CAPITOLUL 1 CAPITOLUL 1 EVOLUIA I DEZVOLTAREA CONCEPTULUI DE EVOLUIA I DEZVOLTAREA CONCEPTULUI DE MANAGEMENT PUBLIC MANAGEMENT PUBLIC

Apariia i dezvoltarea noiunii de management public corespunde unei evoluii progresive a metodelor de gestiune public. Dac anumite evoluii au fost rapide, nu se poate vorbi n acest caz de o ruptur brutal fa de celelalte tiine, ci mai degrab de o evoluie progresiv. Totodat, imperativul de claritate al prezentrii sugereaz o opoziie a concepiei tradiionale a administraiei publice unei concepii moderne, aceea de management public.

1.1. Concepia tradiional a gestiunii i administraiei publice

Chiar dac ocup un loc marginal, adesea fiind neneleas i n mod frecvent contestat, expresia management public nu este nici recent nici rezervat unor iniiai. Ea este uneori o surs de ambiguiti care merit s fie clarificate urmrind n mod specific s trasm originile sale. Dezvoltarea sectorului public este marcat printr-o puternic tradiie i numeroase valori. O prim referin o constituie funcionarea minelor din perioada antichitii romane, care reprezint dup unii autori 1 primele semne de organizare a unitilor economice prin administrarea puterii publice. Imaginea administraiei este asociat i cu dezvoltarea unor ideologii diferite. Astfel n secolul al XVIII-lea, unii economiti liberali englezi au contribuit la pierderea aurei statului, calificndu-l ca pe un ru necesar. Evadnd din zona legilor naturale de pia administraia statului este la nceput suspectat de abuz de putere. Adam Smith 2 considerat printele liberalismului economic, estima c misiunile sale trebuie s fie nainte de toate pornind de la sintagma c un particular sau un grup de particulari nu va fi interesat niciodat s fac sau s susin o situaie n care profitul nu i-ar acoperi cheltuielile investite. Acest economist de notorietate atribuie statului trei teme de interes: aprarea, justiia i lucrrile publice i instituiile publice (deci ceea ce faciliteaz dezvoltarea comerului, dar i alte domenii, cum ar fi educaia).

LHeriteau M. F., De ce ntreprinderi publice?, Dossiers Thmis, PUF, 1972. Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776, republicat de Edwin Cannan n University Paperbacks, Methven & C. Ltd, Londra, 1961.
2

Evoluia ulterioar a conceptului de management public este legat de Revoluia francez, perioad dup care se dezvolt noiunea de interes general n numele principiului de libertate i egalitate. Statul poart el nsui valori fundamentale i i gsete legitimitatea n interveniile care i permit s corecteze abuzul individual n favoarea colectivitii. Astfel, el se structureaz i se organizeaz n ministere pentru a asigura o concentrare a cunotinelor necesare realizrii diferitelor misiuni de interes general, caut s satisfac nevoile colective nscute din progres tehnic fa de insuficiena iniiativei private (construirea cilor ferate), ofer protecie angajailor si n meserii specifice, formndu-i cu rigoare i perseveren, specificnd de fiecare dat claritatea dup care funcioneaz serviciul public 3 . n secolul XX sectorul public a cunoscut o dezvoltare i mai puternic, att n plan cantitativ, prin creterea numrului de funcionari publici dar i n plan calitativ, prin apariia unor misiuni noi luate n grija statului (domeniul social, urbanismul, energia electric, accesul la tehnica nou...). Numeroi autori 4 au subliniat n lucrrile lor rolul pe care l-au jucat cele dou rzboaie mondiale (n special cel de al doilea rzboi mondial) i perioadele de reconstrucie care au urmat. Astfel, prezena statului n viaa economic i social a devenit mult mai marcant i a creat structuri i referine distincte ale administraiei publice, care au cptat apoi un caracter durabil, pstrat pn astzi de ctre oameni. n ciuda a numeroase tentative de limitare a efectelor sale n cursul secolului al XX-lea, administraia public a fost caracterizat de o puternic centralizare, ceea ce a accentuat dificultatea unei organizri n aceeai msur puternic i concentrat. Mai mult dect att, sectorul public n comparaie cu cel privat, era nainte de toate birocratic. Dac n zilele noastre a cptat o conotaie peiorativ, termenul de birocraie, aa cum era folosit la nceputul secolului XX, avea mai curnd accepiuni valorizatoare. El definea de fapt modelul unei structuri bune spre care puteau tinde organizaiile importante pentru a obine o aciune raional i eficient. Dezvoltarea formelor sofisticate ale organizaiilor este un fenomen relativ recent, aprut n mod dominant n administraiile publice sau avnd legtur cu statul, dar identificabile n firmele capitaliste i post-capitaliste: Birocraia transcede frontierele vieii publice i a celei private []; ea penetreaz progresiv n sferele cele mai diverse, cnd sunt reunite condiiile de administrare i de producie de mas caracteristice lumii moderne.5

Hatchuel A., Paradoxurile managementului public, n Colloque de Cerisy, Serviciul public? Calea modern LHarmattan, 1995. 4 Singly F., Thelot C., Gens du priv, gens du public: la grande diffrence, Ed. Dunod, 1988. 5 Weber, M., Economie i societate, Ed. Plon, 1971.

Astfel, sociologul i istoricul german Max Weber 6 se intereseaz la sfritul secolului XIX i nceputul secolului XX de dezvoltarea organizaiilor n societile occidentale i analizeaz n special administraia public prusac. Marea lui erudiie istoric i permite s studieze cu subtilitate numeroase organizri administrative ivite n timpuri i locuri diferite. El face o paralel ntre modurile de dominare sau de putere i degajeaz pe aceast baz modelul birocratic, care i se pare a ilustra trsturile distincte ale raionalismului occidental modern. Acestea sunt construite n special pe urmtoarele elemente: - o diviziune a muncii fixat i oficializat; - o ierarhie clar definit; - un sistem de reguli stabile i explicite; - o separare a drepturilor i mijloacelor personale de cele oficiale; - o selecie i o carier a personalului pe criteriul calificrilor tehnice. Aceste caracteristici par a fi corespunztoare unui model ideal, pe care Max Weber l numete birocratic, i care se bazeaz dup el pe o putere legal-raional, n opoziie cu alte dou tipuri pe care le evoc: puterea tradiional i puterea charismatic. Weber pune astfel n prim plan binefacerile unei organizri, n mod esenial monocratic (bazat pe unitatea de comand), realizat pe principiul regulii i al ierarhiei, care prezint avantaje n condiii de precizie, rapiditate a execuiei i stabilitate. Analiza lui Max Weber i cea a teoreticienilor organizrilor de epoc (F. W. Taylor, H. Fayol) au dat astfel natere definirii modelelor structurale pentru organizrile complexe, larg utilizate n toate sectoarele, private sau publice. De exemplu, armata francez este de mult timp cunoscut pentru modul de funcionare bine structurat, dup o logic foarte apropiat de principiile de baz ale birocraiei weberiene. Chiar organizrile tayloriene ale firmelor importante cum ar fi Ford, General Electric sau General Motors de la nceputul secolului XX relev o anumit logic birocratic. Definind astfel modul de funcionare, organizare, comand i control al birocraiilor administrative, Max Weber poate fi considerat unul dintre primii teoreticieni ai managementului public, chiar dac expresia nu era utilizat n epoca respectiv. De altfel ntr-un articol publicat n Revista Francez de Administraie Public, J. P. Nioche 7 semnaleaz: Max Weber este cel care introduce, ca s zicem aa, viermele organizaional n fructul instituional. Altfel spus, entitile publice, pn atunci considerate ca instrumente de executare a autoritii legitime a statului, vor fi percepute dup aceea mai mult ca uniti organizaionale. De altfel Weber afirma c modelul ideal al birocraiei este valabil att pentru administraia public ct i pentru
Weber, M., Savantul i Politicul, Ed. Plon, 1963. Nioche J. P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n Revista Francez de Administraie Public, nr. 24, oct./dec. 1982.
7 6

ntreprinderile de orice natur. Prin modul de abordare, acest autor este deja n mod implicit managerial, chiar dac n mod general i se atribuie lui Henry Fayol 8 originea definirii proceselor de management prin prezentarea funciei de conducere. Acelai tip de analiz practicat ntr-un context public i cu obiective diferite fusese ntreprins i de Max Weber. H. Fayol s-a preocupat ns n mod direct de demersul planificrii, fapt evident n ceea ce privete politicile de stat i misiunile care justific nsi existena administraiilor. Aa se explic faptul c metodele de planificare ale serviciilor de stat au fost puternic formalizate i s-au creat condiiile apariiei unor tehnici specifice de abordare a managementului public de mai trziu: RCB (Raionalizarea opiunilor bugetare), MPO (managementul prin obiective). Aadar, concepia weberian a birocraiei este managerial n msura n care ea este intim legat de analiza proceselor de dominare i n consecin de decizie. Max Weber stabilete o distincie net ntre responsabilitatea de decizie a conductorilor politici i datoria de supunere a funcionarilor birocrai, oricare ar fi convingerile lor. n acest sens el critic n mod virulent situaii istorice sau contemporane, n care membri ai birocraiei ocupau funcii de conducere n stat, estimnd c era vorba de un risc puternic de deriv i de contra-performan a birocraiei. Un alt aprtor al dezvoltrii statului birocratic a fost filosoful Hegel. El vedea n aceasta mplinirea raiunii, n timp ce societatea civil i se prea dominat de iraionalitate i de coliziunea permanent a intereselor corporaiilor. Modelul birocratic era perceput n acea perioad ca o figur a modernitii occidentale, care se opunea societilor arhaice. Dup 1940 apar primele sesizri cu privire la caracterul ideal al modelului birocratic i sunt puse n discuie numeroase disfuncionaliti pe care acesta le genereaz. Lucrrile americane sunt dominante n acest sens (Merton, Gouldner, March i Simon) fiind urmate de replici date de analizele sociologului francez Michel Crozier. Disfuncionaliti ale modelului birocratic conceput de Max Weber Tabelul nr. 1. Autorul Lucrarea Efectele sesizate R. K. Merton - Sunt evideniate efectele negative ale disciplinei i ale comportamentelor Social Theory and Social standardizate, care antreneaz o deplasare a Structures Ed. Glencoe, 1957. scopurilor - Regulamentele nu mai reprezint un mijloc de funcionare ci un scop n sine pentru funcionari - Regulile administrative provoac o rigiditate crescnd i o nemulumire a publicului. A. W. Gouldner - Este dezvoltat ideea unui cerc vicios: Patterns of Industrial Bureaucracy, regulile birocratice concepute s reduc
8

Fayol, H., Administration industrielle et generale, Ed. Dunod, 1979.

Ed. Glencoe, 1954.

J. G. March, H. Simon Organizations, Ed. Dunod, 1979.

M. Crozier Le Phenomene bureaucratique Ed. Seuil, 1963.

tensiunile create prin control i subordonare, provoac n realitate efecte secundare i disfuncionaliti, care duc la creterea tensiunilor i a demotivrii. - Deciziile luate n cadrul structurilor birocratice sunt considerate ineficiente; - Confruntarea crescnd pentru factorul public de decizie, ntr-o stare de excepie i contradicie determin blocaje i comportamente care vizeaz eludarea regulilor. - Chiar i n organizrile cele mai birocratice, individul pstreaz o autonomie n raport cu organizaia i dezvolt o strategie prin care vizeaz s-i apere sau s-i amelioreze poziia n sistem

Se constat c, odat cu lucrrile lui Michel Crozier ncepe s se dezvolte imaginea unei societi blocate, bazat pe imobilism i disfuncionaliti n administraie. Ct de mult se pstreaz astzi din configuraia acestui sistem descris n anii 1960? Destul de greu de gsit un rspuns la aceast ntrebare, cu att mai mult cu ct, acum o jumtate de secol Henry Fayol ncercnd s denune ineficacitile generate de funcionarea administraiei n Frana, enuna o fraz celebr: Trebuie industrializat Statul! 9 . Implicndu-se n analiza activitii serviciilor PTT (pot, telefon, telegraf), Henry Fayol nu propune o trecere complet a activitii PTT sub regim privat, ci o separare a controlului (care ar trebui s rmn public) de exploatare (ce trebuie s fie ncredinat unei industrii private). Constatrile lui Fayol au fost bine primite n SUA, dar nu au avut ecoul dorit n Frana i n Europa, unde riscau s fie considerate un sacrilegiu. Mult mai trziu ns, n anii optzeci, cnd dezvoltarea crescnd a fenomenului concurenial n Europa survine ntr-un context socio-politic nou i sunt create condiiile unui curent economic mai liberal, analizele realizate n lucrrile lui Michel Crozier prezint diferene majore: ele pun n eviden importana dimensiunii umane n funcionarea administraiei. Putem constata c ntre anii 1960-1970 au fost create suficiente condiii ale reformei asupra mijloacelor de gestiune public. Metodele de gestiune, cum ar fi costbeneficiu, contabilitatea analitic, raionalizarea opiunilor bugetare, managementul prin obiective, i-au gsit o tot mai larg aplicare n procesul managerial i de gestionare a activitilor administrative. Inspirat din Planning Programming Budgeting System utilizat n armata american, metoda RCB (raionalizarea opiunilor bugetare) a fost introdus n
9

Fayol H., Lincapacite industrielle de lEtat: les PTT, Centre dEtudes Administratives, 1921, citat de Santo V. M., Verrier P.E., n Le Management public, Colecia. Que sais-je?, PUF, 1993.

administraia francez i avea ca scop ameliorarea transparenei, articulaia ntre deciziile politice i punerea lor n aplicare 10 . Ea se baza pe un sistem de planificare a obiectivelor i mijloacelor aflate la dispoziia responsabililor publici, prin controlul realizrilor bugetare. n mod practic, metoda RCB a redat politicului, posibilitatea de a hotr asupra definirii obiectivelor i a modului de alocare a resurselor i a nlocuit procesul centralizat de decizie, considerat disfuncional cu un sistem descentralizat. Prin acest mod de conducere aplicat n sistemul administrativ, erau incitate de fapt, responsabilitile centrale, n fixarea obiectivelor precise i cuantificate. Metoda RCB a reprezentat o prim tentativ instituionalizat de introducere a unei logici strategice i parial managerial n administraie, dar a fost insuficient adaptat la realitatea proceselor de decizie public 11 . O ncercare destul de puin eficace a fost i utilizarea metodei MPO (managementul prin obiective) n cadrul administraiilor publice. Aceast metod ncuraja managerii (responsabili) publici s participe la stabilirea obiectivelor pentru ei nii, pentru instituiile lor i s-i organizeze munca n funcie de acestea. Exigena definirii precise a obiectivelor este anevoioas pentru sectorul public i n general vag, astfel c s-a constatat destul de repede, c ntr-un sistem birocratic, ca i cel definit de Max Weber, funcionarul nu este angajat prin obiectivul indicat de superiorul su ierarhic i nu este stimulat n funcie de implicarea sa n atingerea acestui obiectiv12 . Aplicarea acestei metode n administraie nu pare s fi fost mai reuit dect RCB, cu att mai mult cu ct ea a fost conceput de Peter Drucker n 1954 pentru domeniul afacerilor americane. Aplicarea metodelor de gestiune a ntreprinderii n sistemul administraiei publice a atras diverse iniiative i schimbri n activitatea ministerelor, a colectivitilor locale, desfurate cu scopul rennoirii serviciului public, dar ele prezint i avantaje i dezavantaje. Avantajele pot fi formulate astfel: - se introduce grija pentru performana final, cu scopul de a o reechilibra pe cea pentru conformitate fa de reguli; - sunt dezvoltate numeroase dezbateri utile privind interesul i limitele managementului; - sectorul public se deschide spre alte medii; - succesul anumitor activiti a provocat o stare mobilizatoare de lucru n sistemul administraiei. Pe planul inconvenientelor s-au manifestat o serie de aspecte legate de aciunea metodelor preluate din ntreprindere i transpunerea lor fr a ine cont de particularitile modului de aciune administrativ, de istoria, vocaia i cultura
10 11

Huet P., Bravo J., LExperience francaise de la RCB, PUF, 1973. Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations publiques francaises, Memoire de DEA en Sciences de Gestion, Universite Lyon III, septembrie 1992. 12 Le Duff R., Papillon J-C., Gestiunea public, Colecia Gestion, Editia Vuibert, 1998.

administraiei, dar i creterea strii de ostilitate i nencredere ale personalului fa de demersurile de schimbare ale misionarilor managementului. Condiiile n care sunt chemai astzi managerii instituiilor publice s-i exercite funciile lor pot fi rezumate schematic de maniera urmtoare: - puternica supunere domeniului juridic. Dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul secolului al XX le i ncadreaz foarte strict aciunea public. Aceast situaie corespunde, teoretic i istoric, unei exigene distincte, aceea de a asigura faptul c deciziile managerilor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care i mandateaz, respectiv cetenii i reprezentanii acestora. - puternica centralizare, care se declin ntr-o dubl form: centralizarea puterii i a responsabilitilor n interiorul aparatului de stat, i centralizarea puterii i responsabilitilor la nivelul altor persoane morale de drept public. Pentru funcionarea colectivitilor teritoriale - statul i colectivitile locale - ea se aplic pe ntreg ansamblul sectorului public. - supunerea persoanelor morale de drept public unei puteri de tutel exercitat n mod normal de ctre stat, ca o consecin normal a principiului de centralizare. - existena unui personal recrutat i coordonat dup un sistem de carier distinct, caracterizat prin faptul c funcionarii publici au vocaia de a-i exercita ntreaga lor carier n cadrul instituiilor publice, n care avanseaz. Specificul funciei publice corespunde unei concepii tradiionale, dup care serviciul public ar avea o esen diferit fa de alte funcii sociale. Astfel, funcionarii publici sunt recrutai ntr-o manier specific, remunerai pe criterii specifice i protejai prin apartenena lor la funcia public. - distincia ntre responsabiliti specificate prin lege i gestiunea n sine, prin aplicarea principiilor contabilitii publice i n mod distinct al aceluia de separare a ordonatorului i contabilului. n aceast situaie reglementarea primeaz eficacitii. Ceea ce se constituie n gestiune optim nseamn c, devine mai puin important s se gestioneze ntr-o manier optim banul public, dac nu sunt respectate regulile prevzute de lege. - absena preocuprii pentru rentabilitate poate fi identificat prin salarizarea funcionarilor publici; astfel n teoria clasic a funciei publice, funcionarii sunt remunerai n funcie de responsabilitile sociale i nu n funcie de producie i productivitate. Aceste principii determin puternica specificitate a sistemului public i se regsesc ntr-un context caracteristic atunci cnd este vorba de colectivitile administraiei locale. Instituiile publice desfurau acum cteva decenii un volum mult mai redus de activitate. Interveniile statului i a colectivitilor locale n viaa economic erau mult mai slabe n intensitate. n condiiile evoluiei i dezvoltrii

sectorului public peste tot n lume, administraiei publice i revine astzi misiunea de ai exercita funcia public i caracterul de autoritate n mod evident. Preocuparea pentru bunul public, pentru reglarea cheltuielilor publice, ca i cea de egalitate fa de serviciul public sunt trei caracteristici ataate regulilor tradiionale ale administraiei publice, consemnate n dreptul public i administrativ. Acestea susin ideea de serviciu public, divizat n ageni, crora le pas de banul public i care vegheaz la cheltuirea sa cu economie, pstrnd destinaia pentru care a fost alocat prin proceduri bugetare specifice.

1.2. Definirea i evoluia managementului public

Managementul public nu poate fi identificat cu managementul organizaiilor private, tocmai pentru c un ntreg ansamblu de norme, principii i ateptri l difereniaz i i determin o nou misiune. Organizaiile publice i definesc misiuni variate, desprinse direct din exercitarea puterii publice. Anumite funcii sunt finanate prin impozite i taxe, iar relevarea interveniei publice este incontestabil. Unele organizaii publice sunt finanate prin reete proprii ataate serviciilor pe care le presteaz, determinnd un anumit caracter comercial i industrial. Altele urmeaz o desfurare schematizat prin caracterul lor administrativ. Mai mult, anumite intervenii publice nu sunt compatibile cu nsi noiunea de servicii publice i nu sunt considerate, pe drept cuvnt, activiti ale serviciilor publice. Astfel, jurisprudena administrativ distinge n mod subtil serviciile publice de serviciile publice de interes public. n sens general, cu ct interesul public este mai puternic resimit, cele mai multe tehnici de management utilizate se difereniaz de tehnicile de management din domeniul privat i integreaz principii de organizare i funcionare specifice. Interveniile publice finanate prin sistemul de impozitare sunt realizate prin prestaii particulare i originale, n timp ce interveniile publice care dau loc plii unui pre de ctre utilizator pot determina indicatorul care constituie piaa, chiar dac exist numeroase situaii de monopol care altereaz valoarea semnalelor emise. Chiar dac nu prezint o uniformitate n practic, managementul public este specific locului n care este aplicat. Putem caracteriza aceast specificitate de maniera urmtoare: - organizaiile publice se afl sub controlul instituiilor politice. Acest control poate s fie mai mult sau mai puin direct, dar el se exercit n mod clar. Managerii publici trebuie s ia n considerare toate mecanismele sistemului administrativ, care funcioneaz pe baza unei logici politice. Politicul funcioneaz dup o logic proprie. Politica este sensibil opiniei publice i se supune unei nnoiri periodice. Aceasta poate induce comportamente care pot fi ignorate de unii manageri publici. Cu toate acestea

problemele eseniale ale societii nu pot fi rezolvate de suprastructura organizrii politice. ntr-un studiu publicat n revista Atlantic Monthly, Peter Drucker, recunoscut profesor american de management scria: dac acest secol (secolul XX) dovedete ceva, acel ceva e inutilitatea politicii. Schimbarea nu s-a produs datorit aciunii politice, fie ea revoluie sau reform, ci datorit forelor sociale i economice ce au acionat n felul lor precum curenii oceanici n adncul mrii agitate de uragan 13 . Aadar managementul public a avut de nfruntat numeroase nenelegeri de-a lungul dezvoltrii sale. Fie c este vorba de confuzia sensului, cea a vechimii sau a cmpului iniial de aplicare, fie c este dificil de identificat cu exactitate care sunt disciplinele fondatoare, ansa managementului public a aprut dintr-o formidabil diaspor tiinific: economiti, manageri, juriti, istorici, sociologi, practicieni sau universitari, reunii pe un teritoriu comun. Lucrrile primilor teoreticieni ai managementului s-au referit adesea la organizaiile publice. Astfel Henry Fayol le numea entreprises having no monetary objectives. Studiile lui Herbert Simon despre decizie s-au bazat nainte de toate pe observaia administraiilor publice. Numeroase proceduri sau vocabule care s-au utilizat sau se mai utilizeaz nc, vin din sectorul public. De exemplu noiunea de cadru, proprie anumitor categorii din administraia francez i gsete originile n lumea militar, unde cadrul era ofierul cu rang n armata roman (el era patronul careului de soldai). Ce altceva este managementul dac nu o filozofie a guvernrii organizaiilor? 14 se ntreab Hatchuel, fcnd referin la lucrrile lui Mitchel Foucault despre guvernamentalitate. Dac ne ntrebm cum s-au realizat transferurile manageriale, din punct de vedere istoric, putem fr discuie s recunoatem cele dou sensuri spre sectorul public i spre cel privat, dar n proporii diferite, variabile dup ri i epoci. Dup cum a susinut B. Bozeman 15 i ceilali participani la Conferina de la Siracuza 16 , managementul public ar avea dou origini principale: Down from Public Policy and Administration (n aval de tiinele politice i administrative publice) i Up from Business (n amonte fa de gestiune). Iniial, n universitile americane s-a acordat n mod tradiional o puternic importan aa numitei activiti Public Administration Schools devenit acum Public Policy Schools. Noiunea de politic public era i este foarte prezent att ca un concept ct i ca activitate. Ea a rmas mult vreme bazat pe analize cantitative sofisticate. La jumtatea anilor aptezeci, a nceput s fie utilizat expresia management public, definindu-se rolul managerilor la cel mai nalt nivel al administraiei. Calculele
13 14

Peter F. Drucker, The Age of Social Transformation, n Atlantic Monthly (noiembrie 1994), pag. 55. Hatchuel A., Paradoxurile managementului public, lucrare citat. 15 Bozeman B., Public Management The State of Art, Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1993. 16 Conferina Naional Public Management Research Conference, 20-2 septembrie 1991, Syracuza.

10

cantitative de optimizare serveau n faculti studiul politicilor publice, dar nu le permiteau cercettorilor s neleag opiunile i orientrile administraiei americane. De cealalt parte, abordarea Business a managementului public american era centrat pe identificarea i explicarea diferenelor dintre organizaiile publice i cele private. Cercettorii acestei abordri erau interesai de procesele de management strategic al administraiei, elabornd lucrri empirice i conceptuale, bazate pe importante colecte de date cu scopuri de studii statistice. Astfel managementul public a devenit o activitate clar definit: universiti ca Ohio State University sau Harvard University au posturi de profesori de management public, Academy of Management a deschis deja de civa ani o seciune destinat sectorului public, iar multe reviste tiinifice americane public n mod constant articole din domeniu. Dac n S.U.A. managementul public este slab nrdcinat n tradiii, disciplinele sale fondatoare se difereniaz destul de mult de cele identificate n Europa continental. Se constat astfel o slab conexiune cu domeniile juridice i cele sociologice cu care francezii opereaz cel mai mult n acest sens. n Germania, Frana sau Marea Britanie specialitii actuali n managementul serviciilor publice sunt juriti, jurnaliti, economiti sau sociologi, interesai de modalitile de utilizare a regulilor stabilite de dreptul public, de funcionarea organizaiilor publice sau de studierea realitii cotidiene a practicilor publice. Teme variate ale tiinelor economice, cum ar fi finanele publice, optimizarea opiunilor bugetare, rolul statului n organizarea politicilor publice, fixarea preurilor bunurilor publice constituie un context esenial realizat prin contribuia economitilor la stabilirea deciziilor strategice ale organizaiilor publice. n plus, bazele contabilitii naionale, problemele legate de tarifele prestaiilor publice, relev calculele economice utilizate de practicieni ca referine ale contribuiei cercetrii economice i ilustreaz puternica interdependen ce exist ntre tiina economic i cea a managementului serviciilor publice. Considerm c se pot depi multiplele interogaii i ambiguiti privind contribuia disciplinelor fondatoare, acceptndu-se n mod deschis originalitatea cu care anumite elemente au contribuit din plin la legitimitatea managementului public. Managementul public 17 : - studiaz procese i relaii de management ; - se bazeaz pe principii i legiti ; - este determinat i determin: valori economice, politice , sociale, culturale ; - ncearc satisfacerea interesului public; determin creterea nivelului de performan n organizarea i funcionarea instituiilor publice. n acest context se poate meniona urmtoarea definiie a managementului public: ansamblul proceselor i relaiilor de management existente ntre componentele sistemului administrativ, bine structurate, prin care , n regim de putere public, se
17

Androniceanu Armenia, Management public, Editura Economic, Bucureti, 2000.

