afectar, a veces de manera significativa, los intereses de personas o grupos de personas. En el caso chileno, esto aparece como un importante escollo para el ordenamiento territorial dado que la participacin ciudadana consciente y efectiva, aunque creciente, es aun muy escasa, limitndose en muchos casos al sufragio con motivo de las elecciones. Mas an, existe una dificultad suplementaria la que se refleja en la falta de conocimiento y/o de conciencia por parte de la mayor parte de la poblacin sobre la existencia y/o el inters de utilizar herramientas de planificacin para tender a ordenar de manera mas racional el territorio nacional. Un estudio realizado en 1997 por la Divisin Regional de MIDEPLAN revel que mas del 60 % de las comunas de Chile no contaban con un Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y que un porcentaje similar no tenan un Plan Regulador Urbano vigente, lo que refleja que ni de parte de las autoridades ni de la poblacin se ha percibido el real inters de contar con estos instrumentos de planificacin. El desafo en este caso, es por lo tanto doble, ya que por una parte se debe aumentar los niveles de participacin ciudadana y por otro difundir entre los actores polticos y los profesionales que los asesoran, la existencia e importancia de aplicar instrumentos de planificacin para lograr un ordenamiento territorial cada vez mas racional para que propicie un desarrollo mas equilibrado del conjunto del espacio nacional, regional y local. Por lo que es de particular importancia que exista una adecuada coordinacin y coherencia entre los planes de desarrollo en el mbito Comunal y los del mbito Regional. La Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional entrega a las regiones una serie de competencias y atribuciones, as como importantes recursos de inversin con los cuales stas pueden incidir de forma importante en el contexto territorial en el cual la Municipalidad est inserta.
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De all surge la necesidad de hacer compatibles y en lo posible complementarias, las Estrategias Regionales de Desarrollo, con los planes y otras estrategias de carcter regional, como tambin con los Planes de Desarrollo Comunal y los planes reguladores ya que todos ellos tienen la posibilidad de incidir sobre el desarrollo de un determinado territorio. En efecto, la necesidad de una visin sistmica, que considere el territorio en su conjunto es fundamental para el logro de un ordenamiento territorial equilibrado. Las visiones sectoriales o parciales al momento de intervenir sobre el territorio (localizacin de actividades econmicas; construccin de obras pblicas; etc.) tendern casi inevitablemente a generar o profundizar los desequilibrios espaciales inter y/o intraregionales. 8.3SITUACIONES CRTICAS EN LA RELACIN REGIONAL MUNICIPAL. Segn lo establecido en la Constitucin Poltica y en la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases de Administracin del Estado, Chile es un estado unitario en el que existen 4 niveles de administracin: el nacional, el regional, el provincial y el comunal. Cada uno de estos niveles tiene atribuciones en materias similares (incluidas las de ordenamiento territorial), en las que a menudo solo vara la escala territorial sobre las que ellas se aplican. Sin embargo, existen cuerpos legales que dejan claramente establecido que los distintos niveles de la administracin debern cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de accin evitando la duplicacin e interferencia de funciones. Esto es puesto de manifiesto por A. Aylwin (1995:48) cuando nos recuerda que segn lo planteado en el art. 1, inciso 2 de la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases de Administracin del Estado, la Administracin del Estado, estar constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, las municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley. A pesar de lo anterior, no es extrao que en ciertos casos existan conflictos de competencias o situaciones crticas entre diferentes niveles de la administracin del estado, mas an si se considera que entre ellos no siempre existe una relacin jerrquica, como es el caso particular del nivel regional respecto del comunal, ya que en efecto este ltimo, segn su propia Ley Orgnica Constitucional (N 18.695) es autnomo respecto de los otros niveles de la administracin del estado. Sin embargo, como lo destaca A. Aylwin (1995:51), tal atributo de autonoma no significa absoluta independencia, ya que como ya se indic en un prrafo anterior, citando al mismo autor, por ser los municipios parte de la administracin deben actuar coordinadamente con los dems entes pblicos, los Gobiernos Regionales entre ellos, mas an si la propia Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en su artculo 7 plantea que ellas debern actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales (A. Aylwin, 1995:51). 3.1.Principales fuentes de conflicto entre los niveles regional y comunal. Entre las situaciones que frecuentemente son fuente de conflictos entre estos niveles de la administracin del estado, se puede mencionar en primer lugar, la percepcin de que existe mucha intervencin del nivel regional en asuntos que tienen impactos en el territorio comunal, situacin que a menudo molesta a alcaldes y concejales. Entre estas situaciones se pueden mencionar aquellas relacionadas con atribuciones del Gobierno Regional establecidas en la Ley que los regula:
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a) Son los Gobiernos Regionales, los que deben finalmente, aprobar los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales, a pesar de que en especial los primeros, son de iniciativa comunal y de aplicacin por lo tanto sobre territorio que estn bajo su tuicin. b) Del mismo modo, son los Gobiernos Regionales los que resuelven sobre el destino de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), por lo que en algunos casos se le acusa de fomentar una suerte de centralismo intraregional en la que se favorecera a las comunas capitales regionales. Tambin es el Gobierno Regional (GORE) es el que prioriza los proyectos financiados bajo la modalidad ISAR (Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional) con similares crticas que en el caso de la asignacin del FNDR. Con la agravante de que en el caso de varias regiones, el GORE estima que las Secretaras Regionales Ministeriales encargadas de preparar tcnicamente los proyectos de su sector, lo hacen mas bien pensando en las prioridades y disponibilidades ministeriales que en las regionales, lo que se reflejara en un calce casi perfecto entre los fondos que el ministerio asign a la regin con los montos de los proyectos que se presentan para que sean priorizados por el GORE. c) El GORE distribuye entre las municipalidades los recursos destinados al financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por stas. Como en casos precedentes las municipalidades, especialmente las mas pequeas y/o alejadas se sienten perjudicados en una distribucin que favorecera a las capitales regionales. d) El GORE participa, en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes, en los programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento de la regin. En la prctica las comunas perciben que son poco tomadas en cuenta al momento de elaborar los citados programas y proyectos, a pesar de que los ciudadanos, son a ellas las que culpan por el mal estado y/o inexistencia de infraestructuras y equipamiento, ignorando que segn la ley no son ellas las responsables de ejecutarlas o mantenerlas. e) Los municipios deben enviar a los Gobiernos Regionales para su conocimiento sus planes de desarrollo, sus polticas y proyectos de inversin, sus presupuestos y los de sus servicios traspasados, como