VI.

Sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo

423

Crecimientoy competitividad

Igualdadde oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRTICA

Consolidacin delapaz

Laolainvernalquegolpealpasamediadosdelao2010,yqueseesperacontinedurantela primera mitad de 2011, ha cambiado el rumbo de la poltica ambiental y del riesgo del pas, ha transformadolavisindeloscolombianossobrelasposiblesconsecuenciasdelcambioclimtico,e inevitablemente ha alterado el plan de gobierno de este cuatrienio, y en consecuencia el Plan Nacional de Desarrollo como su principal instrumento. Los esfuerzos en ayuda humanitaria, rehabilitacinyreconstruccin,laredistribucindelosrecursos,ylanecesidaddereplantearlas estrategias de prevencin en algunos sectores para evitar consecuencias adversas ante futuros eventosdeorigennatural,sonalgunosejemplosdeello. La emergencia invernal ha afectado, entre otros, a ms de 2,27 millones de personas, 341.000 viviendas,751vas,807.609hectreas,813centroseducativosy15centrosdesalud.Losrecursos paraatenderestasyotrasconsecuenciasdelinviernosehanestimadoen26billonesdepesos:5% atencin, 21% rehabilitacin, y 74% para obras de recuperacin, reconstruccin y prevencin. Ahora bien, se esperan situaciones de emergencia invernal durante el primer semestre del ao, especialmente en el perodo entre abril y julio, por lo cual las cifras y recursos anteriormente presentadossonanpreliminares. La ola invernal, ms que una catstrofe, constituye una oportunidad para corregir errores y prevenir futuros desastres. Para que esta adversidad se convierta en una oportunidad, es necesario realizar un diagnstico exhaustivo de la gestin ambiental y del riesgo del pas, e identificar las modificaciones necesarias para atender las consecuencias recientes y prevenir o disminuirlasfuturas.Enotraspalabras,entendermejornuestrageografa,conocermejornuestros riesgoseintervenirlos. Colombia es un pas con una excepcional riqueza y diversidad natural y cultural. Esta ha sido la base sobre la cual la Nacin y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Los recursosnaturaleslossuelos,lasaguas,losbosques,losrecursoshidrobiolgicos,losminerales, los hidrocarburos, el paisaje, etc. han sido utilizados y explotados para generar crecimiento econmico y bienestar social. Si bien es cierto que un mayor crecimiento econmico ha contribuidodemanerasignificativaamejorarelingresoyelbienestardeloscolombianosenlas
424

ltimasdcadas,estetambinhaestadoacompaadodeunmarcadodeterioroambientalydela acentuacindeproblemascomoladeforestacin,laprdidadebiodiversidadylacontaminacin delaguaydelaire(DNP,2007:6). Seencuentra,porejemplo,queel85%delossistemasproductivosdeColombiaseubicanenreas vulnerablesadesertificacin,yel48%delpasessusceptibledeerosin.Estosfactoresdegradan aproximadamente 2.000 hectreas al ao en la regin andina y afectan la competitividad del sector agrcola, la disponibilidad de alimentos, y la calidad y cantidad de agua. As mismo, se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB(BancoMundial,2007:118). De forma similar, las sustancias qumicas empleadas en los procesos de produccin causan contaminacin del agua, el aire y los alimentos, generando riesgos significativos para la salud pblica, la productividad y los ecosistemas. Un sector que merece especial atencin al producir deterioro ambiental a pesar de los esfuerzos recientes para su control, es el minero. Si bien la legislacinprohbeadelantaractividadesconfinescomercialesenreasdeimportanciaambiental, elcumplimientodeesasdisposicioneshasidolimitandoy,enmuchoscasos,laactividadminera informal ha generado graves consecuencias ambientales, sobre todo en el uso y afectacin del recurso hdrico. As mismo, los pasivos ambientales asociados a la minera legal no han sido cuantificados en trminos econmicos y sociales, ni internalizados, ni tampoco se cuenta con fuentesdefinanciacinespecficasparasurecuperacin. Considerandoelaceleradocrecimientoproyectadoparalosprximoscuatroaos,seesperaque segenerenpresionesadicionalesalasyaexistentessobreelambiente,locualimplicaradems, grandes transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestin ambiental enfrenta, por lo tanto,elretodeasegurarqueestecrecimientocumplaconlosparmetrosdesostenibilidad.Esto significa,entreotros,cambiarlatendenciadeldeterioroambiental,delosprocesosinadecuados de ocupacin y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climtica. Tambin representa desarrollar estrategias de conservacin, con la finalidad de proteger la diversidad biolgica y la provisindelosserviciosecosistmicosquesustentanycontribuyenalbienestardelasociedad. Uno de los aspectos cruciales de la gestin ambiental es el recurso hdrico. Si bien Colombia cuenta con una oferta superficial de ms de 2.000 km3 y el 36% del territorio con agua subterrnea, se encuentra que el 40% de las principales cuencas del pas son vulnerables al deterioro.Enrelacinconesteltimopunto,losmsaltosnivelesdecontaminacinsepresentan enlascuencasdondeseconcentraelmayordesarrolloeconmicoydondesepuedeproducirel mayorimpactosobrelapoblacin. Por otra parte, los procesos desordenados de urbanizacin que se han generado en muchas regionesdel pashancausadotransformacionesdelpaisaje,prdidade biodiversidad,reduccin delespaciopblico,disminucindelacalidaddelaire,afectacindelaofertaycalidaddelrecurso hdrico,generacinderesiduos,prdidayafectacindeladisponibilidaddesueloyaumentodela vulnerabilidad. Las consecuencias de la reciente emergencia invernal, son una clara demostracin de la importanciadeatenderycorregirestaslimitacionesenlagestinambientalydelriesgo.Eneste sentido, para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas, resulta prioritarialaincorporacindemedidasquetiendanadisminuirlavulnerabilidadfrentealriesgo de desastre en los sectores y en la poblacin. Segn Naciones Unidas, los desastres tienen un

425

impactodesproporcionadoenlospasespobresyendesarrollo,yestnespecialmenteasociadosa viviendas en condiciones inseguras. En esta materia, se encuentra que en Colombia cerca de 780.000hogares,esdeciralrededordel39%deltotal,vivenencondicionesdeprecariedad,ypor tanto,seencuentranespecialmenteamenazadosantelaocurrenciadedesastresdeorigennatural causadosporelcambioclimtico. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del programa para la reduccin de la vulnerabilidadfiscaldelEstadofrentealosdesastres,Colombiahadirigidosuatencinenforma gradualhacialanecesidaddereconocerlagestindelriesgoenlaplanificacindelterritorioylos sectores. No obstante, la gestin de desastres del pas presenta grandes dificultades como son: (1) prevalencia del enfoque emergencista en el diseo de las polticas y la respuesta del gobierno, (2) debilidad en la inclusin y aplicacin de disposiciones de reduccin del riesgo de desastresenlosplanesdeordenamientoterritorial,(3)debilitamientodelacapacidadtcnicadel Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), (4) escasa investigacin y desarrollotecnolgico,(5)limitadacoordinacinentreentidades,y(6)ausenciadeunaestrategia integral de gestin de riesgo que fije las polticas y oriente las inversiones en el nivel nacional, departamentalymunicipal. Ensuma,procesosaceleradosdecrecimientoeconmicoenescenarioscambiantesderiesgo,de degradacindelambienteycambioclimticoglobalrequierenunagestinambientalydelriesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y la seguridaddelascomunidadeseneldesarrollodelpas.

A.

Gestin ambiental integrada y compartida

Existeunamplioreconocimientodelarelacindirectaentreeldeterioroambiental,elaumentode lapobreza380ysucargadesproporcionadasobrelossegmentosmsvulnerablesdelapoblacin. La degradacin ambiental es un tema fundamental para el desarrollo de cualquier pas, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa de problemas asociados a la pobreza, el hambre,lainequidaddegneroylasalud,entreotros.(Melniketl.,2005enMAVDT2009).Se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB; cifra que contempla los costos asociados con la contaminacin atmosfrica urbana e intradomiciliaria,losserviciosdeficientesdeabastecimientodeagua,saneamientoehigiene,los desastres y la degradacin de los suelos y est asociada a un mayor incremento de las tasas de morbilidadymortalidad,especialmenteentrelosmspobres(BancoMundial,2007:118). Lasestrategiasdeconservacintienencomofinalidadlaproteccindeladiversidadbiolgicayla provisin de los servicios ecosistmicos que sustentan y contribuyen al bienestar humano y por consiguienteasusprocesosdedesarrolloycrecimientoeconmico.Hoy,esclaralarelacinentre laconservacindelpatrimonionatural,elcrecimientodelosdiferentessectoresdelaeconoma,la competitividadylaequidadsocial. Serequiereunadecididaysistemticaatencinaestainterdependenciaparacambiarlatendencia dedeterioroambiental,hacerfrentealosprocesosinadecuadosdeocupacinyusodelterritorio yadaptarsealavariabilidadclimticaqueresultadelosprocesosglobalesdecambioclimtico.De
380

InformedeObjetivosdeDesarrollodelMilenio. 426

igualmanera,estavariabilidadgeneracondicionesderiesgocrecientessobrelaspoblaciones,los ecosistemasylaeconoma381. El estndar global para un pas en condiciones de desarrollo humano sostenible es de 1,8 gha/cpitacomoindicadordehuellaecolgica.SegndatosdelasCuentasNacionalesdelaHuella Ecolgica382,Colombiaesel26.pasmsgrandeenelmundoporrea,peroel14msgrandeen capacidad biolgica. La Huella Ecolgica en Colombia, 1,9 hectreas globales per cpita (gha/capita383), es comparable a otros pases de la Comunidad Andina de Naciones, tales como Bolivia(2,4gha/cpita),Ecuador(1,9gha/cpita),yPer(1,8gha/cpita).Estoindicalaprioridad quedebedarsealestablecimientoyaplicacindemedidasencaminadasaprevenirelaumentode dicha huella, y de esta manera, no poner en riesgo la biocapacidad de proveer los servicios ecosistmicosquerequierelasociedadylaeconomadelpas. ElfuturoambientaldeColombiadepende,enbuenamedida,delacalidaddeldesempeogeneral de la economa y del fortalecimiento de la democracia. El crecimiento econmico debe acelerar cambiostecnolgicosenlossectoresdelaproduccindemaneraquesemejoresueficienciapara minimizareldeterioroambiental.Esto,complementariamenteconelreconocimientoyaplicacin de las determinantes ambientales del ordenamiento territorial, contribuir a solucionar los problemas de pobreza, equidad y seguridad. As mismo, generar un entorno favorable a las acciones de proteccin ambiental, que junto con la promocin de la participacin efectiva de la poblacinyelfortalecimientodelademocracia,contribuirnalapriorizacin,eimplementacin de consideraciones ambientales y a un ejercicio de la autoridad ambiental legtimo, equitativo y efectivo. Colombia, en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014, busca avanzar hacia la Prosperidad Democrtica impulsada por cinco locomotoras agricultura, mineroenergtica, infraestructura, viviendaeinnovacin,lascualesconformanlaestrategiadecrecimientoeconmicosostenibley decompetitividadcomopilarfundamentalparaalcanzarunmayorbienestardelapoblacin.Esto ltimoseexpresaenlareduccindelapobreza,laigualdaddeoportunidades,ylaconvergencia deldesarrolloregional.Laefectividadyeficaciadeestasestrategiasdependedeiniciativascomo lasdebuengobiernoyposicionamientointernacional,ascomolaestrategiadegestinambiental ydelriesgo. El presente Plan Nacional de Desarrollo estima que, en los prximos cuatro aos, las cinco locomotoras incrementarn el crecimiento econmico del pas en 1,7 puntos porcentuales por ao,reducirnlapobrezaduranteelcuatrienioencerca1,2%ylaindigenciaencercade1,0%.As mismo, se espera un estimado de crecimiento poblacional de alrededor de dos millones de habitantesenelcuatrienio. Es as, como se espera que en el sector mineroenergtico, la generacin y la transmisin de electricidad aumenten en 588%, las reservas permanentes de hidrocarburos en 335%, la produccin de petrleo y gas en 79%, la construccin de poliductos y oleoductos en 78%, la produccindecarbnen70%ydeoroen51%.Conrespectoalsectoragropecuario,seestimaque laproduccintotalaumente11,4%duranteelcuatrienio,yqueenelsectordeviviendayciudades
381

Enelperiodocomprendidoentre1999y2010fueronreportadasenelpasalrededorde11milemergencias,delascualesel84% estuvo asociado a fenmenos hidroclimatolgicos y otros conexos (inundaciones, deslizamientos y vendavales). Especiales concentracionesdeestoseventosenperiodoscortosdetiempohansidoasociadosafenmenoscomoeldelaNia,unamanifestacin particulardelavariabilidadclimticaglobal(DNP,2010b:1). 382 GlobalFootprintNetwork,2009. 383 Elsmbologha,eshectreasglobales. 427

amablesseinicielaconstruccinde1.000.000deviviendas,sedesembolsen420.000crditospara viviendanueva,seimpulsencuatroprogramasderenovacinurbana,seincrementeen2,9y4,7 milloneslapoblacinatendidaconacueductoyconalcantarillado,respectivamente,yaumenteen 15elnmerodeSITMySETP384enoperacin. Lagestinambientalenfrentaunretoimportanteparaasegurarqueestecrecimientocumplacon los parmetros de sostenibilidad y contribuya a la construccin de una sociedad ms justa y equitativaparalasgeneracionespresentesyfuturas. Apesardelesfuerzohechoenlosltimosquinceaosporincorporarladimensinambientalenel ordenamientoterritorialdelpas,losresultadossonanincipientes,enraznaquenoexistenlas suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas para visibilizar y aplicar todos los determinantesambientalesenelordenamientoterritorialmunicipalylaplanificacinsectorial.Es elcasodelaindefinicindelmitesdelaszonasderonda,humedales,pramos,lazonificaciny ordenamientodelasreservasdeley2de1959,laestructuraecolgicaprincipalylacapacidadde carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a escalas generales requerirn con urgencia mayorprecisinysuincorporacinenelordenamientoylaplanificacin.Adicionalmente,nose hanincorporadoanlasvariablesderiesgopordeterioroambiental,porvariabilidadclimticay porimpactosprevistosdelcambioclimtico,enlosescenariosprospectivosyenlosdeterminantes deordenamientoterritorialdelpas. Estos rpidos procesos de transformacin econmicos y sociales, con escenarios frecuentes de sismos,erupcionesvolcnicas,eventosderemocinenmasaeinundaciones;unaocupacinyuso del espacio desconociendo en muchos casos los determinantes ambientales y de riesgo; y una poblacin y medios de vida vulnerables, resultan en la ocurrencia permanente de desastres. En estecontexto,elpasdebereconocerlagestindelriesgodedesastrescomoestrategiacentral, necesariaydelargoplazo. Los procesos acelerados de crecimiento econmico en escenarios cambiantes de riesgo, de degradacindelambienteycambioclimticoglobal,requierenunagestinambientalydelriesgo dedesastresintegradacomoestrategiafundamentalparagarantizarlasostenibilidadyseguridad delascomunidades.Sibienenlosltimostreintaaoshansidonotableslosavancesdelagestin ambiental, existe incertidumbre sobre la evolucin de la capacidad institucional ambiental para acometerelretoqueplanteaestecrecimiento(MAVDTetl,2009a:2). Los gobiernos han desarrollado planes ambientales que se circunscriben a los aspectos tradicionalesdelagestindelasentidadesdelEstadoresponsablesdelcontrolambiental.Sehan focalizadoenreascomolaconservacindelabiodiversidad,lagestindelagua,lacontaminacin atmosfrica y el manejo de residuos slidos. Con base en el Plan Decenal Ambiental, este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que para avanzar hacia una gestin ambiental costoefectiva, sostenible, preventiva y eficaz, es indispensable intervenir sobre las decisiones ambientalmente ms estratgicas. Es por esto que se hace especial nfasis en la necesidad de incorporar integralmente consideraciones ambientales a lo largo de todos los procesos de planificacin territorialydegestindelaspolticassectoriales(MAVDT,etl.,2009a:3). Loanterioresespecialmenterelevanteparaavanzarhaciaprocesossosteniblesdedesarrolloque garanticencondicionesadecuadasysegurasparalaconservacindelabiodiversidad,susservicios
384

SistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)ySistemasdeTransportePblico(SETP). 428

ecosistmicos385yelmejoramientodelacalidaddevidadeloshabitantes.Paraello,sepropone una gestin integrada y compartida386 como elemento fundamental de construccin social del territorio,endondelaparticipacinsocialtengaunpapelprotagnico. El objetivo de la poltica ambiental durante este cuatrienio ser garantizar la recuperacin y el mantenimientodelcapitalnaturalydesusserviciosecosistmicos,comosoportedelcrecimiento econmicoyapoyoalaslocomotorasparalaprosperidaddemocrtica.ElPlandestacaaspectos instrumentales relevantes para avanzar hacia un desarrollo sostenible y la conservacin preservacin, proteccin, restauracin y uso sostenible del capital natural, mediante la incorporacin de variables ambientales en cada una de las locomotoras y regiones y en los captulosdeCrecimientoSostenibleyCompetitividadyConvergenciayDesarrolloRegional.

