Antejuicio e Immunidad

ACUSACIN CONSTITUCIONAL, JUICIO POLTICO Y ANTEJUICIO DESARROLLO TERICO Y TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL Cuaderno de Trabajo N 9 Abraham Garca Chvarri.
Departamento Acadmico de Derecho Pontificia Universidad Catlica del Per Diciembre, 2008
Noveno Cuaderno de Trabajo del Departamento Acadmico de Derecho de la PUCP Acusacin Constitucional, Juicio Poltico y Antejuicio desarrollo terico y tratamiento jurisprudencial Abraham Garca Chvarri. Departamento Acadmico de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per Av. Universitaria 1801, San Miguel Lima 32, Per Prohibida la reproduccin de esta obra por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso del autor. Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2008-15855 ISNB: 978-9972-659-80-5 Impreso en Per Diciembre, 2008
ACUSACIN CONSTITUCIONAL, JUICIO POLTICO Y ANTEJUICIO DESARROLLO TERICO Y TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL
I.
COMENTARIOS INICIALES Y AGRADECIMIENTO
Tema importante para el Derecho Constitucional es el de la determinacin de la responsabilidad de los altos funcionarios por parte del Congreso. Ineludiblemente polmica, esta materia siempre se ha encontrado en una tensa relacin entre la necesidad de transparencia y control de las ms altas tareas estatales y la exigencia del respeto a los derechos fundamentales de quienes, en razn de su labor, se encuentran muchas veces ms expuestos. Estas consideraciones no son pacficas desde el punto de vista doctrinario, as como tampoco en la configuracin de cada ordenamiento jurdico particular. Radicales, las posiciones se sitan desde la negativa a prever un tratamiento especial diferenciado hasta la postulacin de un procedimiento especial parlamentario y discrecional que excluye toda posibilidad de control judicial. El Per no ha escapado de este esquema. Se ha instalado indistintamente a veces ms cerca de un extremo y otras tantas ms prximo del otro. Asumiendo la distincin terica entre juicio poltico y antejuicio distincin que no es pacfica en la doctrina nacional- nuestro pas pareci siempre optar por el ltimo. Inclusive con antecedentes en la Constitucin de Cdiz y el Estatuto Provisorio de Huaura, la figura del antejuicio (como modelo de determinacin de responsabilidad de los altos funcionarios) ha sido prevista desde 1823. La Constitucin de 1828 perfil sus detalles, y estos se mantuvieron casi repetidos hasta la vigencia de la Constitucin de 1979. Asimismo, el modelo peruano de determinacin de responsabilidad contemplaba, adems de la comisin de delitos en el ejercicio de las funciones, una causal ms amplia e indeterminada. Similar a figuras como las de mal desempeo, actos que hayan comprometido gravemente el honor de la Nacin, indignidad o el haber infringido abiertamente la Constitucin previstas por otros pases latinoamericanos, la infraccin de la Constitucin estuvo presente desde el texto de 1823 hasta la actualidad, pero salvo la Ley de 17 de junio de 1834, de corta vigencia y ninguna aplicacin- sin alcances siquiera delimitados. Sin embargo, con la aprobacin de la Carta de 1993, diferentes autores encontraron en ella la introduccin de elementos propios de la figura del juicio poltico en nuestro tradicional modelo de antejuicio. Un claro ejemplo de lo anotado es el establecimiento de sanciones de destitucin e inhabilitacin poltica por parte del Congreso, al margen de que la judicatura ordinaria haya determinado la responsabilidad penal del alto funcionario acusado constitucionalmente o no. Esta percepcin se vio fortalecida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano. As, en su sentencia en el caso 65 congresistas de la Repblica, el organismo de control de la Constitucin seal que en la acusacin constitucional peruana coexisten ambos modelos: el juicio poltico y el antejuicio.
ACCESO A LA IFORMACION PBLICA
El juicio poltico quedaba previsto para las infracciones de la Constitucin, y por consideraciones de ndole poltica; mientras que el antejuicio se reservaba para los delitos cometidos en el ejercicio del cargo, y bajo consideraciones, en principio, jurdicas. Respecto de estas dos figuras, los mecanismos para limitar los posibles excesos del Congreso pueden ser diversos, pero el Tribunal Constitucional los circunscribi bsicamente a la necesidad de una votacin calificada diferenciada. Exigi la mayora absoluta del nmero legal de congresistas para el caso de un antejuicio, en tanto que prescribi dos tercios de votos conformes para aprobar un juicio poltico. Dentro de los parmetros de un Estado Constitucional (supremaca y vigencia de la Constitucin, control y limitacin del poder, tutela de los derechos fundamentales), las previsiones establecidas por el Tribunal Constitucional peruano pueden resultar insuficientes. Y esto implica entonces asegurar una serie de elementos que no se agotan en el cumplimiento de un procedimiento, sino que deben tener como preocupacin central el respeto de los distintos derechos fundamentales y, en particular, del derecho a un debido proceso en cada una de las diferentes etapas del desarrollo de una acusacin constitucional. Estas exigencias no desconocen las connotaciones polticas de una figura como la acusacin constitucional. Solamente recuerdan el objeto del Derecho Constitucional: el encuadramiento jurdico del ejercicio del poder poltico. Antes de iniciar el desarrollo de este trabajo, deseo expresar mi mayor gratitud a la profesora Elvira Mndez Chang, Jefa del Departamento Acadmico de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, por la posibilidad que generosamente me ha brindado de difundir esta investigacin.
II. 1. a.
DESLINDE CONCEPTUAL ENTRE JUICIO POLTICO Y ANTEJUICIO Juicio poltico Nocin previa
El impeachment es una institucin de clara naturaleza poltica, que se lleva a cabo a travs de un rgano eminentemente de ese tipo, como es el Parlamento o Congreso. Sus fines, objetivos y actos materia de su procedimiento son de absoluta ndole poltica 1 . El impeachment, que naci en Inglaterra, era entendido como la solemne acusacin llevada por los comunes a la Cmara Alta o de los Lores, en tanto tenan estos ltimos un carcter de gran inquisicin de la nacin y obraban como suprema Corte de justicia 2 . Ahora bien anota Vicente Gallo 3 - es conveniente distinguir el impeachment del bill of attainder y del bill of pains and penalties, que son leyes aprobadas de la forma regular mediante las que se crean el delito 4 , el delincuente y la pena, o tambin se sancionan actos a los que la ley no les ha impuesto algn castigo. Estos bills deben cumplir con dos condiciones: a) que no sea posible determinar la culpabilidad del acusado a travs de los medios ordinarios legalmente establecidos, y b) que la exculpacin del acusado pueda significar graves perjuicios al Estado. Se poda imponer bien la pena de muerte (bill of attainder) o bien sanciones menores (bill of pains and penalties). b. Origen y antecedentes
El impeachment naci en Inglaterra en el siglo XIV. Este procedimiento criminal deriv de la tradicional organizacin del sistema de justicia britnico, donde cada condado contaba con un jurado encargado de sancionar las conductas que importasen responsabilidad penal. De all que la Cmara de los Comunes, en tanto representante de los condados y burgos, haya sido considerada como el cuerpo de acusacin para la totalidad del reino. En ese mismo sentido, al ser la Cmara de los Lores el supremo tribunal, se admiti
Cf. PANIAGUA CORAZAO, Valentn. La justiciabilidad de los actos poltico-jurisdiccionales del Congreso. En: Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional. Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, nmero 3, 1999, p. 184. 2 Sigo en este punto lo sealado por HALLAM. The Constitutional History of England. Volumen I, p. 358. Citado por: GALLO, Vicente. Juicio Poltico. Estudio histrico y de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Imprenta de Pablo E. Coni e hijos, 1897, pp. 8-9; as como tambin BLACKSTONE, William. Commentaries on the Laws of England. Octava edicin. Oxford: Clarendon Press, 1778, libro IV, captulo XIX, p. 259. 3 Cf. GALLO, Vicente. Op. cit., pp. 6-9. 4 Para Vicente Gallo, el bill of attainder y el bill of pains and penalties difieren de una ley ex post facto, en tanto que en el primer caso el Parlamente no slo dicta la ley sino que tambin la aplica, y asume as funciones judiciales. Ver: Ibd., p. 7.
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consecuentemente que este colegiado examinase y decidiese sobre las acusaciones y los cargos que resultaran interpuestos por la Cmara Baja 5 . Como se sabe, los Lores conformaban dos instituciones: el Magnum Concilium y la Curia Regis (o Tribunal del Rey). El primero de ellos posea atribuciones jurisdiccionales, a la par que la segunda se desempeaba, desde el siglo XII, como tribunal de ltimo grado (en sesiones que reciban el nombre de Concilium Regis in Parliamentum). Durante el reinado de Eduardo I, el Magnum Concilium y la Curia Regis se fusionaron en lo que actualmente se conoce como Cmara de los Lores. Ahora bien, sobre la base de esta antigua prctica, los Lores constituyeron un tribunal, el ms alto de su sistema judicial, para conocer las acusaciones interpuestas contra los altos funcionarios y los sbditos en general 6 . c. Finalidad
La finalidad del impeachment es la proteccin del Estado 7 . Su propsito es la severa moralizacin administrativa 8 y tiene que ver con la verificacin de la ausencia de una conducta calificable como virtuosa 9 . El impeachment tiene inicio en la vida institucional y poltica britnica como una nueva limitacin a la autoridad del Rey y, a la vez, significa la paulatina consolidacin del Parlamento como organismo de control de la Corona y garante de las libertades ciudadanas 10 . El propsito del impeachment es separar del cargo 11 a quien es indigno de l, inclusive previendo que dicho funcionario no vuelva a ocupar otro cargo
Cf. HAURIOU, Andr. Derecho Constitucional e instituciones polticas. Sexta edicin (1966). Barcelona: Ariel, 1980, p. 277. 6 Cf. SALGADO PESANTES, Hernn. Teora y prctica del control poltico. El juicio poltico en la Constitucin ecuatoriana. En: AA. VV. Justicia, libertad y derechos humanos. Ensayos en homenaje a Rodolfo E. Piza Escalante. San Jos: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2003, Tomo I, pp. 168 y ss. Tambin es del mayor inters HAURIOU, Andr. Op. cit., pp. 255 y ss. 7 Para Lord Somers, el juicio poltico () ha sido introducido como una garanta de la seguridad del reino tanto como para el mantenimiento de sus libertades y derechos. Citado por FISCHEL. La constitution dAngleterre. Tomo II, p. 353. En: GALLO, Vicente. Op. cit., p. 70. 8 Ibd., p. 76. 9 Desde el punto de vista de la filosofa poltica, el juicio poltico como comprobacin de lo que significa ser virtuoso, es de la mayor importancia BEINER, Ronald. El juicio poltico (1983). Traduccin de Juan Jos Utrilla. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1987, p. 28. 10 Cf. GALLO, Vicente. Op. cit., loc. cit. El mismo autor encuentra en el ya referido impeachment al doctor Mainwaring la utilizacin de esta institucin en pro de la defensa de los derechos y libertades inglesas. Como se recordar, el doctor Mainwaring proclamaba desde el plpito el derecho absoluto y discrecional del Rey en materia de impuestos (Ibd., pp. 106 y ss.). 11 En consonancia con ello, se observa en el escenario del Derecho comparado que el recurso ltimo de un Parlamento para librarse de la actuacin intolerable de quien ostenta el cargo presidencial cargo inamovible constitucionalmente durante su perodo de gobierno- es la
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pblico en el futuro. Y como este procedimiento no slo se circunscribe a los funcionarios estatales, tambin es su objetivo la represin de toda conducta que se considere contraria y lesiva del rey, el Parlamento o la nacin. d. Materias
El impeachment sanciona la falta poltica, las conductas perjudiciales al Estado, las acciones contrarias a la dignidad del cargo que un alto funcionario ostenta. En el impeachment, pues, se juzga con inequvoco carcter poltico el desempeo de las funciones, en cuyo ejercicio puede atentarse al inters pblico o se puede incurrir en violaciones normativas sea a la Constitucin o a las leyes- o cometer delitos polticos o incluso comunes 12 . As presentadas las materias sujetas a juicio poltico, rpidamente puede aducirse que el listado de conductas y acciones pasibles de sancin es tan vasto cuan indeterminado y omnicomprensivo. De all que una conducta se torne una falta poltica reprensible si el Parlamento (los Comunes primero, y los Lores despus) as lo estima en un momento dado. En ese sentido, eran sancionadas por el Parlamento sin mayor especificidad de sus contornos- cualquier conducta reputada como perjudicial a los intereses pblicos, o que se pudiera entender como una de abuso de poder y de la confianza otorgada por el monarca. Para el caso de los funcionarios del reino, se repriman las conductas relativas con el prevaricato, la corrupcin, el cohecho, las malversaciones y el enriquecimiento ilcito. Y como el impeachment tambin se extenda a cualquier sbdito ingls, cualquier opinin no favorable al rey o que, por el contrario, pusiera en tela de juicio las prerrogativas parlamentarias era tomada como una muy grave ofensa, y deba, por eso mismo, ser castigada debidamente. Debido a su vaguedad de lmites el cargo de alta traicin (high treason) fue el ms frecuentemente utilizado en los impeachments ingleses. Si los sbditos deben a su soberano una fidelidad perpetua e incondicional, la determinacin de lo que debe significar alta traicin no puede dejar de ser difusa y amplia. De tal manera que ella comporta el acto de un traidor, una perfidia o felona, una falta de fe; es pues una conducta de deslealtad con el rey, un crimen utilizando la frmula romana- de lesa majestad 13 . Ahora bien, con el propsito de evitar caer en arbitrariedad, durante el reinado de Eduardo III se dict un estatuto a travs del cual se establecan y determinaban slo siete casos de alta traicin 14 . Sin embargo, en la poca de
acusacin o impeachment. Cf. LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Segunda edicin (1969). Traduccin de Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1976, p. 266. 12 SALGADO PESANTES, Hernn. Op. cit., p. 172. 13 BLACKSTONE, William. Op. cit, libro IV, captulo VI, p. 75. 14 Aun cuando muchos de los cuales no dejan de ser en la actualidad tan excesivos cuan absurdos, Sir William Blackstone (1723 1780) explica con rigurosidad cada uno de estos siete graves delitos constitutivos del crimen de alta traicin: 1) Idear la muerte del Rey, de la Reina
Ricardo II el Parlamento increment ostensiblemente esta nmina. Durante el gobierno de Enrique IV se retorn por un breve lapso al estatuto original, para pasar luego a un vasto listado con Enrique VIII. Es as como los casos de high treason se difuminan hasta a los actos ms ordinarios de la vida pblica 15 . El escenario es pues pendular. Si bien la reina Mara restableci posteriormente lo previsto por Eduardo III, la prctica parlamentaria no ha dejado de recurrir a una formulacin bastante dilatada del delito de lesa majestad 16 . Ahora bien, es conveniente anotar que lo poltico, a diferencia de lo jurdico, tiene que ver con el anlisis de la conveniencia u oportunidad 17 . En otros trminos, el juicio poltico sanciona una determinada conducta o actuacin de un funcionario estatal (por ejemplo, una poltica de gobierno llevada a cabo por el ministro de un sector o ramo determinado) por estimarla polticamente inconveniente o inoportuna. La discrecionalidad del rgano poltico sancionador, como es apreciable, es pues muy amplia, y lamentablemente en el caso ingls fue muy prxima a la arbitrariedad. e. Sujetos de la sancin
Puede ser sometido a juicio poltico cualquier sbdito ingls. No obstante haber sido utilizado para sancionar la conducta de ministros y altos funcionarios estatales, tambin se recurri al impeachment para reprimir las acciones de ciudadanos cualesquiera como sacerdotes, obispos, mdicos o comerciantes. Huelga sealar que tambin poda plantearse esta acusacin contra miembros de la barra de los Comunes y de la Cmara de los Lores.
o del Prncipe heredero; 2) Violentar a la hija soltera del Rey o a la esposa del Prncipe heredero; 3) Ponerse en contra del Rey, sea con el uso de las armas o con la contravencin de la religin o la ley; 4) Adherirse o ayudar a los enemigos del Rey; 5) Falsificar los sellos reales; 6) Falsificar la moneda, y 7) Matar a los altos funcionarios del Rey. En: Ibd., pp. 76-84. 15 Eran tomados como crmenes de alta traicin reunirse tumultuariamente en nmero mayor de doce, negar la supremaca del rey, darle en escritos pblicos nombres injuriosos, desconocer alguna de sus preeminencias y de sus ttulos honorficos, negarse a abjurar la obediencia al papa, etc. Actos que en el derecho criminal de todo el mundo civilizado se consideran delitos de derecho comn, reprimidos ms menos severamente, se elevan a la categora de crmenes de alta traicin: tal sucede con la falsificacin de la moneda extranjera, el incendio de casas para apoderarse de caudales, la tentativa para libertar, a viva fuerza, un prisionero arrestado por traicin, la falsificacin del sello y de la firma del Rey, la ofensa por actos por simples solicitaciones la castidad de la reina, de la princesa hija del rey, etc. En: GALLO, Vicente. Op. cit., p. 61. 16 Cuando una persona era condenada a muerte por el delito de alta traicin, su muerte era cruel: primero era ahorcado, pero todava con vida, era bajado de all; se le extraan las entraas, luego era quemado; finalmente era decapitado y se divida su cuerpo en cuatro partes. Cf. BLACKSTONE, William. Op. cit, libro IV, captulo VI, pp. 92-93. 17 Es de sumo inters revisar al respecto lo sealado por ARAGN REYES, Manuel. Constitucin, democracia y control. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2002, pp. 136 y ss.
f.
Tipos de sanciones
Se observa que ha existido una absoluta discrecionalidad en la imposicin de la sancin por parte de la Cmara de los Lores 18 . No habindose establecido normativamente un conjunto determinado de penas, los Lores acordaban aquella sancin que en ese momento, dada la coyuntura de la poca, era la ms conveniente. De este modo, adems de las sanciones planteadas como ms comunes (destitucin o remocin e inhabilitacin temporal o permanente para el ejercicio de un cargo pblico en el caso de los altos funcionarios del Estado), tambin se imponan las penas de multa, confiscacin de bienes, prisin o destierro (estas dos ltimas de modo temporal o perpetuo). E inclusive, como en el caso de Floyd, la creatividad punitiva no pudo no ser ms cruel 19 . No se puede dejar de mencionar que cierta doctrina entiende que en el impeachment, al ser un juicio de responsabilidad poltica, no se aplica ninguna sancin a los funcionarios acusados. La privacin de la funcin pblica (la destitucin o separacin del cargo) no sera en s una sancin bajo el argumento de que las funciones pblicas no se ejercen a ttulo de derecho subjetivo propio, sino como derecho pblico subjetivo, en representacin de la comunidad. De all que la prdida del cargo no implique otro aspecto que la cesacin en la representacin pblica de una determinada colectividad 20 . Sin embargo, la interrupcin en el ejercicio de un cargo pblico y su trmino son, al final, la consecuencia de una valoracin negativa por parte del rgano poltico respecto de un desempeo funcional, y en ese sentido resulta plausible considerarlas como una sancin. g. Estructura del procedimiento
Tomado conocimiento de un hecho reputado sancionable, la barra de los Comunes votaba por su acusacin. Si esta era decidida, una comisin de managers designados eran los encargados de la formulacin de la acusacin. Terminada esta tarea, el speaker elegido por los Comunes era el encargado de plantear impeachment (solemne acusacin) ante la Cmara de los Lores. En estas audiencias que por lo general se dilataban en el tiempo, e incluso tomaban ms de un perodo de sesiones parlamentarias-, la Cmara Alta escuchaba la descripcin de los cargos contra el acusado as como los argumentos de la defensa (que poda ejercerla de modo personal o al travs de un abogado). Por ltimo, los Lores deliberaban y votaban; absolvan de los cargos al acusado o lo encontraban culpable y le imponan a su arbitrio las sanciones que fueran el caso.
Dice Andr HAURIOU que la condena de carcter penal del impeachment es temible, pues sanciona al encontrado responsable en su persona, sus bienes y su honor. HAURIOU, Andr. Op. cit., p. 277. 19 Sobre las sanciones infligidas a Floyd, revsese la nota 32 del presente captulo. 20 Cf. QUIROGA LAVI, Humberto. Derecho Constitucional. Tercera edicin. Buenos Aires: Desalma, 1993, pp. 544-545. Citado por SALGADO PESANTES, Hernn. Op. cit., p. 174.
