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CONCEPTO, DEFINICIÓN Y FUNCIONES ESENCIALES DE LA SALUD PÚBLICA

Prof. Dr. LUIS MARTÍNEZ OLIVA

1. BASES CONCEPTUALES

El concepto de Salud Pública ha tenido un largo desarrollo a través de la historia social, política y
médica. Su origen más remoto curiosamente apuntó a un concepto más propio de la política y se
empleó durante la Revolución Francesa para señalar un claro propósito ideológico de controlar o
eliminar a adversarios políticos o a elementos “indeseables”, que pudiesen dañar o alterar los
propósitos políticos de un determinado grupo de poder, eso era hacer “santé publique”.

No obstante lo anterior, con el transcurso del tiempo el concepto adquirió una connotación
científica y médica y progresivamente fue aplicado a temas de salud que aquejaban a
determinado conglomerado humano y que por su magnitud o gravedad se constituían en un
“problema de salud pública”. Lo anterior necesariamente colocó a la Salud Pública como un
campo de interés y competencia de la medicina y posteriormente en el amplio campo de la
salud realizado necesariamente de forma multidisciplinaria.

El término Salud Pública en su evolución histórica ha tenido, según el destacado Profesor

mexicano y actual Ministro de Salud de ese país, Julio Frenk, cinco connotaciones principales.
La primera asume el adjetivo "pública" como la acción gubernamental, es decir, el sector
público. El segundo significado es más amplio e incluye, además la participación del gobierno,
la de la comunidad organizada. El tercer uso identifica la salud pública con los denominados
"servicios no personales de salud”, como por ejemplo aquellos que se hacen sobre el medio
ambiente o la población en su conjunto (Ejs. El saneamiento ambiental y la educación para la
salud), y por lo tanto no son apropiables por un individuo específico. Es lo que en economía se
ha llamado "bienes públicos". Un cuarto uso se deriva del anterior e incluye aquellos servicios
personales de naturaleza preventiva dirigidos a poblaciones vulnerables, como por ejemplo la
atención materno infantil. Finalmente, en un lenguaje más coloquial, se utiliza la expresión
"problema de salud pública" para referirse a situaciones de salud de gran magnitud o gravedad
y/o desarrollo rápido en el tiempo (Ej. Brotes epidémicos) (1).

A partir de la evolución mencionada, ha emergido en la actualidad un punto de vista más

integral que sostiene que el adjetivo "pública" no significa un conjunto de servicios en
particular, ni una forma de propiedad, ni un tipo de problema especial, sino un nivel específico
de análisis, el nivel poblacional. Esta definición se hace cargo de los principales rasgos de la
Salud Pública como una actividad sanitaria integral, que la diferencia de la actividad puramente
médica clínica, centrada en los aspectos curativos o de rehabilitación de las personas
enfermas, y acentúa la necesidad de mirar la salud de las personas como un proceso que
puede ser objeto prioritariamente de prevención y promoción además de la recuperación de la
salud dañada.

Una primera definición explícita de Salud Pública la debemos a C.E.A. Winslow, quién en 1920
entrega la siguiente definición: ”La salud pública es la ciencia y el arte de prevenir las
enfermedades, prolongar la vida, y fomentar la salud y la eficiencia física mediante esfuerzo
organizados de la comunidad para sanear el medio ambiente, controlar las infecciones en la
comunidad y educar Al individuo en cuanto a los principios de la higiene personal, organizar
servicios médicos y de enfermería para el diagnóstico precoz y el tratamiento preventivo de las
enfermedades, así como desarrollar la maquinaria social que le asegure a cada individuo un
nivel de vida adecuado para el mantenimiento de la salud"(2).
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La definición de Winslow surge de una determinada realidad sanitaria, portal motivo destaca los
problemas infecciosos y transmisible y tal vez enfatiza menos los problemas que enfrentamos en el
siglo XXI: enfermedades crónicas no transmisibles, accidentes y violencias, adicciones, etc.

Es así como hacia 1990, Milton Terris ofrece una nueva definición que incluye tanto la salud física
como la salud mental, la prevención y control no solo las enfermedades infecciosas si también de
aquellas no infecciosas y agrega entre los servicios de atención los destinados a la
rehabilitación(3).