1.
a)

Diagnstico
Biodiversidad y sus servicios ecosistmicos

Colombiahasidoconsideradaunodelospasesmegadiversos,condicinquesevereflejadaenla amplia variedad de ecosistemas y especies presentes387. En este sentido, la biodiversidad se constituye en un elemento con potencial para definir una nueva identidad, en el mbito internacional. Los recursos naturales han sido utilizados y explotados por diferentes sectores para generar crecimientoeconmico,contribuyendoalbienestarsocial(DNP,2007:6).Noobstante,haestado acompaado de una marcada degradacin ambiental. En este sentido, el 85% de los sistemas productivos estn en reas vulnerables a desertificacin y el 48% del pas es susceptible de erosin,factoresquedegradanaproximadamente2.000has/aoenlareginandina,afectandola productividadylacompetitividaddelsectoragrcola,ladisponibilidaddealimentosylacalidady cantidadde agua.Loanteriorconllevaacondicionesdepobreza,migracionesdereasruralesa cabecerasmunicipalesycentrosurbanosyalaconformacindecinturonesdemiseria(MAVDT, 2004:20). Lospramos,bosques,humedalesysabanasnaturalessonaltamentevulnerablesalasdemandas generadaspormacroproyectosagrcolas,vialesymineroenergticos,entreotros,ocasionandola transformacin y fragmentacin de ecosistemas, exacerbando la deforestacin388 (MAVDT, 2010:37,39),aumentandoelnmerodeespeciesencondicionesdeamenaza,alterandoelrecurso hdrico y degradando el suelo. Asimismo, la legislacin prohbe para algunos casos adelantar actividades mineras389 y cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales390 en reas de importancia ecolgica y reas protegidas. Sin embargo, la falta de definicin de la
Seentiendenporserviciosecosistmicoslosbeneficiosquelahumanidadrecibedelabiodiversidad. Integrada porque busca la articulacin efectiva entre las instituciones y compartida ya que promueve la asociacin y corresponsabilidadpblicayprivada. 387 Colombiaocupaelprimerlugarenavesyanfibios,elsegundoenplantas,terceroenreptilesyquintoenmamferos(Romeroetl., 2008). 388 Ladeforestacinpromedioanualestimadaparaelperodo2.0002.007esde336.581ha/ao(IDEAM,2010a:113). 389 El artculo 34 de la Ley 1382 de 2010, establece como zonas de exclusin minera a las reas que integran el sistema de parques nacionalesnaturales,parquesnaturalesdecarcterregional,zonasdereservaforestalprotectoraydemszonasdereservaforestal, pramosyhumedales. 390 Elartculo7deLey1377de2010,excluyeestasactividadesenbosquesnaturales,pramos,manglares,humedales,reasforestales protectoras,reasdemanejoespecialocualquierotracategorademanejo,conservacinoproteccinqueexcluyadichaactividad.
386 385

429

Estructura Ecolgica Principal391 del pas, que incluya la delimitacin de estas reas y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales392, han limitado el cumplimiento de estasdisposiciones,generandounconflictocondichossectores.Deestamaneralasostenibilidad de la Amazonia, una de las reas menos deterioradas y mejor conservadas de toda la selva amaznica,esthoyendaseveramenteamenazada. Otrascausasdeldeteriorodelabiodiversidadsonlasobreexplotacindelosrecursosnaturales renovables,comoenelcasodelosrecursoshidrobiolgicos,conimplicacionesparalaseguridad alimentaria de las comunidades; la presencia de especies exticas invasoras393, considerada la segundacausadeextincindeespecies,despusdeladestruccindehbitats(MAVDT,2009:13); y,msrecientemente,elcambioclimtico. El pas avanza en la consolidacin de un SINAP394 completo, representativo ecolgicamente y eficazmente gestionado. Son importantes los esfuerzos realizados a la fecha, restando an la representacinde74ecosistemasmarinosyterrestres(DocumentoCONPES3680,2010a:12)yla proteccin de especies estratgicas y la consolidacin de la Estructura Ecolgica Principal395. Especial nfasis se debe dar a los ecosistemas marinos y a la Orinoqua, insuficientemente representados y conservados, a pesar de ocupar, los primeros, el 50% del territorio nacional. Asimismo, no existe suficiente articulacin de las polticas para el desarrollo de los espacios ocenicos y de las zonas costeras e insulares, como pieza fundamental para organizar el ordenamiento territorial que integre aspectos ambientales y permita la adaptacin al cambio climtico.Adicionalmente,lafaltadedelimitacindelasrondasyfranjasdeproteccindelosros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin, ha generado conflictos en la ordenacindelterritorio. El uso de la biodiversidad puede proporcionar altos rendimientos econmicos. Sin embargo, la falta de valoracin, los vacos en informacin, la regulacin extensa y desarticulada y los nulos incentivos econmicos, resultan en la inexistente generacin de alternativas econmicas a comunidades locales. Esto representa un reto significativo para los sectores agropecuario y ambiental, este ltimo competente en materia de regulacin para el acceso a los recursos de la biodiversidad.

b)

Gestin integral del recurso hdrico

Colombia cuenta con una oferta hdrica superficial de 2.084 km3 y 36% del territorio con agua subterrnea (IDEAM, 2010b:3), con marcadas diferencias en cuanto su disponibilidad y uso. De acuerdocon elIDEAM,el 40%delasprincipales cuencassonvulnerablesaldeterioro,atribuible entre otros, al clima, la erosin, a una pobre cobertura vegetal y a la presin antrpica. Esta

Entendidacomoelconjuntodeecosistemasestratgicosquegarantizanlaintegridaddelabiodiversidadylaprovisindeservicios ecosistmicos (Van der Hammen y Andrade, 2003:1), con el fin de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. Ver tambin numeral1,artculo1delDecreto3600de2007. 392 A la fecha, se ha cumplido un proceso parcial de zonificacin y ordenacin para nicamente 1 milln de hectreas de aproximadamente20millonesdehectreas. 393 EnColombia,sehandeclarado22especiesinvasorasdefaunayfloramediantelasResoluciones0848de2008y0207de2010(DNP, 2010:10). 394 SistemaNacionaldereasProtegidas. 395 Esto de acuerdo con los criterios establecidos en el marco de los compromisos asumidos en el Programa de Trabajo de reas ProtegidasaprobadoporelConveniodeDiversidadBiolgica(CDB)(DecisinVII.28). 430
391

situacinpuedelimitarladisponibilidaddeagua396,suregularidadocalidad,factoresquepueden sermscrticosbajoescenariosdecambioclimtico. Seestimaquelademandatotalporelrecursoesde12,5km3/ao,representadaenun54%porel sectoragrcola,seguidoporlaactividaddomstica29%,industrial13%,pecuaria3%ydeservicios 1%(IDEAM,2010b:13).Apesardeello,lossectoresnoregistraninformacinenelSIRH397ylas redes de monitoreo no permiten contar con informacin oportuna, de calidad y a una escala adecuadaporcuenca,quepermitaanticiparpotencialesconflictosporuso398 (MAVDT,2010a:43). Asimismo,preocupaquelasinversionessehayanconcentradoenlainfraestructuraparasatisfacer lademandaynoparaasegurarlaoferta399(DNP,2007:66). Encuantoalacalidaddelrecurso,enlasreasdondeseconcentraelmayordesarrolloeconmico, sepresentaunfuertedeteriorocomoconsecuenciadelarecepcindevertimientospuntualesy difusosconunaaltacargacontaminantequesuperalacapacidadderesilienciayautodepuracin de los mismos, como es el caso de los ros Bogot, Medelln, Chicamocha, alto Cauca, Lebrija y Chulo400. Los principales contaminantes son: por su volumen la materia orgnica originada por vertimientosdomsticosyalgunasindustriasylossedimentos,losgeneradosenprocesoserosivos dezonasagrcolas. Colombiacarecehoydeunaregulacincapazdeincentivarelusoeficienteylaproteccindelos recursos hdricos; as como de un modelo eficaz para el ejercicio de la autoridad ambiental tendiente a su administracin, control y seguimiento; e instrumentos y mecanismos de articulacin que viabilicen su ordenacin y planeacin, que permitan reducir los conflictos por acceso y uso del recurso, que se acentuarn debido a los impactos del cambio climtico. As mismo, mejorar la gobernanza del agua, desde la visin de cuenca hidrogrfica, la gestin del riesgo y el ordenamiento ambiental territorial, dado el fraccionamiento de la gestin entre las autoridadesambientales,entidadesterritoriales,sectoresproductivosylasociedadengeneral. En relacin con la ordenacin de cuencas, a noviembre de 2010 se reportan un total de 271 procesos en curso, cubriendo un rea aproximada de 22,8 millones de hectreas, equivalente al 21% del rea del territorio nacional. De stos, solamente se han adoptado 83 planes y la gran mayoranohaincorporadocriteriosdegestindelriesgo401. Loanterior,juntocondeficienciasjurdicasydebilidadesinstitucionales402,plantealanecesidadde evaluarlaeficienciaeconmicadelasregulacionesyconsiderarsuajuste,conelfinderemediarla enormeinformalidadeilegalidadenelaccesoalosrecursoshdricos(DNP,2007:65,66).

Contendenciaaagravarseenelfuturo,deacuerdoconlasegundacomunicacinnacionaldecambioclimtico. SistemadeInformacindelRecursoHdrico. 398 INGEOMINASeIDEAMhancontribuidoenlosestudiossobreaguassubterrneaselaboradosporlasautoridadesambientales.Sin embargo, dada la complejidad, cobertura y escala de los mismos, estos no han permitido consolidar la informacin hidrogeolgica regionalynacional. 399 Se estima para 2.007, que de $2,4 billones invertidos por el sector, el 88% se destin a infraestructura de agua potable y saneamientoyel12%almejoramientodelaoferta,lagobernabilidaddelrecursoyalmanejoderiesgos. 400 IDEAM,InformeanualsobreelEstadodelMedioAmbienteylosRecursosNaturalesRenovablesenColombia.2004. 401 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,2010. 402 Las principales normas relativas al uso, a la asignacin y a la proteccin de los recursos hdricos no reconocen las nuevas y cambiantes realidades tecnolgicas, demogrficas, econmicas e institucionales, ni la diversidad de las regiones sus preferencias socialesyvaloreconmico.Adems,losprocesosadministrativosparalaobtencindepermisosyaprovechamientosonengorrosos, rgidosydejanunamplioespacioparaladiscrecionalidad.
397 396

431

Elcostoestimadodelacontaminacinhdricaparalasalud,eltratamientodeaguaparaconsumo domsticoeindustrial,laproductividadyelturismo,asciendeaunbillndepesosdelao2005 (Larsen,2004:3),loqueequivaleal0,3%delPIBnacional,al3,7%delPIBagrcolayal2,6%delPIB industrial.

c)

Gestin ambiental sectorial y urbana

DeacuerdoconelPlanDecenalAmbiental(MAVDTetl.,2009a),eldesarrollososteniblerequiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales. Sin embargo,enColombiaesaintegracinyarmonizacinesescasaydbil,constituyndoseenuno delosprincipaleslimitantesdelagestinambiental.Porunaparte,frecuentementelasentidades del SINA no logran aportar argumentos de tipo econmico, financiero y social a favor de las propuestas de poltica ambiental. Normalmente sus argumentos slo se abren paso cuando se esgrimenlosinstrumentosdecontrolpolicivoysancionatorio.Enesascondiciones,lainclusinde consideraciones ambientales en las polticas sectoriales slo ocurre cuando los costos de no hacerlosonaltosynocuandosusbeneficiossonclaros. Por otro lado, cada ministerio define sus metas y agenda, existiendo poca interaccin entre las entidades rectoras de los distintos sectores durante los procesos de planificacin. De igual manera,susintervencionessobreelterritoriotiendenaserdescoordinadas.As,porejemplo,el sectorminerohaotorgadoconcesionesenzonasdeconservacinestratgica;loscultivosagrcolas confrecuenciaseestablecenenreasdeimportanciaestratgicaparalaproteccindelascuencas hidrogrficasylaslneasdetransmisindeenerga,losgasoductosylasvassetrazandemanera independiente, conduciendo a la fragmentacin innecesaria de ecosistemas, a la prdida de oportunidadesparaminimizarelimpactoambientaldeesasintervencionessobreelterritorioya laafectacindeldesarrollodesectoresque,comoelturismo,dependencrticamentedelaoferta ambiental. Adicionalmente, los distintos sectores, ocupados en el logro de sus propios objetivos, frecuentemente no cuentan con la capacidad ni con la visin estratgica para armonizar dichos objetivosconlosdelapolticaambiental.Sudesempeosemideporlaefectividaddesuspolticas ynoporsusostenibilidad. La extraccin ilcita de minerales est causando un fuerte deterioro ambiental, a pesar de los esfuerzosrecientesparasucontrol403.Lospasivosambientalesasociadosalaminera,nohansido cuantificadosentrminoseconmicosysociales404,niinternalizados405,nisecuentaconfuentes de financiacin especficas para su recuperacin. No obstante, se reconocen los esfuerzos del
En2010sehanrealizadooperativosparaelcontrolencuatrodelos17departamentosproductoresdeoro(Crdoba,Cauca,Tolima yAntioquia),conlocualsehanintervenido48minas,incautado101retroexcavadorasy9dragasy70personascapturadas. 404 EnAntioquiaseliberaentre50y100toneladasanualesdemercurio(10%delacontaminacingeneradaen74pasesporpequea minera de oro) al aire, suelo y agua. La contaminacin urbana con mercurio en la atmsfera en siete municipios estudiados del departamentoesconsideradaporVeiga(2010),comolamsaltadelmundo. 405 DeacuerdoconelMAVDT,seestimaquesloel20%delaproduccinaurferadelpascumpleconlasnormasambientales.Para queelrestodelaminerahicieralopropioserequeriranrecursosequivalentesal86%regalasanualesquegeneraeloro.EnChoc,se handegradadomsde22milhectreasporlaextraccinilcitademineralesyrecuperarlascostaraentre50y150milmillones.Este daoequivalealadcimapartedelaactividadilegal,portanto,recuperarlatotalidaddelasreasafectadascomprometeraalrededor delacuartapartedeloslasregalasgeneradasporlaactividadmineraydehidrocarburos.Sialareparacindeldaoporactividades ilegalessesumanmsde100milhectreastituladasalamineraenpramosycercade7millonesdehectreasdereservasforestales queyaestndegradadas,destinandosloaestefinlatotalidaddelpresupuestodelSINA(1,3billonesdepesosanuales),setardara entre15y40aosparacorregirestasexternalidadesambientales.Perosiseinvirtieranunacuartapartedelvalortotaldelasregalas sincontarlosincrementoscclicosdelasmismas,estosretossepodranmanejarentre6y18aos. 432
403

MAVDTylasCAR,enlapromocindeprocesosdereconversinparadisminuiroeliminareluso demercurioycianuroenminera406. Adems, los procesos desordenados de urbanizacin han causado transformacin del paisaje, prdida de biodiversidad, reduccin del espacio pblico, disminucin de la calidad del aire, alteracindelaofertaycalidaddelrecursohdrico,generacinderesiduos,prdidayafectacin deladisponibilidaddesueloyaumentodelavulnerabilidad.Dadoloanterior,elpasdebegenerar modelosdegestinambientalurbana,convisinurbanoregional,queincidanenlosprocesosde ocupacindelterritorio. SegnestimacionesdelBancoMundial(Larsen,2004:3),loscostosparalaeconomacolombiana asociadosconlacontaminacinatmosfricaurbana407eintradomiciliaria;losserviciosdeficientes deabastecimientodeagua,saneamientoehigiene;losdesastresyladegradacindelossuelos, asciendenal3,7%delPIB,loscualesrecaenconmayorpesosobrelossegmentosvulnerablesdela poblacin, especialmente en nios menores de 5 aos408, lo cual se refleja principalmente en el aumentodelamortalidadylamorbilidad,lomismoqueenladisminucindelaproductividad.As mismo,lassustanciasqumicasempleadasenlosprocesosdeproduccingeneranproblemasde contaminacin del agua, aire y alimentos, con riesgos significativos para la salud pblica409, productividadydestruccindeecosistemas(PNUMA,2008:XIV). Teniendo en cuenta el crecimiento exponencial de los residuos provenientes de productos de consumo masivo, algunos de ellos con elementos peligrosos y/o con valor para su aprovechamiento, se requiere disponer de una estrategia para la gestin integral de sustancias qumicas y los residuos peligrosos. Sin embargo, se destaca que el MAVDT ha expedido reglamentaciones en las cuales se obliga a fabricantes e importadores de plaguicidas, medicamentos, bateras de plomo cido, pilas, llantas, bombillos y computadores a establecer sitiosderecoleccinalalcancedelosciudadanos,acumplirconmetasderecoleccinyagestionar de manera adecuada los residuos; y se encuentra apoyando cinco programas voluntarios en aceitesusados,celulares,tner,envasesyempaques. Finalmente, es importante resaltar que algunas pyme410 no tienen la posibilidad de acceder a tecnologas ms limpias, por falta de financiamiento e incentivos apropiados. Resultado de lo anterior consideran las inversiones ambientales como un gasto improductivo. Los incentivos correctos pueden contribuir a un mejor desempeo ambiental y a la identificacin de nuevas oportunidadesdemercado(MAVDT,2009b:16yVanHoff,2003:2128).

DeacuerdoalMAVDT,enSantandersedisminuyen82%elusodemercurio,el36%decianuroen12plantasyel100%decianuro en3plantas. 407 Porello,elpashaavanzadoconlaexpedicinen2010delapolticadeprevencinycontroldelacontaminacindelaire. 408 Estudios sobre la relacin entre calidad del aire y salud realizados por el MAVDT y otras entidades entre 2007 y 2010 en cinco ciudades, demostraron que los nios que van a jardines infantiles y estn expuestos a mayor contaminacin, tienen 1,7 veces ms 3 riesgodeausentismoescolarporenfermedadrespiratoria.Adicionalmente,seencontrqueporincrementosde10y20g/m dela concentracin diaria de PM 2,5 aumentan las consultas por enfermedad respiratoria en un 13 y 24 %, respectivamente, y que las 3 consultasporenfermedadpulmonarobstructivacrnicaaumenta13%porincrementosde10g/m dePM2,5y28%porincrementos 3 en20g/m dePM2,5. 409 DeacuerdoconlaOMS,35.000niosyadolescentesmenoresde15aosmuerenanualmenteporintoxicacionesinvoluntariasyde acuerdoalaOITalaofallecen438.000trabajadoresaescalamundialporexposicinasustanciaspeligrosas. 410 Las mypimes genera el 80,8% del personal ocupado por tamao de empresa, de los cuales las micro corresponden a 50,3% y las pymesa30,5%. 433
406

d)

Cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbono

Colombia es un pas con bajas emisiones de GEI, que corresponden al 0,37% de las emisiones globalesde2004(IDEAM,2009:28).Enpromediosegeneran4,15toneladaspercpita,muypor debajo del promedio latinoamericano equivalente a 8 toneladas per cpita. Lo anterior es resultadodeunacanastaenergticaquehaprivilegiadolageneracindeelectricidadatravsde hidroelctricasel78%enpromedioenlaltimadcada. Al observar estas cifras se pensara que los sectores productivos colombianos podran aumentar susemisionesdeGEIamedidaquecrecen.Sinembargo,sisesigueconunasendadecrecimiento econmico con bajas emisiones de carbono, adems de los beneficios globales frente a una disminucin de GEI, se podran aprovechar oportunidades de financiacin411 e incentivos que permitiran potencializar las prioridades de desarrollo del pas y no poner en riesgo la competitividaddelossectorescolombianosanteunaeconomaglobalinfluenciadaporestndares de carbonointensidad. Un ejemplo reconocido es el caso de la estrategia REDD412 con co beneficios, la cual va ms all de la deforestacin evitada, incluyendo tambin la posibilidad de compensarlasemisionesatravsdeunmanejosostenibledelosbosques,laconservacindela biodiversidadyelincrementodelosstocksdecarbonoenbosquesnaturales.Esnecesario,porlo tanto, identificar y priorizar estas opciones de mitigacin413 en el marco de una estrategia de desarrollobajoencarbonoyvalorarlasposiblesbarrerascomercialesaproductosyservicioscon unahuelladecarbonosignificativa414. El IDEAM e INVEMAR han registrado aumentos de temperatura, cambios en los patrones de precipitacin y aumento del nivel del mar en algunas regiones, como consecuencia del cambio climtico, lo que se constituye en una amenaza para ciudades costeras y su infraestructura, lo mismo que para los ecosistemas marinos, boscosos y de alta montaa y los servicios que estos prestanalosdiferentessectoresdelaeconomaylaspoblaciones. Teniendo en cuenta la vulnerabilidad del pas frente al cambio climtico415, resulta fundamental establecer un Plan Nacional de Adaptacin416 que apoye la preparacin del pas para enfrentar eventosclimticosextremoscomoelpresentadoduranteelsegundosemestrede2010yoriente la formulacin de programas y proyectos prioritarios dirigidos a fortalecer acciones ya emprendidas pero que requieren considerar las variables climticas en su planeamiento y ejecucin, reduciendo sus consecuencias en el largo plazo para las poblaciones, el sector productivoylosecosistemas.

