La faillite des tats ?

Christophe GOETHALS Coordinateur adjoint du secteur conomie Centre de recherche et dinformation socio-politiques 23 septembre 2011 linstar de ce quon a pu voir lors de la crise financire de 2008, les mdias ont pris lhabitude depuis le printemps 2011 dans le contexte de la crise grecque de relayer minute par minute ltat de sant des principales places boursires. Mme les pays les plus solides sur le plan conomique connaissent aujourdhui des difficults et voient leurs dirigeants contraints dintervenir, y compris au plus calme de lt. Les runions au sommet se multiplient dans le but dviter le pire : la faillite des tats et ses implications potentiellement dvastatrices sur le plan conomique et social. Mais alors que tout le monde en parle, la faillite dun tat est-elle rellement possible ? Si tel est le cas, quelles sont les raisons qui amnent un pays faire faillite ? Comment peut-on sortir de cette situation dlicate ? Et quelles sont les consquences politiques et conomiques dun tel vnement pour le pays concern ? Cet article tente dapporter des lments de rponse ces questions en faisant autant que possible un parallle entre lactualit et certains faits de lHistoire 1.

UN TAT PEUT-IL FAIRE FAILLITE ?

Lorsquon voque le terme de faillite , on pense gnralement la faillite dune entreprise commerciale. Dans ce sens, cest une procdure courante. Rien quen Belgique, on en dnombre prs de 10 000 pour la seule anne 2010 2. En pratique, elle correspond une cessation de paiements, cest--dire lincapacit pour un dbiteur dhonorer ses dettes vis--vis de ses cranciers. Une fois que lentreprise a fait aveu de faillite, un curateur va vendre les actifs du failli et sassurer que tous les cranciers sont rembourss dans lordre prvu par la loi. Aprs la liquidation des actifs et lorsque les cranciers ont t, dans la mesure du possible, rembourss, la socit est dissoute et les administrateurs ne sont tenus responsables que sils ont commis des fautes. Dans le cas dun pays souverain, il nexiste aucune procdure, aucun cadre juridique lui permettant de se dclarer en faillite. Il nexiste en outre aucune instance rgulatrice au niveau supranational qui pourrait dcider de la faillite dun tat. la diffrence de personnes de droit priv, la puissance publique ne peut tre liquide ou faire lobjet dune cessation dactivit. Au sens juridique du terme, un tat ne peut donc pas faire faillite. Il ne peut disparatre pour des raisons financires. Comme le rappelle Jean-Bernard Mattret 3, seule une crise politique majeure, ventuellement accompagne dune crise financire, peut causer la disparition dun tat (scession, dissolution, fusion). Si, dun point de vue juridique, la faillite nexiste pas, dun point de vue conomique, il en va autrement. Avec la crise financire et conomique, et lvolution du risque souverain 4, les craintes
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Bon nombre dexemples historiques prsents dans cet article sont tirs de louvrage trs complet de Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff qui traite de huit sicles de crises financires : C. REINHART et K. ROGOFF, Cette fois, cest diffrent. Huit sicles de folie financire, Pearson Education France, Paris, 2010, 469 p. 2 SPF ECONOMIE, Panorama de lconomie belge 2010, 2011, 245 p. 3 J.-B. MATTRET, Un tat peut-il faire faillite ? , Revue Franaise de Finances Publiques, n 112, novembre 2010, p. 299-307. 4 Le risque souverain correspond linterrogation que lon peut avoir quant la capacit des tats payer leurs dettes.

dun non-remboursement se multiplient 5. Celles-ci sont dailleurs largement alimentes par les agences de notation, dont les dcisions dont abondamment relayes dans les mdias. Mais ces craintes sont-elles fondes ? De mme, selon quels critres peut-on rellement dclarer un pays en faillite ? Rpondre cette question ncessite que lon dfinisse avec prcision le concept de faillite dun tat. Ainsi, selon la 9e dition du dictionnaire de lAcadmie franaise, la banqueroute dtat est effective lorsque lun des trois vnements suivants est observ : cessation de paiement des rentes par ltat, abaissement de lintrt ou violation des engagements lgard de cranciers. La dfinition du dfaut souverain donne par C. Reinhart et K. Rogoff va galement dans ce sens. Pour ces deux conomistes, le dfaut souverain se dfinit comme lincapacit dun tat assurer le paiement du principal ou dun intrt la date convenue (ou dans la priode de grce spcifie). Ces pisodes comprennent des cas o la dette rchelonne est finalement apure dans des conditions moins favorables que celles des obligations dorigine . conomiquement parlant, la faillite dun tat existe donc bel et bien, mme si certains prfreront lexpression de dfaut de paiement . En bref, la faillite dun tat correspond la situation dun pays qui, suite un endettement excessif ou laugmentation du cot du crdit 6, ne peut plus faire face par ses moyens propres ou par le biais de nouveaux emprunts ses obligations de paiement suivant les termes conclus initialement. Si un tat peut thoriquement faire faillite, il est cependant moins vident quil y parat de dterminer le point partir duquel il ne peut plus honorer ses engagements. Car le plus souvent, en prenant parfois des mesures lourdes de consquences, un pays dbiteur dtermin est capable de rembourser ses cranciers. Ltat peut en effet lever limpt ou battre monnaie Il dispose en outre dun patrimoine important mettre du ct de ses actifs (infrastructures, entreprises dtat, btiments, uvres dart) dont la vente est possible, mais dpend essentiellement de la volont politique. Le dfaut rsulte ds lors dun calcul complexe de cots et de bnfices o entrent en jeu des considrations non seulement conomiques et financires, mais aussi politiques et sociales. Ainsi, un pays refusera, sans doute raison, de sacrifier des trsors nationaux , comme la vente des les grecques propose rcemment par certains, pour payer ses dettes. La question qui se pose la plupart des dirigeants est donc de savoir o placer le curseur ou, autrement dit, o se situe le seuil de tolrance social et politique du pays qui devra renoncer certaines politiques publiques au bnfice du paiement de la dette et de ses intrts.

