Affaire IGE/02/008

29 Janvier 2003

CYCLONE DINA A LA REUNION LES 22 ET 23 JANVIER 2002 CARACTERISATION, CONSEQUENCES ET RETOUR DEXPERIENCE
Aprs phase contradictoire
tabli par

Monsieur Philippe HUGODOT

Inspection Gnrale de lEnvironnement

Monsieur Pierre DUBOIS

Conseil Gnral des Ponts et Chausses avec lappui technique du CSTB MINISTERE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

TABLE DES MATIERES

1. 2. 3. 3.1. 3.2. 3.3. INTRODUCTION..................................................................................................3 CARACTERISATION DU CYCLONE DINA, AU REGARD DU VENT ................5 CONSIDERATIONS VIS-A-VIS DE LA REGLEMENTATION .............................8 Approche rgles neige et vent ...................................................................................... 8 Approche Eurocode......................................................................................................9 Le cyclone Dina : quelle rglementation appliquer ?..............................................10

3.4. Aspects complmentaires ........................................................................................... 12 3.4.1. Pour une meilleure prise en compte de lorographie............................................12 3.4.2. Leffet du changement climatique........................................................................12 4. CONSEQUENCES DU CYCLONE ....................................................................14

4.1. Un faible effet dvastateur ? ...................................................................................... 14 4.1.1. Cause : mobilisation, prcautions, gestion de crise .............................................. 14 4.1.2. Consquences annonces, consquences constates : .......................................... 15 4.1.3. 2 morts, 1 mois aprs :.......................................................................................... 20 4.1.4. les glissements de terrains : .................................................................................. 20 4.2. Un fort effet rvlateur............................................................................................... 21 4.2.1. Des comportements : ............................................................................................ 21 4.2.2. Des modalits locales dapplication du rgime cat-nat : ......................................23 4.2.3. Des problmatiques locales : ................................................................................ 25 4.2.4. de la contradiction entre surfaces constructibles et dmographie : ...................... 26 5. 5.1. 5.2. 5.3. LES EFFETS DU CYCLONE SUR LES CONSTRUCTIONS ............................28 Sommaire typologique des construction analyses : ...............................................28 Constat des dgts observs sur les diffrents types de construction .................... 29 Nouvelles orientations techniques et mesures prventives envisageables .............30

5.4. Synthse et propositions en termes de construction ................................................ 31 5.4.1. Le constat..............................................................................................................31 5.4.2. Les mesures prventives....................................................................................... 31 5.4.3. La durabilit lie au choix des matriaux :........................................................... 32 6. URBANISATION ET ZONES A RISQUES ...........................................................33 6.1. Donnes gographiques et prvisions dvolution dmographique ............................33 6.2. Typologie des risques naturels sur lIle de la Runion ................................................ 34 6.3. Situation des documents durbanisme et autres outils de planification ....................37 1

6.4. Dispositifs rglementaires de prvention : les plans de prvention des risques naturels. ................................................................................................................................... 39 6.5. Lutte contre les constructions et occupations illicites. ................................................. 42 6.6. Travaux de protection des lieux habits contre les inondations..................................44 6.7. Propositions en matire durbanisme............................................................................ 45 CONCLUSION ..........................................................................................................48 Annexe 1 : Organisation et droulement de la mission Annexe 2 : Lettre de mission

1. INTRODUCTION
Le cyclone Dina, qui a touch la Runion les 22 et 23 janvier 2002, est intervenu aprs plus de 10 annes sans que cette le ait d faire face un phnomne mtorologique dune telle envergure : la caractrisation de ce cyclone le fait comparer par sa puissance Firinga, intervenu en 1989, Dina tant cependant plutt un cyclone de vents quun cyclone de prcipitations, lesquelles ont cependant battu des records dans une petite moiti Ouest de lle. Les dgts ont t trs rapidement rpertoris afin de permettre le dclenchement de la procdure de dclaration de catastrophe naturelle (cat-nat). Sur les bases des valuations tablies par les communes et les services publics, et transmises par le prfet, les crdits publics mobiliss slveraient 32,2 Millions d (valuation prfectorale au 4 juillet 2002), tandis que les assureurs remboursaient les dommages aux particuliers hauteur de 95 Millions d (chiffre communiqu par la Caisse Centrale de Rassurance). Immdiatement aprs le cyclone, la DPPR a souhait confier conjointement lIGE, au CG PC et au CG GREF une mission de retour dexprience, portant non pas sur la gestion de crise mais sur les modes dvaluation des dgts, le respect et ladaptation aux conditions locales des normes et des modes de construction, la mise en place et lapplication des Plans de Prvention des Risques (PPR), et plus globalement sur les problmatiques de la prvention des cyclones, compte-tenu des caractristiques particulires de la Runion, de sa gographie, de sa topographie, et de sa dmographie. Pour des raisons de disponibilit des inspecteurs gnraux dsigns, les runions de travail sur place nont pu se tenir avant dbut juillet 2002, soit 5 mois plus tard, mme si deux semaines aprs le cyclone - le reprsentant de lIGE qui tait prsent la Runion titre personnel mais inform pendant son sjour de la mission projete par la DPPR avait pu en observer les consquences en prfiguration de la mission, sen entretenir avec le prfet et la DIREN et tablir une premire note dinformation. Compte tenu de ce retard, les dommages sur les milieux naturels et l'agriculture n'taient plus gure visibles; les valuations entre temps portes sur ces points par les services locaux taient considrs comme satisfaisantes ; d'autres points en revanche, notamment sur les relations entre les modes constructifs et l'importance des dommages et sur l'adaptation des normes de construction franaises et communautaires au contexte de la Runion, ont paru mriter une analyse plus approfondie, impliquant une rorientation des objectifs de la mission et une modification de sa composition. C'est pourquoi en dfinitive, la mission a t constitue de P. Hugodot de l'IGE, de P. Dubois, du CGPC auxquels ont t adjoints deux ingnieurs du CSTB, Guy Barnaud, spcialiste des effets du vent sur les constructions, et Olivier Henno, spcialiste des structures des btiments. Le prsent rapport a ainsi voulu : affiner la caractrisation du cyclone analyser la part dinadaptation des rglementations neige et vent et de leurocode mieux cerner les modes de dtermination des dgts tudier les modalits de mise en place des aides publiques vrifier les normes et les pratiques locales de construction analyser les lenteurs et les failles dans les procdures PPR. 3

La mission sest efforce de tenir compte, dans lensemble de ses analyses et lore dune nouvelle phase de dcentralisation, des circonstances locales et des mentalits qui, par bien des nuances, ne sont, la Runion, ni celles de la mtropole, ni dailleurs celles des DOM antillais.

2. CARACTERISATION DU CYCLONE DINA, AU REGARD

DU VENT
Suite au passage du cyclone Dina sur la Runion, la mtorologie nationale a fourni un document complet sur les paramtres climatiques, en particulier vent et pluie, mesurs lors de cet vnement (Annexe 1). Compte tenu des dgts subis par de nombreux appareils au cours de la tempte (anmomtres et pluviomtres), certains rsultats ne sont que des estimations. Parmi les mesures fiables, on trouve celles de la station mtorologique de Gillot, aroport de Saint-Denis : 10 mtres au-dessus du sol, la vitesse maximum instantane du vent a atteint 187 km/h (52 m/s). Sachant que cet aroport est proximit immdiate du littoral, il est soumis un vent de mer pour lequel le coefficient de rafale est de 1.4 en situation cyclonique, dans ces conditions la vitesse moyenne du vent Gillot est de 38 m/s. On transpose ce vent site mer en vent site mto en utilisant les lois de gradient logarithmiques telles que celles prsentes dans la rglementation Eurocode. Cela conduit une vitesse moyenne sur site mto 10 mtres au-dessus du sol de 32 33 m/s lgrement infrieure la vitesse de 34 m/s retenue comme vent de rfrence pour les DOM dans la rglementation Eurocode. Cette vitesse correspond un vent de dure de retour de l'ordre de 25 30 ans, en accord avec les rsultats de la mtorologie nationale (Annexe 1). Le vent Gillot tant considr comme un vent site mer , on a donc eu lors de Dina 10 mtres au-dessus de la mer : Vent moyen sur 10 min : Vent de rafale : V10m mer V10m mer 38 m/s 137 km/h 52 m/s 187 km/h

Il est clair que sur les reliefs levs de la Runion ou dans des zones topographie complexe des niveaux de vitesse largement plus importants ont t atteints. Si l'on considre l'exemple de "La Montagne", site visit au cours de la mission (figure 1) et ayant subi des dgts importants, on peut estimer de faon grossire les vitesses atteintes par le vent en prenant en compte l'effet de topographie et le changement de rugosit mer-terre, suivant la mthode prescrite dans la rglementation Eurocode. On obtient ainsi 10 mtres au-dessus du sol : Vent moyen sur 10 minutes Vla montagne = 44 47 m / s 155 170 km / h Vla montagne = 64 68 m / s 225 245 km / h Vent de rafale Ces rsultats sont en accord avec ceux prsents dans le document de la mtorologie nationale (annexe 1) : Vla montagne > 215 km / h VColorado estim 280 km / h (Le radar du Colorado dtruit au cours du cyclone est situ en crte 640 mtres d'altitude audessus de La Montagne (400 550 mtres d'altitude).

Figure 1 : en arrire-plan, vue du site de "La Montagne" et de la topographie locale Pour des vitesses de vent importantes concernant des zones habites en altitude la mtorologie nationale relve 220 km/h au centre de la plaine des Cafres 1 560 m d'altitude. Cela correspond grossirement sur site mto local un vent moyen de 40 m/s. Si l'on s'appuie sur le document de Didier Delaunay fournissant la cartographie des vents cycloniques dans les dpartements d'Outre-Mer, on constate que la vitesse de rfrence du vent sur site mto dans cette zone est de l'ordre de 42 m/s (vent de dure de retour 50 ans), ce qui conduit pour les valeurs releves lors du passage de Dina la plaine des Cafres une dure de retour de l'ordre de 30 ans. En conclusion, nous constatons que sur les zones de l'le o le cyclone a t le plus violent (Nord et Nord-Ouest de la Runion, reliefs) la dure de retour de l'vnement Dina a t d'au moins 30 ans mais sans atteindre 50 ans, dure de retour retenue dans l'Eurocode Vent pour dfinir la vitesse rglementaire. Pour le vent le cyclone Dina bien que violent, ne constitue donc pas un vnement exceptionnel. Le prfet a transmis la mission lavis suivant, manant de Mto-France : la notion de dure de retour en matire de force du vent nest pas adapte au phnomne cyclonique. En effet, la dure de retour est relative un point de mesure isol et pas un espace (et lon tend au final, comme dans ce rapport, la dure de retour estime pour un site lensemble de la Runion). Pour les besoins rglementaires, elle est calcule par Mto France en ce qui concerne le vent maximal instantan (rafales) pour lequel des donnes fiables existent. Dans ce rapport, il est question de dure de retour concernant la vitesse moyenne du vent (estime partir de donnes de rafales). Par ailleurs, la dure de retour nest pas estime pour la Montagne et le rapporteur sappuie, apparemment, uniquement sur celle estime pour le Plaine des Cafres, pour dclarer que cette dure est de moins de 50 ans pour la Runion (le raccourci est rapide) et donc que Dina nest pas un vnement exceptionnel (sans prciser quelle est la dfinition dun tel vnement et par rapport quelle norme). La mission ne mconnat pas ces lments mais considre que, si la caractrisation du phnomne peut permettre des nuances dapprciation entre spcialistes, les consquences effectives de DINA sur le terrain nen font pas un cyclone exceptionnel.

Pour la pluie, les prcipitations ont t trs abondantes sur la quasi totalit de l'le. Except sur la cte Est de Saint-Philippe Saint-Andr relativement pargne, il est tomb de 300 500 mm sur le littoral. Dans les hauts on dpasse souvent les 1 000 mm avec un maximum absolu de 2 018 mm la plaine des Chicots. Pour plus de dtails, on consultera, Annexe 1, le document de la mtorologie nationale. Coupl au vent, l'effet de la pluie se traduit par des fuites ou pertes d'tanchit lies au diffrentiel de pression sur les diffrentes faades. Les autres lments de ce rapport voquent les effets indirects de la pluie comme les inondations ou les glissements de terrain mais qui ont t l'origine des dgts les plus importants.

3. CONSIDERATIONS VIS-A-VIS DE LA
REGLEMENTATION
Actuellement deux approches rglementaires sont la disposition des bureaux d'tudes pour dterminer l'action du vent sur les constructions. Les Rgles Neige et Vent 65 modifies 99 qui constituent toujours le cadre lgal L'Eurocode 1 : Actions du vent et de la neige sur les structures, norme exprimentale qui constitue une alternative l'application des Rgles N.V mais qui n'est applicable dans le cadre contractuel d'un march public ou priv que s'il y est fait explicitement rfrence.
Note : une rglementation caractre "local" a t voque lors de diffrentes runions. Elle consiste prendre dans le cadre des rgles neige et vent une pression dynamique suprieure la valeur officielle (cf. 3.3).

3.1. Approche rgles neige et vent

Ces rgles considrent deux valeurs de la pression dynamique de base : l'une dite "normale" et l'autre dite "extrme" auxquelles on peut associer respectivement une vitesse normale et une vitesse extrme de vent. Bien qu'il n'y ait pas de lien direct entre grandeurs "normale" et "extrme" puisque la premire correspond une vitesse de pointe instantane du vent de frquence 3/oo et la seconde la plus grande vitesse de pointe instantane laquelle la construction peut tre soumise pendant sa vie normale, le rapport entre les pressions dynamiques de base "extrme" et "normale" a t fix 1,75 (soit 1,32 sur les vitesses). Dans la mesure o nous nous intressons la tenue au vent des constructions aux vents cycloniques nous ne conserverons pour la suite que les grandeurs extrmes. Les D.O.M. sont classs en zone 5 de la carte des vents selon la norme neige et vent. La pression dynamique de base extrme y est fixe 2 100 Pascals (Pa), elle correspond une vitesse de vent extrme de 58,5 m/s 210 km/h. Ces valeurs sont celles qui s'exercent 10 mtres au-dessus du sol pour un site normal.
Note : un site normal est dfini dans les rgles comme "une plaine ou un plateau de grande tendue pouvant prsenter des dnivellations peu importantes de pente infrieure 10 %".

En dehors du site normal, la zone 5 prend en compte des sites exposs pour lesquels la pression dynamique de base extrme est majore de 20 %.
Note : un site expos est dfini dans les rgles de la faon suivante "au voisinage de la mer : le littoral en gnral (sur une profondeur de 6 km), le sommet des falaises, les les ou presqu'les troites. A l'intrieur du pays : les valles troites o le vent s'engouffre, les montagnes isoles ou leves et certains cols".

Sur la Runion, toute lle est considre en site expos.

Les vrifications aux tats limites ultimes des constructions (E.L.U) sont faites avec les vents extrmes des Rgles NV sans majoration, soit dans les conditions suivantes : Site Normal Expos Pression 2 100 Pa 2 520 Pa Vitesse 58,5 m/s = 210,6 km/h 64,1 m/s = 230,7 km/h

Tableau 1 : conditions de base extrme pour les vrifications E.L.U.

Note : les valeurs ci-dessus sont prendre pour des zones dont l'altitude ne dpasse pas 1 000 m. Au-del les cahiers des charges doivent obligatoirement prescrire les pressions dynamiques de base prendre en compte dans les calculs [6].

Une rglementation locale voque au cours de plusieurs runions, n'ayant aucun caractre officiel, mais prise en compte dans certains contrats, remplace la vitesse extrme des rgles N.V. (58.5 m/s 210 km/h) par une vitesse de 288 km/h soit 80 m/s. La pression dynamique extrme correspondante est de 4000 Pa comparer aux 2520 Pa des rgles N.V. site expos. La majoration des charges est alors de prs de 60%.

3.2. Approche Eurocode

L'Eurocode prend en compte la nature turbulente du vent et le rle jou par la rugosit du terrain sur le dveloppement de cette turbulence. Ainsi, il dfinit 4 catgories caractristiques de terrain du moins rugueux au plus rugueux : Catgorie 1 : Haute mer, lacs offrant au moins 5 km de longueur au vent, rgions lisses et plates sans obstacles Catgorie 2 : Rgions de cultures avec haies et avec quelques petites fermes, maisons ou arbres Catgorie 3 : Zones industrielles ou suburbaines et forts permanentes Catgorie 4 : Zones urbaines dont au moins 15 % de la surface est occupe par des btiments de hauteur moyenne suprieure 15 mtres
Note : le site des stations mtorologiques s'apparente la catgorie 2.

