LEY SECRETA.

*
SUMARIO: Primera Parte. Los hechos: Sesiones secretas y leyes secretas. 1. Introduccin. 2. Relevancia de la legislacin. 3. El secreto en el mundo poltico. 4. Forma de gobierno y secreto poltico. 5. Secreto y legislacin. Las sesiones secretas. 6. Las leyes secretas. 7. Sesin secreta y ley secreta. 8. Ley secreta y ley no publicada. 9. Ley secreta y ley no divulgada. - Segunda Parte. Los valores: El problema de la justicia,, o injusticia, del secreto en la
(89) Contra: Disidencia doctores Repetto y Naiar
Anchorena, en Corte Sup. Nao., 5 ag. 1940, juicio EBCO-

rihuela de Escorihuela c. Impuesto a los Rditos, Fallos, t. 187, p. 330; Rev. La Ley, t. 19, p. 574; J.A., t. 71, p. 881, donde puede leerse: "Al aplicarse la nueva ley

legislacin. 1. Introduccin. 2. Justificacin del secreto en las asambleas legislativas. 3. Justificacin de la publicidad de las reuniones del Parlamento. 4. Posicin intermedia. 5. Justificacin de las leyes secretas. 6. Justificacin de la publicidad de las leyes. 7. Replanteo del problema. Secreto y bien comn. 8. Secreto, bien comn y "razn de Estado". 9. Secreto, bien comn y forma republicana de gobierno. 10. El conflicto de valores en un sistema republicano. 11. Las excepciones al principio de la publicidad. Casos previstos constitucionalmente. 12. El estado de necesidad. 13. Conclusiones. - Tercera Parte. Los normas: La cuestin de la constitucionalidad, o inconstitucionalidad, de las sesiones y leyes secretas. 1. Sesiones secretas. Directrices constitucionales. 2. El texto argentino. 3. Tesis de la constitucionalidad de las leyes secretas. Caso "Lin de la Torre". 4. Replanteo del problema. 5. Leyes secretas. Tesis de la constitucionalidad. Criterio de la Corte Suprema de Justicia. 6. Tesis de la inconstitucionalidad. 7. Reexamen de la cuestin. Contestacin a la tesis que funda las leyes secretas en la posibilidad de celebrar sesiones secretas. 8. Contestacin a la tesis que funda las leyes secretas en el instituto de la "promulgacin tcita" de las leyes. 9. El funcionamiento de la ley secreta. 10. Las leyes secretas de los gobiernos "de facto".

al presente juicio, resuelto ya en dos instancias y penSECRETAS Y LEYES SECRETAS diente de la tercera ante esta Oorte, se violara el principio de la divisin de los poderes establecido por los arts. 36, 86 y 94 de la Constitucin nacional (Fallos, 1. Introduccin. El tema de las leyes set. 184, p. 620; t. 185, p. 32; Rev. La, Ley, t. 16, pp. cretas es curioso e incmodo a la vez. Qu 205 y 497; Segovia, comentario al art. 4?, a cuyos argumentos nos referimos en la nota anterior; Willough- es eso de las leyes secretas?, pregunta ms by, parra. 1064 y 1058; Cooley, Const. Lint., pp. 134

PRIMERA PARTE. Los HECHO

y sigts.).

de un abogado en cuanto se le insina la

En otro juicio Ja Corte entendi que, "Segn el art. posibilidad de encontrar, en un Estado re4? del cd. civil, el efeoto de las leyes aclaratorias se extiende a los casos planteados con anterioridad a su publicano enclavado en pleno siglo xx, sancin, en tanto no hayan sido juzgados" : Juicio Bromnormas ocultas a la ciudadana. Y el asomberg y Ca. c. Gobierno nacional (doctores Repetto, Sabro es explicable: tan discreta ha sido y es garna, Linares y Ramos Meja), 1 set. 1939, Rev. La, Lev,-i. 24, p. 690; /. A.., t. 67, p. 667. En esta oporla legislacin tramitada secretamente (y tunidad la Cm. Fed. de la Cap. neg la retroactividad

secretamente por no hallarse expresamente conaiganada en la ley, que

para este tribunal no era aclaratoria (Rev. La Leu, t. 14, p. 875). Esta misma cmara reconoci valor aclaratorio de la ley 9688, a 1 nm. 12.647, entendiendo que, por ese solo hecho que surga de la discusin parlamentaria, deba ser aplicada a los casos pendientes: Kuhs de Michalek c. FP. CC. del Estado, 4 abril 1941, Rev. La, Lev, t. 22, p. 381. (90) Stolfi, op. cit., nm. 818, 2* parte. Cammeo, loe. cit., col. 357. Aun ms, segn ensea este autor, si U ley interpretativa se dicta despus de una primera sentencia de casacin, que pronuncia casacin y reenvo, 1 juea del reenvo debe aplicar la ley interpretativa ain

aplicada), que para muchos juristas el asunto es extico, cuando no prcticamente desconocido. Sin embargo, y recordando la leyenda de las brujas, se podr dudar de la existencia de las leyes secretas; pero que haber, las hay. El tema, pues, es inslito, excntrico. Pero tambin envuelve una cuestin urtientirse vinculado por la sentencia de casacin, que no cante, sobre todo para sinceros demcratas importa ni cosa juzgada ni preclusin. que tambin, muy honestamente, han enEn nuestro pas, una convocatoria a tribunal plenario dejara, prcticamente, de tener objeto en momentos tendido que ciertas normas no podan, o no en que una ley aclaratoria viene a resolver el punto cuestionado. As lo reconoca el doctor Casares, en el deban hacerse conocer al pblico o a las juicio Lausen y Ca. Ltda. c. Municip. de la Ciudad de potencias extranjeras. Quiz por ello, e Bs. As. Prctico y conveniente hubiera sido en este problema se encuentra magramente tratado caso diferir la sentencia hasta qu entre en vigencia la nueva ley que, en cuanto es aclaratoria, debe ser aplicaen la bibliografa corriente del Derecho da de inmediato. Pblico argentino. El presente trabajo se desarrollar de * Por el Dr. NSTOR PEDRO SAGS. conformidad con un esquema jurdico tri-

dimensional. Esto exige desglosar el estudio en tres partes fundamentales: la ley

secreta como hecho (dimensin fctica); el juicio axiolgico sobre la ley secreta (dimensin valorativa) ; y el anlisis de la constitucionalidad de esa ley secreta (dimensin normativa) ( J ) . Las tres partes

mundo contemporneo tambin exhibe una infinita gama de actos polticos reservados.
Un recuento de los mismos sera infinito. Entre los ms importantes, figura el

sufragio secreto, dato significativo, dado

que acredita que an hoy, en pases polticamente maduros, la reserva y el sigilo son ingredientes necesarios en el quehacer poltico. Paralelamente, pueden citarse a las numerosas iniciativas polticas que se formulan en crculos pequeos (sean stos lcitos o ilcitos, de particulares o del go-

del texto atienden, precisamente, a esa triple problemtica.

2. Relevancia de la legislacin. La tarea estatal de la legislacin (es decir, del arte y de la funcin formal de legislar), ha merecido desde antiguo los calificativos de

bierno oficial), como las muchas decisiones

que se adoptan en los mismos marcos de reserva. An los acuerdos en el seno del Parlamento, recuerda Sidney Verba, se toman primero confidencialmente, aunque el pblico llega a conocer despus el acto final

"fundamental", "la ms elevada", y "an, en las sabias palabras de Santo Toms de

Aquino, de princip-cdem actum regs. Todo lio se explica fcilmente: la ley importa tanto una decisin jurdico-poltica sobre fuerzas en pugna e intereses en conflicto, como un proyecto de programacin de la vida comunitaria ( 2 ). En sntesis, la norma estatal nunca pone fin al pleito poltico, ya

de poder o decisin (pero ignorando machas de las razones que lo explican) ( 4 ).

4. Forma de gobierno y secreto pol&ico. El secreto, entonces, constituye un elemen-

que por su vocacin de futuridad, procura abrir nuevas instancias en el comportamiento social. La ley y su procedimiento gestatorio son cuantitativa y cualitativamente trascendentes para todos los hombres. La ley apunta hacia la generalidad de los miembros de una comunidad; y por eso, casi siempre,
constituye un fenmeno de macropoltica. 3. El secreto en el mundo poltico. Advertido lo anterior, es obvio que la publicidad o el secreto en la norma y en el trmite de

to inevitable en el quehacer poltico. Pero esta conclusin merece una aclaracin. Si

el secreto se halla siempre presente en la

experiencia jurdico-poltica, la densidad de ese secreto no es la misma en todas las

sociedades. La "cuota" del secreto consti-

tuye en algunos casos la regla; en otros, la excepcin. Como hecho poltico, el secreto importa una cortina entre la autoridad poltica y
los miembros de una comunidad. El secreto aisla, independiza al poderoso, puesto que los subditos se encuentran prcticamente imposibilitados para controlar y juzgar aqullo que no conocen. Y en la vertiente opuesta, la publicidad gubernativa fomenta el condicionamiento del legislador a su pueblo: juegan, aqu, las posibles reaccio-

su sancin, configura una temtica inevitablemente grave. Para ubicarse en la cuestin, es importante constatar, previamente, que el secreto constituye un dato infaltable en cual-

quier experiencia jurdico-poltica. Fuera de los mltiples casos que registra la historia (uno de los ms curiosos, v.gr., era el conocido "Consejo de los diez", en Venecia, tribunal especial donde las denuncias se reciban en secreto, siendo secreto el procedimiento e igualmente secreta la ejecucin de la sentencia; y otro ejemplo, todava vigente, es el nombramiento de cardenales por el Papa, "in pectore") ( 3 ), el
(1) Sobre tridimensionalismo, v. Goldsdunidt, Werner, Introduccin filosfica al derecho, 4* ed., ed. Depulma, Be. As., 1973, p. 18 y sigts.; Reale, Miguel, Teora tridimeiuional do direito, ed. Saraiva, San Pablo, 1968, p. 37 y sigts.; Bidart Campos, Germn J., "La estructar tridimensional del Estado", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, 1966, n? 149, p. 5; Sages. Nstor Pedro, "Tridimensionalismo e ideologa", en La Ley, diario del 4 de marzo de 1974. (2) Vilanova, Jos M., 'oso/t'a del derecho y fenomenologa exitencial, Cooperadora de Derecho y Ciencia Sociales, Bs. As., 1973, p. 170 y sigts. (3) Or. Izaga, Luis, Elementos de Derecho Politico, 2* ed., Barcelona, 1952. t. II, p. 62, nota 1. V. por lo demts el canon 233 del Cdigo de Derecho Cannico.

nes d la comunidad ante el conocimiento de la norma.