POURQUOI LES PAYS FONT-ILS FAILLITE ?

Depuis ltablissement dun systme de grande circulation montaire au Moyen-ge, rendu possible par lessor de la banque moderne, les tats ont pris lhabitude de recourir lemprunt pour leurs besoins de financement. Dans le mme moment se posait la question de la gestion de la dette publique, entranant dimportantes consquences sur la politique montaire, la politique dimposition (taxes nouvelles mais aussi exemptions), les rapports avec les cranciers (notamment les banques et les dtenteurs ultimes de la dette). Dans ce cadre, le dfaut de paiement, dampleur plus ou moins importante, apparat dans lhistoire comme un phnomne banal, y compris pour les grands tats. Bien quon dnombre quelques faillites dtat avant 1800, il faudra attendre le dveloppement des marchs des capitaux internationaux pour que les dfauts sur la dette extrieure deviennent la norme dans toutes les rgions du monde. Notons au passage que la Belgique fait partie des rares pays navoir jamais, de son histoire, fait dfaut sur sa dette extrieure. Les autres pays tant les tats-Unis, le Canada, lAustralie, la Nouvelle-Zlande et les pays nordiques (Norvge, Finlande, Sude et Danemark).

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P. LIGNIRES, Un tat peut-il mourir de sa dette ? , Les Echos, 6 mai 2010. Laugmentation du cot du crdit fait rfrence la hausse du taux dintrt, dont lorigine peut-tre une crise de confiance des acteurs financiers ou encore une modification indpendante des conditions du march.

De manire gnrale, la faillite dun tat survient la suite dvnements ponctuels ou durables qui mnent une perte de matrise des finances publiques (augmentation des dpenses ou baisse des recettes), et dont lampleur hypothque la capacit de remboursement actuelle et/ou future du pays. Les causes pouvant mener la faillite sont trs nombreuses : corruption, refus de la population de payer les taxes, opacit des comptes de ltat, dpendance permanente envers des financements court terme... Dans tous les cas, les dfauts de paiement rsultent le plus souvent dune combinaison de facteurs dont limpact respectif est difficile mesurer. lorigine de lemballement des dpenses, certains postes budgtaires ont fait lobjet dune augmentation plus ou moins volontaire, mais non contrle, de la part de gouvernements. Il sagit par exemple des dpenses militaires ou du soutien de ltat certains secteurs de lconomie. Lengagement dun pays dans un conflit arm est depuis que les tats ont la possibilit demprunter, une des raisons majeures du creusement de la dette. En tmoignent les diffrentes phases de la longue srie de guerres qui ont oppos la France et lAngleterre. La guerre de Cent Ans a par exemple men lAngleterre la faillite en 1340. Quatre sicles plus tard, cest au tour de la France de sendetter lourdement en soutenant les colons amricains dans la guerre dindpendance qui les opposent aux Anglais (voir encadr). Cet engagement militaire a indniablement particip la faillite de la France dclare en 1797. Plus rcemment, les deux guerres mondiales du 20 e sicle ont provoqu des vagues de faillites dont lampleur na encore jamais t gale. Dernirement, la diplomatie arme mene par les tats-Unis ces dix dernires annes a manqu de peu de conduire son gouvernement au premier dfaut de paiement de son histoire. Il a fallu plusieurs mois de ngociations intenses avant que le Congrs naccepte finalement en aot 2011 de relever le plafond de la dette amricaine dun montant de 2 000 milliards de dollars. Comme on peut le voir, les aventures militaires exigent dnormes sommes dont le remboursement est rendu dautant plus problmatique que lissue du conflit dbouche sur une dfaite ou sur des gains moindres quesprs. Dans la seconde moiti du 20e sicle, lendettement public a atteint des proportions impressionnantes de par la diversification des domaines dintervention de ltat et laugmentation subsquente de ses dpenses. Entre le dbut du 20e sicle et 1985, la part des dpenses publiques dans le produit intrieur brut (PIB) des pays de lOCDE est passe denviron 10 % 41,5 %. En Belgique, ce taux est mont 62,5 %. La raison rside dans lapplication quasi gnrale du modle dtat-providence et des principes keynsiens dans les politiques budgtaires des pays occidentaux. En priode de ralentissement conomique, la solution prconise tait de soutenir lactivit conomique en investissant directement dans certains secteurs (par exemple : construction de grandes infrastructures) ou en relanant directement la demande (par exemple : baisse des taux dintrt). Aprs un abandon progressif des principes keynsiens partir des annes 1980, ceux-ci ont ressurgi en 2008 lors de la crise financire qui a conduit notamment la banque amricaine Lehman Brothers la faillite. La crise immobilire amricaine avait, cette poque, fortement branl les banques occidentales, y compris en Belgique. En dpit de lexpression too big to fail ( trop grosses pour tomber ), le renflouement financier par ltat belge (20 milliards dapport en capital et 46 milliards deuros de garantie) tait inluctable de peur de voir la faillite des principales institutions financires provoquer des consquences systmiques dsastreuses sur lconomie. Lanalyse semble correcte lorsquon sait que Dexia, ex-Crdit Communal, dtient par exemple 80% du march du financement des communes belges et que les banques, telles que la KBC ou Fortis, possdent une grande partie de lpargne des mnages. Aujourdhui, ce plan de sauvetage, qui correspond en quelque sorte une forme de socialisation des gains et surtout des pertes bancaires, a fortement contribu augmenter la dette publique. Alors gale 84,2 % du PIB en 2007, celle-ci se situe (provisoirement) en 2011 lgrement en-dessous de la barre des 100 %. De trs nombreux autres tats ont t confronts une situation semblable, parfois dans des proportions nettement suprieures. Ainsi la dette publique irlandaise est passe de 28,8 % du PIB en 2007 120,4 % en 2011. linstar des banques trois ans plus tt, les tats fortement endetts sont devenus le maillon faible de lconomie. Paradoxalement, ce sont ces mmes banques qui sont aujourdhui appeles participer leur sauvetage. Laccord europen du 21 juillet 2011 prvoit en effet une participation volontaire des cranciers privs au nouveau plan daide destin la Grce. Quon ne sy trompe pas, les trois