Dans l'Eurocode la vitesse de rfrence du vent est dfinie sur une base probabiliste : c'est la vitesse moyenne sur 10 minutes 10 mtres au-dessus d'un terrain de catgorie II avec une probabilit annuelle de dpassement de 0,02 (vent de priode moyenne de retour : 50 ans). La rglementation Eurocode a retenu une vitesse de 34 m/s comme vitesse de rfrence du vent pour les D.O.M. La rugosit du terrain, la topographie locale et la hauteur au dessus du sol influent sur la vitesse moyenne et la turbulence locales du vent. La vitesse de pointe locale dpend de tous ces paramtres ; les lois prsentes dans l'Eurocode (gradient vertical de vitesse moyenne, profil d'intensit de turbulence) permettent son calcul. On obtient en particulier 10 mtres de hauteur pour diffrentes rugosits, en l'absence de topographie et pour une vitesse de rfrence de 34 m/s :

Tableau 2 : vitesses et pressions caractristiques pour les diffrentes catgories de rugosit

Catgorie de terrain 1 2 3 4 Vitesse moyenne 40 m/s 144 km/h 34 m/s = 122 km/h 26 m/s = 95 km/h 23 m/s = 82 km/h Vitesse de pointe 60 m/s = 216 km/h 57 m/s = 205 km/h 52 m/s = 189 km/h 51 m/s = 184 km/h Pression dynamique de pointe 2 260 Pa 2 000 Pa 1 700 Pa 1 600 Pa

Dans l'Eurocode les vrifications l'tat limite ultime (E.L.U) sont faites avec une majoration des charges de 50 %, ce qui donne 10 mtres de hauteur pour les diffrentes classes de rugosit : Tableau 3 : pression dynamique de pointe 10 mtres de hauteur pour vrification E.L.U. Catgorie de terrain 1 2 3 4 Pression dynamique de pointe E.L.U. 3 390 Pa 3 000 Pa 2 550 Pa 2 400 Pa

Note : nous rappelons qu'en site expos l'application des rgles Neige et Vent conduit : P = 2 520 Pa

3.3. Le cyclone Dina : quelle rglementation appliquer ?

Nous avons montr page 8, malgr des diffrences dapprciation avec la mtorologie nationale, que le cyclone Dina n'tait pas un phnomne cyclonique exceptionnel puisque sa dure de retour qui se situe au-dessus de 30 ans reste nettement infrieure 50 ans. Il est intressant de contrler comment se situent les deux approches rglementaires en slectionnant deux sites caractristiques, "Gillot" proximit du littoral et "La Montagne" situ sur un relief dominant la mer pour lesquels la mtorologie nationale a mesur ou estim les vitesses de vent pendant le cyclone Dina. En se rfrant l'annexe 1, les pressions dynamiques extrmes observes sur ces 2 sites 10 mtres de hauteur pendant le cyclone Dina sont : Gillot La Montagne 1 700 Pa entre 2 550 et 2 850 Pa

a) Dans le cadre des rgles NV, les vrifications E.L.U. sont faites pour un site expos en utilisant une pression dynamique extrme de 2 520 Pa. Si cette valeur couvre largement le cas de Gillot, elle est par contre insuffisante pour traiter correctement celui de La Montagne. Il est clair que la notion de site expos telle que dfinie dans les rgles NV n'est pas adapte pour un site tel que La Montagne o se cumulent proximit de la mer et effet topographique important. b) Avec l'Eurocode, les vrifications ELU auraient t faites en intgrant les effets de changement de rugosit et de topographie. Ainsi pour le site de Gillot nous aurions pris une 10

pression de 3 390 Pa correspondant une rugosit de catgorie 1 (cf. tableau 3) compte tenu de la proximit de la mer. Pour La Montagne, la valeur prendre en considration ne figure pas dans le tableau 3 car au changement de rugosit mer-terre s'ajoute un effet de topographie. A partir des relevs IGN et des abaques de l'Eurocode on obtient 4 500 Pa. Dans ces 2 cas le cyclone Dina aurait t largement couvert par la rglementation Eurocode. c) Hypothse rglementation locale : il faut souligner que si l'on envisageait dofficialiser la rglementation locale, la vrification E.L.U. aurait t effectue 4000 Pa sur le site de Gillot et 4800 Pa La Montagne (site expos au sens des rgles N.V.). En comparaison avec l'Eurocode, les marges auraient t plus ou moins importantes par rapport aux vrifications ELU dans le cas d'un vent de dure de retour 50 ans : Site de Gillot : Site de La Montagne : 4000 Pa comparer 3390 Pa : + 18 % 4800 Pa comparer 4500 Pa : + 7 %

De ce qui prcde, il est clair que la rglementation N.V. couvre correctement les vnements cycloniques du type Dina tant que la topographie et l'exposition au lieu ne sont pas critiques ; la notion de "site expos" n'est pas adapte une le comme La Runion. La rglementation "locale", en augmentant la valeur du vent extrme, repousse certes les limites mais la critique reste la mme puisque l'on reste par ailleurs dans le cadre des rgles Neige et Vent. En outre, la vitesse retenue manque de base de justification et sa gnralisation aurait des rpercussions conomiques importantes. Il reste donc que l'approche propose dans l'Eurocode, par la prise en compte de la nature turbulente du vent, de la rugosit du terrain et de la topographie du site, permet de mieux cerner la ralit des phnomnes. Le choix de la dure de retour de 50 ans peut naturellement tre discut mais le fait de majorer les charges de 50 % pour les vrifications l'ELU laisse des marges raisonnables pour "encaisser" des cyclones de dure de retour suprieures. Le prfet (DIREN) ne partage pas cette analyse, dans les termes suivants: le choix de la dure de retour de 50 ans semble critiquable pour les auteurs du rapport, mais ils pensent que cela nest pas grave puisque le fait de majorer les charges de 50 % pour les vrifications lELU laisse des marges raisonnables pour encaisser les cyclones de dure de retour suprieures . Or le sens donner ces 50% prvus par les rglements nest pas dtre consomms doffice par un sous-dimensionnement des hypothses de calcul. Il aurait t prfrable que lon traite plus correctement la question essentielle de lestimation du vent de rfrence. Les auteurs ne tranchent pas, par exemple, la question essentielle de savoir sil faut garder (voire rendre plus officielle) lavenir la pratique locale dun vent de rfrence de 288 km/h, au lieu de 210 km/h en site normal, et 231 km/h en site expos, selon les rgles officielles dites neige et vent . La mission, sur ce point, laisse les spcialistes choisir entre ces deux interprtations, dans le cadre de la modification de la rglementation.

11

3.4. Aspects complmentaires

3.4.1. Pour une meilleure prise en compte de lorographie

La notion de site expos dans les rgles NV, et la correction de topographie introduite dans l'Eurocode, ne concernent que les effets locaux du relief. D'un point de vue mtorologique, on dsigne sous le vocable de relief local, les accidents topographiques de faible extension (quelques kilomtres au maximum) comme les falaises, les collines ou les ravines. Pour les sites d'altitude infrieure 1000 m, le relief global de plus grande chelle, n'est pas pris en compte dans l'approche rglementaire des effets du vent tant en mtropole que dans les DOM TOM . Pour l'Ile de la Runion, une tude indique pourtant que la vitesse de rfrence (en terme de vitesse de pointe) peut varier d'un point un autre de l'le, de 28 m/s 61 m/s ( comparer la valeur unique de 34 m/s de l'Eurocode) uniquement en fonction de la situation par rapport au relief global de l'Ile. On voit immdiatement l'intrt conomique qu'il y a introduire dans l'Eurocode, particulirement pour les les montagneuses, l'influence du relief global sur la vitesse de rfrence, afin de pouvoir moduler le dimensionnement des btiments et des ouvrages d'art en fonction de leur exposition relle au vent pour un mme niveau de risque. METEO FRANCE constate ici que globalement les cumuls gnrs par DINA ont t bien plus importants que ceux gnrs par FIRINGA (except dans le Sud et surtout lEst de lle) La diffrence importante avec FIRINGA se constate plutt dans les cumuls de prcipitations sur des priodes infrieures 3 heures o l, les valeurs ont t beaucoup plus fortes dans le Sud pour le cas de FIRINGA (qui sexplique sans doute par le fait que lil de FIRINGA a travers lle, le Sud ayant t ainsi touch par la partie sud de lil l o se produisent les plus fortes intensits instantanes au niveau des prcipitations

3.4.2.

Leffet du changement climatique

L'Eurocode est bas sur une vitesse de rfrence de priode de retour 50 ans estime statistiquement partir de l'chantillon des 40 dernires annes, en supposant que les conditions climatiques ont t et resteront stationnaires en particulier pour toute la dure de vie souhaite de l'ouvrage. Or certains signaux semblent montrer un rchauffement de la plante qui pourrait affecter le rgime des vents et donc la frquence, la trajectoire et l'intensit des cyclones. Les connaissances actuelles ne permettent cependant pas de s'appuyer sur un scnario fiable comme le prcise Serge Planton de Mto France : "Concernant la frquence et l'intensit des cyclones tropicaux, les tudes donnent des rsultats parfois contradictoires, allant d'une diminution du nombre de cyclones dans les deux hmisphres, mais plus marque dans l'hmisphre sud, une lgre diminution dans l'hmisphre sud mais une lgre augmentation dans l'hmisphre nord. La conclusion qui s'impose est que l'on ne peut pas, en l'tat des connaissances, apporter de rponse claire sur l'volution du nombre des cyclones dans le contexte d'un rchauffement du climat". Il y a donc lieu de rester prudent et de veiller toujours garder une marge de scurit dans le dimensionnement, comme le prconise l'Eurocode.

12

Le prfet (DIREN) note que leffet du changement climatique est quasiment pass sous silence, au moment mme o le gouvernement souhaite inscrire le principe de prcaution dans la Constitution : or il me semble quici (prsomptions de liens de cause effet entre dune part le rchauffement des ocans, qui est avr, et le rchauffement de latmosphre, qui est probable, et dautre part la frquence et la force des cyclones ; gravit des consquences ; impossibilit de trancher scientifiquement) tous les ingrdients sont runis pour une application de ce principe. Il est clair, par exemple, que plusieurs cyclones, dans les dernires dcennies, La Runion ou ailleurs, ont permis de mesurer des vents suprieurs 231 km/h (et ce malgr les difficults de mesurer des vents dune telle violence, comme la montr la rupture des anmomtres lors du passage de Dina), le record mesur semblant tre 310 km/h (dans le Pacifique). A cet gard, la mission doit signaler que les experts du GIEC, sils confirment sans ambigut la ralit du changement climatique, sont plus prudents sur son effet sur les vnements extrmes. La mission prfre donc proposer de garder des marges de scurit suffisantes pour faire face des vnements extrmes..

13

4. CONSEQUENCES DU CYCLONE
Dans la semaine qui a suivi le cyclone, il tait dj manifeste que les dgts, importants en zones agricoles et naturelles, taient nettement circonscrits quelques communes et sites trs cibls, plusieurs itinraires routiers trs fragiles, et des types dhabitats particulirement lgers. Les mdias, interrogs par la mission dbut fvrier, puis nouveau dbut juillet, ne cachaient pas que, sils navaient pas t en peine pendant lvnement de raliser des prises de vues spectaculaires illustrant lampleur du phnomne, ils avaient eu plus de mal photographier ensuite des dgts impressionnants, sauf dans les hauts de St Denis ( La Montagne). Pourtant, lensemble des communes de la Runion a bnfici dun classement par arrts catnat, mme si cest des titres divers. La mission, qui ne pouvait sarrter des impressions, mme confirmes par la boutade dun des principaux responsables de lle voquant un cyclone lectoral , sest efforce dapprocher la ralit, en mettant sous la forme interrogative pour sefforcer de la vrifier lapprciation du DDE lui-mme dont les compte-rendus immdiats taient dj beaucoup plus modrs que ceux des maires, lorsquil soulignait dans son compte-rendu de mi-mars 2002, soit avec un recul de 2 mois, le faible effet dvastateur, et le fort effet rvlateur de DINA.

4.1. Un faible effet dvastateur ?

Si les dgts, comme le phnomne lui-mme, ont t immdiatement spectaculaires, leur ampleur et leurs consquences durables ne sont pas comparables celles de cyclones tropicaux comme Hugo, qui avait en partie ras la Guadeloupe en 1989.

4.1.1.

Cause : mobilisation, prcautions, gestion de crise

La mobilisation pralable lapproche du cyclone a t remarquable, infirmant les craintes de nombreux responsables de lle qui craignaient que se soit perdue, aprs 10 ans sans vnement grave, la mmoire du cyclone . Les pouvoirs publics ont remarquablement gr la crise et, malgr une panne de lmetteur de TDF obligeant les autorits transfrer les directives et les informations sur la modulation de frquences, la population a su respecter les rgles de prudence dictes et viter tout dplacement. Le rle imparti la mission se limite ici nanalyser la gestion de crise quen tant que celle-ci comporte des prcautions pralables et des interventions et valuations postrieures ; elle tient cependant noter que celle-ci a t remarquablement matrise pendant la priode du cyclone, de lavis unanime des personnes rencontres. Il ny a dailleurs eu dplorer aucun dcs direct, la diffrence de lle Maurice voisine qui eut 3 morts. Cette apprciation favorable est une raison de plus pour analyser la ralit des dgts.

14

4.1.2.

Consquences annonces, consquences constates :

A. Environnement : Le peuplement forestier en milieu naturel a t particulirement touch dans la tamarinaie, mais la structure de ces peuplements naturels a t faonne par le passage des cyclones successifs et leur rgnration se fera son rythme naturel. Par contre, 1000 ha (sur 5000) despaces forestiers de production ont t touchs ce qui, de lavis de lONF recueilli six mois plus tard, ne pose pas de problme majeur de gestion, en tous cas pas la mesure de la tempte de 1999 en mtropole. (NB : le choix des essences sur lIle tient compte du risque cyclonique). Les milieux aquatiques deau douce ont t fortement perturbs par les dbits des rivires et ravines et par la dgradation de la qualit des eaux. Mais l aussi, six mois aprs, les inventaires du rseau piscicole nincitent pas au catastrophisme. Les lagons nont pas autant souffert de Dina, cyclone de vent, malgr des dgts importants sur les plages, quils avaient souffert de Firinga, cyclone de pluie. Cependant, des blooms algaux , par processus de dgradation des matires organiques dverses dans le lagon par les rivires en crue ont fait craindre une dgradation des fonds coralliens. A ce jour, les consquences durables sont difficilement mesurables en labsence dun systme de suivi scientifique de lcologie du lagon, que la DIREN souhaite depuis longtemps mettre en place, ce qui serait souhaitable mme si ce milieu noffre pas, la Runion, lampleur et la richesse de celui de Nouvelle-Caldonie. La gestion des dchets (75 % verts, 25 % dencombrants) a conduit en traiter en un minimum de temps 50 000T, soit la moiti de la production annuelle de la Runion, et ceci pour lessentiel au Nord-Ouest du dpartement. Do des stockages provisoires trs mlangs, proximit des agglomrations, dont le traitement a t estim 4, 5 millions . On voit mal, dans une Runion qui a du mal organiser une collecte et un traitement satisfaisants de ses dchets, comment mieux faire face une telle situation exceptionnelle. Le prfet (DIREN) considre que le problme des dchets post-cycloniques est voqu en une ligne de manire fataliste, alors que de la communication des collectivits vers le public, et la dtermination pralable de sites de stockage tampon permettraient facilement de limiter les mlanges et d'acclrer la collecte en vue d'un traitement (compostage...) progressif . La mission a le sentiment davoir ci-dessus port une apprciation logieuse sur la manire dont les dchets post-cycloniques ont t traits ; il ne lui appartenait pas dtablir un rapport spcifique sur la communication avec le public et la cration de stockages tampon. Elle ne peut quapprouver les intentions de la DIREN sur ces deux points. Les rseaux deau et dassainissement ont souffert, des coupures deau ont dur plus de 10 jours pour 7% de la population, des dbordements de stations dpuration ont eu lieu sur le Nord Ouest de lle, mais les remises en tat ont t rapides et compltes. Les atteintes lenvironnement peuvent donc tre considres comme limites et, pour lessentiel, rversibles.