El Acuerdo de Cancn logrado en la COP 16 y aprobado por 193 pases, toma nota del compromiso colectivo de los pases desarrollados de proveer recursos nuevos y adicionales de aproximadamente USD$30 billones para el periodo 2010 2012 para mitigacinyadaptacin. 412 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin. 413 MitigacinseentiendecomolaintervencinhumanadestinadaareducirlasfuentesointensificarlossumiderosdeGEI(IPCC,2007). 414 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 415 DeacuerdoconlaPrimeraySegundaComunicacinNacionallosmayoresimpactosnegativosdelcambioclimticoenColombiase darn sobre asentamientos humanos, disponibilidad del recurso hdrico, la salud, la infraestructura, el sector energtico, el sector agropecuario,lossistemasnaturalesylabiodiversidad. 416 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 434
411

e)

Buen gobierno417 para la gestin ambiental

De acuerdo con el Plan Decenal Ambiental (MAVDT et l., 2009a:52), se evidencian debilidades institucionalesydegestin,entrelasqueseencuentran:faltadecoordinacinalinteriordelSINA; conflictos de competencia y jurisdicciones; escasa focalizacin del MAVDT como ente rector del SINA; debilitamiento del ejercicio de la autoridad ambiental; vacos y contradicciones en las normasyenlareglamentacin418;debilidadenlaplanificacinambiental,lacapacidadtcnicade lasinstitucionesylagestinambientalurbanaysectorialy;faltadearticulacindelaplanificacin territorialconlasvariablesambientales,generandounimpactonegativoenlavidaybienesdelas poblaciones. Los niveles de articulacin419 y coordinacin de las autoridades ambientales para una gestin efectiva y sistmica resultan insuficientes ante las debilidades generadas por la estructura contemplada en la Ley 99 de 1993. Esto es, la jurisdiccin de las autoridades ambientales regionales no respondi a criterios de manejo ambiental, sino que en la mayora de los casos correspondiacriteriospolticoadministrativos,fraccionandoostensiblementelaplanificacinyla tomadelasdecisiones. Los retos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y las oportunidades que a nivel global planteaelserunpasmegadiversoyricoenrecursosnaturales,implicanredisearyfortalecerel SINA. As mismo, la integracin en 2003 de los Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Econmiconohatenidolosresultadosesperadosyharelegadolapolticaambientalaunsegundo planoenlaprioridadnacional420. Conrelacinalaplanificacin,existendiferentesinstrumentoscondificultadesparasuintegracin temporal, espacial y en las escalas adecuadas421. Asimismo, se denotan marcadas diferencias entreautoridadesambientalesregionalesentrminosdesucapacidadinstitucionalyfinanciera. Enestesentido,lamayoradelosinstrumentosexistentes(econmicos,financierosytributarios) para la gestin ambiental, presentan dificultades de implementacin, ya sea por un deficiente nivel de recaudo, bajo nivel de seguimiento en su ejecucin o reducida socializacin, difusin y apropiacin. Por lo anterior, y ante el reto que representan las locomotoras de crecimiento, se requiere una institucionalidad gil, moderna, transparente y descentralizada, basada en la mejor informacin tcnicaycientficaparalatomadedecisiones422,laarticulacinentrelossistemasdeinformacin ambiental con los de otras instituciones pblicas y privadas, alta capacidad tcnica y un buen ejercicio de autoridad ambiental. Se requiere una mayor incorporacin de las tecnologas de la
ElBuenGobiernoseentiendecomolacapacidaddelEstadodemejorarpermanentementesugestin,susespaciosdeparticipacin ysuinterlocucinconlasociedadcomomediosparaacometerconmayorefectividadsusfinesltimos(captuloBuenGobiernoyLucha contralaCorrupcindelpresenteplan). 418 Alrespecto,laCGRen2010,sealalaexistenciadeunmarcolegalamplio,dispersoyenocasionesincoherente. 419 La coordinacin entre las instituciones del SINA resulta estratgica, teniendo en cuenta que las CAR y CDS, segn la CGR (2010), tuvieron ingresos en 2009 cercanos a los 1,4 billones (0,28% del PIB), mientras la inversin nacional del sector (incluyendo los viceministeriosdevivienda,aguapotableysaneamientobsicoyambiente)fuede1,5billones. 420 Sepresentanexcepcionescoyunturalesdelescenariopolticoentemticasasociadas,entreotros,alcambioclimtico,derivadopor agendasinternacionalesylagestindelriesgodedesastre,porlosefectosdelosFenmenosNioyNia(20082009y20102011). 421 Plandegestinambientalregional,plandeordenacinymanejodecuencas,plandeordenacinforestal,plandesaneamientoy manejodevertimientos,entreotros. 422 Estoesfundamentalparareducirlasasimetrasenlainformacinterritorialyporsectores,quemejorelacapacidaddecontrolyla efectividadenlagestinambiental. 435
417

informacin y las comunicaciones a efectos de difundir ampliamente la informacin ambiental y lograrqueseaunaherramientatildedecisin,transparenciaycontrolsocial. El Banco Mundial423 encontr que actualmente los principales problemas del SINA se relacionan con vacos y deficiencias en materia de regulacin, carencias administrativas y de capacidad tcnica,excesivainfluenciadelsectorprivadoenlasdecisionesdesusentidades,deficienciasenla recoleccin y uso de la informacin, problemas de coordinacin, excesiva dependencia de las regulacionesvoluntarias,desequilibrioentrelainversinurbanaylarural,deficientesmecanismos de participacin ciudadana, subutilizacin de los institutos de investigacin, conflictos interinstitucionales(ej.:CorporacionesRegionalesvs.AutoridadesUrbanas)y relativamentebaja inversin. Adicionalmente, el citado estudio indica que la asignacin de nuevas funciones al MinisteriodelMedioAmbientepudohaberdisminuidolaprioridaddelostemasambientalesenla agendadelnuevoMinisterio(MAVDT)(MAVDTetal.,2009a:52). Conrelacinalostemasdeagendainternacional,Colombiahadejadodeserunpasnetamente receptor de recursos para convertirse en parte activa de las iniciativas dirigidas hacia cambio climtico,biodiversidad,bioseguridad,especiesamenazadas,desertificacinylaproteccindela capa de ozono, enmarcadas en los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (AMUMA), generando nuevas fuentes de financiacin para el desarrollo de proyectos dirigidos a la gestin ambiental sostenible. As mismo, se han fortalecido las agendas ambientales regionales, destacndoseenparticularlaAgendaAmbientaldelaComunidadAndina(CAN)ylaOrganizacin delTratadodelaCooperacinAmaznica(OTCA).Porotraparte,cabedestacarqueenlosltimos aos el tema ambiental ha sido un inters prioritario de las negociaciones comerciales emprendidasporelpas,consolidndoseunaventanaparalacooperacintcnicayfinancieraque fortalecelagestinambientaldelpas. Finalmente,esimportanteresaltarqueparaelcuatrienio,sepresentanimportantesretosanivel internacionalenmateriaambiental,comolaXConferenciadelasPartesdelConveniodeBasilea,a realizarse en Cartagena en octubre de 2011, y la Cumbre de Desarrollo Sostenible en Ro de Janeiro(Ro+20en2012),durantelacualseevaluarnlosavancesyretosenmateriaambientaly global.

2.
a)

Lineamientos y acciones estratgicas

Biodiversidad y sus servicios ecosistmicos

Es necesario reconocer el carcter estructurante de la biodiversidad como base para el ordenamiento territorial a fin de garantizar la prestacin de los servicios ecosistmicos de los cualesdependeelbienestardeloscolombianos.Lariquezanaturalhasidolabasesobrelacualel pas y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Por tanto, resulta prioritaria su conservacin, en pro de asegurar el crecimiento y la competitividad de los sectores turstico, de infraestructura, agropecuario y minero, as como el bienestar de las generaciones actuales y futuras.

Blackman, A.; Hoffman, S.; Morgenstern, R.; Topping, E. (2004). Assessment of Colombias National Environmental System (SINA). WorldBank. 436
423

Unodelosprincipalesretosparaelsectorambientalserlaidentificacinylacaracterizacinde los servicios ecosistmicos de los que dependen las locomotoras y la definicin de la estructura ecolgica principal, para su incorporacin en planes e instrumentos de planificacin sectorial y territorial.Asimismo,laarmonizacindelareglamentacinparaelaccesoalabiodiversidadyla promocindeColombiacomopasmegadiverso. Con el propsito de fortalecer la proteccin y restauracin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos,paralaplanificacinsectorialyelordenamientoambientaldelterritorio,sedeber: (1) definir la estructura ecolgica principal de la nacin, la delimitacin de los pramos y humedales, el deslinde de los humedales y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales,yladeclaratoriadelasreasprotegidascorrespondientes;(2)disearunaestrategia paraintegrarconsideracionesambientalesenlatomadedecisionesprivadassobrelalocalizacin de industrias y actividades productivas; (3) definir e implementar una poltica nacional para la gestin integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos424; (4) actualizar e implementar unapolticanacionalintegradaparaeldesarrollodelosespaciosocenicosylaszonascosterase insulares de Colombia425; (5) adoptar e implementar el Plan Nacional de Restauracin, RecuperacinyRehabilitacindeEcosistemasqueincluiractividadesdereforestacinconfines protectores, entre otras; (6) consolidar el SINAP a travs de la implementacin del Documento CONPES3680de2010,priorizandoelaumentodelarepresentatividadecolgicaenespecialparala Orinoquia y las reas marinas y costeras, la consolidacin de un inventario oficial de las reas protegidasyelestablecimientoynormalizacindeunsistemanicodecategoras;(7)mejorarla efectividad del manejo de las reas del sistema de parques nacionales naturales; (8) concertar estrategias especiales de manejo de reas protegidas con grupos tnicos; (9) formular e implementar una poltica para la conservacin de recursos hidrobiolgicos; (10) implementar el plan nacional para el control de especies invasoras, exticas y trasplantadas; (11) elaborar e implementar programas de conservacin de especies amenazadas; (12) continuar con los inventarios sobre biodiversidad ; (13) promover esquemas de cuentas ambientales para diferenciarlaproduccinnacionalagregandolavaloracindelosserviciosecosistmicosasociados y reconocer este factor como una ventaja comparativa en los mercados internacionales; y (14) avanzar en proyectos estratgicos con criterios de sostenibilidad en regiones prioritarias, incluyendoelMacizoColombiano,laSierraNevadadeSantaMartayLaMojana. Como estrategias para la gestin del riesgo de prdida de biodiversidad y sus servicios ecosistmicos, se deber formular e implementar un programa de bosques, en desarrollo de la poltica nacional de biodiversidad, como estrategias para asegurar la conservacin y el uso sostenible, a travs de: (1) formular la estrategia nacional REDD426 con cobeneficios, lo cual posibilita el desarrollo econmico de las comunidades y grupos tnicos al acceder al mercado global de carbono; (2) impulsar la implementacin del pacto intersectorial por la madera legal; (3) avanzar en la ordenacin de 1 milln de hectreas de bosques naturales; (4) formular y desarrollarlaestrategiadecorresponsabilidadsocialenlaluchacontraincendiosforestales;y(5) definir una poltica para la gestin ambiental y el ordenamiento territorial de la Amazona Colombiana.

424

SualcancesedefinirapartirdelasmetasglobalesdelPlanEstratgico20102011adoptadasenlaCOP10delCBDdeNagoyayel protocolodeNagoyasobreaccesoydistribucinequitativadelosbeneficios. 425 Enelmarcodeestapolticaseanalizarlapertinenciadeunaestrategiaparaelcontroldelaerosincostera. 426 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin,estaestrategiaresaltaralacapacidaddelosbosquespararetenercarbono ysucorrespondienteimpactoenladisminucindeemisiones(sumiderosdecarbono). 437

Conelfindefortalecerelusosostenibledelabiodiversidadparalacompetitividadyelcrecimiento econmico y social, se propender por: (1) disear e implementar instrumentos para la identificacinyvaloracindelosserviciosecosistmicosysusvnculosconelbienestarhumano; (2) armonizar el marco regulatorio para el acceso a los recursos genticos; (3) disear e implementarunaestrategiainternacionalparalapromocindeColombiacomopasmegadiverso y ambientalmente atractivo; (4) promover la inclusin del principio de corresponsabilidad en los planessectoriales;y(5)promoverlaformulacindeprogramasparaeldesarrollodetecnologas para la restauracin, recuperacin, rehabilitacin de ecosistemas y uso sostenible de la biodiversidad,encoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. Conelfindegarantizarelequilibrioterritorialylaprestacindeserviciosecosistmicosderivados delosecosistemasacuticoscontinentales,marinosycosteros,sedarprioridadaladelimitacin de las franjas de proteccin de los ros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin,parasuincorporacincomodeterminantesenlosprocesosdeordenacinterritorialy sectorial; y el correspondiente deslinde, clarificacin y restitucin de dichos terrenos en coordinacinconelIGACyelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural.Finalmente,sedeber articularyfortalecerelejerciciodelascompetenciasdelasautoridadesambientalesenlagestin integraldelosrecursoshidrobiolgicosydelaszonasmarinasycosteras.

b)

Gestin Integral del Recurso Hdrico

El agua es factor determinante de los sistemas productivos y de la calidad de vida de los habitantes.Elsectoragropecuario,comomayordemandante,dependedesudisponibilidadpara el cumplimiento de sus objetivos. Igualmente, los sectores de energa, vivienda y minera requieren un suministro permanente en cantidad y calidad. Con el fin de asegurar la asignacin eficiente del recurso y reducir los conflictos por uso se hace indispensable fortalecer la planificacinintegral,ymejorarelconocimientodelaofertaylademanda.Loanterioresanms importante bajo escenarios de incertidumbre generados por el cambio climtico y ante el aumentosignificativodelademandaporrecursohdricoylaocupacindeterritoriosqueaportan a la regulacin del proceso hidrolgico, que se estima se incrementar por el avance de las locomotoras. A partir de la poltica nacional para la gestin integral del recurso hdrico, se gestar un dilogo nacional, descentralizado, a travs de la Misin Agua, para la asignacin eficiente del recurso, oportunidadesyresponsabilidadesdelossectores,quepermitadefinirelesquemainstitucionaly los mecanismos de articulacin para asegurar la gobernanza pblica en el ordenamiento del recursoyreducirlosconflictosporuso. Conelpropsitodeasignardemaneraeficienteelrecurso,sedebemejorarelconocimientodela ofertaylademanda.Paraello,sedeber:(1)adoptarunaestrategiainstitucionalyfinancieraque oriente el desarrollo de las redes hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas, para la produccindeinformacindecalidad,conparticipacinpermanentedelosusuarios;(2)fortalecer lageneracindeinformacinyelconocimientoparalaplanificacinylagestinintegraldelagua, connfasisenelordenamientodecuencasyacuferos427;(3)mejorarlossistemasdemonitoreo, seguimientoyevaluacindelacalidaddelagua,atravsdelaoptimizacindelareddemonitoreo y fortalecer el programa de acreditacin de laboratorios ambientales del IDEAM; (4) mejorar el
InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 438
427

sistema de informacin del recurso hdrico, como componente del SIAC; y (5) disear e implementarunprogramanacionaldelegalizacinyregistrodeusuarios. Lascuencashidrogrficassernelinstrumentofundamentalparaavanzarenlaplanificacinyel ordenamiento ambiental del territorio, para lo cual se deber: (1) formular lineamientos estratgicosydeterminantesambientalesparalascincomacrocuencas;(2)consolidarlasnormas sobre pautas para la ordenacin de las cuencas y de los acuferos asociados; (3) expedir un manual para la gestin integral del recurso hdrico, que contendr la gua para la formulacin de POMCA y ordenamiento del recurso hdrico, a ser aplicada en las cuencas priorizadas por el MAVDT; (4) formular planes de manejo para acuferos estratgicos que se encuentren por fuera de cuencas prioritarias objeto de ordenacin; y (5) vincular la gestin de humedales,pramos,zonassecas,bosques,manglaresyrecursoshidrobiolgicosenlaordenacin decuencashidrogrficas. Paraprevenirlacontaminacinymejorarlacalidaddelaguasedeber:(1)revisaryarmonizarlas normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el control428 de la contaminacin hdricay;(2)fortalecerlosprogramasparaladescontaminacinycontroldelacontaminacinde cuerposdeaguaprioritarios,apartirdecriteriosbeneficiocosto. Con relacin al uso eficiente del agua e instrumentos econmicos se propender por: (1) reglamentar e implementar programas de uso eficiente y ahorro del agua en empresas prestadoras de acueducto y alcantarillado, distritos de riego y produccin hidroelctrica; y (2)desarrollaryajustarlosinstrumentoseconmicosquegenerenincentivosparalaconservacin y uso eficiente del agua e incentiven la inversin del sector privado y pblico en la oferta del recurso.

c)