11

aduc la ndeplinire legile/procesele de aciune, i/sau se planific, organizeaz, coordoneaz, gestioneaz i controleaz activiti ce satisfac interesul public.

1.3. Concepia modern de management public

Introducerea progresiv a noiunii de management public n practica instituiilor publice este susinut de numeroase evoluii de fond: - creterea interveniilor publice, a condus organizaiile din sectorul public cu un interes crescnd, spre domenii diferite de ceea ce relevau anterior responsabilitile lor. Ele s-au confruntat n timp cu exigene noi. Astfel, ieind din domeniul activitilor denumite regale (justiia, poliia, aprarea, afacerile externe), organizaiile publice se implic n activiti economice, se intereseaz de condiiile n care aceste activiti ofer un grad de noutate prin stilul de management abordat, se conduc dup principii de pia i devin susceptibile de a fi administrate. - criticele aduse metodelor tradiionale de management. Nu trebuie s subestimm faptul c factorii care au condus la evoluia metodelor de management public sunt adesea resimii de ctre funcionarii publici la toate nivelurile sistemului administrativ. - evoluiile sociologice care au condus la o anumit difereniere a noiunilor de bun public i serviciu public. Acest fenomen este localizat dezvoltrii interveniilor publice, care prin fora sa specific ataat exercitrii misiunilor regale a pierdut din greutatea sa fa de misiunile egal susceptibile de a fi exercitate de ctre firmele de drept privat. Astfel, introducerea unor modaliti de organizare i funcionare inspirate din sectorul privat n gestiunea instituiilor publice se afl n contradicie cu dreptul acestor instituii, dar aceast evoluie se produce din nsi modul de gestiune al structurilor private. Tehnicile i metodele de management se adapteaz i se modific rapid. Noi funcii se exercit n cadrul ntreprinderilor: marketingul urban i gestiunea social, ordonanarea produciei, asigurarea calitii. Au aprut noiuni noi cum ar fi centrele de profit, trendul fluxurilor financiare, managementul proiectelor, benchmarking-ul. ntreprinderile publice, adesea tradiional centralizate au integrat noiunea de descentralizare. Cu toate acestea ele se integreaz ntr-o structur nou, care se dezvolt adesea haotic i dezechilibrat, aplicnd tehnici de management public. Aceast evoluie se distinge prin identificarea de noi exigene: - cercetarea eficacitii care se msoar prin combinaia calitii serviciului, a eficienei sociale i a eficacitii economice. Organizaiile publice constituie o nou concepie fa de noiunea de eficacitate, reducnd rezultatul de exploatare, susceptibil de a-l transfera n sistemul public. - recunoaterea responsabilitilor individuale i descentralizarea acestora att n exercitarea misiunii funcionarilor publici ct i n gestiunea carierei. Aceast recunoatere nu se poate realiza, ntr-un sistem de management fr a distruge

12

obstacolele ntlnite att din partea persoanelor publice ct i din partea reprezentanilor sindicali. - introducerea i dezvoltarea unei programri multianuale a activitii, actualizat i fundamentat pe principiile de baz ale organizrii bugetare i contabilitii publice. - utilizarea unor proceduri contractuale, necesare ca elemente de susinere ale procesului de descentralizare a responsabilitilor i a exigenelor de recunoatere a responsabilitilor individuale. - introducerea de tehnici moderne de management, cum ar fi: managementul participativ, managementul proiectelor, tehnicile de asigurare a calitii, gestiunea crizei sau marketingul public. Aceste tehnici sunt transpuse n condiii noi, diferite ale mediului public i suport adaptri sau ameliorri importante fa de mediul privat care le-a creat. Se poate concluziona c exigenele enumerate creeaz condiiile dezvoltrii unei noi culturi a organizaiei situate n sectorul public. Exist ns dou categorii distincte de elemente fa de care se face analiza: constrngerile determinate de limitarea mijloacelor i cele care vizeaz calitatea prestaiilor. Acestea determin crearea unui pasaj de trecere de la o logic bazat pe mijloace considerate ca fiind date, existente i inepuizabile, spre o logic a rezultatelor, iar acesta este nc un motiv serios de schimbare a culturii organizaiei din mediul public. Toate aceste principii se regsesc n ceea ce dorim s numim management public. Considerm ns c n realitate exist riscuri numeroase ce trebuie asumate n manifestarea unor exemple concrete de administrare i tocmai de aceea este foarte important s precizm axele directoare ale definirii acestui concept. Managementul public nu se definete prin opoziia fa de regulile tradiionale ale gestiunii publice dei introducerea de noi metode n organizaiile din sectorul public poate crea o adevrat dezordine. Aceasta explic reaciile uneori descurajatoare ale celor care accept s funcioneze ntr-un serviciu public. Managementul este un domeniu important pentru asigurarea excelenei n orice tip de organizaie. Totui, determinarea cu exactitate a aspectelor manageriale care trebuie accentuate i a modului n care organizaiile publice pot lua msuri concrete pentru a asigura o conducere pozitiv n cadrul lor, reprezint astzi sarcini dificile. Aplicarea unor teorii manageriale n organizaiile publice, necesit luarea n considerare a unor precizri, care se pot dovedi utile. Managementul: n timp ce o parte a literaturii ncearc s separe conceptele de management i conducere n scopuri analitice, organizaiile publice sunt interesate i preocupate de utilizarea ambelor concepte. n sensul propriu al conducerii, o mare parte din activitatea ntreprinderilor publice este pur administrativ (de ex. stabilirea bugetului, procesul de achiziii, administrarea personalului, diseminarea informaiei) i

13

n acest context, ele trebuie s aib sisteme i proceduri bine fixate pentru a susine procesele de management. Chiar dac aceste sisteme sunt bine structurate, ele nu asigur utilizarea eficient. Prin procesul de management, ocuparea poziiilor cu responsabiliti administrative semnificative de ctre lideri cu aptitudini, caliti i motivaie pentru munca administrativ este relevant pentru elul de a menine o conducere eficient. Conducerea (vizionar): Ritmul schimbrilor tiinifice i tehnologice este astzi incredibil. Progresul tiinei nu mai poate fi vzut ca un proces de adugri de informaii rezultate din cercetri ale savanilor individuali (dei acestea au nc un impact major). tiina este mpins nainte de organizaii i consorii de organizaii care se mobilizeaz pentru a dezvolta abordri programatice n diferite domenii de cercetare, fiind susinute de o serie de faciliti definite n mod strategic i de personal de cercetare specializat. n timp ce o serie de aciuni pot fi coordonate de cei care se ocup de politic i de finanatorii unor activiti, liderii vizionari trebuie s se implice n stabilirea unui program, cruia s-i dea un anumit coninut, aliniind resursele organizaiei ntr-un mod eficient, care s conduc la progres. n timp ce nevoia de lideri vizionari n administraia public este evident, este mai puin clar modul n care, organizaiile publice care se altur sistemului birocratic guvernamental pot promova sau susine acest tip de conducere n structurile lor. Conducerea bazat pe lideri: Rolul liderului n procesele de management public va fi ntotdeauna unul semnificativ. Conducerea bazat pe lideri, implic mai mult dect a angaja cei mai inteligeni oameni ntr-un anumit domeniu; ea se refer la caliti ale conductorilor grupurilor, cum ar fi buni administratori de proiecte, coordonatori i constructori de echipe, avnd capacitatea de a defini i construi programe funcionale n sectorul public. Astfel, pe lng cerina de a avea cunotine tehnice trebuie avute n vedere abilitile administrative i de lucru cu oamenii, care fac din gestionarea cunotinelor liderilor un bun organizaional. S-a observat adesea c acei angajai cu cele mai bune abiliti tehnice sunt cei crora le lipsesc abilitile administrative i de lucru cu oamenii care le-ar permite s-i fructifice cunotinele tehnice. n msura n care organizaiile publice pot gsi lideri care s combine toate aceste caliti (sau care s compenseze eficient pentru slbiciunile lor), ne putem atepta ca ele s-i creasc eficiena n managementul public. O nelegere n profunzime a practicii curente a conducerii bazate pe lideri va ajuta aceste organizaii s determine dac trebuie s intervin prin lideri, i ce intervenii sunt necesare. Conducerea echipelor: Una din contribuiile recente dominante n literatura managerial se concentreaz pe conducerea echipelor. Cea mai mare parte a tiinei administraiei publice progreseaz astzi prin proiecte. Tot mai mult, aceste proiecte sunt incluse n echipe interdisciplinare i ndeplinite de angajai grupai special pentru

14

proiectul respectiv. Abilitatea managerilor de proiecte (ca i a celorlalte categorii de manageri) de a lucra eficient n acest mediu organizaional vulnerabil i relativ rigid, poate astfel deveni, un atribut esenial al managementului public. Organizaiile publice ar trebui s ia n considerare evaluarea nevoii de abiliti de conducere a echipelor i s aprecieze msura n care aceste abiliti se manifest n practica zilnic. Potrivit unor autori recunoscui n domeniul studierii organizaiilor bazate pe 18 echipe , noii lideri din organizaie trebuie s aib mai curnd o viziune larg dect una restrns, o baz tehnic solid, dar i capacitatea de a nelege oamenii, afacerile, procesul de nvare, tehnologia informaiei i marketingul. Viitorul managementului n organizaiile publice aparine unei conduceri vizionare, bazat pe lideri capabili s conduc proiecte i s antreneze eficient echipe, care s serveasc cetenii i comunitile.

Miller W.i Langdon, M., Fourth Generation R&D: Managing Knowledge, Technology, and Innovation., New York: John Wiley, 1999.

18

15

CAPITOLUL 2 CAPITOLUL 2 SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE

2.1. Conceptul de sistem: caracteristici generale

Conceptul de sistem este definit ca un ansamblu de elemente (principii, reguli, fore) dependente ntre ele, care formeaz un ntreg organizat, pune ordine ntr-un domeniu de gndire teoretic, reglementeaz..., face ca o activitate practic s funcioneze potrivit scopului urmrit 19 prin forme diverse de interaciune i interdependen. Astfel, gruparea de persoane, obiecte, operaii, procese etc. organizate dup anumite principii, modele i metode de lucru constituie exemple de sisteme, care se pot organiza ca ntreprinderi (primrii, universiti, societi comerciale), fiine (sisteme vii), obiecte, etc. Un sistem este caracterizat de ndeplinirea simultan a urmtoarelor condiii: a) cuprinde un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; b) este delimitat de un domeniu care l difereniaz de mediul exterior; c) este interdependent n raport cu mediul prin intermediul intrrilor dinspre mediu i ale ieirilor ctre mediu; d) funcioneaz n scopul atingerii unor elemente de finalitate, predefinite ca misiuni i obiective, care sunt satisfcute n limitele unor valori sau restricii propuse a fi respectate. Utilitatea noiunii de subsistem este determinat de posibilitatea de a descrie n mod detaliat cum se compune un sistem complex n mai multe componente, punndu-se n eviden funciuni i caracteristici specifice. Economia naional este abordat ca un sistem complex, format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate, etic etc.,. Aceste subsisteme sunt industria, agricultura, comerul, serviciile, administraia public central i local, tiina, cultura, sportul, ocrotirea sntii i protecia social, etc. Fiecare dintre sisteme economice i sociale, sunt formate att din subsisteme tehnice ct i vii, sunt organizate sub form de ntreprinderi, coli i grdinie, universiti, spitale i au obiective de natur economic sau social. nsuirile comune ale componentelor (subsistemelor) unui sistem, ale cror valori difer de la o unitate la
19

Dicionarul explicativ al limbii romne, http://dexonline.ro

16

alta sau de la un grup la altul, indiferent de natura lor poart denumirea de caracteristici. Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice 20 , sunt: - structura care reflect modul de organizare sistemului, prin descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele. Dei este iniial proiectat la anumii parametri, structura sistemului administraiei publice se modific ori de cte ori, din mediul intern sau extern apar semnale privind redefinirea obiectivelor sau constrngerilor. - eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului, calitatea sa de a produce efectele ateptate. Obiectivele economice sau sociale ale sistemului administraiei publice determin o anumit eficacitate prin producerea efectelor ateptate, ntre anumite limite n raport cu valoarea care a fost definit iniial. - eficiena este raportul dintre rezultatele, (realizrile) sistemului i consumul de resurse ocazionat de obinerea acestor rezultate. Atunci cnd rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) se exprim n valori financiare, se definete eficiena economic a sistemului; - robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor constrngeri; - ultrafiabilitatea este capacitatea sistemului de a-i menine eficacitatea n condiiile n care o parte din structura sa i pierde funcionalitatea; - adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea i/sau structura sistemului n vederea meninerii (maximizrii) eficacitii (eficienei) n condiiile unui mediu variabil (turbulent). De regul, sistemul administraiei publice se comport ca fiind unul adaptabil; - conectivitatea este o caracteristic a sistemului care presupune anumite legturi cu alte sisteme i explic faptul c cel puin o ieire a unui sistem poate fi utilizat ca intrare a altui sistem, prin fluxurile de informaii transmise. Legturile care se dezvolt ntre un sistem i mediu prin canale de comunicaie, determin o diversitate de relaii care implic componentele sistemului propriu-zis; - interoperativitatea este definit ca fiind acea proprietate de funcionalitate a mai multor sisteme ce sunt interconectate s funcioneze mpreun; - capacitatea de a se autoinstrui este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a o utiliza pentru creterea eficienei i/sau eficacitii sale; - sinergia este acea capacitate a elementelor (subsistemelor) unui sistem de a se interconecta i asocia pentru a produce mai mult mpreun dect separat, ndeplinind aceeai funciune. Sinergia poate fi realizat n condiiile n care obiectivele sistemelor sunt compatibile i exist posibilitatea utilizrii unor resurse n comun.

20

Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Managementul serviciilor publice, Bucureti, ASE, 2000.

17

2.2. Noiunea de servicii: definire, caracteristici, clasificri

2.2.1. Definirea noiunii de servicii n literatura economic
nc de la nceputurile tiinei economice moderne i, n anumite privine, chiar de-a lungul timpului, natura activitilor economice cunoscute sub denumirea generic de servicii, distincia lor fa de bunurile materiale, precum i problema evalurii lor n raport cu producia total n cadrul unei economii sunt aspecte care au fost deseori supuse dezbaterilor. Cu toate acestea, pn n prezent, nu exist o definiie universal acceptat a serviciilor. Avnd n vedere acest fapt, observaia lui G. J. Stigler din anul 1956 c: nu exist un consens autorizat nici n privina granielor i nici n privina clasificrii ramurilor de servicii 21 este adevrat i n zilele noastre. n anii `60, Asociaia American de Marketing definea serviciile ca activiti, beneficii sau utiliti, care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material. Bessom R. M. i Jackson D. W, privind din punctul de vedere al consumatorului, defineau serviciile ca activiti care se finalizeaz prin obinerea unui beneficiu sau a unei utiliti, activiti pe care nu poate sau nu dorete s le presteze el nsui 22 . Peter Hill 23 propune n 1977 o definiie mai complex conform creia serviciul reprezint transformarea condiiei unui individ sau a unui bun aparinnd unui agent economic oarecare, rezultat din activitatea altui agent economic la cererea sau cu acordul primului agent. Aceast abordare face distincia dintre serviciu ca proces i serviciu ca rezultat. J.Gershuny i I.Miles 24 consider c termenul de servicii poate fi utilizat n patru modaliti diferite: industria serviciilor, cu referire la ntreprinderile cu activitate intangibil sau nestocabil; produse tip servicii, nsemnnd rezultatul obinut de industria serviciilor i de alte sectoare economice; servicii ocupaie, viznd sarcinile, felul muncii lucrtorilor din domeniul serviciilor;
Stigler, G. J. Frend in Employment in the Service Industries, 1956, apud, Ghibuiu Agnes, Serviciile i dezvoltarea de la prejudeci la noi orizonturi, Ed. Expert, Bucureti, 2000. 22 Bessom, R. M. i Jackson, D. W. Service Retailing A strategic Marketing Approch. Journal of Retailing, nr. 8, 1975, apud, Petrescu Marius, Managementul marketingului serviciilor editorialtipografice, Ed. Tehnic, Bucureti, 1999, p. 116. 23 Hill, Peter, On Goods and Services, The Review of Income and Wealth, nr. 4, apud, Petrescu Marius, op. cit. 24 Gershuny, J. i Miles, I. Serial Innovation and division of labor, Oxford University Press, Oxford, 1983, apud, Petrescu Marius, Op. Cit., p. 17.
21

18

servicii funcie, ca activiti din interiorul economiei primare sau n afara acesteia. J. Nusbaumer definete serviciile n lucrarea Les services, nouvelle donne de leconomie ca activiti utile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Philip Kotler definete serviciul 25 ca fiind o activitate sau un avantaj, n esen intangibil pe care o parte l poate oferi altei pri i care nu are drept rezultat transferul proprietii asupra vreunui lucru. Producerea sa poate fi sau nu legat de un bun material.

2.2.2. Caracteristicile serviciilor

Serviciile mbrac o serie de trsturi caracteristice care decurg din specificul muncii desfurate n aceast sfer, trsturi ce permit identificarea lor i care constituie criterii de delimitare n raport cu celelalte componente ale activitii economice i sociale. Aceste trsturi nu se regsesc n totalitatea lor la fiecare tip de serviciu, excepiile neafectnd abordarea lor unitar. Imaterialitatea i /sau intangibilitatea (unii autori le trateaz separat 26 ). invizibile, de aici i expresia comer invizibil. Nestocabilitatea sau perisabilitatea. Inseparabilitatea sau simultaneitatea produciei i consumului (indivizibilitatea). Serviciile se produc i se consum, de obicei, simultan. Eterogenitatea sau variabilitatea se refer att la ansamblul serviciilor, ct i la fiecare serviciu n parte, ca variaie dependent de specificul prestatorului, modul de implicare i participare a utilizatorului, condiii de mediu, etc. Ali autori, enumer pe lng aceste caracteristici, i altele cum ar fi: - dubla calitate a clienilor. n servicii, clienii se constituie adesea att ntr-o materie prim tratat, ct i n produsul final, consumatorul fiind parte n procesul de producie; - imposibilitatea protejrii prin patente. Serviciile nu pot fi protejate prin patente, copierea lor este foarte uoar, diferenierea fcndu-se doar pe baza imaginii de marc; - netransmiterea dreptului de proprietate. Clientul obine o serie de faciliti sau are acces la o activitate sau o baz material, dar nu obine un drept de proprietate asupra acestora; - dificultatea evalurii preului de vnzare. Eterogenitatea serviciilor face dificil stabilirea preului acestora 27 ;

Kotler, Philip, Managementul marketingului, Ed. Teora, Bucureti, 2000, p. 576. Chiu, Ioana-Bianca, Brtucu, Gabriel, Ispas, Ana, Op. Cit., p. 10-11 27 Gafencu Zai Adriana, Introducere n marketingul serviciilor, Ed. Universitii Al. I. Cuza, Iai, 1996, p. 7-8 i Ioncic Maria, Op. Cit, p. 17
26

25

19

- serviciile nu pot fi msurate n uniti fizice sau numrate precum bunurile materiale; - imposibilitatea mecanizrii i automatizrii tuturor operaiunilor; - ponderea mare a personalului n raport cu dotrile materiale; fa de factorul capital, factorul munc se afl n proporii mai mari n servicii dect n industrie 28 . 2.2.3. Tipuri de servicii clasificarea serviciilor Sectorul serviciilor este constituit, dup cum s-a putut vedea n capitolele anterioare, dintr-o mare varietate de activiti. Coninutul foarte diferit al acestora precum i faptul c se regsesc n toate sectoarele vieii economico-sociale, face imposibil tratarea lor global. Apare astfel ca deosebit de necesar structurarea serviciilor n categorii omogene, cu trsturi comune. Tot mai muli autori i organisme internaionale aduc n discuie sistemele de clasificare a serviciilor i armonizarea lor, cerin argumentat i de numrul mare de clasificri existente n unele ri (de exemplu n Frana 27, n S.U.A.-17). Principalele clasificri ntlnite n literatura de specialitate, grupate n mod cronologic dup criteriile avute n vedere de autori 29 , se prezint astfel: Clasificarea serviciilor n funcie de coninutul, natura i caracteristicile lor este ntlnit la urmtorii autori: Robert C. Judd (1964) - serviciile de nchiriere a unor bunuri materiale; - serviciile care presupun adugarea de valoare unui bun material; - serviciile care nu sunt incorporate ntr-un bun material. John M. Rathmell (1974) - tipul vnztorului; - tipul cumprtorului; - obiectele cumprrii; - obiectele utilizrii; - frecvena de cumprare. Christian Gronroos (1979) - natura serviciilor - servicii profesionale; - alte servicii; - natura cumprtorului - indivizi (persoane individuale); - organizaii.
28 29

Jivan Alexandru, Op. Cit, p. 56-60 Iuliana Cetin, Marketingul competitiv n sectorul serviciilor, Editura Teora, Bucureti, 2001.

20

Clasificarea serviciilor n funcie de gradul de utilizare a echipamentelor i personalului R. E. Thomas Dan (1978) - servicii care au la baz utilizarea echipamentelor (utilaje, maini): - automate; - mnuite de personal necalificat; - conduse de personal calificat. - servicii care au la baz utilizarea personalului - necalificat; - calificat; - specializat. - Clasificarea serviciilor n funcie de gradul de participare a consumatorului la realizarea prestaiei Richard Chase (1978) - clasificare dup gradul n care prestarea unui serviciu presupune implicarea consumatorului - relaie puternic prestator-consumator; - relaie slab prestator-consumator. Roger W. Schmenner (1986) - clasificare dup gradul de interaciune prestator-consumator i posibilitatea de personalizare a serviciului: - sczut; - ridicat. - gradul de calificare a personalului prestator: - sczut; - ridicat. Vandermerwe i Chadwick (1989) - clasificare dup gradul de interaciune prestator-consumator: - sczut - ridicat - clasificare dup aspectul material al serviciilor: - servicii pure - servicii care se livreaz (asociate) cu un bun material - servicii ncorporate ntr-un bun material

21

Clasificarea multicriterial a serviciilor ia n considerare mai multe criterii, constituind o sintez a stadiului atins n abordarea acestei probleme i este propus de Philip Kotler (1986). n viziunea acestui autor, organizaiile pot presta: - grupa A. a) servicii bazate pe utilizarea personalului i b) servicii bazate pe folosirea echipamentelor; sau - grupa B. a) servicii care necesit prezena consumatorului n timpul prestrii serviciului i b) servicii care nu presupun implicarea consumatorului - grupa C. a) servicii care se adreseaz nevoilor personale i b) servicii care se adreseaz nevoilor sociale (comune) - grupa D. a) servicii care urmresc obinerea unui profit i b) servicii non-profit Christopher H. Lovelock propune o clasificare care are la baz 5 criterii definitorii pentru servicii (1983): - natura activitii; - tipul relaiei care se stabilete ntre ntreprinderea prestatoare de servicii i consumatori; gradul de personalizare a prestrii serviciului; posibilitatea de sincronizare a cererii cu oferta de servicii; modul de livrare a serviciului. Natura activitii din sectorul serviciilor este analizat avnd n vedere categoria de beneficiari ai activitii prestate i msura n care aceast activitate este sau nu tangibil.
o Activiti tangibile

- Beneficiari persoane (servicii destinate corpului) - Servicii medicale - Transport de persoane - Servicii de cosmetic-coafor - Restaurante - Beneficiari lucruri (bunuri i posesiuni fizice) - Transport de mrfuri - Servicii de reparaii i ntreinere - Servicii de curtorie - Servicii de paz o Activiti intangibile - Beneficiari persoane (servicii destinate spiritului) - nvmnt - Servicii de informaii - Teatre - Muzee

22

- Beneficiari lucruri (posesiuni intangibile) - Servicii bancare - Servicii juridice - Servicii de contabilitate - Servicii de asigurri - Tipul relaiei care se stabilete ntre firma prestatoare i consumator este analizat n corelaie cu perioada n care se desfoar prestarea serviciului (continu/discontinu) A. Prestare pe o perioad mai ndelungat a serviciului (continu) Relaii apropiate, ferme: o Servicii de asigurri o Servicii de telefonie o Servicii de nvmnt o Servicii bancare Relaii superficiale: o Servicii de radio-televiziune o Servicii de paz o Servicii de furnizare a electricitii B. Prestare sporadic (discontinu) Relaii apropiate o servicii telefonice internaionale o abonamente la teatru o reparaii n garanie Relaii superficiale o servicii de nchiriere o servicii potale o restaurante Gradul de personalizare a serviciilor i msura n care relaia prestatorconsumator poate influena prestarea serviciilor. influena puternic a relaiei prestator-consumator asupra prestrii serviciului: - gradul ridicat de personalizare a prestrii serviciului servicii medicale servicii juridice servicii de arhitectur servicii de coafur-cosmetic - grad sczut de personalizare: servicii de nvmnt influen slab a relaiei prestator-consumator:

23

- grad ridicat de personalizare servicii bancare servicii hoteliere - grad sczut de personalizare o servicii de transport o servicii de difuzare a filmelor, teatre ambulante o servicii de reparaii Posibilitile de sincronizare a cererii cu oferta de servicii (gradul de control a ofertei i fluctuaia cererii) o cererea poate fi satisfcut fr ntrzieri majore a.1. grad ridicat de fluctuaie a cererii n timp electricitate gaz metan servicii de telefonie servicii de paz a.2. grad sczut de fluctuaie a cererii n timp servicii de asigurri servicii juridice servicii bancare servicii de curtorie o cererea este de regul mai mare i depete capacitatea ntreprinderii: b.1. grad ridicat de fluctuaie a cererii servicii de contabilitate servicii de transport de persoane servicii hoteliere b.2. grad sczut de fluctuaie a cererii servicii similare punctului a.2., dar care au o capacitate insuficient pentru asigurarea unui de baz al volumului afacerilor firmei - Distribuia serviciilor i specificul firmei de servicii cnd consumatorul se deplaseaz la sediul firmei (locul prestaiei) un singur loc de prestare a serviciilor o teatru o servicii de cosmetic-coafor mai multe locuri de prestare transport n comun restaurante, uniti de alimentaie public cnd prestatorul se deplaseaz la consumator o un singur loc de prestare

24

servicii de deratizare servicii de ngrijire a copiilor servicii de reparaii la domiciliu o mai multe locuri de prestare - servicii potale cnd prestarea de servicii se face la distan o un singur loc de prestare sistemul crilor de credit T.V. local o mai multe locuri de prestare: T.V. naional Servicii de telefonie - Caracteristicile prestaiei sunt determinate de calitatea echipamentelor i a personalului de contact. a. - grad nalt de influen a personalului : 1.- grad nalt de influen a echipamentelor o stomatologie o servicii bancare (bnci tradiionale) o transport aerian de pasageri 2.- grad sczut de influen a echipamentelor: o educaie o consultan managerial b) grad sczut de influen a personalului 1.- grad nalt de influen a echipamentelor o transport subteran o bnci informatizate 2. grad sczut de influen a echipamentelor - telefonie Alte criterii de clasificare a serviciilor: - dup momentul apariiei n sfera vieii economice: - servicii tradiionale sau vechi - servicii moderne sau noi (consultan, etc.) dup natura nevoilor satisfcute - servicii private (pentru consum individual) - servicii publice dup natura prestatorilor (forma de proprietate i modul de organizare) - servicii private (companii aeriene)

25

servicii publice (tribunale, spitale, coli, pot) servicii constituite n organisme de ajutor i asisten (biserici, muzee) dup funciile economice ndeplinite o servicii de distribuie (transport, comer cu amnuntul) o servicii de producie (publicitate, cercetare-dezvoltare) o servicii sociale (sntate, educaie, pot) o servicii personale (casnice, hoteluri i restaurante) - dup aportul diferitelor servicii la crearea venitului naional - servicii productive - servicii neproductive dup natura produsului obinut i modul n care particip la realizarea produciei materiale a societii - servicii materiale care vizeaz direct producia material: transportul, distribuia, repararea i ntreinerea echipamentelor industriale i casnice - servicii nemateriale care contribuie la satisfacerea unor nevoi spirituale sau a unor nevoi sociale, colective dup sursele de procurare (natura relaiilor de pia) - servicii marf (market) - procurate prin acte de vnzare-cumprare - servicii ne-marf (non-market) - ocolesc piaa - serviciile publice Aceast clasificare nu este acceptat n SUA., unde este preferat cea care mparte serviciile n: servicii profit i servicii non-profit. n ultimii ani s-au depus eforturi n vederea armonizrii clasificrilor, att de ctre specialiti, firme interesate ct i de ctre organisme internaionale, cum ar fi cele aflate sub egida ONU sau a Consiliului Uniunii Europene. Dintre cele mai importante clasificri internaionale se pot aminti: a) Clasificarea Schimburilor Invizibile (CSI) clasificare specializat pentru servicii. b) Clasificarea Central pe Produs (CCP) elaborat sub egida ONU cuprinde i bunuri i servicii i are ca scop analiza dimensiunilor i structurii produciei. Aceast clasificare, revizuit, a fost utilizat ca referin pentru identificarea serviciilor n cadrul negocierilor Rundei Uruguay fiind realizat pe 12 categorii distincte de servicii. c) Clasificarea Central pe Produs a Comunitii Europene (CCPCOM) similar CCP, dar aplicat la nivelul Uniunii Europene. d) Clasificarea Bunurilor i Serviciilor Gospodriilor (CBSG) sub egida ONU. e) Clasificarea Internaional Tip pe Industrii (CITI) a activitilor economice. f) Nomenclatorul Activitilor din Comunitatea European (NACE). g) Clasificarea Ramurilor Economiei Naionale (CREN). Avnd n vedere multitudinea clasificrilor privind serviciile este necesar elaborarea unui sistem de clasificare mai riguros, suficient de detaliat pentru a cuprinde

26

un numr ct mai mare de activiti; elastic flexibil, capabil s integreze noile servicii aprute i s reflecte mutaiile intervenite n procesele social-economice; compatibil care s realizeze armonizarea ntre gruprile naionale i internaionale; operaional care s permit standardizarea activitilor i s satisfac nevoi de eviden i conducere cu ajutorul tehnicilor de calcul 30 .