15

B. agriculture et levage : Indubitablement, lactivit agricole a souffert, mais essentiellement pour les spculations rotation rapide. Pour llevage, les exploitations avicoles - qui sont un des rares secteurs o la Runion est proche de la satisfaction des besoins locaux - ont t trs gravement sinistres, au moins 70 %, la fois par la perte danimaux et par des dgts importants aux btiments en construction lgre, car elles se situent pour la plupart lintrieur de lle, dans les couloirs de vent des cirques. La mission na pas eu accs un chiffrage suffisamment prcis pour en faire tat, dautant que les remboursements sont partags entre crdits calamits agricoles et assurances classiques. Le marachage a souffert 90 %, mais sest partiellement rattrap en multipliant ses prix (par 4 5 !) dans les semaines qui ont suivi le cyclone ; mais les replantations ont pu y tre rapides dans un secteur rcoltes pluriannuelles, particulirement sous les tropiques. Lhorticulture a t un peu moins atteinte, de 50 100% ; travaillant peu sous serres, elle a plus subi des pertes dexploitation que des pertes en quipements. Larboriculture fruitire a subi des atteintes diffrentes selon le type de fruits, allant l aussi de 15 100%. Quant la canne sucre, il est clair quatteinte 15 ou 20 % en janvier selon les services de la DDA, son tat prvisible pour la rcolte de juillet-aot tait particulirement rassurant dbut juillet. Si lon pouvait dire, dbut fvrier 2002, que lactivit agricole a t svrement touche dans tous les domaines (rapport de synthse de la DIREN), les dgts durables sont donc nettement circonscrits, l aussi, des secteurs particuliers. Ils ne sont, en tous cas, en rien comparables ceux que vient de subir en septembre/octobre 2002 lagriculture du Gard et de lHrault o, de surcrot, ont t arraches des productions prennes (vignes, arbres fruitiers). Le prfet (DAF) note que : si la mission n a pas eu accs un chiffrage prcis des dommages agricoles, cest quelle ne les a pas cherchs, car la simple consultation du rapport dtaill du 4 fvrier 2002 donnait des indications assez prcises, assez bien confirmes par les faits. La mission note que les chiffres ci-dessus sont tirs des rapports de la DAF, laquelle confirme plus loin que la surestimation en matire agricole est de 20% (besoins daide 13,4 M euros, pays 10,6 M euros). Les paiements sont intervenus 5 mois aprs le cyclone, dlai tout fait correct si lon veut une instruction srieuse, indispensable en agriculture. Ces lments confirment une surestimation que la mission considre comme normale dans de telles circonstances. C. quipements publics : Lvaluation de la DDE, tablie dfinitivement la mi-mars 2002, a lavantage - on la dit plus haut - davoir t tablie avec un vritable recul, et de proposer un chiffrage aprs rparations ou devis prcis pour ce qui dpendait directement de ce service, et non pas dvaluations immdiates. 16

Le rseau routier national justifiait des travaux hauteur de 11,9 millions , le rseau dpartemental de 2 millions , la voirie communale de 29 millions d. Mais, pour ce dernier chiffre, la DDE ne manque pas de signaler quil comprend les rparations de dommages dus essentiellement au mauvais tat initial de certaines voies. Ce qui revient intgrer dans le cot du cyclone des interventions qui auraient d lui tre antrieures. Lentretien des cours deau a t valu, pour des travaux durgence, 0,98 millions , la DDE rappelant quun nettoyage gnralis de lensemble des ravines, pour dgager la fois la vgtation accumule par le cyclone et la vgtation prsente antrieurement (cause dinondations nombreuses et rcurrentes) coterait 1 million de plus. Les rparations aux btiments publics ont t chiffres 14 millions , dont 10 millions pour les seuls btiments communaux, et 2, 5 millions pour les btiments dpartementaux. Cet cart a conduit la mission analyser plus particulirement les raisons pour lesquelles les btiments dpartementaux (collges en particulier) et dailleurs rgionaux (lyces)- avaient si peu souffert, en rencontrant leurs deux directeurs du patrimoine. En premier lieu, le chiffrage des communes est prvisionnel, il a t communiqu par les maires avec autant de clrit que de prcision ( leuro prs), ds la 1re semaine de fvrier. Les chiffres de la Rgion et du Dpartement sont calculs en cots rels, aprs travaux, ils datent de dbut juillet 2002. Le Dpartement chiffre ses dgts 1 000 000 pour 60 tablissements concerns, dont 200 000 pour le seul collge de la Montagne, et 700 000 pour les autres btiments (trs comparables ceux des communes : pavillons daide sociale, dispensaires, etc). Ce total de juillet, on laura not, est dailleurs infrieur de 800 000 celui que proposait la DDE en mars, ce qui est un indice supplmentaire des carts entre dgts annoncs et dpenses relles. Le rapport de la direction du patrimoine du Dpartement souligne dailleurs que pour la majorit des personnes audites, ce cyclone na pas fait normment de dgts sur nos btiments et que cest principalement la vgtation qui a t dtruite . Les ingnieurs du CSTB participant la mission ont tudi avec intrt les enseignements tirs par la Direction du patrimoine quant aux mthodes de construction ( cf infra). D. Habitat Cest videmment ici que les carts de chiffrages sont les plus frappants. Dans son rapport aux ministres de lIntrieur et de lOutre Mer dat du 30 janvier 2002, soit 8 jours aprs le passage de DINA du 22 janvier, le prfet de la Runion estimait plusieurs milliers le nombre dhabitations endommages et plusieurs centaines le nombre de rsidences dtruites . Le DDE, quant lui, dans son rapport de mars 2002 apporte les chiffres suivants : parc priv : 1800 logements ont subi des dgts immobiliers dont 850 sont des constructions prcaires ou insalubres pour lesquelles se posent des questions de mise en scurit puis de remise en tat minimale . Nous reviendrons infra sur ce problme de consolidation dun habitat totalement inadapt et, la plupart du temps, construit sans permis de construire et en zones inconstructibles ou risque. Mais, ds le 6 fvrier 2002, les compagnies dassurance enregistraient 15 000 dossiers de sinistre, pour un total de 70 millions , au titre des contrats assurance-habitation, avant donc

17

classement cat-nat qui leur garantissait la rassurance. Le chiffre final sest lev 95 millions . Les assureurs, dans leur rapport aprs retour de mission (Caisse centrale de rassurance) davril 2002, confirment que les dgts infiltrations ne sont indemniss que depuis que la Loi dorientation pour lOutre-Mer (LOUM) impose partir du 1er janvier 2000 que le rgime cat-nat prenne en charge tous les dommages (vent et eau) si le vent dpasse 215 Km/h en rafales ou 145 Km/h pendant plus de 10 minutes. Ce qui a t le cas pendant DINA. Mais les assureurs locaux soulignent quils ont ainsi d prendre en charge dans le cadre cat-nat des dgts dinfiltrations dont lanciennet ntait pas forcment date de DINAEt hauteur de 95 millions , alors quavant les dispositions de la LOUM, ce chiffre aurait t limit 10 millions , cest--dire 9 fois moins. Il est heureux que les runionnais aient pu bnficier dune amlioration lgislative des conditions dassurance par un dispositif mieux adapt leurs phnomnes atmosphriques, et quils aient su en tirer le meilleur parti. La mission tient cependant signaler que la fdration du BTP lui prcis, documents de synthse lappui, quau lendemain du cyclone ses membres, fabricants de matriaux de construction (particulirement portes et fentres) avaient reu plusieurs milliers de demandes de devis pour des quipements haute performances dtanchit (menuiseries PVC sophistiques par exemple) suivies de commandes beaucoup moins nombreuses, manifestement reportes sur des produits moins sophistiqus, videmment moins chers et gnralement fabriqus non pas en Runion mais Maurice ou Madagascar. Assertions confirmes par lADIR (Association pour le Dveloppement de la Runion), organisme patronal, mais aussi par les assureurs qui, dans le cadre cat-nat, ont rembours trs vite, et sur devis les petits dgts, qui taient aussi les plus nombreux. Le prochain cyclone affrontera donc nouveau des huisseries mdiocres, provoquant nouveau des dgts dtanchit, qui seront nouveau surrembourss, au profit des industries tout-venant des pays voisins Signalons en outre que les subventions de lANAH pour les propritaires-bailleurs et AAH (Aide lAmlioration de lHabitat) pour les propritaires occupants ont t verses sans quon puisse vrifier si les bnficiaires navaient dj touch des remboursements dassurances pour les mmes dgts. Une simple attestation du Maire certificiait que les propritaires navaient pas bnfici dun autre remboursement. Il et pourtant t possible de croiser les 2 listes. - parcs communaux de logement trs sociaux : 520 logements endommags,dont 500 dans la seule commune de St Denis, par infiltration de pluies cycloniques , ce qui confirme le caractre trs cibl, gographiquement, des dgts. - parc locatif de logement social : la DDE enregistre entre 5 000 et 7 000 logements endommags, mais avec des dgts relativement mineurs, sauf pour une cinquantaine dentre eux , en soulignant que les dgts aux quipements connexes aux constructions ellesmmes sont importants, et non assurs . Ce qui est une analyse parfaitement parallle celle du Patrimoine du Dpartement. La DDE chiffre le cot des rparations entre 1 et 2 millions . Par contre, la rparation des habitations revenus modestes et non assures, mnages propritaires occupants ou quivalent est chiffre entre 4 et 5 millions pour 500 700 logements. Prs de 900 logements insalubres ou prcaires ont t touchs par le cyclone, ce qui requiert 5 millions pour crer des logements de secours pour 200 mnages, et 2,5 millions pour mise en scurit de 500 logements. 18

Ces deux dernires catgories concernent pour lessentiel, des populations vivant dans des habitats prcaires, la plupart du temps construits sans permis et en zones risques, dj voqus plus haut. Mais si lon comprend bien la ncessit de rserver un traitement prioritaire aux cas sociaux, on comprend mal quil ne soit pas conditionn par lEtat, auprs des intresss mais aussi des communes et des organismes HLM, des programmes de relogement en dur. Le S.E lOutre-Mer a dailleurs demand au prfet dans ses trs longues conditionnalits aux aides accordes (cf infra) de veiller recueillir lengagement des maires de remplacer au plus vite ces cases par des habitats sociaux en dur. Interrogs sur ce thme, les lus rencontrs par la mission nont pas montr denthousiasme particulier pour rendre prioritaires des populations majoritairement mahoraises, qui viendraient prendre la place des runionnais sur les listes dattente des logements sociaux . Cest, en effet, un vrai problme, que connaissent dailleurs les communes urbaines de mtropole mais avec une moindre pression dmographique. Il nen reste pas moins que les mmes lus - et leurs employs des bureaux daide sociale - rencontrs par la mission nont pas cach que bien des aides financires distribues aprs DINA ont permis de rparer en urgence ces habitations prcaires, mais qui sont restes difies et maintenues en zones non constructibles (et dangereuses). On constate en tous cas, la lecture de ces chiffres qui sont la traduction dune analyse approfondie du DDE, quon est loin, smantiquement et statistiquement, des milliers dhabitations endommages et des centaines de rsidences dtruites dcrites par le rapport prfectoral, qui suggre un cyclone de la puissance dHUGO. Ce nest pas parce que trop dhabitants rsident encore dans des habitats prcaires quil faut dnommer celles-ci des rsidences, expression de nature induire en catastrophisme un destinataire non averti. Il n tait pas question, pour la mission, dopposer les impressions de ses membres, pour lun immdiatement aprs le cyclone, pour tous six mois aprs, aux chiffrages tablis par les autorits locales. Mais en confrontant simplement entre elles les analyses successives des administrations mmes de lEtat la Runion et en les confrontant aux constatations de nombreux interlocuteurs, on constate donc des carts forts entre les chiffrages effectus chaud immdiatement aprs le cyclone et ceux qui ressortent dune tude plus froide, aprs vacuation du traumatisme conscutif au caractre spectaculaire du phnomne. Le prfet (SIRDPC) note ici que les services prfectoraux ont suivi les consignes quant ltablissement en urgence des dossiers CAT NAT et sinistrs, conformment aux instructions du Ministre de lOutre-Mer, lors de sa visite du 26 janvier 2002. Les donnes chiffres prsentes par linspection ne sont pas contradictoires avec lestimation globale initiale des dgts, pour ce qui concerne les btiments endommags. Il prcise par ailleurs quun chiffrage des dgts concernant les particuliers non assurs (estimation) a t adress au SEOM pour tre prsent au Comit Interministriel du Fonds de Secours le 14 fvrier 2002. Lestimation initiale ne reflte pas une tentative de gonfler les chiffres ou dun quelconque laxisme, mais est la rsultante dune valuation rapide impose par les demandes ministrielles, ce qui na pas permis comme le souligne le rapport : de prendre le temps du recul dvacuer la part motionnelle de raliser un chiffrage plus prcis

19

Cest l trs exactement lanalyse de la mission, la nuance prs de la dfinition des btiments (une case nest pas comptabilisable comme une villa en dur). Le prfet souligne par ailleurs que des dossiers ont t constitus par commune avec rapport particulier, en fonction des dgts constats. Toutes les communes nont pas t dclares en tat de catastrophe naturelle pour tous les risques (vents cycloniques, inondations, mouvements de terrains, houle). Une commune na pas fait lobjet du tel classement (St Philippe : ni dgts, ni relevs significatifs). Dautres rapports (BRGM, DDE, ORE) que celui de Mto France ont servis de rfrence pour linstruction des dossiers Cat Nat. La mission en avait pris acte.

4.1.3.

2 morts, 1 mois aprs :

Sagissant de la Rivire des Pluies, il convient de rappeler que le barrage sest form dans le lit de la rivire au lieu-dit le grand boulis la suite dun effondrement de la falaise lors du passage de DINA. Cependant, la retenue deau sest constitue lors des fortes pluies causes par le cyclone HARRY. Le cyclone na pas fait de morts immdiats, mais seulement deux blesss graves, ce qui est on la vu - la preuve de la remarquable gestion de crise et de la discipline de la population. Il faut cependant signaler 5 6 dcs indirects,sans quil ait pu tre tabli quil y avait eu par rupture de la continuit des soins en tablissements hospitaliers (ce qui mrite dtre analys au plan des quipements de supplance des rseaux), et surtout la mort, prs dun mois plus tard de 2 jeunes gens, emports au moment prcis o ils staient imprudemment aventurs sur un amas de boue barrant encore une rivire. Le prfet rappelle ici trs justement que les ruptures de la chane mdicale des secours sont possibles lors du passage dun cyclone, lorsque les conditions mtorologiques deviennent extrmes (vent 200 km/h et pluies torrentielles).. Le cyclone DINA a remis en vidence la notion de secours temporairement impossible .

4.1.4.

les glissements de terrains :

La Runion, avec son relief volcanique jeune et lampleur de ses prcipitations, est particulirement sujette aux glissements de terrains. Cest lun des risques naturels majeurs quelle doit prendre en compte dans ses documents durbanisme. On verra infra que cette caractristique, insuffisamment traduite ce jour dans les dits documents, rduit encore la surface globale de terrains constructibles sur lle. Les prcipitations importantes, pendant le cyclone, ont rappel avec acuit la fragilit de certaines zones, dont certaines sont trs habites. Aussi, sur sollicitation du prfet, le BRGM a effectu un inventaire des mouvements de terrains conscutifs au cyclone afin dinstruire le dossier cat-nat ; cet inventaire a t loccasion de complter la banque de donnes du centre thmatique national risques bas Marseille. La DIREN, sur financement MEDD, a en outre fait tablir par le BRGM un complment dinventaire des mouvements de terrains sur quelques communes particulirement menaces. 20

La mission a pu se rendre sur 2 sites considrs comme les plus dangereux, avec des mouvements de terrains dampleur kilomtrique. Dans le cirque de Salazie, au lieu-dit trois ilets , elle a constat le glissement progressif dune langue de terre situe entre deux rivires, sur laquelle sont installes une centaine de familles vivant de llevage industriel des poulets, dont les installations ne seraient pas situes sur le mme site. Le cot de consolidation de cette langue de terre (dont le reprsentant de la DDE prsent ne garantissait pas lefficacit) serait valu 15 000 000 , soit 150 000 par famille, chiffre qui ne paraissait pas choquer les reprsentants prsents de la municipalit. Si lon peut sinterroger sur la ralit dun tel chiffre, de surcrot sans garantie defficacit, il va de soi quun transfert de la population concerne simpose. A St Joseph, en amont de la Rivire Langevin, au lieu-dit Grand Galet, rsident 100 familles dans un village compltement isol, reli la cte par une route ONF, mais ralise par la commune ; les habitants sont concessionnaires de terrains appartenant au Domaine du dpartement, mais dont lEtat garde lusufruit, et qui restent grs par lONF, laquelle souhaite mettre fin une situation trs dangereuse dont elle ne veut pas tre tenue pour responsable, en se retirant du site. Elle dresse PV pour toute occupation nouvelle, y compris par partition de terrains concds. Ces PV sont systmatiquement classs par le procureur, et le sous-prfet nenvisage pas de procder des destructions. LONF a suggr que la municipalit construise une salle polyvalente-refuge sur le seul terrain considr comme non susceptible de glisser, mais le Prfet et le sous-prfet sy opposent par crainte de prenniser la situation. Dans les 3 cirques, les pluies intenses ont acclr lrosion, charriant jusquaux ravines et rivires des matriaux formant des dpts du type de celui qui, en seffondrant, a caus la mort des deux jeunes gens cits plus haut. Ce risque de glissement de terrains, acclr par DINA mais bien antrieur au cyclone, est lun des problmes majeurs que doivent affronter les pouvoirs publics dans lle.

4.2. Un fort effet rvlateur

Un fort traumatisme, la manire dont il est vcu, vacu et trait, font souvent merger des comportements locaux qui, dans le cas de DINA la Runion ne sont que trs partiellement rvlateurs dun laxisme quon aurait tort de taxer de tropical , au risque den constater de similaires sous dautres latitudes plus hexagonales. Car ces comportements sont surtout rvlateurs de problmatiques spcifiques la Runion, dont la dmographie particulire est un lment dterminant.

4.2.1.

Des comportements :

La tentation de gonfler les chiffres : le chiffrage des dgts, * qui apparat donc la mission comme nettement exagr, a t la fois la synthse dvaluations manifestement htives, transmises sans avoir t dpouilles de leffet motionnel des instants qui ont suivi le cyclone et dun effet daubaine ; et ceci tous les niveaux de la chane dinformation. Sil est souhaitable de rpondre rapidement au traumatisme de la population (perceptible les premiers jours, mais trs vite attnu ds constatation des consquences limites dun phnomne spectaculaire), il est nanmoins souhaitable de prendre ds le dpart le temps du recul, quitte mettre en place ensuite les modalits dun rattrapage des dlais de la procdure cat-nat.