Gestin ambiental sectorial y urbana

De acuerdo con la Ley 99 de 1993 (numeral 10, artculo 1), un ambiente sano que garantice el desarrollo sostenible no es responsabilidad exclusiva del sector ambiental, sino de todos los agentesdeproduccin,elgobiernoylasociedadengeneral.Igualmenteescompetenciadeestas mismas instancias, la identificacin de las amenazas, la disminucin de los factores de vulnerabilidadyenconsecuencialaprevencinyreduccindelosriesgos. En este sentido, se requiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales con el fin de fortalecer la gestin ambiental sectorial, a travs de: (1) promover, conjuntamente con los sectores, la adopcin de esquemas de responsabilidad ambientalempresarialymecanismosdeinformacinpblicaconindicadoresdecumplimientoy desempeo ambiental; (2) promover la inclusin de variables ambientales en la planificacin sectorial, a travs de la formulacin de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas de las locomotoras de agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables; (3) implementar y consolidar el Registro nico Ambiental429, con el propsito de obtener informacin sobre afectacin, uso, transformacin o aprovechamiento de los recursos por parte de las diferentes actividades productivas, por medio del fortalecimiento del Sistema de Informacin Ambiental (SIAC); y
428 429

Modificacindelosparmetrosdevertimientos(Decreto1594de1984,artculos20y21yDecreto3930de2010). Parasectorescomo:manufacturero,hidrocarburosyagriculturaentreotros. 439

(4)impulsarlasagendasambientalesinterministerialeseintersectoriales,ylaconformacindelas respectivasunidadesambientalessectoriales. Laarticulacinycomplementariedadentrelaslocomotorasimpulsorasdeldesarrollonacionalcon laperspectivaambientalrequiere,entreotrascosas,quecadasectorlderincorporeensugestin criteriosyaccionesespecficastendientesagarantizareldesarrollosostenible. En particular, frente a la locomotora desarrollo minero y expansin energtica, se propone: (1)aportarlineamientosambientalesalaelaboracindelPlanNacionaldeOrdenamientoMinero; (2)promoverqueelMinisteriodeMinasyEnergaregularicelosttulosminerosubicadosenlos pramos, humedales, reas protegidas y otras reas de especial importancia ecosistmica; (3) fortalecer el seguimiento mineroambiental y asegurar un adecuado desmantelamiento y abandonodelasminaslegalesparaevitarlaconfiguracindelospasivosambientales;(4)realizar la evaluacin de los pasivos ambientales generados por las actividades minero energticas, e identificar nuevas fuentes de recursos provenientes del sector minero energtico para la recuperacinygestindelaszonasafectadasporminera;(5)impulsar,enlamineraartesanaly depequeaescala,suformalizacin,fortalecimiento,capacitacinypromocindelareconversin tecnolgicaatravsdesistemasdeproduccinmslimpia;(6)expedirregulacineimplementar medidasdecontrol,monitoreoypromocinparalareconversintecnolgica,conelfindereducir progresivamente el uso de mercurio en procesos mineros; (7) disear e implementar una estrategiainterinstitucionalparaelcontrolalaminerailegal;(8)implementarelplan deaccin 20112014delProgramadeUsoRacionalyEficientedeEnerga. Con relacin a la locomotora de agricultura y desarrollo rural se requiere promover, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, el manejo sostenible de los suelos mediante la planificacin y aplicacin de tecnologas productivas ambientalmente apropiadas. Adems, es necesarioimplementarelProgramaNacionaldeBiocomercioSostenible,encoordinacinconlos ministeriosdeAgriculturayDesarrolloRuralydeComercioIndustriayTurismo. Respecto a la locomotora de infraestructura de transporte, se proponen las siguientes acciones: (1) desarrollar una poltica de uso de combustibles limpios para el sector transporte y de incentivosalaimportacinoalaindustrianacionalparalaproduccindevehculoscontecnologa limpia y los equipos y elementos asociados a estas tecnologas limpias; (2) apoyar el diseo y estructuracin de un programa nacional, con la participacin del sector pblico y privado, para ofrecer facilidades y mecanismos para la desintegracin fsica total de vehculos que presten servicio pblico o particular; (3) promover la incorporacin de la dimensin ambiental, los escenarios de cambio climtico y los determinantes ambientales en los proyectos de infraestructura portuaria, frrea, aeroportuaria y vial impulsados por el Gobierno nacional va contractualoporconcesiones. Por otra parte, considerando que la poblacin colombiana est concentrada en las urbes, se requiererealizaraccionestendientesamejorarlacalidadambientalenlasciudadesyhacerlasms amables. Con este fin, y en relacin con la locomotora de vivienda y ciudades amables, se proponenlassiguientesacciones: (1)implementar lasdirectricesyestrategiasestablecidasenla Poltica de Gestin Ambiental Urbana y en la Mejoramiento Integral de Barrios; (2) desarrollar instrumentos para el diseo y construccin de viviendas y edificaciones ambientalmente sostenibles;incluyendolacreacindeunanormatcnicadeconstruccinsostenibleparaacceder alselloambientalcolombiano,(3)promoverlaincorporacindeconsideracionesambientalesen laPolticaNacionaldeEspacioPblico,incluyendoelincrementodelasreasverdesenlaszonas
440

urbanas y corredores lineales y de conectividad, como una medida de adaptacin al cambio climtico y de proteccin ambiental en espacios urbanos; (4) desarrollar modelos de gestin urbana con visin ecosistmica y corresponsabilidad urbanoregional; (5) aportar lineamientos ambientales a la formulacin del programa de Renovacin Urbana (RU); y (6) promover la eficienciaenergticaylasenergasrenovablesenlasviviendas. Deotrolado,lasaludpblicaesunaspectodeterminanteenlacalidaddevidadelaspersonas.En este sentido, se intervendr en los procesos de degradacin ambiental y se propender por el desarrollo de la poltica integral de salud ambiental. En consecuencia se implementarn las polticas de prevencin y control de la contaminacin del aire, de gestin integral de residuos slidos y de residuos peligrosos y el Documento CONPES 3550 de 2008430. Para ello, se buscar: (1) promover el cumplimiento de los niveles de calidad del aire establecidos en la normatividad vigente;(2)fomentarlaproduccindecombustiblesmslimpios431;(3)desarrollarunapolticade incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologaslimpiasdedicadosagas,hbridos,elctricos,previaevaluacindesuimpactofiscal; (4)implementarprogramasdereduccindelacontaminacindelaireenreascrticas;(5) ajustar lareglamentacinparaquelastecnologasdelosvehculosnuevosseanacordesconlasmetasde calidad de combustibles; (6) homologar en el pas las emisiones vehiculares para certificar el cumplimiento de la norma por parte de los vehculos nuevos; (7) fortalecer la gestin de las autoridadesambientales,enfocadaalcumplimientodelanormaenfuentesfijasporpartedelas industrias; (8) expedir una norma para la gestin de sitios contaminados; (9) elaborar e implementar el plan de accin 20112014 de la poltica para el manejo de residuos peligrosos; (10) crear el sistema unificado de informacin de salud ambiental y los consejos territoriales de saludambiental,dandoprioridadacalidaddeaire,aguayseguridadqumica. Asmismo,sehacenecesarioelcambioenlospatronesinsosteniblesdeproduccinyconsumo432, implementando la poltica de produccin y consumo sostenible, con nfasis en: (1) establecer acciones para reducir la intensidad energtica (consumo nacional de energa total/PIB) y el consumo de agua total/PIB; (2) promover la utilizacin de energas alternativas (solar, elica, geotrmica,entreotras)433;(3)fomentarcomprasverdesestatalesenelordennacionalyregional; (4)fomentarlacertificacinambientalbajoesquemasISO14000osimilaresylaconstruccinde reportes medioambientales por parte de los sectores, utilizando esquemas reconocidos internacionalmente; (5) disear estrategias y mecanismos orientados a diferenciar e impulsar la demandadebienesoserviciosamigablesconelmedioambiente,incluyendomedidasparaevitar la publicidad engaosa; (6) promover, conjuntamente con el sector de agua potable y saneamiento bsico, el ajuste a la regulacin e incentivos para fomentar el aprovechamiento y valoracin de residuos slidos; (7) expedir normas post consumo434 para gestin de residuos
Documento CONPES 3550 de 2008, lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentesdecalidaddeaire,calidaddeaguayseguridadqumica. 431 Vercaptulodelsectormineroenergtico. 432 En el ao 2009b el MAVDT expidi la Poltica Nacional de Produccin y Consumo Sostenible. La poltica define la produccin y el consumososteniblecomo:laproduccinyusodebienesyserviciosquerespondanalasnecesidadesbsicasymejorenlacalidadde vida, minimizando el uso de los recursos naturales, materiales txicos, as como la generacin de residuos y contaminantes durante todoelciclodevida,sinmenoscabarlaposibilidaddelasfuturasgeneracionesdesatisfacersuspropiasnecesidades. 433 VerseccinVI.D.sobreelsectormineroenergtico. 434 Paralarecoleccinygestinambientalmenteadecuadadealgunosresiduos,elMAVDThaexpedidoregulacinparalossectoresde plaguicidas, medicamentos y bateras plomo cido y ha desarrollado estrategias voluntarias a travs de alianzas y acuerdos de concertacinestablecidosconlosfabricanteseimportadores,decelulares,computadoresyperifricos,tnerycartuchosdeimpresin yequiposderefrigeracinendesuso.Actualmente,seencuentrapreparandolareglamentacinparapilas,bombillas,computadoresy llantas. 441
430

prioritarios o bienes de consumo masivo; (8) construir esquemas de certificacin y nuevas categorasquepuedanoptarporelselloambientalcolombiano.

d) Cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbono

Con el objetivo de reducir la vulnerabilidad, preparar al pas para la adaptacin al cambio climtico, y aprovechar las oportunidades que se deriven en el marco internacional se deber: (1) implementar la Poltica Nacional de Cambio Climtico; (2) conformar el Sistema Nacional de Cambio Climtico, que fortalezca la gestin de la informacin en cambio climtico y la gestin financiera para atender y ejecutar proyectos y programas de mitigacin y adaptacin; (3) identificar y priorizar medidas de adaptacin al cambio climtico, a partir de anlisis de vulnerabilidad, en el marco de un Plan Nacional de Adaptacin soportado en una estrategia financiera que contemple recursos nacionales y recursos internacionales de cooperacin; (4) fortalecer la generacin de informacin para los anlisis de vulnerabilidad sectoriales y territoriales;(5)disear,delamanoconlossectoresylasregiones,unaestrategiadedesarrollo bajoencarbono,queincluyalareduccindeemisionesdeGEIpordeforestacinevitadaparaque el pas acceda a recursos financieros favorables de bajo costo, a transferencia de tecnologa apropiada, participe en mecanismos de mercado de carbono y fondos de mitigacin; y (6) identificar y valorar barreras comerciales asociadas a actividades productivas, productos y servicios con una huella de carbono alta y oportunidades de negocio generadas por ventajas competitivasdecarbonointensidad.

e)

Buen gobierno para la gestin ambiental

El crecimiento econmico le impone un reto a la capacidad de gestin de las instituciones ambientales435,lascualesdebenacompaaralossectoresproductivosenelcumplimientodesus objetivos, buscando equidad inter e intra generacional; es decir, propender por un crecimiento quemejorelacalidaddevidadelapoblacinsindetrimentosignificativodesucalidadambientaly buscarundesarrollosostenibleenbeneficiodelasgeneracionesactualesyfuturas. DeacuerdoconlavisindelSINA,laarticulacindelagestinambientalconlosdistintossectores ynivelesterritorialessehacenecesaria.Asimismo,eldesarrollososteniblenoesasuntoexclusivo del Estado, sino que la sociedad civil y las comunidades deben jugar un papel activo en su consecucin(MAVDT,2009b:51).Porello,sepropenderpormejorarlaarticulacinalinteriordel SINA,fortalecerelejerciciodelaautoridadyhacermseficienteslosinstrumentosdegestinyla planificacinambiental436yladisponibilidaddeinformacindesdelosdiferentesgeneradoresde la misma a las autoridades ambientales. De igual manera, se promover la transparencia, la rendicindecuentasylaparticipacinciudadanaenlagestin. Con el propsito de avanzar en la solucin de estas problemticas se propone adelantar una gestinambientalintegradaycompartidacomopartefundamentaldelaconstruccinsocialdel territoriourbano,ruralydelmedionatural,entalsentidoesnecesariofortalecerlaspolticaspara
Se entiende por instituciones ambientales el Ministerio, los institutos de investigacin ambiental y las autoridades ambientales. Estas ltimas integradas por las Corporaciones Autnomas Regionales, CAR, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS) y AutoridadesAmbientalesUrbanas(AAU). 436 Legales,econmicos,deplanificacin,deinnovacinydesarrollotecnolgicoylossistemasdeinformacin. 442
435

incorporarlaeducacinambientalcomounejeeficazdelagestinambientaldelapoblacin.Este enfoque intersectorial e intercultural, debe permitir que se vincule asertivamente lo pblico, lo privado y la sociedad civil, en las escalas global, nacional, regional y local, donde la educacin ambientaltengaunpapelprotagnico. Paraunagestin efectiva437yarticulada entreautoridadesambientalesy con corresponsabilidad entrelossectoresproductivosyentidadesterritoriales,seavanzaren:(1)crearelMinisteriode AmbienteyDesarrolloSostenible;(2)disearyestructurarparticipativamenteunPlandeAccin AmbientalparaColombiaapartirdeloslineamientosdelPlanNacionaldeDesarrollo,quepermita enformadetalladaorientarypriorizarlasaccionesyladefinicinderecursosparalagestin438;(3) mejorar y definir los mecanismos de coordinacin y articulacin de la poltica ambiental con las autoridades ambientales, regionales y locales, incluyendo sus instrumentos de planificacin, as comoconlosInstitutosdeInvestigacinylaUnidaddeParquesNacionales439,adicionalmentees necesariofortalecerlagestindelasautoridadesambientalesteniendoencuentalosefectosdel fenmeno de la Nia del ao 2010; y (4) poner en marcha y hacer seguimiento a agendas ambientalesconlossectoresencargadosdelaslocomotorasdedesarrollo440. Parafortalecerelejerciciodeautoridadambientalconelapoyodelasautoridadescompetentes, ycorresponderalretoplanteadoporlaestrategiadecrecimiento,sepropenderpor:(1)evaluar lasproyeccionesdedesarrollodelaslocomotoraseimplementarlasaccionesnecesariasparael fortalecimiento de la capacidad institucional, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental; (2) asistir tcnicamente441 a las autoridades ambientales con capacidad institucional msdbil;(3)avanzarenladefinicineimplementacindeaccionesparaelfortalecimientodela capacidad institucional de las autoridades ambientales regionales442; (4) reglamentar tcnicamente los permisos en los procesos de licenciamiento ambiental, con el propsito de disminuirladiscrecionalidadenlaaplicacindelanorma;(5)fortalecerelcontrolyseguimiento de las licencias otorgadas por parte del Ministerio y dems autoridades ambientales; (6) sistematizarlainformacindelicenciasambientalesenseguimientoy;(7)mejorarlosmecanismos de compensacin ambiental para una distribucin justa, equitativa de la inversin de estos recursosysegnprioridadesnacionales,apartirdelareglamentacindelospermisosylicencias ambientales. ParaunbuengobiernodelSINAatravsdesusinstrumentosdegestin,sebuscar:(1)rediseary fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional Ambiental; (2) revisar y simplificar el marco legal ambiental443; (3) desarrollar e implementar la estrategia financiera del SINA, procurando mejorarlosrecursosparalagestinambientalyreducirlasinequidadesregionalesenlagestin
Laefectividadestasociadaallogrodeobjetivosambientalesalmenorcostosocialposible. ComopartedelPlandeaccin,sebuscarreducirlasdiferenciasdeprioridadesentreelMinisterioylasCAR,disearincentivospara converger los intereses regionales con los nacionales, definir acciones complementarias de intervencin en el territorio y disear accionesparaminimizarlosconflictosdecompetenciaentrecorporacionesylatensingeneradaalrededordelaautonomadelasCAR. 439 Paraello,sebuscar,entreotros,fortalecerlosprocesosdeintercambiodelasexperienciasdelagestin,eldesarrollotecnolgicoy lasagendasambientalesregionales,paralaconsolidacindelSINAanivelregionalylocalypromovermayorcooperacinhorizontal entrelasentidadesdelSINA. 440 Para ello, se promocionar con los sectores la internalizacin de la gestin ambiental en sus decisiones, de tal manera que sirva comomecanismoparaunainterlocucingilyoportuna. 441 Como parte de la asistencia, se fortalecer la capacidad de las autoridades ambientales regionales en la expedicin de Licencias Ambientales,permisosyautorizacionesysuseguimiento. 442 SecuentaconunprimeravanceenelDecreto141de2011. 443 Sedebebuscarquelasnormasseanclaras,transparentes,equitativasydeimplementacinfactibleyconellasreducirlosvacosylas contradicciones.
438 437

443

ambiental444;(4)integrarlosdiferentesinstrumentosdeplanificacinambientalalacuenca,con unenfoqueurbanoregional,asegurandosucoherenciatemtica,temporalyespacial. Lageneracin,manejoydivulgacindelconocimiento445;einformacinparalatomadedecisiones busca una gestin informada, transparente y participativa, para lo cual ha de trabajarse en: (1)disearunaestrategiaquefortalezcalaparticipacindelasociedadcivilylascomunidadesen lagestinambiental,apartirdelaccesoalainformacin,latransparenciadelasactuacionesyla cualificacin de la poblacin; (2) conformar el Consejo Tcnico Asesor para los institutos de investigacin446,conelfindefortalecersugestinylaarticulacinconelSINA,conelSistemade Ciencia,TecnologaeInnovacinyconlainstitucionalidaddeproduccindeinformacinoficialy tcnicaenlosdistintossectores;(3)fortalecerlagestinylaarticulacindelSINA,conelSistema deCiencia,TecnologaeInnovacinyconlainstitucionalidaddeproduccindeinformacinoficial ytcnicaenlosdistintossectores;(4)finalizarlaformulacineimplementarlaPolticaNacionalde InformacinAmbientalarticuladaalasdiferentespolticasdeinformacingeogrfica,estadsticay sectorial;y(5)fortalecerlaproduccinydisposicinoportunaypertinentedeinformacinparala toma de decisiones, a travs de la formulacin e implementacin del Programa Nacional de SeguimientoyMonitoreoAmbiental447ysuarticulacinconlosdiferentessistemasdeproduccin ymanejodeinformacinoficial;conelfindeconstituirlneasbaseseindicadoresdeseguimiento a la gestin448, que posibilite comparar, espacializar y agregar la informacin. Para ello, es fundamentalladisponibilidaddecartografabsicaytemticaaescalasdetalladasalasentidades delSINAporpartedelIGAC,elINGEOMINAS,ylaestadsticaporpartedelDANE. Paraelcasoespecficodelrecursohdrico,sefortaleceralIDEAMparalograrelcumplimientode susfunciones,incluyendoeldesarrollodelasredeshidrolgicas,meteorolgicasyoceanogrficas ylageneracindeinformacinyconocimientoparalaplanificacinylagestinintegraldelagua, con nfasis en el ordenamiento de cuencas y acuferos449. En ese sentido, se mejorarn los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin de la calidad del agua y se identificarn estrategiasparagarantizarelserviciodepronsticosyalertasdelIDEAMlas24horasdelda. Finalmente, con el fin de fortalecer la participacin de Colombia en el mbito internacional, se deber: (1) promocionar una visin estratgica del pas en el exterior a travs de su gestin ambiental y la riqueza en recursos, de manera particular en biodiversidad; y (2) fortalecer el procesodenegociacininternacionalparaaprovechardemejormaneralasoportunidadesenlas diferentesconvencionesyprotocolos,valorandolasfortalezasecolgicasyambientalesdelpas.
Serequiere optimizarelfinanciamientodelSINAatravsdelarevisindelosinstrumentoseconmicos, financierosytributarios existentes, de tal manera que se maximice el recaudo, se fortalezca la gestin y se reduzca el deterioro ambiental. Dentro de las accionesprioritariasdedestinacindelos recursos,estlageneracin deinformacin,paralocualsefortaleceralosinstitutos de investigacinambientalyseincentivarlainversindelasautoridadesambientalesregionalesydegrandesciudadesenestamateria. Asimismo, se fortalecer o redisear el Fondo de Compensacin Ambiental, de tal manera que se reduzcan las desigualdades regionalesenlosingresosyporendeenlagestindelasautoridadesambientales. 445 Seconsiderarcomoaccionesestratgicasladefinicindedeterminantesambientalesparaelordenamientoambientaldelterritorio ylaarticulacinregionaldelascuencas. 446 DentrodelastareasprioritariasdeesteConsejo,serdisearestrategiasquepermitafomentarenlosinstitutosdeinvestigacinel desarrollodeprogramasdeinvestigacinydesarrollotecnolgicoqueincentivealossectoresproductivosaprcticasambientalmente sostenibles. 447 Que haga parte del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia e incluya, entre otros, recursos hdricos, forestales, biodiversidadysusserviciosecosistmicos,ascomomonitoreodeglaciaresyobservacindelatierraylaatmsfera. 448 Este programa incorporar dentro de sus alcances estrategias de informacin pblica como mecanismo de control social y transparenciadelEstado,mejorarlosindicadoresdegestindelasautoridadesambientalesydisearindicadoresdeimpactoala gestineinversinambientalnacional. 449 InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 444
444

3.