tambin las modificaciones que stos hagan a sus presupuestos. En el sentido contrario el flujo de informacin es claramente mas escaso, quejndose las comunas de que se les comunica tardamente informaciones importantes tales como los montos disponibles para los diferentes programas de financiamiento. Una segunda fuente de conflictos entre los niveles regional y comunal se encuentra en el hecho que la coordinacin entre ellos ocurre con menor frecuencia que lo deseable y que lo establecido en las respectivas leyes constitutivas. Es as como se puede decir que existen situaciones en las que la Ley de Gobiernos Regionales obliga a este organismo a tomar en cuenta las acciones de los municipios. Es as como se establece que el Intendente, al formular polticas de desarrollo para la regin debe considerar las polticas y planes comunales respectivos. Sin embargo desde la perspectiva de los municipios esto no siempre ocurre ya que su grado de participacin en el GORE y sus decisiones es muy limitado, en especial en el caso de las comunas mas alejadas de la capital regional. Ahora bien, en la elaboracin de las Estrategias Regionales de Desarrollo la participacin efectiva de las municipalidades, en la mayor parte de los casos, fue escasa y mas an, rara vez este
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instrumento de planificacin es conocido por las autoridades y funcionarios municipales, por lo que difcilmente podran ellos integrar su accin comunal a lo planteado en la citada estrategia. Esto significa que por ejemplo cuando las comunas deben elaborar sus propios Planes de Desarrollo Comunal, no cuentan con un referente claro a nivel regional (ni provincial) en el cual insertarse u orientarse. As tambin, tanto los Gobiernos Regionales como las Gobernaciones Provinciales, deben, a solicitud de las municipalidades, asesorarlas en la formulacin de sus planes, programas y proyectos de desarrollo. Sin embargo la realidad muestra que esta colaboracin rara vez se materializa ya que en el nivel regional, tanto a nivel del GORE como el de las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMIS), la de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC) entre ellas, se conoce solo de manera parcial la realidad de las comunas, con las que se comunican casi exclusivamente cuando existen proyectos en comn. Adicionalmente, en especial en el caso de las Gobernaciones, no se cuenta con personal (calificado o no), suficiente para atender las posibles demandas de asesora por parte de las comunas, en las materias que estipula la Ley de Gobiernos Regionales. 8.4. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EXISTENTES EN CHILE Con el fin de establecer de manera especifica los conflictos existentes entre los distintos instrumentos relacionados con el OT, retomamos en este punto los principales instrumentos reagrupados segn su carcter impositivo, es decir que cuentan con la fuerza legal para imponer ciertos criterios de ocupacin del territorio, y su carcter indicativo, lo que significa que no tienen la fuerza impositiva de los anteriores. Los instrumentos de ordenamiento territorial existentes que cuentan con fuerza legal como para imponer un ordenamiento deseado se aplican casi exclusivamente a los espacios urbanos, a pesar de que mas del 80 % de nuestro territorio es de carcter rural. 4.1.INSTRUMENTOS DE CARACTER IMPOSITIVO Entre los principales instrumentos impositivos, es decir aquellos que cuentan con fuerza legal, se encuentran los siguientes: Planes Intercomunales (Plan Regulador Metropolitano) Planes Reguladores Comunales (50% de las comunas aprox.) Estos instrumentos deben enmarcarse en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, siendo esta ltima la que rige en el caso de no existir el Plan Regulador Comunal. Cabe mencionar que el MINVU propuso cambios fundamentales a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, los que se analizaron en el capitulo de Proyectos de Ley en tramite. Especificidades y Conflictos en los Instrumentos de Ordenacin Impositivos: a) El Plan Regulador Intercomunal.
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Segn la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la planificacin intercomunal "regula el desarrollo fsico de las reas urbanas y rurales de diversas comunas, que por sus relaciones se integran en unidad urbana" (art. 34 LGUC). Dicha regulacin se efecta por medio del Plan Regulador Intercomunal. En un rea urbana intercomunal sobre los 500.000 Habitantes, se denomina "area metropolitana", y el instrumento de planificacin que la rige se denomina Plan Regulador Metropolitano. El Plan Regulador Intercomunal (PRI) es confeccionado por la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, con consulta a las municipalidades involucradas y a las instituciones fiscales que se estime necesario, sin embargo, un informe desfavorable emitido por stas, no son impedimento para que el PRI sea aprobado por Decreto Supremo del MINVU, previa autorizacin del intendente respectivo. Se debe tener presente que los Planes Intercomunales o Metropolitanos priman sobre los Planes Reguladores Comunales y por lo tanto, se entiende que sus disposiciones modifican las de estos ltimos, cuando se refieren a una misma materia y no concuerdan con stas. Es tambin necesario insistir y destacar que, como se ha visto en las pginas precedentes, la mayor parte de los instrumentos de planificacin impositivos se aplican casi exclusivamente a los espacios urbanos del territorio dejando el uso y el consiguiente ordenamiento de los extensos espacios rurales, sometido a leyes bastante generales y a veces de interpretacin ambiga, siendo el Plan Regulador Intercomunal, uno de los escasas instrumentos, que al menos tangencialmente, toca a los sectores rurales, ya que ademas de los espacios urbanos, debe considerar los usos del suelo de los sectores rurales que existiesen entre las reas urbanas involucradas. Sin embargo esta ultima situacin puede ser fuente de conflictos entre las autoridades locales, cada vez mas celosas de su autonoma, y las regionales, las que estn facultadas para realizar, "con consulta a los municipios involucrados" planes intercomunales cuando se estime necesario, aunque esos mismos municipios, "previa autorizacin de la Secretara Regional correspondiente" tambin podran ejecutar directamente un plan regulador intercomunal. Tanto los planes reguladores comunales como los intercomunales, una vez aprobados por los respectivos Concejos Municipales, deben ser revisados por la Secretara Regional del MINVU, la que debe dar su aprobacin tcnica para que definitivamente sea el Gobierno Regional el que lo apruebe y promulgue, lo que tambin es considerado por no pocos alcaldes como una intromisin del nivel regional en los asuntos municipales. Esto ltimo es solo una de las muchas muestras de que a las comunas, en especial a sus autoridades polticas, les cuesta percibir que sus territorios no son islas sino que tienen relaciones con los territorios comunales vecinos y que por lo tanto una visin intercomunal es necesaria. Este comportamiento tambin se observa en los otros niveles de la administracin del Estado, en el que las visiones y el quehacer sectorial priman sobre la visin y accin colectiva, as, no es raro que las comunas se informen por la prensa o por que se instalaron las faenas, que tal o cual obra se va a ejecutar sobre su territorio. Adicionalmente se debe mencionar que los planes sectoriales (ministeriales) de inversiones estn escasamente interrelacionados entre ellos, lo que atenta claramente contra un ordenamiento y/o desarrollo armnico del territorio. Aunque se debe mencionar que esta situacin se ha intentado superar a travs de instrumentos tales como los Convenios de Programacin. b) El Plan Regulador Comunal.