Por todo ello, el secreto poltico se conec-

ta con las formas de gobierno. Acompaa mucho ms a las monarquas y aristocracias, que a las frmulas democrticas.
5. Secreto y legislacin. Las sesiones se-

cretas. El secreto puede hallarse en varias etapas del procedimiento legislativo. En este trabajo se considerarn slo dos aspectos : el sigilo en la discusin parlamentaria y sancin de la norma; y en su promulgacin y publicacin. Una cosa, en efecto, es impedir el acceso del pblico a la "barra" del Congreso, y no publicar los debates parlamentarios, y otra, no publicar la norma en el Boletn Oficial. Dentro del rea del Congreso, el secreto
(4) Verba, Sidney, El lideraxgo, trad. de Luis Eehevirria, ed. Riglp, Madrid, 1968, p. 34 y Bigts.

se condensa en las llamadas "sesiones secretas". A ellas asisten los legisladores y empleados pertinentes, quienes deben guardar reserva; pero no el pblico. Como se indic, los debates no se publican en los Diarios de Sesiones. La historia parlamentaria argentina recuerda varias de estas sesiones (las ms clebres, dieron lugar a una interesante polmica en la Cmara de Diputados de la Nacin, el 31 de octubre de 1923, y a un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, el 21 de agosto de 1877) ( B ) . Tambin se han celebrado en el mbito provincial, en materia de "acuerdos" prestados para la designacin de magistrados judiciales y de algunos funcio-

narios. 6. Las leyes secretas. Cuando el Parlamento ha sancionado una ley secretamente tramitada, y ella no es observada por el Poder Ejecutivo, la ley concluye como no pblica. En diversas oportunidades la doctrina se refiri al problema. Rodolfo Bullrich, hace casi medio siglo, propona clasificar a las leyes argentinas en pblicas y secretas. Juan A. Gonzlez Caldern, en su oportunidad, aclar que de estas normas no se conocen sino los nmeros "y casi podra afirmar que ni siquiera la fecha, mucho menos el contenido". Segn explicaba, en el Senado de la Nacin "existe un libro de leyes secretas, leyes que no han sido jams publicadas y que no lo sern hasta que con el transcurso del tiempo, desaparezcan las causas que obligaron a guardarlas sigilosamente en ese libro" ( 8 ). Hasta la fecha de la asuncin del gobierno de 1973, provenientes de gobiernos constitucionales o de facto, existan alrededor de cien leyes "secretas" o "reservadas" (esta ltima expresin comienza a usarse, simultneamente con la anterior, desde el gobierno de 1966/73). La primera ley secreta puede entenderse que es la N9 2802 (ao 1891). Por tanto, y hasta 1973, las leyes secretas y reservadas cubran el 0,5 % de la legislacin nacional. Existen, por lo dems, decretos igualmente secretos ( 6 his ). 7. Sesin secreta y ley secreta. Estos conceptos estn frecuentemente ligados, pero pueden escindirse. Pueden existir sesiones secretas sin que haya ley secreta. Ello ocu(5) Diario de Sesionei df la Cmara de la Nfn, reunin 74, octubre 31 de y sgts.; Fallos de la Corte Suprema de Xaeiin, XIX, p, 231 y sigt. (6) Diario de Seiiones cit., p. 208;
(6 bis)

iputados de Dipu 1923,, p. . 181 ia df Justicia c. la

Bullrich, K

rre cuando, despus del debate reservado, la Cmara hace pblica la sesin; y desde all, el trmite legislativo contina pblicamente. Por el contrario, toda norma secreta parece exigir sesiones legislativas previas tambin secretas. Si la tramitacin de la norma fue abierta, el texto de la ley remitida al Poder Ejecutivo es forzosamente pblico. Hipotticamente, puede pensarse en una norma parcialmente secreta. Ello ocurrira si algn artculo de la ley se discute reservadamente, o si un proyecto considerado pblicamente en una Cmara fuese discutido por la otra Sala secretamente, introducindole modificaciones en el despacho, continuando luego tambin el curso parlamentario secreto en la Cmara de origen (a fin de contemplar las correcciones de la Cmara revisora), y as hasta concluir el mecanismo legisferante. En tal situacin, se conocera exclusivamente el texto aprobado pblicamente por la primera Cmara, pero no la suerte posterior del proyecto. 8. Ley secreta y ley no publicada. La expresin "publicacin" que aqu se emplea, es en sentido formal: su insercin en el Boletn Oficia!, que es donde se publican las leyes argentinas. Obviamente, la ley secreta no se publica en el Boletn Oficial. Pero puede darse el caso de una ley tramitada normalmente, es decir, pblicamente, que no se haya publicado en tal diario por negligencia (o por decisin expresa, aunque inconstitucional), del Poder Ejecutivo. No por esto ltimo, tal ley devendra secreta: se tratara, valga la paradoja, de una ley pblica no publicada oficialmente. La Cmara Segunda de Apelaciones de La Plata, en los autos Provincia de Buenos Aires v. Unin Telefnica del Ro de la Plata, atendi precisamente a un problema de este tipo. Se trataba de la ley 3211 de la Provincia de Buenos Aires, que (aparentemente por un error), no result publicada ni en el Boletn Oficial ni en el Registro Oficial, pese a tratarse de una ley comn, no secreta. El Tribunal entendi que la aparicin de aquella norma en una recopilacin de leyes provinciales, pero no en el rgano estatal pertinente, no bastaba para tenerla por legalmente publicada ( 7 ). De todas maneras, el carcter secreto de una ley, deriva (en los gobiernos regulares), de una decisin del Congreso. El Poder Ejecutivo podr proponer, a travs de su derecho de iniciativa, que una ley sea legislada secretamente; pero no, por s
(7) La Ley, 33-53.

dolfo, Derrclto Administrati-vo, t. I, p. 27.

Goldshcruidt, Werner, op. cit., p. 230.

mismo, dar carcter secreto a una norma sancionada pblicamente. Los decretos secretos, en cambio, emanan directamente de la Presidencia. 9. Ley secreta y ley no divulgada. Formalmente, la divulgacin de una norma, y su publicacin oficial, no son conceptos idnticos. La publicacin oficial es practicada en Argentina por el Poder Ejecutivo, en el Boletn Oficial, y apunta como lo seala el Cdigo civil a la comunicacin de la norma al pueblo, y "en dar a la ley una fuerza actual de obligar", como recuerda Arturo E. Sampay. La divulgacin, en cambio, puede operarse por cualquiera, y consiste en la difusin por todo medio y persona del contenido de la ley ( 8 ). Una ley formalmente secreta, no publicada en el Boletn Oficial, puede sin embargo haberse divulgado cuando los custodios de su reserva (legisladores, empleados, funcionarios y an el mismo Poder Ejecutivo), violan el sigilo y transmiten la norma a terceros. El incumplimiento del deber del secreto puede dar lugar a sanciones del tipo ms variado: administrativas, laborales, "polticas" (correcciones disciplinarias a los legisladores, juicio poltico al Poder Ejecutivo o ministros, etc.), y an penales, en el sentido del art. 223 del Cdigo penal (). En el caso argentino, el centenar de leyes secretas no tiene, por regla general, divulgacin. Las leyes secretas han sido, por ende, leyes no divulgadas. Su contenido parece haber versado (segn surge de sus ttulos, o de los fallos y debates que las han tratado), sobre crditos para gastos de defensa (leyes 11.266, 16.438), disposiciones militares (ley 17.266), o redistribucin de cargos de miembros de la desaparecida Cmara Federal en lo penal (ley 19.111).

resulta razonable hablar de una Filosofa jurdico-poltica nica, centrada especialmente en el valor justicia, eje de la axiologa jurdico-poltica ( 1 0 ). En cuanto al problema que aqu nos ocupa, la pregunta a dilucidar es la siguiente: las deliberaciones legislativas reservadas, con las leyes secretas, son justas o injustas? Resultan axiolgicamente positivas o negativas? 2. Justificacin del secreto en las asambleas legislativas. Los argumentos vertidos en pro del sigilo en las reuniones parlamentarias son, en muchos casos, comunes para procurar el secreto de la misma ley. Pero en otros, se basan en razones distintas. Por tanto, conviene separarlos. Una recapitulacin de la doctrina sera la siguiente: a) el argumento de la independencia de los legisladores. De acuerdo a la teora "del mandato libre", el representante no debe encontrarse sometido al representado. De ah que la reunin secreta librara a aqul de las intimidaciones o presiones de los electores. Esta posicin es explicada por O. Orban y A. Esmein ( n ). b) el argumento de la tica parlamentaria. Diversos autores postulan "un cierto grado de privatividad" en el Congreso, a fin de impedir, por parte de los legisladores, actitudes demaggicas, exitistas o partidistas (12). c) el argumento de la responsabilidad. El diputado Parry, en la tantas veces citada sesin de la Cmara de Diputados del 31 de octubre de 1923, aludi a la mayor seriedad y recogimiento que tuvo la Sala, ante la ausencia de pblico y del periodismo ( 1:1 ). d) el argumento de la utilidad comn. Citado por A. Esmein, advierte que hay medidas necesarias para el bienestar general, aunque impopulares. Tal situacin puede exigir una sesin secreta ( 14 ). e) el argumento de la paz social. Las reuniones cerradas advirti el diputado Amuchstegui, en la sesin indicada pueden eliminar las interpretaciones errneas, las inquietudes y zozobras en el espritu

SEGUNDA PARTE. Los VALORES: EL PROBLEMA

DE LA JUSTICIA, O INJUSTICIA, DEL SECRETO EN LA LEGISLACIN

1. Introduccin. La dimensin axiolgica del mundo poltico es considerada por la Flosofa Poltica, como la del mundo jurdico, por la Filosofa jurdica. Claro est que existe una coincidencia bsica entre los fines y valores jurdicos, con los fines y valores polticos; y en su consecuencia,
(8) Sampay, Arturo E., "La publicacin de las leyes y la divulgacin de las leyes obreras", en Derecho

(10) Sagiis. Nctor Pedro, "Valores jurdicos y valores polticos", en El Derecho, 54-709.

del Trabajo, 1946-341. (9) Sobre la divulgacin del secreto parlamentario, an por imprudencia, con referencia a la norma citada vigente al ano 1923, cfr. la opinin del diputado Farry: J>iario de Sesiones cit., p. 186.