2.3. Serviciile publice i managementul public

2.3.1. Serviciul public: definire, caracteristici, clasificare
Problematica definirii serviciilor publice este considerat astzi extrem de complex. Noiunea de serviciul public este acceptat att n sens organic (organism de conducere, persoan juridic public sau privat) ct i n sens material-funcional (ca activitate desfurat de organismul sau persoana care presteaz o activitate de servicii). Statul, judeul i comuna au luat fiin pentru a asigura membrilor societii aprarea teritoriului, a vieii i bunurilor persoanelor fizice care alctuiesc populaia acestuia, precum i pentru satisfacerea nevoilor de instruire, educaie, cultur i sntate a populaiei ... 31 . n acest scop, statul, judeul, oraul, comuna nfiineaz o serie de structuri i organisme care au misiunea de a pune n aplicare servicii prestate n favoarea populaiei i a colectivitilor administrativ-teritoriale. Astfel, pentru a adopta norme juridice, care s reglementeze raporturile dintre membrii societii, statul a creat serviciul public de legiferare, ca activitate prestat n Romnia de Camera Deputailor i Senat. De asemenea pentru a soluiona cu putere de adevr legalconflictele juridice dintre membrii societii sau pentru a-i sanciona pe cei care ncalc legile i normele de convieuire social, a fost creat serviciul public judiciar format din ansamblul structurilor judectoreti, ministerul public tribunalele, curile de apel, etc. Serviciile publice administrative, se refer la activiti orientate spre realizarea atribuiilor statului n domeniul executrii legilor, a hotrrilor judectoreti, asigurarea ordinii publice, paza granielor i securitatea statului, satisfacerea intereselor de instruire, cultur, sntate a populaiei, etc. Att definirea ct i caracteristicile serviciilor publice comport o relevan aparte. Termenul de serviciu public poate fi utilizat att pentru a desemna aspectul structural, de entitate, organism social, ct i pentru a denumi aspectul funcional, de activitate desfurat de acest organism 32 .

Ioncic, Maria, Op. Cit., p. 93 Prisacaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.119. 32 Antonie, Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Bucureti, 1994; Alexandru, Negoi, Drept administrativ, Bucureti, Editura Sylvi, 1996; I., Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Bucureti, 1996.
31

30

27

n opinia unor autori 33 se pot identifica trei perioade distincte de definire a acestui concept: Definiia clasic, conturat la nceputul sec. XX, prezint serviciul public ca acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. Definirea serviciului public s-a fcut dup natura juridic a organismului care l presteaz i care trebuie s fie persoan public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. Definiia interbelic, aprut n contextul dezvoltrii economice spectaculoase a societii care impunea servicii publice variate, flexibile i operative. Statul nu mai putea s fac fa cerinelor sociale i a ncredinat unele servicii publice unor persoane private. Astfel, serviciul public era considerat o activitate de interes general, prestat de o persoan public sau de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei. Definiia actual, s-a conturat n anii 1980 ca urmare a evoluiei democraiei, recunoscndu-se c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Pentru identificarea unui serviciu public trebuie avute n vedere 3 elemente: 1. Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes general; el nu mai este privit ca un organism public ci, mai ales, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de interes general i care poate fi asigurat i de ctre o persoan privat. 2. Elementul voluntarist (intenia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public dect dac puterile publice i-au manifestat intenia de a-i asuma o activitate de interes general. 3. Elementul formal. Regulile ce se aplic activitilor de servicii publice provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz (regim juridic de drept administrativ n cazul prestatorului persoan fizic). Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism. Serviciul public poate fi definit 34 ca un ansamblu de activiti organizate i autorizate de administraia public pentru a satisface nevoi sociale n interes public. Ali autori 35 definesc serviciul public ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitilor locale, nfiinat de autoritile competente cu scopul de a asigura

33 34

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura A.S.E., Bucureti, 2000 Androniceanu, Armenia, Management public, Ed. Economic, 1999, p. 53 35 Alexandru, Ioan, Matei, Lucia, Op. Cit., p. 38-39

28

satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii. Autorii lucrrilor de drept administrativ, consider serviciul public un organism administrativ creat de Stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinante, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, a crei iniiativ privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent. O alt noiune care apare n contextul serviciilor publice este: ntreprinderea public, component a sectorului public, furnizeaz servicii publice sau de utilitatea public. ntreprinderea public este definit ca organizaie n proprietatea statului (n totalitate sau parial), controlat de Guvern i care desfoar activiti ca o ntreprindere economic. Serviciile furnizate de acestea sunt: electricitate, furnizarea apei, canalizarea, transportul feroviar, aerian, maritim, public urban, telecomunicaiile, furnizarea de gaze, etc. Principalele caracteristici ale serviciului public sunt: 36 Satisface o nevoie social; Se afl n raport juridic permanent cu administraia public care l-a nfiinat i care l conduce; Furnizeaz bunuri i/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale societii Este expus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public care l difereniaz de acelea ale ntreprinderilor particulare; Se creeaz sau se desfiineaz n urma unei decizii administrative de management Se realizeaz prin stabilimente publice. Doctrina economic prezint drept caracteristici ale serviciilor: intangibilitatea, inseparabilitatea, variabilitatea,perisabilitatea (prezentate n subcapitolul anterior). Clasificarea serviciilor publice se poate face dup urmtoarele criterii: 1. dup criteriul juridic a. servicii publice administrative; b. servicii publice industriale i comerciale 2. dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public a. servicii publice la realizarea crora nu sunt implicate persoane din rndul clienilor (ex. universitile, spitalele)

36

Androniceanu, Armenia, Op.Cit.

29

b. servicii publice la realizarea crora particip indirect i alte persoane. n acest caz clientul este utilizator i nu beneficiar (ex. : ntreinerea reelei de drumuri) c. servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din rndul cetenilor i destinate ntregii colectiviti umane, fr ca indivizii s cunoasc, n mod individual, rezultatul (ex.: aprarea naional) 3. dup nivelul la care se realizeaz: a. servicii publice naionale care intereseaz ansamblul colectivitii. b. servicii publice locale organizate la nivel de judee, comune, etc. 4. dup forma de proprietate a. servicii publice monopolizate, oferite doar de instituii administrative care dein i monopolul aspra activitilor respective b. servicii publice realizate de ageni economici publici i/sau privai Unii autori menioneaz i alte criterii: Dup modul n care se realizeaz interesul general: a. servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor; b. servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect; c. servicii publice destinate colectivitii n ansamblu. Dup importana social: a. servicii publice vitale (alimentarea cu ap, canalizare, etc.) b. servicii publice facultative (amenajarea parcurilor i locurilor de distracie, etc.) n societatea contemporan serviciile publice se pot identifica sub diverse modaliti i forme de organizare, urmrind: - modul de manifestare a interesului public general care va fi satisfcut (la nivel naional, regional, local); - obiectul prestaiilor publice oferite cetenilor n corelaie cu sfera de activitate n care acestea se manifest i modul propriu-zis de organizare; - regimul juridic cruia i se supun, serviciile publice fiind organizate att sub forma unor autoriti administrative de sine stttoare (regim juridic administrativ) ct i ca organizaii distincte - iniiative particulare, activiti concesionate, parteneriate, organizaii nonguvernamentale, (regim juridic mixt). Clasificarea serviciilor publice se ntemeiaz pe o serie de aspecte care trebuie luate n considerare: - n activitatea tuturor componentelor sistemului administraiei publice, a instituiilor publice i a regiilor autonome se urmrete atingerea unui obiectiv comun, acela de satisfacere a interesului public general.

30

- componentele sistemului administraiei publice presteaz activiti care se caracterizeaz prin adoptarea sau emiterea de acte administrative; astfel activitatea instituiilor publice este mai mult o activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic; - componentele sistemului administraiei publice i asigur mijloacele financiare necesare desfurrii activitii de prestaii publice cu preponderen de la bugetul statului; regiile autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute din activitatea proprie; - componentele sistemului administraiei publice i instituiile publice ofer, de regul, prestaii publice n mod gratuit; regiile autonome asigur utiliti publice tuturor utilizatorilor, contracost.

31

CAPITOLUL 3 CAPITOLUL 3 STRUCTURA ORGANIZATORIC I RELAIILE STRUCTURA ORGANIZATORIC I RELAIILE ADMINISTRAIEI DINTRE ORGANIZAIILE ADMINISTRAIEI DINTRE ORGANIZAIILE PUBLICE PUBLICE

3.1. Structura organizatoric: definiie i elemente componente

Structura organizatoric a unei organizaii publice locale reprezint ansamblul persoanelor i compartimentelor funcionale, modul lor de constituire, precum i relaiile care se stabilesc ntre ele n scopul atingerii obiectivelor definite. Obiectivele sistemului administraiei publice local sau central pot fi atinse numai ntr-un cadru coerent de decizie administrativ i politic. Aceasta presupune crearea unui sistem de interconectare a tuturor activitilor de diferite tipuri i identificarea unei ierarhizri a atribuiilor stabilite pentru persoanele aflate la locurile de munc din administraie. Acest lucru devine evident avnd n vedere c scopul administraiei publice locale este orientat spre a oferi o diversitate de servicii cetenilor, adresndu-li-se acestora n calitate de utilizatori. Structurarea activitilor este necesar pentru a orienta munca individual, creativitatea, experiena i priceperea funcionarilor publici ctre obiectivele administraiei locale. Structura organizatoric a unei organizaii publice este descris de urmtoarele componente: - compartimentele, rolul acestora ca expresie a diviziunii muncii n cadrul administraiei locale i gruparea lor prin subordonarea acestora fa de conducere; - stabilirea autoritii i a responsabilitilor angajailor; - relaiile ce se stabilesc ntre compartimentele organizaiilor publice, felul i natura acestora. Dei n sistemul administraiei publice exist o diversitate a condiiilor concrete de desfurare a activitii, n organizarea structural se pot identifica elemente comune tuturor structurilor organizatorice: - postul de munc - reprezint cea mai simpl subdiviziune organizatoric i se definete ca ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor care revin spre exercitare unui angajat. Posturile pot fi manageriale (de conducere) i de execuie.

32

- funcia reprezint totalitatea posturilor care prezint aceleai caracteristici principale; - norma de conducere (ponderea ierarhic) reprezint numrul de angajai care pot fi condui n mod nemijlocit de un manager; - compartimentul de munc - reprezint gruparea angajailor dispui pe acelai nivel ierarhic, care efectueaz permanent anumite atribuii i sunt subordonai unei autoriti unice; n sistemul de management al administraiei publice compartimentele sunt formate din birouri i servicii. Biroul este un compartiment elementar care se organizeaz pentru ndeplinirea unor lucrri sau activiti omogene din punct de vedere al naturii lor i care necesit o activitate distinct. Birourile pot fi organizate distinct, independente sau n cadrul unor servicii. Serviciul poate fi un compartiment elementar atunci cnd grupeaz activiti omogene sau complementare care necesit o conducere unitar; volumul de munc necesit cel puin 15 posturi; atunci cnd are n componen mai multe birouri, serviciul sau compartimentul poate fi organizat ca divizie, direcie, etc. - nivelurile ierarhice reprezint poziiile succesive pe care le au fa de managementul superior, managerii compartimentelor situate la aceeai distan ierarhic fa de aceasta; - relaiile (raporturile) dintre nivelurile ierarhice - se stabilesc ntre diferite posturi i compartimente ale structurii organizatorice i asigur funcionalitatea unitar a ntregii organizaii. Relaiile dintre nivelurile ierarhice sunt cele mai vizibile elemente ale structurii organizatorice i explic procesele de comunicare dintre compartimentele de munc. Dac comunicarea informaiilor este reglementat juridic, relaiile sunt formale (reglementate) i permit dezvoltarea unui sistem formal. n administraia public exist i multiple legturi nereglementate care formeaz structura informal a organizaiei. Cele mai importante relaii structurale care se pot identifica n administraia 37 public sunt: - relaii ierarhice - care se stabilesc ntre ocupanii posturilor de management i cei ai posturilor de execuie sau de management situate pe un nivel ierarhic inferior; - relaii funcionale - care se stabilesc ntre dou compartimente de munc, dintre care unul are asupra celuilalt autoritate funcional, concretizat prin transmiterea de regulamente, indicaii, proceduri, prescripii etc.; - relaii de stat major - care apar atunci cnd unor persoane sau grupuri, li se deleag de ctre managementul superior sarcina soluionrii de probleme care afecteaz obiectivele unuia sau mai multor compartimente;
37

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura A.S.E., Bucureti, 2000.

33

- relaii de cooperare - care se stabilesc ntre/posturi) situate pe acelai nivel ierarhic, dar care aparin unor compartimente diferite; - relaii de control - care se stabilesc ntre compartimente sau angajai investii cu autoritate de control i celelalte compartimente de munc; - relaii de reprezentare - care se stabilesc ntre managementul superior al organizaiei publice i reprezentani ai salariailor. Structura organizatoric a oricrei organizaii publice este reprezentat cu ajutorul organigramei. Acest instrument de management ofer o imagine relativ simpl a structurii organizatorice i se bazeaz pe manifestarea relaiilor ierarhice, exprimnd subordonarea compartimentelor, numrul de niveluri ierarhice, locul i rolul fiecrui compartiment n cadrul structurii. Un alt instrument care ofer o imagine a modului n care se exercit organizarea activitilor n structura organizatoric adoptat de o organizaie public este Regulamentul de ordine intern. n Anexa nr. 1. este prezentat un extras din regulamentul de organizare intern al unei primrii de sector al Municipiului Bucureti.

3.2. Sistemul de relaii din administraia public

Serviciile publice s-au dezvoltat i extins mod continuu, fapt ce a determinat pentru ntreg sistemul administraiei publice creterea complexitii tuturor raporturilor de interdependen dintre componentele acestuia. n raport cu modul n care se definesc criteriile de stabilire ale treburilor publice din sistemul administraiei centrale i locale, se disting n mod corespunztor pentru tipuri de servicii, urmtoarele tipuri de relaii 38 : a) Relaii de autoritate, dezvoltate ca: relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i relaii funcionale, care, se realizeaz de regul, n sprijinul celor dinti i sunt determinate de structura organizatoric dup competena specific. b) Relaii de cooperare, care sunt formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative). c) Relaii de reprezentare, care iau natere n raport cu elementele exterioare autoritilor administraiei publice, d) Relaii de control, determinate de aciunea de delegare (nu este inclus aici controlul ca o consecin a subordonrii ierarhice sau funcionale). e) Relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii). n raport cu responsabilitile pe care le determin aceste tipuri de relaii, sunt posibil de sesizat i diferenieri ale tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o autoritate direct, determin o responsabilitate general,
38

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.

34

total, iar relaiile funcionale care au la baz o autoritate indirect, determin potrivit competenei specifice, o responsabilitate specific, specializat. ntre administraie i mediul politic se construiete un sistem important de relaii n care sunt implicate serviciile prestate, ns acesta nu afecteaz procesul de respectare a Constituiei i a celorlalte legi, ci determin o convergen a opiunilor i deciziilor politice. 1. Relaiile dintre autoritatea central a administraiei publice i celelalte autoriti ale administraiei publice 39 Aceste relaii sunt variate, complexe i se refer la multiple variante de grupare n raport cu componentele sistemului administraiei publice: a) Relaiile dintre autoritatea central a administraiei publice i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale - raporturi determinate de procesul de subordonare orizontal dintre Guvern, ca autoritate central i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Guvernul, conform unui program de guvernare, acceptat de Parlament, procedeaz la realizarea politicii interne i externe a rii i exercit activitatea de management general a administraiei publice. Ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice centrale, determin aplicarea practic a acestor msuri, n funcie de structura sa de organizare n ramura sau domeniul de activitate specific. Guvernul pe de o parte i ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pe de alt parte, acioneaz pe acelai teritoriu, aa nct are competena de a controla activitatea ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. b) Relaiile dintre organismul central al administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general - consilii locale i primari - sunt tot relaii de autoritate ierarhice, generate de competena general pe care o are Guvernul de a conduce ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de control al legalitii pe care l are Prefectul, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, precum i dreptul Guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti locale. Autoritatea Guvernului asupra consiliilor locale este exercitat strict n limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, a autonomiei administrative i descentralizrii serviciilor publice, conform Constituiei. c) Relaiile dintre autoritatea central a administraiei publice i autoritile locale de specialitate ale administraiei publice sunt relaii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice centrale. Acest tip de relaii rezult, din dreptul de control general pe care l are Guvernul.
39

Plumb, I., - (coordonator), Managementul serviciilor publice, Editura ASE Bucureti, 2000.

35

Relaiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cnd autoritatea central a administraiei publice - Guvernul - adopt msuri generale pentru funcionarea acesteia (acte normative). Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat s coordoneze i s soluioneze abaterile care se produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen general (consiliile judeene) i ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice. 2. Relaiile dintre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile locale ale administraiei publice 40 n aceast categorie se pot include: - relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consiliile locale). Ele sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Ele sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor. Pornind de la aceasta observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu competen general (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Astfel, relaiile de control sunt determinate de delegarea pe care o au anumite ministere i organe ale administraiei publice centrale de a controla o anumit activitate. De exemplu, n toate rile, Ministerul Finanelor, prin agenii si de control, are competena de a controla n domeniul respectiv toate autoritile administraiei publice indiferent de subordonare intrnd cu acestea n relaii de control. - relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaii de autoritate determinate de structura specific de activitate (funcional). Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhice care exist ntre Prefect ca reprezentant al Guvernului, abilitat s conduc nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, i aceste autoriti. Serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice de specialitate, sunt subordonate (n plan vertical) organelor centrale de resort care au competena s le suspende dispoziiile ilegale i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa conducere a Prefectului, la nivelul fiecrui jude.
Exemple de servicii publice descentralizate funcionale la nivelul unui jude Direcia de Sntate public* Agenia Domeniilor Statului* Vamal* Inspectoratul Judeean de Protecie a Mediului* Inspectoratul Teritorial de Construcii* Direcia Regional Inspectoratul colar Judeean*

Inspectoratul Teritorial de Munc.

Un alt tip de relaii ce se nasc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale
40

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.

36

administraiei publice locale, sunt relaiile de control determinate de delegare i nu de structura pe specificul activitii desfurate. 3. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale n acest plan se pot identifica legturi de comunicare ntre Consiliul local i primar. Relaiile dintre consiliul local i primari se bazeaz pe faptul c primarii sunt autoriti executive (nu deliberative), ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de vedere exist o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (de ex. procedura validrii primarului pe baz de jurmnt etc.). Din punct de vedere al modului de formare, cele dou autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer n egal msur o anumit legitimitate. n acest context, se pot sesiza relaii de cooperare i de control prin delegare, consiliul local avnd competene de control asupra primarului iar acesta, la rndul sau, asupra consiliului local prin rspunderi pe care le are n virtutea dublului su rol de autoritate local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de legalitate i dreptul de a sesiza Prefectul). Toate cazurile menionate sunt specificate n coninutul articolelor din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. 4. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea legislativ Autoritile administraiei publice determin relaii distincte i cu cele care exercita puterea legislativa (Senatul i Camera Deputailor). a) Guvernul, ca autoritate public central a puterii executive asigur conducerea general a administraiei publice i coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu toate autoritile interesate. Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, dar pot fi i de control (Parlamentul are competena de a realiza controlul parlamentar dar i de a retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiii stabilite prin Constituie, ceea ce poate duce la demiterea Guvernului). b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) relaii de cooperare sau de control prin delegare, n mod direct i indirect. c) Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care - se realizeaz autonomia local la nivel administrativ-teritorial (prevederile Constituiei); relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea legislativ sunt similare cu cele ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Autonomia este pur administrativ i vizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice locale i gestionarea sub propria rspundere a intereselor pe care le reprezint (Legea nr. 215/2001). 5. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea judectoreasc 41 Aceste categorii de relaii pot fi de cooperare, de reprezentare sau de control. Pentru realizarea activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice
41

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.

37

genereaz relaii de cooperare cu autoritile judectoreti i cu ministerul public. Relaiile de control prin delegare se constituie atunci cnd o autoritate a administraiei publice (minister sau alt organ central de specialitate al administraiei publice), controleaz o autoritate judectoreasc. De exemplu, compartimentul Control Financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al bugetului unui tribunal judeean; n acest caz, relaiile de control sunt o consecin a delegrii i nu a subordonrii ierarhice sau funcionale. 6. Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale (ONG) Conform art. 51. - (1) din O.G. 26/2000, cu privire la asociaii i fundaii, n cadrul Camerelor Parlamentului, Preediniei Romniei, Secretariatului General al Guvernului, instituiei Avocatul Poporului, autoritilor administrative autonome, ministerelor, al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritilor administraiei publice locale funcioneaz structuri organizatorice constituite pentru a asigura relaia cu asociaiile i fundaiile 42 . Acestea sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate potrivit legii) sau relaii de reprezentare. Autoritile administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu sindicatele pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, asigurarea timpului de odihn etc., pot s aib un reprezentant n diferite organizaii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentani pe lng autoritile administraiei publice. Problema parteneriatului dintre administraia public i organizaiile nonguvernamentale a reprezentat un punct de interes n politica promovat de ctre sectorul nonguvernamental romnesc. Organizaiile nonguvernamentale au demonstrat prin activitatea desfurat n mediul public, c stabilirea unor direcii de aciune comune, va determina att ntrirea capacitii administraiei publice centrale i locale de a lucra cu societatea civil, ct i implicarea cetenilor n elaborarea deciziei publice pe baza unor proceduri prestabilite. Echipele manageriale ale organizaiilor nonguvernamentale se pot concentra pe elaborarea unor proceduri de agreare a lor de ctre administraia public, n calitate de furnizori de servicii publice, precum i pe aciuni de organizare a unor centre de consultare a cetenilor. 7. Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii Cetenii unei comuniti se implic sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice, deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice n administrarea acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de cooperare, relaii de utilizare a serviciilor publice (prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii

42

O.G. 26/2000, cu privire la asociaii i fundaii

38

de autoritate (subordonarea cetenilor fa de administraia public). Aceste categorii de relaii sunt: - a) relaiile de cooperare ntre autoritile administraiei publice i ceteni prezint rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii ct i al valorii coninutului lor) i subliniaz sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l ofere administraiei publice n vederea realizrii misiunii sale. Relaiile de cooperare dintre administraia public i cetean sunt o expresie a participrii populaiei la realizarea treburilor publice ntr-o societate democratic. Ele pot fi: - de cooperare direct (cetenii, particip individual sau n grup la atingerea unui interes general al oraului, comunei,etc.); - de cooperare indirect, n situaiile n care cetenii sprijin aciuni ale autoritilor administraiei publice fr s participe n mod direct (ajutorul n caz de sau inundaii, incendii, catastrofe, oferte de produse din propriile gospodrii, etc.). - b) relaii de prestri de servicii ale administraiei publice ctre ceteni constituie al doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni. Administraia public are drept obiectiv, organizarea unor servicii publice variate i complexe ducnd la ndeplinire misiunea sa de servire a populaiei n raport cu sistemul su de nevoi. Realizarea necorespunztoare a servirii cetenilor poate antrena consecine deosebite n plan social i politic. Astfel, emiterea unei autorizaii de construcii 43 ntr-o zon interzis va determina dificulti att ceteanului, prin demolarea construciei ct i aspectului general urbanistic, nregistrarea eronat a impozitului pe venit sau a coordonatelor de identitate n actele de stare civil pot avea efecte grave pentru cetean sau pentru administraie. Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public i ceteni cu privire la prestarea de servicii pot fi: relaii ce se construiesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ - ceteanul are dreptul s se adreseze administraiei publice n temeiul unui act normativ) i relaii ce se nasc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil). Astfel, autoritatea public este obligat s satisfac cererea ceteanului n urma ntrunirii unor condiii din partea celui care solicit (de exemplu acordarea unui paaport sau a unui permis auto); i ceteanul se integreaz n mod obligatoriu n relaii de prestaii de servicii cu autoritile administraiei publice (de exemplu, obligaia de implicare onest n cazul recensmntului. Relaiile de tip civil se creeaz atunci cnd cetenii utilizeaz o serie de prestaii publice ca: pota, , radioul i televiziunea public, transportul public, furnizarea de

Legea nr. 401/2003 pentru modificarea i completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii

43

39

energie termic n sistem public, centralizat, etc., n baza unor contracte ncheiate cu aceste entiti. c) Relaii de autoritate sunt raporturi de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei publice i exprim obligaiile de a pstra ordinea i linitea public, de a achita taxele i impozitele locale, etc. Desfurarea relaiilor dintre autoritile administraiei publice i ceteni reprezint o expresie a democraiei, garantat de ctre nsui statul care creeaz instituii juridice orientate spre emiterea de acte normative care s susin accesul direct i nemijlocit al cetenilor la atingerea obiectivului de satisfacere a interesului public general.