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La Direccin de Obras Municipales (DOM) es la responsable de elaborar el proyecto de Plan Regulador Comunal y proponer cuando se estime necesario, sus modificaciones, las que en ambos casos deben ser enviadas a la Secretara Regional Ministerial de Vivienda para su visacin y aprobacin. Es la Ley General de Urbanismo y Construcciones la que indica los procedimientos y fijan los marcos de accin en que pueden desarrollarse los planes reguladores locales por lo que en las comunas que no cuenten con un Plan Regulador vigente (caso de mas del 50% de las comunas chilenas al ao 1997) se aplica lo establecido en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, o, en el caso de existir, el Plan Regulador Intercomunal. Cabe destacar que un Plan Regulador Comunal, podr tener disposiciones ms restrictivas que las de la Ley y Ordenanza General recin citadas, pero en ningn caso stas podrn ser ms permisivas que las estipuladas por dichas normas. A pesar de que el procedimiento para la aprobacin de un Plan Regulador Comunal contempla la exposicin del proyecto, en lugares visibles de la comuna, del plan regulador formulado por el municipio, para conocimiento de los vecinos, durante 30 das, lo que significara que es un instrumento de planificacin participativa, en la prctica son muy pocos los vecinos que realmente hacen observaciones por escrito, y los que lo hacen, por lo general son aquellos que se sienten perjudicados con alguna de las propuestas de uso del suelo que el plan establece. As, la mayor parte de la poblacin, ya sea por desconocimiento y/o falta de inters, y/o insuficiente educacin, en la prctica no participan, ni en la elaboracin ni en la aprobacin del Plan Regulador Comunal, a pesar de que ste importante instrumento, incide directamente en su calidad de vida. Esto aunque no le resta nada de su fuerza legal, lo hace menos representativo de lo que sus habitantes desean o desearan para su territorio. Es por ello que, la elaboracin de los planes reguladores aparece como la responsabilidad casi exclusiva de algunos profesionales que aplican las tcnicas y normas establecidas de manera casi similar en todas las comunas del pas. 2.2 INSTRUMENTOS INDICATIVOS
Los instrumentos de planificacin indicativos, son aquellos que no tienen poder impositivo, pero que, si son atractivos para los actores econmicos y sociales, pueden tener consecuencias en el ordenamiento territorial ya que atraern o desincentivarn la localizacin de actividades en determinados puntos del territorio nacional, regional o local. Dos de los instrumentos mas importantes de este tipo que actualmente existen en nuestro pas son, por una parte la Estrategia Regional de Desarrollo y por otra, el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). a) Las Estrategias Regionales de Desarrollo. La Estrategia Regional de Desarrollo es un instrumento de planificacin que recoge y ordena las principales propuestas regionales, entregando de esta manera a las autoridades y otros actores regionales pblicos y privados, directrices para la toma de decisiones. En Chile, desde inicios de los aos 90, las regiones comenzaron a elaborar sus respectivas estrategias regionales con horizontes de 4 a 6 aos, por lo que actualmente en casi todas ellas, se est en proceso de revisin y/o reformulacin de la citada estrategia. La calidad y/o vigencia de las estrategias elaboradas hasta el momento es variable de una regin a otra, aunque en general se puede decir que uno de sus principales defectos es que la participacin ciudadana en su elaboracin es muy limitada. Esto, sumado a una mala difusin del documento final, las hace ser desconocidas para una parte importante de los habitantes de la regin,
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situacin de la que no escapan muchos funcionarios de los distintos ministerios, municipalidades y otros servicios pblicos presentes en ellas. Es necesario mencionar tambin que por lo general, en la etapa de asignacin de recursos realizada desde el nivel central hacia las regiones no se toma en cuenta lo planteado por la estrategia. Del mismo modo, rara vez los Planes de Desarrollo Comunal se elaboran teniendo como eje central lo planteado en las estrategias, lo que se explica en buena parte por el hecho de que ella no se ajusta a las demandas o especificidades locales, en especial en aquellos casos en los que las comunas no tuvieron una participacin activa en la elaboracin de la estrategia Regional de Desarrollo.
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b) Plan de Desarrollo Comunal El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) es una verdadera "carta de navegacin" para conducir, de una manera realista, es decir teniendo en cuenta los recursos con que se cuenta, a la comuna hacia los objetivos que han planteado para ella los gestores del citado plan, los que en condiciones ideales deben ser representantes de todos los actores sociales comunales. El PLADECO debe constituirse en una gua para la accin, que facilite la coordinacin de las acciones del sector pblico y oriente las acciones del sector privado. Su punto de partida debe ser, por una parte, el proyecto poltico predominante y por otra, la bsqueda de acuerdo sociales mnimos que conduzcan al planteamiento de una imagen-objetivo (entendida sta, como un modelo de la realidad que se quiere alcanzar en un lapso de tiempo determinado) de comuna compartida por la mayor parte de los actores sociales implicados. Por otra parte, el Plan de Desarrollo Comunal debe ser un instrumento construdo con la participacin y consulta a los diferentes actores sociales de la comuna, ya que de esta manera ste se valida socialmente, lo que aumenta su potencia como una herramienta eficaz para lograr los objetivos de desarrollo en l planteados. Es tambin muy importante que, por una parte, el Plan Regulador Urbano sea consecuente con lo planteado en el PLADECO, y por otra, que la ocupacin del espacio rural pueda ser orientada en esa misma direccin, utilizando para ello por ejemplo lo establecido en la Ley de Bases del Medio Ambiente, utilizando su reglamento con el objeto de evitar las ocupaciones del territorio con actividades que atenten contra el equilibrio del sistema. En algunos casos planificar e intentar ordenar el territorio a la escala comunal es insuficiente para lograr los resultados deseados. Desde una perspectiva sistmica, se sabe que lo que ocurra en una comuna no es completamente independiente de lo que ocurra en las comunas vecinas, adems de que muy probablemente sus realidades espaciales sean bastante similares. Por ello en esos casos sera deseable una planificacin territorial que abarcara grupos de comunas, con el objeto de darle mayor coherencia a las acciones que se emprenden en el conjunto de ellas. Sin embargo, siendo realistas, estas asociaciones de comunas para planificar u ordenar sus territorios de manera conjunta, a menudo se estrellarn con el individualismo que suele estar presente en el comportamiento de los alcaldes y concejales, los que por distintas razones (diferencias polticas; conflictos histricos; rivalidades; temor a ser perjudicado; etc.) son reacios a asociarse con los vecinos con este u otros propsitos. Aunque es necesario reconocer que ya existen en el pas experiencias asociativas intercomunales con propsitos puntuales, como por ejemplo, promover el turismo, recoleccin de residuos domiciliarios; etc. Sin embargo, es necesario insistir en que mas que una obligacin legal, el PLADECO debe ser visto como un instrumento de primera importancia para el cumplimiento del objetivo de las municipalidades de "satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de las respectivas comunas" (art. 1, Ley 18.695), y mejorar de esta forma la calidad de vida de sus habitantes e impulsar el desarrollo local de manera integral. No obstante lo anterior y sin un nimo pesimista, es necesario estar conscientes, de que en las actuales circunstancias polticas, administrativas, econmicas, sociales y ambientales, entre otras, una parte importante del destino de las comunas, no depende de ellas mismas, sino que de las condiciones impuestas por otros niveles de planificacin y/o decisin, en especial, el nivel nacional, quien es el encargado, en las actuales circunstancias, por ejemplo de fijar y/o normar aspectos tan importantes
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como las polticas macroeconmicas y la distribucin y/o asignacin de la mayor parte de los recursos de inversin pblica nacional. Esto sin embargo, no invalida ni hace estril el esfuerzo de formular un PLADECO, sino que obliga a que en ste se fijen objetivos realistas que tengan cuenta de las restricciones mayores que el sistema nacional (e internacional en algunos casos), plantea al desarrollo local. Adicionalmente, debera existir una clara relacin entre lo establecido en el PLADECO con lo que se expresa en el Plano Regulador Comunal y, al mismo tiempo con el presupuesto anual de la municipalidad. Sin embargo existen varias situaciones que atentan contra esta coordinacin, como son por ejemplo: La existencia de un Plan de Regulador elaborado con anterioridad al PLADECO. La existencia de un PLADECO sin la existencia de Plan Regulador. El carcter anual del presupuesto municipal atenta contra la plurianualidad de las acciones que se plantean en el PLADECO. Por desconocimiento de lo que es realmente el PLADECO, ste no se tiene como referencia al momento de elaborar el presupuesto municipal anual. Un nmero importante de comunas del pas se financian en mas de un 90% de los aportes del Fondo Comn Municipal, los que por lo general solo alcanzan para cubrir los gastos fijos y los costos de los servicios de salud, educacin, recoleccin de residuos domiciliarios, etc., contando finalmente con un presupuesto muy restringido como para realizar proyectos que puedan realmente orientar la comuna en la direccin que se desea. Lo anterior se acenta por el hecho de que esas mismas comunas por lo general no cuentan con profesionales suficientemente capacitados para elaborar proyectos de calidad que puedan pasar el filtro del Sistema Nacional de Inversiones y que estn en condiciones de capturar fondos concursables (FNDR; ISAR; FOSIS; etc.). Todos estos puntos, aisladamente y/o en interaccin, atentan contra un desarrollo armnico del territorio y por ende contra su adecuado ordenamiento. Finalmente, en cuanto a los PLADECO, es necesario sealar que si bien es cierto actualmente a pesar de ser una obligacin legal, cerca del 50% de las comunas de Chile no lo poseen, las modificaciones a la Ley Orgnica Municipal aprobadas en los primeros meses de 1999 en el Parlamento, establece con mayor claridad la obligacin de contar con un PLADECO y la exigencia de que ste sea considerado al momento de elaborar y ejecutar el presupuesto municipal. Estas modificaciones le darn seguramente mayor peso a este instrumento y podr aportar los beneficios de una perspectiva sistmica para lograr una ocupacin cada vez mas eficiente de el territorio comunal. c) Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Se puede decir que los instrumentos de planificacin con fuerza legal que actualmente existen en Chile son, por lo general, desconocidos por una parte importante de los actores sociales del pas, tanto a nivel nacional, como regional y comunal. Es este el caso, en especial, de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, la que an est en proceso de elaboracin. Esta carencia de lineamientos nacionales en materias urbanas tiene como consecuencia, entre otras, una falta de visin o accin sistmica al momento de tratar y decidir sobre los temas urbanos.