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Hubo oportunidades en que se form una comisin previa dentro de la Cmara de los Comunes para analizar la viabilidad de la acusacin. Tambin caba que una comisin de Lores estudiara antes el caso 21 . A diferencia de otros sistemas jurdicos, pero a semejanza del antiguo senado romano, la Cmara de los Lores ha contado (y cuenta) con potestades jurisdiccionales en tanto que ha sido entendida como la cspide de su sistema de justicia. Para el Derecho ingls, ante delitos tales que los tribunales ordinarios no puedan (o teman sancionar), una de sus ramas (el pueblo, los Comunes) deber ser quien acuse ante la otra rama que ser la que juzgue (la nobleza, los Lores), esta ltima independiente de los intereses y las pasiones propias de las asambleas populares 22 . h. Irrevisibilidad de la decisin tomada
En tanto que en el modelo ingls la Cmara de los Lores ejerce funciones jurisdiccionales y se sita en la cima de su sistema de justicia, la decisin acordada por ella es irrevisable en otra instancia o va judicial. Y la razn de ello radica en el hecho de que en el procedimiento de formulacin de la mencionada decisin no han intervenido consideraciones de naturaleza jurdica (aun cuando las conductas pudieran revestir naturaleza penal), sino valoraciones de conveniencia u oportunidad poltica. Si, por ejemplo, se acuerda la destitucin de un alto funcionario, es porque esta decisin ha sido elaborada bajo parmetros polticos que, por su misma naturaleza, son discrecionales y responden a particulares convicciones o ideologas respecto del deber-ser de una determinada conducta poltica o de gobierno. Nada tienen que hacer las consideraciones jurdicas formales y materiales, cuyo margen de accin es, por ello, ms restringido. Contrario sensu, a un juez se le exige resolver sobre los hechos y el derecho, bajo parmetros preestablecidos y generales. Sin embargo, estos mismos requerimientos son inapropiados, por su propia naturaleza, para el juicio poltico. De all que la validez de la decisin final del juicio poltico en Inglaterra no pueda ser discutida por ningn tribunal jurisdiccional posterior. Empero, el debate sobre la revisibilidad o irrevisibilidad de la decisin acordada en un juicio poltico o impeachment sigue abierto 23 . De este modo, existe un sector de la doctrina que postula un Estado jurisdiccional de Derecho y su incompatibilidad con inmunidades de ningn tipo 24 , as como tambin la necesidad de un control judicial de legalidad de los actos coercitivos de los
Como ocurri en el impeachment contra Giles de Mompesson en 1621. Cf. BLACKSTONE, William. Op. cit, libro IV, captulo XIX, pp. 260-261. 23 Esta discusin se puede observar con especial detalle en MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. La infraccin constitucional. Lima: Palestra Editores, 2005, pp. 456 y ss. 24 Cf. ARAGN REYES, Manuel. Op. cit., pp. 256 y ss.
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actos de poder poltico administrativo 25 . En la otra orilla, otros autores sostienen que los tribunales judiciales carecen, por su propia naturaleza, de toda posible participacin en el tema de los juicios polticos 26 , en tanto que su tarea se cie a la aplicacin de las normas aprobadas por el Parlamento, sin que est permitido el control judicial de sus actos polticos 27 . No obstante lo anterior, existe actualmente una corriente que postula la flexibilizacin de las denominadas decisiones polticas no justiciables. Ello se presentara, sobre todo, en la posibilidad de que la judicatura ordinaria (o constitucional) entre a analizar decisiones de gobierno que impliquen la restriccin irrazonable de derechos fundamentales, como en los casos de un establecimiento de un rgimen de excepcin o la dacin de un Decreto de Necesidad y Urgencia. La tensin entre una political question y la judiciabilidad de los actos polticos es pues notoria 28 . Otro aspecto importante en esta materia es que no existe la posibilidad de que el monarca britnico pueda ejercer derecho de gracia o indulto respecto del funcionario o la persona sancionada por el Parlamento. Como se recordar, hubo una oportunidad en que el rey Ricardo II liber de prisin a su canciller Michael de la Pole, conde de Suffolk, e inclusive orden a una comisin de jueces que revocara la condena establecida por la Cmara de los Lores. Esto desencaden una difcil situacin entre el gobernante y su Parlamento, que se resolvi, ulteriormente, con la ascensin al trono de Enrique IV, duque de Lancaster.
Cf. ANDRS IBEZ, Perfecto. Control judicial del poder poltico. En: Derechos y Libertades. Madrid, Instituto de Derechos Humanos Bartolom de las Casas, ao IV, nmero 7, enero 1999. Citado por: MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., p. 462. As tambin, sobre este aspecto, del mismo autor ANDRS IBEZ es de inters su trabajo Legalidad, jurisdiccin y democracia. En: ANDRS IBEZ, Perfecto y Robert ALEXY. Jueces y ponderacin argumentativa. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2006, pp. 78 y ss. 26 Cf. BLACK, Charles. Juicio poltico (1974). Buenos Aires: Economa y Empresa Prolam, 1975, p. 70. Citado por: MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., p. 463. 27 Cf. SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Segunda edicin. Madrid: Espasa Calpe, 1990, p. 31. Citado por: Ibd., loc. cit. 28 Sobre este ltimo punto, se recomienda revisar a, entre otros autores, ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Estados de excepcin, control jurisdiccional y hbeas corpus. Experiencias y riesgos a la luz del caso peruano, en su libro: Jurisdiccin Constitucional, Imparticin de Justicia y Debido Proceso. Lima: ARA Editores, 2003, pp. 184 y ss. Tambin son del mayor inters HERNNDEZ, Antonio Mara. El caso "Fayt" y sus implicancias constitucionales. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional. Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, nmero 5, 2001, pp. 453-515; LANDA ARROYO, Csar. Justicia Constitucional y political questions. En: Pensamiento Constitucional. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, volumen VII, nmero 7, 2000, pp. 111-140; y DONAYRE MONTESINOS, Christian. Protegiendo los derechos constitucionalmente protegidos durante un estado de excepcin. Algunas necesarias precisiones para evitar situaciones lesivas a los derechos fundamentales. En: ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy (coordinador). Derechos fundamentales y Derecho Procesal Constitucional. Lima: Jurista Editores, 2005, pp. 402 y ss.
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i.
El impeachment en los Estados Unidos de Norte Amrica
Como ha podido observarse, la configuracin del impeachment ingls se dio paulatinamente, pues los sucesivos casos de juicios polticos fueron determinando con el correr de la historia y segn los correlatos polticos entre el Rey y el Parlamento- sus caractersticas y dimensiones. Esquema distinto fue el norteamericano. Los autores de la Constitucin Federal tenan un amplio conocimiento acerca de la institucin del impeachment 29 , por lo que la tomaron y amoldaron a su nuevo ordenamiento constitucional 30 . Con caractersticas especiales, el impeachment fue acogido en la Constitucin Federal de los Estados Unidos de Norteamrica de 1787. El juicio poltico norteamericano fue previsto expresamente para funcionarios pblicos y por causales especficas como traicin, cohecho, y otros delitos y faltas graves (treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors). No obstante existir procedimientos similares al impeachment ingls promovidos por las legislaturas coloniales contra los funcionarios que incurran en mala conducta (y cuya sancin por lo general no iba ms all de la remocin en el cargo) 31 , el juicio poltico qued consagrado en la Constitucin de 1787 con una fisonoma propia. De este modo, segn la seccin cuarta del artculo dos de la Constitucin estadounidense, El Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos sern separados de sus puestos al ser acusados y declarados culpables de traicin, cohecho u otros delitos y faltas graves. Como puede observarse, este texto constitucional instaura el procedimiento de impechment contra todos los funcionarios pblicos (incluido el Presidente) por la comisin de los delitos determinados en ella. Es preciso anotar que, a diferencia del sistema britnico, el Senado norteamericano no funciona como alta corte de justicia ni goza de atribuciones jurisdiccionales. De all que esta cmara nicamente pueda pronunciarse por la destitucin y/o inhabilitacin del funcionario pblico, pero sin capacidad de imponer sancin alguna de naturaleza penal. Si fuera el caso de concurrir presunta responsabilidad penal, sta deber ser dilucidada en los tribunales ordinarios con arreglo al debido proceso legal (segn lo dispone el artculo uno, seccin tercera, clusula sptima de la Constitucin Federal).
El impeachment era sumamente comentada por la doctrina de aquella poca. Plantea esta observacin GALLO, Vicente. Op. cit., pp. 125 y 126. Y este mismo autor recoge la opinin similar, aun cuando ms radical, de Pomeroy: la palabra [impeachment] es prestada, el procedimiento imitado y nada ms. El objeto y el fin del proceso son distintos. En: POMEROY. Constitutional Law. p. 489. Citado por Ibd., loc. cit. 31 Cf. ARMAGNAGUE, Juan Francisco. Juicio poltico y jurado de enjuiciamiento en la nueva Constitucin nacional. Buenos Aires: De Palma, 1995, p. 37. Citado por: CAIRO ROLDN, Omar. El juicio poltico en el Per. En: De Iure. Revista editada por alumnos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Lima, ao II, nmero 2, noviembre 2000, p. 319.
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As tambin, y seguramente en atencin a la experiencia inglesa, la Constitucin Federal (artculo uno, seccin novena, clusula tercera) prohibi la aplicacin de bill of attainder y de las leyes ex post facto. Como se recordar, en la historia britnica si haba visos de que el impeachment fracasase, el Parlamento poda votar por la pena de muerte del acusado a travs de una ley especial conocida con el nombre de bill of attainder. Desde que el Congreso norteamericano entr en funciones en 1789 hasta la actualidad, slo se han acusado a diecisiete funcionarios federales (los presidentes Johnson y Clinton, el senador Blount, el secretario de Guerra Belknap y trece jueces). De ellos, nicamente catorce concluyeron en el Senado, mientras que los tres casos restantes fueron declinados. Siete impeachments terminaron con la absolucin del funcionario acusado, a la vez que en los otros siete (todos jueces) se les sancion con la destitucin de su cargo. En contraste con el amplio e indeterminado catlogo ingls, el impeachment norteamericano, en principio, es ms restrictivo. Procede contra los delitos de traicin, cohecho u otros delitos y faltas graves (treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors). Respecto del delito de traicin en contraposicin con el vasto y difuso cargo de high treason britnico- la Constitucin de los Estados Unidos (artculo tres, seccin tercera, clusula primera) establece que La traicin contra los Estados Unidos slo consistir en hacer la guerra en su contra o en unirse a sus enemigos, impartindoles ayuda y proteccin. A ninguna persona se le condenar por traicin si no es sobre la base de la declaracin de los testigos que hayan presenciado el mismo acto perpetrado abiertamente o de una confesin en sesin pblica de un tribunal. Con ello, el delito de traicin norteamericano est nicamente circunscrito a dos supuestos, relativos ambos a situaciones blicas. La segunda causal es la de cohecho o soborno. El trmino bribery se encuentra determinado y definido por el derecho comn, sobre la base de lo establecido por la jurisprudencia 32 , por lo que no se consider relevante detallarlo en el texto constitucional de 1787. Como puede observarse con facilidad, la frase other high crimes and misdemeanors (otros delitos y faltas graves) requiere un comentario ms detenido, pues su contenido o las conductas que implica no han sido definidos por la Constitucin Federal ni por algn estatuto de los Estados Unidos de Norte Amrica 33 . De all que, conforme con la doctrina 34 , existan dos formas de
Cf. STORY, Joseph. Commentaries on the Constitution of the United States; with a preliminary review of the constitutional history of the Colonies and States, before the adoption of the Constitution. Boston: Hilliard, Gray and Company Cambridge: Brown, Shattuck, and Co., 1833, Volumen II, Captulo X, p. 263. De igual criterio es ARMAGNAGUE, Juan Francisco. op. cit. p. 40. Citado por: CAIRO ROLDN, Omar. op. cit., p. 320. 33 STORY, Joseph. op. cit., pp. 263 y 264.
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interpretar dicha frase. Una primera tesis sostiene que other high crimes and misdemeanors se refiere nicamente a los delitos previstos por la ley penal 35 . Por el contrario, una segunda corriente estima que esta frase es ms amplia, por lo que se extendera, igualmente, a las violaciones de los deberes polticos cometidos por los funcionarios estatales en el ejercicio de sus cargos 36 . En tanto que resulta ms restrictiva, considero que debe favorecerse la primera opcin de las referidas en el prrafo anterior. No obstante, la prctica ha recado en la segunda postura 37 , por lo que ser delito o falta grave aquello que los congresistas estimen conveniente y por mayora 38 . En ese sentido, el Senado norteamericano conocer y juzgar aquellos delitos que proceden de la conducta indebida de los hombres pblicos o, en otras palabras, del abuso o violacin de un cargo pblico 39 . Conforme se desprende de la seccin cuarta del artculo dos de la Constitucin Federal, los sujetos pasibles de impeachment son el Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos. A diferencia de lo que ocurra en el sistema ingls (en el que caba formular impeachment contra cualquier persona, inclusive), se entiende que este listado establecido por el texto constitucional norteamericano es uno de carcter cerrado 40 . Como los trminos Presidente y Vicepresidente de los Estados Unidos de Norte Amrica son inequvocos, s conviene precisar el sentido de funcionarios civiles. La frase civil officers comprendera a todo el personal administrativo del Estado, incluidos tanto los jueces de todos los grados cuanto los diferentes
Cf. POMEROY. op. cit., p. 483. Citado por: GALLO, Vicente. Op. cit., p. 154. As, por ejemplo, el juez de la Suprema Corte de Justicia Samuel Chase (1805) y el presidente Andrew Jonson (1868) resultaron absueltos con el argumento de la defensa segn el cual los cargos que se les imputaban no estaban recogidos en ningn delito debidamente tipificado. 36 Ejemplo de esta consideracin amplia son los impeachments contra los jueces Robert Archibald (1913) y Halsted Ritter (1936), ambos destituidos en sus cargos sobre la base de algunas imputaciones no expresamente contenidos en un tipo penal. 37 Un detallado estudio sobre el debate en torno a lo que se entiende como otros delitos y faltas graves en Ibd., pp. 154-167. 38 Y para ello un ejemplo. En el intento de impeachment al juez de la Suprema Corte de Justicia William O. Douglas en 1960, el representante Gerald Ford declar que constituye un cargo pasible de ser acusado en un procedimiento de juicio poltico aquello que la mayora de la Cmara de Representantes considera como tal en un momento histrico determinado. Cf. la pgina Web oficial del Senado de los Estados Unidos de Norteamrica: http://www.senate.gov/index.htm. 39 HAMILTON, Alexander. El Federalista, LXV. En: HAMILTON, Alexander; MADISON, James y John JAY. El Federalista. (1780). Segunda edicin en espaol. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2001, p. 277. 40 Posicin contraria es la de Timothy Farrar. Para este autor, acaso emulando el modelo britnico, la lista prevista en la Constitucin Federal puede ser interpretada como una de naturaleza abierta, extensible incluso a cualquier persona, en funcin de lo que una ley del Congreso o la prctica parlamentaria estimen conveniente y oportuno. Cf. FARRAR, Timothy. Manual of the Constitution of the United States. p. 531. Citado por: GALLO, Vicente. Op. cit., pp. 139 y ss.
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empleados y funcionarios del Gobierno (desde los Secretarios hasta los ms bajos escalafones), pero no a los representantes ni a los senadores. Segn lo resuelto en el interpuesto impeachment contra el senador por Tennessee William Blount en 1797, se consagr el precedente segn el cual los miembros del Congreso norteamericano no son considerados como funcionarios civiles. El Senado se neg a conocer dicho impeachment, pero expuls a Blount de su Cmara 41 . Ahora bien, ello no significa que los representantes y los senadores no puedan ser responsables penalmente por los delitos que puedan cometer. As mismo, segn la clusula segunda de la seccin quinta del artculo uno de la Constitucin Federal, Cada Cmara puede elaborar su reglamento interior, castigar a sus miembros cuando se conduzcan indebidamente y expulsarlos de su seno con el asentimiento de las dos terceras partes. Si bien no se denomina impeachment, el procedimiento establecido no deja de guardar similitud, en tanto que un miembro del Congreso norteamericano puede ser removido de su cargo 42 si ha cometido una conducta que sus pares, en una votacin calificada, consideren indebida. 2. a. Antejuicio Nocin
El modelo del antejuicio difiere del de juicio poltico. En el primero, el Parlamento no aplica ninguna sancin al funcionario acusado, sino que se limita a decidir si se habilita o no la competencia penal 43 de la judicatura ordinaria para iniciarse el proceso respectivo contra el referido funcionario por la comisin de delitos en el ejercicio del cargo. Este organismo poltico, luego de una previa investigacin, valora si existen indicios suficientes para levantarle el fuero a un determinado funcionario o no; y permitir despus que ste sea procesado por los tribunales de justicia. Es importante asimismo sealar que, bajo el esquema del antejuicio, la suspensin del funcionario en el desempeo de su cargo es natural consecuencia de acordar la habilitacin de la competencia penal para juzgarlo. Por ello, la suspensin de ningn modo deber entenderse aqu como un tipo de sancin.
Cf. Ibd., pp. 144 y ss. Anota Vicente Gallo que, aun cuando el representante o senador pueda solamente ser destituido en su puesto, pero no inhabilitado para el ejercicio de otro cargo pblico, es muy difcil en los hechos que el congresista sancionado pueda hacerse de alguna funcin pblica gubernativa. Cf. Ibd., p. 146. 43 CAIRO ROLDN, Omar. El juicio poltico op. cit., p. 321.
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b.
Origen
El antejuicio surgi en la Francia posrevolucionaria como una forma de tratamiento diferenciado de la criminalidad de los ministros 44 . Constituye una antesala parlamentaria a un proceso, donde ser finalmente la judicatura la llamada a determinar si el funcionario cuestionado tiene responsabilidad penal o no. Si bien la consolidacin del principio de separacin de poderes (en la actualidad, de distribucin de competencias) era una preocupacin que compartan los constituyentes franceses con sus homlogos norteamericanos, el contexto histrico y la organizacin institucional eran diferentes. El gobierno no estaba ejercido por un presidente elegido, sino por un monarca que an mantena una cuota de poder que, aunque limitada, no dejaba de ser importante. El debate previo a la Constitucin de 1791 giraba, en este punto, a los problemas que en el escenario francs de aquella poca podra significar el que el rey nombre y cese a su arbitrio a los ministros 45 . La discusin continu y la Asamblea Constituyente se mostr de acuerdo con un tratamiento diferenciado o de rgimen especial de los delitos que puedan cometer los ministros en el ejercicio de sus funciones (a los que se les denomin delitos ministeriales). En este sentido, no obstante que era inviable que el Parlamento cesara a los ministros, s poda disponer de la atribucin de reaccionar frente a las conductas ministeriales delictivas 46 . De este modo, finalmente, la Constitucin francesa de 1791 (de 3 de setiembre) sancion que ningn ministro, en su cargo o fuera de l, poda ser perseguido en materia criminal por hechos de su administracin, sin un decreto del Cuerpo Legislativo (artculo 8 de la seccin IV del captulo II del ttulo III). Las conductas reprimibles -listadas en el artculo 5 de la misma seccin- eran las siguientes: atentados contra la seguridad nacional y la Constitucin, atentados contra la propiedad y la libertad individuales, y todo derroche del dinero destinado a los gastos de su departamento. En otro apartado, la Constitucin francesa estableci tambin como funcin exclusiva del Cuerpo Legislativo el exigir ante la alta Corte nacional la responsabilidad de los ministros y de los principales agentes del Gobierno (artculo 1.10 de la seccin I del captulo III del ttulo III).
Ibd., p. 324. Cf. DEZ-PICAZO, Luis Mara. La criminalidad de los gobernantes. Segunda edicin. Barcelona: Crtica, 1996, p. 103 y ss. 46 Sigo en este punto lo desarrollado por Ibd., pp. 110 y ss.
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c.