(11) Orban, O., Lf droit coiistitutionnel de la BelSigue, Lieja-Pai's, 1908, t. II, p. 481; Hsmein, A., Elementa de Droit Constitutionnel froncais et compar, 7 ed.. Eecueil Sirey, Pars, 1921, t. II, p. 373. (12) V. Friedrich, Cari J., El hombre y el gobierno, trart. por J. A. Gonzlez Casanova. ed. Tecnos, Madrid, 1968, p. 495; Orban, O., op. y p. cit. (13) Diufio de Seiionea, op. cit., p. 220. (14) Esmein, A., op cit., p. 373.

pblico, cuando se traten temas conflictivos y turbulentos ('"'). f) el argumento de la seguridad nacional. Las reuniones secretas han versado, frecuentemente, sobre asuntos de esta ndole. Se ha entendido que proceden cuando

se consideren cuestiones relativas a la defensa del pas, al secreto diplomtico, el honor, la paz y la tranquilidad nacional O"). g) el argumento de la "cuestin de Estado". Engloba este punto a varios de los anteriores, refirindose a la llamada "razn de Estado", concepto que parece aludir a cualquier asunto importante que haga al bien del estado mismo. Fue indicado igualmente por el diputado Parry ( 17 ). En sntesis, las razones expuestas conciernen algunas veces a motivos intraparlamentarios (a, b y c), y los atinentes a intereses globales, o motivos de poltica "total".
3. Justificacin de la publicidad de las reuniones del Parlamento. A diferencia de otros postulados, la publicidad legislativa no nace del derecho ingls ("que histricamente acept una cierta y discreta reserva en las Cmaras), sino en Francia, a partir de 1789. La Constitucin de 1791 la reconoci expresamente ( l f l ) . La justificacin de esta tendencia se basa en los siguientes puntos, expuestos antes y despus de aquella consagracin : a) el argumento de la inutilidad del secreto en el Congreso. Es una fundamentacin de corte prctico. Jeremas Bentham apunt que el pblico juzgara de todas maneras lo hecho secretamente en el Parlamento, y juzgara mal si carece de informacin. En la Cmara de Diputados argentina, Lisandro de la Torre tambin acot que "una Cmara no puede impedir a un diputado que opine pblicamente sobre cualquier tema que est tratando en sesin secreta, porque la cmara suprimira derechos individuales garantidos por la Constitucin" (1!)). Simultneamente, los inevitables "trascendidos" divulgan el asunto considerado. b) el argumento tico. El diputado Gonzlez Iramain, tambin en la reunin aludida, se consider "un entusiasta conspirador contra el secreto parlamentario". Opi(15) Diario de Sesiones, op. ci., p. 184. (16) V. las opiniones de los diputados Saccone y Arauch&stegui, en Diario df Sexinntg eit., pp. 190, 200,
201, 185.

no que era hora de terminar con las "encerronas" de diputados y senadores, hecho que provocaba un efecto desastroso: el ocultamiento al pas del tema tratado, la existencia de una presin sobre los legisladores, en un clima de sugestin nociva. El diputado F. E. Correa aadi que "las sesiones secretas son algo hasta inconfesable, algo a que solamente y en ltimo extremo, de manera casi vergonzante, se recurre" (2^). c) el argumento de la educacin poltica. O. Orban entiende que el conocimiento del pueblo de lo que acaece en las sesiones, contribuye a su mejor cultura cvica y al conocimiento de los problemas que afectan al pas (-'). d) el argumento del respeto al derecho y a sus formas. Fue subrayado por A. Es-

mein y Rafael Bielsa. La presencia del pblico en la "barra" es vista como medio para que los legisladores acten de manera
correcta y estatutaria. Se tratara de una saludable persuasin moral ( 2 2 ). e) el argumento de la forma republicana de gobierno. Es frecuente, en la doctrina argentina, aclarar que la publicidad de los actos de gobierno es un requisito indispensable de la forma republicana. El secreto, la aislacin del gobernante, implica para stos "cierta aparatosidad como seres superiores a los que los han elevado a las posiciones que ocupan", situacin que vulnerara la igualdad republicana. Juan Bautista Alberdi, en la misma corriente, ensea que "la publicidad es la garanta de las garantas. El pueblo debe ver cmo desempean su mandato los legisladores. Las leyes deben ser hechas a su vista, sancionadas en pblico" 33). f) el argumento del sistema representativo. Para Len Duguit, la publicidad legislativa es consecuencia de tal rgimen: si Jas Cmaras deliberan en nombre y por cuenta de la Nacin, es necesario que sta conozca el objeto de tales reuniones y las razones que impulsaron las decisiones adoptadas f 2 4 ) .
(20) Diario de Sesiones eit., p. 190, 211. (21) Orban, O., op. eit.. p. 482. ( 2 2 ) Esmein, A., op. eit., p. 370; Bielt.a, Rafael,

Derecha Coiistiturifnfd, 3* ed., ed. Depalma, BR. As-,

1959. p. 4S4.

(23)

Sobre la publicidad romo elemento del rgi-

men republicano argentino, ver por ejemplo Gonzlez

Caldern, J u a n A., Derecho c.onst\tv.fion(d argt-ttfmo. Bfl. As., J931, t. I, pp. '24, 429, 430; Casiello. Juan P., Dertcho eanttitHcional arr/enlino. ed. Perrot. BK. As., 1954. p. 174; Antokoletz, Daniel, Tralailo df Aerrrh ronxt.ilui'innal y ad m.in4t ratiro. ed. Ij Facultad, Bs. As.. 1933, t. IT. p. 462; Alberdi. Juan Bautista, Elementos df dfrfchQ pbUeo provincial argentino, cap. 4. (24) Duguit, Len, Kmnual de derecha eon*l,ilurional, trad. 7>or Jos (1. A c u a , ed. Francisco Bftlirtn,

(17) Diario df Sftinnes eit., p. 220. (18) Ofr. EHMiin, A., o, eit., . 368. (19) Diario dt Suimet eit., p. 194.

Madrid, 1921, p. 413.

g) el argumento del contralor del pueblo. Este importante motivo que encuentra su expresin ms acentuada en las democracias remarca que la publicidad parlamentaria es obligada, para que el pueblo acte inteligentemente en los comicios, reeligiendo o no a sus diputados y senadores (Jeremas Bentham), los responsabilice por su actuacin (A. Esmein, Rafael Bielsa), controle la gestin legislativa (Daniel Antokoletz), y permita, paralelamente, que se juzgue si los congresales merecen o no la confianza de la comunidad (O. Orban). El conocimiento de los debates autoriza igualmente al planteo de ciertas medidas (pedido de separacin del bloque parlamentario, solicitudes de renuncia a la banca), y an el ejercicio de acciones judiciales, por parte de los particulares afectados por las injurias que un legislador pueda verter en el recinto ( 25 ). h) el argumento del dilogo entre gobernantes y gobernados. La publicidad contribuye, claro est, a un mejor contacto entre los legisladores y los electores. La accin parlamentaria, indica Eduardo P. Gschwind, forma a la opinin pblica; pero sta puede tambin orientar al representante (29). La sesin cerrada, por supuesto, corta los canales de comunicacin. i ) el argumento del consentimiento. El conocimiento de los debates puede brindar una mayor confianza del pueblo en el Parlamento, y el asentimiento a las medidas adoptadas. Tal es la idea de Jeremas Bentham ( 27 ). Puede agregarse que esa publicidad contribuye a la afirmacin de una de las tesis democrticas, como es la identidad entre el que manda y el que obedece (pueblo-gobierno, pueblo-subdito). El secreto legislativo apura, en cambio, la

de adoptar un legislador,, cuando acta en pblico. En general, las limitaciones a la publicidad parlamentaria se operan de alguna de estas tres maneras: a) remitiendo el anlisis de ciertos temas a comisiones parlamentarias, donde siempre hay un mayor margen de discrecin; b) autorizando reuniones secretas, en forma excepcional, para asuntos graves; c) admitiendo el secreto legislativo, en la deliberacin de la Cmara, pero no en la votacin ( 2 8 ).

5. Justificacin de las leyes secretas.

Permitir el secreto legislativo en la tramitacin de la norma, es algo excepcional; pero autorizar el secreto de la ley misma, constituye algo obviamente mucho ms grave. En este tema, la doctrina es bastante difusa. Joaqun V. Gonzlez, en su clebre Manual de la Constitucin Argentina, admita a las leyes secretas dictadas "para realizar propsitos de alta poltica, cuya divulgacin podra poner en peligro la suerte de la Repblica", tesitura que contina luego Miguel Marienhoff. Juan A.

Gonzlez Caldern, a su vez, las justifica porque se refieren "a los altos intereses pblicos, cuestiones que conciernen al Estado". Concuerda con l la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, cuando indica que hay leyes "relativas a los graves asuntos de Estado" que, por necesaria excepcin, pueden no ser publicadas ( 2 0 ). Algunos autores cien algo ms el mbito de las leyes secretas, para asuntos de defensa nacional (Werner Goldschmidt), o para los negocios exteriores, a fin de "no favorecer los proyectos del enemigo" (J. Bentham). El diputado Saccone, en la sedisyuncin entre quien decide y quien obe- sin ya aludida, juzg que las normas secretas deben serlo para temas relativos a dece. la "defensa exterior. .. la defensa de la so4. Posicin intermedia. Actualmente, la berana y de la integridad territorial" (30). tesis predominante es la de la publicidad de Hay pues publicistas que adoptan un crilas sesiones del Congreso. Tal es el prin- terio amplio en la cuestin enfocada (cualcipio; pero diversos autores admiten excep- quier asunto de gravedad para el Estado), ciones a l. mientras que otro sector restringe el rea Es as como A. Esmein, O. Orban, Juan de la legislacin secreta. A. Gonzlez Caldern y Cari Friedrich pre6. Justificacin de la publicidad de las conizan en ciertos casos restricciones a la regla de la publicidad. El ltimo de los citados advierte, en particular, contra las (28) V. Friedrich, Cari, op. cit., p. 495; Esmer, poses demaggicas o electoralistas que pue- A., op. cit., p. 374.
(25) Orban, O., op. y p. cit.; Antokoleti, Daniel,
np. y p. cit.; Esmein, A., op. cit., p. 370; Bielsa, Ra-

(29) Or. Gonzlez, Joaqnfn V., lanval de la Ooiwtttueitfn argentina, 24 ed., ed. Estrada, BB. As., 1951, p. 492; Marienhoff, Miguel J., Tratado de dencho adminittrativo, ed. Abeledo-Perrot, BB. As., 1965, t. I, p. 207; Gonzlez Caldern, Juan, op. cit., t. IT, p. 40,
y Diario de Sesiones cit., p. 212; Corte Suprema de

fael, op. cit., p. 484; Bombara. Jeremas, cit. por Friedrich, Cari, op. cit., p. 494. (26) Gschwind. Eduardo P., Ootecwmo de la Cnnefatucin federal de la Repblica Argentina, ed. Oastellv, Santa Pe, 1944, p. 112. ( 2 7 ) Bentham, Jeremas, op. cit., p. 494.