Metas
TablaVI1.Metasderesultado
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Descripcindelameta Formulacindepolticanacionalde recursoshidrobiolgicos Estructuraecolgicaprincipaldela Nacindefinidaaescalanacional (1:100.000a1:500.000) El100%(1,932,987ha)deecosistemas depramoyhumedalesdelimitadosa escalaadecuada 51.376.621hectreasdereservas forestalesdeLey2de1959 ordenadasterritorialmentey zonificadas 3.000.000dehectreasincorporadas 1 alSINAP( )quecontemplen prioritariamenteecosistemastpicos delacuencadelOrinoco,bosques secos,marinocosterosyocenicos. Indicador Polticaformulada Porcentajedeavanceenladefinicin, aescalanacional,delaEstructura EcolgicaPrincipal(1:100.000a 1:500.000). Porcentajedepramosyhumedales delimitadosaescalaadecuada. Porcentajedereservasforestalesde Ley2redelimitadas,ordenadasy zonificadasambientaly territorialmente. Nmerodehectreasincorporadasal SINAPconcriteriosde representatividadecolgica,que contemplenprioritariamente ecosistemastpicosdelacuencadel Orinoco,bosquessecos,marino costerosyocenicos. MapadeEcosistemasContinentales, CosterosyMarinosactualizado LneaBase 0 0 Meta2014 1 100%

38,6%

100%

47%

100%

12.601.817ha

15.601.817ha

Mapaactualizadodeecosistemas continentales,costerosymarinos

Mapaaescala 1:500.000,ao base2001, publicado2007

Mapade Ecosistemas Continentales, Costerosy Marinos actualizado 1.913.065 400.000ha

1.000.000dehectreasdebosque naturalordenadas 90.000hasrestauradaso 2 rehabilitadas( )confinesde proteccin,incluyendocorredores biolgicosdeconectividad,ascomo deforestacinevitada,conelfinde llegara400.000hasrestauradaso rehabilitadas

Nmerodehectreasdebosque naturalordenadas Nmerodehectreasrestauradaso rehabilitadasconfinesdeproteccin, incluyendocorredoresbiolgicosde conectividad,ascomodeforestacin evitada.

913.065 310.000ha

Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyestrategiadedesarrollobajoencarbono Descripcindelameta Estrategiassectorialesdedesarrollo bajoencarbono Planessectorialesconincorporacin depolticasdeadaptacinalcambio climtico Productosdeexportacincon barrerasidentificadasyestrategias paraafrontarlas ProyectosMecanismodeDesarrollo LimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono 200.000Hectreasdedeforestacin evitadas

Indicador Nmerodeestrategias Nmerodeplanessectorialescon incorporacindepolticasde adaptacinalcambioclimtico Nmerode productosde exportacinconbarrerasidentificadas yestrategiasparaafrontarlas Nmerode ProyectosMecanismode DesarrolloLimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono Nmerodehectreasdedeforestacin evitadas

LneaBase 0 2

Meta2014 4 5

158

300

200.000

445

GestinIntegraldelRecursoHdrico Descripcindelameta 50planesdeordenacinymanejode cuencasbajoelnuevoesquemalegal deordenamientodecuencas 83planesdeordenacinymanejode cuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo 5planesestratgicosdelas macrocuencas

Indicador NmerodePOMCAelaboradosbajoel nuevoesquemalegaldeordenamiento decuencas Numerodeplanesdeordenaciny manejodecuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo Nmerodeplanesestratgicosdelas macrocuencas GestinAmbientalSectorialyUrbana

LneaBase 22

Meta2014 50

83

Descripcindemeta Planesdeaccindegestinambiental sectorialparalossectoresde vivienda,infraestructura,agriculturay minera Evaluacionesambientalesestratgicas paralossectoresdevivienda, infraestructura,agriculturayminera Unidadesambientalescreadasenlos sectoresdevivienda,infraestructura, agriculturayminera Creacindeunanormatcnicaenla categoradeconstruccinsostenible paraaccederalselloambiental colombiano Vehculosqueingresanalparque automotorfuncionandocon tecnologaslimpias,acordesconlos combustiblesdisponibles Cumplimientodelosnivelesdecalidad delaireestablecidosenla normatividadvigente Reduccindelaintensidadenergtica (consumonacionaldeenerga total/PIB)yelconsumodeagua total/PIB Disminucindelusodemercurioen procesosmineros Fomentodelascomprasverdes estatalesenelordennacionaly regional Diseoeimplementacindeuna estrategiainterinstitucionalparael controlalaminerailegal

Indicador Nmerodeplanesdeaccinde gestinambientalaprobados

LneaBase 0

Meta2014 4

Nmerodeevaluacionesambientales estratgicasterminadas Nmerodeunidadesambientales sectorialesfuncionando Normatcnicacolombianade construccinsostenible

Nmerodevehculos

300

5000

Nmerodeestacionesdemedicin quereportancumplimientodelos estndaresdecalidaddelaire(Totalde estaciones:150) Porcentajedereduccin

90

135

Energa:0,87 Agua:0,037

3%

Porcentajedereduccin Porcentajedecomprasverdes estatalesrealizadas Nmerodedistritosminerossin minerailegalyconproyectosde reconversintecnolgica

157ton/ao 0

10% 10%

(1)Estoincluyereaspblicasyprivadasdeordennacionalylocal. (2)Larestauracinecolgicaeselprocesodeayudaralrestablecimientode unecosistemaquesehadegradado,daado odestruido.Esunaactividad deliberada que inicia o acelera la recuperacin de un ecosistema con respecto a su salud, integridad y sostenibilidad y busca iniciar o facilitar la reanudacindeestosprocesos,loscualesretornarnelecosistemaalatrayectoriadeseada.Larehabilitacinenfatizalareparacindelosprocesos,la productividadylosserviciosdeunecosistema.Comparteconlarestauracinunenfoquefundamentalenlosecosistemashistricosopreexistentescomo modelosoreferencias,perolasdosactividadesdifierenensusmetasyestrategias(MAVDT,2010:52).

446

TablaVI2.Metasdeproceso
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Polticaparalagestinintegraldelabiodiversidadysusserviciosecosistmicosformuladayenimplementacin Cotasmximasdeinundacindeterminadasenlos sistemasdehumedalesdelascuencaMagdalenaCaucaySin,para delimitarlafronteraagropecuariaydeexpansinurbana EstrategianacionalREDDconcobeneficiosformuladayenimplementacin. GestinIntegraldelRecursoHdrico Reglamentarlosprogramasdeusoeficienteyahorrodelaguaparalossectoresdedeacueductoyalcantarillado,distritos deriegoyproduccinhidroelctrica. Estrategiainstitucionalyfinancieradelaredhidrometeorolgica,aprobadoporCONPES EsquemainstitucionalymecanismosdearticulacinacordadosenelmarcodelaMISINAGUA. Programa nacional de legalizacin y registro de los usuarios del recurso hdrico implementado en el 30% de las 28 cuencasobjetodeordenamiento. Cambioclimtico,adaptacinyoportunidadparaeldesarrollo PolticaNacionaldeCambioclimticoenimplementacin SistemaNacionaldeCambioClimticocreado Estrategia Colombiana de desarrollo bajo en carbono formulada e implementada mediante planes sectoriales de mitigacin Buengobiernoparalagestinambiental MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSosteniblecreado PlandeaccinambientalparaColombiadiseado EstrategiafinancieradelSINAdesarrolladaeimplementada Polticanacionaldeinformacinambientaladoptada yenimplementacin Programanacionaldemonitoreoambientaldiseadoeimplementado Estrategiadeparticipacinytransparenciadiseadayenimplementacin

B.

Gestin del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades seguras

Para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas resulta prioritaria la integracinmsefectivadelriesgoenlaspolticas,planesyproyectosylaejecucindeacciones orientadas a su conocimiento e intervencin. Se entiende por riesgo la probabilidad de que se presenteunniveldeconsecuenciaseconmicas,socialesoambientalesenunsitioenparticulary durante un periodo determinado, resultado de interacciones entre amenazas y condiciones de vulnerabilidad (EIRD, 2002). A su vez, la amenaza son los eventos probables con capacidad de generardaosobreunoselementosconlimitacinoincapacesdesoportar,adaptarseoresistira dichasamenazas(vulnerabilidad). Enestesentido,sereconocelaproblemticaderiesgoscomountemarelacionadoconlaformade uso, ocupacin y transformacin del espacio fsico ambiental del territorio, y por tanto, su inclusin en la planificacin determina en parte el xito de los esfuerzos por lograr una prosperidaddemocrtica.

447

En la prctica, la gestin del riesgo de desastres450 engloba las actividades de prevencin, mitigacin y preparacin (ex ante), as como las de atencin, rehabilitacin y reconstruccin (ex post)ytienecomoobjetivolaprevisin,controlyreduccindelriesgodedesastresenlasociedad, atravsdelaarticulacindelosdiferentestiposdeintervencin. Labsquedadelaseguridadhumana,ambientalyterritorialatravsdelagestindelriesgo,esun propsito que contribuye, entre otros aspectos, a reducir las condiciones de pobreza del pas y mejorar la gobernabilidad. Por tanto, disminuir la vulnerabilidad e incorporar el riesgo en la planificacin sectorial y territorial, se convierte en un determinante del xito de los objetivos planteadosenelPlanNacionaldeDesarrollo. Enreconocimientodeloanterior,lasaccionesconsignadasenelpresentecaptuloseorientana evitar la configuracin de escenarios de riesgo, reducir el existente y minimizar los impactos asociadosalosdesastressobrelapoblacin.Lasaccionesenmateriadegestindelriesgoparael cuatrienio,seorientaralfortalecimientodelSistemaNacionalparalaPrevencinyAtencinde Desastres (SNPAD), a partir del buen gobierno, el conocimiento y el control y la reduccin del riesgo de desastres. Dadas las emergencias durante 2010 y las que se esperan para el primer semestre de 2011 por el fenmeno la Nia, se formul un captulo especfico denominado respuestaalaolainvernal20102011.

1.

Diagnstico

Porsuscondicionestopogrficas,climticasygeolgicas451,elpasesunespacioparalaocurrencia dediferentesfenmenosfsicos452quesumadosalascondicionesdevulnerabilidaddelapoblacin y sus medios de vida y a presiones dinmicas como la degradacin ambiental, la rpida urbanizacin y el cambio climtico453, resultan en la configuracin de complejos escenarios de riesgodedesastres. Los desastres pueden llegar a poner en peligro la poblacin y sus medios de vida, comprometiendo,segnsuintensidad,laestabilidadsocialyeconmicadelpas.Elterremotodel Eje Cafetero en 1.999, por ejemplo, ocasion prdidas estimadas en 1,8% del PIB de 2.004, mientrasqueeventosdemedianaybajaintensidad454en30aosrepresentaronel2,7%delPIBdel mismoao(ERN,2004:6).Deacuerdoconloanterior,eventosdegranimpactopodranllegara comprometerlaestabilidadfinancieradelpas,debidoalasaltasprdidasencortosperiodos,en tanto que los desastres cotidianos contribuyen, principalmente, a reducir la capacidad de

Paralosefectosqueseapertinente,seentenderporGestindelRiesgodeDesastres,elprocesoatravsdelcuallasociedadtoma conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza, genera alternativas, toma decisiones e implementa acciones para su tratamiento. El riesgodedesastrehacereferenciaenestecasoalaprobabilidaddedaosyprdidasfuturosasociadosalaocurrenciadeunfenmeno fsicodainoenuncontextovulnerable,detalmaneraqueresulteenlaafectacingravedelascondicionesnormalesdevidayque requieraporellodelaespecialatencindelosorganismosdelEstadoydeotrasentidadesdecarcterhumanitarioodeserviciosocial. 451 Colombia se encuentra ubicada en el extremo noroccidental de Suramrica, donde confluyen tres placas tectnicas principales: Suramrica, Nazca y El Caribe; as como varios sistemas de placas secundarias paralelas al piedemonte de las tres cordilleras. Los movimientosrelativosdeestasoriginanincrementosdelaactividadvolcnicayssmicaenelterritorioNacional,porloquelamayor partedelpasseencuentraenzonasdeamenazassmicaaltaeintermedia. 452Sismos,erupcionesvolcnicas,tsunami,inundacionesydeslizamientos. 453Entrelosefectosesperadosdelcambioclimticoseprevelincrementodelaintensidad,frecuenciaycoberturadelasafectaciones asociadasaeventoshidrometeorolgicos,loscualesrepresentancercadel80%deloseventosadversosdebajaymedianaintensidady demayorrecurrencia. 454 Deslizamientos,inundacionesyotrosfenmenosacumuladosentre1970y2000. 448
450

resilienciadelapoblacinytiendenaperpetuarlacondicindepobreza455.Noobstante,eventos de mediana y baja intensidad influenciados por el fenmeno de la Nia durante 20082009 y 20102011,hanobligadoalosgobiernosaexpedirmedidasexcepcionalesparaelmanejodelas emergenciasylosprocesosdereconstruccin. SegnNacionesUnidas,losdesastrestienenunimpactodesproporcionadoenlospasespobresy en desarrollo (EIRD, 2009:6). Un aspecto que se resalta dentro de los factores causales es el emplazamiento de viviendas en zonas expuestas a amenazas de diferente ndole. Para el caso Colombiano,seestimaquelapoblacinquehabitaencondicionesderiesgosuperalos780.000 hogares(EncuestadeCalidaddeVida2008),locualrepresentael39%deloshogaresquevivenen condicionesdeprecariedad. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del Programa para la Reduccin de la VulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealosDesastres,Colombiahadirigidosuatencinenforma gradualhacialanecesidaddereconocerlagestindelriesgodedesastresenlaplanificacindel territorioylossectores.Sinembargo,sereconocequeelriesgonohatenidolamismaatencinen la agenda poltica en comparacin con los desastres, a pesar de que stos ltimos son consecuenciadeunmalmanejodelprimero. Sin desconocer los avances del SNPAD para enfrentar situaciones de desastre, los desarrollos institucionalesylegalesnohandadolosresultadosesperados,entreotros,elpasnocuentacon unapolticanacionaldegestindelriesgo.Asuvez,elPlanNacionalparalaPrevencinyAtencin deDesastresde1993yelDecretoLey919de1989nohanevolucionadoacordeconloscambios enmateriadeConstitucinPoltica,descentralizacinylosacuerdosinternacionalessuscritospor Colombia, como el Marco de Accin de Hyogo en 2005. As mismo, la intervencin y la no generacin de futuros riesgos, ha estado limitada por un bajo conocimiento del mismo, escasa investigacin y desarrollo tecnolgico, una dbil institucionalidad y una limitada coordinacin entrelasentidadesqueintegranelSNPAD.

2.