21

Cette constatation ne met pas en cause les hommes, mais la mthodologie de constitution des dossiers cat-nat, qui contraint les responsables locaux fournir des lments dapprciation avant dtre capables den vacuer la part motionnelle. De longs dlais de rponse administratifs : la rapidit de dcision du premier arrt cat-nat nest pas en cause : il a t pris ds le 5 fvrier 2002. Par contre, la mobilisation des crdits de lEtat, particulirement pour les travaux sur les logements sociaux, a t lente et assortie de conditionnalits multiples qui sont la ngation mme du principe de dconcentration. Si lon compare les dlais de mise en place des crdits cat-nat qui appuient la solidarit nationale sur la mobilisation de personnes prives, les assureurs et experts locaux - et ceux de raction des administrations de lOutre-Mer aux demandes du reprsentant de lEtat pour mobiliser les crdits publics, on constate des carts inquitants : - Premiers versements dindemnits au titre des assurances : dbut mars 2002. Au 9 avril 2002, tous les dommages directs et indirects causs par le cyclone avaient t indemniss par les assureurs de bonne foi ou titre commercial , selon la Caisse centrale de Rassurance. Cette dernire apprciation en dit long sur la ralit de certains dossiers Mais le dispositif est au point, et il est rapide. Il laurait t encore plus sil stait appliqu exclusivement aux communes rellement sinistres, dsignes par les arrts ministriels sur des bases plus srieuses. - Premire note du prfet au S.E pour lOutre-Mer, date du 22 fvrier partir dvaluations ramenes logiquement de plus justes proportions quau dbut du mme mois, demandant en 1 page 3 adaptations temporaires et limites du cadre rglementaire pour la mobilisation de crdits destins aux oprations de rsorption de lhabitat insalubre, la rparation des dgts occasionns aux habitations des personnes revenus modestes . Il sagissait dobtenir une mobilisation de la Ligne Budgtaire Unique (LBU), dont la dnomination exprime la volont de souplesse et de rapidit du lgislateur, taux port 100 %, ainsi que la remise en tat dlments connexes aux parcs locatifs sociaux (dont on a vu quils avaient plus souffert que les logements eux-mmes), et qui ne sont pas assurables, en portant 50 % le taux des subventions. Cette note ntait videmment que la forme officielle de demandes qui faisaient, depuis dbut fvrier, lobjet dchanges permanents entre DDE, prfecture et la rue Oudinot. - La rponse du S.E aux DOM-TOM lui est envoye sur 4 pages le 21 mars, avec 15 conditionnalits successives, traduites fort heureusement par le prfet lintention des maires en 1 page le 15 avril. Il est vrai que la Caisse locale dallocations familiales, pressentie par le DDE le 29 mars pour complter durgence les crdits dEtat, rpondait le 18 avril que son CA en serait saisi dfinitivement le 14 mai Quant aux 15 conditionnalits mises par le S.E lOutre-Mer, elles sont typiques de la manire dont les bureaux des administrations centrales se substituent au pouvoir dapprciation des autorits dconcentres, situes pourtant 12 000 Km, et thoriquement nommes sur place pour adapter aux situations locales les directives nationales. Elles ont en outre pour consquence de retarder la prparation des dossiers de subventions et de les compliquer considrablement. - les premiers crdits dans ces conditions nont pu tre mis en place avant juillet 2002, soit six mois aprs DINA alors que le secrtaire dEtat lOutre-Mer tait venu les 22

annoncer 2 jours aprs le cycloneLes prfets des DOM-TOM se plaignent tous de la faiblesse des crdits dont ils disposent, et de la lenteur des procdures, alors que le taux dutilisation de la LBU est de 20 30 % des crdits inscrits. On comprend mieux pourquoi !

4.2.2.

Des modalits locales dapplication du rgime cat-nat :

Rappelons ici brivement le systme cat-nat franais. Comme son nom lindique, le rgime cat-nat est un rgime dassurance (loi de 1982 et textes subsquents), et non un fonds de solidarit. Cest--dire quil sagit dune assurance avec garantie de ltat illimite, garantie que la Caisse Centrale de Rassurance (dont ltat est lui-mme actionnaire auprs des grandes compagnies et mutuelles) achte ltat au prix dune surprime facture aux assurs (12 % actuellement de la prime dommage de tout contrat, hors RC) ; la CCR gre paralllement un vritable Fonds calamits agricoles, pour le compte de ltat. Ce dispositif est conu pour que les assureurs se conduisent de manire responsable car les compagnies ne sont pas rassures auprs de la CCR 100% : la CCR prend en charge 50 % du sinistre (et peroit 50% de la prime) et apporte une seconde garantie, cette fois illimite, si les 50 % pris en charge par lassureur cest ce quon appelle la rtention - dpassent un seuil fix annuellement en CA de la CCR et en accord avec la direction des Assurances. Pour les DOM, la CCR a augment cette rtention pour y responsabiliser les assureurs, ainsi que la franchise qui y est plus forte afin de responsabiliser cette fois les assurs. Ce stop/loss , limite de protection des assureurs, leur reste nanmoins plus favorable dans les DOM, puisquil se situe 16 fois les encaissements annuels contre 1 fois en mtropole, compte-tenu du fait que le taux de personnes assures dans les DOM est bien infrieur : 40% la Runion, contre 95 % en mtropole. Les procdures cat-nat sont les suivantes : procdure administrative : le Maire formule une demande de classement commune sinistre , aprs regroupement et chiffrage du nombre de demandes des sinistrs, partir dun formulaire-type fourni par la prfecture. Il sagit dun document extrmement sommaire, qui ne fait pas par exemple la distinction entre case, habitation de fortune et btiment en dur ; il rpertorie aussi les dgts aux btiments et rseaux publics publics en nombre et localisation, l aussi sans chiffrage, qui serait ce stade totalement prmatur. Ces documents ont tous t renseigns et transmis la prfecture avant le 28 janvier, soit au maximum 6 jours aprs DINA. Puis le prfet collationne ces documents et les transmet avec un rapport gnral ladministration centrale, le 29 janvier, soit un jour aprs rception des demandes des maires. Cette clrit est exemplaire, mais elle a linconvnient de ne permettre aucune vrification. Le comit interministriel donne son avis. Un premier arrt cat-nat est pris dans un dlai maximal de 3 mois. Pour DINA, il est intervenu trs rapidement (5 fvrier 2002), suivi de deux autres plus tardifs (8 avril et 1er aot 2002), classant diffremment les communes de lle en fonction des extrapolations fournies par la mtorologie nationale, mais les classant toutes. Il est noter que lexistence, la Runion, dun nombre insuffisant de sites de relevs de vitesse des vents pose le problme de la fiabilit de ces extrapolations, sagissant de classer un sinistre pour cause de vents. Ds publication de larrt, les assurs ont 10 jours pour effectuer leur dclaration.

23

procdure assureur : lassureur commence les expertises ds aprs le sinistre, sur appel des assurs, sans attendre les arrts. Les experts sont renforcs de collgues dautres rgions, ce qui a t le cas la Runion, malgr linexistence dans lle dun assureur - coordonnateur, comme il en existe en mtropole depuis 1987, les deux organismes professionnels locaux ne parvenant pas sentendre sur un nom. Lassureur a ensuite 3 mois pour rembourser mais, on la vu, la plupart des remboursements sont intervenus avant fin avril, sur des valuations tablies ds aprs le cyclone. La CCR na pas manqu, dans son rapport davril 2002 aprs visite sur lle et auprs de la mission de souligner quun excs de rapidit risque de mal valuer les dgts. On rappelle que larrt cat-nat est louverture dun droit, sous rserve de lexistence dun contrat dassurance, dont la garantie cat-nat couvre la garantie de base, et elle seule. Dans un dpartement o seulement 40 % des foyers sont assurs, et souvent au niveau des garanties de base, on comprend mieux la pression des lus locaux, et le suivisme des autorits, pour tendre au maximum laire dintervention du rgime cat-nat, et en suppler les trous par des crdits dEtat. Le rgime cat-nat, lorigine, navait pas t conu pour les DOM. Dans la loi fondatrice de 1982, cependant, un article prvoyait quun autre texte concernerait les DOM-TOM dont les risques ntaient pas du mme ordre. Il a fallu pourtant attendre la loi du 25 juin 1990, aprs le cyclone Hugo (1989) pour largir aux DOM la loi de 1982. Mais, jusquen 2000, subsistait une ambiguit dans la couverture des dommages de vent entre la couverture cat-nat inondations et la couverture tempte, qui est une garantie classique. Or, un cyclone, cest de leau et du vent la foisce qui laisse la charge des seuls assureurs sans soutien de la CCR les remboursements tempte. Cest pourquoi la LOUM du 13 dcembre 2000 modifie le rgime cat-nat dans les DOM en lui faisant intgrer tous les dommages, vent et eau, si le vent dpasse 200 km/h en rafales ou 145 km/h pendant 10 mn. En dautres termes, si le cyclone est modr, la loi de 90 sapplique ; si le cyclone est fort, cest la loi de 2000 qui sapplique. Do le dbat sur les normes voqu supra, et le surcot de lapplication de la loi de 2000 pour la CCR , dont la mission davril a estim quelle avait multipli par 9 les remboursements quelle prenait sa charge, largis donc aux dgts de vent : 95 millions au lieu de 10. Ceux-ci auraient, sinon, t quand mme pris en charge par les assureurs, au titre de la garantie tempte classique, mais sans rassurance par la CCR. Pour lassur, le dbat sur les normes applicables ne change pas grand chose aux remboursements quil peroit, sauf la baisse du niveau des franchises que provoque le classement cat-nat, ce qui nest pas rien dans un DOM o les franchises, justement, taient plus leves quen mtropole. Pour le budget de lEtat, il change tout : car la survenue de temptes rcurrentes en France, et leur cot gigantesque (cf Gard les 8 et 9 septembre 2002) rapprochent la CCR dun niveau de dpenses o la garantie illimite de lEtat va jouer, cest--dire du seuil partir duquel lEtat devient seul assureur cat-nat. On le constate donc : une sorte de cercle quon hsite appeler vertueux sest constitue la Runion pour que le passage de DINA ait sur lle les retombes financires les plus favorables. Pour la CCR, et pour lEtat, ce cercle ne saurait avoir le mme qualificatif.

24

4.2.3.

Des problmatiques locales :

de lapplication des rgles de droit : le chapitre du rapport consacr aux rgles et aux documents durbanisme complte sur ce plan les constatations effectues sur la manire dont a t utilis le rgime cat-nat, probablement avec la meilleure volont du monde, pour placer dans les meilleures conditions financires une population dont on rappelle que son niveau de vie moyen est infrieur de 40 % celui de la mtropole, o les carts de revenus y sont plus forts, et o les populations les plus touches ont videmment t les plus modestes. Sil est vrai cependant quentre le fort et le faible, cest la loi qui protge et la libert qui crase on peut craindre que ces mthodes profitent surtout ceux qui sont les mieux placs pour en tirer bnfice, et qui ne sont pas forcment les plus touchs. Le dveloppement conomique ne peut clore que dans une socit de confiance. Les fdrations patronales rencontres ont plusieurs reprises soulign la mission que laprscyclone avait t fort dcourageant pour les entrepreneurs conscients quon ne peut appuyer le dynamisme de la Runion que sur le respect de lgalit devant la loi. du remboursement des constructions illgales ou implantes en zones risques : il sagit l dun point de principe essentiel : fallait-il, sachant que les populations les plus touches taient aussi les plus mal loges, et gnralement dans un habitat prcaire (cases), install en zones risques (flancs de ravines), distribuer des aides publiques de nature prenniser des situations dangereuses ? La rponse est videmment oui car, si la Runion na pas subi globalement un sinistre majeur avec DINA, les dgts se sont focaliss sur des sites peu nombreux mais prcis, occups par la population la plus fragile et quil ntait pas imaginable de priver de la solidarit nationale. Fallait-il, en consquence, classer lensemble du territoire, mme de manire diffrentie, et distribuer des aides sans condition de transfert des habitats dangereux, imposes aux intresss et aux lus ? La rponse est videmment non car loccasion ne se prsente pas souvent dune acclration des dcasements et dune acceptation par les maires de lintgration des Plans de Prvention des risques dans leurs documents durbanisme, et de leur respect. Le prfet la parfaitement compris dailleurs, qui demandait des subventions 100 % pour la rsorption des habitats insalubres et la cration dhbergements temporaires de secours, puis sur des directives du S E quil se serait impos tout seul - les conditionnait lengagement des maires de prvoir des oprations de RHI. Il est seulement dommage que des conditionnalits naient pas t systmatiques, pour lensemble des aides dbloques aprs DINA. Le trs faible niveau davancement des PPR est analys plus loin.

Les maires ont t informs par courrier de la DDE du mcanisme prvoyant que si une commune qui a t sinistre au moins 2 fois pour le mme risque et a donc bnfici darrts de catastrophe naturelle nest pas dote dun PPR prescrit, la franchise des habitats sinistrs est double, triple ou quadruple en cas de nouveau sinistre. Il serait judicieux de rappeler systmatiquement ce mcanisme dans les contacts avec les municipalits, loccasion de chacune de leurs dcisions durbanisme. Mais, pour viter des atermoiements, la franchise ne devrait pas tre rtablie son niveau minimum ds lors quun PPR est opposable par anticipation (Article L.562.2 du Code de lEnvironnement), ou seulement pour une priode brve, moins des 5 ans que prvoit la loi. 25

Il serait en outre utile de rflchir sur un second mcanisme qui exclurait des arrts cat-nat, ou au moins remonterait les franchises, les communes qui tolrent un nombre de constructions sans permis suprieur un pourcentage qui serait rvis la baisse chaque anne. Un tel dispositif permettrait aux habitants lgalement logs de faire pression sur leurs lus. Il viterait les situations o sest trouve la mission exigeant de sarrter dans un virage situ audessus dune ravine sur la commune de Saint Denis et surplombant un vritable lotissement en dur de 5 vastes villas, en cours de construction sur des terrains de remblai ayant tendance glisser sur le lit de la ravine. Vrification faite par la DDE, le permis avait t dlivr par la mairie de Saint Denis en juin 2001, 1 mois avant la prsentation officielle en mairie de ltude sur les glissement de terrains. Signalons que ce terrain tait situ sur les pentes de la Montagne, que les vents de DINA avaient remont une vitesse estime 230Km/h avant arrachage de linstallation mto. des modes de construction (cf plus loin) de lapplicabilit des PPR ( idem)
Ces points sont analyss aux chapitres 5 et 6 (infra)

4.2.4. de la contradiction entre surfaces constructibles et dmographie :

Il sagit ici dune problmatique tout fait spcifique la Runion qui cumule la fois une dmographie exceptionnele (1 000 000 dhabitants prvus en 2030, avec des consquences sur la demande de logements qui est analyse au chapitre 6.1.6), une gographie extrmement tourmente et des risques naturels multiples. Ces caractristiques obligent faire des choix damnagements trs diffrents de la mtropole. - les zones protges et les zones risques, si elles se cumulent exagrment en bloquant des surfaces de terrains considrables, risquent de ne laisser lactivit humaine que des zones rsiduelles. Sil nest pas question de renoncer la protection des sites naturels les plus prcieux (la cration dun Parc National est un projet fort men par la DIREN sortante et quil faut mener son terme, il va falloir choisir sur de nombreuses communes entre construire et protger, sur la zone littorale. Les lus ne comprennent pas quon leur interdise des sites dont ils ne peroivent pas lintrt cologique lorsquil nest pas essentiel, quon leur interdise de construire en zones risques avec des oprations damnagement remblayes et buses, et quon exige deux, en mme temps, de fournir des terrains constructibles pour des logements sociaux et des tablissements scolaires Ce nest pas un hasard si les directeurs du patrimoine du Dpartement et de la Rgion signalent ensemble que les maires leur proposent systmatiquement des terrains en bords de ravines pour y raliser lyces et collges, leur laissant ainsi le soin de les amnager et den obtenir la constructibilit. - Une position trop systmatique de la DIREN, telle quelle a t prsente la mission par ses services, sous la forme il faut construire en hauteur car les villes ici sont trop livres lhabitat individuel ) serait totalement :

26

- incompatible avec les murs locales, qui restent traditionnellement rurales et voues lhabitat individuel o, mme en ville, les runionnais reconstituent un environnement dagriculteurs (potager, poulailler). On aurait garde de traiter ce comportement danecdotique, alors quil vient de trs loin, de lhistoire dune population africaine ou hindoue, trs mlange mais qui a en commun un trs fort attachement la terre. - lourde de dangers dexplosions sociales, dans un petit pays qui supporte mal le regroupement dans de vastes ensemble btonns, et qui la dj fait savoir violemment. Les grandes meutes des annes 90, dans le quartier du Chaudron, taient dues un taux de chmage insupportable en priode dinflation, mais elles nauraient pas t aussi graves hors de cits construites lencontre des habitudes locales. Il faut donc prendre garde aux contraintes locales, et toute dcision damnagement en particulier la rvision du SAR (Schma dAmnagement Local) qui suscite de fortes rserves des lus - doit bien peser les consquences sur ce ncessaire quilibre entre zones constructibles, zones protges et zones risques ( ce peut tre souvent les mmes tant elles sont ici endmiques), en tenant compte, pendant les 30 prochaines annes des contraintes dmographiques. La Diren ne partage videmment pas cette analyse, sur laquelle la mission revient en conclusion.

27

5. LES EFFETS DU CYCLONE SUR LES CONSTRUCTIONS

Nous avons limit notre tude aux dgts occasionns par le cyclone DINA sur le bti. Nous navons pas examin dune part les effets du cyclone sur le domaine agricole, les infrastructures routires et dquipements, les rseaux urbains, dlectricit et de tlcommunications et dautre part les sollicitations agissant sur les constructions (houle, glissement de terrain et inondations) qui accompagnent ou dcoulent du cyclone. En prambule de notre examen, il faut prciser que notre mission est intervenue 6 mois aprs le passage du cyclone. Il en dcoule que nous navons pu observer que quelques btiments encore endommags (btiment La Montagne ou annexe technique Salazie ) et que lessentiel de notre analyse a t bti sur les observations et constats raliss par les personnes que nous avons rencontres. Avant dentamer le constat sur la nature et lampleur des dgts et dindiquer les mesures prventives que lon pourrait adopter, nous avons tabli un sommaire typologique des btiments observs.