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Como consecuencia de ello, las regiones y comunas no cuentan con un marco de referencia claro sobre el cual basarse al momento de elaborar sus propios instrumentos de planificacin urbana, lo que significa que stos podran conducir a un ordenamiento territorial menos ptimo debido a esta falta de visin sistmica del espacio. d) El Plan Regional de Desarrollo Urbano. Segn la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), el Plan Regional de Desarrollo Urbano es un instrumento de planificacin entre cuyos objetivos tiene el de orientar el desarrollo de las localidades urbanas de una regin. En el se fijan los roles de los centros urbanos, sus reas de influencia recproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc. (art. 30 y 31 LGUC). La responsabilidad de elaborarlos recae sobre las Secretaras Regionales Ministeriales del MINVU, sealando la ley que su aprobacin mediante Decreto Supremo es tambin atribucin del MINVU, previa visacin del intendente respectivo (art. 30 LGUC), indicndose adems que sus disposiciones deben incorporarse a los Planos Reguladores Intercomunales, Metropolitanos y comunales (art. 33 LGUC). Es necesario mencionar que hasta el mes de junio de 1999, no existe en el pas, ningn Plan Regional de Desarrollo Urbano aprobado (vigente)5, lo que es un hecho lamentable, ya que ello significa que no ha habido una traduccin concreta con una visin sistmica del desarrollo urbano regional. Adicionalmente, esta situacin podra convertirse en el corto plazo, una vez que los PRDU sean confeccionados, en una fuente de conflictos, debido a que las comunas que ya cuentan con planes reguladores comunales o intercomunales podran sentirse perjudicadas por la obligacin de tener ajustarse a lo que plantear el respectivo Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU), mas an, si consideramos que las municipalidades no tienen ningn poder real para oponerse a las propuestas del citado plan. Esta situacin podra verse amplificada, si se llegase a aprobar las modificaciones a la LGUC, que est proponiendo el MINVU en relacin con los PRDU, descritas en el respectivo capitulo de Proyectos de Ley en tramite. En efecto, en la aludida modificacin se plantea un cambio de denominacin de los PRDU, los que pasaran a llamarse Planes Regionales de Desarrollo Territorial (PRDT), con lo que su alcance sera muy superior al actual, llegando a cubrir todo el espacio regional, es decir, en sus reas urbanas como rurales. Al mismo tiempo se propone que la aprobacin del PRDT, se hara por medio de un Decreto Supremo del MINVU, previa opinin (y no visacin, como hasta ahora) del Gobierno Regional (GORE), lo que significa un aumento de las atribuciones del MINVU, en desmedro de las del GORE. Estas y otras modificaciones propuestas estn an en discusin. Por su parte, como se vio, el Gobierno Regional tiene atribuciones en materias de ordenamiento territorial, las que podran entrar en conflicto con las del MINVU. El denominado Comit Regional de Ordenamiento Territorial (CROT), debe cautelar la coordinacin intersectorial (y segn como se desprende de algunos discursos, la elaboracin de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, instrumento que sera distinto a los Planes Regionales de Desarrollo Urbano). Sin embargo, la realidad indica que los CROT tienen escaso poder y en una parte importante de las 13 regiones del pas raramente funcionan.
A pesar de esto, actualmente en algunas regiones del pas estos planes se encuentran en proceso de estudio y formulacin y en algunos casos en etapa de aprobacin.
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2.3.
CONFLICTOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LAS REAS RURALES.