options qui sont offertes aux banques (roll-over 7, changes de titres 8 et rachat par lEurope dobligations sur le march secondaire 9) correspondent une restructuration consciente mais dguise de la dette grecque. Par cette lecture des faits, il semblerait que la perspective dun dfaut de paiement partiel soit dsormais assume. La stratgie actuelle des gouvernements consiste vraisemblablement gagner du temps pour donner la priorit lassainissement des finances publiques de pays tels que lEspagne ou lItalie, dont la faillite mettrait de toute vidence la stabilit de lensemble de la zone euro en pril. tant donn lexposition des banques elles-mmes la dette des pays en difficult 10, il reste savoir qui apportera, si ce nest ltat, laide aux banques une fois que la crise de la dette aura atteint les secteurs conomiques et financiers. Dans un tel scnario catastrophe, il est probable que lconomie mondiale entrerait dans une rcession comparable celle des annes 1930. Spcificit des pays europens, ceux-ci disposent nanmoins dun ancrage politique extrieur, lUnion europenne. La discipline et les outils, encore peu clairs aujourdhui, qui accompagnent cet ancrage politique apparaissent comme un traitement exprimental contre la faillite, non comme un remde dfinitif. Sur le plan thorique, la situation actuelle est indite. Personne ne pensait possible, il y a dix ans encore, quun pays occidental puisse faire faillite. Bien sr, lAngleterre ou la France ont enregistr plusieurs dfauts de paiement au cours de leur histoire, mais ces vnements se sont drouls lpoque o ces pays taient encore dans une phase dmergence de leur conomie (avant 1800). De la mme manire, la faillite du Mexique en 1982 puis celle de lArgentine en 2001 ont t perues comme des erreurs de jeunesse. Comment est-il possible quaujourdhui, mme un pays dvelopp soit susceptible de faire faillite ? Le ralentissement conomique constat ces dix dernires annes dans la majorit des pays europens explique en partie lintolrance actuelle pour la dette publique. Comme nous lavons vu plus haut, la garantie de remboursement dun emprunt repose essentiellement sur la capacit dun pays produire des richesses dans le futur. Lconomie des pays dvelopps a certes connu une croissance spectaculaire pendant la priode daprs-guerre (les Trente glorieuses), lgitimant par la mme occasion des investissements publics toujours plus importants. Mais aujourdhui, alors quon observe une monte en puissance des pays mergents, les politiques de relance conomique prouvent beaucoup de difficults produire leurs effets en Occident, bridant ainsi lespoir pour les pays europens de redevenir un jour aussi comptitifs que dans le pass. Un autre phnomne permettant dexpliquer le risque accru de faillite encouru par les tats dvelopps est linternationalisation de la dtention des dettes publiques. Ce phnomne est la consquence directe des politiques de libralisation des marchs de capitaux conduites en Europe partir des annes 1980. Alors quauparavant, la disponibilit limite du crdit faisait peser une contrainte forte sur le financement des dficits, la leve des barrires aux flux de capitaux internationaux a dabord permis aux pays avancs dlargir leur capacit demprunt et de combler plus facilement leurs besoins de financement. Cette intgration financire internationale nest cependant pas sans risques. Laccroissement de la part de la dette dtenue par des cranciers non rsidents a pour contrepartie une dpendance accrue des tats vis--vis dune base dinvestisseurs moins captive et donc potentiellement moins stable 11. Jean Deboutte, directeur de la stratgie et de la gestion des risques lAgence de la dette en Belgique, confirmait rcemment les consquences nuisibles dune internationalisation de la dette 12 : Les investisseurs trangers sont moins fiables quand les choses
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Le roll-over consiste rinvestir les obligations grecques arrivant chance sur des titres 30 ans, un taux proche de 5 %. 8 Dans le cadre du programme dchanges de bons dtat, les investisseurs privs acceptent volontairement une perte de valeur de leurs titres contre de nouvelles obligations scurises par des garanties du FESF. 9 Les dtenteurs dobligations grecques qui les vendent la Banque centrale europenne (BCE) ou au Fonds europen de stabilit financire (FESF) acceptent de sacrifier une partie de la valeur nominale de leurs titres. 10 En janvier 2011, le secteur bancaire belge tait engag pour prs de 70 milliards deuros en Irlande, en Espagne et en Italie (source : Trends Tendance, 27 janvier 2011). 11 G. LEROY, Qui dtient la dette publique ? , Fondapol, avril 2011. Texte disponible sur le site internet : www.fondapol.org. 12 Ltat se finance-t-il trop ltranger ? , Le Soir, 22 janvier 2011.