Finalidad
A diferencia del juicio poltico o impeachment, que buscaba hacer efectiva la responsabilidad poltica de las altas autoridades estatales, el antejuicio es un procedimiento parlamentario con caractersticas cuasi jurisdiccionales que tiene por objetivo materializar la responsabilidad jurdica 47 de stos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (en tanto que permite a la judicatura ordinaria el que ella pueda procesarlos y establecer despus, si es el caso, su eventual responsabilidad penal). Como puede notarse, el margen de actuacin del Congreso o Parlamento en materia de antejuicio es pues ms limitado, en comparacin con el impeachment o juicio poltico, en el sentido de que tiene que valerse para su decisin de levantamiento del fuero de parmetros no slo de ndole poltica sino, sobre todo, de claro carcter jurdico. La carga valorativa poltica de un procedimiento de antejuicio est dada en tanto que el Congreso o Parlamento debe establecer, como lo indica Valentn Paniagua 48 , el carcter y verosimilitud de los hechos imputados al funcionario. Es decir, deber calificar la intencin poltica o no de la denuncia constitucional, para que se persiga, como debe ser lo correcto, las conductas legalmente punibles y no las acusaciones maliciosas destinadas a herir la autoridad, respetabilidad o dignidad del funcionario. La estimacin poltica de la denuncia constitucional radica en que los congresistas debern observar en cada caso que los hechos que la sustentan persigan concretar una sancin penal por la comisin de un delito de funcin, mas no la exclusin de un funcionario incmodo por veladas y por ello proscritas- consideraciones de conveniencia poltica. En el mismo sentido descrito, el antejuicio se enmarca dentro de lineamientos jurdicos. El Congreso tendr que fundamentar su decisin segn consideraciones jurdicas. Deber llegar a establecer que existen indicios suficientes para levantar el fuero a un alto funcionario y, con ello, hacer expedito el camino para el inicio del proceso penal respectivo en la judicatura ordinaria. d. Materias
A diferencia del impeachment, no son materia del antejuicio las conductas moralmente reprensibles o contrarias a la dignidad del cargo, sino aquellas que importen una responsabilidad de tipo penal. En el antejuicio se examinan si existen indicios razonables de la comisin de delitos cometidos en el ejercicio del cargo por parte de los altos funcionarios. De encontrarse estos elementos, y verificarse la ausencia de una exclusiva motivacin de carcter poltico, el Congreso o Parlamento decide permitir el procesamiento penal del sujeto
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PANIAGUA CORAZAO, Valentn. La justiciabilidad op. cit. p. 187. Ibd. Loc. Cit.
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involucrado, para que sean los tribunales ordinarios los que determinen su culpabilidad o no. e. Ausencia de sancin
En este modelo el Congreso o Parlamento no impone al funcionario involucrado ningn tipo de sancin. Recurdese que su finalidad no es el retiro del poder a quien hace un uso indigno de l, sino el habilitar que pueda ser procesado y dilucidada su eventual responsabilidad penal o no. Por ello, aprobado el antejuicio, el alto funcionario acusado queda suspendido en el ejercicio de su cargo y sujeto, as, a la competencia de los tribunales de justicia. No hay pues sancin alguna por parte del rgano poltico. Ahora bien, la suspensin del ejercicio de las funciones a quien se le ha levantado la inmunidad o la prerrogativa funcional de alto dignatario no significa una sancin (como s lo significan, en el caso del juicio poltico, la destitucin o inhabilitacin para la funcin pblica). La suspensin no tiene otro propsito que el de ser una medida que busca evitar que un funcionario utilice el poder poltico que vino ejerciendo en el eventual proceso penal que se le vaya a instaurar 49 . Y, como toda suspensin, es de carcter temporal. Se entiende que una vez que la judicatura ordinaria establezca la responsabilidad penal del referido funcionario, ste retomar sus labores en el cargo o no. III. EL MODELO DE ACUSACIN CONSTITUCIONAL PREVISTO EN LA CONSTITUCIN DE 1993 El modelo de acusacin constitucional fijado por esta carta se encuentra establecido en sus artculos 99 y 100. En el plano infraconstitucional, el artculo 89 del Reglamento del Congreso de la Repblica desarrolla con detalle este procedimiento parlamentario. El artculo 99 de la Constitucin vigente, en trminos muy parecidos a nuestra tradicin constitucional, seala que:
Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la Repblica; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que hayan cesado en stas.
Ibd., loc. cit.
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Sin embargo, lejos de lo establecido al inicio de la Repblica, el artculo 100 siguiente del mismo texto constitucional prescribe que:
Corresponde al Congreso, sin participacin de la Comisin Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez aos, o destituirlo de su funcin sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad. El acusado tiene derecho, en este trmite, a la defensa por s mismo y con asistencia de abogado ante la Comisin Permanente y ante el Pleno del Congreso. En caso de resolucin acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nacin formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco das. El Vocal Supremo Penal abre la instruccin correspondiente. La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos polticos. Los trminos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instruccin no pueden exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso.
Luego de la lectura de ambos preceptos constitucionales, se colige con facilidad que el modelo previsto en la Constitucin de 1993 no respeta la tradicin constitucional iniciada en 1823 y perfilada por completo en la Carta de 1828sobre la figura del antejuicio, sino que introduce en el procedimiento de acusacin constitucional elementos propios del juicio poltico 50 . De tal manera que el clsico modelo peruano de antejuicio y acusacin constitucional se ha visto alterado al establecer como facultad del Congreso la de aplicar sanciones de destitucin y/o inhabilitacin del funcionario acusado, con independencia de lo que resuelva la judicatura ordinaria.
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Sobre el tratamiento de la doctrina nacional acerca de estas materias puede consultarse: GARCA BELAUNDE, Domingo. Antejuicio, acusacin constitucional, juicio poltico? En: Revista Jurdica del Per. Trujillo, Normas Legales, ao LIV, nmero 55, marzo-abril 2004, pp. 79-88; texto recogido tambin en Ponencias desarrolladas en el VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional. Arequipa: Legislacin Peruana General Fondo Editorial del Colegio de Abogados de Arequipa, 2005, pp. 171-181; PANIAGUA CORAZAO, Valentn. La justiciabilidad op. cit., pp. 183 y ss., y del mismo autor Acusacin constitucional, antejuicio o juicio poltico?. En: La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios II. Lima: Comisin Andina de Juristas, 1995, pp. 127 y ss.; LANDA ARROYO, Csar. Antejuicio poltico. En: CARBONELL, Miguel (Coordinador). Derecho Constitucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2004, pp. 605-617; CAIRO ROLDN, Omar. Op. cit., pp. 317 y ss., artculo publicado posteriormente en Justicia constitucional y proceso de amparo. Lima: Palestra Editores, 2004, pp. 135-150; EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La infraccin constitucional como lmite a la inviolabilidad por votos u opiniones de los parlamentarios. En: Revista Jurdica del Per. Trujillo, Normas Legales, ao LI, nmero 27, octubre 2001, pp. XII y ss; trabajo as mismo reunido en Estudios Constitucionales. Lima: ARA Editores, 2002, pp. 448 y ss.; y, finalmente, mi libro Acusacin constitucional y debido proceso. Estudio del modelo peruano de determinacin de responsabilidad de los altos funcionarios por parte del Congreso de la Repblica. Lima: Jurista Editores, 2008, 340 p.
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1.
Sujetos sometidos a la acusacin constitucional
Respecto de los sujetos sometidos al procedimiento de acusacin constitucional, adems de los funcionarios ya establecidos por las anteriores cartas constitucionales (es decir, el presidente de la Repblica, los congresistas, los ministros, los vocales y fiscales supremos y los miembros del Tribunal Constitucional), la nmina del artculo 99 incluye ahora tambin a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, al Defensor del Pueblo y al Contralor General de la Repblica. Se aprecia un incremento del nmero de los altos funcionarios pasibles de ser acusados constitucionalmente, pues ahora se comprende tambin a las mximas autoridades de algunos de los organismos constitucionalmente autnomos. Ahora bien, no deja de ser discrecional la valoracin del constituyente de 1993 para incluir a una autoridad y no a otra en la lista cerrada del artculo 99 del texto constitucional en vigor. Y es que es difcil encontrar la razn que justifique la inclusin de slo algunas de las mximas autoridades de los organismos constitucionalmente autnomos. Si el Estado Constitucional tiene que ver con la interdiccin de la arbitrariedad, la prerrogativa del antejuicio debera comprender o nicamente a las ms altos funcionarios del Gobierno, el Congreso y la Judicatura, o ampliarse a todas las ms importantes autoridades de los organismos constitucionalmente autnomos en el plano de la administracin central 51 . Establecer distinciones entre unas y otras autoridades, sin explicitar mayor fundamento, puede significar caer en situaciones de desaconsejable arbitrariedad. 2. Estructura del procedimiento
Siguiendo el esquema britnico segn el cual la cmara baja acusa y la cmara alta juzga, corresponde a la Comisin Permanente acusar a los altos funcionarios por infraccin de la Constitucin y por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones, mientras que es atribucin del pleno del Congreso sin participacin de la mencionada Comisin Permanente- decidir su sancin poltica y/o permitir su procesamiento ante la Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Y, en el ltimo supuesto, la carta de 1993 precisa que los trminos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instruccin deben ceirse estrictamente a los de la acusacin del Congreso.
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Se hace la salvedad aqu que se toma a los organismos constitucionalmente autnomos relativos al mbito de la administracin central, sin comprender a los propios de los gobiernos regionales y locales. Estimo que, salvo mejor parecer, el elevado nmero de todas estas ltimas autoridades hacen inviable el que puedan tambin gozar del privilegio funcional del antejuicio.
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3.
Tipos de sanciones
A diferencia del tratamiento constitucional anterior a 1993, el alto funcionario ahora ya no solamente queda suspendido en el ejercicio de su cargo, sino que el mximo organismo poltico tambin tiene la potestad de sancionarlo con la destitucin de su funcin e inhabilitarlo polticamente hasta por un perodo de diez aos. En ese sentido, se observa que la carta constitucional vigente incluye la figura del impeachment y otorga al Congreso la potestad de sancionar a las ms altas autoridades estatales al igual que la Constitucin norteamericanacon la destitucin del cargo y/o con la inhabilitacin para el ejercicio de toda funcin pblica. 4. Finalidad
En la actualidad, se puede estimar que la finalidad del modelo de acusacin constitucional peruano ya no es solamente el permitir el procesamiento de los altos funcionarios por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos antejuicio, sino tambin el sancionar o reprimir con la destitucin y/o la inhabilitacin poltica conductas contrarias a la dignidad de su cargo juicio poltico o impeachment- y hacer efectiva, de ese modo, su responsabilidad poltica o constitucional a consideracin del Congreso. Ahora, con independencia de la responsabilidad penal que eventualmente establezca el mximo grado de la judicatura ordinaria, el Congreso sanciona estas mismas conductas si las considera reprensibles desde un punto de vista poltico (y/o moral) 52 . 5. Irrevisibilidad de la decisin acordada
Lo acordado en el impeachment, al ser una decisin de carcter poltico, no es en principio revisable en la va judicial 53 . Sin embargo, el artculo 100 del texto de 1993 establece que la sentencia absolutoria emitida por la Corte Suprema devuelve al funcionario acusado constitucionalmente al que el Congreso sancion con la destitucin o inhabilitacin- sus derechos polticos 54 . Ahora
Como se sabe, la finalidad del impeachment es la sancin de una conducta moral o polticamente reprensible que lesione la dignidad del cargo que se ostenta. As presentado, se puede presentar en la prctica una desaconsejable identidad entre lo polticamente incorrecto y lo moralmente reprochable, de tal grado que se termine destituyendo e inhabilitando para el ejercicio de la funcin pblica a una alta autoridad estatal por valoraciones ticas (siempre subjetivas y relativas). 53 Y esto es as siempre y cuando se respeten las garantas mnimas del acusado constitucionalmente. As, por ejemplo, el 29 de diciembre de 1987, en el caso Magin Surez, la Corte Suprema de Justicia de la Argentina dej sentado el criterio de la justiciabilidad del juicio poltico ante los casos de violacin del derecho a un debido proceso. Cf. BIDART CAMPOS, Germn J. Compendio de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Ediar, 2004, 462 p. 320. 54 El Tribunal Constitucional peruano ha establecido en el caso 65 congresistas de la Repblica (Sentencia del 1 de diciembre de 2003 recada en el Expediente nmero 0006-2003-AI/TC) que () Una vez sancionado judicialmente el funcionario, el Congreso puede aplicar las sanciones a que se refiere el primer prrafo del artculo 100 de la Constitucin, bastando para
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bien, esta prescripcin se aplica en el supuesto de que la acusacin constitucional tenga como anota la propia Constitucin- contenido penal. En otros trminos, si el Congreso decide la destitucin y/o inhabilitacin poltica de un determinado alto funcionario por la comisin de una infraccin de la Constitucin carente de naturaleza penal esquema de juicio poltico antes que de antejuicio-, la eventual sancin acordada quedara, en principio, inamovible 55 . De este modo, pues, algunos aspectos de la acusacin constitucional votada por el Congreso pueden ser revisables por los organismos jurisdiccionales 56 . Ello equivale a decir que esta decisin del rgano poltico no ser cuestionada en sede judicial en tanto se respeten los derechos fundamentales del funcionario sometido a ella, sobre todo el derecho a un debido proceso 57 . Complementario a este punto es preciso anotar que un sector de la doctrina nacional estima que el Congreso ejerce funciones jurisdiccionales al acordar una acusacin constitucional por infraccin de la Constitucin; ello sobre la base de que las mismas cartas constitucionales han desconcentrado esta responsabilidad genrica de impartir justicia y la han extendido tambin a otros mbitos como el militar o arbitral, y a los casos del Jurado Nacional de Elecciones y el Consejo Nacional de la Magistratura 58 . Asumiendo una nocin rigurosa del trmino jurisdiccin, es necesario plantear una discrepancia en este aspecto, y postular que el organismo poltico por excelencia (o sea, el Congreso) no ejerce funcin jurisdiccional 59 .
ello, en este caso, la votacin favorable de una mayora simple (fundamento nmero veinticinco). 55 El caso Tribunal Constitucional resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos es un muy buen ejemplo de lo contrario. 56 Ello porque la resolucin del Congreso que aprueba la destitucin y/o inhabilitacin para ejercer un cargo pblico de un alto funcionario puede ser revisada judicialmente en un proceso constitucional, e inclusive terminar en el sistema interamericano de proteccin de los Derechos Humanos, de permanecer la vulneracin de algn derecho fundamental, como el del debido proceso. 57 Similares consideraciones se advierten en CNEZ MARTICORENA, Alfredo. Procedimientos parlamentarios de investigacin y de acusacin constitucional. A propsito de las ltimas modificaciones legales contenidas en las "Leyes anticorrupcin" y en la Resolucin legislativa del Congreso N 014-2000-CR. Lima: Alternativas, 2001, p. 30. 58 Cf. MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., p. 116. Tambin puede consultarse, entre otros, LVAREZ MIRANDA, Ernesto. El control parlamentario. Lima: Grfica Horizonte, 1999, pp. 92-97. 59 Igual consideracin en este sentido se advierte en RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 1999, tomo IV , p. 141.
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6. a.
Materias Infraccin constitucional
La causal de infraccin de la Constitucin se encuentra presente en la historia constitucional peruana desde su inicio. Con antecedente en la Constitucin de Cdiz de 1812, estuvo prevista de modo genrico en la carta de 1823 y fue establecida definitivamente en el texto de 1828. Las conductas tipificadas como infracciones constitucionales slo fueron determinadas, en una sola oportunidad en nuestra historia, por la Ley de 17 de junio de 1834 y para el caso del presidente de la Repblica y de los ministros de Estado. Las penas acordadas eran tan severas que nunca fueron puestas en prctica 60 . Dcadas despus, la Ley de 28 de setiembre de 1868 prescribi que la responsabilidad de los funcionarios poda ser civil o mixta 61 . Es as como fue prctica, a partir de esa fecha hasta 1993, que nicamente caba el procesamiento de los altos funcionarios por delitos de funcin 62 . Sin embargo, el primer juicio poltico realizado en el Per ocurri en 1997, bajo el amparo de la Constitucin vigente 63 . En l se recurri, tambin por primera vez, a la causal de infraccin de la Constitucin para destituir del Tribunal Constitucional a los magistrados Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de Mur. Mediante Resoluciones Legislativas nmero 002-97-CR, 003-97-CR y 004-97-CR, los entonces tres magistrados del Tribunal Constitucional peruano fueron separados de su cargo por infraccin de la Constitucin. En esta oportunidad, esta imprecisa causal consista en haber ejercido el control difuso y declarar as inaplicable al caso de Alberto Fujimori Fujimori la Ley nmero 26657 (denominada Ley de interpretacin autntica del artculo 112 64 de la Constitucin) que le permita, como se sabe, una tercera eleccin consecutiva 65 . La Subcomisin Acusadora 66 estim que los magistrados () fueron culpables de grave infraccin constitucional y legal, al haber asumido ellos [] una funcin que, en ningn caso, puede corresponder a tres miembros del Tribunal
Cf. PANIAGUA CORAZAO, Valentn. La justiciabilidad op. cit., p. 187. La responsabilidad mixta de los funcionarios comprenda tanto una de naturaleza civil cuanto una de ndole penal. 62 Ibd., loc. cit. 63 Cf. CAIRO ROLDN, Omar. Justicia constitucional op. cit., p. 150. 64 En ese entonces, el artculo 112 de la carta de 1993 estableca que El mandato presidencial es de cinco aos. El Presidente puede ser reelegido de inmediato para un perodo adicional. Transcurrido otro periodo constitucional, como mnimo, el ex presidente puede volver a postular, sujeto a las mismas condiciones. Ahora, este texto ha sido modificado por el artculo 1 de la Ley nmero 27365 (del 5 de noviembre de 2000), Ley de Reforma Constitucional que elimina la reeleccin presidencial inmediata. 65 Cf. Sentencia del 3 de enero de 1997 recada en el Expediente nmero 002-96-I/C. 66 Esta Subcomisin Acusadora del Congreso contra los tres magistrados del Tribunal Constitucional estaba presidida por Martha Hildebrandt Prez-Trevio e integrada por Jorge Trelles Montero, Enrique Chirinos Soto y Luis Delgado Aparicio.
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Constitucional sino al Pleno en su totalidad; Que si fueron autorizados o no por el pleno para proceder de esa manera, resulta irrelevante, pues ni siquiera este ltimo est en capacidad para autorizar la violacin de la Constitucin y la ley. Ahora bien, la infraccin de la Constitucin tiene siempre una nocin amplia, difusa e imprecisa: se entiende como aquella conducta u omisin que es contraria a la norma fundamental. Es pues, o puede llegar a serlo con suma facilidad, peligrosamente ominicomprensiva. Al tener este carcter, admite consideraciones no slo jurdicas, sino tambin y este es el mayor riesgopolticas, ticas, religiosas o de cualquier otra naturaleza. En suma, segn la valoracin, siempre subjetiva y relativa de un grupo, cualquier conducta u omisin puede revestir y significar una infraccin al texto constitucional. Entendiendo la infraccin constitucional como un atentado contra el sistema democrtico 67 , y teniendo en consideracin que los tipos abiertos no son propios de un Estado Constitucional, un sector de la doctrina nacional 68 propone un catlogo de las conductas a estimarse como infracciones constitucionales. Ellas son las siguientes: 1) violacin de la soberana nacional, 2) inobservancia reiterada de compromisos pblicos, 3) menoscabo presupuestario, 4) usurpacin absoluta del poder, 5) intervencin en otros poderes, y 6) desestabilizacin interna 69 . b. Delito en el ejercicio de la funcin
Adems de la infraccin de la Constitucin, la otra causal por la que se puede instaurar un procedimiento de acusacin constitucional es la de todo delito que se cometa en el ejercicio de sus funciones. Y ello ofrece una dificultad inicial, que tiene que ver con sus alcances conceptuales. Para el sector mayoritario de la doctrina nacional, esta causal comprende a los denominados delitos de funcin (o delitos funcionales) 70 , mientras que para otro grupo la distincin entre delitos comunes y delitos cometidos en el ejercicio de las funciones tiene que dilucidarse caso por caso, en atencin a las consideraciones particulares de cada circunstancia, y ello solo corresponde al Congreso 71 .