Durante la década de los noventa se debatió ampliamente sobre lo que se denominó la “crisis de
la Salud Pública”. Durante esa década, especialmente en América Latina se vive una profunda
alteración política, social y económica. En lo político, un importante número de países de la región
son gobernados por dictaduras militares; en lo económico surge con fuerza una estrategia
neoliberal que modifica estructuras estatales, entre ellas la de los sistemas de salud y en lo social
un claro predominio de conductas más individualistas. Lo anterior repercutió severamente en la
forma y sentido de hacer la labor sanitaria destacando una actividad más preocupada de
solucionar problemas individuales desde una perspectiva curativa y debilitándose de manera
grave en algunos países el enfoque de salud pública.

Una comprensión moderna de la salud pública debe llevarnos a entenderla como un campo de
conocimientos y también un espacio de práctica profesional dirigida a realizar esfuerzos
sistemáticos para la identificación de las necesidades de salud y la organización de servicios
integrales con una base definida de población.

2.- LAS FUNCIONES ESENCIALES DE LA SALUD PÚBLICA

En un esfuerzo por recuperar el espacio que le corresponde, los profesionales de la salud que han
comprendido que la solución, si no definitiva, pero claramente más racional y costo efectiva de
muchos de los problemas salud, se logrará con un abordaje promocional, preventivo y mediante
intervenciones a nivel poblacional, han buscado redefinir el concepto de Salud Pública a partir del
conocimiento científico y tecnológico actual y asumiendo una realidad social y económica compleja
y dinámica. Una destacada iniciativa en este sentido ha sido promovida por la Organización
Panamericana de la Salud, la cual ha buscado establecer y definir lo que se han denominado
Funciones Esenciales de la Salud Pública (FESP)(4).

Este interesante trabajo, tiene a mi juicio, dos consecuencias positivas para desarrollar y fortalecer
el trabajo de la Salud Pública:

a) Establece con claridad que es lo que le corresponde hacer a la salud pública y se

desprende de ahí las competencias que se deben adquirir y desarrollar por parte de los
responsables de la salud en un país y

b) Epistemológicamente intenta delimitar el campo de conocimientos propios de esta disciplina,

ejercido por los profesionales de la salud que complementa y confiere integralidad a la
actividad sanitaria clínica.
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Los procesos de reforma del sector de la salud se han concentrado principalmente en los
cambios estructurales, financieros y organizacionales de los sistemas de salud y en los ajustes
a la prestación de servicios de atención a las personas. La Salud Pública ha sido descuidada
como una responsabilidad social e institucional, justamente cuando más atención requiere y
cuando más se necesita apoyo de los gobiernos para modernizar la infraestructura necesaria
para su ejercicio.

Para la recuperación de la Salud Pública y para su inserción en los procesos de transformación

del sistema, es importante que estas categorías operacionales como las FESP, puedan ser
caracterizadas y medidas, a fin de determinar su grado de cumplimiento, tanto por parte del
Estado como de la sociedad civil.

La iniciativa continental de la O.P.S. denominada “La Salud Pública en las Américas”, para
definir las FESP tiene los siguientes objetivos:

 Promover un concepto común de la Salud Pública y de sus funciones esenciales.

 Crear un marco para la medición del desempeño de la FESP.

 Apoyar la evaluación de la práctica de la Salud Pública en cada país.

 Proponer un plan continental de acción para fortalecer la infraestructura y mejorar la práctica

de la Salud Pública.

El concepto de Salud Pública en el que se basa la definición de las FESP y que pasa a ser una
nueva definición de esta “ciencia y arte” es el siguiente: “la acción colectiva, tanto del Estado
como de la sociedad civil, encaminada a proteger y mejorar la salud de las personas.
Supone una noción que va más allá de las intervenciones poblacionales o comunitarias e
incluye la responsabilidad de asegurar el acceso a la atención de salud y su calidad”. A su
vez las FESP se han definido como “las condiciones que permiten un mejor desempeño de la
práctica de la salud pública”.

Es importante referirse aquí a la dificultad que entraña el establecer una separación nítida entre
las responsabilidades propias de la salud pública en la conducción de servicios dirigidos a la
prevención de enfermedades y a la promoción de la salud en grupos de población definidos, y
aquellas que tienen que ver con la organización de servicios dirigidos a la atención curativa
individual. Los énfasis en esta materia son diferentes. Es característica esencial de la salud
pública el dedicarse a la primera de estas funciones. En lo que respecta a la segunda, sus
responsabilidades esenciales apuntan más a la preocupación por el acceso equitativo a los
servicios, a garantizar su calidad y a incorporar la perspectiva de la salud pública en las políticas
nacionales de salud.