tournent mal. Ils vont plus rapidement vendre leurs titres, dabord car ils ne connaissent pas trop la situation et jouent la prudence, mais aussi parce quils nont pas les mmes intrts que les investisseurs domestiques. Le Japon constitue un contre-exemple rvlateur puisquavec son endettement record (225 % du PIB), ce pays est encore considr comme tant parfaitement solvable aux yeux des investisseurs et des agences de notation. Son taux dintrt demeure extrmement bas, ce qui lui permet demprunter moindres cots. Son modle de financement exclusivement domestique (la dette japonaise tait dtenue hauteur de 92 % en 2009 par les institutions financires rsidentes et les mnages) est une source de stabilit. La dpendance des tats vis--vis de cranciers non rsidents est encore plus marque pour les pays europens depuis la constitution, en 1988, du march unique des capitaux, paracheve par la cration de leuro en 1999 13. En Europe, le risque de contagion est donc plus important quil y a dix ans.

COMMENT SORTIR DE LA SITUATION DE FAILLITE ?

Ds lors quun pays se trouve en situation de dfaut de paiement, il lui est possible, au prix parfois de longues ngociations et dventuels passages en force, de modifier les conditions de remboursement, de ne rembourser quune partie de sa dette, voire de ne pas la rembourser du tout. En dfinitive, llment crucial qui diffrencie le dfaut de paiement dun tat et la faillite de lentreprise tient au fait que, dans le premier cas, en labsence de systme juridique leur imposant de cooprer, les prteurs dpendent de la volont des tats de rembourser leurs dettes, et non de la capacit de ceux-ci de payer. Dans le domaine commercial, les cranciers bnficient linverse de droits bien dfinis qui leur permettent en gnral de saisir une grande partie des biens du dbiteur et une fraction de ses revenus futurs. Si daucuns voient dans lendettement un moyen de pression et de subordination des pays endetts, il nen demeure pas moins que lintervention arme fut autrefois une solution courante pour obtenir le remboursement dune dette. On qualifie accessoirement cette pratique de diplomatie de la canonnire . Celle-ci consiste en des reprsailles de la part de pays cranciers envers les tats qui ne payent pas leurs dettes. La Grande-Bretagne a par exemple envahi lgypte en 1882 et Istanbul, suite un dfaut de la Turquie en 1876. Loccupation amricaine dHati partir de 1915 a t explique par la ncessit de recouvrer une crance. linverse, pour viter de rembourser, les rois de France avaient pris lhabitude, lors des pisodes de dfaut souverain, de faire condamner les grands cranciers nationaux. Le peuple avait fini par appeler ces pisodes des saignes . Dans un autre ordre dides, certaines puissances se sont appropri les richesses de minorits ou de groupes sociaux pour rembourser leurs dettes. Cest le cas de Philippe le Bel avec les Templiers au 14e sicle ou encore de ltat franais avec les biens du clerg en 1789 (voir encadr).