Como ya se ha mencionado, la mayor parte de los instrumentos de ordenamiento territorial son aplicables casi exclusivamente a las reas urbanas del pas. Para los territorios rurales el marco regulatorio es ms confuso, debido a que distintos instrumentos sectoriales plantean situaciones contradictorias. Un primer caso se presenta cuando se trata de aprobar cambios de uso del suelo y aprobaciones de subdivisiones en predios rurales. En este caso, la decisin es tomada por el Servicio Agrcola y Ganadero, consultando solo a la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, sin considerar la opinin del municipio en el que se realiza la accin. La ley N 340, sobre concesiones martimas, que define el uso y ocupacin de la faja de 80 mts. de ancho de todas las playas y terrenos de playas fiscales, son entregadas por la Subsecretara de Marina, sin la intervencin de otros organismos con competencias territoriales, tales como las municipalidades o los Ministerios de Bienes Nacionales y de Vivienda y Urbanismo. Del mismo modo, la Ley de Saneamiento de Ttulos (D.S. N 2695) otorga ttulos de dominio en reas urbanas y rurales por la sola potestad de la ley sin necesidad de consultar al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, ni al de Agricultura, produciendo y consolidando asentamientos humanos en el medio rural, sin ninguna planificacin ni conexin con otros planes de desarrollo. Finalmente, otros instrumentos como la definicin de reas Silvestres Protegidas por Decreto Supremo conjunto del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Bienes Nacionales, la definicin de monumentos nacionales, santuarios de la naturaleza, por Decreto Supremo del Ministerio de Educacin, entre otros, a menudo chocan entre s, por los intereses marcadamente sectoriales de cada uno de estos actores. 8.5.SITUACIONES CRITICAS DETECTADAS DENTRO DE LAS COMISIONES INTERMINISTERIALES 8.5.1.COMITE INTERMINISTERIAL DE DESARROLLO URBANO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Una primera situacin crtica que es necesario destacar es que no ha habido instancias para que los distintos organismos representados en la Comisin expresen de manera explcita y directa cual es su comprensin de los temas de la Comisin. Se acta como si hubiese completa claridad y/o acuerdo sobre lo que se entiende por urbanismo y por ordenamiento territorial, lo que muy probablemente no es as. Una segunda situacin crtica, la constituye la paulatina desercin de los verdaderos miembros titulares (los ministros) del Comit, los que son reemplazados, en el mejor de los casos por los Subsecretarios, aunque es necesario destacar que el nmero de participantes de menor rango se acrecienta cada vez mas. Esta situacin atenta contra el objetivo bsico de los comits, que es el de ser instancias de discusin del ms alto nivel con el fin de que se puedan tomar acuerdos vinculantes. Una tercera situacin crtica es que el nmero y frecuencia de las reuniones del Comit, van en franca disminucin, lo que sumado a las dos situaciones anteriores, pueden estar reflejando el escaso inters por los temas tratados. La posible explicacin de esta ltima situacin puede deberse
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a un desconocimiento por parte de las mximas autoridades ministeriales sobre la importancia de los temas de esta comisin, como sustento del desarrollo integral del pas. La ltima situacin crtica que se debe destacar, es el riesgo de que por la aparente falta de inters manifestada por las autoridades ministeriales, las modificaciones legales que algunos ministerios sectoriales pretenden impulsar, sean aprobadas, a pesar de contener peligrosos sesgos y riesgos de concentracin, en un ministerio, de muchas atribuciones relacionadas con el urbanismo y el ordenamiento territorial y de representar, a veces, contradicciones con las acciones que el propio Estado desarrolla en otros mbitos. Un caso concreto podra ser las modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones que est impulsando el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, las que adems de lo sealado, al excluir casi totalmente a los Gobiernos Regionales del nico instrumento de carcter propiamente regional, atenta contra en proceso de descentralizacin que lleva a cabo el pas, al no contribuir a la consolidacin de dichos gobiernos. 8.5.2.COMISION NACIONAL DE USO DEL BORDE COSTERO El trabajo de la comisin no ha logrado hasta la fecha a nivel regional superar las restricciones que se generan como resultado de las facultades privativas que posee la Subsecretara de Marina sobre el borde costero. Si bien existe un esfuerzo por establecer una coordinacin interinstitucional a la fecha el sector pblico persiste en mtodos de trabajo tradicionales, respaldados en las atribuciones de cada organismo, lo que dificulta en la prctica lograr los objetivos planteados por el gobierno al constituir la comisin. Algunas de las instituciones participantes en la comisin no cuentan con informacin adecuada para apoyar los requerimientos de la Subsecretara de Marina, entidad que asumi la Secretara Ejecutiva de la comisin. No se observa una incorporacin sistemtica y formal del sector privado en materias relevantes para el trabajo de la comisin. Si bien existe un esfuerzo para crear las comisiones regionales hasta la fecha este proceso no se ha consolidado, por lo que en la prctica no se cuenta con un mecanismo que vincule a la comisin nacional con sus contrapartes regionales. Dado que la representacin institucional ante la comisin, por lo general corresponde a funcionarios del rea tcnica, la comunicacin con los representantes titulares genera dificultades para la Secretara Ejecutiva al momento de someter a la decisin materias que en oportunidades requieren de una respuesta inmediata de los participantes. A la fecha an se mantiene en vigencia la zonificacin preliminar realizada por el Ministerio de Defensa el ao 1994, lo que ha impedido a la comisin disponer de informacin actualizada para la decisin de usos preferentes del litoral y ha conducido a establecer nuevos usos que no concuerdan con la propuesta inicial. Esta situacin se observ en la determinacin de asignarle el uso exclusivo para una instalacin portuaria a la Baha de Mejillones, cuya asignacin corresponda a actividades tursticas. La rotacin de profesionales que ha participado en las reuniones de la comisin gener en los primeros aos de funcionamiento dificultad para el desarrollo de los temas.
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Debido a que la temtica del borde costero histricamente ha sido abordada principalmente desde una perspectiva sectorial, las instituciones pblicas involucradas en la comisin no cuentan con informacin adecuada a los requerimientos de la Subsecretara de Marina, lo que ha generado la necesidad de contar con nuevos antecedentes y adecuar el trabajo sectorial a una perspectiva de carcter integral. Respecto de la funcin que el D.S. 475 entrega a la Comisin Nacional de Uso del Borde Costero, relativa a proponer una zonificacin de los diversos espacios que conforman el borde costero del litoral, cabe precisar que como el propio decreto lo seala es slo una propuesta que la Comisin hace y nada ms. La Comisin, que nace del ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica, carece de facultades para ejecutar acciones concretas, operativas. Sus atribuciones se agotan, por tanto, en recomendar o proponer al Presidente de la Repblica la adopcin de determinadas medidas. Por tanto el instrumento al cual se materialice la propuesta de zonificacin que pueda llegar a formular esta Comisin tendr que ser o un Plan Regulador Comunal o Intercomunal, segn se trate de la zonificacin de una o ms comunas. 8.6.SITUACIONES CRITICAS QUE AFECTAN A LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS DEL ESTADO Segn lo ya mencionado en la seccin correspondiente al SNASPE, este sistema fue creado por la Ley 18.362, promulgada en diciembre de 1984, la que sin embargo no ha entrado en vigencia, por cuanto regir a partir de que entre en vigencia la Ley 18.348, que crea la Corporacin Nacional Forestal y de Proteccin de Recursos Naturales Renovables, conocida como la CONAF pblica, lo que no ha ocurrido, ya que no ha sido dictado el decreto Presidencial, en donde este disuelve la corporacin de derecho privado denominada Corporacin Nacional Forestal. De esta forma, el SNASPE solo existe de hecho y no en el derecho, ya que la Ley que lo crea an no est vigente. Pero si se encuentran vigentes las unidades de manejo generadas de otras legislaciones, como la Ley de Bosques (Decreto 4363). Producto de lo anterior, existen una serie de dificultades y amenazas que la CONAF, identifica como fundamentales, con relacin al desarrollo de actividades productivas en el SNASPE (Mardones, G., 1999). Estos conflictos pueden resumirse en: La exploracin y explotacin minera debido a la existencia del Cdigo de Minera que faculta a empresas a desarrollar este tipo de actividades dentro de los limites de las reas silvestres protegidas. Degradacin y destruccin por tala y pastoreo ilegal, caza furtiva, incendios, destrozos, basuras, etc, todo ello producto de una falta de conciencia social de los usuarios, habitantes de reas aledaas y de una escasez de recursos para un adecuado control por parte del Estado. Grandes proyectos de infraestructura pblica como centrales hidroelctricas, tendidos de lata tensin, caminos y oleoductos situados al interior de las reas protegidas o en sus zonas de influencia. Actividades adversas originadas en predios de propiedad privada o por ocupantes "ilegales" insertos en las reas protegidas o aguas arriba de ellas. La gran parte de las amenazas descritas se relacionan con actividades econmicas incompatibles con los objetivos de conservacin del SNASPE y de las polticas de manejo, para sus
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diversas categoras. Es as como, el SNASPE se encuentra expuesto constantemente, a demandas de utilizacin de sus recursos, a interpretaciones en los criterios que definen los posibles usos de sus diferentes categoras de manejo. Ejemplo de esto lo constituye el Proyecto Hidroelctrico Alto Cachapoal, que afectaba la Reserva Nacional Ro Cipreses.6 Sin embargo, y a pesar de las limitaciones, CONAF a definido dos lneas de manejo integral de los recursos naturales en las reas protegidas; Desarrollo del Ecoturismo y el Ordenamiento de Recursos.