CARACTERÍSTICAS SELECCIONADAS DE CADA FESP

Función esencial N° 1: Monitoreo y análisis de la situación de salud de la población.

• Evaluación actualizada de la situación y tendencias de salud del país y de sus determinantes,

con especial énfasis en la identificación de desigualdades en los riesgos, en los daños y en el
acceso a los servicios.
• Identificación de las necesidades de salud de la población, incluyendo la evaluación de los
riesgos de salud y la demanda de servicios de salud.
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• Manejo de las estadísticas vitales y la situación específica de grupos de especial interés o
mayor riesgo.
• Generación de información útil para la evaluación del desempeño de los servicios de salud.

Función esencial N° 2: Vigilancia de salud pública, investigación y control de riesgos y

daños en salud pública.

• Capacidad para hacer investigación y vigilancia de brotes epidémicos y patrones de

presentación de enfermedades transmisibles y no transmisibles, accidentes y exposición a
sustancias tóxicas o agentes ambientales nocivos para la salud.
• Infraestructura de salud pública diseñada para conducir la realización de tamizajes
poblacionales.
• Laboratorios de salud pública capaces de conducir tamizajes rápidos y de procesar el gran
volumen de exámenes necesarios para la identificación y el control de amenazas emergentes
para la salud.
• Desarrollo de programas activos de vigilancia epidemiológica y de control de enfermedades
infecciosas.
• Capacidad de conectarse con redes internacionales que permitan un mejor enfrentamiento de
los problemas de salud de interés.

Función esencial N° 3: Promoción de la salud.

• Acciones de promoción de la salud en la comunidad y desarrollo de programas para reducir

riesgos y daños a la salud.
• Fortalecimiento de la intersectorialidad con el fin de hacer más eficaces las acciones de
promoción de la salud.
• Empoderamiento de los ciudadanos para cambiar sus propios estilos de vida y ser parte activa
del proceso dirigido a cambiar los hábitos de la comunidad y a exigir a las autoridades
responsables la mejoría de las condiciones del entorno para facilitar el desarrollo de una
“cultura de la salud”.
• Implementación de acciones dirigidas a que la ciudadanía conozca sus derechos en salud.

Función esencial N° 4: Participación social y empoderamiento de los ciudadanos en salud.

• Facilitación de la participación de la comunidad organizada en programas de prevención,

diagnóstico, tratamiento y rehabilitación.
• Fortalecimiento de la construcción de alianzas intersectoriales con la sociedad civil que
permitan utilizar todos el capital humanos y los recursos materiales disponibles para mejorar el
estado de salud de la población y promover ambientes que favorezcan la vida saludable.
• Identificación de los recursos comunitarios que colaboren en las acciones de promoción y en la
mejoría de la calidad de vida.
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Función esencial N° 5: Desarrollo de políticas, planes y capacidad de gestión que apoyen

los esfuerzos en salud pública y contribuyan a la rectoría sanitaria nacional.

• Desarrollo de decisiones políticas en salud pública a través de un proceso de participativo en

todos los niveles.
• Planificación estratégica a escala nacional y apoyo a la planificación en los niveles locales.
• Definición y perfeccionamiento de los objetivos nacionales de salud pública, que deben ser
mensurables, como parte de las estrategias de mejoramiento continuo de la calidad.
• Evaluación del sistema de atención de salud.
• Gestión de la salud pública, en cuanto proceso de construcción, implantación y evaluación de
iniciativas organizadas diseñadas para enfrentar problemas de salud de la población.
• Desarrollo de competencias para la toma de decisiones basadas en pruebas científicas.
• Desarrollo de la capacidad de liderazgo y capacidades para una comunicación eficaz.

Función esencial N° 6: Regulación y fiscalización en salud pública.

• Desarrollo y fiscalización del cumplimiento de los códigos sanitarios y/o las normas dirigidas a
control de los riesgos de salud derivados de la calidad del ambiente; acreditación y control de
la calidad de los servicios médicos; certificación de calidad de nuevos fármacos y sustancias
biológicas para uso médico, equipos, otras tecnologías y cualquier otra actividad que implique
el cumplimiento de leyes y reglamentos dirigidos a proteger la salud pública.
• Protección de los consumidores en sus relaciones con los servicios de salud.