Ces pisodes constituent lvidence une forme ancienne et radicale de restructuration de dette. De nos jours, on ne tue plus les cranciers, ni nenvahit les mauvais payeurs. Les cranciers essaient simplement de rendre les tats en dfaut de paiement plus contributifs . En ce sens, lanalyse cots/bnfices des reprsailles suffit dissuader les tats de supporter les risques et les dpenses qui y sont lis, dautant plus que les emprunts sont en gnral contracts auprs dune diversit dacteurs (banques ou pays), ce qui rduit la tentation dutiliser la force arme.

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En 2009, la Belgique possdait une proportion de cranciers non rsidents gale 56 % (Sources : BNB). Avant lintroduction de leuro, cette proportion tait de lordre dune quinzaine de pour cent.

La faillite de la France lpoque de la Rvolution de 1789

Parmi les cas recenss dans le pass, lexemple de la France dAncien Rgime est particulirement frappant. Le pays le plus riche dEurope sest trouv en tat de cessation de paiements en 1789, pour des raisons la fois ponctuelles mais aussi structurelles. Les budgets annuels de la monarchie taient en effet systmatiquement dficitaires, entranant laugmentation constante de la dette publique estime plus de 80% du PIB en 1788 14. Le poids des dpenses provenait principalement du financement des conflits arms, en loccurrence la guerre dindpendance amricaine. La France sest en effet massivement endette pour soutenir les colons amricains et ainsi prendre sa revanche sur lAngleterre qui lavait vaincue quelques dizaines dannes plus tt lors de la guerre de Sept ans. De lautre ct du bilan, linsuffisance des recettes tait notoirement due au fait que, pour des raisons historiques et de rapports de forces, un certain nombre de privilgis (clerg, noblesse et certaines rgions) chappaient totalement ou partiellement limpt. Lchec des tentatives rptes de rforme fiscale a conduit au changement de rgime, suite la convocation des tats gnraux chargs de trouver une solution la crise financire. Les gouvernements successifs de lpoque rvolutionnaire se sont donc attachs raliser une importante rforme fiscale couple lapurement de la dette. Lextinction des privilges a t le fait le plus marquant de la nouvelle politique fiscale tablie au lendemain de la Rvolution. Son succs a cependant t entach, du moins jusqu lEmpire, par une mise en uvre inapproprie au regard des besoins. En effet, la pression populaire a conduit fixer relativement bas les nouveaux taux dimposition. La gestion de la dette accumule a alors donn lieu plusieurs dcisions politiques majeures. Le principal volet en a t la vente des biens nationaux. Le mcanisme mis en place reposait sur la confiscation (avec ses consquences politiques et sociales) de biens privs. Le clerg, plus largement exempt dimpts que la noblesse, a t le premier faire les frais de la politique dapurement : les biens du clerg ont t saisis et dclars biens nationaux ds novembre 1789. Paralllement avait lieu la vente des biens en question, une procdure rendue longue et complexe par lampleur des biens mis en vente ensemble sur le march, et la limitation des acheteurs potentiels en labsence force des candidats les plus fortuns. Le gouvernement rvolutionnaire a alors mis en place le systme des assignats : des titres demprunt mis par le Trsor, dont la valeur tait gage sur les biens nationaux. En change dun prt ltat, le particulier recevait un bon du mme montant. Le dtenteur de lassignat pouvait lchanger tout moment contre un bien national de mme valeur (par exemple : une parcelle de terre). Comme il tait anonyme, il pouvait schanger de gr gr et fonctionne donc comme une monnaie papier. Ce systme avait lavantage de procurer ltat franais des rentres immdiates mais il donna nanmoins lieu un chec retentissant. Lmission effrne dassignats par ltat et la multiplication de faux assignats, notamment par lAngleterre, conduisit une perte radicale de confiance dans ce papier-monnaie, qui perdit toute valeur. Sensuivit une priode dhyperinflation qui na pas eu que des effets ngatifs puisque des bourgeois, bien sr, mais aussi des paysans, ont pu acqurir des terres grce aux assignats dprcis. En 1797, le ministre des Finances, Dominique Ramel, faisait voter une loi qui rduit instantanment de deux tiers la dette contracte envers les particuliers. Jefface les consquences des erreurs du pass pour donner ltat les moyens de son avenir, dclara-t-il alors. En 1800, la Banque de France a t cre pour rassurer les cranciers. Mais il faudra attendre 1803 et la cration du franc germinal (ou franc-or) pour voir la fin dfinitive de cette priode de troubles financiers.

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G. BAUR, Le long pass de la dette publique , Le Monde, 14 aot 2011.