Lineamientos y acciones estratgicas

La gestin del riesgo es fundamental para consolidar los objetivos de reduccin de la pobreza, debidoaquestapoblacineslamssusceptibledeserafectadayconmenorresilienciafrentea losdesastres. Las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo no son ajenas al riesgo de desastres,yaquepuedenverseafectadasy/ogenerarescenariosderiesgoparalapoblacin,sino se incluye esta variable en la toma de decisin de los sectores. Por lo anterior, se requiere incorporar dichas consideraciones en la planificacin de los sectores, a fin de que estos identifiquen las amenazas sobre su actividad productiva y analicen el grado de vulnerabilidad y nivel de riesgo, para que en sus polticas vinculen medidas de prevencin y mitigacin ante sus posiblesefectos. Para el presente cuatrienio se requiere realizar prcticas de buen gobierno orientadas al fortalecimiento de la institucionalidad del SNPAD, el desarrollo de polticas y el aumento de la
455

(IPCCOMMPNUMA,2008:3)Frentealoanterior,losgrupossocialesexcluidosyencondicionesdepobrezasernprobablementelos msafectadosconfuturosdesastres(OMMetl,2007:3). 449

capacidad tcnica de las entidades en gestin del riesgo. Para ello, se han considerado como accionesestratgicas: 1. Formular, por parte de la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia,DGRMIJ,unaPolticaNacionaldeGestindelRiesgodeDesastresparasuadopcin por parte del Gobierno nacional y actualizar en consecuencia el marco normativo y los instrumentos de gestin del SNPAD456. A travs de esta accin, el pas hace explcito su compromiso de desarrollar acciones prioritariamente enfocadas a la previsin, control y reduccindelriesgodedesastres.Estoimplicara,entreotros,reformarelSNPAD,fortalecer el papel de la DGRMIJ y del Fondo Nacional de Calamidades, no solo en el manejo de las emergenciassinoenlareduccindelriesgo,mejorarelSistemaIntegradodeInformacinpara laPrevencinyAtencindeDesastres,ajustarelPlanNacionalparalaPrevencinyAtencin deDesastres,fortalecerlaparticipacinciudadanaeintegraralasociedadcivilyrganosde control dentro de la estrategia. Asimismo, desarrollar instrumentos complementarios que posibilitencumpliryhacerseguimientoalosretosyobligacionesdeunapolticaengestindel riesgodedesastres. 2. Disear, por parte del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) en coordinacin con la DGRMIJ y los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) la segunda fase del Programa para la Reduccin de la VulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealosDesastres.Loanterior,conelfindecontinuarel procesodefortalecimientodelEstadoengestindelriesgo. 3. Formularpolticaspblicasestratgicasparaelpasengestindelriesgoasociadascon: La proteccin financiera para reducir la vulnerabilidad fiscal de Estado ante desastres, a cargo del MHCP en coordinacin con el DNP y la DGRMIJ. Esta busca reducir dicha vulnerabilidad a travs del reconocimiento de las prdidas asociadas a desastres como pasivoscontingentes,yconbaseenello,disearunaestrategiaparasufinanciacin.Para ello, se realizarn los estudios tcnicos pertinentes. As mismo, har parte de esta estrategiaelaseguramientodebienespblicosdelaNacin. El manejo de desastres de baja y mediana intensidad, orientada a la definicin de lineamientos nacionales para eventos recurrentes como inundaciones y deslizamientos, entreotros,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP. Estrategianacionalparalaintervencindeasentamientoslocalizadosenzonasderiesgo,a cargo del MAVDT y con el apoyo de la DGRMIJ, DNP y el MHCP. A partir de sta, se buscardefinirlasestrategiasparaintervenirlascondicionesderiesgoquepresentanlos asentamientos y evitar la generacin de nuevos desarrollos en zonas no aptas para ser ocupadas. Mecanismos para orientar procesos de reconstruccin ante una situacin declarada de desastrenacional,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP.

4. Mejorar la capacidad tcnica de las entidades territoriales y Corporaciones Autnomas Regionalesengestindelriesgo,atravsdeprogramasdeasistenciaen: Planes municipales para la gestin del riesgo y formulacin de planes de respuesta a emergencias por tsunami y huracn, a cargo de la DGRMIJ. El objetivo es promover la

456

ComopartedelajustelegalserevisarlaLeydebomberosydevoluntariado. 450

implementacin de estrategias de prevencin y reduccin del riesgo y atencin de desastresenlosprocesosdedesarrollo. La incorporacin del riesgo en planes de ordenamiento territorial, POT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas, POMCA, planes de gestin ambiental regional,PGARyreduccinderiesgopordesabastecimientodeaguapotable,atravsdel MAVDT.

Resultafundamentalidentificarlosescenariosderiesgoparalaprevisin,controlyreduccindel riesgodedesastres,portanto,serequieremejorarelconocimientodelriesgoenelpas.Paraello, sehanconsideradocomoacciones: 1. Formulareimplementarunaestrategiaparaelfortalecimientodelainvestigacinengestin del riesgo, que coadyuve a la produccin de informacin, desarrollo tecnolgico e investigacincientfica,enelcampodelanlisisylareduccindelriesgocolectivo,acargode laDGRMIJyencoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. 2. Implementar, por parte de la DGR MIJ, un Plan Nacional de Formacin y Capacitacin en GestindelRiesgo,conelfindeincorporardichoconceptoenlaeducacinformalynoformal y un sistema de capacitacin a funcionarios en esta temtica, en coordinacin con el MinisteriodeEducacinNacional. 3. Ampliar, por parte del IDEAM y el Ingeominas, las redes de monitoreo y alerta temprana y actualizarlosmapasdeamenazaaescalasregionalesylocales. 4. Modernizar,atravsdelaDGRMIJ,elSistemaIntegradodeInformacinparalaPrevenciny Atencin de Desastres, de tal manera que permita la gestin, uso, acceso y difusin de la informacin en materia de gestin del riesgo, con miras a facilitar la articulacin de las entidadesdelSNPAD. 5. Disear e implementar instrumentos metodolgicos para la zonificacin de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el mbito municipal, con el fin de generar tcnicas idneas de evaluacinyanlisisdelriesgo,acargodelaDGRMIJyencoordinacinconMAVDT,IDEAMe Ingeominas. El riesgo se acumula histricamente, por tanto, es necesario procurar su liberacin sin traumatismos por va, por ejemplo, de procesos de reduccin de la vulnerabilidad. Lo anterior, idealmente,atravsdeunprocesoqueprocureintegrarsinrgicamentelosdiferentesmbitosde gobierno, para lo cual se propender por el control y reduccin del riesgo. Las actividades consideradasestratgicasson: 1. Definir e incorporar, por parte del DNP, criterios de gestin del riesgo en la formulacin de proyectosdeinversinpblicanacional. 2. AdoptareimplementarelPlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccin paraelVolcnCerroMachn,acargodelaDGRMIJ. 3. Implementar las polticas de manejo del riesgo para el Volcn Galeras y Nevado del Huila, a cargodelaDGRMIJ. Resulta oportuno sealar que el Gobierno nacional, como parte de la situacin de desastre nacionaldeclaradatraslosefectosasociadosconelFenmenodelaNia,hadecididointervenir sobre las reas afectadas por las emergencias reportadas por el SNPAD, de tal manera, que se provean soluciones de largo plazo y evitar as la reproduccin de las condiciones de riesgo y
451

minimizarlageneracinderiesgosfuturosduranteelprocesodereconstruccin.Porloanterior, las acciones planteadas en el captulo relacionado con el proceso de respuesta a la ola invernal 20102011, proporciona diferentes acciones tendientes al control y la reduccin del riesgo, que serndetalladasendichoaparte.

3.

Metas
TablaVI3.Metasderesultado
Prcticasdebuengobierno Descripcinde lameta Indicador Asistenciastcnicasamunicipiospara laincorporacindelriesgoenPOT Mejorarla capacidad tcnicadelas entidades territorialesy Corporaciones Autnomas Regionalesen gestindel riesgo CARasistidasenlaincorporacindel riesgoenPOMCAyPGAR Municipiosasistidosenreduccinde lavulnerabilidadpor desabastecimientodeaguapotable PlanesmunicipalesparalaGestin delRiesgodeDesastresformulados Nmerodemunicipiosasistidosen planesderespuestaaemergencias portsunamiyhuracn LneaBase 628asistencias 0 400municipios asistidos 226Planes formulados 0 Meta2014 Llegara1.028asistenciastcnicas (MAVDT) 30CARasistidas(MAVDT) Llegara600municipiosasistidos (MAVDT) Llegara790planesformulados(DGR MIJ) 41municipiosconplanderespuestaa emergenciasportsunami 6Municipiosconplandeemergencias porhuracn(DGRMIJ)

Mejorarelconocimientodelriesgo Nmerodeestaciones adquiridasymejoradaspara alertastempranas 247 estaciones _ 1Mapade amenaza ssmica _ _ Ampliarlasredes demonitoreoy alertatempranay actualizacinde mapasdeamenaza 1Mapaa escala 1:500.000 1Mapaa escala 1:500.000 _ _ _ Nmerodemapasderiesgos porincendiosenlacobertura vegetal 1Mapaa escala 1:500.000 Llegara367estaciones(INGEOMINAS ) 458 100Estacionesnuevas(IDEAM ) 70Estacionesactualizadas(IDEAM) 1Mapaamenazassmicaactualizado (INGEOMINAS) 7Mapasdevolcanesactivos(INGEOMINAS) 120Mapasdefenmenosporremocinen masa(INGEOMINAS) 1Mapadegeomorfologacomoinsumopara lazonificacindegestindelriesgoEscala 1:100.000(IDEAM) 1MapadeZonificacindesusceptibilidad generaldelterrenoalosdeslizamientos (zonascrticasaescala1:100.000) 34Mapasdeamenazaporinundacin 459 (IDEAM ) 20Mapasporposiblepresenciadecorrientes sbitasenpocadelluviasenzonas priorizadas,aescala1:25.000(IDEAM) 2Mapasporeventosextremosescala 1:100.000actualizado(IDEAM INGEOMINAS) 3Mapasderiesgoporincendiosenla coberturavegetalaescala1:100.000para zonascrticas(IDEAM)
457

Nmerodemapasdeamenaza elaborados

457 458

Fortalecimientodelasredesdevigilanciassmicayvolcnica Correspondeaestacionesautomticasparamonitoreodenivelesparaalertastempranasporinundaciones. 459 Mapasnacionalesdereasinundablesydemovimientosenmasaanivelnacionalaescala1:100.000.Mapasdeinundacionespara Depresin Momposina, Ro Sin y Atrato a escala 1:25.000 y para reas urbanas ribereas de mayor poblacin y grado de vulnerabilidaddelosrosMagdalenayCaucaaescala1:10.000. 452

TablaVI4.Metasdeproceso
Prcticasdebuengobierno PolticaNacionaldeGestindelRiesgodeDesastresformuladayadoptadaymarconormativo ylosinstrumentosdegestindelSNPADactualizados SegundafasedelProgramaparalaReduccindelaVulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealos Desastresdiseado Estrategiadeproteccinfinancieraantedesastresdiseada Polticaparaelmanejodedesastresrecurrentesformulada Polticaparalaintervencindeasentamientosenriesgoformulada Polticaparaelprocesodereconstruccinanteunasituacindedesastrenacionaldeclarada, formulada Mejorarelconocimientodelriesgo Estrategiaparaelfortalecimientodelainvestigacinengestindelriesgoformulada PlanNacionaldeFormacinyCapacitacinenGestindelRiesgoimplementado SistemaIntegradodeInformacinparalaPrevencinyAtencindeDesastresmodernizado Instrumentosmetodolgicosparalazonificacindelasamenazas,lavulnerabilidadyelriesgo enelmbitomunicipaldiseadoseimplementados Controlyreduccindelriesgo Criteriosdegestindelriesgoenlaformulacindeproyectosdeinversinpblicanacional definidoseincorporados PlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccinparaelVolcnCerro Machnadoptadosyenimplementacin PolticasdemanejodelriesgoparaelvolcnGalerasyNevadodelHuilaenimplementacin DNP DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DNP,DGRMIJ, MHCP,MAVDT MHCP,DNP, DGRMIJ DGRMIJ,DNP MAVDT,DGR MIJ,DNP,MHCP DGRMIJ,DNP

C.

Respuesta a la Ola Invernal 20102011

El fenmeno de la Nia 20102011 corresponde a un escenario climtico regional caracterizado porunincrementoimportantedelaslluvias,demaneraparticularenlasregionesCaribeyAndina quetuvosuaparicinamediadosde2010yseesperaquecontineduranteelprimersemestrede 2011. El nivel de precipitaciones presentado durante el mes de noviembre de 2010 super los registros histricos para ese periodo460 llevando a aumentos en los niveles de los ros Cauca y Magdalenaysusafluentesnuncaantespresentadosenlahistoriadelpas.Asmismo,deacuerdo con el ndice Multivariado ENSO MEI (por sus siglas en ingls), este fenmeno ha sido el ms fuerte registrado desde 1949. Los impactos generados por la Nia han dejado ms de 2,27 millonesdepersonasafectadas461. ElGobiernonacionalreconocequelosimpactosrelacionadosnopuedensersuperadosmediante el ejercicio de facultades ordinarias en virtud de que las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres, SNPAD, son insuficientesparaconjurarlacrisisyevitarlaextensindesusefectos.Porlotanto,hadeclarado lasituacindedesastre nacionalyelestadode emergenciaeconmica,socialyecolgica462.As mismo,hapromulgado44decretostendientesaintervenirlaemergenciadeclarada.

460 461

Estosregistrosindicanqueenlosquinceprimerosdasdelmesdenoviembrellovimsdeloquellueveentodoelmes. FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. 462 Decretos4579y4580del7dediciembrede2010.Asmismo,seampliladeclaratoriadeemergenciasegnDecreto0020del7de enerode2011. 453

ApartirdeloshechossobrevinientesexpresadosenelDecreto4580de2010,elGobiernonacional adelantalaformulacindeunPlandeAccintendienteasuperarlasituacindedesastreenlas regiones y municipios impactados por las inundaciones lentas y torrenciales, as como por los deslizamientos.EstePlanbuscadefinirlasaccionesestratgicasaserdesarrolladasenlasfasesde atencintemprana,rehabilitacin,reconstruccinyrecuperacinparalocualserunaprioridad paralossectorespblicosyprivadosconocerlacondicinderiesgo,intervenirloynogeneraren los nuevos procesos de desarrollo situaciones de riesgo. El proceso de reconstruccin debe basarseenuntrabajointerinstitucionalqueintegrelosmbitosnacional,regional,departamental ymunicipal,quegaranticetransparencia,eficienciayrespetoporlaautonomalocalyfocalicelas accionesestratgicasaseradelantadas.Asmismo,debeaumentarlacapacidadderecuperacin de la poblacin, el fortalecimiento de los medios de vida y la proteccin de la infraestructura pblica. LasaccionesdelSNPADparahacerfrentealasituacindedesastrerepresentanungranretopara elmismo,ascomounaoportunidadparalosgobiernosnacionalylocal,engenerarprocesosde desarrollo que reconozcan las bondades y limitaciones del territorio. A diferencia de otras situacionesdedesastrenacionaldelpasado,comoelterremotodelejecafeteroen1999,elactual escenariodeemergenciasehacemscomplejoporladispersindelasafectaciones,ladiversidad de las emergencias presentadas, lo dinmico de los procesos, la dificultad de dimensionar la magnitud de la tragedia ya que el fenmeno de la Nia puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, la exigencia en la coordinacin de las acciones y el complejo escenario de responsabilidadesdelosactoresqueintervienenenelmanejodelaemergenciayelprocesode reconstruccin.

1.

Diagnstico

De acuerdo con la Direccin de Gestin del Riesgo y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE), el fuerte invierno del segundo semestre de 2010 ha afectado al 5% de la poblacin nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos y el Distrito Capital463. Asimismo, ha dejado 313 muertos, 290 heridos, 63 desaparecidos y 130.000 personas de los 2.270.000 afectados en 627 alojamientos temporales. A pesar de no contar con un anlisis detallado de prdidas, daos y necesidades, as como encontrarse en proceso el registro de afectados,acontinuacinserelacionanlosprincipalesdaosasociadosalaslluvias: 5.700viviendasdestruidasy341.000averiadas,lamayorcifrareportadaenlaltimadcada. 751 vas, 66 puentes vehiculares y 134 peatonales afectados. Los departamentos ms impactados en trminos de infraestructura vial son Antioquia, Santander, Caldas, Risaralda, Norte de Santander, Atlntico, Magdalena, Sucre, Crdoba, Bolvar, Valle del Cauca, Cauca, NarioyBoyac. 269acueductosy16alcantarilladosafectados. 813 centros educativos464 en 116 municipios de 19 departamentos del pas, 15 centros de saludy38centroscomunitariosafectados.

FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. SegninformacinpreliminardelasSecretarasdeEducacinal6dediciembrede2010.Delas813infraestructuraseducativas569 necesitansersometidasaunmantenimientocorrectivoquepermitirsuacondicionamiento,mejoramientoydotacin.ElMinisteriode EducacinNacionalcalcula,queaproximadamente40%delas813sedeseducativasafectadasporelfenmenodelaNia,necesitan

464 463

454

Porotraparte,apartirdelainformacinreportadaporelIGAC,DANE,IDEAMylasSecretarasde Agriculturadecadadepartamento,laestimacindereasafectadasasciendea807.609hectreas inundadas y 200.000 afectadas por humedad465. Aunque se cuenta con estimaciones y datos preliminaressobrelasafectaciones,estimarlasprdidasydaostotalesdelsectoresdifcil,enla medida en que las lluvias, inundaciones y excesos de humedad de los suelos an perduran en diversoslugaresdelpas.Enesamedida,slocuandolosfenmenoscausantesdelaemergencia hayancesadopodrestimarseconprecisinelgradodeafectacin. Las acciones del Gobierno para el manejo de la emergencia, dependen de los pronsticos y escenarios esperados del comportamiento de las precipitaciones durante el primer periodo de lluviasenelpresenteao.DeacuerdoconelIDEAM,laprimeratemporadaseca(eneroyfebrero) se ver influenciada por la presencia de la Nia, lo que traer como resultado la ocurrencia de precipitaciones atpicas (en cantidad y frecuencia), esperando volmenes superiores a los promediosdelapoca,enlamayorpartedelasregionesAndina,CaribeyPacfica,entreeneroy marzo. Por tanto, es probable que se sigan presentando algunas emergencias asociadas con deslizamientos de tierra, y con niveles altos en algunas zonas ribereas de las cuencas hidrogrficas,especialmentedelcentroynortedelpas. La primera temporada lluviosa, abriljunio, se ver afectada por la presencia de la Nia, lo que traercomoresultadolaocurrenciadelluviasdecarcterimportante,porlocual,esprobableque se sigan presentando excesos con respecto a los valores medios del trimestre para las regiones Andina, Caribe, Pacfica y Orinoquia, salvo en la Amazona donde se podran presentar valores cercanosalosnormales. DeacuerdoconlasproyeccionesdelIDEAM,alextenderselasituacindelluviasatpicasdurante el primer rgimen lluvioso del ao, coincidir con el segundo, agravando la situacin actual. En trminos prcticos, implicara por ejemplo, que las acciones de emergencia podran prolongarse ms all del primer semestre, en tales condiciones, el inicio de actividades relacionadas con la reconstruccinestarasujetoalaevolucindelosescenarios. Esdeutilidadentenderqueadiferenciadedesastresdecarcterintensivocomolosterremotos, ste constituye un desastre de carcter extensivo, en el cual la caracterstica principal es la distribucineneltiempoyespaciodelosimpactosasociados.Larespuesta,enconsecuenciadebe serdiferenciadarespectoalosaprendizajesdelpasenelmanejo,porejemplo,deterremotos.