6 . Resolucin Exenta N0690 del 13.08.96 del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Hidroelctrico Alto Cachapoal y el Acta de la reunin de la COREMA VI Regin del dia 05.08.96. Referencia Bibliogrfica de Mardones, G.,1999.
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9. TIPOLOGIA DE INSTRUMENTOS DE OT En el siguiente cuadro, se presenta una tipologa de instrumentos tanto directos como indirectos (instrumentos jurdicos), que tienen influencia en el ordenamiento territorial en el pas, identificando, en cada caso, su mbito de aplicacin, propiedad y naturaleza. CUADRO N 9: TIPOLOGA DE INSTRUMENTOS
Instrumentos directos Ambito Propiedade Naturalez s de a aplicaci (Normativa (Sectorial so o n indicativas) transversal ) Mixto Normativas Sectorial Mixto Mixto Urbano Urbano Urbano Mixto Mixto Indicativas Mixtas Normativas Normativas Normativas Indicativas Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial
Ley Gral. de Urbanismo y Construcciones Plan Regional de Desarrollo Urbano Planes Reguladores Intercomunales o Metropolitanos Plan Regulador Comunal Planes Seccionales Limite Urbano Poltica Nacional de Uso del Borde Costero Plan de Ordenamiento de las Zonas y Centros de Inters Turstico Instrumentos indirectos Estrategia de Desarrollo Regional Ley de Bases del Medio Ambiente Subdivisin de Predios Rsticos DL 3.516. Areas Desarrollo Indgena (ADI) Concesiones de tierras fiscales Proteccin de la agricultura Decreto Ley 3557 Distritos de Conservacin de suelos, bosques y aguas Ley 18.378. Legislacin Comunidades Agrcolas, DFL 5. Ley de Bosques, Decreto 4363. SNASPE Planes de Inversin Vial
Transversa l Normativas Transversa l
Mixto Mixto Rural Rural Rural Rural Rural Mixto Rural Rural Mixto
Transversa l Indicativa, Transversa normativa l Normativas Sectorial Normativa Normativas Normativas Normativas Normativas Normativas Indicativa Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial Sectorial
Indicativas
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Cdigo de aguas Zonas Saturadas y D.S. 185. Planes de Descontaminacin
Rural Mixto
Normativa Normativas
Sectorial
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En el cuadro N10 se presentan algunas de las virtudes y carencias detectadas para los instrumentos de OT. CUADRO N 10: CARENCIAS Y VIRTUDES DE LOS INSTRUMENTOS INSTRU MENTOS DIRECT OS
Ley Gral. De Urbanismo y Construccio nes
EVALUACIN
CARENCIAS
Necesita actualizacin y adaptacin a la dinmica urbana actual. (Existe actualmente una propuesta de modificacin pero que contiene limitaciones y tiene poca viabilidad. Instrumento que Plan Regional de debera ser transversal y manejado desde el Desarrollo Gobierno Regional, Urbano con apoyo tcnico de la SEREMI MINVU. Poca flexibilidad, Planes Reguladores escasa posibilidad de de Intercomuna articulacin intereses y de les participacin o ciudadana, sobre Metropolita pasado por la nos dinmica urbana actual Poca flexibilidad, Plan escasa posibilidad de Regulador articulacin de Comunal intereses y de participacin ciudadana Puede ser usado de Plan manera poco Seccional cuidadosa
VIRTUDES
Existe una vasta experiencia de aplicacin de este cuerpo legal.
Incorpora al conjunto de asentamientos urbanos de la regin
Permiten sobrepasar el mbito estrictamente comunal.
Corresponden al nico instrumento de ordenamiento propiamente tal.
Limite Urbano
Poltica Nacional de Uso del Borde Costero
Puede ser sobrepasado fcilmente, usando por ejemplo el Decreto Ley 3516, que permite la subdivisin de predios rsticos y el surgimiento de las parcelas de agrado. Debe traducirse en medidas concretas expresadas en un instrumento de ordenamiento de tipo urbano
Flexibiliza el plan regulador permitiendo su adaptacin a requerimientos emergentes Puede transformarse en elemento verdaderamente estructurador de la ciudad.
Permiti incorporar la temtica de manejo del territorio costero en un amplio nmero de instituciones pblicas
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Plan de Ordenamien to de las Zonas y Centros de Inters Turstico
Poco operativo y de Gran potencial para ciertas zonas del pas, a escasa condicin que pueda implementacin traducirse en medidas concretas. Un acercamiento entre este instrumento y los planes reguladores, all donde corresponda, parece posible.
INSTRU MENTOS INDIREC TOS

Estrategia de Desarrollo Regional
Su traduccin espacial es muy dbil al no incorporar correctamente, el territorio, tanto en el diagnstico como en sus propuestas. Falta consolidar el sistema (perfeccionar y definir metodologas adecuadas y facilitar crecientemente la participacin ciudadana). Instrumento desvirtuado y generador de ciudad. Su aplicacin no implica recursos extraordinarios y pone a prueba la capacidad de coordinacin y articulacin del Estado. Se hacen slo con fines muy especficos y puntuales, no usando su potencial como motor de desarrollo Permite la articulacin de un conjunto de acciones pblicas en la regin y de un discurso comn en materia de desarrollo. Resolvi el problema de vaco en materia de regulacin ambiental.
Ley de Bases del Medio Ambiente
Subdivisin de Predios Rsticos DL 3.516 Areas Desarrollo Indgena (ADI)
Concesiones de tierras fiscales
Releva un problema que requiere solucin integral y recoge la necesidad de actuar sobre territorios adems de hacerlo sobre cierto tipo de personas. De apoyo a territorios especficos del pas, discriminndolos positivamente.
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Proteccin de la agricultura No existen normas (criterios) de proteccin de suelos. Escasa aplicabilidad. DL 3.557 Areas con escasa operatividad y viabilidad. Instrumentos representativos de un tema que Distritos de Conservacin puede resurgir con fuerza, en la medida que en de suelos, bosques y aguas las futuras definiciones de carcter territorial se Ley 18.378 Legislacin Comunidades Agrcolas, DFL 5. Ley de Bosques, Decreto 4.363 SNASPE
incorpore la variable ambiental con ms fuerza. Instrumento que aparece debilitado por el Permite la constitucin y organizacin de estancamiento de las comunidades comunidades agrcolas sobre un territorio comn. Terrenos de aptitud forestal sujetos a planes de manejo aprobados por CONAF Importante instrumento pero debe integrarse ms a las Estrategias Regionales de Desarrollo. Escasez de recursos de CONAF para su manejo y gestin limita su potencial. Falta mayor articulacin con resto de las acciones sectoriales del Estado. Aplicado muy caso a caso y no con una lgica global desde un recurso clave para el manejo de un determinado territorio. Falta concretizacin del manejo integral del recurso No tienen todava la fuerza que se requiere y no estn completamente internalizados en el sistema. Permite mantener una importante superficie bajo formas de conservacin.