Función esencial N° 7: Evaluación y promoción del acceso equitativo de la población a los

servicios de salud necesarios.

• Promoción de la equidad en el acceso a la atención de salud, que incluye la evaluación y la

promoción del acceso efectivo de todos los ciudadanos a los servicios de salud necesarios.
• Evaluación y promoción del acceso a los servicios de salud necesarios a través de
proveedores públicos o privados.
• Desarrollo de acciones dirigidas a superar barreras de acceso a las intervenciones de salud
pública.
• Facilitación de la vinculación de grupos vulnerables a los servicios de salud y a los servicios de
educación para la salud, promoción de la salud y prevención de enfermedades.

Función esencial N° 8: Desarrollo de recursos humanos y capacitación en salud pública.

• Educación, capacitación y evaluación del personal de salud pública para identificar las
necesidades de servicios de salud pública y atención de salud.
• Definición de requerimientos para la licenciatura de profesionales de salud en general y
adopción de programas de mejoramiento continuo de la calidad de los servicios de salud
pública.
• Desarrollo de capacidades para el trabajo interdisciplinarios en salud pública.
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Función esencial N° 9: Garantía de calidad de los servicios de salud individual y colectivos.

• Promoción de la existencia de sistemas permanentes de garantía de calidad y desarrollo de un

sistema de monitoreo permanente de los resultados de las evaluaciones hechas mediante esos
sistemas.
• Facilitación de la publicación de normas sobre las características básicas que deben tener los
sistemas de garantía de calidad y supervisión del cumplimiento de esta obligación.
• Existencia de un sistema de evaluación de tecnologías sanitarias que colabore en los procesos
de toma de decisiones de todo el sistema de salud.

Función esencial N° 10: Investigación, desarrollo e implementación de soluciones

innovadoras en salud pública.

• Innovación constante, que va desde los esfuerzos de investigación aplicada para impulsar
cambios en las prácticas de salud pública hasta los esfuerzos de investigación científica formal.
• Desarrollo de investigación propia de las autoridades sanitarias en sus diferentes niveles.

Función esencial N° 11: Reducción del impacto de emergencias y desastres en salud.

• Planificación y ejecución de acciones de prevención, mitigación, preparación, respuesta y

rehabilitación temprana relacionadas con la salud pública.
• Enfoque múltiple de los daños y la etiología de todas y cada una de las emergencias o
desastres posibles en la realidad del país.
• Participación de todo el sistema de salud y la más amplia colaboración intersectorial en la
reducción del impacto de emergencias y desastres en la salud.

El conjunto de FESP que se han descrito en sus principales atributos y características, puede ser
entendido desde la doble dimensión que señalábamos inicialmente: un conjunto de conocimientos
en sí, pero, también acciones o actividades concretas que nos señalan, lo que es o debe ser en la
práctica la Salud Pública, esto nos lleva al sentido final del quehacer de esta “ciencia y arte”,
donde más allá del interés académico, que es significativo, está el propósito científico y valórico de
construir una mejor salud desde y con la comunidad(5).

BIBLIOGRAFÍA

1.- Frenk J.: La nueva salud pública. En: La Crisis de la Salud Pública: Reflexiones para un debate.
Publicación Científica N° 540. Organización Panamericana de la Salud. Washington 1992.

2.- Winslow CEA.: The evolution and significance ofthe modern public health campaign. Yale University
Press. New Haven 1923.

3.- Terris M.: Epidemiology and Leadership in Public Health in the Americas. J Public Health Policy . 9: 250-
260;1988
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4. – Muñoz F.; López-Acuña D.; Guerra de Macedo C.; Hanna W.; Larrieu M.; Ubilla S.; y Zeballos J.L. : Las
funciones esenciales de la salud pública: un tema emergente en las reformas del sector salud. Rev
Panam Salud Pública 8(1/2):126-134; 2000

5.- Menéndez E.: Salud Pública: Sector estatal, ciencia aplicada o ideología de lo posible. En: La Crisis de la
{Salud Pública: Reflexiones para un debate. Publicación Científica N° 540 Organización Panamericana
de la Salud. Washington. 1992

Dr. LMO (11/03/03)