5.1. Sommaire typologique des construction analyses :

Ce sommaire sinspire des visites faites sur place et des rencontres effectues avec les diffrents organismes et associations de la Runion . Collges et lyces Ces constructions sont conues et ralises selon les rgles de lart et bnficient dun contrle technique systmatique effectu par un Bureau de Contrle agr. Btiments plusieurs niveaux raliss et excuts selon les rgles en vigueur (et gnralement contrls par les bureaux de contrle). Ils sont gnralement raliss en bton banch ou en maonnerie porteuse de blocs en bton agglomr. Les planchers sont en bton arm et le couvert est excut en toiture terrasse bton ou en couverture de petits lments sur charpente bois. Maison individuelle traditionnelle ralise en maonnerie, bton arm, charpente bois conformment aux DTU en vigueur. Maison individuelle de bas de gamme de trs faible niveau de confort. Dans cette catgorie, il sagit de constructions lgres en matriaux trs divers pouvant parfois tre de rcupration : bois massif, plaques en agglomr de bois, tles ondules. Ces btiments ont gnralement t raliss en dehors de toutes rgles de bonne construction. Constructions ne rentrant pas dans les catgories cites plus haut. Il sagit de deux ouvrages qui ont pu faire lobjet dun examen particulier de notre part, soit parce que nous les avons vus, soit parce quils ntaient pas encore reconstruits. Le premier btiment est situ La Montagne en structure mtallique avec parpaings et couverture en tle. La deuxime construction est localise dans le cirque de SALAZIE et est excute en charpente bois avec bardage bois et couverture en tle ondule.

28

5.2. Constat des dgts observs sur les diffrents types de construction
En gnral, les constructions Lyces et collges se sont bien comportes. Les dgts constats sont mineurs et concernent principalement : Des vitrages casss ; - Des tles de rive ou gouttires dcroches ; - Des auvents arrachs ; - Des menuiseries extrieures dtriores. Dans ce cas, lintgrit des btiments en matire de structure na pas t remise en cause.
Note : Selon les dires du directeur du patrimoine du conseil gnral rencontr, seul le collge de La Montagne a souffert du cyclone. Aprs quune porte ait t malencontreusement ouverte pendant le cyclone, le vent sest engouffr dans lun des btiment, en a abattu les cloisons les unes aprs les autres et les plaques de faux plafond sont tombes. Les autres btiments nauraient pas souffert. Malheureusement, nous navons pas pu raliser lexamen visuel de la structure du btiment et ne pouvons pas conclure sur ce point (intgrit de la structure conserve ?).

Les btiments de ce type ont bien tenu. L aussi, les dgts occasionns sur les constructions ne concernent que les corps dtats secondaires et le clos et couvert (tanchit arrache ou dcolle, menuiseries extrieurs dtriores, ). Lintgrit de la structure et la stabilit du btiment ont t conserves. Globalement ce type de bti sest, lui aussi, bien comport. Toutefois, nous avons pu observer que des couvertures ou des toitures des maisons individuelles pouvaient menacer de senvoler en cas de vents violents mme si lors du passage de DINA elles sont restes en place. Ces prsomptions sont tayes par un constat reposant sur des mises en uvre dfectueuses ou inadaptes (absence de scellement des pannes bois dans les maonneries, mauvaise fixation des pannes de rive aux chanages des murs en maonnerie, utilisation de clous crants ou vis qui sont enfoncs au marteau, mauvais positionnement des chanages de mur vis--vis de la fixation de la couverture). Nous reviendrons dans le chapitre consacr aux mesures prventives envisager vis--vis du risque cyclonique sur les dispositions constructives adopter. Ces constructions sont totalement inadaptes pour rsister aux cyclones car ralises avec des matriaux de fortune et en dehors de toutes rgles de bonne construction. Lexamen de leur comportement sous langle structural est dailleurs vite fait car ces maisons ne sont pas ralises pour rsister aux cyclones et ne disposent quasiment daucun dispositif de contreventement. Les mesures entreprendre devraient tendre vers la suppression de ces btiments et leur remplacement par des constructions caractre social et suffisamment rsistantes pour sauvegarder la vie et les biens de leurs habitants dans le cas dun vnement cyclonique. Le btiment ossature mtallique situ au sommet de La montagne particulirement souffert du cyclone du fait de son exposition et de sa conception. Dans le cadre de notre analyse, nous pouvons dire que, dune part, concernant la conception architecturale on observe que les formes du btiment ont privilgi un effet Venturi ou dentonnoir qui a favoris, voire amplifi, les effets du vent sur une construction (actions de soulvement plus importantes que prvues) qui visiblement ntait pas dimensionne pour les reprendre. Dautre part, les fixations des sabots mtalliques de la charpente sur les lments maonns ont t mal excutes, rendant le btiment encore plus vulnrable. Le btiment annexe des services techniques de Salazie na pas bien rsist. La durabilit des charpentes bois est en 29

cause car on constate que le matriau est anormalement dgrad. La liaison charpente-bois avec la couverture est aussi dfectueuse car elle nest pas adapte et est notoirement insuffisante.

5.3. Nouvelles orientations techniques et mesures prventives envisageables

Une adaptation gnrale des rgles de construction rgies par le corpus codificatif (Normes, DTU, codes de calculs) aux conditions particulires des DOM TOM est en cours. Toutefois, il ne nous parat incompatible de proposer, en parallle, des orientations techniques et des mesures prventives adaptes au risque cyclonique ou de vents violents . Les recommandations qui suivent sont inspires de lentretien que nous avons eu avec Monsieur POTHIN de SOCOTEC et des observations faites sur site. Murs : Dune faon gnrale, les hauteurs de murs raliss en blocs de bton doivent tre limites en fonction de leur paisseur, les chanage verticaux dans les murs maonns sont rapprocher et tre dimensionns pour reprendre les efforts de soulvement de toiture. Par ailleurs, lutilisation de parpaings bancher avec armatures permet une rsistance suprieure vis-vis du vent. Charpente bois : Les charpentes bois doivent tre scelles mcaniquement et efficacement aux ouvrages maonns. La stabilit doit tre assure vis--vis dun risque de soulvement d aux vents violents (privilgier les scellements avec crochets aux scellements droits, prvoir des sabots mtalliques adaptes, ). A titre dillustration, les scellements ordinaires peuvent ne pas suffire car il ne faut pas uniquement compter sur ladhrence du bton sur lacier par scellement droit. Au niveau des organes de fixation sensibles aux vibrations, les dispositifs danti-desserrage sont prvoir. Pour les assemblages de charpente, les fixations par boulons sont prfrables aux tire-fonds. En cas dimpossibilit, les tire-fonds doivent tre suffisamment longs. Le mode dassemblage mi-bois avec entaille est proscrire car il faut viter daffaiblir la section rsistante de lextrmit des pannes. Couvertures : Dune part, compte tenu notamment que des actions locales dues au vent sont souvent prpondrantes, on peut prvoir un certain nombre de dispositions constructives minimales : limiter le dbord des couvertures (auvent, gout de toiture,) ; disposer des pontets (cales dondes) pour viter la dformation des nervures de tles ; renforcer le nombre de fixations aux rives de toiture ; limiter lcartement des pannes ; augmenter le recouvrement entre les fatires et les tles de couvertures pour viter le risque dinfiltration tout en rduisant la distance dloignement de la fixation ; exclure les pointes comme mode de fixation.

Dautre part, les couvertures devraient prendre en compte les impacts de chocs probables en cas de vents violents.

30

Il va de soi que ces recommandations sentendent pour une mise en uvre soigne et dj conforme aux rgles de lart, on peut citer titre dexemple : - ralisation dune continuit mcanique des chanages ; - disposition des armatures en vitant les pousses au vide ; - soin de la vibration du bton dans les zones deffort ou demplacement des fixations. Menuiseries extrieurs : Sous leffet des turbulences du vent, les menuiseries sont fortement sollicits et ont des dformations importantes. Afin de prendre en compte ces sollicitations exceptionnelles, on peut recourir des organes de fermeture et des renforts de profils dimensionns en consquence (longueur de crmones plus importante, renforts de montants quasi-systmatiques). Les baies vitres de grandes dimensions sans montants intermdiaires et/ou avec un clair de vitrage important sont viter. Au niveau des menuiseries bois, il faut privilgier les essences de bois adapts au climat et disposant dune protection fongicide et insecticide renforc.

5.4. Synthse et propositions en termes de construction

5.4.1. Le constat

Les constructions se sont bien comportes vis--vis du cyclone DINA quand elles taient bien conues, calcules, ralises et contrles. En fait, les dgts les plus importants ont t enregistrs sur les constructions les plus exposs au vent et o les phnomnes de turbulences de vent taient les plus violents (comme celui de La Montagne par exemple). Concernant les btiments de bas de gamme , ces derniers ont subi des dommages trs svres compte tenu de leur construction en dehors de toutes rgles et de tout contrles. Il est indniable que cest dans ce cas que les actions prventives doivent tre les plus significatives.

5.4.2.

Les mesures prventives

Sur les btiments traditionnels, les arrachements de toitures sont certainement lorigine des dgts les plus importants et doivent faire lobjet de dispositions constructives prcises et adaptes au contexte cyclonique. Concernant les autres domaines de la construction (murs, couverture, menuiseries extrieures,) il est certain que des adaptations en matire de dispositions constructives restent entreprendre. Il est parfaitement envisageable de btir un document rassemblant les rgles de bonne construction en matire de protection para cyclonique. Le chapitre 5.3 Nouvelles Orientations techniques et mesures prventives envisageables pourrait jeter les bases dun document, sorte de vade-mecum, et sinscrirait dans la ligne du guide CPMIAntilles.

31

5.4.3.

La durabilit lie au choix des matriaux :

Le problme concerne une grande partie de la population car il est encore mal matris au niveau local et intervient essentiellement dans la construction individuelle. Le prix des matriaux sur lle de la Runion reste relativement lev et cela aboutit naturellement (dun point de vue conomique) limportation de matriaux de moins bonne qualit (donc forcment moins durables) mais aussi beaucoup moins chers. Les conditions dhygromtrie particulires sont prendre en compte et influent sensiblement sur la prennit du bti (enrobage des aciers ; respiration des murs).

Moyens mettre en uvre :

Une premire approche en matire de protection paracyclonique est actuellement engage entre le CSTB et un Groupe de Travail coordonn par SICLEAB. Au niveau des premires mesures prendre, il est ncessaire de : continuer (ou renforcer) les actions pdagogiques amorces par les instances locales (Chambre des Mtiers, FFB, ) en organisant des sminaires de formation, en dveloppant des centres de formation dapprentissage (qui mettraient en vidence les spcificits constructives mettre en uvre en cas de cyclone), en renforant la qualification des entreprises, matriser la durabilit des matriaux constructifs aux diffrents stades de projet (APD DCE Permis de Construire Excution), proscrire les constructions sauvages .

Toutefois ces dispositions ne pourraient tre pleinement efficaces qu condition de : soigner la mise en uvre qui reste une condition sine qua non pour assurer la prennit des constructions, viter les conceptions architecturales amplifiant les phnomnes arodynamiques.

Paralllement ces propositions dactions il parat ncessaire de travailler sur llaboration dun guide de bonne construction para cyclonique dont nous avons dj bauch quelques dispositions constructives (chapitre 5.3).

32

6. URBANISATION ET ZONES A RISQUES

6.1. Donnes gographiques et prvisions dvolution dmographique
a) Superficie utile pour les activits humaines : un relief tmoin dune vie gologique agite. Lle de la Runion, bouton ruptif de lcorce terrestre n dun point chaud sous un fond de 4000 m dans lOcan Indien, est une terre de contrastes dont les 2 512 km2 de superficie prsentent un relief jeune, trs tourment, constitu de deux massifs volcaniques accols. Lun, semblant teint, culmine 3 069 m au Piton des Neiges et domine trois cirques deffondrement de plus de 1 000m de profondeur, aux parois abruptes, au fond dchiquet par lrosion et instable, parsem de petits ilets dhabitat. Lautre, plus jeune et en activit quasi permanente, culmine 2 631 m au Piton de la Fournaise, dont les laves fluides sortant de lenclos de la caldeira ou de plusieurs failles ouvertes sur ses flancs sud-est et nord-est, scoulent vers locan lors druptions toujours spectaculaires. Montagne surgie de la mer, prs de 70% de la superficie de lle est situe une altitude suprieure 800 m. Le relief adouci du pourtour, descendant en pente rgulire vers la cte, est stri de multiples ravines et entaill par les saignes profondes des rivires dbouchant des cirques ou des remparts, et dont les importants transports solides stalent sur la frange littorale, l o les pentes plus faibles ont permis le dveloppement des activits. Ainsi, les secteurs montagneux trop pentus et le volcanisme actif neutralisant de lordre de 1 500 km2, ce sont seulement 1 000 km2 environ de territoire qui restent disponibles pour une gestion conome des sols, devant assurer, pour les populations actuelles et futures, des conditions dhabitat, demploi, de services, de scurit et salubrit, rpondant la diversit des besoins, un dveloppement quilibr des activits tant agricoles quurbaines, selon les principes noncs par le premier article du Code de lUrbanisme. Dans ce partage , lhabitat et les activits non agricoles sont actuellement concentrs sur 300 km2 .

Le Prfet (DIREN) fait observer que ce partage de lespace entre les diverses activits sera un sujet trancher localement lors de la rvision du SAR.

b) La population et les besoins en logements lhorizon 2030 : un doublement prvisible du nombre de mnages. Selon les tudes de lINSEE sur les projections de population lhorizon 2030 la Runion, publies au 2me trimestre 2002, le scnario le plus probable conduit un peu plus dun million dhabitants (1 029 000), soit par rapport aux 717 000 habitants de 2000, une croissance de 44% sur la priode 2000-2030. Dans cette mme priode, le vieillissement de la population, le maintien des tendances observes sur les comportements familiaux, les effets de limmigration, vont entraner un 33

accroissement important du nombre des mnages qui augmente plus vite que la croissance dmographique (35% contre 18%, sur la dernire dcennie). Ainsi, toujours selon le scnario le plus probable, le nombre de mnages serait doubl en 2030, dpassant les 400 000. Cette projection rvle lampleur des nombreux dfis relever en matire dquipements, et notamment en offre de logements : le parc qui devrait alors atteindre prs de 450 000 units contre 250 000 actuellement, suppose de construire rythme soutenu pendant au moins 20 ans 8000 9000 logements neufs par an. Cette offre de logements tient compte dune forte proportion de disparitions (12% des logements existants disparus ou transforms entre 1990 et 1999 contre 1,9% en mtropole), 40 000 tant encore appels tre dmolis, touchant surtout les habitations de fortune, cibles privilgies des cyclones, sur des terrains souvent exposs aux risques, ne librant donc pas systmatiquement des surfaces constructibles pour leur remplacement.

6.2. Typologie des risques naturels sur lIle de la Runion

a) Les inondations : des records de pluviomtrie et drosion des pentes. En raison du climat tropical humide et du relief trs accentu, la pluviomtrie sur lle est trs contraste suivant lexposition aux alizs (cte au vent , lest et nord-est, ou cte sous le vent , ouest et sud-ouest) et laltitude (les hauts ou les plaines littorales). Ainsi, face aux alizs, la cte au vent reoit en moyenne annuelle plus de 9 mtres de prcipitations, plus de 10 mtres sur les flancs du Piton de la Fournaise, et connat des records avec 1,10 mtres en 12 heures ou 6 mtres en deux semaines. La partie sous le vent ne reoit en moyenne que moins de deux mtres de prcipitations annuelles, et moins dun mtre sur la frange littorale. Ces prcipitations extrmes de lt austral, souvent lies aux phnomnes cycloniques, entranent deux types dinondations en fonction de laltitude : Des inondations torrentielles dans la partie amont et mdiane des cours deau ou dans le lit des ravines sches soudainement r alimentes. Ces coulements torrentiels, combins lrosion des sols friables et parfois aux glissements obstruant le lit, provoquent des coulements boueux capables de transporter dnormes quantits de roches dvastant en aval tout ce qui encombre le passage naturel ou occasionnel de leau (dpts divers, endiguements malencontreux, ponceaux sous-dimensionns, habitations de fortune voire constructions en dur ). Des inondations de plaine dans la frange littorale prs de lembouchure des rivires o sont concentrs les plus forts dbits des bassins versants, et o le ralentissement du courant favorise le dpt des plus gros lments rocheux transports, obstruant le chenal et provoquant les dbordements qui peuvent mme conduire la rivire modifier son parcours. Ce phnomne est encore accentu lorsquune forte houle contrarie lcoulement la mer, provoquant un relvement du niveau de crue.