40

CAPITOLUL 4 CAPITOLUL 4 SERVICIILE PUBLICE CENTRALE SERVICIILE PUBLICE CENTRALE

4.1. Consideraii generale cu privire la serviciile publice centrale (de stat)

Activitile care se realizeaz de ctre autoritile administraiei publice centrale sau locale determin organizarea executrii i execuia propriu-zis a legii. Cerinele societii sau ale fiecrui cetean, n general cunosc schimbri frecvente, ceea ce oblig administraia public s se adapteze la aceste situaii i s aib un caracter dinamic. O prim manifestare a rspunsului oferit de administraie problemelor exprimate n societate se concretizeaz n crearea i organizarea de structuri specifice de prestaii. Structura sistemului administraiei publice este conceput pe mai multe nivele cu grade adecvate de competen i decizie, iar evoluia autoritilor administrative este continu, att ca organizare ct i ca activitate. Administraia public din Romnia este structurat pe dou nivele: - administraie public central, care presteaz servicii publice centrale sau teritoriale; - administraie public local. ntr-o abordare a evoluiei istorice a administraiei centrale din literatura de specialitate 44 se menioneaz c serviciile publice cu caracter de stat sunt cunoscute sub denumirea de administraie central i au existat n rile Romne naintea organizrii Guvernului ca organ de stat. Astfel prin Regulamentele Organice din 1831 n Muntenia i
1832 n Moldova, sunt specificate atribuii ale unor nali demnitari sau se consemneaz transformarea unor ranguri boiereti n funcii de minitri: - "marele vornic dinluntru" cu atribuii n domeniul problemelor interne, agriculturii, lucrrilor publice, nvmntului, sntii i asistenei sociale; "marele vistiernic" - rezolva probleme de finane, industrie i comer; "marele logoft al dreptului" rspundea de organizarea justiiei; "marele logoft al credinei" - problemele cultelor; "marele sptar" problemele otirii. -"secretarul statului" - eful cancelariei, asigura legturile cu departamentele i autoritile interne i externe i contrasemna toate decretele domnului;

Plumb I., (coordonator), Managementul serviciilor publice, ASE Bucureti, Biblioteca digital, Ed. a IIa.

44

41

Unirea Principatelor din 1859 sub Alexandru Ioan Cuza a permis transformri n structura administraiei prin organizarea unor ministere: Afaceri Strine, Culte, Finane, Interne-Instruciune Public, Justiie, Lucrri Publice, Rzboi i Control. ntre 1809 i 1918 s-a nfiinat Ministerul Domeniilor iar n 1894 Curtea de Conturi n locul Ministerului Controlului. Dictatura regal instaurat n 1938 a schimbat structura amintit iar puterea executiv a regelui se executa prin minitri care rspundeau politic numai n faa regelui. Din 1944 pn n 1989 n Romnia a avut loc instaurarea dictaturii totalitare, n care statul comunist era condus de partidul unic. Perioada imediat urmtoare anului 1989 s-a caracterizat printr-un proces de redefinire i organizare/nfiinare a unor organisme noi, necesare funcionrii unui stat democratic. S-a procedat la nfiinarea unor ministere (Proclamaia de la 27 decembrie 1989) i s-a reorganizat Ministerul Aprrii Naionale. n 28 decembrie au fost numii doi vice-prim minitrii i s-au nfiinat o serie de ministere de importan major pentru funcionarea economiei: Ministerul Economiei Naionale, Ministerul Agriculturii si Mediului nconjurtor, Ministerul Culturii, Ministerul Industriei, Economiei, Electronicii i Informaiei, Ministerul nvmntului, Ministerul Sportului, Comisia Naional pentru Statistic, Comisia Naional pentru Standarde i Calitate.

4.2. Instituii prestatoare de servicii publice centrale aspecte juridice, caracteristici

Instituiile publice centrale prestatoare de servicii sunt: - Preedinia Romniei prin administraia prezidenial; - Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului; - Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor subordonate ministerelor i autoritilor autonome. Preedinia Romniei 45 este o instituie public ce funcioneaz n baza Constituiei, a Decretului Lege nr. 92/1990 i a Legii nr. 114 din 6 iulie 1994. Aceasta are ca scop asigurarea exercitrii de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituie i prin legi. Ca instituie "Preedinia Romniei" presteaz serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui Romniei pentru ndeplinirea atribuiilor sale.

45

www.presidency.ro

42

Acestea au rolul de a determina relaii de colaborare cu autoritile publice primind sprijinul acestora pentru nfptuirea prerogativelor i a exercitrii competenelor care i revin Preedintelui Romniei. Aceste competene se refer la participarea la edinele guvernului, ncheierea de tratate internaionale ce au fost n prealabil negociate de Guvern. Altfel spus, ca ef al executivului, alturi de primul-ministru, este att ef al puterii executive, ct i autoritate central a Administraiei Publice. Rolurile Instituiei "Preedinia Romniei" sunt multiple: reprezint statul romn, garanteaz independena naional, unitatea i integritatea teritorial a rii, vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, exercitnd funcia de mediere ntre puterile statului precum i ntre stat i societate (art. 80, alin. 1 i 2 din Constituia Romniei). Pentru ndeplinirea acestor roluri, aceasta instituie a Administraiei Publice centrale are la dispoziie un vast aparat de lucru. Din punct de vedere al structurii organizatorice, aparatul de lucru al Preediniei Romniei cuprinde: DEPARTAMENTUL SECURITII NAIONALE este o structur specializat n cadrul Administraiei Prezideniale destinat asigurrii ndeplinirii de ctre Preedintele Romniei a calitii de Comandant al Forelor Armate i a prerogativelor conferite de Constituie n domeniul aprrii rii i securitii naionale. Are n compunere grupul de consilieri i experi, ncadrat cu personal militar detaat de la ministerele i instituiile cu responsabiliti n domeniu. Secretariatul Consiliului Suprem de Aprare al rii. DEPARTAMENTUL CONSTITUTIONAL - LEGISLATIV Se ocup cu a). Promulgarea legilor; b). intervine n cazul revizuirii Constituiei Romniei; c) Informarea Preedintelui Romniei asupra desfurrii procedurii legislative parlamentare; d). Cererile de graiere; e). Numirea i revocarea sau eliberarea din funcii publice; f). Dizolvarea Parlamentului; g). Msuri n domeniul aprrii sau cu caracter excepional; h). ncheierea tratatelor internaionale i trimiterea lor spre ratificare i). ntocmirea altor acte prezideniale; j) Referendum; k) ). Comisia privind rspunderea ministerial. DEPARTAMENTUL POLITIC a). Analiz i prognoz politic; b). Relaia cu Parlamentul, Partidele politice, Guvernul i Administraia Public Local; c). Relaia cu societatea civil i asociaiile profesionale; d). Problemele tineretului; e). Cultur i Culte; f). Minoriti i Relaii Interetnice; Compartimentul Probleme Ceteneti DEPARTAMENTUL RELAII INTERNAIONALE - Coordonarea Calendarului diplomatic al Preedintelui Romniei;

43

- Structurarea i abordarea strategic a proceselor, evoluiilor i tendinelor care se produc pe plan internaional, regional, subregional i zonal; - Analizarea, cu ajutorul mijloacelor informaionale i a competenelor de care dispune, a modului n care Romnia se poziioneaz n sistemul global al lumii contemporane, precum i cel n care Romnia este ncadrat n contextul relaiilor internaionale, ca urmare a demersurilor altor state, elaborarea de proiecte de poziie ale Preedintelui Romniei; etc. Cooperare bilateral, subregional i multilateral , relaiile cu romnii de pretutindeni, integrarea european DEPARTAMENTUL DE ANALIZE I STRATEGII ECONOMICE I SOCIALE Ofer Preedintelui Romniei soluii la problemele economice i sociale ale ri, contribuind la respectarea Constituiei, la buna funcionare a autoritilor publice i la realizarea funciei de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate DEPARTAMENTUL DE COMUNICARE PUBLIC a). Relaia cu presa; b). Elaborarea documentelor de pres i a mesajelor; c). Analize i monitorizri media; d). Administrare pagin internet; e). documentare-bibliotec; COMPARTIMENTUL PROTOCOL a). Primiri la Preedintele Romniei; b). Organizarea deplasrilor n ar i n strintate a Preedintelui Romniei; c). Primiri de efi de state n ara noastr; d). Organizarea aciunilor cu ceremonial; e) alte activiti. DEPARTAMENTUL FINANCIAR I DE LOGISTIC - acioneaz n calitatea sa de organism specializat al Administraiei Prezideniale n conceperea, iniierea, coordonarea i conducerea tuturor aciunilor necesare pentru susinerea financiar i logistic a programului de activiti al Administraiei Prezideniale, CANCELARIA PREEDINTELUI - stabilete agenda Preedintelui Romniei; nregistreaz i realizeaz statistica tematic a corespondenei adresate Administraiei Prezideniale; CANCELARIA ORDINELOR a) sunt acordate decrete i decoraii; b) se arhiveaz documentele; COMPARTIMENT PERSONAL - ORGANIZARE a) Organizare; b). Eviden de personal Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei Prezideniale se ntemeiaz pe dispoziiile Legii 47/1994 privind serviciile din subordinea Preedintelui Romniei, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 210 din 25 aprilie 2001, completat i modificat prin Ordonana de Urgen nr. 176/20 decembrie 2001 aprobat de Legea nr. 226 din 23 aprilie 2002, n colaborare cu departamentele i compartimentele Instituiei Preedintelui.

44

Fiecare dintre aceste compartimente are la rndul ei o structura specific format din direcii de specialitate conduse, dup caz, de consilieri, directori, efi de cabinet, ef de protocol. Alturi de departamentele menionate, pe lng Preedinia Romniei exist i Serviciul Special de Paz i Protecie cu rolul de a asigura securitatea instituiei. GUVERNUL ROMNIEI 46 este alctuit din prim-ministru, minitrii i ali membrii ce funcioneaz n baza Constituiei, art. 101-104, a Legii nr. 37/1990, HG nr. 515/193, HG/ noiembrie 1996, HG/noiembrie 1998. n Constituie sunt prevzute modaliti de nvestire, de constituire, rspunderi i atribuii care revin acestei instituii. Rolul i structura. Conform articolului: (1) Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. nvestitura (articolul 103): Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. (2) Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. (3) Programul i lista Guvernului se dezbat de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Organizarea i funcionarea Guvernului sunt reglementate prin: Legea 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 164 din 2 aprilie 2001 (CAPITOLUL I - Organizarea i funcionarea Guvernului CAPITOLUL II - Organizarea i funcionarea ministerelor CAPITOLUL III - Dispoziii finale) i Legea nr. 23/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor publicat n: Monitorul oficial nr. 187 din 3 martie 2004. Potrivit Constituiei Romniei, atribuiile Guvernului sunt acelea de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii i de a exercita conducerea general a Administraiei Publice, n conformitate cu programul sau de guvernare, acceptat de Parlament i, n cooperare ou organismele sociale. Componena fiecrui Guvern este aprobat prin Hotrrea Parlamentului dup nvestirea acestuia. Guvernul exercit att funcii cu caracter administrativ ct i funcii
46

www.gov.ro

45

cu caracter politic, dar nu se poate stabili o distincie clar ntre acestea. Potrivit articolului 101. alineatul 1 din Constituia Romniei. Guvernul "exercit conducerea general a Administraiei Publice". Pentru a realiza rolul i atribuiilor ce-i revin din aceast funcie, este organizat un aparat tehnic, de specialitate, subordonat direct primului ministru, precum i de organe de specialitate, altele dect ministerele, subordonate nemijlocit Guvernului i ai cror conductori nu sunt membrii ai Guvernului. n conformitate cu Constituia, art. 101, alineatul 3, Guvernul Romniei se compune din prim-ministru. minitrii i ali membrii stabilii prin lege organic. Structura actual a Guvernului este urmtoarea: - Cancelaria Primului-Ministru Structura Cancelariei Primului-ministru Cabinetul Primului-ministru Cabinetul efului Cancelariei Departamentul Purttorului de Cuvnt al Guvernului Departamentul de Analiz i Planificare Politic Aparatul de lucru al ministrului delegat pentru controlul implementrii programelor cu finanare internaional i urmrirea aplicrii acquis-ului comunitar Departamentul Relaii Externe Departamentul Politic Economic General, Politic Financiar i Politica Pieei Muncii Departamentul pentru Probleme de Securitate Naional Departamentul Agricultur, Mediu i Protecia Consumatorului Departamentul Social, Sntate, Educaie, Cultur i Culte Departamentul Infrastructur, Comunicaii, Transporturi, Turism Departamentul Dezvoltare Regional, Amenajarea Teritoriului, Construcii i Locuine Departamentul Justiie i Administrare Intern Departamentul pentru Comunicare Oficiul pentru gestionarea relaiilor cu Republica Moldova Secretariatul Permanent pentru Afaceri Europene Compartimentul Documente Clasificate Centrul de situaii Oficiul diplomatic al Primului-ministru Direcia Protocol Secretariat Audit - Secretariatul General al Guvernului - Departamentul pentru Relaia cu Parlamentul

46

- Departamentul pentru Relaii Interetnice - Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activitilor din domeniul economic - Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activitilor din domeniile culturii, nvmntului i integrrii europene - Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activitilor din domeniile mediului de afaceri i ntreprinderilor mici i mijlocii. Structura organizatoric a Guvernului este format din: Biroul Executiv al Guvernului; Prim-ministru i aparatul de lucru al primului-ministru; Minitrii de Stat; Secretariatul General al Guvernului; Ministere; Organe de specialitate subordonate Guvernului. Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din - aparatul de lucru al primului-ministru, - Secretariatul General al Guvernului, - departamente i alte structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului. Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit din: a) corpul de consilieri ai primului-ministru; b) corpul de control al primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul primului-ministru; e) cancelaria primului-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente secrete; h) compartimentul care asigura protocolul primului-ministru. Biroul Executiv al Guvernului Romniei este format dintr-un numr determinat de membrii i preedinte. Secretariatul General al Guvernului are rolul de a coordona activitatea unor organisme: Consiliul pentru Minoriti Naionale; Autoritatea pentru Protecia Consumatorului, alte organisme subordonate Guvernului. Legtura ntre ministere i celelalte componente ale administraiei centrale i locale este realizat de Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor, care gestioneaz, prin intermediul unor direcii, ntreg patrimoniul statului, asigur resursele, n special materiale pentru desfurarea activitii principalelor instituii ale administraiei publice i locale, urmrind condiiile de realizare a reformei. n cadrul UCRAP funcioneaz: Direcia General pentru Relaiile cu Prefecturile Direcia pentru Serviciile Publice Descentralizate Direcia pentru Zone Asistate i Ajutor de Stat

47

Direcia General Servicii Gospodrire Comunal Direcia pentru Comuniti Locale i Parteneriat cu Asociaiile Aleilor Locali Direcia pentru Investiii Locale Direcia Economico-Administrativ Departamentul pentru Administraie Publica Local. AGENTII/INSTITUTII/AUTORITATI n Ministerul Administraiei i Internelor Agenia Naional Antidrog Autoritatea Guvernamental pentru Valea Jiului Agenia Naional de Cadastru i Publicitate Imobiliar Autoritatea pentru Urmrirea Aplicrii Unitare a Legii nr.10/2001 Fondul Romn de Dezvoltare Social Institutul Naional de Administraie Agenia Naional a Funcionarilor Publici Fiecare din membrii aparatului guvernamental prezentat are statutul de funcionar public i toate drepturile i obligaiile care deriv din acest statut. Prin hotrri ale Guvernului sau prin decizii ale primului ministru sunt stabilite urmtoarele elemente: numrul de funcionari pentru fiecare din componentele acestei structuri, structura organizatoric a fiecrei componente precum i atribuiilor lor. Structura actualului Guvern (2004-2008) se prezint astfel: Ministere 1 Ministerul Afacerilor Externe 2 Ministerul Integrrii Europene 3 Ministerul Finanelor Publice 4 Ministerul Justiiei 5 Ministerul Aprrii Naionale 6 Ministerul Administraiei i Internelor 7 Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei 8 Ministerul Economiei i Comerului 9 Ministerul Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale 10 Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului 11 Ministerul Educaiei i Cercetrii 12 Ministerul Culturii i Cultelor 13 Ministerul Sntii 14 Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei 15 Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor Instituii Aflate n Coordonarea sau n Subordinea primului-ministru Autoritatea Naional de Reglementare n Comunicaii

48

Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Serviciilor de Gospodrie Comunal Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Gazelor Naturale Autoritatea Naional pentru Protecia Consumatorilor Administraia Naional a Rezervelor de Stat Agenia Naional pentru Resurse Minerale Agenia Romn pentru Investiii Strine Agenia Naional pentru Sport Agenia pentru Strategii Guvernamentale Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie Comisia Naional pentru Controlul Activitilor Nucleare Comisia Naional de Prognoz Oficiul Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci Agenia Nuclear Autoritatea Naional pentru Tineret Departamentul pentru Relaii Interetnice Autoritatea Naional Sanitar Veterinar i pentru Sigurana Alimentelor Inspectoratul de Stat n Construcii - ISC Ministerele reprezint o component distinct a Administraiei Publice Centrale, sunt instituii de specialitate ale acesteia, nfiinate, organizate i conduse potrivit legii i care se subordoneaz Guvernului. "Ministerele asigur din punct de vedere administrativ conducerea serviciilor publice cuprinse n sfera lor de competen i fac legtura dintre politic i administrativ, determin organizarea i funcionarea serviciilor publice ale ministerului, i gestiunea financiar a fondurilor publice prin buget"'. Minitrii rspund pentru ntreaga activitate a ministerului pe care l conduc n faa Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului n faa Parlamentului. Funcia de ministru implic o dubl responsabilitate: rspunderea n faa puterii legislative datorit nvestirii n funcie de ctre Parlament i rspunderea n faa Guvernului datorit rolului pe care-l are Guvernul n exercitarea administraiei publice pe ntreg teritoriul rii, n toate domeniile i sectoarele de activitate. Minitrii iau msuri operative n problemele din ramura de activitate a economiei naionale pe care o reprezint, propun luarea de msuri ce intr n atribuia Guvernului, reprezint ministerele n raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere i autoriti de stat din ara noastr sau din alte ri, dispun de fonduri bneti i mijloace materiale ncredinate ministerului n condiiile legii.

49

Colegiul ministerului este un organ consultant n care minitrii ocupa funcia de preedinte. n celelalte activiti ei sunt sprijinii de secretari i subsecretari de stat. Structura organizatoric este diferit de la un minister la altul, ca urmare a atribuiilor specifice propriului domeniu de activitate. Elementele comune ce se regsesc n structura organizatoric a fiecrui minister sunt: departamentele, direciile generale, direciile, servicii, birouri. Acestea pot fi subdiviziuni de specialitate i subdiviziuni funcionale. Subdiviziunile funcionale: - se constituie n cadrul fiecrui minister, iar activitatea se afl n legtur cu toate direciile dezvoltate: secretariat, resurse umane, financiar, contabilitate. Resursele umane din ministere includ urmtoarele categorii: "personal de conducere, personal de conducere de specialitate, personal de execuie administrativ, personal de servire". Ministerele au atribuii comune determinate de locul i rolul lor n sistemul autoritilor Administraiei Publice Centrale, ca autoriti subordonate Guvernului, care asigur realizarea programului su de guvernare. Aceste atribuii comune pot fi grupate astfel: a) atribuii care privesc organizarea executrii legilor, hotrrilor i ordonanelor Guvernului, b) atribuii care privesc activitatea economic i social; c) atribuii privind realizarea politicii externe, d) atribuii privind propria lor organizare i funcionare. Ministerele, n calitatea lor, de organe de specialitate ale Administraiei Publice Centrale, particip n domenii difereniate la realizarea programului de guvernare. n funcie de specificul activitii lor se pot grupa n: - ministere cu activitate economic (Ministerul Economiei i Comerului, Ministerul Finanelor Publice, Ministerul Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale, Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor, Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului); - ministere cu activitate socio-cultural i tiinific (Ministerul Muncii Solidaritii Sociale i Familiei, Ministerul Sntii, Ministerul Culturii i Cultelor, Ministerul Educaiei i Cercetrii); - ministere cu activitate politico-administrativ: (Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiiei, Ministerul Integrrii Europene). Celelalte autoriti centrale ale Administraiei Publice se mpart n dou categorii: autoriti subordonate Guvernului i autoriti autonome. Din prima categorie (autoriti subordonate Guvernului) fac parte toate instituiile menionate mai jos: Autoritatea Naional pentru Protecia Consumatorilor

50

Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului Autoritatea Naional pentru Protecia Copilului i Adopie Agenia Romn pentru Investiii Strine Autoritatea Naional pentru Persoanele cu Handicap Autoritatea Naional de Reglementare n Comunicaii Administraia Naional a Rezervelor de Stat Agenia Naional pentru Sport Agenia pentru Strategii Guvernamentale Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie Comisia Naional de Prognoz Autoritatea Naional de Control Institutul Naional de Statistic Oficiul Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci Direcia General a Vmilor Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluionarilor din Decembrie 1989 Inspectoratul General pentru Comunicaii i Tehnologia Informaiei Oficiul Romn pentru Drepturile de Autor Autoritatea Naional Sanitar Veterinar i pentru Sigurana Alimentelor Inspectoratul de Stat n Construcii - ISC Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale (OCSPS) Oficiul Registrului Naional al Informaiilor Secrete de Stat Din cea de-a doua categorie, a autoritilor autonome se pot identifica: Consiliul Suprem pentru Aprare a rii; Serviciul Romn de Informaii; Consiliul Legislaturii, Curtea de Conturi. Prin toate aceste instituii Publice Centrale, Administraia Public Central are rolul de a transpune n practic prevederile legii, organiznd executarea lor. *** n teritoriu, n cadrul aparatului tehnic de specialitate a fiecrei Prefecturi, funcioneaz servicii publice descentralizate. Serviciile publice descentralizate ale ministerelor i a celorlalte organe centrale sunt prestate conform Hotrrii Guvernului nr. 9/2001, de ctre aparatul tehnic de specialitate al prefecturii fiecrui jude. Aceste servicii presupun activiti cu privire la satisfacerea nevoilor populaiei ntregului jude, iar Prefectura ndeplinete n acest sens, urmtoarele atribuii: Tabelul nr. 2.
1. urmrete activitatea desfurat de serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate n jude, precum i activitatea unitilor din subordinea

51

ministerelor care nu au servicii descentralizate, a regiilor autonome de interes naional i a filialelor acestora din jude; n acest scop poate solicita de la acestea informri i rapoarte; 2. urmrete modul de conlucrare dintre autoritile administraiei publice locale i serviciile publice descentralizate n soluionarea problemelor comunitilor locale; elaboreaz i supune spre aprobare msuri pentru mbuntirea acestei conlucrri i a asistentei tehnice acordate autoritilor locale; 3. ntocmete informri cu privire la activitatea desfurat de serviciile publice descentralizate, semnaleaz divergenele aprute ntre acestea i autoritile administraiei publice locale i organizeaz aciuni concrete de mediere a acestora; 4. examineaz, mpreun cu serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale i cu autoritile administraiei publice locale i aciuni care se deruleaz n comun; 5. emite avizul prevzut de lege pentru numirea efilor serviciilor publice descentralizate din jude.

Servicii publice descentralizate47 care funcioneaz n judeul ..: Tabelul nr.3

Denumirea serviciului public descentralizat Institutul Naional pentru Statistic i Studii Economice - Direcia General Regional Direcia General a Finanelor Publice i Controlului Financiar de Stat Direcia General pentru Agricultura i Industrie Alimentar Direcia de Sntate Public Direcia Sanitar - Veterinar Direcia General de Munca i Solidaritate Sociala Autoritatea pentru Privatizare i Administrarea Participaiilor Statului Oficiul Judeean pentru Protecia Consumatorilor Biroul Judeean de Metrologie Legala Direcia Regional Vamal Direcia Judeean pentru Cultur, Culte i Patrimoniu Cultural Naional Inspectoratul Teritorial n Construcii Direcia Judeean pentru Tineret i Sport Inspectoratul Judeean de Protecie a Mediului Inspectoratul Teritorial de Stat pentru Persoane cu Handicap Oficiul de Cadastru, Geodezie i Cartografie Autoritatea Rutier Roman, Agenia judeului Inspecia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Instalaiilor i Recipientelor (I.S.C.I.R.) Reprezentanta Teritorial a Ministerului Turismului Inspectoratul Judeean de Politie a judeului

47

www.mfinante.ro/legislaie

52

Comandamentul Judeean de Jandarmi Centrul Militar Judeean Grupul de Pompieri Inspectoratul Judeean de Protecie Civil Serviciul de Mobilizare a Economiei i Pregtirea Teritoriului pentru Aprare Inspectoratul pentru Concuren Inspectoratul colar Judeean Casa Judeeana de Asigurri de Sntate Oficiul Judeean pentru Consultan n Agricultura Agenia Judeean pentru Ocupare a Forei de Munc Casa Judeean de Pensii Inspectoratul Teritorial de Munc Agenia Domeniilor Statului Mitropolia . - Arhiepiscopia .