Justicia de la Nacin, en Jurisprudencia Argentina, t.

] 9-565.

(30) Goldechmidt. Cerner, op. cit, p. 232; Benfc ham, Jeremas, eit. por IWedrich, Cari, op. cit., p. 498; Diario de Sesiones cit., p. 205.

leyes. Hablar de la publicidad de la ley, parece un pleonasmo. Pero debido a las tendencias en pro del secreto legislativo, la tesis debe fundamentarse. a) al argumento de la publicacin como esencia de la ley. La doctrina clsica incluye, en la definicin de la ley, su publicacin (o promulgacin). As lo hacen por ejemplo Santo Toms de Aquino y Graciano. La explicacin es simple: es necesario conocer lo que se debe cumplir. Ciertos autores, en trminos enrgicos, subrayan tal punto de vista. Thomas Hobbes dir que "la ley establecida, si no se da a conocer, no es ley". Joaqun Escriche, que la ley "no existe" para los ciudadanos, sino mediante su publicacin. Y en nuestros, das, Emilio Crosa juzga a la publicacin como "acto inherente a la ley misma" ( 31 ). b) el argumento de la seguridad jurdica. Algunas veces la publicidad se funda en otro motivo: la certeza y seguridad del derecho, que exige normas escritas y publicadas debidamente. As lo destaca, v. gr., Jorge R. Vanossi (31 bis ). c) el argumento de la practicidad. La publicacin tambin se torna indispensable para fijar el comienzo de la obligatoriedad, efectividad, vigencia o ejecutoriedad de la ley, conforme lo subraya cierta comente ( 32 ). d) el argumento de la publicidad, como elemento del rgimen republicano. Cabe aqu repetir lo sealado precedentemente, en el pargrafo 3, e. Pero cabe aadir algo ms. La frmula republicana de gobierno se basa, igualmente, en los postulados de la soberana popular y de la divisin de los poderes. Combinando ahora estos principios, resulta que la ley debe ser publicada tanto por ser ella un acto de gobierno, como porque jams podra estar desconocida por el pueblo, o por el Poder Judicial, que integra uno de los rganos del Estado.
(31) V. Hobbes, Thomas, Leviatn, trad. de MaEnel Sanche* Sarto, ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1940, p. 222. En el sentido que la ley no tiene valor de tal antes de su promulgacin, cfr. Soto, Fray

Tal tesitura fue desarrollada por el diputado Lisandro de la Torre, en la misma sesin de la Cmara de Diputados. Despus de indicar que por definicin y por naturaleza, la ley es siempre pblica, conden el "secuestro" de una ley, "al conocimiento del Poder Judicial, al conocimiento de las reparticiones pblicas que controlan la inversin de las rentas, y al conocimiento del pueblo" ().

1. Replanteo del problema. Secreto y bien comn. Para enjuiciar axiolgicamente el mrito o el perjuicio de las sesiones y leyes secretas, conviene aclarar desde qu persp?ctiva doctrinaria se formular el juicio. Anticipamos desde ya que el problema se enfocar desde la ptica valorativa del bien comn, conforme con el desarrollo dado por la teora cristiana clsica. No obstante, resulta de inters formular algunas aclaraciones: a) el concepto de bien comn condensa en s varios valores, como los de orden, paz, cooperacin, ayuda, solidaridad, seguridad, y sobre todo justicia. Con acierto, Werner Goldschmidt indica que, al fin de cuentas, los conceptos de bien comn, justicia y derecho natural, coinciden bsicamente ( 34 ). b) la idea de bien comn como meta del Estado, obliga a conceptuar a ste como un medio, y no como un fin (el Estado existe para satisfacer las necesidades de la comunidad). Es lo que Henrich Rommen llama "el carcter servicial del Estado" ( 35 ). c) el bien comn justifica el poder del Estado, y modela su estructura, en funcin de las exigencias propias de ese bien comn. As enmarcado el tema, puede plantearse el interrogante bsico de este captulo: se justifica, por motivos de bien comn, el secreto legislativo? 8. Secreto, bien comn y "razn de Estado". Alguna parte de la doctrina ha justificado la legislacin secreta en "cuestiones de Estado", argumento cercano al de la "razn de Estado". La doctrina de la "razn de Estado", pese a sus vaguedades, sostiene en ltima instancia, como valor poltico supremo, al bien del Estado: se trata, como sintetiza Friedrick Meinecke, "de mantener un Estado sano y robusto". Entre el mosaico de valo(33) Diario de Sesiones cit., p. 194. (34) Goldschmidt, Werner, op. cit., p. 385. (35) Rommen, Heinrich, El Estado en el pensamiento catlico, trad. por Enrique Tierno Galvn, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1956, p. 354 y sigtg.

Domingo, Frotado de Ja justicia, y el atrecho, trad. por

Jaime Torrubiano Bipoll, ed. Keus, Madrid, 1922, t. II, pp. 33/4; Escriche, Joaqun, Diccionario razonado de legislacin y jurisprudencia, Madrid, 1875, t. III, p. 888; i IV, p. 735; Crosa, Emilio, Dirtto Constituzionale, 3 efl., ed. Torinese, Turn, 1951, p. 512.

(3 Ws) "Vanossi, Jorge R., "Un caso de interpretscin constitucional. Sancin, promulgacin 7 publicacin de las leyes", en Jurisprudencia Argentina, t, 2-1969,
p. 298.

(32) V. Om. 2 Apelaciones de La Plata, en La

Ley, 33-53; Romano, Santi, Principii di Dirtto Conttitvzionale genrale, 2* ed., Dott. A. Ginffre, Milano, 1947, p. 272; Vanossi, Jorge R.. op. y p. cit.; Borda, Guillermo, Tratado de derecho civ argentino Parte General, ed.

Perrot, Bs. As., 1965, t. I, pp. 140/1.

res que integran al bien comn, el partidario de la "razn de Estado" hace prevalecer al bien del Estado mismo. Para esta teora, claro est, cada vez que conviniera al Estado imponer el secreto, as debera hacerse. Para la concepcin cristiana del bien comn, en cambio, el bien del Estado constituye uno de los valores polticos, pero no el nico, y menos el supremo ('"). Ello se explica, segn se indic, porque el Estado

cumplen un rol distinto al que juegan en los sistemas no republicanos. Ya, pues, en una Repblica, cabe repetir que la publicidad de los actos gubernativos aparece como una caracterstica principal. El porqu de esta conclusin tiene

varias explicaciones:
a) est, en primer trmino, el principio

de la responsabilidad de los funcionarios,

extremo que exige, claro est, conocer qu es lo que han hecho, y cmo lo hicieron. . b) paralelamente acta el valor libertad,

constituye un medio para lograr el bien comn, y no un fin. La distincin entre "bien comn" y "bien del Estado" (razn de Estado), constituye as uno de los pilares bsicos de la doctrina del bien comn. Por "razn de Estado", podr serle til al aparato estatal imponer

secreto en uno, varios o muchos de sus procedimientos legislativos. Pero ello no basta para que tal decisin sea justa. Ello
ocurrir, solamente, cuando el secreto se

halle legitimado por las razones ms globales del bien comn.

9. Secreto, bien comn y forma republicana de gobierno. Aparte de lo indicado, cabe atender a otra importante considerad) el principio de la participacin polcin. La idea de "bien comn" no debe plan- tica (esto es, "la cooperacin de todos en la tearse en abstracto, sino en conexin con vida pblica", con intervencin de la colas particularidades concretas de un lugar munidad en la direccin del Estado, segn y tiempo determinados. Cuando una comu- explic el Concilio Vaticano II), genera nidad acepta, por ejemplo, un rgimen re- tambin el deber de dar a luz las sesiones publicano de gobierno (caso de Argentina, parlamentarias y el texto de la norma. El v.gr.), est consintiendo tambin que su secreto, como se apunt precedentemente, bien comn se alcance con las modalidades es la anttesis de la participacin. El Estado republicano-democrtico, en y el modus operandi propio de una Represumen, es una institucin de todos, y no blica. De ah que el anlisis del secreto legis- una superestructura impuesta a una comulativo en cualquiera de sus manifestacio- nidad. Cuando se aclara que "el Estado nes deba plantearse dentro del marco somos nosotros", se define un orden de cosociopoltico republicano, si se est hablan- sas polticas compartido. Y ese proyecto, el do de Argentina. Distinto sera el proble- proceso normativo debe ser forzosamente ma en una aristocracia, o en una monarqua pblico. 10. El conflicto de valores en un sistema absoluta ( 37 ). Con sus virtudes y defectos, la adopcin de una Repblica importa republicano. Aunque la publicidad gubertambin adherir a una tabla especial de va- nativa constituye un ingrediente obligado lores, donde algunos principios se cotizan del rgimen republicano-democrtico, resulms que otros, y donde los sujetos polticos ta de inters considerar el posible conflicto entre aquel principio de la publicidad, y los otros valores que tambin componen el bien comn de una Repblica (seguridad, (36) V. sobre el tema: Meinecke, Frieirich, La idea dr la, rain de Estado en la Edad linterna., traA. orden, paz, etc.). por Felipe Gonzlez Vinfn, Instituto de Estadios PolTal oposicin es fcil de detectar. En ticos, Madrid, 1959, p. 3 V; Sampay, Arturo, Intrndtir, Mn a, la Teora dtl Eftado, i. Politia, Bs. As., 1961. ciertas asuntos, de corte preferentemente pp. 465 a 467; Dabin, Jean. Doctrina general del Esdiplomtico y militar, la publicacin de los tado, trad. por Hctor Qonzlez Uribe y Jess Toral Moreno, cd. Jus, Mxico, 1955, pp. 50 y 51. El bien debates y de las normas puede dejar a una del Estado, en resumen, est subordinado al bien comn Repblica ms desguarnecida, frente a otro pblico nacional. (37) Puede recordarse, por ejemplo, que cunndo Estado que opere secretamente. Aqu haGarlos III expuls a los jesutas de Espaa, lo hizo bra una colisin entre el valor publicidad y BOgn se narra "per razovus que guardo en mi rl pecho". el valor seguridad.