Planes de Inversin Vial Cdigo de aguas
Zonas Saturadas y D.S. 185. Planes de Descontaminacin No incorporan necesariamente una estrategia En un marco de recursos pblicos limitados, Concesiones Viales
Permiten acercar, en trminos productivos y de comunicacin, a vastos territorios. Corresponde a un instrumento de mucho valor, dada la importancia del recurso agua en determinados territorios, cuya incorporacin podra estar mediatizada por el manejo de este recurso sobre cualquier otro. Permiten y facilitan el accionar pblico en un territorio concreto, con fines de mejoramiento de la situacin ambiental.
global que permita aprovecharlos con fines permiten liberar una parte de estos para ser ms estratgicos, desde el punto de vista del reorientados con fines de mayor equidad territorial (por ejemplo hacia la red secundaria). ordenamiento territorial resultante.
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10. IDENTIFICACION DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS QUE GENERAN IMPACTOS EN EL TERRITORIO. En el siguiente cuadro se incluyen las actividades econmicas que generan impactos significativos en el territorio, identificando en cada caso los actores institucionales asociados, as como las disposiciones reglamentarias y normativas relacionadas. Adems, se describen las principales consecuencias territoriales asociadas a estas actividades. CUADRO N11: ACTIVIDADES PRODUCTIVAS Y SUS IMPACTOS EN EL TERRITORIO
TIPO DE ACTIVIDAD ECONMICA AGENTES ASOCIADOS Sector Privado RESPALDO O INSTANCIAS DE REGULACIN * Cdigo de Minera de 1983 (Ley 18.248) *Ley Orgnica Constitucional sobre Concesiones Mineras, N 18.097. Ley de Bases del M.A.(19.300). D.S. 185. Planes de Descontaminacin Articulo 7. Ley Orgnica Constitucional sobre Concesiones Mineras, N 18.097 Art. 17 Cdigo de Minera de 1983 CONSECUENCIAS TERRITORIALES
Minera
CONAMA
Actividad de uso extensivo del suelo, se desarrolla en medios rurales. De esta manera, las explotaciones adquieren una importancia decisiva en los territorios, ya que generalmente estn asociadas a deterioro de la superficie terrestre, mal manejo de residuos, contaminacin, entre otros. La actividad se asocia tambin a la gran cantidad de residuos contaminantes manejados de forma inadecuada, en muchos casos. Adems, afecta a los asentamientos cercanos, contaminando aire, aguas superficiales y subterrneas, as como dao a los suelos entre otros.
Presidente de la Repblica, Intendente, Gobernador
Entre los efectos positivos, se cuenta la entrada de inversin a territorios aislados o lugares con decadencia econmica, ofreciendo en algunos casos la posibilidad a la poblacin de una fuente laboral fija. Tambin se genera una serie de infraestructura necesarias para el desarrollo de las mismas, por ejemplo, infraestructura bsica, caminos, etc, que representar externalidades positivas.
Generan diferentes impactos en los territorios dependiendo del tipo de cultivos y dependiendo del tamao de la propiedad. Dado lo anterior, se generan territorios con gran dependencia econmica respecto de los mercados a los que abastece. De modo positivo, se generan y fortalecen las vas por las cuales se desarrolla el flujo de intercambio o compra venta.
Agricultura
Sector Privado
Ministerio de Agricultura (SAG)
DL 3.557 (1981), Proteccin Agrcola D.L 3.516 Subdivisin de Predios Rsticos (1980) Cdigo de Aguas. DFL 1.122 (1981) Ley de Bases del M.A.(19.300)
MOP (DGA)
CONAMA
Asociada a efectos de desaparicin de la pequea propiedad, siendo reemplazada por la gran propiedad. Entre sus externalidades positivas se cuenta una generacin de infraestructura vial de importancia para desarrollar los intercambios comerciales.
MINVU
Art. 55 Ley General de Urbanismo y Construcciones
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Continuacin Cuadro N11 Sector Privado Forestal
Ley de Fomento Forestal . DL 2.565 (ex 701)
CONAMA
Ley de Bases del M.A.(19.300).
Ministerio de Agricultura (CONAF)
Ley de Bosques Decreto 4.363, de 1931
Provocan alta especializacin de la mano de obra, lo que repercute en un comportamiento demogrfico que tiende a la migracin de individuos poco capacitados hacia otros territorios con mayores posibilidades laborales. As mismo se generan enclaves, dado que la mayor parte de los beneficios no se quedan en los lugares de la explotacin. As mismo se produce en ocasiones una sobreexplotacin de los bosques, y con ello una serie de problemas asociados como prdida de suelo, aceleracin de procesos de erosin, desestabilizacin de laderas, o simplemente prdida de especies nativas.
Ministerio de Ley de Bosques Bienes Nacionales Decreto 4.363, de 1931
Genera una fuerte rechazo por parte de grupos sociales, una competencia territorial importante frente a actividades agrcolas menos productivas, rompe la estructura tpica rural a modo de grandes propiedades. Genera adems contaminacin de recursos hdricos que se asocia a los procesos productivos de la industria. Asociada a la contaminacin de playas por residuos, a malos olores, etc. Este mal manejo puede perjudicar a la economa que se genera en territorios litorales, en donde gran parte de las entradas son producto de las divisas por concepto de las potencialidades tursticas. Sin embargo, asegura fuente laboral importante para los habitantes del territorio en cuestin.
Gran diversidad de infraestructura en zonas de inters y valor paisajstico, fortalecimiento de rutas y aumento de accesibilidad a lugares aislados. Entrada de divisas externas, as como la generacin de un comercio basado en la oferta a visitantes de una serie de productos tpicos. Los individuos del lugar con potencialidades tursticas aprende a valorizar su entorno y se produce un fortalecimiento de las relaciones de arraigo con el territorio.
Pesquera
CONAMA
Ley de Bases del M.A.(19.300)
Sector Privado
Turismo
Ministerio de Economa (Subsecretaria de Pesca( Sector Privado
Ley de Pesca y Acuicultura, N 18.892 Ley de Pesca y Acuicultura, N 18.892 Ley Gral. De Urbanismo y Construcciones * Plan de Ordenamiento para las Zonas y Centros de Inters Turstico * Decreto Ley N 1224,de 1975 Ley de Bases del M.A.(19.300). D.S. 850, de 1998, del MOP
SERNATUR
CONAMA
De forma negativa se cuenta una prdida e identidad cultural, contaminacin, superacin de la capacidad de carga y deterioro medio ambiental.
Entre los aspectos negativos se cuenta la disfuncionalidad, la fragmentacin de territorios, la prdida de calidad de vida (aumento de ruidos, y polucin).
Vialidad y Transporte
MOP Coordinacin Gral. de Construccin de Obras Concesionadas Ministerio de Transporte y Telecomunicacion es CONAMA
DFL N 279, de 1960
Entre los aspectos positivos se cuenta la articulacin de sistemas urbanos locales, regionales y nacionales, el aumento de la conectividad entre determinados puntos, el aumento y fortalecimiento de las relaciones de intercambio comercial y econmico entre los mismos. Mejora la accesibilidad a determinados servicios o a los mercados de venta y consumo.