Sucursale judeene ale regiilor autonome de interes naional din judeul care au calitatea de membru n Comisia Judeean Consultativ Tabelul nr. 4
Direcia de Telecomunicaii Reprezentanta Zonal a Societii Naionale Pota Romn Sucursala Distribuie Gaze Naturale Societatea Naional de mbuntiri Funciare Sucursala... CONEL - Sucursala Transport Dispecer ELECTRICA S.A. - Sucursala de Distribuie Regionala C.F.R. Agenia Regionala de Marfa CFR Agenia Zonala de Calatori Societatea de Investiii i Management Feroviar Societatea de Active Feroviare Compania Naional Apele Romane - Direcia Apelor Sectorul de Gospodrire a Apelor Regia Autonom de Ap Regia Autonom Aeroportul Regia Autonom de Transport Regia Autonom de Termoficare Regia Autonom de Administrare a Domeniului Public i a Fondului Locativ

53

CAPITOLUL 5 SERVICIILE PUBLICE ALE AUTORITILOR SERVICIILE PUBLICE ALE AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

5.1. Caracteristici ale administraiei publice locale

Administraia public local se organizeaz i funcioneaz 48 n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Aceste autoriti au posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii. Colectivitatea local reprezint totalitatea locuitorilor din unitatea administrativteritorial. Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competentele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice locale se stabilesc numai prin lege. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice.
48

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

54

Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, exist toate tipurile de relaii (raporturi), cu excepia celor de subordonare. Exercitarea competentelor i atribuiilor stabilite prin lege revine autoritilor administraiei publice locale care se gsesc cel mai aproape de cetean. Stabilirea de competente i atribuii pentru alte autoriti dect cele prevzute prin lege, trebuie s in seama de amploarea i de natura rspunderii ce le revine, precum i de cerinele de eficien i eficacitate. Autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. Autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii. Comunele, oraele i judeele au dreptul la resurse proprii, pe care autoritile administraiei publice locale le gestioneaz potrivit atribuiilor ce le revin, n condiiile legii, pentru a ndeplini cerinele politicii economice naionale. Resursele financiare ale autoritilor publice locale trebuie s fie proporionale cu competenele i cu responsabilitile prevzute de lege. Autoritile administraiei publice locale administreaz sau, dup caz, dispun de resursele financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale comunelor, oraelor i judeelor, n conformitate cu principiul autonomiei locale. Autoritile administraiei publice locale: - au dreptul ca, n limitele competentelor lor, s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraiei publice locale din tar sau din strintate, n condiiile legii; - pentru protecia i promovarea intereselor lor comune autoritile administraiei publice locale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale, n condiiile legii; - pot ncheia ntre ele acorduri i pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional, n condiiile legii. - pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, n domeniile ce sunt de competenta consiliilor locale sau judeene n condiiile legii, dac se situeaz n zone limitrofe de frontier.

55

Consiliile locale i consiliile judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local ori judeean, dup caz, n condiiile legii. Asupra activitii autoritilor administraiei publice locale se exercit controlul administrativ i controlul financiar n limitele i n condiiile prevzute de lege.

5.2. Componentele autoritilor administraiei publice locale 49

Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, comunale i oreneti, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive.

5.2.1. Consiliile locale i primarii caracteristici generale

Aleii locali sunt primarul, consilierii locali i consilierii judeeni. n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor acetia ndeplinesc o funcie de autoritate public, beneficiind de dispoziiile legii penale cu privire la persoanele care ndeplinesc o funcie ce implic exerciiul autoritii de stat. Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al consilierului judeean, este de 4 ani. Mandatul se exercit n condiiile legii. Consiliul local sau consiliul judeean, precum i primarul ales n cursul unui mandat, ca urmare a dizolvrii consiliului local sau judeean, respectiv a vacantrii postului de primar, ncheie mandatul precedentei autoriti a administraiei publice locale. Consiliul local sau consiliul judeean, precum i primarul, alei n urma organizrii unor noi uniti administrativ-teritoriale sau n urma dizolvrii unor consilii, respectiv vacantrii unor posturi de primari, i exercit mandatul numai pn la organizarea urmtoarelor alegeri locale generale. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de Legea privind alegerile locale. Consiliile locale i primarii funcioneaz ca autoriti ale administraiei publice locale i rezolv treburile publice din comune i orae, n condiiile legii. n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, ca autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este ales n condiiile Legii privind alegerile locale. n scopul asigurrii autonomiei locale autoritile administraiei publice locale au dreptul
49

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

56

- s instituie i s perceap impozite i taxe locale, - s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale comunelor, oraelor i judeelor, n condiiile legii. n fiecare jude i n municipiul Bucureti, Guvernul numete cte un prefect. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Hotrrile sunt adoptate de consiliul local sau de consiliul judeean. Dispoziiile sunt emise de primar sau de preedintele consiliului judeean.

5.2.2. Consiliul local: componen, incompatibiliti, atribuii 50

Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice ---------------------------------------------------Numrul locuitorilor Numrul comunei sau ai oraului consilierilor ---------------------------------------------------- pn la 1.500 9 - ntre 1.501 i 3.000 11 - ntre 3.001 i 5.000 13 - ntre 5.001 i 10.000 15 - ntre 10.001 i 20.000 17 - ntre 20.001 i 50.000 19 - ntre 50.001 i 100.000 21 - ntre 100.001 i 200.000 23 - ntre 200.001 i 400.000 27 - peste 400.000 31 ---------------------------------------------------Consiliul General al Municipiului Bucureti este compus din 55 de consilieri.
[Sursa: Legea nr. 215/2001 privind administraia public local]

Calitatea de consilier este incompatibil cu: a) funcia de prefect i de subprefect; b) calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al
50

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

57

prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale; calitatea de angajat n cadrul autoritilor administraiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din judeul respectiv; c) funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale sau de consiliile judeene; d) calitatea de primar; e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele asimilate acestora. Constituirea consiliilor locale se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor. Convocarea consilierilor declarai alei, pentru edina de constituire, se face de ctre prefect. La edina de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul, chiar dac procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat. edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii.

5.2.3. Atribuiile consiliului local 51

Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Consiliul local are urmtoarele atribuii principale: a) alege din rndul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, dup caz; stabilete, n limitele normelor legale, numrul de personal din aparatul propriu; b) aprob statutul comunei sau al oraului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului; - c) avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului, documentaii de amenajare a teritoriului i urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfrontalier; - d) aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale; - e) aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de

51

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

58

specialitate, ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local; - f) administreaz domeniul public i domeniul privat al comunei sau oraului; - g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local; - h) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei sau oraului, dup caz,; - i) nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local; urmrete, controleaz i analizeaz activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru instituiile i serviciile publice de interes local; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii serviciilor publice de interes local, precum i pe cei ai instituiilor publice din subordinea sa; aplic sanciuni disciplinare, n condiiile legii, persoanelor pe care le-a numit; - j) hotrte asupra nfiinrii i reorganizrii regiilor autonome de interes local; exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra privatizrii acestor societi comerciale; numete i elibereaz din funcie, membrii consiliilor de administraie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa; - k) analizeaz i aprob documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, stabilind mijloacele materiale i financiare necesare n vederea realizrii acestora; aprob alocarea de fonduri din bugetul local pentru aciuni de aprare mpotriva inundaiilor, incendiilor, dezastrelor i fenomenelor meteorologice periculoase; l) stabilete msurile necesare pentru construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes local; - m) aprob, n limitele competentelor sale, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local i asigur condiiile necesare n vederea realizrii acestora; - n) asigur, potrivit competentelor sale, condiiile materiale i financiare necesare pentru buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport, aprarea ordinii publice, aprarea mpotriva incendiilor i protecia civil, de sub autoritatea sa; urmrete i controleaz activitatea acestora; - o) hotrte, n localitile cu medici sau cu personal sanitar n numr insuficient, acordarea de stimulente n natur i n bani, precum i de alte faciliti, potrivit legii, n scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie; asemenea faciliti pot fi acordate i personalului didactic; - p) contribuie la organizarea de activiti tiinifice, culturale, artistice, sportive i de agrement; - q) hotrte cu privire la asigurarea ordinii publice; analizeaz activitatea gardienilor publici, politiei, jandarmeriei, pompierilor i a formaiunilor de protecie civil, n condiiile legii, i propune msuri de mbuntire a

59

activitii acestora;- r) acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul creterii calitii vieii; contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale;- s) contribuie la realizarea msurilor de protecie i asistent social; asigur protecia drepturilor copilului, potrivit legislaiei n vigoare; aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale; nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local;- t) nfiineaz i organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie, baze sportive i asigur buna funcionare a acestora; - u) atribuie sau schimb denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local; - v) confer, titlul de cetean de onoare al comunei sau al oraului; persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite; - x) hotrte cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; hotrte nfrirea comunei sau oraului cu uniti administrativ-teritoriale similare din alte ri; - y) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din tar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune;- z) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase;- w) asigur libertatea comerului, ncurajeaz libera iniiativ, n condiiile legii.

5.2.4. Funcionalitatea Consiliului local 52

Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului. edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. Subiectele de dezbateri n cadrul edinelor cu caracter public vizeaz ntotdeauna: - problemele privind bugetul local, - administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, - participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, - organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, - asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine n legtur cu aceste probleme primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum, n condiiile legii. La lucrrile consiliului local pot asista i lua cuvntul, fr drept de vot, prefectul, preedintele consiliului judeean sau reprezentanii acestora, deputaii i
52

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

60

senatorii, minitrii i ceilali membri ai Guvernului, secretarii i subsecretarii de stat, efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, n problemele ce privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum i persoanele interesate invitate de primar. Dup constituire consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii, cu excepia viceprimarului. Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar. Atribuiile comisiilor de specialitate sunt urmtoarele: - analizeaz i avizeaz proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate; - lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. - au stabilit propria organizare i funcionare precum i atribuiile proprii prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat. Componenta comisiei speciale de analiz i verificare, obiectivele i perioada de desfurare a activitilor acesteia se stabilesc prin hotrre a consiliului local. Membrii comisiei acioneaz n limitele stabilite prin hotrre. Consiliul local poate fi dizolvat dac a adoptat, ntr-un interval de cel mult 6 luni, cel puin 3 hotrri care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil. Dizolvarea consiliului local se face prin hotrre a Guvernului, la propunerea motivat a prefectului, bazat pe hotrrile judectoreti rmase definitive i irevocabile. Administraia Statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor , de a edita acte normative in scopul executrii legilor , de a asigura funcionarea serviciilor publice , de a lua masuri pentru executarea contractelor administrative , ocrotirea drepturilor persoanelor i satisfacerea cerinelor acestora , meninerea ordinii publice. Daca uneori, n ndeplinirea acestor sarcini , administraia lezeaz drepturile sau interesele persoanelor, acestea pot formula o reclamaie , o contestaie juridica , rezolvata n mod contencios de ctre organele competente.

5.2.5. Primarul i viceprimarul 53

Comunele i oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Viceprimarii nu pot fi n acelai timp i consilieri.

53

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

61

Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Pe toat durata exercitrii mandatului de primar, respectiv de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice, regii autonome, companii naionale, societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept. Primarul i viceprimarul primesc, pe toat durata exercitrii mandatului, o indemnizaie stabilit n condiiile legii. Incompatibiliti: Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibil cu: a) funciile i calitile prevzute la calitatea de consilier; b) orice funcie de conducere din cadrul societilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar ori din cadrul societilor naionale, companiilor naionale sau regiilor autonome; c) orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor didactice i a funciilor din cadrul unor fundaii ori organizaii neguvernamentale. Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor, n camera de consiliu a judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna sau oraul, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Primarul depune n fata consiliului local jurmntul prevzut. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. El este seful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. Primarul rspunde de buna funcionare a administraiei publice locale. Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie. Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei. Earfa va fi purtat, n mod obligatoriu, la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Modelul earfei se stabilete prin hotrre a Guvernului. Primarul ndeplinete urmtoarele atribuii principale, specificate n art. 68 (a-y)/ Legea 215 /2001 privind administraia public local - a) asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter

62

normativ ale minitrilor i ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean; - b) asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local. n situaia n care apreciaz c o hotrre este ilegal, n termen de 3 zile de la adoptare l sesizeaz pe prefect; - c) poate propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotrrii consiliului local ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii; - d) prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este necesar, informri, privind starea economic i social a comunei sau a oraului, n concordant cu atribuiile ce revin autoritilor administraiei publice locale, precum i informri asupra modului de aducere la ndeplinire a hotrrilor consiliului local; - e) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; - f) exercit funcia de ordonator principal de credite; - g) verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic de ndat consiliului local cele constatate; - h) ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest scop poate mobiliza populaia, agenii economici i instituiile publice din comun sau din ora, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite n planurile de protecie i intervenie elaborate pe tipuri de dezastre; - i) asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul politiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii; - j) ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale; - k) ia msurile prevzute de lege cu privire la desfurarea adunrilor publice; - l) ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public; - m) controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate; - n) ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor provocate de animale, n condiiile legii; - o) ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre aprobare consiliului local; asigur respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum i ale planurilor urbanistice zonale i de detaliu;

63

- p) asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii consiliului local; - q) asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraului, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, n condiiile legii; - r) exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora; - s) conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar; supravegheaz realizarea msurilor de asistent i ajutor social; - s) ndeplinete funcia de ofier de stare civil; - t) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competenta sa prin lege; - t) propune consiliului local spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate; - u) numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, cu excepia secretarului; propune consiliului local numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, ai instituiilor i serviciilor publice de interes local; - v) rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului; - x) organizeaz evidenta lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziie autoritilor administraiei publice centrale rezultatele acestor evidente; - y) ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap din raza comunei sau a oraului, precum i pentru decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari. n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul nceteaz de drept n unul dintre urmtoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; etc.

5.2.6. Secretarul, serviciile publice locale i aparatul propriu de specialitate 54

Fiecare comun, ora sau subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului i al
54

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

64

subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. n mod excepional n funcia de secretar al comunei poate fi numit i o persoan cu alte studii superioare sau cu studii liceale atestate prin bacalaureat. Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale (articolul 85, al. 1, 2 i 3): 1.a) particip n mod obligatoriu la edinele consiliului local; b) coordoneaz compartimentele i activitile cu caracter juridic, de stare civil, autoritate tutelar i asistent social din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local; c) avizeaz proiectele de hotrre ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnnd hotrrile pe care le consider legale; d) avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului; e) urmrete rezolvarea corespondentei n termenul legal; f) asigur ndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local i efectuarea lucrrilor de secretariat; g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local; h) asigur comunicarea ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate a actelor emise de consiliul local sau de primar, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel; i) asigur aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ; j) elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, n afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii; k) legalizeaz semnturi de pe nscrisurile prezentate de pri i confirm autenticitatea copiilor cu actele originale, n condiiile legii. (2) Secretarul poate coordona i alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, stabilite de primar. (3) Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local ori de primar. Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului se fac de ctre prefect, numai la propunerea consiliului local, adoptat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, ca urmare a iniiativei primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri administrative.

65

5.2.7. Serviciile publice ale comunei, oraului i aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale 55
Serviciile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz i se organizeaz de consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din serviciile publice ale comunei sau oraului se fac de conductorii acestora. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul propriu de specialitate al consiliului local se fac de ctre primar. Consiliul local poate recomanda motivat primarului eliberarea din funcie a conductorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local. Funcionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei sau oraului i din aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei sau oraului, care aduce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale.

55

Legea 215/2001 a administraiei publice locale

66

CAPITOLUL 6 CAPITOLUL 6 SERVICII PUBLICE PRESTATE DE SECTORUL SERVICII PUBLICE PRESTATE DE SECTORUL NONGUVERNAMENTAL NONGUVERNAMENTAL

6.1. Conceptul de organizaie nonguvenamental

Persoanele fizice i persoanele juridice pot constitui asociaii ori fundaii, prin care urmresc desfurarea unor activiti n interes general sau n interesul unor colectiviti locale ori, dup caz, n interesul lor personal nepatrimonial. Asociaiile i fundaiile constituite sunt persoane juridice de drept privat fr scop patrimonial. Conceptul de organizaie nonguvenamental a avut diverse accepiuni n literatura de specialitate. Iniial definit ca fiind "o asociaie de oameni cu concepii i preocupri comune, unii conform unui regulament sau unui statut, n vederea depunerii unei activiti organizate" 56 . Conform Dicionarului politic 57 : sectorul nonguvernamental se constituie din "asociaii de persoane care au aceleai interese, concepii i preocupri, unite n vederea ntreprinderii unor aciuni pentru atingerea unor obiective comune". Organizaiile din aceast categorie i desfoar activitatea pe baza unui regulament sau a unui statut, care asigur un caracter unitar organizat al activitilor sale. Scopul vizat de ctre aceste organizaii se refer la activitatea: politic, profesional, cultural-sportiv, obteasc, sindical, militar, guvernamental, nonguvenamental, terorist, etc. ntr-o alt accepiune denumit organizaie obteasc identificm definirea sa, drept "o organizaie constituit pe baza liberului consimmnt, a unor categorii de ceteni pe diferite criterii (profesie, preocupri, interese comune), a crei activitate se desfoar pe baza participrii voluntare i neremunerate a membrilor ei sau prin unirea altor organizaii i instituii sau organele constituite pe baza alegerilor de ctre colectivitate, fie direct n adunri obteti, fie prin intermediul unor organisme de stat i obteti 58 etc."

Dicionarul limbii romne moderne, Bucureti, Editura Academiei, 1958. Dicionarul politic, Bucureti, Editura Politic, 1975. 58 Pitulescu, I., Abraham, P., Deridan, E., Malea, T., Ranete, I., Dicionar de termeni juridici uzuali, Bucureti, 1996.
57

56

67

Termenul de organizaie nonguvernamental (cel mai des utilizat n Romnia pentru a descrie entiti ale sectorului nonprofit) a fost definit i n Ordonana Guvernului nr. 81/1997 privind stimularea cercetrii-dezvoltrii i inovrii, astfel: "persoana juridic romn de drept public sau privat, de interes obtesc, nepolitic, fr scop lucrativ, recunoscut potrivit legii ca avnd personalitate juridic i care nu este investit cu exerciiul autoritii de stat i nici nu face parte din sistemul administraiei publice". De asemenea au fost fcute precizri privind modul de constituire i funcionalitate prin Ordonana nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii (publicat n Monitorul Oficial nr. 39 din 31 ianuarie 2000), completat cu Ordonana nr. 37/2003 pentru modificarea i completarea O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii (publicat n Monitorul Oficial nr. 62 din 1 februarie 2003). Astzi, orice organizaie nonguvernamentala promoveaz inovaia i reforma sociala i educaional, prin programe i proiecte in domenii diferite, cum ar fi cel al educaiei formale, nonformale i informale, al formarii continue, e-learningului, al educaiei civice i cercetrii etc. Aceste organizaii nonguvernamentale (asociaii, fundaii, ligi, societi) sunt structuri independente de administraie, care nu urmresc nici accesul la puterea politic (la nivel local sau naional) i nici obinerea de profit (resurse financiare necesare activitii lor avnd alte surse dect activitatea economic, specific agenilor economici). Astfel, organizaiile nonguvernamentale pot s fie denumite: "organizaii voluntare", "organizaii cu scop ideal", "organizaii non-profit" sau "organizaii fr scop lucrativ". Dup unii autori 59 , organizaie trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii pentru a fi considerat ca aparinnd sectorului nonprofit: 1. s fie legal i real constituit; organizaia trebuie s fac dovada unei anumite capabiliti organizaional-instituionale, precum i anumitor reguli de funcionare; trebuie s organizeze regulat ntlniri, s elaboreze i s respecte anumite proceduri n activitatea pe care o desfoar; nscrierea organizaiei ca persoan juridic nu este imperativ pentru respectarea acestui criteriu. 2 s fie privat: organizaia trebuie s fie instituional separat de administraia public, aceasta nu exclude primirea de fonduri de la bugetul statului; sunt considerate private i organizaiile n ale cror structuri de conducere sunt prezeni reprezentani ai administraiei publice.

Salamon, L., M., Anheier, H., K., In search of the non-profit sector. The question of definitions, 1992, pp. 125-151

59

68

3. s respecte criteriul nondistribuiei profitului; profiturile generate din activitile sale nu pot fi distribuite membrilor sau organelor de conducere, ci pot fi folosite doar pentru atingerea obiectivelor declarate. 4. s fie autonom; organizaia trebuie s-i stabileasc obiectivele, proceduri interne proprii de control asupra activitilor desfurate; n acelai timp activitatea organizaiei trebuie s nu se subordoneze nici unei alte instituii publice sau private. 5. s fie voluntar; s se bazeze pe aciuni voluntare n activitatea pe care o desfoar i s i promoveze voluntariatul; o organizaie este voluntar dac recruteaz, instruiete i implic voluntari n activitilor ei, respectiv persoane care sunt neremunerate (membrii Consiliului de Administraie i a stafului organizaiei). Organizaia voluntar i recruteaz membrii numai pe baza unei opiuni voluntare, individuale. 6. s fie nemisionar; organizaia trebuie s nu aib ca scop prozelitismul; organizaiile cu caracter religios, dar care i-au definit alte scopuri (protecie social, caritate) sunt incluse n sectorul nonprofit. 7. s fie apolitic; organizaia trebuie s nu fie implicat direct n promovarea sau susinerea candidailor pentru alegeri locale, parlamentare sau prezideniale; organizaia poate desfura activiti specifice (lobby, advocacy - din engl. sprijinire, pledoarie) cu scopul influenrii politicilor publice. n cazul Romniei n sectorul nonprofit se ncadrau n legislaia veche 60 att persoane juridice de drept privat (cum ar fi: asociaiile, fundaiile i uniunile sau federaiile nfiinate pe baza sau a altor legi speciale), ct i persoane de drept public (cum ar fi: Crucea Roie), ca i organizaii care promoveaz interesele membrilor (sindicate, Camere de Comer i Industrie, etc.). n metodologia Comisiei Naionale pentru Statistic, sectorul administraiei private se compune din culte, partide, sindicate, uniuni de creaie, Crucea Roie, asociaii i fundaii. Sistemul de clasificare a activitilor din economia naional, aplicat de Comisia Naional de Statistic, dei este n general n concordan cu cele adoptate de Uniunea European nu permite o facil ncadrare i extragere a informaiilor cantitative cu privire la activitile nonprofit. Fie c sunt legal constituite sau activeaz ca grupuri sau structuri informale, organizaiile nonguvernamentale pot avea o varietate de denumiri:"asociaii, cooperative, societi de ntrajutorare, fundaii i federaii. n Romnia, ca i n Europa, exist trei tipuri principale de organizaii ce aparin sectorului non-profit 61 : asociaii, fundaii i federaii.

60 61

Legea 21/1924, legea privind asociaiile i fundaiile O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii, modificat i completat prin O.G. nr. 37/2003;

69

Asociaia este constituit de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei nelegeri, pun n comun i fr drept de restituire contribuia material, cunotinele sau aportul lor n munc pentru realizarea unor activiti n interes general, comunitar sau, dup caz, n interesul lor, personal nepatrimonial. Reducerea numrului minim de membri
de la 20 (n coninutul vechii legi) la 3 se justific prin necesitatea practic de a permite dobndirea personalitii juridice i de ctre asocieri mai restrnse de persoane, dar care nu ndeplinesc condiiile pentru constituirea unei fundaii;

nelegerea reprezint convenia juridic prin care mai multe persoane i pun n comun contribuiile lor materiale, cunotinele i activitile lor pentru a realiza un scop care nu le aduce avantaje pecuniare sau patrimoniale. n cazul fundaiei trebuie s existe minim un fondator. Astfel, fundaia este actul prin care o persoan fizic sau moral stabilete un patrimoniu distinct i autonom de patrimoniul sau propriu i l consacr n mod permanent realizrii unui scop ideal, de interes public. Asociaiile i fundaiile nu au drepturi dect pentru a-i realiza obiectivele i nu pot primi liberaliti dect dup ce au fost autorizate i nu pot exista dect dac exist un organism de conducere care deine competena de-a lua decizii. O alt clasificare a organizaiilor nonprofit se poate face dup tipul de interes pe care l promoveaz. Astfel, unele organizaii nonguvernarnentale au un caracter mutual, ele fiind interesate doar n promovarea intereselor proprii ale membrilor lor. Altele ns, au o vocaie public. Organizaiile nonguvernamentale de interes public sau de utilitate public 62 , sunt acele organizaii care prin grupul, inta i tipul de aciune demonstreaz o anumit vocaie pentru binele comunitii. Ele deruleaz programe de interes public de care beneficiaz ntreaga comunitate sau un numr larg dintre membrii si. Aceste organizaii se mai numesc organizaii caritabile n Marea Britanie sau filantropice n SUA, fr ca aceste atribute s se refere n mod explicit la acordarea de sume de bani. Organizaiile nonguvernamentale cu vocaie public sunt n mod deosebit interesate de parteneriat ca metod de punere n valoare a unor resurse care fie sunt insuficiente, fie lipsesc, dar sunt necesare pentru buna derulare a programelor lor, n cazul de fa programe de utilitate public. Experiena unor ri cu sisteme de drept similare cu al Romniei (ca Germania, de exemplu), arat posibilitatea existenei unor organizaii de drept public ce funcioneaz practic ca nite anexe instituionale ale statului.

62

Plumb, I., (coordonator), op. cit.