nsito al sistema democrtico, como subrayara Santo Toms de Aquino. Este postulado exige ceir las potestades de los gobernantes, subordinndolos a los ciudadanos; y para ello, tambin se impone controlarlos. La publicidad de los actos gubernativos es, para esos fines, un recaudo mnimo. c) la tesis de la residencia del poder poltico en la comunidad obliga al gobernante a fundar sus decisiones, puesto que su ttulo de mandar no se origina en s mismo, sino en quienes lo designaron. Ello provoca, a su vez, la necesidad de que los debates y la ley sean conocidos.

En otro orden de ideas, la publicidad de

las sesiones da pie a que un legislador azuce a la opinin pblica o instrumente su banca con propsitos exitistas personales o partidarios, v.gr. En este supuesto, el va-

lor publicidad afectara al valor paz.

Tales confrontaciones de valores resultan frecuentes en el mundo jurdico-poltico, y no deben extraar: continuamente hay opciones entre la prevalencia de uno u otro principio, y hace al quehacer jurdico-

ficos en los cuales es posible que las autoridades acten secretamente. a) por su importancia y por constituir una grave rareza para una repblica, tal hipottico secreto debe estar previsto en la propia constitucin fundamental, y no en normas infraconstitucionales. El secreto, dicho en otras palabras, debe estar autorizado por el legislador constituyente, y o creado por el legislador ordinario. b) naturalmente, el modo normal a tra-

poltico decidir sobre la primaca de una idea o valor. Y es posible, al respecto, que el principio de la publicacin de los actos de gobierno, que obliga a transmitir claramente la verdad de la funcin legislativa, haga sentirse a un Estado ms vulnerable o ms dbil, al dar cuenta, cotidianamente, de su normatividad. Tal es, evidentemente, el precio poltico que paga una Repblica por ser tal, y lo que es ms, por vivir "republicanamente". Cuando una sociedad opta por una frmula republicana de gobierno, elige, de alguna manera, un rgimen poltico ms frgil que el imperante en los pases autoritarios o totalitarios. Un Estado que acte pblicamente, con autoridades controladas y renovables de tiempo en tiempo, puede parecer inerme. Pero y esto debe subrayarse para una comunidad que haya madurado polticamente, la publicidad de los actos de su gobierno, el reemplazo peridico de sus estadistas y la responsabilidad de stos, provoca, a su turno, una mayor confianza en las instituciones estatales, una mejor justificacin para la obediencia a las normas, y en sntesis, una forma de convivencia que se reputa ms eficiente y feliz para la vida en comn. Todo esto hace que el rgimen republicano tenga un tipo de poder particular, derivado de la adhesin y preferencia que le brinda una comunidad. Una repblica, en lugar de ser fuerte por imponer la norma a los ciudadanos, lo es por hacer participar a ellos en la creacin de la ley. Cuando un pueblo llega a esta conviccin, y cuando responde responsablemente a la misma, la publicidad en la legislacin, pese a sus inconvenientes, resulta imprescindible.
11. Las excepciones al principio de la

publicidad. Casos previstos constitucionalmente. En un sistema republicano-democrtico, pues, el secreto legislativo es anmalo. Tal regla, no obstante, puede admitir sus salvedades.
Una primera excepcin consiste en la propia voluntad de la comunidad que ha aceptado al rgimen republicano, es decir,

vs del cual debe manifestarse el sigilo en el mbito de la normacin, es el texto constitucional. Pero no cabe descartar a Jas llamadas por Germn J. Bidart Campos, Vigencias constitucionales, que integran la "constitucin real" de un pas ( J 8 ). El secreto legislativo, en su consecuencia, tambin es legtimo cuando ha sido consentido por la sociedad, a travs del derecho consuetudinario o espontneo. En estos casos, la norma constitucional tambin existe, y con esa jerarqua legal, aunque no figure formalmente en el texto escrito de la Constitucin. De todas maneras, la recepcin constitucional del secreto legiferante, en una repblica, conlleva numerosas dificultades. Desde ya anticipamos que, de admitirse, es forzoso circunscribirlo a determinados asuntos y exigir para su efectivizacin, la decisin de una mayora calificada de las Cmaras. c) ms inquietante que la reserva en las sesiones legislativas, es el secreto en la decisin legiferante propiamente dicha, y en la ley misma. Siempre dentro de los esquemas republicanos, un instituto de este tipo es prcticamente inexplicable. Cmo compaginar una ley secreta con la tesis de la residencia del poder poltico en la comunidad, que ignora a aqulla? Puede un rgano del Estado el Judicial, por ejemplo desconocer una ley elaborada por los otros dos poderes? Es factible exigir alguna conducta a un funcionario, magistrado o un simple particular en base a una norma desconocida? Y cmo efectivizar el principio del contralor y responsabilidad de las autoridades, por su gestin en la aplicacin de las leyes secretas? Todos estos interrogantes hacen, claro est, meditar seriamente acerca de la justicia de la normatividad secreta en una democracia republicana.

12, El estado de necesidad. Esta expresin alude a uno de los conceptos ms delicados y difciles del mundo jurdico-polti(38) Bidart Campos, Germn' J., Derecho rotisU ct'onal, ed. Ediar, Bs. As., 1364. t. I, pp. 135, 136.

cuando ese pueblo prefija los casos espec-

co. Abarca diversas ramas del Derecho

(penal, administrativo, civil, etc.). Aqu, necesariamente, se lo contemplar en el

tambin un ejercicio formal distinto del sealado en la ley, si con ello evita un dao
mayor" (*>).

campo constitucional. El "estado de necesidad" se integra con

varios elementos claves. Se refiere a un

Dentro de las rigurosas pautas del "estado de necesidad", y siempre destacando

su peculiaridad y excepcionalidad, el secre-

peligro actual e inminente, que perjudica

la existencia del Estado, su independencia o integridad, o la subsistencia de alguno de sus elementos, como la poblacin. Implica,

pues, una emergencia especial y gravsima,

de carcter objetivo, insubsanable con la

legislacin vigente. La defensa de tales intereses colectivos hace nacer al "derecho de necesidad" (necessitas ins constitu!), con distintas manifestaciones segn sea el problema encarado (hechos de guerra, invasin exterior, revolucin, etc.). Apunta Rafael Bielsa que los actos legalmente irregulares que se adoptan por el jus necessitatis deben ser proporcionales al hecho necesitado y al peligro en cuestin ( 89 ). El "estado de necesidad" no coincide, forzosamente, con la "razn de Estado". El primero alude a situaciones excepcionalsimas que afectan a la existencia misma del Estado, mientras que la segunda sienta la tesis de la prevalencia corriente del inters del Estado respecto al inters de particulares o de otro Estado (sujrra, 8). La nota fundamental del "estado de necesidad" es la contemplacin de eventos muy especiales, donde se juega la conservacin de la organizacin estatal. Difiere, por tanto, de la simple "necesidad" que explica a toda la actividad normal del Estado (se dicta un cdigo civil, v.gr., por la "necesidad" de regular el rgimen de los contratos, de la familia o de las sucesiones). El estado de necesidad, como el derecho de resistencia a la opresin, rara vez son legislados por el derecho positivo (en verdad, es harto difcil regular normativamente a fenmenos que son, bsicamente, antinormativos). Pero an as, el bien comn puede requerir, en momentos cruciales para una colectividad, la adopcin de medidas igualmente excepcionales para salvaguardar la subsistencia de esa comunidad. As. explica Rafael Bielsa, el estado de necesidad justifica para el funcionario pblico, "el eiercicio de atribuciones ms extensas que las de su esfera de competencia, y
(39) Bielea, Rafael, "El 'eg*do d necesidad' con particular referencia a] derecho constitucional y administrativo", en Anuario del Imtttuto d Derecho Pblico, Rosario, 1940, t. III, pp. 39 y sigts., 125 y si^te. Por su parte, Garlos Payt indica que el "estado de necesidad" produce "una crisis en la continuidad jurdica, un momento de tensin en que el Derecho es impotente para dominar la sedicin, la conmocin interior...", etc. V. Fayt, Carlos, Derecho poltico, ed. Abeledo-Perrot,
Bs. As., 196S, pp. 464, 465.

to legiferante puede encontrar un albergue espordico y transitorio. Cuando est en juego "la suerte de la Repblica", como deca J. V. Gonzlez, una norma podra devenir secreta, si su ocultamiento fuera entonces indispensable para que el pas, como quienes lo integran, subsistan como comunidad independiente. Pero advirtase bien no cualquier cuestin de alta poltica, ni todo asunto grave para la Nacin, ni todos los problemas relativos a la defensa nacional, o a los negocios exteriores,
estn captados por el muy exigente concepto del "estado de necesidad".

13. Conclusiones. La publicidad de los actos gubernativos, y de la legislacin, implican principios doblemente valiosos para un rgimen republicano. A su vez, el secreto legislativo aparece como injusto, salvo que se encuentre legitimado por dos factores: la voluntad de la comunidad, o como ltimo recurso en un "estado de necesidad". Pero en cualquiera de estas hiptesis, el sigilo legislativo debe ser razonable, proporcionado y respetuoso de la dignidad del hombre. El bien comn que es, como se anticip, un rgimen de justicia exige, por ejemplo, a) que nadie sea sancionado por transgredir leyes secretas, y por tanto, desconocidas; b) que los autores de las leyes secretas no sean irresponsables por su tarea legiferante; c) que toda ley pblica o secreta debe, en su contenido, ser un instrumento de justicia, y no de injusticia.