2.
a)

Lineamientos y acciones estratgicas

Fases de intervencin y sectores estratgicos

Para el manejo de la situacin de desastre se han considerado tres fases principales, esto es: atencin,rehabilitacinyrecuperacinyreconstruccin.

reposicin(reemplazocompletoydefinitivo)oreubicacin(reconstruccinennuevospredios).Asmismo,lasinfraestructurasquese hanvistomsafectadashansidoenBolvaryChoc,lascualesrepresentanel51%delassedeseducativasafectadas. 465 Informacinactualizadaal11deenerode2011. 455

1. Fase de atencin
Dentrodelamismasehanconsideradocomoaccionesestratgicasendiferentessectores: Interior y Justicia, en la atencin a las familias afectadas por la ola invernal, a travs de la entrega mensual de un kit de ayuda humanitaria y la provisin de recursos financieros para albergues. Asimismo, el DANE y Accin Social, a travs de la Red para la Superacin de la PobrezaExtrema,enlaidentificacindepersonasdamnificadasensuscondicionesdevida. Transporte, en la fase de atencin inmediata de la infraestructura de la red vial nacional, a travs de la intervencin en tramos con cierre total, paso restringido, susceptibles de ser afectadosyenlarealizacindelosestudiosydiseosnecesariosparalarehabilitacindela red. De igual manera, se han identificado acciones estratgicas en la red terciaria (incluye puentesvehiculares,pontonesypeatonales)yenlaatencindelasemergenciasfluvialesen LaMojana,municipiosaledaosalroMagdalenayCanaldelDique. Agropecuario, en el plan de choque sanitario diagnstico, manejo de atencin de focos sanitarios y difusin de medidas de prevencin y mitigacin; en la compra de cartera a pequeosproductoresyrefinanciacinencondicionesespecialesatravsdelFONSA466;enel programa de alivio a la deuda agropecuaria y de reactivacin agropecuaria nacional para el sectorcafetero;enlarehabilitacindelainfraestructuraafectadavasdeaccesoadistritos de riego, sistemas de bombeo y reforzamiento de diques; en planes de suplementacin estratgicaparabovinos;enelapoyoalarecuperacindelsectordepescayacuicultura;enla investigacin y transferencia de tecnologa rehabilitacin del suelo; en la mejora de la informacin para los beneficiarios y; en la implementacin de mecanismos de vigilancia y auditoradelosinstrumentosybeneficiarios. Proteccin Social, en la vigilancia de la salud pblica acciones de respuesta inmediata y supervisoresqueapoyenlasactividadesdevigilanciaepidemiolgica,ascomoladotacinde equiposdecmputoydecomunicaciones;enelfortalecimientodelareddelaboratoriosy creacindeunidadesmviles;enladotacindeequiposeinsumosparaelcontroldevectores yladisposicindeaguapotabley;enlaatencindepacientesconenfermedadesrespiratorias odiarreicasagudas. Educacin, en la prestacin del servicio a travs de aulas flotantes, containers, carpas y alquilerdeespaciosalternativosparalaeducacindelosnios467.Asmismo,laprestacindel servicio requiere la implementacin de jornadas escolares complementarias, adquisicin de bateras sanitarias, compra y dotacin de kits escolares, garantizar el transporte escolar y la provisindechalecossalvavidas. Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,enlaoperacindelaredhidrometeorolgica,del serviciodepronsticosyalertasylossistemasdemonitoreoeinformacin.Asimismo,enla recuperacin de las estaciones afectadas, el mantenimiento de la red y el apoyo tcnico al Ministerio del Interior y de Justicia en las soluciones transitorias de agua potable y saneamientobsico. Defensa,enactividadesdeatencinhumanitaria,atravsdelaDefensaCivilColombiana,en coordinacinconlasentidadesoperativasdelSNPAD.

FondodeSolidaridadAgropecuaria,FONSA. Dentro de los espacios alternativos se consideran aquellos de propiedad de las Cooperativas, Iglesias, Juntas de Accin Comunal, entreotras,deacuerdoaladisponibilidaddecadamunicipio.
467 466

456

2. Fase de Rehabilitacin
Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos: Transporte, en la rehabilitacin de los corredores viales alcanzando el nivel de servicio ofrecidoantesdelaemergencia.Noobstante,lasintervencionesnoaseguraranlareduccin delavulnerabilidadantefuturasamenazas,locualserabordadoenlasiguientefase.Dentro delasaccionesconsideradasenestafaseestnlarealizacindeestudios,laintervencindela red vial nacional, prioritariamente, la red vial terciaria (incluye puentes vehiculares y pontones) y la red frrea concesionada. Asimismo, la identificacin de proyectos que asegurenunaaltaoperabilidaddelainfraestructuraaeroportuariadelpas. Agropecuario, en la creacin de una lnea especial de crdito e incentivos a la capitalizacin ruraldeolainvernalparalainfraestructuradeproduccin,transformacinycomercializacin; enlacapitalizacindelFondoAgropecuariodeGarantas,pararespaldarcrditosotorgadosa poblacinafectada;enelfortalecimientodelFondodeRiesgosAgropecuariosparaestimular, va subsidio a la prima, la toma de seguros para los nuevos cultivos del primer semestre de 2011; en la construccin y mejoramiento de vivienda de inters social rural y; en medidas preventivasasociadasconlarehabilitacindedistritosderiego. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la reparacin en sitio y la reubicacin de viviendasurbanasafectadasyenlarehabilitacindesistemasdeacueductoyalcantarillado. MinasyEnerga,enlaintervencindelasinstalacionesinternasdeenergaygasafectadas,las cuales consisten principalmente en las acometidas y los equipos de medicin. Se incluye adems la reubicacin de las redes de las viviendas que tengan que ser reubicadas definitivamente. Educacin, en el mantenimiento correctivo y la reparacin estructural de las instalaciones educativas afectadas. Esto incluye el acondicionamiento, mejoramiento y la dotacin de las infraestructuras educativas, no solo de las afectadas por el invierno sino las utilizadas como albergues. Proteccin Social, en la vigilancia en salud pblica, en el fortalecimiento de la red de laboratoriosexistenteylacreacindeunidadesmviles,enladotacindeequiposeinsumos destinados al control de vectores y la disposicin de agua potable, en la atencin de enfermedades de inters en salud pblica y en la recuperacin de infraestructura y equipamentohospitalario.

3. Fase de recuperacin y reconstruccin

Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos: Transporte,enlaejecucindeproyectosestratgicosquepermitansolucionesdefinitivasalos problemasdeexposicindelainfraestructuravial.Enparticular,sebuscaquelasolucinpara problemticas recurrentes como La Mojana y Canal del Dique sea fruto de un consenso intersectorial. As mismo, se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados,diseoyconstruccindetramosnuevos.Losproyectoscomprendidosenestafase sonobrasdeingenierademayorduracinycomplejidadquepuedenextendersehasta2018, dependiendodelosestudiosydiseos,ascomodelosprocesosdecontratacin.

457

Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,enlaculminacindelosprocesosdereparacinde viviendas en sitio y reubicacin. Asimismo, se plantea llevar a cabo procesos de reasentamiento preventivo y la ejecucin de acciones de mitigacin como estabilizacin de taludes,canalizaciones,entreotras.Encuantoalsectordeaguapotableysaneamientobsico, una vez bajen las aguas y se identifiquen las afectaciones se tiene considerado reparar la infraestructura de acueducto y alcantarillado, mejorar la calidad del agua vertida a cuerpos hdricosreceptoresyelmanejodeaguaslluviasenzonasurbanas,reducirlacontaminacinen cuencasprioritariasdelosrosBogot,Cauca,Chinchin,Medelln,Fonce,Otn,Chicamochay Fquene. Accin Social, en la vinculacin de 88.700 familias damnificadas, a travs de la Red para la SuperacindelaPobrezaExtrema468.DeacuerdoconlainformacinsuministradaporAccin Social, este nmero de familias implica la financiacin en un 100% del acompaamiento permanenteaestasfamiliasatravsdecogestoressocialesybrindarlesaccesopreferentede la oferta de servicios del Estado. Asimismo, se tiene previsto implementar el programa de EmpleodeEmergencia469encoordinacinconelMinisteriodelaProteccinSocial. Agropecuario,enlaincorporacindecriteriosparalalocalizacindelaproduccinapartirdel mapaactualizadodevocacindeusoactualypotencialdelsuelo;enelmanejoadecuadodel recursohdricoydelasfuentesabastecedorasdelosdistritosderiego;enlaconstruccinde mapasderiesgodedesastresparaelsector;enprogramasdereubicacindelaproduccin, por ejemplo, el Plan Integral de La Mojana; en el desarrollo de sistemas productivos ms resistentesaeventosclimticos,atravsdepaquetestecnolgicos470yvariedadesresistentes a plagas, inundaciones, sequas, granizadas y heladas. Asimismo, en el manejo integral de riesgos climticos, esto es, el desarrollo de instrumentos de proteccin financiera, la vinculacindelosentesterritorialesalossegurosagropecuarios,ampliacindelportafoliode servicios y de aseguradoras oferentes y desarrollarun Programa de Adaptacin y Mitigacin delSectorAgriculturaalCambioClimtico. Educacin, en la reposicin (reemplazo completo y definitivo) o reubicacin (reconstruccin en nuevos predios) para las 244 de las 813 sedes educativas afectadas por la ola invernal. Asimismo,enlaidentificacindelainfraestructuraenriesgoyenlacapacitacinyformacin detodalacomunidadeducativaenmanejoambientalygestindelriesgodedesastres. ProteccinSocial,enlarecuperacindeinfraestructurayequipamientohospitalario.

b)

Esquema institucional

Conelpropsitodesuperarlasituacindedesastredeclarada,lasinstitucionesdebernseguirlas siguientes premisas: (1) definir estrategias de descentralizacin en los territorios segn competencias y responsabilidades; (2) propiciar una activa participacin de las comunidades y canalesdecomunicacineficientesconlosgobiernoslocales;(3)delimitareltiempoquedurarla intervencin,paradarunsentidodeurgenciaalasacciones;(4)contarconpersonalcalificadoy
LavinculacindelapoblacindamnificadaaJuntosdebeestarsujetaalcumplimientodeloscriteriosdeingresoyaplanteadosporla estrategia,yteniendoencuentalasrestriccionespresupuestalesydeoperacin,quesernrevisadasporlaComisinIntersectorialde Juntosparadefinirlaintervencin. 469 Decretosdeemergencia016del6deenerode2011y130del20deenerode2010. 470 Un paquete tecnolgico es un conjunto deprocesosy productos (insumos) que usa cada productor para generar su bien final. El paquetetecnolgicoincluyelatecnologaquesedebeemplearenlosprocesosdetransformacin,enladefinicindelamateriaprima y los recursos que se deben emplear; en los equipos y su forma de operacin y en la eficiencia y eficacia de los procesosque se emplean. 458
468

experimentado en la valoracin y ejecucin de las acciones estratgicas; (5) demostrar imparcialidad,sentidodeequidadeintegralidad;(6)acelerarprocesosadministrativosydetoma de decisiones; (7) contar con esquemas y procedimientos que se adapten a las condiciones cambiantes de la emergencia; (8) fortalecer la capacidad de ejecucin de las entidades; (9)asegurarquenosereproduzcancondicionesderiesgotraslareconstruccin;(10)fortalecerla comunicacinydifusin delosavancesdel plandeaccin;(11)vincularaentesdecontrolpara querealicenelseguimientoalaasignacinymanejodelosrecursoseinvestiguenlasdenuncias presentadasporlacomunidady;(12)eliminarobstculosalpapeldecooperantesydonantes. Lasvctimasdeundesastrepuedenenfrentardesplazamientoforzado,desigualdadenelaccesoa la ayuda humanitaria, prdida de documentos de identidad, reubicaciones involuntarias o en lugaresinseguros,vulneracindelderechoalaeducacincuandoseusanescuelascomoalbergue por mucho tiempo. Por tanto, las medidas que se adopten deben reconocer los derechos humanosdurantelasdiferentesfasesdeintervencin,demaneraparticular,seidentificancomo accionesprioritarias:(1)lanodiscriminacinyelreconocimientodeenfoquediferencialfrenteala situacin de desastre471; (2) la proteccin del derecho a la vivienda y a la propiedad; (3) el considerar durante la reconstruccin el restablecimiento de los medios de subsistencia para la poblacin y la reactivacin econmica; (4) la atencin a los derechos econmicos, sociales y culturalesdelascomunidadesafectadasy;(5)elestablecimientodeunsistemademonitoreode derechoshumanos. Para hacer frente a la emergencia se han conformado dos instancias para el manejo de las diferentes fases ya descritas, esto es, una Gerencia472 para el Fondo Nacional de Calamidades encargada de acciones dirigidas a la atencin y rehabilitacin. Asimismo, se ha conformado un Fondo de Adaptacin473 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonas afectadas por el fenmeno de la Nia, con personera jurdica, autonoma presupuestal y financiera,adscritaalMinisteriodeHaciendayCrditoPblico.EstosFondosenconjuntoconlos diferentes sectores y entidades territoriales y en coordinacin con la Direccin de Gestin del Riesgo, del Ministerio del Interior y de Justicia, sern los encargados de las acciones integrales paralaatencin,rehabilitacinyrecuperacinyreconstruccindelasreasafectadas.Paraello, sehaprevistolaarticulacindelPlandeAccinEspecficodequetrataelartculo20delDecreto Ley919de1989yartculos3y4delDecreto4579de2010,conlosPlanesdeAccindelosFondos antesmencionados. Lasinversionesqueserealicenenlaszonasbuscarnlareconstruccinfsica,larecuperacindel tejidosocial,delacalidaddevidayambientaldelapoblacin,lareactivacineconmicaydelos medios de vida y el fortalecimiento de la capacidad institucional. Para ello, se privilegiar la adquisicindebienesyserviciosgeneradosenlasmismasregiones.Losincentivosdebenbuscarel fortalecimiento de los grupos de base en las zonas afectadas, en aras de construir confianza y cooperacin entre los diferentes gobiernos y las comunidades. Asimismo, se espera una accin complementariaysolidariadelsectorprivado,cooperantesinternacionales,autoridadeslocalesy regionales, como de las Corporaciones Autnomas Regionales, segn el mbito de sus competencias.
Los programas y polticas destinadas a grupos especficos de poblacin, esto es, mujeres, personas en situacin de discapacidad, nias, nios y adolescentes, ancianos, minoras tnicas, incluyan las medidas dirigidas a prevenir la violacin de sus derechos y a protegerlossisteseproduce. 472 Decreto4702del21dediciembrede2010. 473 Decreto4819del29dediciembrede2010. 459
471

c)

Financiamiento

Para asegurar los recursos en las diferentes fases se han identificado como fuentes de financiamiento,lassiguientes: Presupuesto nacional, vigencia 2010, segn Decreto 4627 del 13 de diciembre de 2010 y adicinpresupuestal2011,Decreto145del21deenerode2011. Contratacin de crditos externos con la banca multilateral, en el marco de la operacin Disaster Risk Management Development Policy Loan por US$150 millones y otras disposicionesdadasporelDecreto4703del21dediciembrede2010. RecursostributariosenelmarcodelDecreto4825del29dediciembrede2010. Donaciones internacionales, particulares y del sector privado recibidas en la subcuenta del FNC,ColombiaHumanitaria. Otrasfuentesespecialesapartirdelosdecretosdeemergencia,estoes:(1)transferenciasdel subsidio familiar de vivienda urbana, Decreto 4730 del 23 de diciembre de 2010 y Decreto 4832del29diciembrede2010;(2)lneaderedescuentoenFINDETER,Decreto4808del29de diciembre de 2010; (3) bienes de estupefacientes a cargo de la Direccin Nacional de Estupefacientes,Decreto4826del29dediciembrede2010;(4)instrumentosfinancierospara elsectoragropecuario,Decretos4828del29dediciembrede2010y126del20deenerode 2011;(5)recursosparaprevencinensalud,Decreto0017del6deenerode2011;(6)Fondo NacionaldeRegalas,enelmarcodelDecreto4831del29dediciembrede2010;(7)rentasde lasCorporacionesAutnomasRegionales,segnDecreto4629del13dediciembre de2010; (8)enajenacindeunaparticipacinaccionariadelaNacinenEcopetrolS.A.,Decreto4820 del29dediciembrede2010.

Para efecto de los Fondos Nacional de Calamidades y de Adaptacin, el acceso, administracin, distribucin, ejecucin y seguimiento de los recursos sern definidos por su respectiva Junta o ConsejoDirectivo.Elmanejodeestosrecursosserobjetodecontrolporpartedelosorganismos delEstadocreadosparadichopropsito.

D.

Canasta y eficiencia energtica

El sector mineroenergtico adems de ser una locomotora para el crecimiento, tiene la gran responsabilidad de garantizar el abastecimiento energtico para el desarrollo sostenible de las dems locomotoras. En este sentido, el compromiso se centra en suplir la demanda con energticos de calidad, de manera confiable y que a su vez contribuyan con la conservacin del medioambiente. EnColombialosmayoresconsumidoresdeenergticossonlossectoresdetransporteeindustrial, loscualessumanun63%delconsumofinal.Asmismo,losenergticosmsusadosenelpasson elpetrleoysusderivadosconun42%delconsumo,seguidodelaelectricidadygasnatural.

460

FiguraV VI1.Consumofinaldeenergaporsectory ycanastaener rgtica,porfue ente A PanelA PanelB

Fuente:U UPME,SIMEC.

Colombiaemiti18 80millonesde etoneladasd dedixidodecarbonoequ uivalente(MtCO2e)en200 04, el cual se desagreg en los sect ga tores econm micos de acu erdo con la figura VI2. En trminos de elquintolug emisionesdelsecto orenergtico o,Colombiao ocupelpues sto48aesca alamundialy gar en Am mrica Latina en 2005, co 56 millones de tonela on adas el 31% de las emi % isiones totale es proced dentesdelus sodecombus stiblesfsiles scarbnmin neral,gasnat tural,GLPyg gasolinamoto or y10M Mtdeemisionesfugitivasycombustiblesdebiomasa a.Adicionalmente,lasemi isionesdegas ses deefectoinvernaderopercpit tacorrespond dientes alsec ctorde energ gaestnalre ededor de1,6t 4 CO2e474. Lo anterior muestra qu pese al uso de combu r ue ustibles fsiles las emisio ones del sect tor energ ticosonbaja as.
FiguraVI2.EmisionesdeCO2eapartird defuentesdeenerga

Fuente: Cabreraetal.,20 009BancoInteram mericanodeDesarrollo(BID),elBa ncoInternacionaldeReconstrucci nyFomento(BIR RF)y laCorpor racinFinancieraInternacional(CFI).