34

b) La houle cyclonique : rosion des ctes, inondations et destructions proximit du rivage. Lors du passage dun cyclone, la trajectoire souvent alatoire, au voisinage plus ou moins proche de lle, les ctes sont soumises aux effets dune houle dont la direction et la force sont inhabituelles, notamment pour les ctes sous le vent soumises dordinaire une mer calme. Le dferlement de cette houle cyclonique acclre lrosion des plages ou des falaises, et provoque des destructions parmi les constructions tablies prs du rivage une distance et une altitude habituellement hors datteinte de la mer. Lorsque, en tat de catastrophe majeure, une cte se trouve sous le passage de lil du cyclone (dont le diamtre varie en moyenne de 20 50 kilomtres), elle subit, avec le cumul des autres effets et de la trs forte houle, linondation due llvation brutale du niveau moyen de la mer (de un plusieurs mtres suivant limportance de la dpression), tendant les consquences de cette mare de tempte sur les agglomrations du littoral, bien au-del des constructions les plus proches du rivage. c) Le vent cyclonique : peut souffler de partout, avec des consquences aggraves par les effets de site . Contrairement aux alizs la direction bien tablie, aucune rgion de lle nest labri des vents cycloniques, pas mme les cirques o le vent sengouffre par les valles. Rappelons que dans un cyclone tropical, la vitesse des vents est fonction de la puissance du cyclone, de la distance au centre du phnomne, lil , zone de calme entoure du mur o se rencontrent les rafales les plus violentes, de laltitude et de la forme du relief autour du site considr. Ainsi, lors du dplacement densemble du phnomne, une vitesse pouvant aller de 10 40 kilomtres par heure (17 18 km/h pour DINA), un site situ sur la trajectoire de lil est successivement soumis des vents soufflant dans une direction lavant du cyclone, dont la force des rafales et la vitesse moyenne augmentent progressivement (200 300 km/h), puis vient la priode de calme du centre de la dpression, suivie de la reprise des vents avec la mme violence mais soufflant dune direction oppose, la force dcroissant ensuite progressivement avec lloignement du systme. Cette rotation 180 de la direction des vents violents accrot leffet destructeur sur la vgtation et les constructions, qui, si elles ne sont pas emportes lavant du cyclone, peuvent tre suffisamment dstabilises pour ne pas rsister la reprise brutale des rafales en sens inverse. La dure des vents violents est galement un facteur dterminant pour les destructions rsultant de la fatigue des assemblages face aux pressions rptes sur la structure : pendant le passage de DINA, le site de la Plaine des Cafres a t soumis des rafales dpassant les 150 km/h pendant 15 heures, et suprieures 100 km/h pendant 28 heures. La configuration du site peut avoir galement une incidence importante sur laggravation des effets destructeurs : une construction en altitude, prs du rebord dune falaise ou dans laxe dune valle encaisse produisant un effet venturi , subira des pressions de vent majores par la forme du relief, dont il faudra tenir compte dans les calculs de rsistance des structures (voir chapitre spcifique normes ). 35

d) Les mouvements de terrain : des glissements spectaculaires et des zones faussement stables. Les effets combins du relief fortes pentes, de la pluviomtrie abondante et de lorigine volcanique des sols souvent friables et fissurs, sont lorigine de nombreuses zones dinstabilit du sol. Celle-ci se manifeste par des effets spectaculaires deffondrements de falaises, des chutes de gros blocs rocheux librs de leur gangue par lrosion, des glissements dnormes pans dboulis en bordure des rivires (surtout dans les cirques ou dans le massif du Piton de la Fournaise), mais aussi par des effets plus lents et plus subtils damorces de glissements en bordure de ravines, parfois sur des remblais anciens ou sur des pentes qui ne semblent pas excessives, dont les indices visibles (fissures dans le sol, dsordres dans les constructions) apparaissent notamment aprs des pisodes trs pluvieux et donnent ensuite la fausse impression dtre stabiliss. Ces amorces de glissements, sur lesquelles ou au pied desquelles ont pu tre difies des constructions, peuvent un jour voluer brutalement et devenir catastrophiques si elles concernent des secteurs habits. Ce sont cependant des risques encore mal dlimits, et dont le caractre certain peut donner lieu des divergences dapprciation, notamment avec les lus communaux responsables de lurbanisme. Il ny a pas, la Runion, de risque particulier de sisme important (contrairement la situation dans les dpartements antillais, o le volcanisme est associ la subduction des plaques lithosphriques). Lensemble de lle est class en zone de sismicit ngligeable, les faibles sismes enregistrs ne menacent pas les constructions et ne prsentent pas de danger particulier. e) Les phnomnes volcaniques : bien surveills, menaant parfois les biens mais trs rarement les populations. Les ruptions du Piton de la Fournaise sont le plus souvent cantonnes dans la caldeira ( lEnclos ), qui est ouverte sur son ct est, et permet aux coules de lave fluide de scouler sur la pente inhabite, parfois jusqu la mer en coupant la route nationale longeant la cte. Cependant, certaines ruptions se produisent parfois hors enclos , par des failles connues souvrant sur les pentes sud-est et nord-est de ldifice volcanique, une altitude plus basse que la caldeira et donc propice des coules atteignant plus rapidement le niveau de la mer, menaant des lieux habits comme Piton-Sainte-Rose au nord-est, mais ne connaissant pas de phases explosives pouvant mettre en danger la population. Ces ruptions et leur prvision font lobjet dune surveillance constante et sophistique, grce au laboratoire volcanologique install Bourg-Murat, qui a quip lensemble du massif de capteurs et dtecteurs divers, mesurant ses moindres dformations volumtriques accompagnant les remontes de lave dans la poche magmatique proche du niveau de la mer, de sismographes enregistrant tous les tressaillements des profondeurs. Comme il est rappel plus haut, les sismes accompagnant ou prcdant les ruptions, signes dune nouvelle phase dactivit du volcan, nont pas dincidence notable sur les constructions des zones habites.

36

6.3. Situation des documents durbanisme et autres outils de planification

a) Le Schma damnagement rgional (SAR) : une densification de lhabitat peu raliste. Approuv par dcret du 6 novembre 1995, il fixe les orientations fondamentales, pour les 10 15 ans venir, en matire de dveloppement, de mise en valeur du territoire et de protection de lenvironnement. Il vaut galement schma de mise en valeur de la mer . Les documents durbanisme communaux doivent tre compatibles avec ces orientations. Trois principes fondamentaux y sont dfinis : Un impratif de protection des milieux naturels et agricoles Un amnagement plus quilibr des territoires Une densification des agglomrations existantes et une restructuration des bourgs. Face au constat de la consommation de 500 ha par an pour lurbanisation mal contrle, au dtriment de la canne sucre, et afin de prserver cette production agricole un niveau suprieur au seuil critique de 25 000 hectares plants, dans lattente dune amlioration de 30% des rendements (notamment par lirrigation), le SAR prvoit une protection renforce sur 30 000 ha pour la canne sucre, augmente de 5 000 ha pour les autres productions (sur environ 60 000 ha de surfaces agricoles utiles). En consquence, les logements nouveaux pour un doublement prvisible du nombre de mnages en 2030 et pour le renouvellement du parc insalubre, devraient tre trouvs par densification des agglomrations existantes, avec des hypothses de densit qui semblent irralistes (100 logements/ha en collectif et 20 log/ha en individuel, soit prs du double des valeurs actuelles). Le pourcentage de logements collectifs, de lordre de 15% pour le parc actuel, passant 40%, ne semble pas correspondre aux aspirations et aux habitudes de vie des runionnais. Le conflit dusage du sol entre urbanisation et agriculture nest donc pas rsolu par les orientations actuelles du SAR.

Le Prfet (DIREN) fait observer que, dans les calculs des besoins despaces amnager, il ne faut pas oublier la place laisse disponible par les friches urbaines pour densifier les bourgs en cohrence avec les objectifs du SAR actuel. Commentaire des rapporteurs : Cette remarque est videmment prendre en compte, lorsque de telles friches existent, avant toute expansion urbaine nouvelle, selon les objectifs dconomie despace et de cohrence des amnagements exprims dans la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains (SRU). Dans le meilleur des cas, ces friches ne sont cependant pas dune importance telle quelles puissent accueillir des oprations la fois bien intgres leur environnement et conduisant doubler globalement le nombre de logements lhectare.

37

b) Les documents durbanisme communaux : une couverture quasi totale du dpartement. Sur les 24 communes du dpartement, 23 ont un document durbanisme approuv, soit un plan doccupation des sols (POS), soit un plan local durbanisme (PLU) partir de 2001 en application de la loi Solidarit et Renouvellement Urbains (SRU). Seule, la commune de Salazie na pas encore de document durbanisme approuv, il est ltude, et le rglement national durbanisme sy applique. Lors de llaboration des documents ou loccasion de leur mise en rvision, sous lautorit des maires, leur compatibilit avec les dispositions du SAR et la prise en compte des risques naturels (suivant lavancement des tudes) sont particulirement suivies par les services de lEtat, dabord au titre de lassociation pendant llaboration, puis systmatiquement au titre du contrle de lgalit aprs lapprobation. Compte tenu de la raret des surfaces potentiellement urbanisables limites de faon quasi indiscutable par le relief, comme dcrit au 1-a ci-dessus, les restrictions supplmentaires demandes par lEtat au motif dexposition aux risques ou pour instituer des protections des titres divers, donnent lieu le plus souvent de longues ngociations avec les maires qui admettent encore difficilement la certitude du risque et la ncessit de telles mesures contraignantes et impopulaires dans les documents durbanisme dont ils sont responsables. Rappelons enfin que dans une commune disposant dun document durbanisme approuv, le maire dtient aussi la comptence pour dlivrer au nom de la commune les actes dapplication du droit des sols (aux exceptions de comptence prs relevant de lEtat). c) La prise en charge des comptences dcentralises par les communes : un taux de transfert rarissime en urbanisme. Si le transfert de comptence dcoulant de lapprobation dun document durbanisme est automatique, les communes ont toutefois la possibilit prvue par la loi de bnficier de la mise disposition gratuite des services de la DDE pour linstruction des actes dapplication du droit des sols (ADS : certificats durbanisme, dclarations de travaux, permis de construire, permis de lotir,). A la Runion, toutes les communes comptentes (23 sur 24) ont tir les consquences compltes de la dcentralisation, instruisant elles-mmes avec leurs propres services les actes dADS les concernant, au besoin aprs formation et compagnonnage organis par la DDE. Les services de la DDE ninstruisent donc exclusivement que les actes restant de la comptence de lEtat (notamment lorsque le demandeur est lEtat, le Dpartement ou la Rgion), et les actes de Salazie encore au nom de lEtat. Cette situation, unique dans les DOM, ne se rencontre que trs rarement en mtropole, la situation gnrale consistant plutt faire usage du droit de tirage sur les services de lEtat, rpondant un rel besoin des petites communes, mais plus discutable lorsque les services communaux auraient la capacit suffisante pour assurer cette instruction (et quils effectuent parfois en parallle). Dans la situation particulire de la Runion, le contrle de lgalit est le seul moyen de dceler dventuelles irrgularits dinstruction ou de dcision, encore faut-il que son organisation soit adapte au volume des actes contrler. Lexercice de ce contrle en urbanisme est dlgu dans les quatre sous-prfectures, lune effectuant sur place le contrle 38

technique (Saint-Pierre), les trois autres transmettant les actes la DDE (parfois de faon alatoire, par envois groups hors dlais de recours, comme Saint-Paul). La cellule charge de ce contrle technique la DDE, visite au cours de la mission, fait tat de 12 000 actes transmis par les communes en 2001, dont 6000 permis de construire accords. Les critres de slection des actes faisant lobjet dun contrle approfondi ont t tacitement dfinis en 2000 entre le Prfet et le DDE, ils concernent : les permis de grosses oprations (habitat collectif, locaux commerciaux et industriels, quipements publics) les permis en zone naturelle ou zones risques les dossiers sur lesquels il y a connaissance dune contestation (voisins, associations, services de lEtat) les communes soumises forte pression durbanisation Au sein de cette cellule, qui traite aussi le contentieux pnal en urbanisme, le contrle de lgalit est assur par deux agents de catgorie B technique. Deux autres agents (B administratifs) sont chargs du contentieux pnal, le chef de cellule est un agent de catgorie A (attach administratif). Quelle que soit la comptence des agents qui, ici, nest pas en cause, cet effectif est nettement insuffisant au regard du nombre dactes transmis pour assurer un contrle de lgalit normal sur un nombre significatif dactes, eu gard aux enjeux de ce contrle notamment dans le champ de la prvention contre les risques, en connaissant les rticences des maires appliquer les principes de prcaution.

6.4. Dispositifs rglementaires de prvention : les plans de prvention des risques naturels.
a) la connaissance et la cartographie des risques : encore trs incomplte, surtout sur les mouvements du sol. Dans la typologie des risques dcrits au 2 ci-dessus, le risque dinondations est ce jour celui pour lequel les tudes et la cartographie sont les plus avances sur lensemble de lle, toutes les communes tant concernes par ce risque. Les zones dexpansion des crues sont relativement bien connues, cependant, une meilleure protection des populations menaces, notamment par les crues rapides, devrait aboutir la mise en place de dispositifs dalerte lchelle des bassins versants, objets dun programme de recherche associ la mise en place de rseaux de mesure pour parfaire et actualiser la connaissance de lhydrologie des cours deau. Le Prfet (DDE) tempre cependant cet optimisme en observant que les caractristiques des crues torrentielles la Runion ne laissent pas prsager la mise en place de dispositifs dalerte des crues efficaces et oprationnels. Certaines expriences en la matire auraient t ralises en vain (techniquement difficile mettre en oeuvre). Le meilleur moyen de protection actuellement appliqu, et qui a plusieurs reprises dmontr son efficacit, est sans aucun doute linstauration de phases dalerte lies au passage dun cyclone dans des dlais court ou immdiat, proximit voire sur lle. Les personnes concernes, qui ont semble-t-il cette fameuse culture du risque propre aux DOM, ont en principe trouv refuge en un lieu moins vulnrable. Reste effectivement le problme de crues soudaines qui ne seraient pas lies au passage dun cyclone, certes plus rares (exemple : fortes pluies de 1998) . 39

Les phnomnes volcaniques font galement partie des risques les mieux surveills, lauscultation du Piton de la Fournaise par lobservatoire de Bourg Murat permettant de localiser les risques, notamment ceux des ruptions hors de l enclos par les failles bien rpertories dans ldifice volcanique. Le risque li la houle cyclonique concerne tout lhabitat ctier des zones proches du niveau de la mer. Les donnes sont enregistres par les houlographes lorsque leur fonctionnement demeure fiable. Lors du passage de Dina, une amplitude de houle maximale de 8,9 mtres a t enregistre Saint Pierre, mais les donnes des houlographes du nord-ouest, probablement suprieures, nont pu tre valides. Les tudes les plus rcentes en cours portent sur les zones dinstabilit du sol par risque de glissement de terrain. En dehors des cas connus de grandes zones de glissements bien identifies suite des manifestations antrieures, ces tudes sont complexes, limage du sous-sol de lle, ds lors quil sagit de passer de la localisation gnrale des phnomnes ( lchelle du 1/25000) une chelle compatible avec le degr de prcision dun document durbanisme pour sappliquer sans ambigut aux dcisions durbanisme la parcelle . Contrairement aux zones dexpansion des crues dont les limites sont assises sur des bases cartographiques et scientifiques, les zones de glissement ont des limites alatoires, et loccurrence du phnomne en un endroit prcis ncessite en gnral des investigations particulires par sondage quil est impossible de multiplier au stade de la cartographie des risques. Les causes de glissement peuvent tre naturelles (succession de couches gologiques propices linstabilit par infiltration deau) ou artificielles (remblais sur des pentes, excavation dstabilisant les couches suprieures, etc.). Ces tudes, confies des experts, sont menes dans lobjectif dtablir des PPR multirisques sur lensemble des communes. Dans un premier temps, lobjectif est dobtenir des projets de PPR mouvement de terrain au niveau des communes les plus concernes par ces phnomnes, comme par exemple Cilaos et Salazie, et inondations sur les autres communes. En fait, ces tudes ont t lances, conformment au programme dfini en CARIP, suivant la connaissance des risques sur les communes et suivant limportance de ceux-ci. Ensuite seulement, les PPR multirisques seront raliss en assimilant les informations disponibles sur les risques inondations et mouvements de terrain. b) linformation et la concertation : de la difficult du partage des points de vue. Au fur et mesure de lavancement des tudes de risques dinondations et mouvements de terrains, celles ci sont systmatiquement portes la connaissance des maires. Ces informations ont pour but de dfinir, en concertation avec les lus, les zones exposes aux risques dans lesquelles il y aura lieu dinterdire de nouvelles constructions, ou de leur imposer des prescriptions spciales, dune part, en adaptant en consquence le document durbanisme en vigueur ou en prparation, en conformit avec le futur plan de prvention des risques (PPR) dautre part, en utilisant ds ce port connaissance (et sans attendre lentre en vigueur des documents ci-dessus) les possibilits de refus de permis de construire prvues par larticle R 111-2 du Code de lUrbanisme si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature porter atteinte la salubrit ou la scurit publique Comme il est dit au 3-b ci dessus, selon les informations recueillies auprs du service de la DDE ayant en charge la procdure, cette phase de concertation peut tre longue afin de faire 40

partager au mieux linformation et permettre lappropriation de celle-ci par les lus. Si le risque inondation semble peu peu admis, le risque de mouvement de terrain, auquel la sensibilisation est plus rcente, et dont la certitude nest pas partage, demande encore beaucoup dexplications. Ayant pleinement assum la dcentralisation des comptences dans linstruction des actes durbanisme, les maires doivent avoir galement conscience de leur devoir dinformation envers leurs administrs qui doivent tre informs du risque ds le stade du certificat durbanisme. Au fur et mesure de lavancement des tudes, larticle R 111-2 du Code de lurbanisme permettant de refuser un permis de construire en zone risque, certains maires prennent une grave responsabilit en ne faisant pas usage de cette possibilit sur un terrain dont ils ont t informs de la situation dangereuse. Certains ont dailleurs tendance considrer quils sont couverts lorsque lacte est transmis au contrle de lgalit et quil ne donne pas lieu observation (ce qui est fort probable compte tenu de ce qui est dit supra au 3-c, et en cas de catastrophe, si la responsabilit de la Commune est engage, celle de lEtat peut ltre pour absence ou insuffisance de contrle de lgalit).