DE CONSTITUCIN ALIDAD, O INOONSTITTJCIONALIDAD, DE LAS SESIONES Y LEYES SECRETAS

1. Sesiones secretas. Directrices constitucionales. Dentro del rea propiamente normativa, el Derecho constitucional comparado registra estas tendencias: a) publicidad "consentida". Tal es, por ejemplo, el sistema ingls: se parti del principio del secreto en las sesiones, aunque luego, por va de derecho consuetudinario, se permiti el acceso del pblico a las reuniones, y la publicacin de los debates i 4 '). b) publicidad obligatoria. Es la tesis opuesta a la anterior. La Constitucin fran(40) Bielsa, Rafael, op. cit en nota anterior, p. 72.
(41) Esmcin, A., op. cit., p. 369.

TERCERA PARTE. LAS NORMAS: LA CUESTIN

publicidad ( 42 ). c) publicidad como regla, secreto como excepcin. Es la tesis ms divulgada, aunque con distintas modalidades: enunciado simple del principio de la publicidad. Algunos textos se limitan a decir que las sesiones son "en principio", o "como norma general", pblicas (Constitucin de Checoeslovaquia de 1960, art. 51-4; Constitucin suiza de 1874, art. 94). declaracin de la publicidad, admitiendo la excepcin por va reglamentaria. La Constitucin de la Eepblica de Turqua, posterior a la revolucin de 1960, estatuy que las reuniones deban ser abiertas, con debates a publicar; pero "las Cmaras podrn tener sesiones a puerta cerrada segn lo dispuesto por sus reglamentos interiores" (art. 87). principio de la publicidad, con exigencia de mayora calificada' para establecer el secreto. Por resolucin de los dos tercios de los parlamentarios presentes, algunas constituciones autorizan las asambleas legislativas reservadas (Constitucin de la Repblica Democrtica de Alemania de 1949, art. 62; de Irlanda de 1937, art. 15; de Japn de 1946, art. 57). rgimen de la publicidad, pero con secreto parlamentario por decisin mayoritaria simple. La Constitucin de Noruega dispuso en su art. 84 que "El Storting se reunir en sesin pblica, y sus decisiones sern publicadas, excepto aquellas que por mayora se decidiere lo contrario". publicidad legislativa, pero con secreto parlamentario fcilmente concretable. La constitucin portuguesa corporativa, dispona en su art. 95 que las sesiones plenarias de la Asamblea Nacional eran pblicas, excepto en el caso de disposicin en contrario "de la Asamblea o de su Presidente". omisin del tema de la publicidad legislativa. La Constitucin de la U.R.S.S. de 19,36, por ejemplo, no dispone en su texto, de manera expresa, sobre el sistema publicitario de las reuniones de las Cmaras soviticas.
2. El texto argentino. La Constitucin de la Repblica no estatuye explcitamente nada sobre el rgimen de publicidad o de reserva de las sesiones del Congreso Fede(42) Esmein, A., op. cit., p. 373. Los textos consultados para las constituciones mencionadas en esta par-

cesa de 1793 dispona que los debates deban ser impresos, rigiendo la reg-la de la

ral (excepto para el caso del juicio poltico: art. 51, Constitucin Nacional). En cambio, los reglamentos de las dos salas del Parlamento normas que deben subordinarse a la Constitucin s tratan expresamente el tema. El de la Cmara de Diputados indica que las sesiones son pblicas, pero pueden verificarse en secreto por resolucin especial de la Cmara (art. 31). El Poder Ejecutivo puede pedir sesin secreta, para que la Cmara decida en ella si el asunto a considerar debe o no ser tratado secretamente. En las sesiones reservadas slo se hallan presentes, adems de los miembros de las Cmaras y Secretarios de ellas, los Senadores de la Nacin, los ministros, Secretarios de Estado y los dems funcionarios cuya presencia autorice el Cuerpo, y los taqugrafos que el Presidente designare. Tales funcionarios y taqugrafos debern prestar juramento especial, ante el Presidente de la Cmara, de guardar el secreto. Despus de iniciada una sesin secreta, la

Cmara podr hacerla pblica, siempre que lo estime conveniente (arts. 33 y 34). Los arts. 48 y 50 del Reglamento atienden al problema de la redaccin, y de los cuadernos y libros de las actas reservadas. Estas ltimas "sern ledas y aprobadas en una sesin inmediata, la que ser tambin secreta". A su vez, el Reglamento de la Cmara de Senadores dice que las sesiones secretas se celebrarn "I9 Cuando se traten acuerdos o cualquier asunto que tenga el carcter de reservado; 2^ Por resolucin del Presidente (de la Cmara) ; 39 Por pedido del Poder Ejecutivo; 4 A peticin de tres o ms senadores" (art. 17). Los pliegos del Poder Ejecutivo solicitando acuerdos, para las designaciones que al respecto prev la Constitucin y dems normas, "tendrn entrada en sesin pblica y sern considerados en sesin secreta" (art. 22). El Reglamento, en un tono semejante al de la Cmara de Diputados, se expide sobre quines pueden asistir a las sesiones y los libros de las actas. Puede apreciarse, entonces, que el texto de estos documentos posibilita convertir en secretas a una extensa serie de sesiones.
3. Tesis de la constitucionalidad de las reuniones secretas en el Congreso. Caso "Lino de la Torre". Durante el pasado siglo ocurri un caso de sumo inters. A raz de una sesin secreta de la Cmara de Diputados, el diario El Porteo de Buenos Aires, bajo la direccin de Lino de la Torre, public un artculo que tenda a revelar lo tratado en aquella reunin. La Cmara ad-

te, se toman de Leyes tonftitucionales, ed. Tauro, Madrid, 1963.

virti al Diario que considerara como desacato todo comentario concerniente a las sesiones reservadas que realizara el Cuerpo; pero el peridico desoy tal prevencin, puesto que public un segundo artculo narrando el presunto contenido de otra asamblea secreta de la Cmara de Diputados. Esta Sala, poco despus, libr orden de prisin contra de la Torre, invocando desacato. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se expidi en el ao 1877. Su Procurador General dictamin que a mrito del art. 58 de la Constitucin, cada Cmara "har su reglamento". Como Diputados aprob el suyo, estableciendo para ciertos casos sesiones secretas, el Procurador entendi que tal secreto "es uno de sus privilegios, que tiene el derecho a defender". La Corte estuvo "de acuerdo con las conclusiones del seor Procurador General", y dio por sentado que las sesiones secretas eran vlidas, ya que las mencion sin observarlas o impugnarlas. Sucribieron el fallo Jos Barros Pazo, J. B. Gorostiaga y J. Domnguez. En resumen, la Corte admiti: a) que las Cmaras del Congreso pueden celebrar vlidamente sesiones secretas; b) que tal facultad se fundamenta en el art. 58 de la Constitucin Nacional; c) que el secreto parlamentario constituye un privilegio de cada Cmara; d) que el sigilo parlamentario no estara limitado por la Constitucin; e) que la violacin del secreto puede 43 sancionada por la Cmaser ra afectada ( ). La tesitura indicada cont despus con varias adhesiones. Aparte de la prestada en la sesin de Diputados del 31 de octubre de 1923 (debe recordarse al legislador Jos A. Amuchstegui, quien dijo que "slo la Cmara, en uso de sus privilegios, juzga la necesidad de realizar sesiones secretas", y al diputado Parry), la doctrina nacional tambin las ha convalidado, principalmente a travs de Juan A. Gonzlez Caldern y M. A. Montes de Oca. Ambos deducen su legalidad, del art. 58 de la Constitucin Nacional. Por eso, el primero de tales autores indica que dichas sesiones secretas estn previstas por la Constitucin ( 44 ). 4. Replanteo del problema. No obstante la solidez de la tesitura precedente, la misma presenta un flanco dbil. La Constitucin argentina, en su art. 1, adopta la forma republicana de gobierno,
(43) Fallo* At la Cortr Suprema de Justicia ilt Ut Nuri.fin. t. XIX, p. 231 y sigte. (44) Difri de Snionet cit., pp. 182, 183, 220; ronJei Caldern, Juan A., op. ct., t. III, p. 40; Montes <Je Oca M. A.. Lecciones de derecho constitucional, B. As., s/d., t II, p. 187.

principio repetido adems en su art. 5' y reafirmado en el art. 33 (dice ste que las declaraciones, derechos y garantas enumerados en la Constitucin, no implican la negativa de otros derechos y garantas no enumerados, "pero que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno"). Y en un sistema republicano democrtico, como se anticip en este trabajo, la regla imperante es de la publicidal de los actos de gobierno. Como es sabido, la Constitucin, ni en su art. 58 (relativo a la facultad de cada Cmara de dictarse su reglamento interno), ni en ningn otro, dispone expresamente que las Cmaras pueden practicar sesiones secretas. Tampoco puede conjeturarse esa admisin a travs de los debates del Congreso de 1853. Ahora bien: es factible inferir, en estas condiciones, que las sesiones secretas estn tcitamente autorizadas por la Constitucin, por permitir sta que las Cmaras se dicten sus propios reglamentos, segn el mentado art. 58? La respuesta nos parece tiende a ser negativa. Si Argentina opt expresamente en su Constitucin por un rgimen republicano de gobierno, una excepcin fundamental a tal sistema (como son las asambleas secretas), para resultar constitucionalmente vlida, debi constar tambin expresamente en la Constitucin. Dicho en otras palabras, los reglamentos de las Cmaras de Diputados y Senadores debieron ajustarse, en Argentina, a los principios republicanos sentados en los arts. 1"?, 5*? y 33 de la Constitucin, y por ende, prever solamente reuniones pblicas. Tales reglamentos deben encuadrarse bajo la Constitucin, y no por sobre ella. Descartada, entonces, la aceptacin constitucional de las sesiones reservadas, el secreto legislativo solamente quedara autorizado y por razones extranormativas cuando entre en juego la existencia misma de la Repblica o de la comunidad nacional, es decir, cuando medie un estricto e indudable "estado de necesidad", situacin por cierto excepcionalsima y remota, segn se ha detallado anteriormente (supra, segunda parte, pargrafo 12). 5. Leyes secretas. Tesis de la constitucionalidad. Criterio de la Corte Suprema de Justicia. Tambin Juan A. Gonzlez Caldern ha tomado sobre s la defensa del criterio de admisin de las leyes secretas. stas "estn autorizadas por la misma constitucin argentina", dice, por las siguientes razones: a) en primer trmino, juzga que la ley secreta "fluye obviamente de que las C-