Nocin que no deja de ser imprecisa tambin. Cf. MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., pp. 237 y ss. 69 Ibd., loc. cit., especialmente pp. 289 311. 70 Cf., entre otros autores, a SAN MARTN CASTRO, Csar. Derecho Procesal Penal. Lima: Grijley, 2000, Volumen I, p. 259. En el mismo sentido, para el Ministerio Pblico del Per los delitos pueden ser comunes o de funcin. Este ltimo supuesto comprende a los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones. En otros trminos, delitos de funcin y delitos cometidos en el ejercicio de las funciones aluden, bsicamente, al mismo concepto. Cf. el Comunicado a la opinin pblica emitido por el Ministerio Pblico el 24 de abril de 2007. Dicho texto puede ser revisado tambin en su pgina Web oficial http://www.mpfn.gob.pe. 71 Cf. AZABACHE CARACCIOLO, Csar. Inmunidades, privilegios y confusiones. Los ministros y los delitos de funcin. En: El Comercio, Lima, Seccin A, p. 4, 27 de abril de 2007. Para esta autor, no resulta ser vlida la identidad entre delitos de funcin y delitos cometidos en el ejercicio de las funciones. Es decir, el Congreso deber pues valorar si el delito cometido con
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Si a ello se suman la inexistencia de regulacin infraconstitucional y la ausencia de criterios claros o establecidos en sede parlamentaria 72 , existe pues un considerable margen discrecional para el rgano poltico al momento de calificar una conducta como delito cometido en el ejercicio del cargo o no, con las consecuencias subsiguientes que tal calificacin acarrear despus 73 . Por ello, debiera entenderse pues que el antejuicio no est configurado respecto de la comisin de delitos comunes, para los cuales debe seguirse lo estatuido en el prrafo final del artculo 93 de la Constitucin vigente. En virtud de este dispositivo, se indica que los congresistas y en lo que es aplicable tambin a los dems altos funcionarios que gozan del privilegio del antejuicio- No pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento. De all que la inmunidad 74 sea aquella proteccin del congresista frente a cualquier tipo de detencin 75 , sea a travs de un determinado proceso o fuera de ste. Esta referida proteccin alcanza a la comisin tanto de delitos comunes cuanto de delitos en el ejercicio de las funciones. En el primer caso, ocurre el desafuero y el posterior juzgamiento en la va judicial ordinaria 76 . En el segundo supuesto, se sigue el procedimiento de acusacin constitucional.
prescindencia de que este sea comn o funcional - lo fue en ejercicio de las funciones de la autoridad con la prerrogativa de antejuicio o no. 72 Y aqu el panorama no es menos desalentador porque, ante la falta de parmetros (o, ms precisamente, gracias a su conveniente omisin), una conducta merecer la proteccin del antejuicio o no en funcin de las a veces discutibles y muchas veces interesadas consideraciones de la mayora parlamentaria de turno. 73 Porque, como usted sabe bien, estimado lector, si el Congreso considera que no procede una acusacin constitucional contra un alto funcionario por un determinado delito imputado, ste no podr ser procesado por la judicatura ordinaria. 74 Sigo en este punto lo sealado por GARCA BELAUNDE, Domingo. Esquema de la Constitucin peruana. Lima: Justo Valenzuela E.I.R.L., 1992, p. 123. Citado por: RUBIO CORREA, Marcial. Op. Cit., p. 130. Posicin contraria se advierte en EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La infraccin constitucional Op. Cit., p. XIII. Para este autor, la inmunidad y el antejuicio son instituciones diferentes. La inmunidad de proceso protege al congresista en los supuestos en los que se le imputen delitos comunes, en tanto que el antejuicio implica una prerrogativa o privilegio del alto funcionario en atencin al ejercicio de su elevada responsabilidad. 75 Cf. FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Las prerrogativas parlamentarias en la Jurisprudencia Constitucional. En: PAU I VALL, Francesc (coordinador). Parlamento y Justicia Constitucional. IV Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos (18, 19, 20 septiembre 1996: Santiago de Compostela (Espaa). Barcelona: Aranzadi, 1997, pp. 304 y ss. 76 Lo relativo al privilegio de la inmunidad parlamentaria (incluido el procedimiento previsto para el desafuero) est previsto en el artculo 16 del Reglamento del Congreso de la Repblica.
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Si bien el artculo 10 del Cdigo Penal peruano seala que la ley penal se aplica con igualdad, esta misma disposicin tambin anota en una oracin siguiente que las prerrogativas que por razn de la funcin o cargo se reconocen a ciertas personas habrn de estar taxativamente previstas en las leyes o tratados internacionales. En el caso del antejuicio, los funcionarios con este privilegio son los comprendidos en el listado del artculo 99 de la Constitucin de 1993. Las prerrogativas antes sealadas, como la inviolabilidad, la inmunidad o el antejuicio, estn dadas en consideracin a las funciones que desempea una determinada autoridad. De all que existan funciones cuyo ejercicio otorgue a quienes las despliegan un rgimen de privilegio, pero no por su condicin de persona en tanto tal sino como atributo funcional, de tal manera que se les excluye de la competencia penal, se les exime de pena o como ocurre en el antejuicio- se les somete a reglas procedimentales particulares 77 . En el caso de los delitos cometidos por los funcionarios previstos en el ttulo XVIII del Cdigo Penal- el bien jurdico protegido es el Inters estatal de tutelar el ejercicio normal de sus funciones. As pues, ste puede ser lesionado por abuso de los poderes al cargo de funcionario (abuso de autoridad), falta de probidad o fidelidad (concusin, peculado) o transgresin de deberes oficiales (corrupcin) 78 . En resumen, podra entenderse el delito cometido en el ejercicio de las funciones previsto en el artculo 99 del texto constitucional de 1993 como aquel que slo puede ser llevado a cabo por un sujeto activo especial y calificado: un alto funcionario. Aun cuando este alto funcionario pueda cometer delitos de carcter comn, slo debiera segursele un procedimiento de acusacin constitucional por los que incurra en el ejercicio de su cargo pblico. 7. Inconvenientes del modelo
Se pueden encontrar tres grandes problemas al modelo de acusacin constitucional previsto por la Constitucin de 1993: 1) la inclusin de elementos del juicio poltico a un modelo de antejuicio (en tanto el Congreso puede imponer sanciones a los altos funcionarios con independencia de lo resuelto por la judicatura ordinaria), 2) la restriccin de las atribuciones de la judicatura ordinaria y del Ministerio Pblico en esta materia (toda vez que los trminos de
Cf. BRAMONT ARIAS, Luis y Luis Alberto BRAMONT-ARIAS TORRES. Cdigo Penal anotado. Segunda edicin. Lima: San Marcos, 1998, pp. 157-158. 78 Ibd., p. 444. En el mismo sentido, Manuel ABANTO VSQUEZ seala que Tradicionalmente se ha entendido que el bien jurdico tutelado por esta parte del Derecho penal sera la Administracin Pblica por s misma, con cualidades como prestigio, dignidad, etc. () Modernamente, con un entendimiento distinto del concepto bien jurdico, se sostiene que en este mbito lo que interesa proteger es el normal funcionamiento de los rganos de gobierno, la regularidad funcional de los rganos del Estado o el correcto funcionamiento de la Administracin Pblica (). En: Los delitos contra la Administracin Pblica en el Cdigo Penal peruano. Lima: Palestra Editores 2003, p. 16.
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la denuncia fiscal y el auto apertorio de instruccin no pueden exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso), y 3) la atipicidad de la infraccin constitucional (y los consecuentes riesgos de la muy probable vulneracin al derecho fundamental a un debido proceso). La actual Constitucin de 1993 ha trastocado el clsico modelo de antejuicio peruano al introducirle un elemento propio del juicio poltico como es el de la sancin. Segn nuestro texto constitucional actualmente vigente, el Congreso puede imponer la sancin de destitucin y/o de inhabilitacin al funcionario sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad de la que fuere pasible, y sin necesidad, en principio, de esperar un previo pronunciamiento en sede judicial por tal circunstancia. Si el antejuicio busca ser la antesala a un proceso penal para los altos funcionarios, no tiene por qu entraar una sancin, sancin que correspondera aplicar, en todo caso, a la judicatura ordinaria, y si as lo estimase pertinente. Para ahondar en las confusiones conceptuales y normativas que introduce la opcin de nuestra actual Constitucin se puede sealar que tales innovaciones pierden de vista un elemento clave para el juicio poltico, y que fundamenta adems las sanciones que en ese procedimiento se imponen: el castigo a una conducta polticamente reprochable. En el juicio poltico se busca con la destitucin o inhabilitacin retirar el poder que ejerce un funcionario o impedirle que vuelva a acceder a l porque se estima que ha cometido conductas polticamente reprimibles, y por tales es sancionado. Sin embargo, en el modelo norteamericano, cualquier funcionario (incluido el Presidente de la Repblica) es responsable penalmente, y no se requiere de ningn levantamiento del fuero, ya que no existe inmunidad. As pues, el juicio poltico busca sancionar una falta poltica, con independencia de que la misma conducta revista un tipo penal sancionado por la legislacin. Es bueno recordar que si el Congreso de la Repblica quisiera hacer efectiva la responsabilidad poltica de altos funcionarios como son, por ejemplo, los ministros, puede recurrir a mecanismos de control poltico directo, importados del parlamentarismo y previstos en nuestro texto fundamental, tales como la mocin de censura (cuando el Parlamento, motu proprio, expresa la ruptura de la relacin de confianza que le ligaba con el Gobierno) o la cuestin de confianza (cuando un ministro o el gabinete entero comprometen su permanencia a la aprobacin parlamentaria de su programa o acto especfico de gestin poltica) 79 , y no a una desnaturalizacin de nuestra tradicional figura del antejuicio. Por el contrario, el antejuicio no busca retirarle el poder a un funcionario bajo la consideracin que su conducta fue polticamente lesiva a la dignidad de su
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Estos mecanismos, propios de un Gobierno que depende del Parlamento, pueden ser vistos con mayor detalle, entre otros, en DAZ MUOZ, Oscar. La mocin de censura en el Per. Lima: ARA Editores, 1997, pp. 57 y ss.
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cargo, sino posibilitar que ste sea procesado penalmente por delitos de funcin. En este caso, bajo el modelo actual, el Congreso puede sancionar con la destitucin o inhabilitacin al funcionario, no slo por faltas polticas sino tambin por actos delictivos, por consideraciones jurdicas que deben ser vistas en un proceso judicial. Con ello, el Congreso se arrogara la potestad jurisdiccional propia de la judicatura. Si la potestad de impartir justicia emana del pueblo y se ejerce por la judicatura ordinaria (o Poder Judicial) a travs de sus rganos jerrquicos (artculo 138 de la Constitucin vigente), el Congreso no puede asumir para s la facultad de juzgar y sentenciar (al imponer las sanciones de destitucin o inhabilitacin) a los altos funcionarios por la comisin de presuntos delitos. Como ya se ha sealado, el Congreso efectiviza la responsabilidad poltica de los ministros a travs del voto de censura o la denegatoria del voto de confianza (y aqu sus consideraciones son exclusivamente de conveniencia u oportunidad poltica) y permite a travs de la acusacin constitucional- el procesamiento judicial de los altos funcionarios si encuentra indicios razonables (jurdicos y polticos) de la comisin de delitos de funcin; pero no puede sancionarlos a priori por hechos que debern ser valorados en un proceso penal con las debidas garantas. Lo contrario significara la intromisin del Congreso en las labores propias y constitucionalmente reservadas para la judicatura ordinaria. La ltima parte del artculo 100 de la Constitucin actual seala que () Los trminos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instruccin no pueden exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso 80 . Si la misma Constitucin seala que el Ministerio Pblico es el titular de la accin 81 penal, esta restriccin de su actuacin es irrazonable, ya que es ste rgano el idneo para calificar y valorar la comisin de un delito y formular, luego de ello, la denuncia respectiva al Poder Judicial, no as el Congreso, que no tiene atribuciones jurisdiccionales. De decidirse en el procedimiento de la acusacin constitucional que hay lugar a la formulacin de una causa por la presunta comisin de un delito en ejercicio de las funciones, esta debe limitarse a permitir el procesamiento penal del funcionario pblico. Y ser el Ministerio Pblico quien valore los mritos de la
Este texto recoge la experiencia de la acusacin constitucional contra en entonces ex presidente Alan Garca Prez tras su primer mandato. Como se recordar la denuncia fiscal redujo significativamente los trminos de la acusacin formulada por el Congreso, y que inclusive fue luego archivada por el vocal supremo que se desempeaba como juez instructor. 81 En rigor, debera decirse competencia y no accin penal. La accin anota Juan Monroyes el derecho pblico, subjetivo, autnomo y abstracto, por el cual todo sujeto de derecho se encuentra apto para solicitar tutela jurdica al Estado. Vase MONROY GLVEZ, Juan. El artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil peruano de 1984. En su libro La formacin del proceso civil peruano. Escritos reunidos. Lima: Comunidad, 2003, pp. 392-393. Por su parte, la competencia siguiendo a Gmez Colomer- es el conjunto de reglas que determina la atribucin de un asunto concreto a un rgano jurisdiccional particularizado. Cf. GMEZ COLOMER, Juan-Luis. Leccin 13. La competencia. En: MONTERO AROCA, Juan y otros. Derecho Jurisdiccional. Parte general. Barcelona: Jos Mara Bosch Editor, 1994, p. 210.
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causa y decida si hay lugar o no a una denuncia. Todo ello bajo el entendimiento de que el Congreso no es una instancia jurisdiccional y lo nico que puede hacer es permitir o no el procesamiento de un funcionario pblico por la presunta comisin de delitos funcionales. En igual sentido, la judicatura no debiera verse limitada, al momento de dictar el auto apertorio de instruccin, a los trminos de la acusacin del Congreso, ya que es ste y no el ltimo el que ejerce la funcin jurisdiccional y sanciona las conductas contrarias al Derecho con carcter definitivo. Por ello, la limitacin en la actuacin tanto del Ministerio Pblico cuanto de la labor judicial a los trminos de la acusacin aprobada por el Congreso no resulta justificable ni plausible, si se entiende que ellas deben responder como es lo exigido y propio- a pautas de una debida motivacin de sus decisiones. Calificada doctrina nacional seala que el carcter vinculante de la resolucin acusatoria del Congreso de la Repblica importa una muy discutible excepcin al principio de exclusividad de la funcin jurisdiccional; ms no es ilegtima en tanto ha sido prevista por la misma Constitucin para salvaguardar, en su primera etapa, el mbito decisorio del Congreso en el ejercicio de su funcin de fiscalizacin 82 . Sin embargo, ello no est exento de algunas dificultades. Un primer problema puede presentarse en la tipificacin de los hechos por parte del Congreso de la Repblica en su resolucin acusatoria. Para el profesor San Martn Castro, la judicatura ordinaria est habilitada para ampliar el auto de apertura de instruccin con el propsito de adecuar los hechos objeto de la acusacin constitucional a lo que se estime legalmente correcto, y para lo cual no sera necesario un pronunciamiento ampliatorio del Congreso (ya que el mbito fctico permanece inalterado) 83 . Un segundo escenario observado por este autor es el que se presenta frente al surgimiento de otros hechos delictivos de carcter funcional no comprendidos en la referida resolucin acusatoria del Congreso. En este segundo caso se requerir que, mediando nuevo antejuicio, el Congreso emita una nueva resolucin acusatoria, de naturaleza ampliatoria 84 .
Cf. SAN MARTN CASTRO, Csar. El procedimiento penal por delitos contra la administracin pblica. En: SAN MARTN CASTRO, Csar, CARO CORIA, Dino Carlos y Jos REAO PESCHIERA. Los delitos de trfico de influencias, enriquecimiento ilcito y asociacin para delinquir. Aspectos sustantivos y procesales. Lima: Jurista Editores, 2002, p. 335. 83 Ibd., p. 336. 84 Ibd., loc. cit.
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8. a.
Acusacin constitucional y debido proceso Respecto de la dimensin sustantiva del derecho a un debido proceso
Las pautas del debido proceso sustantivo no deben dejar de observarse en todo el desarrollo y trmite de la acusacin constitucional. Si el propsito de este procedimiento parlamentario es el de ser la antesala o antejuicio a un proceso por delitos cometidos en el ejercicio de las funciones; los medios a travs de los cuales se persiga conseguirlo, acordes con un Estado Constitucional, deben ser tiles, idneos y equilibrados, esto es, proporcionales. En lo que respecta al anlisis de causalidad (primera pauta del examen de razonabilidad), es preciso observar si el fin buscado por la acusacin constitucional es uno lcito o, cuando menos, no prohibido por el ordenamiento jurdico. En este punto se puede considerar que el permitir el procesamiento penal de una alta autoridad, por la comisin de delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, constituye un fin lcito. Y ello porque un Estado Constitucional no resulta compatible con situaciones de corrupcin, abuso e impunidad. Adems, no debe olvidarse que la prerrogativa funcional del antejuicio dentro del procedimiento de acusacin constitucional en el caso peruano- busca eliminar las motivaciones polticas de las eventuales denuncias contra las principales autoridades del Estado, y permitir, por ello, el correcto desarrollo de sus labores (sin interferencias de carcter poltico). Pero de ninguna forma esta proteccin est pensada para no sancionar las conductas tipificadas como delitos (delitos cometidos en el ejercicio de las funciones, en el caso del antejuicio). En un segundo momento, debe prestarse atencin al anlisis de proporcionalidad. En l se evaluar si los medios a travs de los cuales se plasma el fin perseguido por la acusacin constitucional son tiles, idneos y equilibrados. Estas exigencias entonces implicarn que, en primer trmino, y durante todo el trmino de este procedimiento parlamentario, los congresistas que investigan y acusan se sirvan de instrumentos tales que obtengan el fin buscado (examen de utilidad de los medios), esto es, el procesamiento penal del funcionario por delito cometido en el ejercicio de su cargo. En segundo lugar, estas herramientas deben ser eficientes y eficaces, es decir, de la gama de elementos tiles que puedan haber, se deben seleccionar aquellos ms efectivos (evaluacin de idoneidad de los medios). Finalmente, del abanico de opciones tiles e idneas posibles, es preciso recurrir a aquella que sea la menos gravosa para los derechos fundamentales (prueba de equilibrio de los medios). Si el Estado Constitucional se construye bajo la premisa inversa que la Maquiavelo, el fin no puede justificar los medios. As, por ejemplo, la investigacin y acusacin constitucional sin contar con indicios delictivos
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suficientes, basados muchas veces en encuentros grabados y delaciones gratuitas, sobre la base de criterios tan difusos como peligrosos y manipulables como la infraccin constitucional, son medios no proporcionales. Si bien se debe conseguir la sancin de los altos funcionarios por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sta no debe materializarse a cualquier costo 85 . En caso contrario, es decir, de seguir utilizndose medios desproporcionados para conseguir un fin lcito, la actuacin de los congresistas investigadores y acusadores devendr arbitraria. Un Estado Constitucional se sustenta (debe hacerlo) en la interdiccin de la arbitrariedad, de all que deban replantearse la acusacin constitucional en el sentido de que incluya parmetros de razonabilidad (o sea, de debido proceso en su dimensin material o sustantiva) en sus actuaciones. b. Respecto de la dimensin procesal del derecho a un debido proceso
Por su parte, el amplio catlogo de derechos y obligaciones que comprende el debido proceso procesal (en lo que resulte aplicable) debe exigirse y respetarse tambin durante el desarrollo de la acusacin constitucional. De este modo, y con carcter enunciativo, los diversos elementos integrantes de la dimensin procesal de este derecho fundamental que, mutatis mutandi, debieran ser de igual manera predicables en este procedimiento parlamentario son los siguientes: 1) Derecho de contradiccin o defensa
Este derecho debe ser plenamente aplicable en los procedimientos parlamentarios de acusacin constitucional. Es decir, el sometido a este antejuicio deber ejercer una defensa efectiva en todos los estadios del procedimiento. Ello significa, por ejemplo, el tener pleno conocimiento de los hechos por los cuales se les investiga o acusa, as como tener la posibilidad real de contradecir las argumentaciones de la eventual parte contraria. El derecho de defensa, tan propio en los procesos (pero tambin invocable en los procedimientos administrativos y los corporativos entre particulares), debe estar enteramente vigente dentro de este procedimiento parlamentario. Por otro lado, el xito pues de la investigacin y de la acusacin constitucional no est relacionado con que el funcionario involucrado carezca de una adecuada defensa.