Le Prfet (DDE) cite en contrepartie le bon exemple dune cellule danalyse technique mise en place sur la commune de Saint Denis, sous lgide de la prfecture, comprenant les services de la mairie, ceux de la DDE, de la DIREN, le BRGM, dont lobjectif est dexaminer certains cas particuliers et de trancher sur leur constructibilit au vu des risques naturels. c) ltablissement des servitudes : les plans de prvention multirisques. Sous la responsabilit de lEtat, le programme dtablissement des PPR couvrant lensemble des communes de lle a t lanc en 2000 avec pour objectif lapprobation de PPR multirisques couvrant lensemble de lle lhorizon 2004. A lpoque de la mission, 2 PPR inondation sont approuvs sur 14 prescrits, et 10 communes nont pas de PPR prescrit. Cette prescription par le Prfet se fait en accord avec les lus. La majorit des PPR prescrits concernent uniquement le risque inondation. Compte tenu des autres risques prendre en compte, et ds que lavancement des tudes a permis leur prsentation aux lus, deux PPR multirisques sont ce jour prescrits sur les communes de Saint Joseph et Saint Denis. Deux PPR mouvements de terrain sont galement prescrits Salazie et Cilaos. Il faut galement compter avec les alas de procdure, ces PPR tant videmment exposs la contestation devant le Tribunal Administratif. Ainsi, le PPR de Saint Denis (inondation et partiellement mouvement de terrain) a t annul pour non-consultation de la Chambre dAgriculture, celui de Saint Paul, auquel la municipalit tait oppose, a galement t annul pour des motifs de forme et de fond. Lobjectif dune approbation de tous les PPR multirisques lhorizon 2004 nest thoriquement pas impossible si tous les moyens ncessaires sont dploys (services de lEtat, services communaux et bureaux dtudes prsents sur lle), cet objectif apparat cependant quelque peu ambitieux au vu de lavancement actuel des tudes et procdures. 41

Un PPR, une fois approuv aprs enqute, vaut servitude dutilit publique dont les dispositions simposent dans les rglements durbanisme et la ralisation des travaux. Cette servitude cre notamment une situation de comptence lie pour le maire dlivrant une autorisation durbanisme (le permis doit tre refus l o le PPR interdit les constructions), la diffrence de larticle R 111-2 du Code de lUrbanisme (le permis de construire peut tre refus si la construction, par sa situation, est de nature porter atteinte la scurit publique) Un acte dfr au TA pour non-application de larticle R 111-2 a quelque chance dtre annul si lerreur manifeste dapprciation du maire est dmontre et reconnue, alors quun dfr pour non-respect du PPR conduit avec une quasi-certitude lannulation. On voit donc tout lintrt juridique daboutir rapidement des PPR opposables, compte tenu du peu dempressement des maires utiliser les possibilits de refus de larticle R 111-2 ds lors quils sont informs de lexistence dun risque. Il faut alors rappeler que larticle L 562-2 du Code de lEnvironnement a introduit une disposition, utilise une fois la Runion (en 1998, secteurs de Grand Galet Ilet Calteau, commune de Saint Joseph), permettant dappliquer par anticipation, sur dcision rendue publique du Prfet aprs consultation du maire concern, un projet de PPR ds lors quil est suffisamment avanc et que lurgence le justifie (ce qui peut tre le cas en rgion tropicale o les risques lis aux cyclones reprsentent des dangers imminents). Ces dispositions produisent les mmes effets que le PPR qui doit tre approuv dans le dlai de trois ans. (pour mmoire, ces dispositions sont appliques en Guadeloupe pour les PPR de houle cyclonique).

6.5. Lutte contre les constructions et occupations illicites.

a) le contentieux pnal de lurbanisme : peu de condamnations dmolir, et rarement excutes. Comme les autres dpartements doutre mer, la Runion nchappe pas la prolifration de lhabitat spontan, des constructions illicites, parfois rgularisables par un permis de construire dont la demande navait pas t faite, parfois non rgularisables car implantes dans une zone naturelle, risque, ou sur le domaine public. Les chiffres fournis par la cellule du contentieux de lurbanisme la DDE donnent un volume moyen de 385 affaires enregistres par an sur les dix dernires annes, dont 351 en 2001 (chiffre rapprocher des 6000 permis accords en 2001). Les affaires enregistres concernent les dossiers de pr-contentieux, de contentieux et les dossiers de recours sur amende fiscale. Les affaires de contentieux pnal strict reprsentent en moyenne environ 300 dossiers par an. Le nombre daffaires parvenant en audiences des TGI de Saint Denis et Saint Pierre est en moyenne de 108 par an, et pour la Cour dAppel de 28 par an. Le nombre damendes infliges se stabilise autour de 70 par an, les condamnations dmolir slevant en moyenne 37 par an (mais dcroissant jusqu 11 en 2001). Lexcution des dcisions de justice constitue le point faible du dispositif : les informations ne sont pas disponibles sur le taux de recouvrement des amendes, et le bilan 2001 mentionne trois dmolitions doffice par lEtat. Ces dmolitions ont reu une large couverture mdiatique, mais il nest pas certain que cet impact soit suffisant pour rendre crdible le discours de lEtat sur le respect du droit et la prise en compte des risques.

42

En dehors des possibilits de poursuites pnales, il convient de rappeler deux types de mesures administratives lencontre des constructions illicites : la majoration des taxes durbanisme et autres taxes assimiles : le fait gnrateur de ces taxes est normalement le permis de construire, mais en cas de construction non autorise (et dans lhypothse o le juge nordonne pas la dmolition), un procs verbal constate la superficie taxable et les taxes sont appliques avec une majoration de 100%. Cette taxe peut tre exige dans le dlai de dix ans aprs achvement de la construction (contrairement aux poursuites pnales dont la prescription est de 3 ans) lapplication de larticle L 111-6 du Code de lUrbanisme qui interdit le raccordement dfinitif aux rseaux (lectricit, eau, tlphone..) pour les constructions non autorises. Cette disposition constitue une mesure de police administrative, indpendante des poursuites pnales, et sapplique nonobstant toute clause contraire des cahiers des charges des concessionnaires de service public. Elle nest pas applique la Runion, cependant la mission a pu constater que le dveloppement des habitations prcaires, parfois en rapport avec limmigration dorigine mahoraise, sur des secteurs non constructibles en zone naturelle ou en zone de risque, est facilit par la dlivrance des branchements deau potable et dlectricit, chaque branchement officiel tant ensuite ramifi, aprs compteur, en plusieurs distributions clandestines. b) les occupations du lit des ravines : domaine public ou priv ? Lexercice de la police de leau, dans la surveillance des ouvrages ou constructions pouvant tre raliss dans le champ de dbordement des crues de certaines ravines, se heurte aux difficults de dfinition de la domanialit de ces ravines. Premire interprtation (selon DDE) : en application dun dcret de 1948, rivires et ravines sches font toutes partie du domaine public fluvial, la charge de lEtat, mais cette interprtation est contredite par certains jugements du Tribunal Administratif. Seconde interprtation : les ravines sches une partie de lanne ne sont pas considres comme des cours deau mais comme des chenaux dvacuation des eaux pluviales. Cette dfinition, issue de la jurisprudence mtropolitaine, induit quelles ne sont pas domaniales, et que lEtat nest donc pas charg dy assurer le libre coulement. Seule la rglementation de lurbanisme pourrait, avec un PPR, y interdire une construction qui serait soumise permis de construire, mais les petits ouvrages, remblais ou dpts chappent ce contrle, ils sont de plus en terrain priv. Ces dpts ou remblais non contrls sur le cours priv des ravines peuvent provoquer, lors dune prochaine crue, des embcles aux consquences dramatiques pour les lieux situs en aval. Une adaptation du critre de domanialit serait souhaitable dans ce cas particulier.

Le Prfet (DDE) rappelle en outre la ncessit dobtenir des crdits en tout dbut danne (saison cyclonique) pour procder au curage des ravines encombres de vgtaux et dordures. Il signale galement que de nombreux ouvrages de protection contre les crues matrise douvrage communale (300 recenss) sont dgrads et non entretenus.

43

6.6. Travaux de protection des lieux habits contre les inondations.

a) le programme pluriannuel dendiguement des ravines (PPER) Ce programme, mis en place aprs le passage du cyclone Hyacinthe en 1980, est destin aider les communes pour la ralisation douvrages destins protger les personnes et les biens contre les inondations. Sur la base de schmas labors pour chaque commune, il a t recens 17 900 constructions protger sur une superficie totale de 3 400 hectares. Pour bnficier de ce programme, les oprations doivent rpondre aux trois critres de priorit suivants : nombre de btis protgs par lopration suprieur ou gal 10 superficie du bassin versant lorigine des inondations suprieure 25 hectares situation en zone dala fort. Les oprations susceptibles dtre finances sur ces critres reprsentent 7120 constructions, soit environ 40% des constructions recenses protger. Le programme, qui finance les amnagements destins limiter, dans les quartiers urbains existants et fortement exposs, les risques humains lis aux dbordements des rivires, ne peut donc thoriquement pas intervenir pour ouvrir lurbanisation de nouvelles zones soumises risque. Cest pourtant la logique clairement exprime par les lus de La Possession, lors de la visite de la mission, pour produire les terrains constructibles dont la commune aurait besoin, notamment pour reloger les sinistrs dorigine mahoraise toujours regroups provisoirement dans une salle municipale. La mme logique nous a t expose par les services du dpartement et de la rgion, prcisant que les terrains offerts par les communes pour construire un collge ou un lyce taient presque toujours situs en bordure de ravine quil fallait commencer par endiguer. b) les vrifications hydrauliques aprs le cyclone Dina Aprs le passage de Dina, certaines tudes dtailles ont t commandes (notamment au bureau dtudes SOGREAH) pour vrifier la validit des hypothses prises en compte dans le PPER en fonction des observations faites et des mesures enregistres dans diffrents bassins versants. La mission a eu communication dun exemple dtude ralise sur la rivire Langevin Saint Joseph pour caractriser la crue engendre par le cyclone : celle-ci conclut une crue de priode de retour lgrement suprieure 10 ans, infrieure aux crues de rfrence prises en compte.

44

6.7. Propositions en matire durbanisme

La Runion doit se prparer ds maintenant lhorizon 2030, mais des choix simposent pour tenter de lever les incompatibilits entre les donnes gographiques et dmographiques dune part, et les politiques damnagement dautre part. a) rpartition des surfaces par activits :

La superficie utile de lle 1000 km2, nest pas modifiable Le doublement du nombre de mnages est dj inscrit dans la pyramide des ges avec les besoins en logements dcents et en emplois qui en dcoulent. Lagriculture a besoin despaces o le SAR prvoie une protection forte afin dy maintenir une activit rentable, ce qui ne sacralise pourtant pas les terres cannes en ltat actuel. Des espaces naturels remarquables, dans ces 1000 km2, mritent dtre protgs de lurbanisation, sans cder la tentation de tout protger. La protection des personnes et des biens ncessite une politique ferme de prvention des risques naturels interdisant de construire sur les zones exposes ou instables. La tradition runionnaise est attache lhabitat individuel, lhabitat collectif envisageable en centre urbain dense engendrant dautres problmes sociaux.

Proposition 1: lamlioration des rendements agricoles, au besoin par irrigation des terres de la cte sous le vent, pourrait librer certains terrains ncessaires une extension urbaine matrise mais compatible avec la cration de 8000 9000 logements par an pendant 20 ans, sur des zones protges des risques naturels, prenant en compte des hypothses de densit urbaine adaptes la ralit de la Runion.

Le Prfet (DIREN) fait observer que lamlioration des rendements de production sucrire, lis la productivit propre de la sole cannire, aux capacits du transfert deau vers louest, et laugmentation des surfaces cultives dans les hauts de louest, sinscrivent dans lobjectif de parvenir au plafond des quotas sucriers ddis la Runion. Le prlvement dune partie de ces surfaces pour lurbanisme constitue une solution pour rpondre aux besoins en logements, au dtriment de lobjectif atteindre du plafond de production sucrire. Avec une densit de 20 logements par hectare, 9000 logements par an en 20 ans consommeraient la mme superficie que celle irrigue par les transferts deau. La DAF voque les consquences sur le ruissellement de limpermabilisation ventuelle de zones urbaines importantes en altitude, le maintien de la vgtation et de la canne sucre constituant la meilleure protection. Commentaire des rapporteurs : Le dbat qui devra sinstaurer lors de la rvision du SAR sur le partage de lespace ne doit pas tre enferm dans un choix binaire entre production sucrire au quota plafond ou satisfaction des besoins en logements . Lextension urbaine matrise, hors des zones risque, avec une densit adapte la ralit de la Runion, doit pouvoir aboutir des solutions qui ne compromettent pas les objectifs conomiques majeurs. 45

a) Prvenir les risques La dcentralisation de lurbanisme la Runion sest pleinement ralise. Toutes les communes sauf une (Salazie) ont un POS ou PLU approuv, et assurent elles mmes linstruction de leurs actes dapplication du droit des sols. Les services de lEtat nassurent en consquence que linstitution et la gestion des servitudes dutilit publiques (dont les PPR) ainsi que le contrle de lgalit. La mise en uvre effective de la prvention des risques en urbanisme doit sappuyer sur des documents ayant trs rapidement valeur de servitudes dutilit publique, juridiquement plus forts que larticle R 111-2 du Code de lUrbanisme qui laisse un pouvoir dapprciation aux maires. Par ailleurs un dispositif efficace de contrle de lgalit des actes doit permettre lapplication effective de ces servitudes par les maires dans la dlivrance des actes.

Propositions 2: Ds que les dossiers de PPR ont atteint la forme requise, et avant mme leur approbation dfinitive, dcider par arrt prfectoral de faire usage de lapplication anticipe prvue par larticle L 562-2 du Code de lEnvironnement . Mettre en uvre une organisation du contrle de lgalit (Prfecture, Sous- prfectures, DDE) susceptible de dtecter dans les dlais lgaux les irrgularits pouvant conduire au retrait des actes illicites sur les zones inconstructibles des PPR. Le Prfet (DIREN) adhre la proposition dapplication anticipe des PPR, mais fait observer (DDE) que lusage gnralis de cette procdure ne semble pas appropri, risquant de compromettre le travail de concertation men avec les communes. Lapprciation du caractre durgence doit tre faite au cas par cas. Concernant le contrle de lgalit, la proposition correspond ce qui est pratiqu en matire de priorit aux zones risque, une refonte de la procdure tant toutefois envisage en 2003. La mission en prend acte. a) Dtruire les constructions illicites et dangereuses Dans la lutte contre les constructions illicites dont certaines exposes aux risques naturels peuvent aussi mettre en danger autrui le respect du droit est sanctionn par le Juge, mais la fermet de lEtat nest crdible que si les jugements sont excuts. Proposition 3: faire appliquer avec fermet et avec la publicit ncessaire les jugements de dmolition de constructions illicites, et procder au recouvrement des astreintes. Le Prfet (DDE) prcise que les constructions illicites en zone naturelle ou risque sont davantage sanctionnes que les autres types dinfractions. Il suggre galement dexaminer la faisabilit juridique dun mcanisme qui exclurait des arrts cat-nat (ou tout au moins remonterait les franchises) les communes qui tolrent un nombre de constructions sans permis suprieur un pourcentage rvis la baisse chaque anne. Cette proposition a t formule par la mission dans son pr-rapport (cf. 4.2.3).

46

a) Interdire les branchements illicites Le dveloppement des habitations prcaires est facilit par la dlivrance des branchements deau potable et dlectricit, chaque branchement officiel tant ensuite ramifi, aprs compteur, en plusieurs distributions clandestines. Or, larticle L 111-6 du Code de lUrbanisme interdit la dlivrance de branchements dfinitifs aux btiments, locaux ou installations dont ldification ou la transformation na pas t autorise.

Proposition 4: rappeler, par une directive prfectorale aux maires et concessionnaires de services publics, les obligations de larticle L 111-6 du Code de lUrbanisme et leur responsabilit pnale en cas de sinistre.

Le Prfet (DIREN et DDE) indique que plusieurs runions ont eu lieu avec les oprateurs, que des instructions crites ont t adresses en 1999 et 2000 aux maires et aux concessionnaires, sans relles avances, nayant pas permis davoir recours aux dispositions de cet article. Une information plus large, lors dune nouvelle runion, est envisage. Commentaire des rapporteurs : Comme il est prcis au 6.5.a ci-dessus, lapplication de larticle L 111-6 relve des mesures de police administrative de lurbanisme en vertu desquelles un maire est tenu de sopposer aux demandes dalimentation des constructions difies sans permis de construire, indpendamment des poursuites pnales pouvant tre engages par ailleurs, et nonobstant toutes clauses contraires des cahiers des charges des concessionnaires. Il ne sagit donc pas de ngocier, mais de sanctionnerce qui serait un utile complment aux mesures dinformation. a) Redfinir la domanialit des ravines Lexercice de la police de leau, dans la surveillance des ouvrages ou constructions pouvant tre raliss dans le champ de dbordement des crues de certaines ravines, se heurte aux difficults de dfinition de la domanialit de ces ravines .