maras pueden celebrar sesiones secretas", de acuerdo al criterio sealado en el pargrafo 3. b) la segunda causa estara en la figura de la "promulgacin tcita" de las leyes. Para Gonzlez Caldern, hay dos maneras de promulgar tales normas. Una (la promulgacin expresa), se operara "por la publicacin solemne" de la norma, a travs de un decreto del Poder Ejecutivo. La otra, (promulgacin tcita), tendra lugar por el simple transcurso del trmino de diez das, sin que la Presidencia observara la ley sancionada por el Congreso (art. 70, Constitucin Nacional). En resumen, de acuerdo a esta concepcin, cuando una ley ha sido tratada en secreto por el Parlamento, "si no conviene divulgarla en el pas, el Poder Ejecutivo no la promulgar solemnemente". Para el autor que citamos, las leyes secretas "nunca han ido a los estrados de la justicia. .. ni tenan por qu ir, porque no reglamentan ni limitan intereses individuales, sino altos intereses pblicos, cuestiones que conciernen al Estado". El diputado Saccone, en la citada reunin de octubre de 1923, apunt que si la ley secreta no es discutida (vatada) por el Presidente de la Nacin, en el trmino de diez das, la da por promulgada, sin necesidad de declaracin alguna, ni de firma presidencial ni ministerial. En tal supuesto, "la promulgacin es automtica, ocurre por el simple transcurso del tiempo; se puede hacer en silencio absoluto" (). Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en una sentencia relativamente reciente (1973), en los autos caratulados Ex Cmara Federal en lo penal de la Nacin, ha admitido la validez de las normas secretas. Segn la Corte, hay leyes relativas "a los graves asuntos de Estado", que por necesaria excepcin pueden no ser publicadas ( 48 ). De este fallo nos ocuparemos ms abajo.

las reparticiones pblicas que controlan la inversin de las rentas. El diputado F. E. Correa aadi que el carcter de reservada "no puede conciliarse con la nocin misma de la ley" (). Pocos aos despus, Rodolfo Bullrich insisti en que las leyes secretas estaban al margen de la Constitucin, "pues sta prev exclusivamente la sancin de leyes destinadas a ser conocidas y aplicadas a todo el pueblo". Y Pablo A. Ramella, por su parte, ha juzgado a las leyes secretas como reidas con el rgimen republicano argentino ( 48 ).

7. Reexamen de la cuestin. Contestacin

a la tesis que funda las leyes secretas ert la posibilidad de celebrar sesiones secretas. Permtasenos enfocar el problema desmenuzando los dos argumentos vertidos por la doctrina admisoria de las leyes secretas. Con relacin a la idea de que las leyes reservadas son vlidas constitucionalmente, porque la misma Constitucin permite las sesiones secretas o cerradas, cabe observar lo siguiente: a) pese a que los reglamentos internos del Senado y de la Cmara de Diputados autorizan la celebracin de sesiones reservadas, debe recordarse que (en este aspecto), dichos reglamentos resultan de dudosa constitucionalidad, ya que afectan al principio de la publicidad de los actos de gobierno, postulado que integra la frmula republicana representativa (supra, tercera parte, pargrafo 4). b) en segundo trmino, cabe rememorar tambin que el problema de la publicidad de las leyes es conceptualmente distinto al de la publicidad de las sesiones donde se debatieron las normas: del hecho que una asamblea haya actuado reservadamente, no se deduce a foriiori que lo que all se resuelva deba tambin mantenerse en secreto. Pueden haber razones que expliquen el tratamiento reservado de un asunto, pero que no obstan a que sea difundido el despacho sancionado: as lo dispuso, v.gr., el art. 87 de la Constitucin de Turqua citada ("Las Cmaras podrn tener sesiones a puerta cerrada segn lo dispuesto por sus reglamentos interiores. La publicidad de las deliberaciones hechas en estas ocasiones se supedita a la decisn de la Cmara"). Nos remitimos a lo dicho supra, primera parte, pargrafo 7. Sintetizando, an cuando la constitucin
(47) Diario dt Sesiones, op. cit., pp. 194, 211;"etc. (48) Bullrich, Rodolfo, op. ct., p. 27; Ramella, Pablo A., Derecha constitucional, Bs. As., 1960, p. 569.

6. Tesis de la inconstitucionalidad. En la Cmara de Diputados de la Nacin, Lisandro de la Torre critic ardorosamente la validez de las leyes secretas. De acuerdo a la Constitucin, puntualiz, absolutamente todas las leyes, incluso las tratadas en sesin secreta, deben promulgarse. Y promulgar, afirm, es publicar solemnemente. Ninguna ley poda ser desconocida por el pueblo, o por el Poder Judicial, o por
(45) Diario de Semont, op. cit., pp. 208 y 205; Qanilu Caldern, Jun A., op. cit., t. 111, p. 40.
(46) Jurisprudencia. Argentina, serie. aoQcnu>or&nM, 19-S5/7.

argentina permitiese sesiones secretas en

el Congreso (tesis que no compartimos), tal autorizacin no implicara, necesariamente, la posibilidad constitucional de las

tambin con la adhesin de Julio I. Lezana

y cierta jurisprudencia ( 4 ).

leyes secretas.

8. Contestacin a la tesis que funda las

leyes secretas en el instituto de la "promulgacin tcita" de las leyes. En este punto, la cuestin es ms compleja; y ello ocurre por la poca rigurosidad del texto constitucional, con relacin al empleo de los vocablos sancionar, aprobar, examinar o promulgar una ley.
a) afortunadamente, el art. 69 de la Constitucin distingue bien estos tres tramos : si un proyecto de ley es sancionado por el Congreso, es enviado al Poder Ejecutivo "para su examen", "y si tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley". El art. 70, concordando con el 69, seala a su vez que "se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto en el trmino de diez das". En otras palabras, hay un perodo de diez das para que el Poder Ejecutivo proceda al examen de la ley (mejor dicho, del proyecto de ley) que viene sancionado por las Cmaras del Parlamento. Y de ese examen, pueden presentarse tres alternativas: que el Poder Ejecutivo apruebe tcitamente a la ley, por no haberla cuestionado expresamente durante los diez das a que alude el art. 70; todo sin perjuicio de su promulgacin; que el Poder Ejecutivo apruebe expresamente a la norma, emitiendo un decreto al respecto y disponiendo su publicacin; que el Poder Ejecutivo cuestione al proyecto de ley, presentndose un caso de "veto", ante el cual, el despacho deber remitirse nuevamente a las Salas del Congreso, donde stas pueden insistir con la mayora de los dos tercios de votos. Si as ocurriera, el proyecto es ley "y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin" (art. 72, Constitucin Nacional). Lo que aqu nos interesa subrayar, es que un mediando aprobacin tcita por el Poder Ejecutivo, subsiste para ste el deber de promulgar a la ley en cuestin. El art. 69, como se transcribi, no distingue entre aprobaciones expresas o tcitas, para promulgar a una ley. Tal punto de vista fue desarrollado ya en el siglo pasado por Lucio V. Lpez; se desprende del pensamieuto de M. A. Montes d Oca, y cuenta

Hay, pues, aprobacin tcita, pero no promulgacin tcita de las leyes. b) mas queda pendiente de anlisis, sin embargo, un importante punto en discusin. Nos referimos al alcance de la voz "promulgar". Involucra o no tal palabra al concepto "publicar"? La respuesta es vital para este estudio, ya que si se estimara que la promulgacin de una norma constituye un acto distinto o separable del de su publicacin, podra concluirse en que si bien todas las leyes deben ser promulgadas por el Poder Ejecutivo, algunas (las secretas), aunque promulgadas, podran no ser publicadas. Existen, al respecto, dos corrientes bien diferenciadas. En el Derecho Romano, la promulgacin apunta, en concreto, a hacer pblica la norma o proyecto de norma (promulgare

pro vulgare- promulgatio pro vulgo positio; promulgan, cuasi pro-vulgari, etc.). La doctrina germnica posterior, y la escolstica, contina en igual tesitura, que se prolonga en Santo Toms de Aquino, Francisco Surez y Domingo Soto: La ley (dice este ltimo), "se promulga cuando se lee solemnemente en la curia del Prncipe, o en la Provincia con el primer pregn, o de otra manera legtima", ya que la ley, a travs de su promulgacin, "es conocida por los subditos" (>). Sintetizando, hasta fines del siglo xvm la promulgacin incluye la publicacin de la norma. A posteriori, la doctrina espaola contina con el mismo tono: la promulgacin "es el modo de hacer conocer la ley a los pueblos y de hacerla obligatoria para ellos", explica Joaqun Escriche (51). No obstante, y a partir de 1789, se desarrolla en Francia una tendencia diferenciatoria entre los vocablos promulgacin y publicacin. Segn la ingeniosa expresin de Portalis, la promulgacin de una ley era su solemnis editio, y tena por objeto comprobar su autenticidad y tramitacin regular. La publicacin, en cambio, era la divulgatio promidgationis, o sea, el poner en conocimiento del pblico que se haba pro(49) Or. Lpez, Lucio V., Curso de derecho com tittc-ional, Ca. Sudamericana de Billetes de Banco, Bs. As., 1891, p. 243; Montes de Oca, M. A., op. cit., p. 279; Lezana, Julio I., "El nuevo artculo 2 del 06digo Civil", en Jurisprudencia Argentina., 1964-VI-41 (sec. doct.); Derecho del Trabajo, 1969-85 y sigts. (50) V. Anastasi, Lenidas, "La promulgacin y publicacin de las leyes", en La Ley, 1-801; Bielsa, RaLa publicacin de lat leyes..,, p. 339; Soto, Domingo, op. cit., p. 34. (51) Escriche, Joaqun, op. cit., t. III, p. 888.
fael, op. cit., en nota 22, p. 542; Sampay, Arturo E.,