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Por la inhabilitacin poltica hasta por diez aos, muchas veces estos procedimientos parlamentarios traen el riesgo de la posible muerte civil de los funcionarios investigados, acusados y procesados.
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2)
Derecho a un juzgador imparcial
Este derecho tambin debe ser desplegado dentro del procedimiento parlamentario de acusacin constitucional. Lo que exigira, por ejemplo, que los miembros de la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales no participen de las votaciones en la Comisin Permanente ni en el pleno del Congreso, as como tambin como lo exige la Constitucin actual- que el pleno se pronuncie por la acusacin constitucional planteada sin la participacin de la Comisin Permanente 86 . Por lo tanto, deben ser los indicios y las pruebas encontradas los que determinen la decisin final del Congreso, y no los intereses polticos coyunturales. Ahora bien, la misma naturaleza poltica del Congreso dificulta en mucho la garanta de un juzgador imparcial, sin embargo, ello no debe obstar para eliminar de las valoraciones parlamentarias la oportunidad y la conveniencia poltica sino los elementos razonables y suficientes de la comisin de delitos en el ejercicio de las funciones. 3) Derecho a un juzgador predeterminado por la ley
Este derecho tambin resulta interpolable al campo del procedimiento parlamentario de acusacin constitucional. En consonancia con ello, debe ser como lo establecen los artculos 99 y 100 de la Constitucin de 1993 y el artculo 89 del Reglamento del Congreso- la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales la que se pronuncia sobre la admisibilidad de la denuncia constitucional, en tanto que la Comisin Permanente sea la instancia llamada a decidir el planteamiento de la acusacin o no, y finalmente sea el pleno del Congreso el organismo que vote a favor de aprobar la acusacin constitucional o archivar lo actuado. 4) Derechos a buena notificacin y audiencia
El derecho a una debida notificacin resulta igualmente predicable en el procedimiento de acusacin constitucional. As pues, los funcionarios investigados y sometidos a antejuicio deben estar debidamente informados, por ejemplo, de la fecha de la sesin en la que se debatir su caso para poder ejercer de modo adecuado su derecho de contradiccin. En similar sentido, debe tambin exigirse la convocatoria de audiencias en las cuales este funcionario involucrado pueda ejercitar su defensa. En otros trminos, las Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, la Comisin Permanente y el pleno del Congreso no deben tomar sus respectivas decisiones
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Este derecho, por citar un caso, no se respet en la destitucin de los tres ex magistrados del Tribunal Constitucional, pues la Corte Interamericana de Derechos Humanos comprob que miembros de la Comisin Permanente integraron la votacin posterior en el pleno del Congreso.
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sin antes escuchar en forma debida a la autoridad sometida a la acusacin constitucional. 5) Derecho a probar y a producir prueba
Parte esencial de un debido proceso, el investigado y sometido al procedimiento de acusacin constitucional debera tener la posibilidad real de ofrecer y actuar las pruebas que consideren pertinentes como medios a travs de los cuales se pueda acreditar su posicin y defensa de las imputaciones que se formulen en su contra en la denuncia constitucional planteada. En todo el desarrollo del procedimiento parlamentario, al funcionario sujeto al antejuicio no debe desconocrsele su derecho a probar y producir prueba de modo efectivo. 6) Derecho a un plazo razonable o, por lo menos, sin dilaciones indebidas
Si bien la decisin del pleno del Congreso no constituye una sentencia, el aspecto de la prohibicin de las dilaciones indebidas s resulta vlido en el desarrollo de una acusacin constitucional. Es decir, tiene que buscarse que este procedimiento parlamentario se lleve a trmino del modo ms razonablemente clere posible. Debe proscribirse, en otros trminos, el recurso a l como excusa para mantener a los investigados y acusados en una situacin de absoluta intranquilidad y comprensible desasosiego. No es bueno olvidar que el procedimiento de acusacin constitucional est pensado como antesala a un proceso penal por delitos cometidos en el ejercicio de las funciones, y no como un mecanismo de extorsin o manipulacin poltica. 7) Derecho a una debida motivacin
Si un Estado Constitucional busca la interdiccin de la arbitrariedad, el motivo por el cual se vote a favor de una acusacin constitucional debe cimentarse en el conjunto de indicios o evidencias razonables sobre la comisin de delitos de funcin, y no en consideraciones polticas de conveniencia u oportunidad. As, por ejemplo, el Congreso o Parlamento puede (y de hecho as lo hace) hacer efectiva la responsabilidad poltica de los ministros a travs del voto de censura o la negacin del voto de confianza. Pero estas valoraciones de ndole poltica y plenamente vlidas en aquel escenario - no pueden ser las que sustenten una acusacin constitucional. Tal inversin se torna inadmisible. 8) Derecho a la publicidad del procedimiento
La publicidad del procedimiento ha de convertirse asimismo en pauta a observarse dentro de las distintas actuaciones seguidas en una acusacin constitucional. Ello con el propsito de que de este modo se hace posible proteger a los funcionarios involucrados de un procedimiento excluido del control pblico general. En este entendimiento, si bien el derecho a la
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publicidad del proceso admite limitaciones, el tratamiento de las sesiones reservadas por consideraciones de inters general deben plantearse de modo restrictivo, y no recurrir a ellas con tanta facilidad cuanto poco sustento. 9) Derecho a la obligatoriedad, exigibilidad, eficacia y ejecucin de la cosa juzgada
En este punto, la prohibicin del ne bis in idem debe tambin ser exigida en los procedimientos de acusacin constitucional. Ello significa que, si ya el pleno del Congreso se pronunci y vot las acusaciones a l presentadas, tendran que devenir inadmisibles otras denuncias constitucionales contra el mismo funcionario basadas en hechos similares. 10) Derecho a ser asistido y defendido por abogado tcnicamente capacitado El funcionario sometido a un acusacin constitucional debe poder contar, en todos las etapas de este procedimiento parlamentario (es decir, ante la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, la Comisin Permanente y el pleno del Congreso) con la asesora adecuada y calificada de un profesional del Derecho. Ello le permitir, por ejemplo, el debido ejercicio de sus derechos de defensa y de ofrecer y producir pruebas. Este es, pues, un listado de carcter enunciativo de los derechos que componen la dimensin procesal del debido proceso y que deben ser interpolables e igualmente exigibles como tambin las pautas de razonabilidad propias de la dimensin sustantiva de ese derecho fundamental- durante el desarrollo de la acusacin constitucional. El propsito de este captulo, una vez establecidas algunas necesarias consideraciones tericas sobre el derecho a un debido proceso, ha sido el de precisar, con carcter introductorio, sus alcances y mbitos de aplicacin en este procedimiento parlamentario peruano.
IV. TRATAMIENTO DADO AL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO DE ACUSACIN CONSTITUCIONAL POR PARTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO Al ser la acusacin constitucional un procedimiento especial, exclusivamente destinado a determinados altos funcionarios, no es una materia que haya tenido como correlato un nmero considerable de casos vistos por nuestro supremo intrprete de la Constitucin. El propsito de este apartado ser el de ofrecer el recorrido terico que ha seguido el Tribunal Constitucional peruano al tratar el tema de la acusacin constitucional, camino que tiene su plasmacin ms acabada en el caso 65 congresistas de la Repblica 87 .
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Sentencia del 1 de diciembre de 2003 recada en el Expediente nmero 0006-2003-AI/TC.
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1.
Caso Anglica Dorina Gutirrez Montes de Oca
Se encuentra una primera mencin a nuestro modelo de acusacin constitucional aunque no de modo directo y claro- en el caso Anglica Dorina Gutirrez Montes de Oca 88 , proceso de Hbeas Corpus interpuesto por la seora Anglica Gutirrez en favor del seor Gottardo Quintanilla Gutirrez. Este ltimo estaba presuntamente detenido por un error material en la notificacin de su nombre por parte de la Sala Especializada en Asuntos de Terrorismo de la Corte Superior de Justicia de Lima. El Tribunal Constitucional peruano hizo dos observaciones (indirectas) sobre la materia de anlisis. En primer lugar, el rgano de control de la Constitucin seal que () la inobservancia de procedimientos previamente establecidos en la ley (sic) los denominados vicios procesales de nivel legal deben resolverse segn el caso en la instancia legislativa, tratndose por ejemplo del Antejuicio o Juicio Poltico () (fundamento nmero dos). Y este comentario es importante porque significara que para nuestro alto tribunal los elementos que integran el derecho a un debido proceso son tambin predicables en sede parlamentaria. En segundo trmino, la utilizacin de la conjuncin disyuntiva o (Antejuicio o Juicio Poltico) induce a confusiones, pues no queda claro si para el Tribunal Constitucional antejuicio y juicio poltico son trminos que aluden a un mismo concepto y se estn usando como sinnimos o, por el contrario, si en nuestro sistema como establecer lamentablemente ms adelante en el caso 65 congresistas de la Repblica- coexisten ambas instituciones para finalidades diferentes. 2. Casos Guillermo Rey Terry y Manuel Aguierre Roca
A diferencia del caso anterior reseado, un especfico tratamiento respecto del procedimiento de acusacin constitucional se encuentra en el caso Guillermo Rey Terry 89 . Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de Mur quien despus se desisti tras la sentencia de primer grado- interpusieron una demanda de amparo contra el Congreso de la Repblica por la violacin de sus derechos constitucionales al debido proceso legal y al acceso y ejercicio de la funcin pblica, tras haber sido destituidos en sus cargos de magistrados del Tribunal Constitucional peruano por la causal de infraccin de la Constitucin. Partiendo de la idea de que al Congreso no le corresponde la determinacin de la responsabilidad penal, pero s de la responsabilidad constitucional (fundamento nmero cinco) 90 , el Tribunal Constitucional estim que () nuestra Constitucin Poltica vigente, a diferencia de anteriores Constituciones, no ha consagrado nica y exclusivamente la institucin del llamado Antejuicio
Sentencia del 18 de junio de 1998 recada en el Expediente nmero 568-96-HC/TC. Sentencia del 10 de julio de 1998 recada en el Expediente nmero 340-98-AA/TC. 90 Conviene anotar aqu que el Tribunal Constitucional peruano no establece cmo debe comprenderse esta responsabilidad constitucional a la que hace mencin.
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Constitucional 91 , como un procedimiento destinado a determinar la procedencia de un juzgamiento penal de funcionarios de alto rango por ante el Poder Judicial, previa habilitacin del Congreso de la Repblica, sino que a su vez ha reconocido la existencia de un autntico Juicio Poltico, que supone la potestad de procesamiento y sancin de la que privativamente est investido el Congreso, en los casos especficos de infraccin de la Constitucin por funcionarios de alto rango y en la que, en principio, no interviene en lo absoluto el Poder Judicial (fundamento nmero seis). Como puede observarse, nuestro supremo intrprete de la Constitucin estim que en el ordenamiento jurdico peruano coexisten ambas instituciones: el juicio poltico y el antejuicio. E indic tambin, como ya se ha anotado, que este tratamiento dado por la carta de 1993 es diferente del previsto de forma homognea por los anteriores textos constitucionales. Con la intencin de justificar lo anteriormente sealado, el Tribunal Constitucional distingui tres variables de aplicacin de la acusacin constitucional (fundamento nmero ocho). En primer lugar, se puede estimar que la conducta del alto funcionario signifique la comisin de un delito de funcin, mas no una infraccin constitucional. En este caso, el Congreso pondr al funcionario a disposicin del Fiscal de la Nacin y se seguir el trmite previsto en el artculo 100 de la Constitucin de 1993. En segundo lugar, el Congreso puede convenir en que la conducta sometida a su consideracin constituye una infraccin constitucional, pero sin que ella revista un contenido penal, por lo que podr imponer las sanciones de suspensin, destitucin y/o inhabilitacin. Finalmente, la tercera opcin incluye a las dos anteriores, pues, a juicio del Congreso, cabra tambin que la conducta de un alto funcionario infrinja la Norma Fundamental y, copulativamente, configure la comisin de un delito de funcin. En este ltimo supuesto dos rganos impondran sanciones por el mismo hecho: el Congreso (por infraccin a la Constitucin) y, eventualmente, la judicatura ordinaria (de comprobarse la responsabilidad penal). Anota el Tribunal Constitucional que lo sucedido en el caso del entonces ex magistrado Guillermo Rey Terry se circunscribe al segundo supuesto planteado, es decir, a una conducta que si bien infringe la Constitucin, no importa responsabilidad penal. El alto colegiado indic que () la alegacin de actos de vulneracin al debido proceso, a consecuencia de haberse impuesto sancin sin que exista procedimiento previsto para ello, resulta, igualmente, desestimable, ya que el Congreso s se encontraba en la potestad de destituir al demandante, dentro de las consideraciones de infraccin a la Constitucin previstas expresamente en el anteriormente glosado dispositivo constitucional (fundamento nmero nueve).
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Se puede apreciar que el Tribunal Constitucional peruano no hace una utilizacin rigurosa de estos conceptos, e inclusive ofrece creaciones novedosas como lo que denomina antejuicio constitucional, donde confunde en antejuicio y la acusacin constitucional.
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Sin embargo, es de lamentar que estas consideraciones de infraccin a la Constitucin previstas expresamente en el texto constitucional no se encuentran desarrolladas por l en ningn apartado (y tampoco en norma de desarrollo alguna como es el Reglamento del Congreso), salvo que se asuma a la sola mencin del trmino infraccin de la Constitucin como elemento para tomar suficiente conocimiento de su naturaleza, tipificacin y regulacin. Esta consideracin la estimo incorrecta en tanto que para la aplicacin de eventuales sanciones (destitucin y/o inhabilitacin poltica) no debiera recurrirse a formulaciones tan amplias y sujetas a la mayora parlamentaria coyuntural como es el caso de la denominada infraccin constitucional. Adems de ello, el Tribunal Constitucional peruano estableci que las denominadas political cuestions o cuestiones polticas no justiciables deben ceirse a parmetros como el de la razonabilidad. As este alto colegiado podra evaluar la coherencia de estas medidas (fundamento nmero once). No obstante, indic que la decisin tomada por el Congreso de la Repblica respecto de la destitucin de los tres magistrados del Tribunal Constitucional ha sido debidamente motivada y sustentada () como consecuencia de la existencia de actos, que a su juicio y a entender de lo que aparece objetivamente en la Norma Fundamental, se presentan como infracciones a su texto () (fundamento nmero doce). A este respecto, sera conveniente que lo que a juicio del Congreso aparece objetivamente como infracciones constitucionales sea configurado o establecido de forma tal que puedan ser previamente del conocimiento de todas las personas, como debiera ocurrir en un Estado Constitucional. Finalmente, es importante mencionar que en un voto singular el magistrado Ricardo Nugent Lpez Chaves, estimando que () la nueva Carta Poltica introdujo la figura del juicio poltico el que no ha sido reglamentado por ninguna ley de desarrollo constitucional, sealando cuales son las infracciones constitucionales susceptibles de juicio poltico ni las sanciones correspondientes, consider que () la aplicacin de las sanciones previstas en el artculo 100 de la Constitucin vigente slo son posibles de aplicar en el caso que, luego de tramitado el procedimiento de antejuicio, el Congreso decida que el funcionario acusado sea sometido a la justicia penal ordinaria. Por otro lado, en el caso Manuel Aguirre Roca 92 , tambin en ese entonces ex magistrado del Tribunal Constitucional defenestrado igualmente por el Congreso de la Repblica, el Tribunal Constitucional peruano repiti las consideraciones ya establecidas en el caso Guillermo Rey Terry anteriormente glosado. Ambos textos de las sentencias, salvo algunos detalles como una ligera variacin en la numeracin del ltimo respecto del primero, son idnticos.
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Sentencia del 16 de julio de 1998 recada en el Expediente nmero 358-98-AA/TC.
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3.
Caso Csar Humberto Tineo Cabrera
Ahora bien, y siguiendo con la revisin jurisprudencial respecto del tratamiento otorgado a la acusacin constitucional, se encuentran dos observaciones interesantes en el caso Csar Humberto Tineo Cabrera 93 . La primera est referida a la aplicacin del derecho a un juez independiente e imparcial 94 en el procedimiento parlamentario de acusacin constitucional. El Tribunal Constitucional peruano estim que esta exigencia queda salvada si () el acuerdo en virtud del cual se mostr conformidad en que haba mrito en que se denunciase al actor por diversos ilcitos penales, se aprob en un rgano colegiado, donde confluyen tanto representantes de la mayora como de la minora (fundamento nmero diecisis). La segunda acotacin est relacionada con el ltimo prrafo del artculo 100 de la Constitucin vigente (Los trminos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instruccin no pueden exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso). El alto tribunal seal que Si bien dicha disposicin constitucional no incluye al acto procesal de la sentencia, es evidente que implcitamente la comprende, puesto que esta debe guardar coherencia con el auto de apertura de instruccin, a fin de que se respete el derecho de defensa (fundamento nmero veinte). En este sentido, aun cuando sea discutible la invocacin del derecho de defensa para este supuesto especfico, el Tribunal Constitucional extendi esta restriccin a la misma sentencia. Por ello, a juicio de nuestro supremo intrprete de la Constitucin, y para el caso de una acusacin constitucional aprobada y remitida a la judicatura ordinaria, la sentencia debe circunscribirse a los lmites del auto apertorio de instruccin (que ya est, segn el referido ltimo prrafo del artculo 100 del texto constitucional de 1993, bastante restringido). 4. Casos Jorge Miguel Alarcn Menndez, Orlando Miraval Flores, Isaac Gamero Valdivia y Gloria Marcela Villagmez Olivera De Deza
No obstante la discutible consideracin establecida por el Tribunal Constitucional peruano acerca de la coexistencia en nuestro ordenamiento jurdico de las instituciones del juicio poltico y antejuicio, pareciera
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Sentencia del 20 de junio de 2002 recada en el Expediente nmero 1230-2002-HC/TC. Los trminos de juez independiente y juez imparcial no son necesariamente equivalentes. En trminos de Eloy Espinosa-Saldaa independencia implica la posibilidad de tomar sus propias decisiones sin intervencin o interferencia de nadie, sea nuestro superior jerrquico; alguien de nuestra misma institucin o entorno de trabajo; una persona natural o jurdica externa a nuestro crculo o entidad. En los dos primeros casos se hablara de independencia interna, y en el segundo, de independencia externa. Respecto de la imparcialidad, este mismo autor, siguiendo lo establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, anota que ella puede entenderse como ausencia de perjuicio o comprenderla como desinters, neutralidad, o una posibilidad de resolver conforme a Derecho y no a las convicciones personales del juzgador. Cf. ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Juez independiente, juez imparcial y algunos otros temas vinculados a estas materias en los escenarios europeo, interamericano y peruano. En: Revista jurdica del Per. Lima, Gaceta Jurdica, nmero 82, diciembre 2007, pp.13-29.