En cas de dfaut de paiement, les dettes dun tat font aujourdhui la plupart du temps lobjet dune restructuration. La restructuration dune dette consiste, aprs ngociation avec les cranciers, rchelonner les chances, accorder des rductions de taux dintrt ou abandonner certaines crances. Aussi, les grandes institutions internationales telles le Fonds montaire International (FMI) interviennent souvent en cas de dfaillance afin de rtablir la solvabilit des tats. Cette intervention se traduit par des prts conditionns par la mise en place de programmes dajustement structurel. Ces programmes se composent dune srie de mesures censes relancer la croissance conomique : rduction des dpenses publiques, privatisation des entreprises publiques, libralisation des prix et des marchs, lutte contre la corruption, cration de mcanismes fiscaux incitatifs pour linvestissement Outre le FMI, lUnion europenne a rcemment dvelopp un systme original o les tats les plus solides financirement contribuent collectivement et financirement, sous forme de garanties, au sauvetage des tats membres en difficult. Le 7 juin 2010, les tats de la zone euro ont en effet cr, par un contrat international (accord-cadre), le Fonds europen de stabilit financire (FESF). Celui-ci sapparente en quelque sorte un FMI europen. Son objectif est de prserver la stabilit financire en Europe par le biais de prts, de lignes de crdit ou dachats de titres de la dette. Pour ce faire, le FESF dispose, entre autres choses, de la possibilit de lever des fonds sur les marchs financiers ou auprs dinstitutions financires sous la forme dmissions dobligations. Ces obligations sont garanties par les budgets des tats membres au prorata de leur participation dans le capital de la Banque centrale europenne (BCE). Grce aux garanties apportes par les tats, les obligations mises sont trs bien notes sur les marchs, ce qui permet ceux-ci dy emprunter de largent taux bas. Une fois largent emprunt, le FESF peut le prter en retour aux tats de la zone euro en difficult des taux que ceuxci nauraient pu obtenir en empruntant directement sur les marchs financiers.

LES FORMES DE RPUDIATION DE LA DETTE PUBLIQUE

Il arrive parfois que le pays dbiteur rduise dautorit le montant de sa dette. Il existe cet effet plusieurs manires de faire. La premire consiste tout simplement refuser de payer une partie de la dette si celle-ci nest pas considre comme lgitime. Ce fut par exemple le cas du gouvernement bolchvique russe qui a refus dassumer les dettes tsaristes en 1918. Dautres pays, comme le Mexique ou Cuba, ont refus de payer une partie de leur dette en invoquant le principe de la dette odieuse . La dette odieuse est une doctrine de droit thorise par Alexander Sack, ancien ministre du Tsar Nicolas II et devenu plus tard professeur de droit Paris. Celui-ci crivait en 1927 15 : Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intrts de ltat, mais pour fortifier son rgime despotique, pour rprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de ltat entier. Cette dette nest pas obligatoire pour la nation : cest une dette de rgime, dette personnelle du pouvoir qui la contracte ; par consquent, elle tombe avec la chute de ce pouvoir. Cette doctrine introduit une exception au principe de continuit de ltat nonce par la Convention de Vienne sur la succession dtats en matire de biens, archives et dettes dtat 16. Selon cette rgle des relations internationales, un tat est tenu, indpendamment des changements de rgime, dhonorer les obligations internationales quil a consenties.

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A. SACK, Les effets des transformations des tats sur leurs dettes publiques et autres obligations financires, Recueil Sirey, Paris, 1927, 157 p. 16 Nations Unies, 1983, non encore en vigueur.

Depuis les travaux de A. Sack au sicle dernier, la notion de dette illgitime a volu : de nombreux auteurs ont travaill sur le sujet et le champ de la doctrine a progressivement fait lobjet dun largissement. Ainsi, en 2003, le Centre for International Sustainable Development Law (CISDL) a dfini trois critres qui fondent le caractre odieux dune dette :

labsence de consentement : la dette a t contracte contre la volont du peuple ; labsence de bnfice : les fonds ont t dpenss de faon contraire aux intrts de la population ; la connaissance des intentions de lemprunteur par les cranciers.