Conel propsitode egarantizare elautoabaste ecimientoene ergticoyla sostenibilidad dambientald del a n c o intas fuentes de energa se s pas, la poltica del Gobierno nacional en cuanto al uso de las disti desarro ollabajocrite eriosdeconfi iabilidad,efic ciencia,ydive ersificacin,c considerandolascondicion nes sociale esyrespetand dolariquezaambientalde ecadaunade elasdistintasregionesdelpas. En est sentido, en concordan te e ncia con las dinmicas d el sector en nergtico a n nivel mundial y considerandounfuturoenelqu uelaenerga proveniente deloscombu ustiblesfsile essercadav vez
474

Fuente e:DocumentoClea anTechnologyFun ndinvestmentPlan nforColombia(20 010). 461

msescasa,ladiversificacindelamatrizenergticaatravsdeenergasalternativasseconcebir comounprocesodeconocimiento,aprendizaje,einnovacinenelusodetecnologaslimpias,a partirdelasdistintaspotencialidadesdecadaregin.

1. Combustibles lquidos y biocombustibles como insumo para el transporte

ElGobiernocolombianoadoptlaPolticaNacionaldeTrasporteUrbano(PNTU),lacualpermite introducirlosSistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)ySistemasdeTransportePblico (SETP),conelpropsitodedesarrollarsistemasquebrindenalosusuariosunserviciocompetitivo, eficiente,yseguro,yasuvezunaatmsferamslimpia,enlasgrandesymedianasciudades475.Un ejemploentrminosdebeneficioambientaldeestossistemas,sonlosresultadosobtenidosconla implementacin de TransMilenio, el cual ha logrado reducir 0,25 Mt de CO2e por ao476. Considerandoqueelsectortransporteeselprincipalconsumidordeenergticosenelpas,esde vitalimportancialaarticulacin.delaspolticasdetransporteconlaspolticasdeusoeficientede energaenmarcadasenelProgramaparaelUsoEficientedeEnerga(PROURE)yelmejoramiento delacalidaddecombustibles,sinlimitarsealcomponentedetransporteurbano. Desde el sector energtico, las polticas que el Gobierno ha implementado en materia de combustibleshantenidocomoobjetivoladisminucinprogresivadelosnivelesdeazufre,hasta alcanzar niveles inferiores a 50 partes por milln (ppm) en disel, 300 ppm en gasolinas y un mejoramientodelacalidadproducidaporlamezcladecombustiblesfsilesconbiocombustibles (alcoholcarburanteybiodisel). Enrelacinconelprimerobjetivo,sehadesarrolladounprocesodeoptimizacinenlarefinerade Barrancabermeja, el cual permiti que en agosto y septiembre de 2010 se produjeran combustibles de mayor calidad a la definida por la normativa ambiental, con la utilizacin de crudosmspesadosyunmayorrendimientoenlaobtencindeproductosvaliosos.Asmismo,se inici la implementacin del plan maestro de la refinera de Cartagena, la cual entrar en operacinenelao2013ypermitirincrementarlaofertadecombustiblesconaltosestndares decalidad. En cuanto al segundo objetivo, el Gobierno nacional ha construido un marco de poltica y regulacin con el fin de generar incentivos econmicos que aseguren la participacin del sector privadoalolargodelacadenadeproduccindelosbiocombustibles.Lasleyes693de2001,788 de 2002 y 939 de 2004, establecieron la obligatoriedad de mezclar combustibles fsiles con biocombustiblesygeneraronunmarcoespecialenmateriatributariaparalosproductores.Estos han sido temas claves en la creacin de incentivos para la produccin de biocombustibles en Colombia. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energa defini un precio techo y un precio piso para el etanol, garantizando al productor el mayor valor entre el precio de la gasolina y un precio que reconoce los costos de oportunidad de las materias primas que se utilizan para la produccindealcohol.Estosincentivospermitieroneldesarrolloporpartedelsectorprivadode una capacidad instalada de produccin de etanol de 1.100.000 (litros/da) y de biodisel de 1.297.205(litros/da),deacuerdoconlascifrasactuales.
En lasgrandes ciudades se consideran aquellas con poblacin superior a 600.000 habitantes y las medianas en el rango deentre 250.000y600.000habitantes. 476 Fuente:DocumentoCleanTechnologyFundInvestmentPlanforColombia(2010). 462
475

Considerando el panorama general descrito anteriormente en el sector de transporte y las particularidades en materia de combustibles, el Gobierno nacional establecer los incentivos adecuados para promover su uso eficiente y racional, mediante las siguientes lneas de accin definidasen elPROURE: (1)realizar campaasdeyformacinenusoeficientedecombustibles, los beneficios de la utilizacin de sistemas de transporte masivo; (2) promover la utilizacin de vehculoselctricos,hbridosodegascombustibleenelparqueautomotoryenparticularenlos sistemas de transporte masivo; (3) generar la reglamentacin y los esquemas de incentivos que propicien la renovacin del parque automotor; y (4) estudiar alternativas que propicien mejoras enla calidaddelos combustibleslquidosydisminucionesprogresivasdelosnivelesde azufre y otras sustancias contaminantes. Dichas alternativas se evaluarn considerando, entre otros, criterios de sostenibilidad ambiental y los impactos econmicos sobre los usuarios finales y la competitividaddelpas. Endesarrollodelinterspblico,colectivo,socialydeconveniencianacionaldemejorarlacalidad devidaygarantizarelderechoconstitucionalalgocedeunambientesano,mediantelaadopcin demedidasqueminimicenelimpactoambientalnegativoyaumentenlacalidaddeldieselenel pas,ademsdelasregulatoriasyaadoptadasendesarrollodelaLey1205de2008,losMinisterios deMinasyEnergayMedioAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialocualquierentidadquelos reemplace en las funciones referentes a la definicin de la calidad de los combustibles y al establecimientodeloslmitesparalaemisindevehculos,debernestudiaralternativasyponer en vigencia normas adicionales que reduzcan las emisiones de material particulado de los vehculosconmotoraciclodieselennomenosdeunveinticincoporciento(25%)ylaemisinde xidodenitrgenoennomenosdeun5%,deloactualmentevigente. Con el propsito de implementar criterios de eficiencia en la oferta de biocombustibles como mezclaparavehculosautomotores,contribuyendoaladiversificacindelacanastaenergticay permitiendo la disminucin del impacto ambiental causado por residuos vegetales, el Gobierno nacionalimplementaraccionesorientadasa:(1)realizarunarevisindelosavancesactualesdel programademezclasanalizandolaviabilidadyeficienciadeaumentarlosporcentajesdedichas mezclas; (2) continuar con el comit intersectorial de biocombustibles como instancia de coordinacin interinstitucional; (3) reglamentar tcnica y econmicamente las estaciones de servicio, plantas de abastecimiento, y refineras del pas para el uso de la tecnologa FlexFuel y definirlascondicionesdemercadoquepermitanlaexistenciadevehculosdeestetipoenelpas; (4)avanzarenlosestudiosylascertificacionesnecesariasparaposicionarlosbiocombustiblesdel pasenlosmercadosinternacionales;(5)continuarparticipandoenlasiniciativasinternacionalesy de cooperacion tcnica con otros pases, con miras a mantener actualizados los estndares internacionalesdecalidaddebiocombustiblesygarantizarlasopcionesdeaccesoamercadoscon potencial de utilizacin de dichos productos; y (6) adelantar estudios que permitan medir la potencialidaddelpasencuantoalaproduccindebiocombustiblesdesegundageneracin477yde serelcasoexpedirlasregulacionestcnicasyeconmicasparasuimplementacin.

2.

Provisin del servicio de energa elctrica

Actualmente la capacidad de generacin de energa elctrica del pas tiene la siguiente composicin: hidrulica el 66,92%, trmica el 27,54%, carbn 5,21% y elica 0,33%. Lo anterior
477

Biocombustibles a partir de biomasa diferente a alimentos, de materias primas para otros usos o a travs de la refinacin de productosintermedioslquidos. 463

muestr un parque de genera ra acin, con un desarrollo incipiente de fuentes energticas no u o conven ncionales.
Fig guraVI3.Cap pacidadefectiv vadegeneraci nportecnolo ogaenMW

Fuente:U UPMEBalancesEnergticos

La exp pansin en ge eneracin de energa elctrica se fun damenta en el esquema de Cargo p e por Confiab bilidad,elcu ualatravsd deunmecanismodesuba astapermite hacerviable lainversin en los pro oyectos necesarios para garantizar la atencin de la demanda de energa, en condicion g nes crticas syacostose eficientes.Co omoresultado odela aplica acindeeste mecanismo e o,lamayora de obligac ciones de en nerga en firme a proyec ctos nuevos de generaci in fue asign nada a plant tas hdrica indicando que esta te as, ecnologa de generacin, adems de ser una fue ente de energa lidad que el pas necesita a limpia, es la que actualmente puede ofrece los niveles de confiabil , p er s a menor rescostos. Estudio osdelaUnive ersidaddelosAndeshan mostradoqu ueeldesarrol llodegeneracindeenerga con fuentes no con nvencionales (FNCE) perm mitira una red duccin en la emisiones de carbono de as M scurso de 20 aos478. En este sentido, se explorar la posibilida de incluir un e ad 37,5 Mt en el trans esquem de incent ma tivos para la inversin en generacin con energas alternativas en el Sistem n s s ma cional (SIN), considerand integralm Interco onectado Na do mente la disp ponibilidad d recursos de de genera acin con que cuenta el pas y sin co omprometer la confiabilidad y eficien ncia econmica lograda mediante los mecanis a smos existen ntes. Estos i ncentivos se pueden en e nmarcar en un esquem maquepermitaencausarrecursosprov venientesde organismosm multilaterales sparadismin nuir la brec de invers cha sin existente en este tipo de tecnolog e o gas, sin defo ormar el mer rcado o prefe erir tecnolo ogasenlosp procesosdee expansindel lcargoporco onfiabilidady yconsiderarla aposibilidad de utilizar rincentivostr ributariosdur rantelaimple ementacind delosproyect tos. Desde el punto de vista de la demanda ha e asta el mom ento no se han consolid dado polticas o s esquem masquemax ximicenelpotencialque stapodrare epresentarju ugandounpa apelmsactiv vo. Eneste esentido,elG Gobiernonac cionalenlnea aconelPROU URE,establec cermedidasparacontrib buir alaconservacindelmedioamb bienteatrav sdelusode eTecnologa deEficiencia aEnergtica de do iguientes line eamientos: (1) promoci n de cambio tecnolgico en el uso de o o acuerd con los si artefac ctoselctrico os.Enelsecto orresidencial l,sepromove ernmedidas sdeahorrod deenergatales comol lasustitucin ndebombillo osconvencion nales,usode hornillasye electrodomst ticoseficientes; n, (2) uso eficiente de energa en equipos de refrigeraci aire acondicionado y desarrollo de o d y sistemasdearquite ecturabioclim mticaenvivi iendas;(3)or rientarelPro ogramadeNo ormalizacin de mas stacin del se ervicio hacia proyectos que propicien la n Redes y los esquem diferenciales de pres
478

Fuente e:UnidaddePlane eacinMineroEne ergtica,2009. 464

disminucin de las prdidas no tcnicas y la racionalizacin del uso del servicio. En el sector Industrialsepromovernprogramasdecapacitacinqueconciencienalosempresariossobrelos beneficios econmicos de cambios hacia tecnologas de produccin ms eficientes y mejores prcticas en el uso de energa; y (4) Impulsar iniciativas de poltica energtica y desarrollos regulatoriosquepermitanalademanda479tenerunpapelcadavezmsactivoenelmercado. ElGobiernonacionalenconcordanciaconloslineamientosdepolticaplasmadosenelPROURE, continuarconlaexpedicindelasreglamentacionestcnicasquepromuevanelusomsseguro, limpio y eficiente del servicio de energa Elctrica. Se desarrollarn los reglamentos tcnicos de etiquetado, semaforizacin, uso de calderas, y uso racional de energa en viviendas de inters social. Con el propsito de fortalecer y darle continuidad a las estrategias definidas en el PROURE, el Gobierno logr gestionar recursos de crdito en el marco del Clean Technology Fund (CTF), identificando programas prioritarios para su implementacin tales como: (1) creacin de esquemas de acompaamiento o auditoria para los sectores industriales o comerciales en la implementacin de programas de URE, como son la sustitucin de motores convencionales por motores ms eficientes;(2) utilizacin de las empresas distribuidoras de energa elctrica, como catalizadoresderecursoseidentificacindeusuariosconpotencialdetransformacinalUREenel sector residencial; y (3) eliminacin de barreras en el escalamiento del programa PROURE por medio de la creacin de un Fondo Nacional de Eficiencia Energtica, el cual logre canalizar recursos.

3.

Abastecimiento de gas combustible

Actualmente en este mercado existen dos productos, el gas licuado de petrleo (GLP) y el gas natural (GN), los que en algunos segmentos del mercado son sustitutos y compiten entre s, especialmenteenelresidencial.Paraaprovecharentrminosdeeficiencialacompetenciaentre estosdosenergticosesnecesariotenerencuentaquelosesquemasdefomentoalaexpansin del servicio de cada uno de los productos citados estn desarticulados. Esto ha generado en los preciosqueconllevanenalgunoscasosalusoineficientedelrecursoyunsesgoenlaasignacinde lacanastaenergtica. ConsiderandoloanteriorelGobiernonacionaldebepropiciarlaarmonizacindelosesquemasde promocindelusodelGLPyelGNdemaneraqueseeliminenlasdistorsionesenlosmecanismos de transmisin entre los costos y las seales de precios, propiciando una mayor eficiencia asignativa en el mercado de estos sustitutos. En este sentido se enfocarn esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) reducir gradualmente los subsidios para infraestructura de transportey distribucin degas,otorgadosatravsdefondos nacionales;(2)permitirelusode GLP como combustible para vehculos y expandir su uso en la industria petroqumica; (3) consolidarelesquemademarcasparaladistribucinycomercializacindeGLP;y(4)desarrollar losmecanismosquepermitanequipararelesquemadesolidaridad.

479

Enparticularlosusuariosnoregulados. 465

4.

Energa y gas para una industria competitiva

Con el objetivo de propiciar el incremento de la productividad de las industrias intensivas en energa elctrica y gas natural, incentivar el crecimiento econmico y la creacin de empleo, el Gobierno nacional buscar los mecanismos adecuados para la eliminacin gradual de la contribucin industrial en los servicios pblicos de energa elctrica y gas combustible, incorporando dentro de los criterios de dicha gradualidad la respuesta de la industria a estas reduccionesentrminosdeincrementoenelempleo.Lasmedidasquesetomenenestesentido nodebencomprometerlasostenibilidaddelesquemadesolidaridad,nicausarcostosfinancieros alasempresasprestadorasdelserviciodeenergaelctrica.

5.

Usos alternativos para el carbn

Con relacin al carbn y considerando la abundancia de este recurso en el pas, es preciso fortalecer estrategias de innovacin y transferencia tecnolgica que permitan lograr mayor eficiencia y uso limpio de este mineral. Con este objetivo el Gobierno nacional orientar sus esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) propiciar la cooperacin internacional y la articulacin con entidades cientficas como Colciencias, para el desarrollo de tecnologa de uso limpioymayoreficienciaparasucombustin;y(2)fomentaralternativasdevaloragregadopara elusodecarbn,porejemplosutransformacinparaproduccindecombustibleslquidos.

6.

Eficiencia en la formacin de precios

Finalmente, el Gobierno nacional armonizara los mecanismos de formacin de precios de los distintos energticos, de manera que respondan a las condiciones de escasez o abundancia de recursosalternativosyestableceresquemasquepermitanreflejarenlatarifaalusuariofinal,los costos eficientes en los que incurre la sociedad a lo largo de la cadena de suministro del energtico. Deacuerdoconloanterior,losesquemasdepreciosdelosenergticos,yaseanestosreguladoso no, debern remunerar adecuadamente las inversiones, dar seales de escasez para la competencia y evitar el abuso de posiciones dominantes. De manera coherente, las entidades formuladorasdepolticaenergticaprocurarneliminardistorsionescausadaspordesigualdades en esquemas de subsidios, impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal. El Gobiernonacionalimpulsarlacoordinacinconlasautoridadeslocalesparalograrestepropsito Enestesentido,enlaparteinferiordelacadenadedistribucindeloscombustiblesesimportante consolidarunesquemadeeficienciaeconmicaenlaformacindelprecioyrevisarlasestructuras depreciosdelacanastadeenergticos.Considerandoloanterior,elGobiernonacionaltrabajar enlossiguientesaspectos:(1)avanzarenelprocesodedesmontetotaldelsubsidioimplcitoenel diesel, mantener la eliminacin efectuada al subsidio de la gasolina corriente y de ser el caso avanzarenlaeliminacindebarrerasarancelariasquepuedangenerardistorsionesalmercadoen estas materias; (2) el Ministerio de Minas y Energa con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, revisar la funcionalidad del Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles(FEPC),yestablecerunnuevoesquemaparasuoperatividadconnfasisensure capitalizacin, permitiendo que los usuarios y agentes tengan una mayor visibilidad y predictibilidad sobre su aplicacin; (3) se definirn esquemas para la determinacin de los mrgenesdelospreciosdeloscombustiblesparalaremuneracindelossegmentosmayoristasy
466

minoristasdelacadena;y(4)secontinuarnlosanlisisparadeterminarlanecesidaddeavanzar enlaliberacindelmercado,enlosdiferenteseslabonesdelacadenayteniendocomofilosofa quesedenlascondicionesdecompetenciaquepermitanelcrecimientodelmismo. Para consolidar la lucha frontal contra el contrabando de combustibles se requiere de una estrategia integral que permita replicar muchas de las medidas que se han tomado de forma exitosa para contrarrestar fenmenos como el del hurto de combustibles. En este sentido se desarrollarn las siguientes lneas estratgicas: (1) expedir nueva normativa para atacar el contrabandodecombustiblesanivelpenal,administrativo,tributarioytecnolgico480;(2)articular losesfuerzosdelaautoridadenergticaconlafuerzapblicaylasautoridadesjudicialesdelpas, propiciando la creacin de programas operativos y la conformacin de una fuerte estructura de judicializacin replicar el modelo utilizado para el control del hurto, a travs de Estructuras Integrales de Apoyo (EDA); (3) implementar y desarrollar programas sociales, que le den un caminodelegalidadalaspersonasquehistricamentehanparticipadoenladistribucinilegalde combustibles;y(4)incluirdentrodelaestructuradepreciosdeloscombustibles,unmargenque permitaconsolidarlaestrategiadecontrolcontraelcontrabandodecombustiblesydesarrollarlas accionesenlosdiferentesfrentesqueserequierensobreelparticular.

480

UsodeGPSyselloselectrnicoseneltransporteydistribucindecombustibles. 467

468