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confundirlas o tomarlas como una sola figura en el caso Jorge Miguel Alarcn Menndez 95 . En la parte resolutiva de la sentencia, ese colegiado () dispone que la presente sentencia se ponga en conocimiento del Congreso de la Repblica a fin de que inicie el procedimiento de antejuicio () contra los Vocales de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica se presume- que por negligencia o dolo hayan indebidamente retrasado la reclamacin interpuesta por el seor Jorge Alarcn tras su destitucin como Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de ncash. No queda claro en este punto si esta conducta de los Vocales Supremos estara circunscrita a la comisin de un delito de funcin o, ms bien, comprendera una infraccin de la Constitucin. Consideraciones muy parecidas pueden advertirse en el caso Orlando Miraval Flores 96 . Similar remisin a que el Congreso de la Repblica inicie el procedimiento de antejuicio se aprecia en el caso Isaac Gamero Valdivia 97 . El Tribunal Constitucional peruano estim que Al dictarse los Decretos Leyes N.os 25423, 25442, 25446 y 25454, tanto el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori como los ministros que los suscriben, han violado flagrantemente la Constitucin del Estado, por lo que deben ser denunciados ante el Congreso de la Repblica para los fines de ley (fundamento veintitrs). Idntica consideracin es apreciada en el caso Gloria Marcela Villagmez Olivera De Deza 98 . Como puede observarse, la causal a invocarse en ambos casos sera, no obstante no estar regulada ni desarrollada, la infraccin de la Constitucin. En este conjunto de casos glosados se puede apreciar que el Tribunal Constitucional peruano utiliza los trminos juicio poltico y antejuicio de modo indistinto. Y ello evidencia que, al menos hasta este tramo del recorrido, el supremo intrprete de la Constitucin no mantiene una posicin clara. 5. Caso Martha Gladys Chvez Cosso de Ocampo
Es importante comentar esta sentencia, porque en ella se desarrollan algunas consideraciones sobre la suspensin dentro del procedimiento de acusacin constitucional peruano. As, en el caso Martha Gladys Chvez Cosso de Ocampo 99 el entonces magistrado Garca Toma estableci un deslinde entre la sancin de suspensin a un congresista por razn disciplinaria y la suspensin acordada tras la aprobacin de una acusacin constitucional en su contra 100 . As, precis
Sentencia del 6 de agosto de 2002 recada en el Expediente nmero 1003-98-AA/TC. Sentencia del 7 de agosto de 2002 recada en el Expediente nmero 0929-2001-AA/TC. 97 Sentencia del 6 de agosto de 2002 recada en el Expediente nmero 1109-2002-AA/TC. 98 Fundamento nmero nueve de la sentencia del 11 de octubre de 2002 recada en el Expediente nmero 605-2002-AA/TC. 99 Sentencia del 10 de octubre de 2003 recada en el Expediente nmero 0825-2003-AA/TC. 100 La congresista Martha Chvez interpuso una demanda de amparo contra la Resolucin Legislativa nmero 018-2001-CR que la suspendi en el ejercicio de sus funciones, en tanto la judicatura ordinaria estableciera su responsabilidad penal por la presunta comisin del delito de receptacin. Luego del proceso, la Corte Suprema ha establecido finalmente que la referida
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que () es dable sealar que el artculo 95 de la Constitucin tiene por objeto el control del orden y disciplina parlamentaria; planteando para tal efecto la posibilidad de suspensin en la funcin congresal hasta por 120 das de legislatura; en tanto que el artculo 100 tiene por objeto el control de la conducta constitucional del Estado, el cumplimiento regular de los deberes funcionales y sobre la conducta punible de los altos funcionarios de la Repblica; estableciendo por dicho motivo la atribucin a favor del Congreso de la Repblica, de la suspensin del funcionario acusado constitucionalmente hasta por el lapso de diez aos (fundamento nmero tres de su voto singular) 101 . Ahora bien, es preciso plantear una discrepancia respecto de lo sealado en la ltima oracin citada del voto singular del ex magistrado Garca Toma. Anotaba el entonces miembro del Tribunal Constitucional que la suspensin del funcionario, aprobado el procedimiento de acusacin constitucional por delito cometido en el ejercicio de las funciones, puede ser acordada hasta por un trmino de diez aos. En este punto, estimo que, en rigor, el plazo de hasta por diez aos est referido slo a la sancin de inhabilitacin poltica. La suspensin, como ya se ha anotado, no es una sancin sino una consecuencia de haberse aprobado por el pleno del Congreso la acusacin constitucional contra un alto funcionario. De all que se entienda, lgicamente, que el referido funcionario quedar suspendido en el ejercicio de su cargo por el perodo que dure su procesamiento penal. Estimo, por ello, que entender la posibilidad de suspender a un funcionario hasta por diez aos es confundir esta figura con la de inhabilitacin poltica. 6. Caso 65 congresistas de la Repblica
El Tribunal Constitucional peruano en el caso 65 congresistas de la Repblica 102 fall en contra del pedido de sesenta y cinco congresistas de la Repblica de declarar la inconstitucionalidad del inciso j) del artculo 89 del Reglamento del Congreso. Los mencionados congresistas amparaban su pedido en el hecho de que el referido dispositivo normativo desnaturalizaba, segn su entender, la institucin de la inmunidad parlamentaria. En esta sentencia, el Tribunal Constitucional distingui de modo especial los conceptos de antejuicio y juicio poltico, y estableci mayoras calificadas para cada uno de estos casos. As, estim que el antejuicio poltico 103 debe versar
congresista es inocente del cargo imputado, por lo que ha retomado sus funciones parlamentarias. 101 Entre otros autores, una revisin ms detallada de este caso puede observarse en DELGADO GUEMBES, Csar. La sancin de suspensin en el ejercicio del cargo de congresista. El caso del status parlamentario de la congresista Martha Chvez. En: Revista Jurdica del Per. Trujillo, Normas Legales, ao LIII, nmero 46, mayo 2003, pp. 283-293. 102 Sentencia del 1 de diciembre de 2003 recada en el Expediente nmero 0006-2003-AI/TC. 103 El Tribunal Constitucional peruano denomina antejuicio poltico a lo que en rigor debe ser considerado solamente como antejuicio, figura que es diferente del juicio poltico.
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sobre materia estrictamente jurdica, y que por ello el Congreso slo puede acusar y levantar la prerrogativa funcional del funcionario, pero en ningn caso sancionar. Sobre la adopcin del acuerdo, el Tribunal seal que La acusacin debe ser aprobada por la mitad ms uno del nmero legal de miembros (fundamento nmero veinticinco). Es aspecto importante el hecho de que el Tribunal Constitucional seale que Una vez sancionado judicialmente el funcionario, el Congreso puede aplicar las sanciones a que se refiere el primer prrafo del artculo 100 de la Constitucin, bastando para ello, en este caso, la votacin favorable de una mayora simple (fundamento nmero veinticinco) 104 . Aunque esto signifique un elenco ms protector y garantista para el funcionario acusado, pues ser despus de un pronunciamiento judicial sobre su responsabilidad penal, y no antes, que el Congreso sancione con la destitucin o la inhabilitacin en el cargo, sera preferible (como lo recomend el Anteproyecto de Constitucin de 1931de la Comisin Villarn a diferente propsito, para el caso de muy graves infracciones) que sea la Corte Suprema la que tenga esta facultad como natural consecuencia accesoria a su sentencia condenatoria. Por otro lado, el alto colegiado tambin se pronunci sobre el juicio poltico: El juicio poltico es un procedimiento de contenido eminentemente poltico, seguido en su totalidad ante el Congreso de la Repblica, en el que ste tiene la potestad de sancionar al funcionario por razones estrictamente polticas. En tal supuesto, es imperativo que la aprobacin de la sancin requiera el voto favorable de, por lo menos, 2/3 del nmero de congresistas, sin participacin de la Comisin Permanente (fundamento nmero veinticinco). A pesar de que el Tribunal Constitucional establece una distincin terica entre antejuicio y juicio poltico (seala con razn que este ltimo persigue sancionar por razones estrictamente polticas), se aparta de la constante histrica en nuestro desarrollo constitucional, para insistir en el mencionado juicio poltico como mecanismo a travs del cual se pueda hacer efectiva la responsabilidad de los altos funcionarios para los casos de infraccin constitucional. No deja de llamar la atencin esta paradjica insistencia en la figura del juicio poltico por infraccin de la Constitucin, sobre todo porque tres de los siete magistrados del Tribunal Constitucional firmantes en el caso en revisin haban sido
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El Tribunal Constitucional peruano estima que la suspensin es una de las posibles sanciones conjuntamente con la destitucin y la inhabilitacin para el ejercicio del cargo- a aplicarse con ocasin de una acusacin constitucional. A riesgo de caer en incmodas repeticiones, es bueno volver a reiterar que la suspensin no es una sancin poltica, sino que ella slo implica la consecuencia de aprobarse la referida acusacin constitucional, y que se extender lo que dure el procesamiento penal del funcionario involucrado por la justicia ordinaria. Como nuestro actual modelo de acusacin constitucional comprende elementos de antejuicio con aspectos de juicio poltico, se incurren en confusiones conceptuales. La destitucin y la inhabilitacin poltica son las clsicas sanciones del impeachment, en tanto que la suspensin era la consecuencia de acordarse favorablemente la habilitacin para juzgamiento de un alto funcionario tras un antejuicio.
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precisamente destituidos por esta causal en el pasado rgimen fujimorista, causal cuya indeterminacin, dicho sea al margen, haban combatido con severidad. As como la actual Constitucin de 1993 introdujo elementos propios del juicio poltico que desnaturalizaron nuestro tradicional modelo de antejuicio; el Tribunal Constitucional interpret de forma tal los artculos 99 y 100 de la Carta vigente que lleg a establecer dos modelos paralelos all donde slo debiera existir uno. Segn las consideraciones de ese organismo constitucionalmente autnomo, el antejuicio estara previsto slo para los delitos de funcin, mientras que el Congreso tambin podra recurrir al juicio poltico si quisiera sancionar a un funcionario por infraccin de la Constitucin. Con el texto de 1993 se alter el modelo del antejuicio tal y como siempre se haba concebido desde 1823. Ahora, con la jurisprudencia observada por el Tribunal Constitucional, habra que admitir la coexistencia de dos modelos diferentes (cada uno de ellos con particulares origen, fines y caractersticas) en un mismo ordenamiento jurdico nacional. En otros trminos, en vez de recomendar una necesaria y adecuada tipificacin de la infraccin constitucional, o pronunciarse decididamente por su total exclusin, el Tribunal Constitucional la entiende como la causal habilitante para que el Congreso sancione con la destitucin y/o inhabilitacin a todo funcionario sometido a un juicio poltico 105 . Con ello, adems de mecanismos de control poltico directo como la censura o la negacin de la cuestin de confianza, nuestro alto colegiado importa un elemento ms para el ordenamiento jurdico peruano: el denominado impeachment por infraccin constitucional. A juicio de nuestro Tribunal Constitucional, la razn de ser del juicio poltico por infraccin constitucional radicara en la consideracin de que toda falta poltica en que incurran los funcionarios que componen la estructura orgnica prevista en la Carta Poltica compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal(fundamento nmero veinte). Sin embargo, no brinda consideraciones sobre las conductas precisas que esta figura debera comprender. La infraccin de la Constitucin contina siendo, entonces, un concepto tan absolutamente indeterminado cuanto peligroso en exceso para cualquier funcionario cuya actuacin, a buen juicio de nuestro Congreso, se la estime como infractora de la norma fundamental.
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Tambin es necesario sealar que el Tribunal Constitucional peruano comprende a la suspensin en el ejercicio del cargo como una de las posibles sanciones a acordar por el Congreso de la Repblica en un procedimiento de acusacin constitucional. Como ya se ha anotado, son sanciones propias de un impeachment la destitucin y la inhabilitacin poltica, en tanto que la suspensin del ejercicio de las funciones tiene cabida en un modelo de antejuicio. Es de lamentar aqu, pues, el incurrir en una confusin conceptual, producida quiz por la superposicin de modelos importados sin mayor anlisis.
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No obstante que el Tribunal Constitucional estableci mayoras calificadas tanto para el antejuicio (circunscrito para delitos de funcin) cuanto para el juicio poltico (que lo introduce como nuevo aadido en nuestro ya bastante hbrido y disfuncional modelo 106 ), las consideraciones de nuestro mximo intrprete de la Constitucin no resultan del todo plausibles, pues antes que brindar un panorama claro y despejado, ms acorde acaso con la defensa de los derechos fundamentales dentro de un Estado Constitucional, puede tornarlo, lastimosamente, mucho ms ensombrecido an. Por ltimo, conviene recordar que, mediante Resolucin aclaratoria de fecha 9 de diciembre de 2003, el Tribunal Constitucional peruano precis que las consideraciones vertidas en esta sentencia no pueden ser aplicadas con carcter retroactivo a los casos de acusacin constitucional ya decididos por el Congreso de la Repblica 107 . En ese sentido, En ningn caso se puede deducir que la aplicacin en el pasado de los artculos 99 y 100 de la Constitucin en un sentido distinto a los criterios expuestos en la sentencia, sea inconstitucional, puesto que dicha aplicacin, strictu sensu, no era contraria a ninguna de las disposiciones constitucionales. Lo que ocurre es que por virtud de la sentencia, debe entenderse que se ha operado una mutacin constitucional en la interpretacin de los artculos 99 y 100 de la Constitucin, quedando en el futuro proscrita su aplicacin en un sentido distinto del que surge de la sentencia, bajo sancin de reputrsele inconstitucional (considerando nmero cuatro). 7. Casos Gastn Ortiz Acha, Julio Sobern Mrquez y Julio Sovern Mrquez y Otro
Se ha reunido este conjunto de casos porque en ellos el Tribunal Constitucional peruano elabora determinadas consideraciones conceptuales sobre la figura de la inhabilitacin poltica. Como se sabe, la inhabilitacin para el ejercicio del cargo, hasta por un trmino de diez aos, es una de las posibles sanciones que puede acordar el pleno del Congreso al votar una acusacin constitucional. Por ello, resulta importante, para los fines de esta investigacin, observar lo anotado por el supremo intrprete de la Constitucin acerca de esta ya sealada figura.
Cf. ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Presidencialismo latinoamericano: sus alcances, los riesgos que genera a la plena vigencia del estado de derecho y algunas notas sobre la viabilidad de las propuestas planteadas al respecto. En: GARCA BELAUNDE, Domingo (Coordinador). Constitucionalismo y Derechos Humanos (Ponencias peruanas al VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, D.F., 12-15 de febrero de 2002). Lima: Grijley, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2002, pp. 73 y ss. 107 El tema del efecto retroactivo de las sentencias de inconstitucionalidad, a propsito del caso 65 congresistas de la Repblica ha sido observado por SORIA LUJN, Daniel. Normas sancionadoras y retroactividad de las sentencias del Tribunal Constitucional. En: En: Dilogo con la Jurisprudencia. Lima, Gaceta Jurdica, ao 9, nmero 64, enero 2004, pp. 35-39.
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As, en el caso Gastn Ortiz Acha 108 , proceso de Amparo interpuesto en favor de Alberto Fujimori Fujimori tras su inhabilitacin por diez aos para el ejercicio de la funcin pblica por parte del Congreso de la Repblica 109 , el Tribunal Constitucional peruano distingui de modo especfico la naturaleza de la inhabilitacin poltica. En principio cabe sealar que la inhabilitacin poltica es una sancin poltica discrecional pero sujeta a criterios de razonabilidad constitucional, que impone el Congreso de la Repblica [a los altos funcionarios por infraccin a la Constitucin y por los delitos competidos en el ejercicio de sus funciones]. Esto lo hace distinta, precisamente por su naturaleza, a la inhabilitacin penal (prevista en el artculo 36 del Cdigo Penal) y a la inhabilitacin administrativa (segn establece el artculo 30 de la Ley de la Carrera Administrativa, el artculo 159 de su Reglamento y la Ley Marco del Empleo Pblico), las cuales son de carcter estrictamente jurdicos (fundamento diecisiete). Es de resaltar aqu el recurso a la razonabilidad como criterio a tomar en cuenta al momento de estimar la imposicin de una inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica, una vez aprobado un procedimiento de acusacin constitucional. Ms adelante, en su fundamento nmero veinticuatro, el Tribunal Constitucional sum a la ya mencionada razonabilidad, el criterio de proporcionalidad. De all que () sea posible el control jurisdiccional de los actos que realiza el Parlamento para imponer sanciones, cuando de ellos devenga una afectacin al debido proceso parlamentario y la violacin de los derechos fundamentales (fundamento nmero veinticinco). As mismo, el alto colegiado anot otra consideracin necesaria de resaltar. Seal que La inhabilitacin poltica despliega sus efectos sobre los derechos polticos que son aquellos mediante los cuales los ciudadanos participan en la formacin y direccin de las actividades del Estado; son, por tanto, derechos que permiten a los ciudadanos participar en la vida poltica y pblica (fundamento nmero diecinueve). Adems de ello, precis que la inhabilitacin incide sobre los derechos polticos en dos mbitos: uno sustantivo y otro temporal. Respecto del primero, indic que los efectos de la inhabilitacin impiden al funcionario pblico sancionado ejercer el derecho de sufragio (elegir y ser elegido), el derecho de participacin y el derecho a fundar, organizar, pertenecer o representar a una organizacin o partido poltico, movimiento o alianza (fundamento nmero veinte). Y en lo concerniente al segundo, seal que el Congreso tiene discrecionalidad, dentro de los lmites que establece la Constitucin y el Reglamento del Congreso 110 ,
Sentencia del 18 de febrero de 2005 recada en el Expediente nmero 3760-2004-AA/TC. Un anlisis de esta sentencia puede observarse en MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Una fuji-inhabilitacin constitucional. Anlisis de la sentencia que impide al ex gobernante una legtima postulacin presidencial. En: Actualidad Jurdica. Lima, Gaceta Jurdica, tomo 136, marzo 2005, pp. 155-161. 110 Es decir, un plazo mximo de inhabilitacin poltica de diez aos.
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para definir el tiempo durante el cual el funcionario quedar inhabilitado para ejercer sus derechos polticos (fundamento nmero veintiuno). Estim el Tribunal Constitucional peruano que la sancin de inhabilitacin poltica no afecta al contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceder al ejercicio de la funcin pblica, en tanto que su imposicin resultara razonable y proporcional con el eventual dao constitucional cometido. Y acot, finalmente, que esta es una Atribucin que el poder constituyente le otorga al Congreso de la Repblica en la Constitucin Poltica, en tanto que l ocupa, dentro del ordenamiento constitucional, una funcin de tutela de los principios y valores democrticos (fundamento nmero veintiuno). Estas son, pues, las consideraciones sobre las cuales el alto colegiado sustenta no slo la sancin de la inhabilitacin, sino tambin la figura del juicio poltico. Conviene recordar que el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori fue inhabilitado para el ejercicio de toda funcin pblica por el trmino de diez aos mediante Resolucin Legislativa nmero 018-2000-CR, del 23 de febrero de 2001. El Congreso de la Repblica estim que el referido ex presidente haba incurrido en las causales de infraccin de la Constitucin en sus artculos 38 y 118 inciso 1 y en la comisin de delitos tipificados en los artculos 377 y 380 del cdigo penal (fundamento nmero siete). Finalmente, el Tribunal Constitucional peruano indic que una de las funciones contemporneas de todo Congreso o Parlamento es la de control poltico. Y precisa que un mecanismo que permite efectuar dicho control es el del juicio poltico previsto en el artculo 100 de la Constitucin de 1993 (fundamento nmero doce). Qued establecida una vez ms, pues, la opcin del supremo intrprete constitucional por incluir el impeachment en nuestro ordenamiento. En lo que respecta a los casos Julio Sobern Mrquez 111 y Julio Sovern Mrquez y Otro 112 , ambos, al igual que en el caso Gastn Ortiz Acha, son interpuestos a favor del ex presidente Alberto Fujimori Fujimori contra la Resolucin Legislativa nmero 018-2000-CR que lo inhabilita polticamente para el ejercicio de toda funcin pblica por un perodo de diez aos. Ambas demandas tambin, como la primera ya glosada, fueron declaradas infundadas. Ahora bien, en el caso Julio Sovern Mrquez y Otro el Tribunal Constitucional peruano estableci una distincin entre la inhabilitacin poltica y la inhabilitacin judicial. As, para el alto colegiado La primera opera por decisin del Congreso de la Repblica y tiene los efectos de inhabilitacin para el ejercicio de toda funcin pblica. La segunda es consecuencia de una sentencia judicial que suspende el ejercicio de la ciudadana, de acuerdo con el artculo 33 de la Constitucin Poltica del Per (fundamento nmero tres).
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Sentencia del 22 de febrero de 2005 recada en el Expediente nmero 3238-2004-AA/TC. Sentencia del 10 de junio de 2005 recada en el Expediente nmero 2791-2005-PA/T.