Proposition 5: introduire les modifications lgislatives ou rglementaires ncessaires pour que, dans les DOM, les ravines risque , susceptibles de drainer des dbits importants lors des prcipitations, soient soumises aux mmes contraintes que les cours deau domaniaux.

Le Prfet (DIREN et DDE) prcise que la mission inter service de leau (MISE) a engag des tudes sur ce sujet, la DDE souhaitant aboutir une dfinition claire du domaine public fluvial, soit en classant toutes les ravines, soit en ne retenant que celles fort risque, avec ventuellement transfert de gestion aux collectivits

47

CONCLUSION
Labsence de victimes pendant et immdiatement aprs le passage du cyclone nest pas due au hasard alors que, sur lle Maurice voisine, Dina a fait au moins 3 morts : 10 ans aprs le prcdent cyclone, la mmoire collective na pas oubli les rflexes de prvention immdiate et de sauvegarde lmentaires. Quant la gestion de crise par les pouvoirs publics, elle a t apprcie comme satisfaisante hors de ce rapport qui nen tait pas saisi, malgr la rupture des communications avec la population conscutive la rupture de lantenne TDF. Dans lapprciation du caractre de catastrophe naturelle, en fonction des caractristiques du cyclone, la rglementation neige et vent savre manifestement inadapte la fois aux phnomnes cycloniques hors normes europennes et aux reliefs volcaniques spcifiques dans les les des DOM, leurocode serait ici dautant mieux utilisable quil intgrerait des adaptations locales. En ce qui concerne la gestion de laprs-crise, la mission qui bnficiait, 5 mois aprs les faits, du recul du temps - na pas t convaincue de lexactitude des dclarations de dgts, aussi rapides quexagres, transmises par les lus locaux 3 mois, il est vrai, dchances lectorales. La prise en compte de tels chiffrages par les autorits de ltat , tous les niveaux, confirme que Dina tait un cyclone lectoralement bienvenu . Proposer le classement cat-nat pour lensemble des communes de la Runion, fusse sur des bases diffrentes, revenait choisir la solution de facilit, sans dailleurs pour cela acclrer les procdures, ce quoi un tel excs de zle aurait d conduire, ceci tant d aux dlais de rponse exagrment longs du SE aux DOM-TOM. Il est dautre part ncessaire de sinterroger sur la question de principe du remboursement ou non des dgts aux constructions non assures, sans permis de construire et en zones risques : la pratique dacceptation actuelle perptue ce type de constructions et mme les lgitime! en voulant faire du social , on maintient les populations faibles revenus dans les zones les plus dangereuses. Quant aux modes (et aux vices) de constructions, il apparat que des travaux pars sont engags, pour proposer aux runionnais des normes adaptes leur rgion et des techniques plus fiables. Il est souhaitable que la DDE coordonne mieux ces initiatives, perfectionne et simplifie les documents et opuscules existants, et en assure la diffusion jusquau niveau du public. Encore faudra-t-il renforcer les moyens de formation des professionnels et mme ceux de la population qui ne renoncera pas construire en coup de mains . Par ailleurs, le cyclone Dina a t loccasion de constater la lenteur avec laquelle se mettent en place les PPR dans une rgion pourtant particulirement menace. La conscience quont dsormais certains lus du caractre rptitif des cyclones quils imputent lvolution du climat ne suffira pas faire voluer les esprits sans une action dtermine des autorits de lEtat, particulirement sur les communes les plus en danger. Il sera sans doute indispensable de mettre en place une incitation forte la mise en place de PPR, en augmentant la majoration des franchises pour non prescription de PPR dun coefficient aggravant, en fonction du nombre de constructions tolres sans PC et en zones risques. La mission tient enfin insister sur un problme de fond qui doit faire lobjet dune analyse sans a priori de la DIREN, avec les lus : dans une rgion o lon prvoit 1 000 000 dhabitants en 2030, est-il possible de mener une politique systmatique de rserves naturelles sans laborer des compromis tenant compte de lextrme raret des terrains 48

constructibles la Runion ? ceci ne remet absolument pas en cause le projet de Parc National de la Runion, mais suggre simplement que ses limites soient bien analyses et que, justement, il soit loccasion de re-dlimiter avec modration les autres classements existants ou projets. A cet gard, la DIREN rappelle trs justement que ces questions seront correctement traites localement lors de la mise en rvision du SAR : surfaces rserver lamnagement ; compatibilit dune augmentation des rendements de la canne avec les ressources en eau, dduction faite des besoins dcoulant de laugmentation de population ; possibilit dune densification urbaine ; part de lurbanisation dvelopper dans les hauts, ou en continuit des villes littorales ; etc. La mission ne dit pas autre chose, en posant la question suivante, quelle se permet de verser au dbat, avec une exprience longue, pour chacun de ses membres, des autres dpartements doutre- mer : peut-on prendre le risque de provoquer la cration de quartiers socialement explosifs, construits en collectifs groups et en hauteur, pour protger des sites intressants cologiquement mais non essentiels, dans une rgion o la population garde de ses origines rcentes une mentalit trs rurale et privilgie lhabitat individuel? Il est apparu parfaitement clair la mission que la dtermination de zones risques assortis de PPR oprationnels, la lutte contre les constructions illicites et les mauvaises pratiques supposent, depuis le Schma dAmnagement Rgional (dont la rvision prochaine sera sans cela extrmement difficile) jusquaux permis de construire individuels, llaboration de compromis extrmement subtils qui ne sauraient tre le simple dcalque des rgles mtropolitaines. Il est prfrable, dans les DOM-TOM, de mettre en place des rglementations adaptes au terrain et aux mentalits et de les faire appliquer que dimporter des rgles gnrales, et de ne pas les appliquer.

Philippe HUGODOT

Pierre DUBOIS

49

Annexe 1 Organisation et droulement de la mission

La coordination de la mission a t confie Mr Philippe Hugodot , de l'Inspection Gnrale de l'Environnement. Elle tait compose de : Monsieur Philippe Hugodot (I.G. Environnement) Monsieur Pierre Dubois (I.G. Equipement) Monsieur Olivier Henno, Ingnieur au CSTB, Dpartement Scurit Structures Feu Technologie et conception structurales Monsieur Guy Barnaud, Ingnieur au CSTB, Dpartement Climatologie Arodynamique Pollution puration Ingnierie Arodynamique et Climatique. La mission s'est droule du 1er au 5 juillet 2002. Dans la mesure o six mois s'taient couls depuis le passage du cyclone, les visites sur site ont t relativement limites laissant une part plus large pour des runions avec diffrents acteurs du secteur de l'habitat la Runion. Le programme dtaill de la mission est prsent ci-aprs :

Programme de la mission la Runion

Du 1er au 5 juillet 2002 Lundi 1er juillet 2002 8 h 30 Accueil de Messieurs Hugodot, Henno et Barnaud la DIREN par Messieurs Laurent Mercy directeur adjoint et Johny Avione 10 h 30 Mto-France (Monsieur Dominique Landais Directeur) 14 h 00 Visite l'aprs-midi Salazie Problme des glissements de terrain 19 h 40 Arrive la Runion de Pierre Dubois, en provenance de Mayotte Mardi 2 juillet 2002 8 h 00 Accueil de Pierre Dubois et Philippe Hugodot par Michel Le Bloas Directeur de la DDE 8 h 30 Adaptation des normes techniques de construction/risque cyclonique Pierre Dubois, MM. Hugodot (IG/Environnement), MM. Henno, Barnaud (CSTB), Jean Guinard (DDE adjt), Olivier Tretout (DDE/SHAU), Jean Toublanc (DDE/chef SEECL), MM. Alessandra (B.E INCOM), Franois Katzman (expert en assurances) 10 h 00 Dpart pour La Montagne : Accueil la Montage par un lu de la commune : Visite commente sites/dgts DINA des 7, 8 et 9 kms la Montage Visite d'une RHI/Dgts DINA + oprations de relogement Djeuner au restaurant l'EURASIEN (km 8) Pierre Dubois, MM. Hugodot (IG/Environnement), Henno, Barnaud (CSTB), M. Franois Katzman (Expert/assurance), M. Avione (DIREN), Christian Pretot (DDE/SHAU), Annick ROTROU (DDE/SHAU), Daniel Duvaut (DDE/SHAU) 1

un lu de St Denis. La Montagne (M. Ponimballom), une lue de La Possession + un cadre du service habitat de la commune de Saint-Denis 15 h 30 La Possession / Ravine Malheurs : dgts DINA + visite d'une RHI + logements d'urgence + problmatique de l'immigration comorienne. Accueil la Ravine malheurs par une lue de La Possession. Pierre Dubois, MM. Hugodot (IG/Environnement), Henno, Barnaud (CSTB), Daniel Duvaut (DDE/SHAU), une lue de La Possession. 17 h 00 Runion de synthse la Mairie de La Possession Mercredi 03 juillet 2002 8 h 00 Constructions / cyclone : retour d'exprience de Monsieur Pothin (SOCOTEC) et changes Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Henno et Barnaud (CSTB), M. Pothin (SOCOTEC), Franois Hennequet (DDE/SHAU/mission architecture), Guy Paul Voisin (DDE/SEECL/constructions publiques) 10 h 00 Construction / cyclone : changes avec des reprsentants de l'ordre des architectes, de l'ordre des experts assureurs et de bureaux d'tudes de contrle/scurit des constructions Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Henno et Barnaud (CSTB), Patrick Rivire (Prsident de l'ordre des architectes), Michel Reynaud (architecte de l'ordre), M. Michel Piron (Syndicat des agents gnraux d'assurance), M. Alain Avril (comit des socits d'assurance), Eric Bonnard (B.E. DIDES), Claude Abraham (B.E. "Audit BTP"), Isabelle Claudepierre (SICLE ab), Franois Hennequet (SHAU/mission architecture), Jean Toublanc (Chef du SEECL) 14 h 30 Visite de Monsieur Barnaud (CSTB) la socit SOVECO (Monsieur Herv) constructeur de maisons de bois et de couvertures en bardeaux de bois 14 h 30 Inspection de rgularit : financement du logement social l'aide aux particuliers pour le financement ou l'amlioration des logements. Pierre Dubois, Ph.Hugodot, Annick Rotrou (DDE/SHAU), JJ. Sorbier (DDE/SHAU), Raoul Vingadassalom (SHAU/ANAH) 14 h 30 Rencontre de Monsieur Henno (CSTB) avec Monsieur Alessandra (Bureau d'Etudes structures) et la Socotec (bureau de contrle) 16 h 00 Inspection de rgularit : l'application du droit des sols Pierre Dubois, Ph.Hugodot, Annick Rotrou (SHAU), Christian Pretot (SHAU), Marie-Franoise Padeau Jeudi 04 juillet 2002 7 h 45 PPR Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Henno et Barnaud, Christian Pretot (DDE/SHAU), Annick Rotrou (DDE/SHAU nord) 9 h 00 Fdration Runionnaise du BTP (FRBTP) MM. Le Bourvellec (Prsident) et/ou Tillon (Secrtaire gnral) et/ou Lenfant et/ou Larnodi), avec participation d'O. Tretout (DDE/SHAU). Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Henno et Barnaud (CSTB) 10 h 00 Association pour le Dveloppement de la Runion (ADIR) (M. Reboulot) Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Henno et Barnaud 11 h 00 ARMOS (M. Wuillai et cadres rfrents/SEM) Pierre Dubois, P. Hugodot (IG Environnement), Henno et Barnaud (CSTB) + cadre du SHAU ? 12 h 00 Pot de dpart Alexis de Pommerol (PROPET) et Olivier Tretout (SHAU). Serge Dutruy, Pierre Dubois, P. Hugodot, Henno et Barnaud (CSTB) 14 h 00 Chambre des Mtiers (Prsident Jocelyn Delavergne + un lu ?). Pierre Dubois, P. Hugodot, Henno et Barnaud (CSTB) 2

15 h 30

Conseil Gnral Monsieur Descol, Directeur du Patrimoine, Pierre Dubois, P. Hugodot, Henno et Barnaud (CSTB) 16 h 45 Conseil Rgional MM. Michel Rasolohery et Benard. Pierre Dubois, P. Hugodot, Henno et Barnaud (CSTB) Vendredi 5 juillet 2002 8 h 00 Endiguement de ravines : PPER Prsentation SIG puis visite de terrain (Ravine Charpentier). Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Jean Toublanc (DDE/chef SEECL) 9 h 00 Visite du centre de formation des apprentis et du ple de formation btiment de Saint-Andr. Monsieur Benetti Conseiller professionnel maonnerie, Messieurs Henno et Barnaud (CSTB) 10 h 30 Prfecture : entretien avec le Prfet pour P. Hugodot et Pierre Dubois 11 h 00 Endiguement de ravines (suite) : PPER, Visite de terrain (Rivire des Galets). Pierre Dubois, P. Hugodot (IG/Environnement), Henno et Barnaud (CSTB), Jean Toublanc (DDE/Chef SEECL) 12 h 30 Djeuner de travail sur le thme de l'habitat social. Serge Dutruy, Pierre Dubois, P. Hugodot, Michel Le Bloas, Olivier Tretout, MM. Wuillai (Armos/DG Sodiac) et Jacques Thibier (Armos/DG SHLMR), Dominique Jacamon (DG SODEGIS), Mario Di Carlo (DG SEMAC)

REPUBLIQUE FRANCAISE Paris, le 25 FEV.2002

MINISTER E DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT

Annexe 2

DIRECTION DE LA PREVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES ' Sous-Direction de la Prvention des Risques Majeurs
Bureau des Risques Naturels

Suivi par: Tl: Fax: E-mail :

Charly VIGNAL 01 42 19 15 77 01 42 19 14 79 Charly.vignal@environnement.gouv.fr

Note pour Monsieur le chef du service de l'inspection gnrale de l'environnement

Objet : Mission de retour d'exprience sur le cyclone DINA des 22 et 23 janvier 2002 La Runion.

Le passage du cyclone DINA La Runion les 22 et 23 janvier 2002, a provoqu sur la majeure partie de l'le des dommages conomiques importants causs par le vent, les inondations et les mouvements de terrain. Je souhaite qu'une mission de retour d'exprience puisse tudier les leons qu'il convient de tirer de cet vnement, tout particulirement dans le domaine de la prvention des vents cycloniques. La mission devra s'attacher examiner les diffrents points suivants relatifs l'vnement : ses caractristiques physiques, ses consquences dommageables, l'efficacit des dispositifs de protection et de prvention mis en place. Elle formulera des propositions sur les mesures de prvention amliorer ou mettre en place. Les termes de rfrence dtaills de la mission sont joints en annexe. Compte-tenu des diffrentes dimensions aborder, je souhaite que ce travail puisse tre confi une mission compose d'un membre de l'inspection gnrale de l'environnement, en collaboration avec des membres du conseil gnral des ponts et chausses et du conseil gnral du gnie rural, des eaux et des forts. La mission sera charge principalement de proposer des actions concrtes pour amliorer les dispositions d'urbanisme et les dispositions constructives. Si ncessaire, elle pourra formuler des propositions complmentaires pour prendre en compte l'importance de l'impact du cyclone, dans le domaine agricole et forestier. ... / ...

20, avenue de Sgur - 75302 Paris 07 SP -Tlphone: 01 42 19 20,21 Tlex: Denvir 203 003 F- Tlcopie: 01 42 19 14 79

Je vous serais reconnaissant de bien vouloir m'indiquer s'il vous est possible de donner une suite favorable cette demande, et dans ce cas, de nommer un reprsentant de l'inspection pour participer cette mission, en liaison avec les conseils gnraux des ponts et chausses et du gnie rural, des eaux et des forts.

Mission de retour d'exprience suite au passage du cyclone DINA sur l'le de La Runion les 22 et 23 janvier 2002

Caractrisation de l'vnement
conditions mtorologiques (vents, pluies) - positionnement historique de l'vnement, dures de retour tat de la mer, houle ; surcotes nature, localisation et importance des inondations, des mouvements de terrain (phnomnes historiques, dures de retour) impact des conditions de mer (exutoires)

Caractrisation des dommages

les blesss : nombre, circonstances les biens des particuliers et des entreprises les infrastructures publiques (routes, voiries, rseaux dont EU-EP) le cas particulier des rseaux de tlcommunications le domaine agricole (pertes, infrastructures) - les dommages aux forts les dommages aux rivires et les impacts sur l'environnement

Efficacit des dispositifs de protection et de prvention mis en place / Propositions des mesures de prvention amliorer ou mettre en place I

Les dispositions d'urbanisme

Identification des zones affectes par les mouvements de terrain, les inondations et la houle cyclonique Nature de la prise en compte de ces zones dans les POS et les PPR Occupation de ces zones avant DINA ? Faut-il envisager des changements d'affection ?

Il

Les dispositions constructives

Quelles dispositions constructives avaient t prises en compte pour les risques de mouvements de terrain, inondations et houle cyclonique ? (constructions et infrastructures) ? Efficacit ventuelle de ces dispositions ? Quels enseignements peut-on en tirer ? Nature des dommages constats dus aux vents cycloniques ? (typologie, par btiments et catgorie de matrise d'ouvrage) Efficacit des rgles NV65 Modifications envisageables de certaines dispositions de la rglementation ? (par exemple, dimensionnement plus scuritaire de certaines infrastructures vitales) Modifications ventuelles de certains DTU ? Propositions dans le cadre de la rflexion en cours sur la rglementation Propositions pour sensibiliser les matres d'ouvrage et les matres d'oeuvre au respect des normes de construction et d'amnagement