70

6.2. Finanarea asociaiilor fr scop lucrativ i a fundaiilor

Organizaiile nonguvernamentale i pot asigura resursele materiale i bneti, pentru realizarea scopului declarat prin statutul de nfiinare nregistrat la judectoria din raza teritorial unde acestea i stabilesc sediul principal: - cotizaii de la membrii i simpatizanii organizaiei (cuantumul cotizaiilor se stabilete de adunarea general a membrilor organizaiei); - donaii, pe de o parte att de la organizaii nonguvernamentale romneti, ct i strine, iar pe de alt parte donaii individuale, precum i de la firme comerciale; - legate (dispoziii testamentare prin care o persoan fizic las cuiva o motenire., un bun); - venituri din activiti proprii; - sponsorizri; - surse de finanare din partea administraiei publice. Printre resursele de care organizaiile nonguvenamentale au nevoie pentru a funciona, de o deosebit importan sunt cele de natur financiar. Accesul limitat la resursele financiare i slaba capacitate economic a asociaiilor le face permanent vulnerabile. Realitatea din ara noastr demonstreaz c sponsorizarea reprezint o cale principal i viabil de sprijin a organizaiilor nonguvenamentale. Aceasta este dovedit de faptul c pn n prezent aceste organizaii au fost i sunt sprijinite prin sponsorizare de ctre agenii economici din ara noastr i din strintate, potrivit legii. Sponsorizarea este un act prin care o persoan juridic sau fizic cedeaz unele bunuri materiale sau financiare unei alte persoane sau instituii n scop umanitar sau altruist. Este un act prin care o persoan juridic sau fizic se implic activ n dezvoltarea comunitii n care i desfoar activitatea. n cazul sponsorizrii constnd n bunuri materiale, acestea vor fi evaluate prin contractul de sponsorizare la valoarea lor real din momentul predrii lor ctre beneficiar. Beneficiari ai sponsorizrii pot fi: orice persoan juridic fr scop lucrativ care desfoar sau urmeaz s desfoare o activitate n domeniile: a) cultural, artistic, educativ, de nvmnt, tiinific, umanitar, religios, sportiv, al proteciei drepturilor omului, medico-sanitar, de asisten i servicii sociale, de protecia mediului, al dezvoltrii economice, sociale i comunitare, de reprezentare a asociaiilor profesionale, precum i de ntreinere, restaurare, conservare i punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice; b) instituiile publice care desfoar activitile definite la punctul a), orice persoan fizic a crei activitate ntr-unul din domeniile prevzute la litera a, este recunoscut de ctre o persoan juridic iar scop lucrativ sau o instituie public ce activeaz constant n domeniul n care se solicit sponsorizarea.

71

Completarea legii sponsorizrii aduce ca noutate noiunea de mecenat, care este un act de liberalitate efectuat de ctre mecena n favoarea unui beneficiar care poate fi orice persoan fizic care necesit un sprijin (Actul de mecenat - Anexa 3). Legea nr. 32 din 25/05/1994, Lege privind sponsorizarea precizeaz n art.8: (1) Persoanele fizice sau juridice romne, care efectueaz sponsorizri n domeniile prevzute beneficiaz de reducerea bazei impozabile cu echivalentul sponsorizrilor, dar nu mai mult de: a) 10% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile: cultur art nvmnt, sntate, asisten i servicii sociale, aciuni umanitare, protecia mediului; b) 8% din baza impozabila pentru sponsorizri n domeniile: educaie, drepturile omului, tiin-cercetare fundamental i aplicat, filantropic, de ntreinere, restaurare, conservare i punere n valoare a monumentelor istorice, sport - cu excepia fotbalului; c) 5% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile: religios, social i comunitar, reprezentarea intereselor asociaiilor profesionale, fotbal. (2) Persoanele fizice sau juridice romne, care efectueaz acte de mecenat in condiiile prezentei legi, beneficiaz de reducerea bazei impozabile cu echivalentul acestora, dar nu mai mult de 10% din baza impozabil. Activitatea fundaiilor este susinut doar din contribuii ale membrilor fondatori, sumele obinute din arendarea terenurilor ce le dein sau nchirierea imobilelor din patrimoniul propriu, fundaiile neputnd desfura activiti economice. Atunci cnd nu pot fi atrase suficiente resurse dinspre sectorul privat sau de la publicul larg, se apeleaz la fondurile publice. Modalitile principale de implicare n susinerea noului sector nonprofit din partea guvernelor din Romnia sunt 63 : 1. finanare direct, prin subvenii de la bugetul statului. La rndul lui, acest tip frecvent de sprijin s-a realizat: - prin programe competiionale proprii de finanare elaborate de ministere; - la cerere, prin alocare de la bugetele proprii ale ministerelor. 2. medierea guvernamental prin instituirea la nivel naional a programelor internaionale de finanare a sectorului nonprofit. n aceast categorie sunt incluse programele de finanri externe din fondurile unor organizaii publice internaionale, avnd ca obiect i organizaii nonguvernamentale romneti (de exemplu: PHARE, USAID, Know How Fund, SAPARD). 3. sprijinul material direct acordat de ctre administraiile locale. n acest sens, o serie de organizaii nonguvernamentale s-au prevalat de misiunile umanitare promovate pentru a solicita colaborarea primriilor n obinerea de faciliti fiscale, care s fac posibil desfurarea activitii lor. Astfel, primriile, prefecturile sau alte servicii descentralizate ale administraiei, n funcie de competene,
63

Plumb, I., (coordonator), op. cit.

72

au acordat: sedii, reduceri sau scutiri de plat chiriilor, unele dotri (instalarea de posturi telefonice, mobilier), terenuri de construit (pentru orfelinate, spitale, lcauri de cult), autorizaii gratuite de construcii etc.

6.3. Rolul sectorului nonguvernamental n societate. Dezvoltarea parteneriatului administraie public - ONG
n ultimii ani organizaiile nonguvernamentale din Romnia i-au recptat identitatea i au adus o contribuie important la modernizarea societii. Ele i-au creat, definit i promovat o identitate proprie, formnd totodat o comunitate care i gsete locul i rolul n societatea civil romneasc la nceputul unui nou ciclu de guvernare. Conform unor sondaje realizate de institutul de cercetare Gallup i de Voice of People, ONG-urile nregistreaz la scara global un nivel de ncredere foarte ridicat 64 , fiind depit doar de armat. Guvernele, corporaiile se afl mult mai jos n clasamentul credibilitii. n Europa organizaiile care nregistreaz cel mai nalt nivel de ncredere sunt Amnesty International, World Wildlife Fund i Greenpeace (ntre 62% i 76%), n timp ce corporaii precum Microsoft, Shell sau Ford ating doar 35%-46%. Iat de ce liderii de opinie din SUA i din rile vest europene poziioneaz ONG-urile ca a cincia putere. Organizaiile nonguvernamentale sunt caracterizate printr-o mare mobilitate n ceea ce privete modul i direciile lor de aciune. Aceasta mobilitate reprezint condiia lor de supravieuire, atta vreme ct funcionarea lor este dependenta de o corect identificare a nevoilor n comunitate i de atragerea resurselor necesare pentru abordarea acestor nevoi. Organizaiile nonguvernamentale reprezint un "termometru" al comunitii. Cile prin care sectorul nonguvernamental poate influena dezvoltarea comunitii: 1. ncurajnd oficialii i ageniile guvernamentale s adopte soluii elaborate i folosite cu succes n cadrul sectorului. 2. educnd i sensibiliznd publicul n privina drepturilor prevzute de stat. 3. participnd ia adaptarea programelor oficiale la nevoile publice, exprimnd punctul de vedere al opiniei publice i punnd n valoare experienele locale. 4. colabornd cu agenii oficiale. 5. influennd politicile de dezvoltare local a instituiilor naionale i internaionale. 6. ajutnd administraia public i finanatorii s elaboreze o strategie de dezvoltare mai eficient prin ntrirea instituiilor, creterea calificrii profesionale a personalului, instruirea acestuia i ntrind capacitatea lor managerial.

64

http://www.gallup.ro/romana/poll_ro/releases_ro

73

Uneori, organizaiile nonguvernamentale sunt considerate "alternative" la soluiile administraiei. Expresia folosit ar putea crea confuzie. Populaia unei comuniti nu este n situaia de a alege ntre modelul de dezvoltare propus de administraie i cel propus de ONG-uri, pentru simplul motiv c organizaiile nu pot lansa o asemenea ofert. Este puin probabil c eforturile organizaiilor s poat duce la rezolvarea n ntregime a unei probleme n comunitatea local. Lipsa de resurse este n acest caz principalul obstacol. ONG-urile pot gsi noi soluii pentru probleme cu care se confrunt populaia, dar aceste soluii devin relevante doar dac ele pot influena procesul de dezvoltare la nivelul ntregii societi. Administraia i organizaiile nonguvernamentale nu pot oferi alternative n competiie, ci soluii complementare, care permit o bun colaborare ntre ele. n literatura de specialitate s-au susinut o serie de propuneri i sugestii practice 65 , formulate ca recomandri utile pentru organizaiile din sistemul administraiei publice pe de o parte i ONG-uri pe de alt parte, n vederea promovrii parteneriatului administraie - ONG. Astfel, o serie de orientri pentru toi partenerii implicai sunt enumerate n tabelul nr. 3. Ce pot face organizaiile nonguvernamentale Tabelul nr. 5 Activiti de anvergur 1. informeaz autoritile locale despre progresul lor de-a lungul anului nu numai n cadrul procesului de iniiere de parteneriate sau de strngere de fonduri Atribuii - transmit periodic rapoarte i buletine informative; - folosesc situaii formale i informale ca oportuniti pentru a discuta despre evenimente curente; - discut mai mult despre problema fondurilor i a crizelor imediate; - invit oficialiti din administraia public local s fac parte din consiliul de conducere al organizaiei.

2. urmresc cu atenie modul - creeaz i menin rolul i locul organizaiei n de funcionare a ntregii structura ntregii comuniti; comuniti: - reprezint o prezen constant ca o resurs de expertiz i cunotine n domeniul de expertiz al organizaiei; - sunt informate despre evenimentele curente i
65

Altman-Sauer, Lydian, Henderson, Margaret, Whitaker G., P.; Strengthening relations between Local Government and Nonprofits; Popular government. Hivern 2001, 33-39. Institute of Government.

74

despre personalitile din comunitate; - particip frecvent i se implic activ la ntlnirile comunitii, chiar dac nu se ntrevede un beneficiu evident sau imediat pentru organizaie 3. sunt responsabile i corecte din punct de vedere al prestrii serviciilor publice i prezint ct mai explicit aceste comportamente n mod public 4. urmresc ntrirea ncrederii publicului n organizaie prin prezentarea unei imagini demne de ncredere i profesionist - fac publice informaii referitoare la procesele de auditare i de analiz financiar ale organizaiei; - actualizeaz frecvent i fac accesibile informaii despre politicile i procedurile proprii; - invit manageri i experi financiari pentru a se implica n activitatea de control financiar a organizaiei. - transmit mesaje consecvente despre misiunea, scopul i activitile organizaiei; - comunic conform normelor i valorilor manifestate n comunitate; - acord atenie detaliilor privind cultura organizaional, cum ar fi utilizarea siglei, antetului i formatului n toate documentele organizaiei. - identific sursele oricror aversiuni referitoare la problemele identificate de organizaie; - formuleaz strategii care s rein atenia comunitii; - minimizeaz orice caracteristici superficiale care ar putea fi folosite de ctre administraia local ca obstacole n colaborarea cu ONG; - comunic ntr-un stil deschis i eficient, de o manier care s-i fac pe oameni s vorbeasc cu respect despre problemele abordate de organizaie.

5. ajut comunitatea s nvee cum s gestioneze problemele de care este preocupat organizaia i care nu sunt suficient aprofundate, atractive, sau care ndeprteze publicul larg.

Ce pot face autoritile publice locale Autoritile publice locale se pot concentra pe activitatea desfurat de ctre ONG-uri, urmrind minimizarea frustrrilor i a nencrederii nc din perioada de planificare bugetar. Ele pot s disemineze informaii despre fonduri proprii sau cele care le sunt necesare, anunnd sumele de bani disponibile precum i termenele de desfurare a proceselor de selectare i evaluare a proiectelor de finanare. Eforturile autoritilor publice locale n relaiile cu ONG-urile sunt prezentate n tabelul de mai jos :

75

Tabelul nr. 6 Activiti desfurate de administraia public 1. - asigur administrarea transparent a cererilor de finanare formulate de ctre ONG-uri i le prezint factorilor de decizie locali n vederea concentrrii eforturilor i creterii gradului de comunicare ntre finanatori. 2. - abordeaz problemele i nevoile membrilor comunitii prin recunoaterea lor ca i clieni ai ONG-urilor (cu acces la resurse), explicndu-le cetenilor misiunile pe care i le asum acestea. Ce pot face mpreun organizaiile neguvernamentale i autoritile publice locale Autoritile publice locale se pot implica alturi de ONG-uri n activiti comune pentru a susine parteneriate desfurate n vederea prestaiilor de servicii publice pentru populaie. Acestea se pot concretiza astfel: 1. S schimbe informaii, att n timpul relaiilor de lucru n comun, ct i n general - pot finana un forum anual de servicii pentru comunitate la care s participe autoriti locale, reprezentani de ONG-uri, alei locali i voluntari ai comunitii; - s ntreprind eforturi pentru realizarea n comun a planificrii strategice n legtur cu probleme specifice de interes comun; - s cosidere c serviciile asigurate servesc aceeai populaie din aceeai zon; - s in periodic ntlniri cu participarea reprezentanilor ONG-urilor, a administraiei locale sau a celor dou sectoare n comun. 2. S pun n comun unele resurse pentru a desfura prestaii publice pentru ceteni - s invite reprezentani ai altor tipuri de organizaii s participe la sesiuni de formare pe care le organizeaz de obicei ONG-urile sau administraia local; - s ofere sau s mprteasc expertiza prin asigurarea de programe de instruire sau n cadrul ntlnirilor cu reprezentani ai altor tipuri de organizaii; - s asigure sau s mpart spaiile disponibile pentru birouri, activiti de instruire, sau pentru ntlniri; - s dea posibilitatea ca reprezentani ai celor dou sectoare s se implice mpreun n diverse comitete i comisii de lucru pe probleme de interes local; - s pun la dispoziia altor organizaii echipament sau mobilier la mna a doua. 3. S dezvolte ghiduri clare/complexe despre ateptrile fiecruia i s lucreze ca acestea sa fie armonizate de comun acord 4. S recunoasc faptul c cealalt parte poate reprezenta cel mai bun suport pentru nelegerea i administrarea presiunilor cu care se lucreaz n sectorul public. Sectorul nonguvernamental i dovedete eficiena n identificarea i soluionarea problemelor comunitilor locale, prin atragerea i punerea n valoare a unor resurse

76

umane i financiare, determinnd evaluarea gradului de eficacitate a politicilor publice prin: - creterea calitii serviciilor publice; - gestionarea eficient a patrimoniului public; - conservarea mai bun a patrimoniului public; - reducerea cheltuielilor administrative.

77

CAPITOLUL 7 CAPITOLUL 7 EXERCITAREA FUNCIILOR DE MANAGEMENT N EXERCITAREA FUNCIILOR DE MANAGEMENT N ORGANIZAIILE DE SERVICII PUBLICE ORGANIZAIILE DE SERVICII PUBLICE

7.1. Funciile managementului public

Stabilirea numrului funciilor care se exercit n managementul organizaiilor a reprezentat o problem mult abordata n literatura managerial. Dup o serie de controverse susinute de argumente bine fundamentate s-a acceptat un numr de patru funcii preluate din managementul general al unei firme i exercitate pentru asigura o funcionalitate deplin i pentru organizaiile de servicii publice. n mediul public, managerii au la dispoziie planificarea (prevederea), organizarea, antrenarea-coordonarea i controlul, ca posibiliti de aciune prin activiti i procese eficiente, pentru ca afacerile din domeniul serviciilor publice s devin funcionale i profitabile. Cele mai importante caracteristici ale funciilor managementului 66 valabile i pentru organizaiile de servicii publice sunt reprezentate prin coninutul urmtoarelor aspecte: - toate funciile se exercit ca activiti specifice numai managerilor i determin continuitatea procesului managerial general al organizaiei; - funciile managementului se exercit la toate nivelurile ierarhice. n cazul exercitrii lor la nivelurile ierarhice superioare se poate identifica o influen mai mare a planificrii i organizrii, n timp ce la nivelurile inferioare se resimte mai mult influena antrenrii - coordonrii i controlului; - toate funciile manageriale se exercit n toate organizaiile de servicii publice n acelai timp indiferent de mrimea, sfera de activitate i obiectul activitii de baz, mrimea activitii desfurate, timpul afectat proceselor realizate. - funciile managementului difer de la o organizaie la alta prin coninutul i forma lor de manifestare. Dac abordm problema exercitrii funciilor managementului n cadrul aceleiai organizaii de servicii publice dar la un nivel mai profund al configuraiei
66

Nica, P., Iftimescu, A., Management, Ed. SedcomLibris, Iai, 2004

78

structurale, se observ c acestea se manifest diferit i de la un departament la altul. Chiar n aceste condiii se pstreaz caracteristica diferenierii tipului de activitate ca i a efectelor care se doresc a fi obinute. Pentru organizaiile de servicii publice se poate aduga exercitarea funciei de marketing cu o prezen puternic n prezentarea prestaiilor realizate ctre ceteni dar i o prelungire a funciei antrenare-coordonare cu cea de animaie, prin interesul acordat de ctre administraie, strategiilor de mbuntire a relaiilor cu acetia. a) Planificarea (previziunea) Planificarea (previziunea) 67 const n orientarea organizaiei privind desfurarea aciunilor viitoare, a viziunii strategice i a modului n care se presupune c va evolua aceasta n viitor. Pentru a planifica activitatea organizaiei este necesar definirea misiunii, a obiectivelor, a strategiei i a mijloacelor care susin i determin funcionalitatea acestora. Exercitarea cu succes a funciei de planificare depinde de capacitatea managerului de a planifica i previziona viitorul, printr-o analiz a factorilor de influen determinai din mediul intern i extern. Aceasta devine o preocupare permanent pentru managerul general i managerii strategi i se bazeaz pe eforturile de anticipare a viitorului i pe analiza condiiilor i cerinelor prezente i a consecinelor care apar ca urmare a unui anumit mod de derulare a activitilor n trecut. Problemele de planificare ce trebuie soluionate de managerii publici determin rspunsuri concrete la urmtoarele ntrebri: 1. CE se va face ? 2. CND se va face ? 3. CUM se va face 4. DE CE se va face 5. CT va costa ? n esen, activitile specifice funciei de planificare sunt urmtoarele: - elaborarea direciilor previzibile de evoluie a organizaiei i a activitilor acesteia; - cuantificarea obiectivelor i a rezultatelor scontate a fi obinute; - elaborarea strategiilor, politicilor i ansamblului orientrilor privind evoluia viitoare a organizaiei, precum i a acelor strategii care trebuie adoptate pentru utilizarea mijloacelor existente n scopul atingerii, n condiii optime, a obiectivelor;

67

Nica, P., Iftimescu, A., op. citata.

79

- programarea aciunilor, stabilirea ordinii de succesiune a acestora n funcie de importana i condiionrile reciproce, precum i precizarea duratei de realizare a fiecrei aciuni; - planificarea resurselor umane, materiale i financiare necesare, precum i stabilirea modului de utilizare. Pentru exercitarea funciei de planificare, managerii utilizeaz instrumente specifice al cror coninut se identific prin: - planul strategic al organizaiei - planurile departamentale - planurile operaionale Factorii interni de influen n exercitarea funciei de planificare se refer la: calitatea managerilor, organizarea i structura intern, motivaia personal, sistemele de salarizare i de recompens, modul de evaluare al personalului. Factorii externi se constituie n influene sesizabile din afara organizaiei publice i anume: starea general a societii, situaia economic a rii, mediul politic, mersul afacerilor, tendina de dezvoltare la nivel internaional. b) Organizarea Organizarea reprezint ansamblul activitilor de separare a specializrilor determinate prin diviziunea social a muncii, respectiv autonomia, libertatea ntreprinztoru-lui. n exercitarea acestei funcii se au n vedere eforturile pe care le desfoar managerii pentru a asigura cadrul organizatoric exprimat prin urmtoarele elemente: - structura organizatoric - sistemul de relaii - organismele componente de management - modul de adaptare a deciziilor i de circulaie a informaiilor n cadrul organizaiei. - delegarea autoritii pe diferite niveluri ierarhice i descentralizarea activitilor acesteia Ca aspecte specifice pentru organizaiile de servicii putem identifica: - un numr mic de niveluri ierarhice - dezvoltarea cu preponderen a nivelului ierarhic inferior precum i a nivelurilor care aparin non-managerilor - stabilirea unui flux informaional de dimensiune medie-scurt pe verticala piramidei ierarhice. Efectele organizrii n organizaiile de servicii publice sunt considerate favorabile atunci cnd urmresc condiiile de realizare definite mai sus:

80

- deciziile tind s se adopte la locul de desfurare i apariie a problemelor ce trebuie soluionate; - personalul operaional (non-managerii) se implic direct n tipul de management adoptat; - selecia informaiilor este imediat i determin condiiile de realizare a aciunilor stabilite. Pentru a exercita cu succes funcia de organizare sunt necesare urmtoarele cerine: - dinamismul continuu, n scopul asigurrii flexibilitii, a adaptrii permanente a tuturor elementelor la schimbrile ce se produc n interiorul i n afara organizaiei; - identificarea soluiilor optime prin luarea n considerare a tuturor intercondiionrilor. c) Antrenarea - coordonarea Antrenarea coordonarea const n orientarea angajailor i sincronizarea activitilor acestora ntr-o combinaie optim astfel nct s se produc n condiiile prestabilite. Realizarea acestei funcii presupune stabilirea responsabilitilor fiecrui angajat i urmrirea de ctre manageri a modului n care se coreleaz efortul individual cu efectele finale obinute. n procesul de antrenare angajailor li se ofer un cadru de organizare adecvat, li se solicit un sistem de relaii eficient, caracterizat att prin asumarea responsabilitilor, ct i prin implicarea activ i participarea la obinerea scopurilor propuse. Realizarea acestei funcii presupune precizarea de ctre manager a responsabilitilor fiecrui subordonat i urmrirea modului n care se coreleaz eforturile individuale cu cele ale grupului (departament, serviciu, birou, loc de munc, etc.). n orice proces de munc este necesar existena unor relaii adecvate n fiecare grup de lucru. n acest sens, managerul i exercit funciile asupra angajailor, iar rezultatele pe care acetia le obin depind de capacitatea sa de a-i antrena, de a-i face s realizeze ceea ce se ateapt de la ei. n cadrul acestei funcii, identificm printre componente: - exercitarea unui stil optim managerial unanim acceptat, stabilirea clar a sarcinilor i responsabilitilor fiecrui angajat; - asigurarea unui climat de munc favorabil; - un sistem de evaluare anunat, precizat nc de la nceperea propriu-zis a ndeplinirii responsabilitilor din fia postului.

81

n cazul exercitrii ineficiente a funciei de antrenare coordonare se pot sesiza urmtoarele simptome: - lipsa de precizie a scopurilor urmrite,n ceea ce privete activitatea subordonailor; - nesincronizarea aciunilor desfurate de acetia; - definirea imprecis a responsabilitilor angajailor. Cerinele realizrii eficiente a acestei funcii sunt urmtoarele: - existena unui bun sistem de comunicaii, att la nivelul ntregii organizaii ct i al fiecrui grup de lucru; - ealonarea raional a competenelor decizionale pe diferite niveluri ierarhice, n funcie de implicaiile deciziilor i de volumul informaiilor; - promovarea delegrii autoritii i responsabilitii; - realizarea atent i judicioas a seleciei i pregtirii (instruirii) personalului. d) Funcia de control Funcia de control presupune analiza rezultatelor obinute n urma desfurrii activitii lor (monitorizarea), stabilirea erorilor, msurarea rezultatelor cu obiectivele i standardele propuse i adoptarea msurilor de nlturare a elementelor nefavorabile. Exercitarea controlului const n verificarea permanent i complet a modului n care se desfoar activitile, comparativ cu standardele i programele, n sesizarea i msurarea abaterilor de la aceste standarde i programe, precum i n precizarea cauzelor i a msurilor corective pentru nlturarea lor. Sistemul de control n organizaiile de servicii publice trebuie perceput ca fiind: a) bine organizat att la nivelul ierarhic superior ct i mijlociu dar i operaional; b) cu un caracter continuu-preventiv (exprimarea unor rspunsuri rapide la erorile realizate n relaia direct cu cetenii); c) realizat n mod continuu la toate nivelurile ierarhice i n afara relaiei directe cu ceteanul. Exercitarea funciei de management solicit participarea i implicarea tuturor categoriilor de angajai din organizaia de servicii publice i determin un mod specific pentru acest domeniu, avnd n vedere prezena continu a ceteanului i a problemelor lui, ca i tendina de obinere a unui nivel de calitate n raport cu solicitrile acestuia. Realizarea funciei de control managerial presupune urmtoarele cerine: - existena unui sistem informaional care s permit vehicularea rapid a informaiilor privind standardele de performan; - efectuarea controlului direct, la locul aciunii; - analiza cauzelor abaterilor i tratarea difereniat a acestora n funcie de importana lor; - evitarea suprapunerii dintre activitile de control i cele de eviden.

82

7.2. Importana resurselor umane din organizaie n cadrul organizaiei publice

Puternica prezen a unei dimensiuni umane n serviciile publice (decisiv pentru definirea formei pe care o ia un serviciu) face ca aceasta s aib un caracter cu mult mai variabil i imprevizibil dect produsele industriale. ntre standardizare i imprevizibil, factorul uman este cel ce introduce un grad de incertitudine n serviciile publice, fie c este vorba de comportamentul angajailor din servicii - funcionari publici - , fie de cel al utilizatorilor - cetenii. Resursele umane sunt primele resurse strategice ale unei organizaii n noua societate informaional, capitalul uman nlocuind capitalul financiar ca resurs strategic. Resursele umane sunt unice n ceea ce privete potenialul lor de cretere i dezvoltare, n capacitatea lor de a-i cunoate i nvinge propriile limite. Succesul unei organizaii, gradul de competitivitate al acesteia, pornesc de la premisa c oamenii sunt bunul cel mai de pre al organizaiei. Resursele umane constituie un potenial uman deosebit care trebuie neles, motivat i implicat ct mai deplin n realizarea obiectivelor organizaiei. Pentru aceasta, deciziile manageriale din domeniul resurselor umane trebuie adaptate ntotdeauna cu personalitatea i trsturile angajailor. Din perspectiva managementului resurselor umane, oamenii nu sunt angajai doar pentru a ocupa anumite posturi vacante ci, trebuie antrenai (animai) fiecare n parte, pentru a-i exercita rolul lor important pe care l pot avea n cadrul organizaiei. Acest lucru este cu att mai evident cu ct, n mediul socio-economic actual caracterizat prin incertitudine, dinamism i interdependen, multe din dificultile sau succesele organizaiilor au la baz resursele umane i managementul acestora.