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Estos tres casos revisados son importantes porque desarrollan la figura de la inhabilitacin para el ejercicio de toda funcin pblica, que puede acordar el Congreso de la Repblica en un procedimiento de acusacin constitucional. En ellos, como ya se ha comentado, el Tribunal Constitucional peruano ha ofrecido un conjunto de interesantes consideraciones sobre la naturaleza de esta sancin en particular. 8. Caso Luis Alberto Velsquez Angulo
El Tribunal Constitucional peruano, como comentario al margen en el caso Luis Alberto Velsquez Angulo 113 , seal que el procedimiento de acusacin constitucional suspende el plazo de prescripcin de la accin penal (fundamento nmero siete). Y ello es til de observar porque establece una pauta a tomar en cuenta para el tratamiento de estos casos, una vez que haya vencido el trmino de los cinco aos despus del ejercicio del cargo que prev la Carta de 1993. 9. Casos Carlos Alberto Boloa Behr, Princeton Dover Corporation, Minera Sulliden Shahuindo S.A.C. y Compaa de Exploraciones Algamarca S.A
Es importante comentar estos tres casos porque en ellos el Tribunal Constitucional peruano ha anotado que el derecho fundamental a un debido proceso es aplicable en el procedimiento de acusacin constitucional, como en cualquiera otro donde se ejerza autoridad. En la resolucin expedida en el caso Carlos Alberto Boloa Behr 114 , el alto colegiado seal que la acusacin constitucional puede ser sometido a revisin se entiende revisin judicial- si se ha vulnerado alguno de los derechos constitucionales que comprende el debido proceso 115 . De este modo, queda ya explcita la posibilidad del eventual control jurisdiccional de este procedimiento parlamentario si se argumenta la transgresin del derecho a un debido proceso durante su desarrollo. Asimismo, en los casos Princeton Dover Corporation 116 y Minera Sulliden Shahuindo S.A.C. y Compaa de Exploraciones Algamarca S.A. 117 , el Tribunal Constitucional expres que est consolidada la doctrina jurisprudencial de ese tribunal en el sentido de sostener que el debido proceso es un derecho cuyo mbito de irradiacin no abarca exclusivamente el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y proteccin, sobre todo rgano, pblico o privado, que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales. Por ello, adems del mbito estrictamente judicial, () deben observarse en
Sentencia del 6 de junio de 2005 recada en el Expediente nmero 4118-2004-HC/T. Resolucin del 6 de noviembre de 2006 recada en el Expediente nmero 05312-2006-PA/TC. 115 Considerando nmero cinco de la sentencia citada. 116 Sentencia del 3 de mayo de 2006 recada en el Expediente nmero 7289-2005-PA/TC. 117 Sentencia del 11 de diciembre de 2006 recada en los Expedientes acumulados nmero 61492006-PA/TC y nmero 6662-2006-PA/TC.
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todos los procesos o procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas jurdicas de derecho privado, rganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la Repblica (en materia de juicio poltico y antejuicio constitucional 118 ), y tambin ante tribunales arbitrales, entre otros (el nfasis es mo) 119 . Se puede apreciar, entonces, que el Tribunal Constitucional peruano ha realizado dos observaciones muy importantes en lo relativo a la acusacin constitucional y al debido proceso. En primer trmino, seala que este derecho fundamental es desplegable en todo procedimiento de acusacin constitucional. En segundo lugar, estima que cabe la revisin judicial de este procedimiento parlamentario se entiende que de algunos aspectos, pues de lo contrario colisionara con la potestad establecida constitucionalmente para el Congreso- si en l no se ha respetado las pautas y los elementos que integran el derecho a un debido proceso. 10. Casos Vicente Rodolfo Walde Juregui y Manuel Len Quintanilla Chacn Los casos Vicente Rodolfo Walde Juregui 120 y Manuel Len Quintanilla Chacn 121 son interesantes porque en ellos el Tribunal Constitucional peruano ofreci una distincin respecto de la destitucin de los vocales y fiscales supremos. El alto colegiado observ que los referidos vocales y fiscales supremos pueden ser destituidos de sus cargos tanto por aplicacin de los artculos 99 y 100 de la Constitucin, cuanto en virtud del artculo 154, inciso 3 de la misma norma fundamental. El primer caso responde a un escenario de acusacin constitucional por infraccin a la Constitucin o delito cometido en el ejercicio de sus cargos. El segundo, ms bien, est situado en el mbito disciplinario, por el cual el Consejo Nacional de la Magistratura puede aplicar la sancin de destitucin a los vocales y fiscales supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todos los dems grados 122 . 11. Caso Luz Salgado Rubianes de Paredes y Carmen Lozada de Gamboa 123
Como puede apreciarse, el Tribunal Constitucional peruano utiliza los trminos de antejuicio y acusacin constitucional de modo indistinto y, a veces como ahora, los ensambla en uno solo. 119 Cf. fundamento nmero cuatro del Expediente nmero 7289-2005-PA/TC y fundamentos nmero treinta y cinco y nmero treinta y seis de los Expedientes acumulados nmero 61492006-PA/TC y nmero 6662-2006-PA/TC. 120 Sentencia del 29 de agosto de 2006 recada en el Expediente nmero 5156-2006-PA/TC. 121 Sentencia del 8 de septiembre de 2006, recada en el Expediente nmero 4602-2006-PA/TC. 122 Cf. el pargrafo 4.1, fundamentos trece a veintisiete, del Expediente nmero 5156-2006PA/TC. 123 Sentencia del 4 de diciembre de 2006 recada en el Expediente nmero 3593-2006-AA/TC.
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Mediante Resolucin Legislativa del Congreso nmero 003-2001-CR, del 16 de agosto de 2001 (publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de agosto de ese mismo ao), se estableci la sancin de inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica por un perodo de cinco aos a las entonces congresistas Luz Salgado Rubianes de Paredes y Carmen Lozada de Gamboa, conjuntamente con otros trece ex congresistas 124 y dos ex ministros 125 por la causal de infraccin de la Constitucin 126 . Las ex congresistas Salgado Rubianes y Lozada de Gamboa interpusieron una demanda de amparo contra dicha resolucin legislativa 127 por la presunta violacin de los siguientes derechos: principio de legalidad, debido proceso, imparcialidad de los juzgadores, derecho de defensa, derecho de elegir y ser elegido, no sujecin a mandato imperativo e igualdad ante la ley. Como lo ha reconocido en la reiterada jurisprudencia ya comentada en este apartado, el Tribunal Constitucional peruano seal en el fundamento nmero cinco de la sentencia bajo anlisis que la Constitucin prev el Juicio Poltico, como mecanismo de control poltico y faculta al Congreso de la Repblica para sancionar polticamente. Ello con el propsito de precisar ms adelante (en el fundamento nmero ocho) que nuestro texto constitucional reconoce la existencia de un juicio poltico destinado a sancionar las infracciones a la Constitucin. En el mismo fundamento nmero ocho, el Tribunal Constitucional ofreci un concepto de infraccin constitucional en los siguientes trminos todas aquellas violaciones a los bienes jurdicos-constitucionales establecidos en la
Ricardo Marcenaro Frers, Miguel Velit Nuez, Vctor Joy Way, Adolfo Amorn Bueno, Carlos Blanco Oropeza, Rafael Urrelo Guerra, Jorge Trelles Montero, Eduardo Pando Pacheco, Oscar Medelius Rodrguez, Jorge Ruiz Dvila, Daniel Espichn Tumay y Edith Mellado Cspedes, todos ellos por su condicin de presidentes de las distintas comisiones del Congreso de la Repblica de aquella poca. 125 Alberto Pandolfi Arbul y Alfredo Quispe Correa, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Justicia, respectivamente, durante el rgimen del ex presidente Fujimori. 126 Esta causal estaba configurada segn lo estim el Congreso de la Repblica de aquella poca- en la infraccin de los artculos 43, 150, 158 y 177 de la Constitucin, al haber planeado y concertado (el 3 de abril de 1998, con Vladimiro Montesinos Torres, en las instalaciones del Servicio Nacional de Inteligencia), acciones destinadas al control, copamiento y manipulacin de rganos constitucionales autnomos, como el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Jurado Nacional de Elecciones; con la finalidad de que tales rganos constitucionales designaran representantes ante el JNE afines al gobierno, para permitir el control con vistas a las elecciones generales del ao 2000 (Informe Final sobre las acusaciones constitucionales nmeros 108, 109 y 110 de la Subcomisin Investigadora de Acusaciones Constitucionales del Congreso de la Repblica del Per). 127 As como tambin contra dos resoluciones ms: la Resolucin Legislativa del Congreso nmero 051-2001-P/CR (publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de agosto de 2001), por la cual se declar la vacancia de sus cargos de Congresistas de la Repblica; y la Resolucin nmero 601-2001-JNE del Jurado Nacional de Elecciones (publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de agosto de 2001), por la cual se proclam Congresistas de la Repblica a las accesitarias de la Alianza Cambio 90-Nueva Mayora.
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Constitucin, que no sean materia de proteccin y sancin en caso de su incumplimiento por norma legal alguna. Es interesante aqu resaltar que esta definicin ha sido tomada, sin precisar su fuente bibliogrfica, del profesor y tambin magistrado del Tribunal Constitucional Csar Landa Arroyo 128 . Siempre en el fundamento nmero ocho, el Tribunal Constitucional peruano precis tambin tanto la finalidad cuanto el fundamento de esta causal. Con esto, se busca proteger la Constitucin evitando la impunidad de quienes la violen por medios no previstos ni sancionados en la ley. Ello es as en la medida que el carcter normativo de la Constitucin determina que las infracciones a su texto sean proscritas en todos los mbitos, y en especial en el pblico. Para ello, la propia Constitucin ha diseado un mecanismo de sancin poltica para los ms altos funcionarios de la Repblica por infraccin de la Constitucin. Si bien uno no puede dejar de coincidir con las buenas intenciones del supremo intrprete de la Constitucin, estimo que el recurrir a causales abiertas, no tipificadas, y sujetas sobre todo al apasionamiento coyuntural propio de la labor parlamentaria peruana, trae consigo el riesgo de apartarse de las pautas de un Estado Constitucional que tiene como uno de sus elementos esenciales la proteccin de los derechos fundamentales. Por ello, no obstante reconocer aqu que mi posicin es minoritaria y discutible, considero que las conductas por las cuales un alto funcionario puede ser destituido e inhabilitado para todo cargo pblico deben estar debidamente previstas. Hay que recordar que el Estado Constitucional significa no slo la proscripcin de la impunidad, sino tambin la interdiccin de la arbitrariedad. Sobre la base de su estrenada definicin, el Tribunal Constitucional peruano se anim con nimo ilustrativo para usar sus propios trminos- a establecer un conjunto de conductas generadoras de infraccin constitucional. Ellas fueron las siguientes: En el mbito de los deberes hacia el Estado y la Nacin (Ttulo II, Captulo I de la Constitucin) - La rebelin o sedicin cometida por determinada autoridad al arrogarse el poder del Estado que emana del pueblo (artculo 45 de la Constitucin). - La obediencia a un gobierno usurpador y la obediencia a quienes asumen funciones pblicas en violacin de la Constitucin y las leyes (Artculo 46 de la Constitucin). En el mbito del rgimen tributario y presupuestal (Ttulo III, captulo IV de la Constitucin) - La expedicin de un decreto de Urgencia que contenga materia tributaria (artculo 74 de la Constitucin).
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Cf. LANDA ARROYO, Csar. Antejuicio poltico. Op. cit., pp. 613-614.
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- La aprobacin de operaciones de endeudamiento interno o externo del Estado, fuera del marco de la ley (artculo 75 de la Constitucin). - La aprobacin de la Ley Anual de Presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica (artculo 78 de la Constitucin). - La aprobacin de tributos referidos a beneficios o exoneraciones sin haberse recibido el informe previo del Ministerio de Economa y Finanzas (artculo 79 de la Constitucin). - La negativa de remisin de la Cuenta General de la Repblica dentro del plazo sealado en el artculo 81 de la constitucin (conducta que tambin se encuentra tipificada como delito en el artculo 377 del Cdigo Penal). En el mbito de la estructura del Estado: Poder Legislativo (Ttulo IV, Captulo I de la Constitucin) - El desempeo de un parlamentario como miembro de una comisin parlamentaria de carcter internacional, sin la previa autorizacin del Congreso (artculo 92 de la Constitucin). - La disposicin del ingreso de las fuerzas Armadas y de la Polica Nacional en el recinto del Congreso, sin la autorizacin del presidente del Congreso (artculo 98 de la Constitucin). En el mbito de la estructura del Estructura del Estado: Consejo de Ministros (Ttulo IV, Captulo V de la Constitucin) - La Gestin, por parte de un ministro, de intereses propios o de terceros, as como el ejercicio de actividad lucrativa, o de intervencin en la direccin o gestin de empresas o asociaciones privadas (artculo 126 de la Constitucin). - El desempeo del encargo de un despacho ministerial, fuera del plazo sealado (artculo 127 de la Constitucin). - La no concurrencia, por parte de todos o alguno de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos (artculo 131 de la constitucin). En el mbito de un rgimen de excepcin (Ttulo IV, Captulo VII de la Constitucin) - La renuencia de dimisin en el cargo de ministro, a pesar de haberse aprobado el voto de censura o no haberse obtenido el voto de confianza (artculo 132 de la Constitucin).
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- El decretamiento del estado de emergencia o del estado de sitio por un plazo indeterminado, o fuera del plazo establecido en la Constitucin (artculo 137 de la Constitucin). Antes que preguntarse sobre si el listado elaborado por el Tribunal Constitucional es uno de carcter cerrado o no 129 , convendra saber si corresponde a este organismo constitucional la labor de tipificar eventuales conductas como supuestos de infraccin a la Constitucin. Sin la intencin de cuestionar los positivos avances en pro de la consolidacin de los tribunales constitucionales 130 , habra que no dejar de responder a la interesante interrogante del profesor Luis Castillo Crdova: Quin custodia al custodio de la Constitucin? 131 Por otro lado, es interesante anotar que el Tribunal Constitucional ha exigido los criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la tarea del Congreso de la Repblica de decidir y votar un juicio poltico (fundamento nmero nueve). Asimismo, ha insistido en su idea que respetuosamente considera incorrectade entender a la suspensin en el ejercicio del cargo como una posible sancin a la infraccin a la Constitucin (fundamento nmero diez), y lo que es ms grave- con la potestad del Congreso de establecer su duracin hasta por un lapso de diez aos. Como ya se ha anotado en este trabajo, las sanciones ms comunes del impeachment son tanto la destitucin cuanto la inhabilitacin poltica. Y ello es as porque la finalidad del juicio poltico es retirar el poder a quien est haciendo un ejercicio incorrecto de l, e inclusive hacer imposible que la persona sancionada pueda retomarlo. De all que carezca de sentido una sancin como la suspensin en este esquema. En cambio, esta misma suspensin en el ejercicio del cargo s es propia de un modelo de antejuicio, en el cual el Congreso no impone ninguna sancin sino que permite el procesamiento penal del alto funcionario por la presunta comisin de un delito en el ejercicio de las funciones. Y justamente porque se busca que este funcionario no interfiera con el poder poltico que an conserva en la judicatura ordinaria, es que el Congreso acuerda la suspensin de sus funciones por el perodo que dure el proceso y se establezca su responsabilidad penal o no.
Como seala el mismo Tribunal Constitucional al anotar su nimo ilustrativo, se entendera que la nmina desarrollada es meramente enunciativa. 130 Para el caso latinoamericano es del mayor inters NOGUEIRA ALCAL, Humberto. Justicia y Tribunales Constitucionales en Amrica del Sur. Lima: Palestra Editores, 2006, pp. 74 y ss. 131 CASTILLO CRDOVA, Luis. Quis custodit custodes. Los riesgos que implica la justicia constitucional. En: Actualidad Jurdica. Lima, Gaceta Jurdica, tomo 149, abril 2006, pp. 135 y ss; y del mismo autor El proceso de ratificacin de jueces y fiscales y la prohibicin de reingreso a la carrera judicial. En: Jus Jurisprudencia. Lima, Grijley, ao I, nmero 1, 2007, pp. 289 y ss.
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Respecto del procedimiento de acusacin constitucional, el alto colegiado hizo una precisin respecto del alcance del trmino audiencia nica previsto en el artculo 89 del Reglamento del Congreso de la Repblica. Estim el Tribunal Constitucional peruano que cuando el Reglamento del Congreso seala que este procedimiento parlamentario debe desenvolverse en audiencia nica, ello no implica que la referida audiencia pueda comprender ms de una sesin (fundamento nmero diecisiete). A consideracin del alto tribunal tampoco se configur una situacin de indefensin para las demandantes al no asistir ellas a todas las sesiones del procedimiento de acusacin constitucional, ya que s ejercieron su derecho de defensa en una de ellas (la del 25 de mayo de 2001). Debido al alto nmero de denunciados seal el Tribunal Constitucional en el fundamento nmero dieciocho de su sentencia-, las otras sesiones fueron destinadas () a las declaraciones de testigos, de los denunciantes y de los otros denunciados. Por tanto, no hay vulneracin del debido proceso. En lo atinente al derecho a un juzgador imparcial, el Tribunal Constitucional peruano seal que este elemento de la dimensin procesal del debido proceso debe adaptarse a las particularidades propias de un juicio poltico (fundamento nmero diecinueve). Sin embargo, es de lamentar que no haya ofrecido algn criterio o pauta para evaluar esta debida imparcialidad. Por ltimo, estim el alto colegiado que en tanto el juicio poltico se encuentre debidamente fundamentado y motivado (fundamento nmero veinte), algunos derechos fundamentales, como por ejemplo el de elegir y ser elegido, pueden ser restringidos en su ejercicio de modo razonable y proporcional (fundamento nmero veintids). Record, adems, que el ejercicio de ningn derecho es absoluto, sino que est sometido a ciertos lmites. Por todas estas consideraciones, el Tribunal Constitucional peruano estableci que la actuacin del Congreso de la Repblica, en este procedimiento de acusacin constitucional cuestionada por las demandantes, fue regular y acorde con sus facultades establecidas en la Constitucin. Asimismo, el alto tribunal seal que, al haber ya cumplido la sancin de inhabilitacin poltica impuesta y existir ya una nueva representacin parlamentaria, haba operado la sustraccin de la materia, por lo que declar improcedente la demanda interpuesta. Como puede apreciarse, el Tribunal Constitucional peruano ha emitido una sentencia con claros propsitos instructivos. Valindose del presente caso, el supremo intrprete constitucional hizo propicia la oportunidad para desarrollar con detalle el tema del sustento del juicio poltico para nuestro ordenamiento jurdico y, sobre todo, la naturaleza de la infraccin a la Constitucin.
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Antes de concluir este apartado es de mucho inters comentar brevemente el voto singular emitido por el magistrado Juan Bautista Bardelli Lartirigoyen. All se estim que la demanda de amparo interpuesta por las inhabilitadas ex congresistas debi declararse fundada () por afectacin al principio constitucional de legalidad. Precis este magistrado, en el punto tercero de su voto singular, que no existe ninguna ley que haya establecido, previamente, qu debe entenderse por infraccin constitucional. Si ello es as, luego no podra sancionarse a una persona por una conducta que no est tipificada como contraria al ordenamiento jurdico. 12. Caso Alejandro Toledo Manrique
En el caso Alejandro Toledo Manrique 132 , el Tribunal Constitucional peruano seal que el demandante, en su calidad de haber sido presidente de la Repblica, goza de la prerrogativa del antejuicio hasta cinco aos despus de haber dejado el cargo. Por ello, () el beneficiario del presente hbeas corpus, de manera previa a un proceso judicial, detenta el derecho de no ser procesado en sede penal por el rgano jurisdiccional, sin haber sido sometido previamente a un procedimiento poltico jurisdiccional debidamente regulado ante el Congreso de la Repblica, quien determinar la verosimilitud de los hechos materia de acusacin, as como la subsuncin de los mismos en los tipos penales establecidos legalmente. Como se sabe, y lo recoge el Tribunal Constitucional en esta sentencia, la acusacin constitucional es pues un requisito o condicin de procedibilidad. Es decir, es una cuestin previa, un presupuesto procesal vinculado a la promocin de la competencia penal. La prerrogativa funcional del antejuicio es entonces una causa condicionante del ejercicio de la denominada accin penal, sin cuya presencia del primero no es posible promover la ltima 133 . 13. Caso Fernando Miguel Rospigliosi Capurro 134 .