Par cette dfinition, le CISDL va jusqu viser les dettes multilatrales contractes par des rgimes, quils soient dictatoriaux ou lgitimes, auprs dinstitutions telles que le FMI dans le cadre de politiques dajustement structurel, pour autant quelles aient t prjudiciables aux populations. Ainsi, la notion dillgitimit de la dette constitue dabord une apprciation morale 17. Une manire originale de juger du caractre illgitime de la dette a t initie en 2007 par le prsident quatorien Rafael Correa alors que le pays tait en tat de surendettement chronique depuis une vingtaine dannes 18. Correa a fait procder un audit de la dette externe de lquateur. Les conclusions ont montr que de nombreux prts avaient t accords en violation des rgles lmentaires du droit international. En novembre 2008, lquateur a donc dcid de suspendre le remboursement de titres de la dette venant chance les uns en 2012, les autres en 2030. Cela a permis de dgager de nouveaux moyens financiers et daugmenter les dpenses sociales dans la sant, lducation, laide sociale et le dveloppement dinfrastructures de communication aux dpens du service de la dette. Mme en Belgique, la doctrine parvient simposer officiellement. Le 18 juillet 2011, le Snat a propos une rsolution visant lannulation de la dette odieuse de la Tunisie, contracte sous le rgime dictatorial du prsident dchu Ben Ali 19. Par cette proposition, le Snat demande un moratoire sur le remboursement de la dette bilatrale existante de la Tunisie lgard de la Belgique, y compris ses intrts, ainsi quun audit permettant dexaminer plus en dtail les aspects qui relveraient de la dfinition de la dette odieuse . Il demande par ailleurs dannuler cette dette si laudit montre que tout ou partie de la dette relve de la dette odieuse . Une deuxime manire de rduire dautorit le montant de sa dette est de procder une dvaluation de sa monnaie. En effet, si la dette est contracte dans la monnaie du pays dbiteur et que les autorits montaires possdent la pleine matrise du cours de change, dvaluer la monnaie peut contribuer faciliter le rglement de la dette, du moins en apparence. Pour les dtenteurs trangers, une chute des taux de change reprsente une perte de valeur des obligations quils possdent. Lavantage supplmentaire de la dvaluation est quelle stimule les exportations, qui deviennent alors relativement moins chres aux yeux de ltranger, avec pour consquence une relance potentielle de lactivit conomique. Les consquences politiques dune telle opration sont nanmoins nfastes car elle peut provoquer une baisse de confiance dans lconomie du pays et faire fuir les investisseurs trangers. De plus, la dvaluation est en pratique difficile matriser pour le pays concern tant donn le rle dterminant des marchs dans lapprciation et lajustement a posteriori du taux de change. En Europe, bon nombre de des pays participent la monnaie unique. Les tats qui, comme la Grce, lIrlande ou le Portugal, connaissent des problmes ne peuvent donc pas utiliser larme de la dvaluation. Le pouvoir de dvaluer est en effet aux mains de la Banque centrale europenne, seul organe autoris dfinir la politique montaire de la zone euro. Il ne reste alors aux tats europens que la politique budgtaire comme instrument de politique conomique. Celle-ci se traduit dans le
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CADTM, LEquateur la croise des chemins, pour un audit intgral de la dette , 2007. Texte disponible sur internet ladresse suivante : www.cadtm.org . 18 D. MILLET et E. TOUSSAINT, Faut-il encore payer la dette ? Lquateur dit non , Le Monde diplomatique, juillet 2011. 19 Snat de Belgique, Proposition de rsolution relative lannulation de la dette odieuse de la Tunisie, 19 juillet 2011, session 2010-2011.

contexte actuel par des mesures daustrit drastiques, des degrs divers selon le pays : privatisations, suppression demplois dans les services publics, rductions des dpenses sociales et de soins de sant, hausses dimpts

VERS UN ENCADREMENT JURIDIQUE DE LA FAILLITE DES TATS ?

Dans le cas dun dfaut souverain, la capacit dexcution des cranciers est, comme nous lavons vu, trs limite sur papier. En pratique, nanmoins, ceux-ci rcuprent gnralement un montant substantiel de leurs investissements. Ainsi, pour reprendre lexemple du dfaut de paiement du gouvernement bolchvique en 1918, soixante-neuf ans plus tard, quand la Russie a voulu revenir sur les marchs de la dette, elle a d ngocier avec ses cranciers un remboursement symbolique. La rputation et la loyaut du pays entrent bien videmment ici en ligne de compte pour le pays dbiteur qui dsire continuer emprunter sur les marchs des capitaux internationaux 20. De mme, un pays qui envisage de faire dfaut sur des crdits internationaux doit rflchir aux perturbations qui en rsulteraient pour ses changes extrieurs 21. On peut en effet imaginer que le pays crancier lve des barrires lentre (ou la sortie) pour des biens en provenance (ou destination) du pays dbiteur, que ce soit sous forme lgale ou autre. Face labsence dun cadre clair entourant les situations de surendettement et de dfaut de paiement des tats, lide a germ de crer un systme dencadrement des faillites dtat au niveau international. En 2001, suite la situation en Argentine, Anne Krueger, directrice gnrale adjointe du FMI de 2001 2006, proposa un projet de rglement judiciaire au niveau des tats, sinspirant du chapitre 11 du Code des faillites des tats-Unis. Lide tait damoindrir le rle du FMI dans les crises que rencontrent les tats en faisant peser sur les prteurs une partie du risque de dfaut de paiement. Face un dfaut de paiement, les banques prteuses sont en effet presque toujours assures de retrouver leur mise, puisque la communaut internationale, le FMI en tte, finit gnralement par renflouer le pays en dfaut. Par ailleurs, la proposition prvoyait de protger le pays en difficult contre les tentatives de saisies de ses cranciers et ainsi laisser le temps au dbiteur de rengocier ses charges. La proposition dAnne Krueger sest finalement heurte lopposition du Trsor amricain et celle des grandes banques de Wall Street qui y voyaient une menace contre la garantie de remboursement de leurs prts. En rponse la proposition dAnne Krueger, les Amricains suggraient un autre systme, de nature contractuelle, reposant sur les mcanismes du march, sans modifications institutionnelles majeures. Lide matresse tait de favoriser la coordination entre cranciers, dont le nombre et la nature rendent lenvironnement trs complexes, par le biais de contrats daction collective qui permettraient une majorit dentre eux dimposer leurs dcisions aux autres. Aujourdhui, le dbat sur ce sujet est toujours ouvert.