7.3. Sistemul de management al serviciilor publice

Managementul serviciilor publice adopt, n mod contient sau incontient, modele care provin din mediul de afaceri privat. Aceasta nseamn c o serie de idei manageriale specifice pot fi simplu i uor de transmis ns, modelul de management propriu-zis, nu este transferabil. Modelul sectorului public implic definirea naturii managementului n relaie cu scopurile i condiiile sectorului public. Analiza managerial dezvoltat pentru sectorul privat poate fi relevant n cazul organizaiilor publice, n condiiile n care exist posibiliti de a fi transformat ntr-o aplicaie de succes. n contextul actual de dezvoltare a sistemului administrativ i al afacerilor publice se impune necesitatea identificrii unor proceduri i metode care s susin un sistem eficient de management public. Mediul public i are propriile condiii care

83

exprim motivaia fundamental pentru care managementul public are nevoie de un model propriu. Aici se pot considera anumite valori care nu pot fi realizate n mod adecvat n afara lui. Implicaiile determinate de utilizarea metodelor de management n mediul public vizeaz capacitatea organizaiilor de a corecta imperfeciunile pieei, de a produce servicii care nu pot fi produse pe pia sau de a redistribui resursele. Conceptele care exprim managementul serviciilor publice au ca scop s determine condiiile i obiectivele distincte, constituite ca baz pentru modelul managementului public cu deosebirile sale raionale fa de managementul aplicat domeniului privat. MODELUL SECTORULUI PRIVAT Alegerea individual pe pia Cererea i preul Camuflarea aciunilor private "Egalitatea" pieei Cutarea de a satisface i satura piaa Suveranitatea cumprtorului Concurena - instrument al pieei Rezultatul - ca stimul MODELUL SECTORULUI PUBLIC Alegerea colectiv n politic Nevoia de resurse Tendina spre aciuni publice "Egalitatea" necesitii Cutarea dreptii Cetenia Aciunea colectiv - instrument al politicii Vocea - ca o condiie

[Sursa: adaptare dup, Ioan Plumb (coord), Managementul serviciilor publice, Ed. ASE Bucureti, 2000].

Mediul public 68 include organizaiile prestatoare de servicii publice sau pe cele cu scopuri colective, ale cror valori sunt respectate prin intermediul politicilor care susin procesele i activitile desfurate n acest sens. Politicile reprezint acele procese, de determinare a valorilor colective, determinate n raport cu totalitatea nevoilor i diversitii de interese economice i sociale formulate i exprimate de ctre cetenii unei ri. n managementul serviciilor publice, valorile comunitii, interesele i satisfacerea lor n spiritul dreptii trebuie respectate n nelesul propriu al comunitii, pstrndu-se n termeni optimi ordinea din societate. Instituiile publice desfoar prestaii de servicii care sunt determinate de alegerea colectiv, urmrindu-se ntr-o mai mare msur procesul politic, dect activitile determinate prin intermediul pieei. Serviciile publice, ca rezultate finale ale acestor organizaii, sunt deseori oferite gratis sau la un pre mai mic dect cel real.

68

Ioan Plumb (coord), Managementul serviciilor publice, Ed. ASE Bucureti, 2000.

84

Uneori, managerii publici decid ca aceste servicii s poat fi vndute i la preuri reale de producere a lor, n aceste cazuri fiind necesare decizii colective. n societate, domeniul public este constituit pe baza unor condiii sigure, determinnd un comportament autoritar i exprimnd scopurile acestuia. Aceste condiii nu trebuie privite ca nite limite, ci ca nite orientri pe care aciunile colective se bazeaz n realizarea anumitor fapte. De altfel, aceste condiii constituie baza legitim a aciunilor colective i se concretizeaz n dreptul de a vorbi i exprima liber sistemul de nevoi i modul de satisfacere a acestuia, precum i exprimarea organizat a unor concepii, idei, care se constituie n coninutul unor decizii colective, adoptate prin intermediul procesului politic i reprezentate prin dezbateri, discursuri, presiuni, proteste.

7.4. Instrumente de management aplicate n organizaiile publice

Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou, care se prezint ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Managementul public se situeaz la intersecia unor concepii i tradiii eterogene, identificate att din tiina organizrii - managementul, ct i din tiinele politice i administrative. n acest sens sunt puse la dispoziia managerilor publici numeroase instrumente moderne de gestiune, cu o aplicare n perspectiv strategic la nivelul tuturor organizaiilor publice. Managerii publici au la dispoziie att demersuri interne ct i externe prin care i pot manifesta actele de conducere. Instrumentele utilizate n acest scop se clasific n trei categorii interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control i instrumente de antrenare. Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer soluii globale pentru ansamblul problemelor ntlnite ntr-o instituie public local. De aceea managerilor le revine misiunea de a asigura un echilibru ntre cele trei categorii de instrumente. Instrumentele manageriale sunt n mod permanent orientate i adaptate constrngerilor i aspectelor particulare din administraia public. Acestea asigur, alturi de rolul lor strict instrumental, o funcie emblematic ce pune n valoare la un nivel nalt decidenii publici. a) Instrumente de finalizare n conformitate cu concepia sistemic a organizaiilor, sistemul de finalizare vizeaz n principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelurile i pe ansamblul funciilor componente. Obiectivele unei instituii publice trebuie s constituie un ansamblu piramidal i coerent. Baza piramidei este format din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de

85

exact pentru a putea influena activitatea tuturor operatorilor. La un nivel intermediar se regsesc axele strategice care sunt, n general, formate ntr-o manier calitativ i urmresc exprimarea opiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizaiei. n acest context teoretic regsim nivelul obiectivelor ca fiind cel mai nalt i, n acelai timp, cel a crui expresie pstreaz caracterul cel mai general. Finalitile reprezint reflectarea sistemului de valori al unei organizaii; n cadrul lor se formuleaz reguli specifice momentului prezent i relaii cu mediul ambiant. Astfel, sistemul de finalizare poate fi definit ca 69 "un ansamblu de procese de orientare a activitilor care le determin natura, localizarea, nivelul, distribuia temporar, componentele operatorii principale referitoare la principiile aciunii colective definite sau doar practicate de ctre decideni. Pentru instituiile publice, exist numeroase obstacole care se opun existenei unui sistem de finalizare la fel de convergent ca cel definit anterior. Cu toate acestea, s-au putut identifica anumite experiene disparate n aceasta direcie, prezentate succint n cele ce urmeaz. Atribuirea de obiective pe termen mediu i scurt unei instituii publice constituie o etap important a demersului managerial. Instrumentele 70 cele mai utilizate sunt: strategia - neleas ca metodologie a utilizrii resurselor necesare pentru asigurarea funcionrii instituiei, managementul prin obiective (participativ), bugetul baz zero, toate fiind metode orientate mai mult spre determinarea obiectivelor de gestiune. Analiza i planificarea strategic vizeaz activiti larg utilizate la nivelul ntreprinderilor private, asistarea conducerii generale a firmei fiind absolut necesar n misiunea sa de conducere strategic a organizaiei. n administraiile publice romneti, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului astfel c strategia unei organizaii publice locale depinde n formularea sa n linii mari, de autoritatea central. Fenomenul dublu de descentralizare i desconcentrare a activitilor publice a deschis ns noi orizonturi, lrgind marjele de manevr a majoritii serviciilor locale. Numeroase instituii publice elaboreaz, mai mult sau mai puin o strategie, uneori chiar fr s o tie, adic fr ca acest lucru s genereze o reflectare organizat i formalizat ca n cadrul ntreprinderilor private. Cuvntul strategie" provine din terminologia militar, fiind folosit pentru prima dat de grecii antici pentru a desemna arta i tiina conducerii forelor n timpul
69 70

Tabatoni P. et Jamiou P., Les Systmes de gestion Politiques et structures, PUF, 1971. Plumb, I., (coord), Managementul serviciilor publice, Editura ASE Bucureti, 2000.

86

rzboiului. n management, strategia arat msurile sau aciunile principale pe care managerii planific s le ntreprind pentru a ndeplini unul sau mai multe obiective pe termen lung. Scopul strategiei este acela de a stabili CUM vor fi obinute rezultatele vizate prin obiective, n funcie de condiiile interne i de factorii externi. Principalele caracteristici ale unei strategii eficace sunt urmtoarele: - are un puternic caracter antreprenorial, n sensul c managerii au de ales ntre direcii alternative de iniiere i dezvoltare a afacerilor; - permite meninerea competitivitii organizaiei; - permite ca aciunile necesare s fie ntreprinse la momentul oportun. n definirea coninutului unei strategii, un rol esenial l are analiza factorilor interni (caracteristici organizaiei) i a celor externi (de mediu). Posibiliti de elaborare a strategiei organizaiei publice Tabelul nr. 7 FACTORI EXTERNI Oportuniti (0) FACTORI Puncte tari (S) INTERNI Puncte slabe (W)

Strategii SO Managerii Strategii WO elaboreaz strategii bazate pe Managerii elaboreaz strategii valorificarea punctelor tari i a de valorificare a oportunitilor, n oportunitilor condiiile evitrii manifestrii punctelor slabe Strategii WT Strategii ST Managerii elaboreaz strategii Managerii elaboreaz strategii care s evitarea manifestrii care s permit valorificarea permit punctelor tari n condiii ostile punctelor slabe n condiii ostile de de mediu (ameninri) mediu (ameninri)

Ameninri (T)

Strategia poate fi definit ca o alegere a criteriilor de decizie (strategice) care vizeaz s orienteze ntr-o manier determinant i pe termen lung obiectivele i activitile organizaiei. Mai nti, existena marjelor de manevr exploatabile de ctre conductori este o condiie prealabil a demersului strategic: nu poate fi vorba de o real strategie ntr-o instituie al crui perimetru de activitate este n totalitate limitat sau n care activitile sunt definite prin lege. De asemenea, se consider ca o instituie trebuie s-i aplice strategiile pentru a profita mai bine de un mediu marcat de prezena forelor concureniale care risc s-i pun n pericol supravieuirea. n ceea ce privete mediul industrial. M. Porter anuna cinci pericole care au o influen major: rivalitatea ntre firmele existente, ameninarea

87

noilor venii, puterea de negociere a clienilor, puterea de negociere a furnizorilor i ameninarea produselor sau serviciilor substituibile. Dac se are n vedere demersul strategic astfel definit i lipsa marjelor de aciune precum i caracterul nelegitim al concurenei, adaptarea la domeniul public a acestui demers pare greu de realizat. Marjele de aciune ale instituiilor publice locale privind repartizarea resurselor sunt delimitate prin dispoziii statutare. Concurena poate marca, dou aspecte pentru o instituie public: concurena cu o alt instituie public denumit n termeni acceptabili competiie sau concurena cu o ntreprindere privat. Pe viitor, numeroase instituii publice se vor afla n concuren cu ntreprinderi, n privina organizrii activitilor specifice colectivitilor locale. Practicile strategice se remarc deja n anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, n elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul regiunilor de dezvoltare economico-social (cele 8 regiuni specificate n abordarea dezvoltrii regionale) sau n cutarea unor formule de cooperare ntre organismele publice i firmele private prin parteneriatul public-privat. Managementul prin obiective are n vedere, n principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizaii operaionale.
1. Stabilirea obiectivelor i planificarea aciunilor

Obiective generale ale organizaiei Obiective ale diviziilor Obiective ale departamentelor Obiective individuale Aciuni necesare t d li i bi ti l

2. Implementarea aciunilor planificate. Autocontrolul realizrii obiectivelor

3. Examinarea periodic de ctre superiori a performanelor individuale. Evaluarea subordonailor

Figura nr. 1. Etapele managementului prin obiective Diferitele sisteme de management prin obiective dau dovad de o bun acceptabilitate n rndul celor bun simt; este vorba de punerea n aplicare a unei metode

Feedbac k

88

de transformare a obiectivelor globale ale organizaiei locale, determinate prin planificare, n obiective operaionale asociate actorilor i nivelelor de responsabilitate. Stabilirea obiectivelor n managementul firmei din mediul privat s-a realizat fie prin maniera tradiional (n cascad) cnd sunt impuse de sus n jos, fie prin metoda managementul prin obiective, lundu-se n considerare i obiectivele subunitilor conduse. Procesul de MPO cuprinde trei etape mai importante: a) stabilirea obiectivelor i a aciunilor necesare pentru ndeplinirea lor; b) implementarea aciunilor prevzute i autocontrolul realizrii obiectivelor; c) examinarea periodic de ctre superiori a performanelor individuale i evaluarea subordonailor. Experimentarea conducerii prin obiective n mediul public a fost mai nti opera administraiei americane pe parcursul mandatului preedintelui Nixon. Din 1973, sub denumirea de "management prin obiective", aceast nou tehnic bugetar a fost mai nti introdus n trei ministere importante i apoi generalizat la nivelul ministerelor federale, din SUA. Un astfel de sistem de gestiune poate prea imposibil de pus n aplicare n raport cu viaa organizaiilor locale, mai ales c n practic au aprut unele disfuncionaliti: arbitrarul n sistemul de evaluare, mai ales n domeniul serviciilor, dificulti n msurarea performanelor, alegerea soluiilor pe termen scurt, etc. Aplicarea integral a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat n absena explicrii obiectivelor globale la nivelul organizaiilor publice. Aceast aciune ar fi incompatibil cu raionalitatea politic, n principal datorit faptului ca oamenii politici se rezum s emit orientri generale mai puin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale aciunii publice. In esen, MPO este o metod de convertire a obiectivelor generale ale organizaiei n obiective specifice pentru subunitile organizaiei i indivizii care o compun, prin negociere ntre manageri i subordonai, i de evaluare a indivizilor n funcie de performanele lor efective i obiectivele astfel stabilite Avantajele obinute n urma aplicrii acestei metode sunt: creterea realismului obiectivelor organizaiei i a componentelor sale, amplificarea nivelului de motivare a angajailor, dezvoltarea unui comportament participativ i responsabil al personalului, corelarea mai strns a recompenselor (inclusiv salariale) cu performanele individuale, mbuntirea folosirii timpului de munc al managerilor ca urmare a diminurii activitilor de supraveghere i control. Metoda bugetului baz zero (B.B.Z.) se refer la ierarhizarea obiectivelor operaionale ale unui serviciu, condiie prealabila pentru realizarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi descompusa n trei faze:

89

- mprirea activitii fiecrui responsabil n misiuni obligatorii i misiuni suplimentare; - prezentarea modalitilor de realizare pentru fiecare misiune stabilita; - justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor i avantajelor acestora. Aceasta metod conduce la ierarhizare prin evidenierea gradului de importanta a misiunilor propuse, n scopul repartizrii resurselor limitate ale organizaiei. n acest sens, B.B.Z. reprezint un instrument de finalizare. Contrar altor instrumente de gestiune, B.B.Z. este izvort direct din practic, fiind conceputa i pusa n aplicare de ctre P. Pyhrr n 1969 pentru Societatea Informatica Texas Instruments, apoi utilizat de ctre alte ntreprinderi i chiar introdus de preedintele J. Carter n administraiile federale americane din 1976. Utilizarea instrumentelor de finalizare n cadrul instituiilor publice are nc, un caracter limitat, n contextul definirii unor misiuni de ctre factorii politici. b) Instrumente de control Experiena administraiilor publice a evideniat trei instrumente modeme de control: sistemele de contabilitate analitic, tablourile de bord i auditul. Sistemele de contabilitate analitica au fost elaborate n cadrul mediului industrial la sfritul secolului trecut, cunoscnd dezvoltri ulterioare i chiar metode alternative care urmreau eliminarea lacunelor metodelor clasice. n acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilitii analitice au fost trasate de F. Taylor. Diferitele metode de contabilitate analitica au fost puternic influenate de originea lor industriala, nsa, n prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare care vizeaz determinarea costurilor unei activiti sau ale unui produs. Se au n vedere n special acele sisteme de informare de care dispune o organizaie i care presupun: colectarea, tratarea, stocarea i transmiterea informaiilor. Metodele curente de contabilitate analitica au n vedere noiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele doua categorii de costuri greu disociabile n practica: fixe i variabile. Tabloul de bord poate fi definit ca ansamblul indicatorilor (fizici i financiari) care evideniaz performanele organizaiei i mediul n care aceasta se nscrie. Acest instrument presupune msurarea abaterilor ca diferena ntre previziuni i realizri efective precum i evaluarea performanelor. Evidenierea abaterilor are ca scop final corectarea aciunilor care le genereaz i perfecionarea permanent a organizaiei.

90

Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: "studiu", "diagnostic" i chiar "ancheta", iar numrul domeniilor n care se aplic este aproape nelimitat. Acest instrument de control poate fi definit ca "examinarea profesionala a unei informaii n vederea exprimrii unei opinii responsabile i independente asupra acesteia n raport cu un criteriu calitativ, opinie care determina creterea utilitii informaiei". Se pare ca, n ansamblul lor, caracteristicile instituiilor publice nu au permis dezvoltarea deplina a instrumentelor moderne de control, criticile aduse acestora avnd dubla natura: aplicarea lor din raiuni pur tehnice i numeroasele dificulti generate de apartenena la un sector specific - sectorul public - i de natura activitilor vizate serviciile. O parte a activitilor instituiilor publice se bazeaz astzi pe reglementrile formulate prin auditul public intern. c) Instrumente de antrenare Instrumentele de antrenare au cunoscut n anii '80 o aprofundare deosebit n cadrul serviciilor publice. Prin intermediul lor, serviciile intra ntr-o noua generaie de management. De-a lungul timpului, att n administraiile statului, ct i n colectivitile teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Unii autori consider proiectele de serviciu ca versiune public a proiectelor de ntreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment, etc.), care se prezint sub forma unei carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite entitilor economice sa se raporteze la vederi identice. n funcie de finalitile lor, pot fi evideniate trei mari categorii de proiecte de serviciu: - Proiecte a cror finalitate este aceea de a aciona asupra mobilizrii resurselor umane n vederea implicrii fiecrui individ n realizarea obiectivelor comune; - Proiecte care favorizeaz reorganizarea unei direcii de aciune impunnd ca referin comun noile circuite de decizie i producie; - Proiecte de serviciu ce urmresc adaptarea misiunilor unei organizaii la noile condiii de mediu ambiant printr-o mai buna comunicare cu exteriorul. Indiferent de soluia utilizata, n centrul proiectelor de serviciu este regsit un demers participativ care permite implicarea agenilor i a ierarhiei lor, ceea ce include aceste instrumente n categoria instrumentelor de antrenate. Alturi de instrumentele centrate pe organizaie se regsesc i instrumentele ce au n vedere favorizarea ameliorrii calitii serviciului organizaiilor publice. Cercul de calitate a reprezentat cea mai importanta forma a demersurilor participative, putnd fi definit ca formulare colectiva a propunerilor de ameliorare a calitii serviciilor prestate. Acest demers presupune reunirea voluntar a agenilor economici n subgrupe sub egida unui responsabil cu rolul de animator, "persoana care faciliteaz" pentru mobilizarea

91

ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit n serviciile publice, el provenind din domeniul industriei confruntat cu o cretere calitativ i o diminuare a costurilor. Cu toate ca managementul participativ s-a dezvoltat mult mai rapid n serviciile publice dect oricare alt instrument de gestiune, organizaiile sindicale nu au apelat la el pentru atenuarea conflictelor. Instrumentele de antrenare nu aduc singure soluii problemelor de performanta cu care se confrunta n prezent serviciile, ci trebuie sa se nscrie n finalitatea precise i metode riguroase de control, pentru a permite organizaiilor s-i poat controla propriile evoluii.

7.5. Metode de gestiune aplicate de serviciile publice

Administraia public local poate s decid cu privire la gestiunea unui serviciu public ctre o persoan juridic, o entitate economic specializat, prin intermediul unui contract denumit Contract de prestri servicii. Persoana privat poate utiliza n gestionarea unui serviciu public urmtoarele instrumente:

7.5.1. Concesionarea serviciilor publice

In literatura de specialitate concesiunea este definita n diferite moduri 71 . Selectnd elementele comune, eseniale, din aceste definiii, putem conchide c prin concesiune se nelege o convenie, un act administrativ prin care o persoan public, numit concedent, ncredineaz unei persoane private, numit concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul su, recunoscndu-i dreptul de a percepe redevena de la beneficiarii serviciului. ntre concedent i concesionar se ncheie un contract de concesiune. Redevena reprezint suma de bani pltit periodic de persoane care au concesionat anumite bunuri sau servicii. (Anexa 4. - Contract de concesiune)

7.5.2. Asocierea in participaie

Potrivit Codului Comercial: "Asociaiunea n participaiune are loc atunci cnd un comerciant sau o societate comercial acord uneia sau mai multor persoane ori societi o participaiune n beneficiile i pierderile uneia sau mai multor operaiuni sau chiar asupra ntregilor activiti de comer". Administraiile locale se asociaz cu subieci economici privai numai pentru realizarea de lucrri de interes public.

71

Legea nr.219 / 1998 privind regimul concesiunilor

92

Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 vizeaz trei aspecte ale asocierii: autoritile administraiei publice locale au dreptul s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraiei publice din ar sau din strintate, n condiiile legii; pentru protecia i promovarea intereselor lor comune, autoritile administraiei publice locale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale, n condiiile legii; autoritile administraiei publice locale pot ncheia ntre ele acorduri i pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i realizarea unor programe de dezvoltare regional, n condiiile legii [7, art. 11,12]. Se constat c indiferent de asociere, cooperate, acorduri, ele trebuie s fie ncheiate conform legii care reglementeaz asocierile (Legea 31/1990 privind societile comerciale, cu modificrile ulterioare). In Anexa 5 se prezint un model al "Contractului de asociaiune n participaiune".

7.5.3. Serviciile publice n sistem franchising

Franciza presupune transmiterea sau concesionarea mrcii, a mijloacelor de comercializare a mrfii sau a serviciului. Conform legislaiei romneti, franciza reprezint un sistem de comercializare bazat pe o colaborare continu ntre persoane fizice i juridice, independente din punct de vedere financiar, prin care o persoan, denumit francizor, acord unei alte persoane, denumit francizat (beneficiar), dreptul de a dezvolta o afacere, un produs, o tehnologie sau un serviciu. Astfel n coninutul ordonanei Guvernului nr. 52/1997 privind regimul juridic al francizei se precizeaz urmtoarele aspecte: a) Franciza este un sistem de comercializare bazat pe o colaborare continu ntre persoane fizice sau juridice, independente din punct de vedere financiar, prin care o persoan, denumit francizor, acord unei alte persoane, denumit beneficiar, dreptul de a exploata sau de a dezvolta o afacere, un produs, o tehnologie sau un serviciu. b) Francizorul este un comerciant care: - este titularul drepturilor asupra unei mrci nregistrate; drepturile trebuie s fie exercitate pe o durat cel puin egal cu durata contractului de franciz; - confer dreptul de a exploata ori de a dezvolta o afacere, un produs, o tehnologie sau un serviciu; - asigur beneficiarului o pregtire iniial pentru exploatarea mrcii nregistrate; - utilizeaz personal i mijloace financiare pentru promovarea mrcii sale, cercetrii i inovaiei, asigurnd dezvoltarea i viabilitatea produsului.

93

c) Beneficiarul este un comerciant, persoan fizic sau juridic, selecionat de francizor, care ader la principiul omogenitii reelei de franciz, aa cum este ea definit de ctre francizori. d) Know-how-ul este ansamblul formulelor, definiiilor tehnice, documentelor, desenelor i modelelor, reelelor, procedeelor i al altor elemente analoage, care servesc la fabricarea i comercializarea unui produs. e) Reeaua de franciz cuprinde un ansamblu de raporturi contractuale ntre un francizor i mai muli beneficiari, n scopul promovrii unei tehnologii, unui produs sau serviciu, precum i pentru dezvoltarea produciei i distribuiei unui produs sau serviciu. n unele ri, administraia public utilizeaz contractele de franciz pentru a crea i menine simbioza dintre sistemul politic i cel privat. Pentru serviciile publice contractul de franciz 72 poate fi benefic din urmtoarele considerente: entitatea economic privat este interesat s mreasc capacitatea potenial a pieei de vnzare pentru a-i spori profiturile; administraia public este degrevat de riscuri, att timp ct producerea/vnzarea serviciului se face cu banii agentului economic privat; entitatea economic privat este obligat s respecte normele impuse, s asigure funcionarea comercial, s investeasc, s plteasc o redeven n funcie de vnzrile efective. Elementele componente ale unui Contract de franciz sunt prezentate n anexa nr. 6. Franciza presupune existena unei colaborri strnse ntre francizor i francizat, relaie n care francizorul ofer dreptul de a exploata o afacere. Contractul de franciz trebuie s protejeze drepturile de proprietate industrial sau intelectual ale francizorului, ceea ce nseamn c n contract trebuie stabilite cu strictee drepturile i obligaiile fiecrei pri. Franciza presupune existena unei colaborri strnse ntre francizor i francizat. n cadrul acestei relaii, francizorul ofer dreptul de a exploata o afacere. Contractul de franciz trebuie s protejeze drepturile de proprietate industrial sau intelectual ale francizorului, ceea ce nseamn c n contract trebuie stabilite cu strictee drepturile i obligaiile fiecrei pri. Agenii economici care doresc s fie francizori trebuie s cunoasc faptul c ordonana 52/1997, cu modificrile ulterioare, stabilete faptul c francizorul trebuie s asigure beneficiarilor si o pregtire iniial, precum i asistena comercial i/sau tehnic permanent, pe toata durata existenei drepturilor.

LEGE nr.79 / 1998 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr.52/1997 privind regimul juridic al francizei

72

94

7.5.4. Locaia de gestiune

Locaia de gestiune reprezint un contract administrativ prin care o persoan public ncredineaz unei persoane private (pe care o remunereaz cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau al unei afaceri (nchirierea fondului de comer). n practic cele mai cunoscute sunt contractele de locaie a lucrrilor de construcii. Aceste lucrri sunt ncredinate unor antreprenori specialiti, care dup finalizarea lucrrilor, beneficiaz n continuare de exploatarea lor, conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ. Fa de contractul de concesiune, titularul contractului de locaie este remunerat direct de ctre administraia public, iar spre deosebire de regie, remuneraia este forfetar (pe baza de comision calculat asupra facturii). n Romnia locaia de gestiune este utilizat prin atribuirea responsabilitilor specifice, unor persoane fizice/juridice, romne sau strine, prin decizii ale administraiei publice locale sau centrale (hotrre de guvern sau a Consiliului local). n practic s-a generalizat tipul locaiei de gestiune (anexa 7) prin care administraia economisete fonduri (comerciantul suportnd toate cheltuielile), iar comerciantul privat folosete domeniul public o perioad relativ mare de timp.