Fernando Rospigliosi Capurro, ex ministro del Interior durante el rgimen de Alejandro Toledo, interpuso una demanda de hbeas corpus contra la Fiscal de la Nacin, Flora Adelaida Bolvar Arteaga, y la titular de la Quinta Fiscala Provincial Penal de Arequipa, Mara Lozada Sotomayor, por considerar que la investigacin en la que estaba comprendido vulneraba sus derechos a la tutela procesal efectiva, a un juez predeterminado por ley y, consecuentemente, a su libertad personal. La citada investigacin fiscal giraba en torno al posible grado de responsabilidad de Rospigliosi en el fallecimiento de dos personas, como consecuencia de las medidas tomadas frente a las protestas pblicas producidas
Sentencia del 25 de julio de 2007, recada en el Expediente nmero 2440-2007-PHC/TC. Sigo aqu lo anotado por SAN MARTN CASTRO, Csar. Derecho Procesal Op. cit., pp. 256 y ss. 134 Sentencia del 1 de octubre de 2007, recada en el Expediente nmero 04747-2007-PHC/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de febrero de 2008 (pginas 16249 y 16250 de la separata de Procesos Constitucionales).
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por las privatizaciones de las empresas elctricas Egasa y Egesur en la ciudad de Arequipa durante junio de 2002. La defensa del ex ministro sostuvo que ste, en tanto ex ministro de Estado, goza de la prerrogativa funcional del antejuicio, por lo que una eventual investigacin penal tendra que ajustarse primero a lo decidido por el pleno del Congreso de la Repblica en un procedimiento de acusacin constitucional. El Vigsimo Primer Juzgado Penal de Lima declar improcedente la demanda por considerar que la supuesta amenaza a la libertad personal queda desvirtuada con el pronunciamiento fiscal que estim no ha lugar a formalizar denuncia contra de Rospigliosi. En segundo grado, la Tercera Sala Especializada en lo Penal para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima revoc la primera sentencia y, modificndola, la declar infundada. El Tribunal Constitucional declar improcedente la demanda por haber ocurrido sustraccin de la materia 135 . Sin embargo, es de lamentar que el supremo intrprete de la Constitucin no desaprovechase la oportunidad para establecer consideraciones bastante discutibles, cuando no tcnicamente precarias, respecto de algunos aspectos de la determinacin de responsabilidad de los altos funcionarios. As, este colegiado ingres en el anlisis del fondo de la controversia para esbozar algunas consideraciones que hubiesen sido mejor no plantear. Y es que no obstante citar en el fundamento nmero 3 de la sentencia que ahora se comenta lo ya precisado por este mismo colegiado en el caso 65 congresistas de la Repblica sobre el antejuicio y la causal de delito cometido en el ejercicio de las funciones, los fundamentos siguientes parecieran desconocer o contradecir al primero. En el fundamento nmero 6 de la sentencia bajo anlisis se lee, no sin temor, lo siguiente:
En consecuencia, si bien es cierto que el Ministerio Pblico es el titular de la accin penal y el defensor de la legalidad, como bien lo reconoce la propia Constitucin, tambin es verdad que en virtud de estas facultades otorgadas no puede arrogarse un ejercicio arbitrario de ellas. Es decir, el Ministerio Pblico no puede promover una investigacin a propsito de la supuesta comisin delictiva por parte de un alto funcionario si ste previamente no ha sido objeto de una acusacin constitucional en el Congreso. De lo contrario, todos los actos llevados a cabo en sede jurisdiccional ordinaria () adolecen de nulidad [el subrayado es mo].
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Pues mediante resolucin de fecha 26 de abril de 2007 la Quinta Fiscala Provincial Penal de Arequipa dispuso no haber lugar para formalizar denuncia penal contra el referido ex ministro por el delito de homicidio calificado en agravio de Edgar Pinto Quintanilla y Fernando Talavera Soto.
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De lo citado se entendera que, segn la especial consideracin del Tribunal Constitucional, el Ministerio Pblico no puede promover una investigacin a propsito de la supuesta comisin delictiva por parte de un alto funcionario si ste previamente no ha sido objeto de una acusacin constitucional en el Congreso. Ahora bien, ello es as para todo tipo de delitos y en cualquier circunstancia? Y en el caso de ser un delito flagrante, tambin es necesaria una acusacin constitucional? Si bien se discute por la doctrina nacional si los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones en trminos del artculo 99 del texto constitucional vigenteson asimilables a los delitos de funcin, y estos a su vez se diferencian de los delitos comunes; o ms bien si el Congreso tendra que evaluar en cada caso si una supuesta conducta delictiva debe canalizarse por un antejuicio o no; el Tribunal Constitucional ha zanjado, al parecer con mucha facilidad, este debate. Para este colegiado, lo que determina la prerrogativa del antejuicio no es la naturaleza del delito que se imputa sino la calidad de alto funcionario. En otros trminos, basta con estar en el listado del referido artculo 99 para que siempre y sin ms se tenga que recurrir a un procedimiento de acusacin constitucional. Es decir, para el supremo intrprete constitucional, los altos funcionarios solo cometen delitos en el ejercicio de su cargo o, ms bien, todas las conductas delictivas en los que ellos puedan incurrir sern siempre en ejercicio de sus funciones. De haber sido emitida esta sentencia aos atrs se hubiera exigido seguir las diferentes etapas del procedimiento de acusacin constitucional y no las del simple desafuero- para permitir, por ejemplo, el procesamiento penal de un congresista al que se le imputaba haber violado a una menor de edad, o de otro que, en una ria exacerbada por el consumo alcohlico, mat de un disparo a una persona. Por ello siempre es bueno volver con cierto rigor a las categoras. El antejuicio es una prerrogativa funcional y busca, precisamente, defender al alto funcionario de obstculos de mera motivacin poltica en el desempeo de su cargo. Es decir, este filtro parlamentario persigue observar si las conductas delictivas que puedan imputrsele a un determinado alto funcionario tienen indicios suficientes o razonables que las sustentan o solamente representan ms bien una motivacin poltica sin mayor fundamento. Y como la idea que est detrs del antejuicio es que este sea una garanta para el normal desempeo de las funciones que debe ejercer aquella importante autoridad, se estima como fue el objetivo cuando se cre en Francia- que resulta adecuado que el Congreso evale y determine si cabe decretar la formacin de causa penal o no. De all que se prevea el antejuicio para los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones, pero no para los delitos comunes en los que puedan incurrir aquellas altas autoridades. As lo ha entendido la propia Constitucin en su artculo 93 y el Reglamento del Congreso de la Repblica en su artculo 16, cuando se pronuncian sobre el levantamiento de la inmunidad parlamentaria
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para estos casos (normas que, dicho sea al margen, parece que no se ha tenido muy presentes en este caso). No hay que perder de vista pues la finalidad de las instituciones. Si bien el antejuicio es una antesala a un proceso penal por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, no puede extenderse a todo tipo de conductas delictivas. En caso contrario, se llegara al extremo como se ha anotado ya en el ejemplo antes citado- de tener que plantear una acusacin constitucional por un supuesto caso de violacin sexual (cuando lo que corresponde es el levantamiento del fuero para su procesamiento ante los tribunales ordinarios sin mayor dilacin), e inclusive al absurdo de que discutida esta acusacin constitucional por las diferentes instancias (subcomisin de acusaciones constitucionales, comisin permanente y pleno) sea finalmente desestimada. 14. Comentarios finales sobre la labor del Tribunal Constitucional peruano a este respecto
Luego de comentados los casos sometidos a la evaluacin del supremo intrprete de la Constitucin slo en el aspecto que atae a la acusacin constitucional, el antejuicio y el juicio poltico; se observa que el Tribunal Constitucional peruano ha utilizado de modo indistinto, en un primer momento, todas estas figuras. Posteriormente, a raz de las demandas de amparo presentadas por los entonces ex magistrados Aguirre Roca y Rey Terry destituidos por el Congreso en 1997, este Alto Colegiado distingui tres posibilidades para una misma conducta: que pueda slo ser infractora de la Constitucin, que exclusivamente importe responsabilidad penal o que implique ambos contenidos. Asimismo, la posicin del Tribunal Constitucional peruano sobre el procedimiento de acusacin constitucional ha quedado establecida, hasta el momento, en el referido caso 65 congresistas de la Repblica, donde el mximo rgano de control de la Constitucin opta por distinguir en nuestro sistema tanto el clsico antejuicio cuanto el juicio poltico. As, en vez de restringir la potestad de imponer sanciones bajo consideraciones amplias e indeterminadas por parte del Congreso, mantiene el antejuicio para los casos de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones y abre la posibilidad de recurrir al juicio poltico en atencin a la infraccin de la Constitucin, causal lamentablemente siempre difusa e imprecisa. Finalmente, el panorama para la acusacin constitucional por la causal de delito cometido en el ejercicio de las funciones, tras el caso Fernando Miguel Rospigliosi Capurro, tampoco es alentador. El supremo intrprete de la Constitucin no solamente desnaturaliza aqu la figura del antejuicio sino que, y ello es acaso ms riesgoso, puede terminar favoreciendo situaciones proclives a la impunidad. Por ello, sera importante que este colegiado pueda aclarar con mayor precisin y rigor los alcances de estas peligrosas consideraciones.
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V.
CONSIDERACIONES FINALES Y ALGUNAS PROPUESTAS
Existen diferencias tericas entre las figuras del juicio poltico y del antejuicio. Ellas se sustentan en concepciones distintas, finalidades diferentes y materias especiales. El juicio poltico, de origen ingls (y con un desarrollo importante en el escenario norteamericano), busca separar del ejercicio del poder poltico (e inclusive hacer imposible el retomarlo eventualmente) a aquel funcionario que ha hecho un uso indigno de l. Esto es, a travs del impeachment se sanciona una conducta por ser contraria a la dignidad del cargo, en tanto que sta es moral o polticamente reprensible segn la consideracin del rgano poltico por excelencia como es el Parlamento o Congreso, aun cuando dicha accin no sea penalmente perseguible. En tanto que la decisin en un impeachment ha sido acordada por el Congreso o Parlamento, bajo consideraciones de carcter eminentemente poltico, ella permanece, en principio, inamovible. Sin embargo, en algunos pases que la prevn, se ha ido admitiendo la idea de que cabe la revisin judicial de la decisin adoptada frente a eventuales vulneraciones del derecho a un debido proceso. Por ejemplo, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso del Tribunal Constitucional es un buen ejemplo de esta tendencia. El impeachment cay en desuso en Inglaterra tras el surgimiento de otro mecanismo: la censura ministerial. Con ello, la consideracin de la conducta lesiva de la dignidad del cargo o el mal desempeo de la funcin dej de ser la pauta para el establecimiento de la responsabilidad de los altos funcionarios. En igual sentido, se puede observar esta tendencia en el caso norteamericano. El ltimo caso de impeachment, contra el entonces presidente Clinton, tuvo como conductas a valorarse unas de clara contenido penal antes que puramente poltico- tales como los cargos de perjurio y obstruccin de la justicia. Por el contrario, el antejuicio, nacido en Francia, est previsto como una antesala a un proceso penal, para los altos funcionarios que cuentan con esta prerrogativa, por los delitos cometidos en el ejercicio de su cargo. En este caso, el Congreso no establece sancin alguna de corte poltico, sino que permite, luego de la comprobacin de indicios suficientes o razonables, que sean los tribunales de justicia los llamados a determinar la responsabilidad penal del sujeto involucrado. Casi la totalidad de las Constituciones latinoamericanas, tomando por base el impeachment previsto en la Constitucin Federal de los Estados Unidos de Norte Amrica de 1787, incorporaron esta figura en sus ordenamientos jurdicos. Actualmente, el juicio poltico est establecido en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay; mientras que el antejuicio est consagrado en las vigentes cartas constitucionales de Costa Rica y Guatemala.
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Hasta la vigencia de la Constitucin peruana de 1993, nuestro modelo de acusacin constitucional responda al esquema de un antejuicio. Previsto desde la Constitucin de 1823, y perfeccionado en sus detalles por la Carta de 1828, el modelo de acusacin de altos funcionarios se mantuvo, sin grandes variaciones, en todos los otros textos fundamentales anteriores al actual bajo las pautas de un antejuicio. En ese sentido, era tradicin constitucional que la Cmara de Diputados acusase a las autoridades con el privilegio del antejuicio ante el Senado por infraccin de la Constitucin y delitos cometidos en el ejercicio de su cargo. Por su parte, corresponda al Senado decidir si ha lugar a la formacin de causa o no contra los acusados. De resultar el primer supuesto, el funcionario quedaba en suspenso en el ejercicio de su cargo en tanto la judicatura ordinaria determinaba su responsabilidad penal. Este modelo vari con la configuracin prevista por la norma fundamental actual y, sobre todo, desde la comprensin que sobre esta materia ha esbozado el Tribunal Constitucional. La Carta de 1993 incluy, pues, elementos del juicio poltico al tradicional modelo de antejuicio, en tanto que habilit al pleno del Congreso para imponer las sanciones de destitucin e inhabilitacin para el ejercicio de cargos pblicos, independientemente del establecimiento de la eventual responsabilidad penal de los funcionarios acusados por parte de los tribunales ordinarios. En el caso peruano, las causales para iniciar una acusacin constitucional han sido, bsicamente, dos: el delito cometido en el ejercicio de las funciones y la infraccin de la Constitucin. La ltima de ellas, salvo lo establecido por la Ley de 17 de junio de 1834 (que adems no hubo de aplicarse en la prctica por las penas absolutamente excesivas que contena), nunca ha sido tipificada. La infraccin de la Constitucin siempre ha permanecido abierta e indeterminada. Si la Constitucin peruana actual permite al Congreso imponer sanciones por infraccin constitucional (baste recordar, a este propsito, la destitucin de los tres magistrados del Tribunal Constitucional en 1997), esta imprecisa y amplia causal de acusacin constitucional termina convirtindose en un fcil recurso sujeto al vaivn de la mayora parlamentaria. Y si el funcionario acusado es destituido del cargo y, adems de ello, puede imponrsele una inhabilitacin poltica hasta por el trmino de diez aos, el riesgo de posibles vulneraciones a los derechos fundamentales (como el debido proceso o los derechos polticos, por ejemplo) no es pues pequeo. Respecto del tratamiento de la acusacin constitucional por parte del Tribunal Constitucional peruano, el supremo intrprete de la Constitucin, en un primer momento, utiliz de modo indistinto, los trminos de juicio poltico y antejuicio. Posteriormente, a raz de las demandas de amparo presentadas por los entonces ex magistrados Aguirre Roca y Rey Terry destituidos por el Congreso en 1997, el alto colegiado distingui tres posibilidades para una misma conducta: que pueda
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slo ser infractora de la Constitucin, que exclusivamente importe responsabilidad penal o que implique ambos contenidos. Finalmente, en las sentencias ms recientes, el rgano de control de la Constitucin ha sealado que el derecho fundamental a un debido proceso debe igualmente ser respetado en todo procedimiento de acusacin constitucional. El Tribunal Constitucional peruano, sobre todo a partir de su sentencia en el caso 65 congresistas de la Repblica, ha perfilado los contornos de la acusacin constitucional. As, ha sealado que en el ordenamiento jurdico peruano coexisten tanto la figura del juicio poltico cuanto el modelo del antejuicio. Ha precisado, adems, que el juicio poltico est reservado para los casos de infracciones constitucionales, en tanto que se recurrir al antejuicio para los supuestos de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones. En la misma referida sentencia, el Tribunal Constitucional estableci que el juicio poltico (por infraccin constitucional) debe ser aprobado con el voto favorable de por lo menos dos tercios del nmero de congresistas, sin participacin de la Comisin Permanente. Una cifra distinta es sealada para el caso del antejuicio: su aprobacin requiere la mitad ms uno del nmero legal de los miembros. Asimismo, el supremo intrprete de la Constitucin precis que las sanciones de destitucin e inhabilitacin poltica, dentro de un antejuicio, deben acordarse una vez que la judicatura ordinaria haya determinado la responsabilidad penal del funcionario acusado. Es muy importante tenerse presente que el derecho a un debido proceso es predicable en todo escenario en el que se ejerza autoridad. Su mbito de aplicacin comprende, por ende, desde el clsico campo judicial, hasta los procedimientos administrativos, corporativos entre particulares o parlamentarios. Asimismo, las pautas y los derechos que componen sus dimensiones sustantiva y procesal deben ser igualmente observados durante todo el desarrollo de la acusacin constitucional. En ese sentido, las actuaciones de los congresistas en este procedimiento (sea en la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, la Comisin Permanente o el pleno del Congreso) deben estar acordes con parmetros de razonabilidad (esto es, la consecucin de un fin lcito o, por lo menos, no prohibido por el ordenamiento jurdico, plasmado mediante medios proporcionales). Es preciso incluir tambin, dentro del debido proceso sustantivo aplicado a la acusacin constitucional, la debida motivacin de las decisiones parlamentarias en esta materia. En igual forma, los elementos que integran la dimensin procesal del derecho a un debido proceso deben ser convenientemente adecuados al diseo de la acusacin constitucional. Por ello, y por slo realizar una sucinta enumeracin no taxativa, garantas tales como el ejercicio de una adecuada defensa, el derecho a un juzgador imparcial, el respeto a las formalidades de una buena notificacin y audiencia, la posibilidad de ofrecer y actuar medios probatorios, la prohibicin
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de las dilaciones indebidas, la obligacin de motivar lo resuelto, el principio de publicidad, el derecho a ser asistido por un abogado, entre otros, tienen que ser las exigencias que acompaen todo el cause de este procedimiento parlamentario. Teniendo en consideracin que no hay soluciones cerradas en esta materia, en tanto que los modelos estn en permanente evolucin y situaciones de cambio, se propone como tratamiento especial para la determinacin de la responsabilidad de los altos funcionarios el procedimiento de acusacin constitucional bajo las pautas de un antejuicio. En ese sentido se postula, en consonancia con el tradicional modelo constitucional peruano, que la Cmara de Diputados (o una comisin nombrada para tal fin, en el caso de un Congreso unicameral) acuse ante el Senado a los altos funcionarios por todo delito cometido en el ejercicio de sus cargos. Y le deber corresponder al Senado (o al pleno del Congreso, si ste cuenta con una sola cmara), luego de comprobar la existencia de indicios suficientes y razonables, decidir si ha lugar a la formacin de causa o no contra el funcionario acusado. De aprobarse la formacin de causa, el referido funcionario debe quedar en suspenso en el ejercicio de su cargo en tanto que la judicatura ordinaria establece su responsabilidad penal. En ese sentido, se cree adecuado proponer que no debe corresponder al Congreso la imposicin de las sanciones de destitucin e inhabilitacin, sino solamente permitir que el funcionario acusado constitucional sea procesado por los tribunales ordinarios. En igual trmino, se postula la eliminacin de la figura de la infraccin de la Constitucin por considerarse riesgosamente indeterminada, amplia y de fcil recurso por la mayora parlamentaria de cada poca; adems de significar una restriccin poco justificada de los derechos de participacin poltica. En este punto, se plantea una discrepancia respecto de lo observado por el Tribunal Constitucional peruano en el sentido de sealar la existencia conjunta en nuestro ordenamiento jurdico de las figuras del antejuicio y del juicio poltico, y de reservar este ltimo para las siempre imprecisas infracciones constitucionales. Si se entiende, por ejemplo, que la inmunidad y el antejuicio respondan a momentos histricos determinados y a problemas particulares ya superados (no estamos pues en un esquema de monarca absoluto al que era necesario establecerle algunas necesarias limitaciones), cabra preguntarse si resulta pertinente mantener en nuestro ordenamiento jurdico estas prerrogativas funcionales de algunas autoridades. Si nos encontramos dentro de los parmetros de un Estado Constitucional de interdiccin de la arbitrariedad, estimo que las preocupaciones que tiempo atrs justificaban este tratamiento diferenciado ahora no se sostendran suficientemente. En todo caso, la acusacin constitucional debiera estar prevista nicamente para los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones, as como llevarse a cabo sin desconocer las pautas y los derechos que componen las dimensiones sustantiva y procesal del debido proceso.
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ACUSACIN CONSTITUCIONAL, JUICIO POLTICO Y ANTEJUICIO DESARROLLO TERICO Y TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL Cuaderno de Trabajo N 9 Abraham Garca Chvarri.

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