mulgado la ley. En concreto, la doctrina francesa desarroll tal distincin de la siguiente manera: a) la promulgacin poda no hacerse en pblico, mientras que la publicacin era, obviamente, pblica; b) la promulgacin implicaba una tarea de control de la correccin de la ley, y la publicacin nada ms que "una medida de informacin"; c) la promulgacin conclua el proceso legiferante, y constitua un acto jurdico, en tanto que la publicacin, posterior a aqulla, configuraba un hecho; d) la promulgacin haca que la ley fuera ejecutoria, y la publicacin, obligatoria ( r > 2 ). Puede ahora retomarse la cuestin bsica que nos ocupa: qu criterio adopta la Constitucin argentina de 1853, cuando habla de promulgacin? La tesis clsica, o la moderna francesa? A nuestro entender, al texto constitucional acept la doctrina tradicional que engloba, en la nocin de promulgacin, tambin el acto de publicacin de la norma. La razn de esta conclusin es simple: al momento de dictarse la Constitucin, la tesis distintoria entre promulgacin y publicacin se encontraba imperfectamente esbozada, y era escasamente aceptada en los medios acadmicos europeos. En esa oportunidad, la herencia jurdica romano-germnica era en este tema la prevalente ( 5a ). Concluyendo, entonces, cuando el texto constitucional argentino habla de promulgar una ley, tambin habla de publicarla. Tal punto de vista, reforzado por un importante grupo de publicistas (Jos Olegario Machado, Juan G. Gonzlez Caldern, Rafael Bielsa) halla una excelente expresin en Arturo E. Sampay, cuando define a la promulgacin de la ley como un acto complejo, comprensivo del reconocimiento de la regularidad del trmite legislativo y de la orden de ejecutar la publicacin de la norma, motivo por el cual tal publicacin constituye "el remate de la operacin jurdica compleja que es la promulgacin" ( 54 ).
(52) V. Garre de Malberg, B., Teora, general drl Kitado. trad. por Jos Lion Depetre, ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948, pp. 399 y sigts.; Coln, Ambrosio y Capitant, H., Curso elemental de derecho civil, trad. por Demfilo de Buen, ed. Beus, Madrid, 1922, t. I, p. 106; Duguit, Len, op. cit,, p. 473.

Por todo ello, la obligacin de publicar las leyes tiene una imposicin expresa en la Constitucin, a travs de los artculos que estatuyen la promulgacin de las normas, ya mencionados en este trabajo. La ley secreta, al omitir la operacin de la publicacin es, entonces, extraa a la Constitucin.

9. El funcionamiento de la ley secreta.

Aparte de todo lo indicado, la aplicacin de una norma reservada ofrece dificultades prcticamente insuperables para un Estado de Derecho. Por tartarse de una disposicin anmala (como bien dice Rafael Bielsa), resulta inencuadrable dentro de los marcos constitucionales, e incongruente con el resto del aparato normativo. Veamos algunos de esos desajustes. a) con relacin a los habitantes, en cuanto simples particulares, el art. 19 de la Constitucin manifiesta que nadie ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe. Este postulado coincide con otros de no menor envergadura: ningn servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley (art. 17) ; ningn habitante puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, etc. (art. 18). En concreto, estas disposiciones impiden aplicar la ley secreta a los particulares, en mengua de sus derechos, ya que ellos no pueden saber de qu trata la norma reservada. Nadie puede conformar sus acciones a una regla que no conoce, dice sensata.mente Joaqun Escriche, y cabe repetir ahora esa observacin ( 55 ). Pero, qu decir si la existencia de la norma es comunicada exclusivamente a los individuos interesados, hiptesis que plantea Werner Goldschmidt? En tal caso, el afectado o beneficiado conoce si bien singularmente, a travs de una notificacin personal, a la norma reservada, que permanecera secreta para el resto de la comunidad. Planteado el problema en un Estado representativo-republicano, la respuesta debe
do Salvat, Lenidas Anastasi (op. y p. cit,), Segundo V. Linares Quintana (cfr. su estudio "La promulgacin y la publicacin de la ley", en Derecho del Trabajo, 1969-85). La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha estimado, a su vez, que la promulgacin y la publicacin son actos de distinta naturaleza: Fallos,
275:374.

(53) Sobre la prevalencia de la tesis que unifica promulgacin con publicacin, durante el perodo revolucionario francs y la sancin del Cdigo Civil, cfr. Planiol, Marcel, Traite lmentaire de Dro Civil, ed. Pichn et Durand-Auzias, Pars, 1920, t. I, pp. 69 y sigts. En el mismo sentido, pero en Aemaiiia, v. Garre de Malberg, R., op. cit., pp. 405 y 406. (54) V. Machado, Jos Olegario, Exposicin y comentario del Cdigo Civil argentino, ed. Lajouane, Bs. As., 1898, t. I, pp. 4 y sigts.; Gonzlez Caldern, Juan A., op. cit., t. III, p 40; Sampay, Arturo E., La publicaain. . ., p. 339; Bielsa, Rafael, op. cit., pp. 541 y 542. Por el contrario, escinden la promulgacin de la

publicacin Jorge R. Vanossi (op. y p. cit.), Raymuu-

(55) La Corte Suprema de Justicia de a Nacin ha dicho, con acierto, que "es justo y razonable que no se pueda imputar el cumplimiento de deberes legales a quienes ignoran la existencia de las normas que los imponen, las que slo se reputan conocidas cuando e la hace pblica oficialmente": Jurisprudencia Argentina, op. cit., en t. 18-1973, p. 401.

concluir, igualmente, en la no aplicabilidad de la ley. Para un pas de este tipo, como bien seala un fallo tribunalicio, el acto legislativo no slo debe ser conocido por el obligado por la ley, sino que "no puede ser reservado, oculto ni sorpresivo para la ciudadana, para la sociedad" ( 5a ). El problema tiende a complicarse an ms puesto que las leyes secretas, segn seala Juan A. Gonzlez Caldern, no son conocidas por el Poder Judicial (~' 7 ). Tal circunstancia provoca consecuencias inadmisibles, como las siguientes: a) que esas normas escaparan del examen de constitucionalidad; b) que los conflictos conectados con dichas leyes quedaran insolubles en la esfera judicial, puesto que el Tribunal no podra, materialmente, aplicar una norma que ignora; c) que los beneficiarios y ejecutores de las normas secretas devendran irresponsables, dado que no es posible conocer la vara normativa a aplicar. Si la ley delimitativa de competencias es reservada, mal pueden conocerse las facultades y atribuciones de los agentes del Estado, como peor, resolverse las cuestiones de responsabilidad derivadas del cumplimiento o incumplimiento de esas leyes. La ley secreta, para los estados de derecho republicano-representativos, concluye en resumen en un callejn sin salida.
10. Las leyes secretas de los gobiernos "de facto". En el caso "Ex Cmara Federal en lo Penal de la Nacin", la Corte Suprema de Justicia de la Nacin formul varias consideraciones en torno a las normas reservadas de los llamados "gobiernos de facto". El Tribunal se refiri a la ley 19.111, a la que el gobierno de las fuerzas armadas dio carcter de "reservada" ( 58 ). En el fallo, la Corte sent esos criterios: a) la mentada ley 19.111, sin publicacin, se refiere a la situacin individual de personas, respecto a su reubicacin en. tribunales, para el supuesto de disolverse el cuerpo judicial al que pertenecan. No se trata entonces, dice la Corte, "de leyes relativas a los graves asuntos de Estado que, por necesaria excepcin, pueden no ser publicadas". Por tanto, la Corte admiti que las leyes secretas son vlidas, siempre que ellas normen graves y excepcionales asuntos de Estado; pero las descart para otros supuestos. b) Para el tribunal, las normas emana(56) V. La Ley, 33-56; Dfr. del Trabajo, 1969-91. (57) Diario d Senonet clt., pp. 211 y sigts. (58) JurisprutUncia Argentina, serie contempornea,
t. 19-565/7.

das de un gobierno "de facto" carecen de la legalidad originaria propia de las leyes comunes, sancionadas por el Congreso. No obstante, "pueden legitimarse en razn de su efectividad", a travs de su aplicacin por gobernantes, jueces y particulares. En el caso de la ley 19.111, "la falta de publicacin y de aplicacin", ha impedido la realizacin de tal proceso de legitimacin. Concluido el gobierno "de facto", el art. 29 de la ley 19.111 "cerr su ciclo en secreto", sin que hubiera sido legalmente sancionada ni ef ectivizada: "no es, pues, norma jurdica obligatoria". La posicin de la Corte fue discutida por Juan Carlos Luqui, quien impugn el argumento de la necesidad de efectivizacin, para que la norma sea tal. A su entender, la ley existe en cuanto es promulgada, y resulte conforme en su contenido con la Constitucin: ni la falta de publicidad, ni la ausencia de aplicacin juzga invalidan a una ley ('*). Segn nuestro parecer, la ley secreta emanada de un gobierno constitucional es, como se indic, anmala y extraa al procedimiento actual que establece la Constitucin. A su vez, la ley secreta sancionada por un gobierno "de facto" y por tanto, con un esquema doctrinario y normativo distinto al de un gobierno regular, deviene tambin fornea y excntrica en el rgimen representativo y republicano. Las leyes secretas, en sntesis, resultan en cuanto tales normativamente radiadas de la Constitucin. En el plano de los valores, su legitimacin harto difcil, excepcional y transitoria quedara reservada (y siempre que estas normas fueran indispensables), para los supuestos extranormativos del "estado de necesidad", doctrina (cabe repetirlo una vez ms), que no estriba en la "razn de Estado", ni en el bien del gobernante, sino en los ltimos caaos donde, de manera incuestionable, est en juego la subsistencia de la Repblica o la conservacin de la comunidad nacional. An en ellos, claro est, la ley secreta no puede contradecir al valor justicia, ni lesionar la dignidad del hombre. Quedara, finalmente, la legitimacin de la norma secreta en virtud de un expreso pronunciamiento (a travs de normas, o de vigencias constitucionales), de la comunidad sobre la que se aplicar. En tal hiptesis, igualmente, debe recordarse que la ley secreta, como toda ley, tambin est
(59) Luqui, Juan Carlos, "La falta de publicidad de las leyes y el proceso de 'eleetivizacin' para su vigencia", en Jurisprudencia Argentina, Doctrina, 1974, pp. 572 y sigts.

sometida a los principios axiolgicos de dignidad y de justicia.

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