MINVU
Ley Gral. De Urbanismo y Construccin
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Continuacin Cuadro N11 Sector Privado Construccin de viviendas
Ley Gral. De Urbanismo y Construcciones
CONAMA
En el caso de viviendas emanadas de polticas pblicas, stas son localizadas en lugares con suelos muy baratos, es decir, con muy poca plusvala, lo que acenta el proceso de segregacin socioeconmica, as como fortalece el proceso de expansin hacia la periferia. En el caso de las construcciones privadas de viviendas, stas se desarrollan en base al aprovechamiento mximo del suelo como bien de cambio, es decir, se expulsan el antiguo modo de residencia de los centros y se cambia por usos intensivos del suelo con desarrollo urbanstico vertical, as tambin se aprovecha los sectores perifricos rurales para parcelaciones y se mantienen esos espacios trabajando a base de la especulacin y aprovechando al mximo la plusvala del ente urbano.
MINVU
* Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. * Ley N 16.391. * Decreto Ley N 1305, Reestructura el Ministerio de Vivienda y Urbanismo Ley Gral. De Urbanismo y Construcciones Ley Gral. De Urbanismo y Construccin Ley de Gobierno y Administracin Regional, N 19.175. Ley de Bases del M.A.(19.300) Reglamento de Concesiones de Servicios Sanitarios, (D.F.L. 382, de 1988).
Entre los aspectos positivos, se seala la importancia que adquiere la construccin de viviendas pblicas como medida que refuerza la mejora en la calidad de vida de las personas. Esto se relaciona a su vez con el desaparecimiento en algn grado de los campamentos as como de las tomas ilegales de terreno.
Construccin de servicios bsicos y Urbanizacin
MINVU
CORE
Genera dinmicas especficas de un territorio, de acuerdo a la demanda de un determinado servicio, haciendo funcionales sectores ms pequeos a medida que se ampla la satisfaccin colectiva por parte de los oferentes (tanto pblicos como privados).
CONAMA
MOP
Mejora la calidad de vida de los habitantes de un territorio y con ello se consolida el primer paso para el desarrollo urbanstico del mismo, aumenta la satisfaccin de necesidades, pero as mismo crece la demanda por una serie de servicios esenciales y que deben ser eficazmente administrados. Sin embargo, los procesos de urbanizacin que se efectan en territorios parcelados en la periferia de la ciudad pueden crear condiciones propicias para el crecimiento de la misma.
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Generacin de Energa Elctrica
Sector Privado
CONAMA
D.F.L. N 1, de 1982, del Ministerio de Minera, sobre Servicios Elctricos Ley de Bases del M.A.(19.300)
Ministerio de Economa (Superintend de Electricidad y Combustibles)
* D.F.L. N 1, de 1982, del Ministerio de Minera, sobre Servicios Elctricos. * Ley N 18.419, de 1985, crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
Generan un alto impacto en el territorio de influencia directo del proyecto, y alteran de manera significativa la estructura de funcionamiento del espacio circundantes. Junto con esto, las lineas de alta tensin provocan una alta contaminacin visual, que repercute directamente en la degradacin y valoracin del paisaje.
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Continuacin Cuadro N11 MOP Aeropuertos

D.G.A.C.
CONAMA Ferrocarriles CONAMA
Puertos
MOP Ministerio de Transportes CONAMA
* D.S. N 850, de 1998, del MOP. * Ley N 16.752, Fija Organizacin y Funciones de la Direccin General de Aeronutica Civil. * Cdigo Aeronutico. Ley de Bases del M.A.(19.300) * Ley de Bases del M.A.(19.300) * DFL N 1, de 1993, de Mintratel, Fija texto refundido de la Ley Orgnica de la Empresa de Ferrocarriles del Estado. * Ley de Bases del M.A.(19.300). * Ley N 19.542, Moderniza el Sector Portuario Estatal. Ley de Bases del M.A.(19.300
Trae consigo una serie de efectos contaminantes y que se relacionan especficamente con los ruidos molestos. Generalmente se asocian a vas de acceso de gran conectividad y trafico.
Pese a que constituye una medio de comunicacin de gran importancia, pero su trazado puede generar la fragmentacin de territorios homogneos y con identidad comn.
Estn asociados a una serie de beneficios en materia de traslado de mercanca. Sin embargo, tambin los estn con las vas de comunicacin, casi siempre estas ltimas deben cruzar la ciudad, generando trfico, congestin, ruidos. Si el puerto esta bien diseado en funcin de sus canales viales de acceso debiera contribuir al mejoramiento del servicio.
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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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19.233 Modifica, complementa y fija texto refundido D.F.L. 5, de 1968, del Ministerio de Agricultura. 19.253, sobre Proteccin, Fomento y Desarrollo de los Indgenas en Chile 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente 19.420, Establece incentivos para el desarrollo econmico de las provincias de Arica y Parinacota. 19.425 , Modifica la Ley 18.695, sobre Municipalidades, en lo relativo Subsuelo de los Bienes Nacionales de Uso Pblico 19.561, Modifica el Decreto Ley 701, sobre fomento forestal 19.606 Modifica el D.L. 1939, de 1977. 19.755 Autoriza cambio Uso de Suelo en sectores rurales DECRETOS LEYES 701, de 1974, sobre Fomento Forestal 752, de 1974, sobre subdivisin de Predios Rurales. 1.224, de 1975, Crea el Servicio Nacional de Turismo 1.305, de 1976, Reestructura y regionaliza el Ministerio de Vivienda. 1.939, de 1977, sobre las Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado. 2.565, de 1979, Reemplaza el texto del D.L. 701, sobre Fomento Forestal 2.695, de 1979, sobre regularizacin de la Pequea Propiedad Raz 3.063, de 1979. Establece Normas sobre Rentas Municipales 3.274, de 1980, Fija Ley Orgnica del Ministerio de Bienes Nacionales 3.516, de 1980, sobre Divisin de Predios Rsticos 3.557, de 1981, Establece normas sobre proteccin agrcola DECRETOS CON FUERZA DE LEY 4, de 1967, sobre Declaracin de Zonas Fronterizas 5, de 1968, (Agricultura) Modifica, complementa y fija texto refundido del D.F.L. R.R.A. N 19, sobre Comunidades Agrcolas. 231, de 1953, Fija atribuciones del Ministerio de Minera 279, de 1960, Fija atribuciones del Ministerio de Transportes 382, de 1988, Reglamento de Concesiones de Servicios Sanitarios 458, de 1975, (V y U) Ley General de Urbanismo y Construcciones. 850, de 1998, de de Obras Pblicas, fija el texto refundido de la Ley 15.840 y del D.F.L. 206, de 1960. 1.122 de 1981, Fija texto Cdigo de Aguas vigente DECRETOS SUPREMOS 47, de 1992 (V y U) Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones 185, sobre Planes de Descontaminacin. 430, de 1992, (Economa) Fija el texto refundido de la Ley General de Pesca y Acuicultura. 458, de 1976, (V y U) Ley General de Urbanismo y Construccin 475, de 1994, (Marina) Fija la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral 515, de 1977, (Economa), Reglamento del Servicio Nacional de Turismo 660, de 1988, (Marina) Reglamento sobre Concesiones Martimas 718, de 1977, (Agricultura) cre Comisin Mixta de Agricultura, Urbanismo, Turismo y Bienes Nacionales.
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4.111, de 1931, sobre cesin gratuita de Tierras Indgenas 4.363, de 1931, sobre Ley de Bosques.
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Identificacin de Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial AmbIiental.

"IDENTIFICACION DE INSTRUMENTOS Y NORMATIVAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL Y DEFINICION DE SITUACIONES CRITICAS"

COMISION NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE / INSTITUTO DE GEOGRAFIA - UNIVERSIDAD CATOLICA .

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