LES CONSQUENCES POLITIQUES ET CONOMIQUES DE LA CRISE DE LA DETTE EN EUROPE

La question qui anime aujourdhui le dbat est de savoir qui supportera les efforts de restructuration ncessaires pour rsoudre la crise de la dette en Europe : les tablissements financiers privs, cest-dire les banques, les socits dassurance et lensemble des gestionnaires dactifs, les tats en difficults eux-mmes ou les pays les plus solides et donc la solidarit europenne ? La rponse donne cette question dterminera probablement lavenir du projet europen dont lexistence mme est aujourdhui menace. La crise de lendettement a rvl le talon dAchille de la zone euro : une union montaire dpourvue de coordination budgtaire et conomique crdible et solide entre les membres. Si les pays europens narrivent pas trouver une solution durable, cela remettra en cause tout le projet de stabilisation et dintgration du continent europen initi depuis 1950.
20

J. EATON et M. GERSOVITZ, Debt with potential repudiation: Theory and estimation , Review of Economics Studies, 48 (2), 1981, p. 289-309. 21 J. BULOW et K. ROGOFF, Sovereign debt: Is to forgive to forget? , American Economic Review, n 79, mars 1989, p. 155-178.

Or, force est de constater que la rponse apporte officiellement par lEurope jusqu prsent est trs vague. Actuellement, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Autriche, en Slovaquie et en Finlande, plusieurs partis militent pour une responsabilisation des pays dbiteurs. Ils acceptent donc de facto que la Grce puisse faire dfaut sur sa dette. Plus gnralement, lide sous-jacente est que les tats en difficults doivent engager un processus trs dur de retour lquilibre, comportant des efforts trs significatifs sur la dure. Pour eux, il faut que les perspectives dun dfaut de paiement dun tat, de par ses consquences dsagrables, jouent un rle de sanction dissuasive et incitent les pays membres une gestion des dpenses publiques plus saine. Actuellement, la Grce, le Portugal et lIrlande sont dans lincapacit de refinancer leur dette publique directement sur les marchs internationaux des capitaux. Leurs actuels bailleurs de fonds sont la BCE, le FMI et lUnion europenne (UE) via le FESF. Ceux-ci agissent en tant que dernier recours en fournissant ces pays les liquidits dont ils ont besoin pour assurer leurs dpenses immdiates (paiement des fonctionnaires, remboursement des dettes arrivant chance). La dcision de ces institutions financires internationales darrter laide accorde ces pays serait dramatique pour eux et pour lensemble de la zone euro, voire au-del. Le risque est grand que le systme bancaire europen, dj insuffisamment capitalis, soit son tour gravement touch. Les grandes banques europennes sont en effet lourdement exposes la dette publique des pays en difficults. Une crise bancaire asscherait le crdit aux entreprises et aux particuliers et lEurope connaitrait alors sa Grande Dpression avec les consquences sociales que lon peut imaginer 22. Lampleur de la participation du FMI, de la BCE et de lUE dans les dettes europennes est telle quelle explique facilement la position quils ont adopte face lenlisement de la crise. Pour eux, laisser tomber un pays de la zone euro nest tout simplement pas une option. Seulement, en rachetant de la dette, ces institutions ne font rien de plus que collectiviser le risque et diluer la responsabilit individuelle, notamment celle des tablissements financiers qui sont les principaux dtenteurs des dettes souveraines. Par ailleurs, un transfert supplmentaire de souverainet en matire conomique et budgtaire vers lEurope, voque par un grand nombre de spcialistes et de mdias, est accueilli avec scepticisme par les pays membres. ce stade, la rponse apporte la crise apparat ds lors encore insuffisante. Finalement, la lecture des vnements, la cause du malaise semble porter sur la recherche dun quilibre adquat entre les principes de solidarit et de responsabilit au sein de lUE. Comme lcrivait rcemment Bernard Delbecque 23 : Les mmes facteurs compliquent la recherche dun compromis en Belgique et en Europe. Les responsables politiques du nord et du sud ont des opinions trs diffrentes sur les objectifs de solidarit financire, de discipline budgtaire et de comptitivit conomique. [] Ils se heurtent galement la difficult de concevoir une nouvelle architecture institutionnelle en lespace de quelques mois. On na pas construit Rome en un jour. Athnes non plus... Le manque de ractivit face aux impratifs reflte la difficult pour les pays membres rviser de fond en comble la gouvernance conomique europenne. Ici aussi, cest vraisemblablement du temps que les principaux dirigeants des pays de lUE sont en train dacheter, au prix coteux dun affolement des marchs financiers et de tensions sociales trs fortes.

22

D. PINTIO, La crise financire europenne est dabord une crise de gouvernance , Le Monde, 12 septembre 2011. 23 B. DELBECQUE, La Belgique et la zone euro ont perdu l'quilibre , LEcho, 20 juillet 2011.

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