7.5.5. Achiziiile publice

Actul normativ care reglementeaz atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii este O.U.G. 34/2006. Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii asigur transpunerea urmtoarelor Directive ale Uniunii Europene: Directiva 17/2004/CE, Directiva 18/2004/CE, Directiva 665/1989/CEE i Directiva 13/1992/CEE. O.U.G. 34/2006 se aplic pentru: a) atribuirea contractelor de achiziie public; b) ncheierea acordurilor-cadru; c) atribuirea contractelor de achiziie public, de ctre o persoan fizic/juridic n cazul n care respectivul contract este finanat/subvenionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant; d) atribuirea contractului de achiziie public, de ctre o autoritate contractant, n numele i pentru o alta persoan fizic/juridic, n cazul n care respectivul contract este finanat/subvenionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant; e) organizarea concursurilor de soluii;

95

f) atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. Principiile generale urmrite n elaborarea i aplicarea acestui act normativ sunt urmtoarele: - nediscriminarea, respectiv asigurarea condiiilor de manifestare a concurenei reale astfel nct orice operator economic, indiferent de naionalitate, s aib dreptul de a participa la procedura de atribuire i, implicit, de a deveni, n condiiile legii, contractant; - tratamentul egal, respectiv stabilirea i aplicarea, n toate etapele procedurii de atribuire, a unor reguli, cerine i criterii, identice pentru toi operatorii economici, astfel nct toi participanii la procedura s beneficieze de anse egale de a deveni, n condiiile legii, contractant; - recunoaterea reciproc, respectiv acceptarea: - produselor, serviciilor, lucrrilor oferite n mod licit pe piaa Uniunii Europene; - diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autoritile competente din alte state; - specificaiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel naional; - transparena, respectiv aducerea la cunotin tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la aplicarea procedurii de atribuire; - proporionalitatea, respectiv asigurarea corelaiei ntre necesitatea obiectiv a autoritii contractante, obiectul contractului de achiziie public i cerinele formulate n contextul aplicrii procedurii de atribuire; - eficiena utilizrii fondurilor, respectiv aplicarea procedurii de atribuire astfel nct s se obin o maximizare a rezultatului urmrit i utilizarea unor criterii de atribuire care s reflecte n primul rnd avantajele de natura economic ale ofertelor prezentate; - asumarea rspunderii, respectiv determinarea clar a sarcinilor i responsabilitilor persoanelor implicate n procesul de achiziie public, urmrindu-se totodat asigurarea profesionalismului, imparialitii i independenei deciziilor adoptate pe parcursul derulrii acestui proces. O.U.G. nr. 34/2006 indic mai multe entiti care au obligaia de a se supune legii achiziiilor publice, avnd calitatea de autoriti contractante: - orice organism al statului - autoritate public sau instituie public - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; - orice organism de drept public, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afla cel puin n una dintre urmtoarele situaii: - este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant sau de ctre un alt organism de drept public;

96

- se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante sau a unui alt organism de drept public; - n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant sau de ctre un alt organism de drept public; orice asociere format din una sau mai multe autoriti contractante. Procedurile de atribuire sunt urmtoarele: a) licitaia deschis, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta; b) licitaia restrns, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune oferta; c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor identificate, candidaii selectai s elaboreze oferta final; d) negocierea - procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri cu candidaii selectai i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli dintre acetia; e) cererea de oferte, respectiv procedura simplificat prin care autoritatea contractant solicit oferte de la mai muli operatori economici. Autoritatea contractant are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai n cazul n care valoarea estimat, fr TVA, a contractului de achiziie public este mai mic dect echivalentul n lei a unor praguri diferite pentru furnizare de utiliti, servicii sau lucrri. f) concursul de soluii, respectiv procedura prin care achiziia are loc n domeniile: amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii. Orice operator economic are dreptul de a participa, individual sau ntr-un grup de operatori, la procedura de atribuire. Ofertantul are dreptul de a include n propunerea tehnic posibilitatea de a subcontracta o parte din contractul respectiv. n documentaia de atribuire a ofertei de achiziie public trebuie incluse, fr a se limita la cele ce urmeaz, cel puin: a) informaii generale privind autoritatea contractant, n special cu privire la adres inclusiv telefon, fax, e-mail persoane de contact, mijloace de comunicare etc.;

97

b) instruciuni privind date limit care trebuie respectate i formaliti care trebuie ndeplinite n legtur cu participarea la procedura de atribuire; c) cerinele minime de calificare precum i documentele care urmeaz s fie prezentate de ofertani/candidai pentru dovedirea ndeplinirii criteriilor de calificare i selecie; d) caietul de sarcini sau documentaia descriptiv; e) alte instruciuni privind modul de elaborare i prezentare a propunerii tehnice i financiare. Caietul de sarcini conine, n mod obligatoriu, o serie de specificaii tehnice care s permit oricrui ofertant accesul egal la procedura de atribuire, fr a avea ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natur s restrng concurena ntre operatorii economici. Modalitile speciale de atribuire sunt urmtoarele: - acordul-cadru: nelegerea scris intervenita ntre una sau mai multe autoriti contractante i unul sau mai muli operatori economici, al crei scop este stabilirea elementelor/condiiilor eseniale care vor guverna contractele de achiziie public ce urmeaz a fi atribuite ntr-o perioad dat, n mod special n ceea ce privete preul i, dup caz, cantitile avute n vedere. - sistemul de achiziie dinamic: proces n ntregime electronic, limitat n timp i deschis pe ntreaga sa durat oricrui operator economic care ndeplinete criteriile de calificare i selecie i care a prezentat o ofert iniial conform cu cerinele caietului de sarcini. - licitaie electronic: proces repetitiv realizat dup o prim evaluare complet a ofertelor, n care ofertanii au posibilitatea, exclusiv prin intermediul mijloacelor electronice, de a reduce preurile prezentate i/sau de a mbunti alte elemente ale ofertei; evaluarea finala trebuie s se realizeze n mod automat prin mijloacele electronice utilizate. Autoritatea contractant are obligaiei s ntocmeasc un dosar pentru fiecare contract atribuit, acord-cadru ncheiat sau lansare a unui sistem de achiziie dinamic. Acesta are caracter de document public. Accesul persoanelor la aceste informaii se realizeaz cu respectarea termenelor i procedurilor prevzute de reglementrile legale privind liberul acces la informaiile de interes public - Legea nr. 544/2001 - i nu poate fi restricionat dect n msura n care aceste informaii sunt clasificate sau protejate de un drept de proprietate intelectual, potrivit legii.

98

CAPITOLUL 8 CAPITOLUL 8 DECIZIA COMPONENT A ACTIVITII DECIZIA COMPONENT A ACTIVITII MANAGERIALE N ORGANIZAIILE PUBLICE MANAGERIALE N ORGANIZAIILE PUBLICE

8. 1. Locul deciziei n actul managerial

Decizia este un element esenial al managementului, considerat de unii autori - cel mai important instrument specific de exprimare, iar de numeroi ali autori nsi esena actului de conducere. Oricum, decizia constituie piesa de rezisten a managementului, expresia sa cea mai activ, cea mai dinamic, prin care i exercit n mod plenar funciile. Prin demersul pe care l presupune i prin efectele ei, decizia este cel mai caracteristic mod de exprimare al managerilor, este nsi msura nivelului calitativ al pregtirii i al talentului lor. O parte a literaturii de specialitate o consider o funcie de prim importan a activitii de conducere. Argumente care susin importana i locul deciziei n procesul de conducere se pot enumera dup cum urmeaz: " organizaia este creat, exist, nu ca scop n sine, ci ea reprezint doar mijlocul pe care l are la dispoziie managerul pentru atingerea anumitor obiective. Conducerea organizaiei are tocmai rolul de a asigura atingerea obiectivelor, prin corecturi aduse activitii, ori de cte ori aceasta se abate de la drumul pe care l are de urmat, fapt realizat printr-un ir continuu de decizii i comenzi aferente de dirijare a eforturilor organizaiei spre scopul su final. Dac acceptm faptul c managementul reprezint un ansamblu de activiti desfurate ntr-un circuit, prin care circul n permanen mesaje de comand i mesaje de verificare a modului cum au fost transpuse n practic, atunci, n esena sa, activitatea decizional vizeaz transformarea informaiilor de stare n decizii i transmiterea lor n sistemul de execuie (prin intermediul unor mesaje de comand). n aceast accepiune se identific un ir continuu de decizii, care au drept intrri informaiile de stare obinute prin feed-back-ul sistemului organizaional i drept ieiri ordine, hotrri, dispoziii, etc. Toate activitile manageriale se finalizeaz de fapt prin luarea unor decizii de a face sau nu ceva, de a aciona sau a proceda ntr-un anumit mod, ntr-un domeniu sau altul. Astfel, devine evident faptul c decizia este esena activitii de management i n sistemul administraiei publice.

99

8. 2. Conceptul de decizie i tipologia acesteia

Prin funciile sale ntreprinderea public urmrete s se integreze n raport cu schimbrile ce au loc n permanen n mediul su de aciune i s reacioneze prompt la modificrile de orice natur ale acestuia. Toate acestea se realizeaz prin intermediul procesului decizional 73 , bazat pe existena unui sistem de management i a unui sistem condus, fundamentate de informaii organizate n structuri distincte. Sistem de management Informaii de comand Sistem condus Informaii de stare

Fig. nr. 2. Circuitul informaiilor n procesul decizional Elementele constitutive-cheie ale unei situaii decizionale sunt factorul de luare a deciziei sau decidentul i mediul ambiant decizional. Decidentul este ntotdeauna un manager sau un organism managerial care, n virtutea obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor circumscrise, adopt decizia n vederea soluionrii unei probleme identificate n situaia respectiv. Mediul ambiant decizional cuprinde ansamblul elementelor interne i externe firmei, care alctuiesc situaia decizional, caracterizat prin manifestarea unor influene directe i indirecte semnificative asupra coninutului i rezultatelor deciziei manageriale. Indiferent dac obiectivul urmrit este de natur tactic sau strategic, dac urmrete influenarea utilizatorilor poteniali sau adaptarea organizaiei la cerinele acestora, angajarea unor funcionari publici pe posturi noi sau utilizarea eficient a resurselor organizaiei, decizia urmrete un anumit mod de aciune, atingerea unui obiectiv, precum i mijloacele i cile concrete de realizare a acestora. Decizia este procesul de alegere a unei ci de aciune n vederea atingerii unor obiective, prin a crei aplicare este influenat activitatea decidentului i a colaboratorilor implicai. O situaie decizional presupune n mod obligatoriu: - unul sau mai multe obiective de atins; - dou sau mai multe variante (alternative) de aciune care pot asigura realizarea obiectivelor propuse; - un grup de criterii de analiz a fiecrei alternative decizionale ; Decizia solicit capacitatea acelor angajai, care au anumite responsabiliti de a lua hotrri n toate problemele ce intr n sfera lor de competen. n aceast
73

Marinescu P., Managementul instituiilor publice, http://www.unibuc.ro/ro/bv_m

100

accepiune decizia este legat de conducere n general nefiind un proces al vieii economice contemporane. tiina managementului determin abordarea unui element calitativ nou al deciziei, exprimat prin utilizarea n elaborarea sa, a unor componente tiinifice, bazate pe raionamente orientate spre analiza profund a factorilor ce influeneaz procesele, activiti i rezultatele ateptate de ctre cei implicai. n orice tip de organizaie, decizia este un proces dinamic, ce are ca scop alegerea contient dintre mai multe posibiliti (mai multe variante), a unei direcii de aciune n vederea atingerii unui obiectiv exprimat printr-un anumit nivel de eficien economic i social (maxim posibil). n contextul definirii menionate, se pot distinge mai multe caracteristici de importan major ale deciziei: 1. decizia trebuie s fie rezultatul unui proces decizional raional, ceea ce impune o analiz logic a contextului n care au loc situaiile i evenimentele care au determinat aciunile propriu-zise. 2. orice decizie trebuie fundamentat prin abordarea tiinific a problemelor analizate (cercetare operaional i matematic, modelare economic) sau printr-o analiz logic bazat pe experien i intuiie. 3. luarea deciziei este realizat prin alegerea soluiei din mai multe variante posibile, ceea ce presupune utilizarea unui mare volum de informaii care s reflecte ct mai bine realitatea. 4. alegerea unei variante dintre cele identificate trebuie s fie rezultatul unui act contient, deliberat, al celor direct implicai. 5. decizia presupune existena unui obiectiv msurabil i precis determinat care s permit evaluarea periodic i final a gradului su de atingere. 6. adoptarea deciziei este considerat ca fiind acel moment distinct din cadrul procesului de managerial, care marcheaz trecerea de la raionamentul creator al decidenilor la aciunea concret care va produce rezultatele dorite. n mediul organizaional public se are n vedere eficiena procesului decizional, prin utilizarea raional a mijloacelor financiare i materiale, astfel nct s poat fi identificate consecine favorabile privind modul n care administraia i atinge scopul su, satisfacerea interesului public general. Din acest punct de vedere deciziile pot fi grupate n dou categorii: a. Decizii care nu solicit n mod necesar o fundamentare tiinific: - se includ n aceast categorie o mare parte a deciziilor ce trebuie luate n cursul unui ciclu specific activitii de conducere. Multe dintre aceste decizii se adopt exclusiv pe baza experienei manageriale i a respectrii circumstanelor legale. b. Decizii pentru a cror fundamentare este strict necesar i posibil fundamentarea tiinific : - deciziile vor avea un impact major asupra modului n care organizaia

101

public i va ndeplini obiectivele. n cazul acestora, managerii publici au la dispoziie suficient timp pentru a utiliza instrumente moderne de fundamentare tiinific, dar este absolut obligatorie concentrarea lor spre optimizarea alternativei decizionale propuse. Pe parcursul desfurrii activitilor specifice procesului decizional, decidenii se concentreaz pe respectarea urmtoarele cerine: Cerinele unui proces decizional eficient Tabelul nr. 8 a) b). c). deciziile s fie fundamentate tiinific ori de cte ori este posibil i recomandabil; deciziile trebuie s fie mputernicite i legale; deciziile i dispoziiile ce decurg din activitatea managerilor s fie transmise corect subordonailor (executani) astfel nct s nu dea posibilitatea unor aprecieri sau interpretri diferite; orice decizie trebuie s fie integrat n ansamblul procesului decizional, n raport cu direcia strategic urmat de ctre ntreaga organizaie; decizia trebuie s fie luat operativ, imediat ce a aprut o problem de soluionat; deciziile trebuie s fie formulate n termeni corespunztori nivelului cruia i se adreseaz.

d). e). f).

n contextul organizaional creat, se poate concluziona c orice demers decizional include urmtoarele componente: - obiectivele urmrite; - decidentul/decidenii; - modalitatea de aciune asupra problemei aprute; - locul i responsabilii desfurrii i soluionrii problemei care necesit o decizie; - perioada de valabilitate i momentul de cnd se va aplica soluia la locul de rezolvare a problemei ; - sursele de finanare; - resursele i mijloacele puse la dispoziie; - rezultatele urmrite sau ateptate de ctre cei interesai. Organizaiile publice se confrunt cu multiple probleme n decursul angajrii lor n scopul asigurrii funcionalitii sau a servirii cetenilor. Tipologia deciziilor adoptate este determinat de criteriile utilizate n elaborarea lor i de complexitatea procesului decizional. Clasificarea deciziilor permite o cunoatere mai bun a lor i ofer informaii utile decidentului (factorilor decizionali) n vederea unei corecte organizri a proceselor de munc. Cele mai importante criterii de clasificare a deciziilor pot fi formulate astfel:

102

a) dup natura obiectivelor urmrite i orizontul de timp la care se refer: Decizii strategice: - se adopt la cel mai nalt nivel ierarhic; - sunt elaborate pentru perioade mari de timp; - stabilesc linia de urmat pentru ca organizaia s-i realizeze obiectivele fundamentale; - vizeaz aciuni de mari proporii privind dezvoltarea viitoare a organizaiei; - fundamentarea lor presupune o munc complex i include utilizarea unor metode tiinifice i un bogat volum de informaii; - se includ n planurile pe termen lung sau mediu ale organizaiei. Decizii tactice : - acoper o perioad de timp de la o lun pn la un an; vizeaz activitatea curent a compartimentelor sau a organizaiei; - asigur realizarea obiectivelor i a deciziilor strategice prevzute iniial n planurile pe termen lung; - sunt adoptate la niveluri ierarhice superioare sau medii; - sunt integrate n planurile, sau n programele pe termen scurt; - sunt adoptate n urma unui lung proces decizional, n care sunt folosite metode tiinifice de prelucrare a celor mai relevante informaii. Decizii curente: - sunt adoptate pentru o perioad de timp scurt - maxim o lun; - sunt extrem de numeroase; - se adopt cu precdere la niveluri ierarhice medii i inferioare; - vizeaz desfurarea zilnic a procesului administrativ i n general activitile curente; - pregtirea lor nu necesit un timp ndelungat i adesea se adopt pe baza experienei decidentului, a experimentrii i intuiiei acestuia. b) dup modul de elaborare i adoptare: (criteriul este stabilit de Herbert Simon) Decizii neprogramate: - se refer la probleme noi sau la obiective deosebite n activitatea organizaiei, care apar n afara programului sau a planului de activitate iniial stabilit. Caracteristica distinctiv, n ambele cazuri, este imposibilitatea programrii anticipate a momentului cnd trebuie luat o astfel de decizie precum i a modului n care trebuie procedat pentru elaborarea i adoptarea ei. - presupun soluii imediate, posibil ca urmare a urgenei soluionrii problemei. Decizii semiprogramate: - au n vedere unele situaii sau obiective limitate n activitatea componentelor structurale ale organizaiei sau a ansamblului acesteia; - sunt elaborate i adoptate pe baza unor elemente programate, a cror combinare n soluia final, nu poate fi anticipat, datorit varietii situaiilor, dar se procedeaz de fiecare dat n mod inedit de ctre decident ; se ntlnesc foarte frecvent n procesul decizional al instituiilor i organizaiilor care presteaz servicii publice. Decizii programate: - sunt elaborate i adoptate pe baza unor procedee integral reglementate, mai ales la niveluri ierarhice medii i inferioare; - se adopt pentru aciuni concrete, imediate i cu grad mare de repetabilitate (caracterul de rutin face posibil programarea prealabil a deciziilor); - acest tip de decizie se ntlnete n practic, inclusiv n organizaiile de servicii publice, cu o frecven mare, iar metodologia de adoptare a lor este pregtit cu ajutorul unui bogat instrumentar tiinific. c) Dup sfera de competen a managerului decident

103

Decizii independente: - adoptate din iniiativa managerului n a crui sfer de competen intr problema de soluionat (de exemplu, eful Direciei Resurse umane ia decizia instruirii subordonailor ntr-o anumit perioad a anului); - hotrrile luate sunt aplicate de la data stabilit de decident fr o prealabil aprobare a managerilor aflai pe niveluri ierarhice superioare; - n aceast categorie se includ deciziile curente i o parte dintre cele tactice. Decizii dependente: - adoptarea i aplicarea lor sunt condiionate de aprobarea i avizarea de ctre managerul situat pe un nivel ierarhic superior celui care a luat decizia sau de ctre un organism managerial superior (Consiliul local); - se includ n aceast categorie deciziile privind problemele ce depesc parial competena unui nivel ierarhic.

8. 3. Decizia administrativ
Decizia, ca esen a actului de conducere, poate antrena, n funcie de coninutul ei, consecine pozitive sau negative , care pot merge de la nregistrarea unui mare succes la erori grave. Indiferent de resursele utilizate sau de consecinele i urmrile posibile, decizia luat la un moment dat presupune existena unui mecanism din care fac parte mai multe sisteme: - un sistem de analiz care are rolul de a identifica i formula variantele, alternativele posibile; - un sistem de previziune care are rol de a anticipa consecinele viitoarei decizii care ar fi luat pentru fiecare variant n parte; - un sistem de evaluare care apreciaz fiecare variant n parte i, n mod distinct ateptrile cele alese; - un sistem de referin constituit pe un sistem de criterii n funcie de care se analizeaz msura n care aciunile declanate evolueaz n direcia stabilit i msura n care obiectivele stabilite au fost ndeplinite. Elaborarea i adoptarea unei decizii presupune parcurgerea unui proces decizional caracteristic ale crui etape (faze) parcurse ntr-o ordine logic sunt: 1. Identificarea corect a problemei aprute pentru a crei rezolvare este necesar o decizie. Aceast etap are drept obiectiv evidenierea factorilor care au declanat apariia unei situaii ce urmeaz a face obiectul unei decizii. n mediul organizaional, decidenii se confrunt cu una din urmtoarele situaii: a) problema ce trebuie rezolvat este evident iar ipoteza iniial poate fi corect i uor de enunat; sau, b) apariia problemei poate avea mai multe cauze, iar cea real nu este uor de identificat, astfel c ipoteza este mai dificil de identificat.

104

2. Culegerea i prelucrarea primar a datelor, a informaiilor relevante pentru situaia analizat. Indiferent de coninutul la care se refer sau de nivelul ierarhic la care se adopt, decizia trebuie s aib la baz un suport informaional solid, format din date culese, informaii prelucrate sub form contabil, statistic, tehnic, precum i rezultate actualizate ale unor cercetri. n fundamentarea deciziei administrative sunt avute n vedere raionamente bazate pe: - legi, ordonane guvernamentale, hotrri, metodologii emise de organe legislative abilitate, dispoziii anterioare ale factorilor de decizie; - experiena altor organizaii din ar sau strintate, propria experien a organizaiei privind procesul decizional, pentru a fi corect fundamentat stadiul n care se afl un anumit domeniu i ce eforturi sunt fcute de obicei ntr-o situaie similar; - resursele disponibile ale organizaiei care pot fi avute n vedere n elaborarea deciziei. n acest context se utilizeaz tehnici de generare i culegere a unor idei, dezbateri pentru rezolvarea problemelor aflate n discuie, o corect informare a decidenilor. 3. Construirea alternativelor de decizie - este posibil dup ncheierea procesului de informare i prelucrare a informaiei i este etapa ce pregtete momentul deciziei. Acum sunt stabilite, studiate i previzionate consecinele mai multor variante inclusiv a celei care va deveni decizie i se va aplica. n aceast etap se utilizeaz metode matematice pentru a construi soluii alternative ale rezolvrii problemei. Sunt cercetate i se analizeaz consecinele posibile ale fiecrei alternative (se utilizeaz modelarea matematic, analiza logic a factorilor relevani). Etapa este executat de personal de specialitate care la sfritul procedurilor de calcul i analiz, prezint decidentului variantele (alternative) de decizie. 4. Adoptarea deciziei propriu-zise Etapa invoc cea mai mare responsabilitate din ntreg procesul decizional, datorit ireversibilitii ei; aa cum va fi adoptat decizia, ea se aplic n mod garantat n practic i va produce consecinele ateptate. Existena mai multor variante din care decidenii trebuie s aleag, nu reprezint o garanie a unei decizii eficiente. n oricare dintre situaii se pot comite erori care nu pot fi iniial prevzute, dar sunt o urmare a aciunii factorilor necontrolabili. n acest sens, stabilirea unor criterii corect specificate este avut n vedere pentru analiz n cazul tuturor alternativelor propuse pentru soluionarea problemei. Alegerea uneia dintre alternative implic manifestarea responsabilitii decizionale a managerului i atrage dup sine rspunderea i asumarea unor riscuri. Decidenii se orienteaz pentru a identifica, preveni i diminua riscul potenial, prin evaluarea raportului dintre rezultatele dorite i pericolele presupuse, pentru fiecare

105

variant n parte, alegnd rezultatul cel mai benefic, avantajos pentru acea problem i pentru organizaie n ansamblul ei; Raionalizarea resurselor implicate n adoptarea deciziilor reprezint o condiie permanent urmrit de decideni. Acetia vor prefera soluiile (deciziile) care vor avea cel mai bun raport rezultate / eforturi i vor exprima consumurile cele mai eficiente din acest punct de vedere. n alegerea cii optime de aciune dintre toate alternativele enunate iniial, li se acord o deosebit importan resurselor umane implicate, deoarece acestea condiioneaz transpunerea corect n practic a deciziei. 5. Executarea deciziei precede ncheierea procesului decizional i a ntregului ansamblu de activiti din care se compune acesta. n aceast etap, se organizeaz condiiile necesare pentru realizarea deciziei luate, stabilindu-se un program concret de aciune pentru aceasta, materializat n dispoziii, ordine, instruciuni, proceduri. n acest context, decizia are un caracter normativ i obligatoriu. 6. Prin controlul gradului de ndeplinire a deciziei se urmrete, n final, determinarea cauzelor care au generat eventuale abateri de la programul stabilit iniial i n raport cu rezultatele ateptate. Astfel, unele etape au avut o importan mai mare sau mai mic n funcie de nivelul ierarhic la care se ia decizia i n funcie de consecinele ei, dar rezultatul final exprim modul realist de aciune pe care l-au adoptat managerii decideni.

8. 4. Metode utilizate n adoptarea deciziilor n organizaiile publice

n procesul de elaborare i fundamentare a deciziilor este utilizat o gam ampl de metode de analiz a problemelor ce presupun decizii i de adoptare propriu-zis a deciziilor. Stabilirea unei anumite metode sau a alteia este determinat de complexitatea problemei sau problemelor ce trebuiesc rezolvate, de gradul de noutate a problemelor, de timpul aflat la dispoziia decidenilor, de gradul de pregtire i competen a decidentului etc. Organizaiile i instituiile ce aparin sectorului public utilizeaz mai multe categorii de metode, adaptate n raport cu cele care servesc sectorul privat: a) metodele tradiionale : acestea vizeaz un ansamblu de procedee utilizate de decideni individuali. Elementul predominant n fundamentarea deciziilor este calitatea i personalitatea decidentului. Un rol esenial l au: intuiia, experiena acumulat, imaginaia, bunul sim etc. Coninutul tiinific al deciziei se dobndete prin alturarea fa de aceste componente, a unei bune documentri i informri. b) metodele comparative : sunt utilizate n fundamentarea unor decizii, avnd la baz principiul continuitii fenomenelor. Acestea constau n confruntarea unor elemente

106

(indicatori) obinute din calcule, cu valori anterior nregistrate sau poststabilite, cuprinse n planuri, programe etc. Aceste metode cunosc o arie larg de utilizare, mai ales n sfera deciziilor tactice. c) metodele de optimizare : au ca obiectiv obinerea unui rezultat optim din punct de vedere administrativ, dei ele se bazeaz pe utilizarea unui vast instrumentar matematic. Asftel, procesul de elaborare a deciziei este ncadrat ntr-un anumit model decizional, dup cum este caracterizat situaia care necesit soluionarea printr-o decizie, de volumul, structura i calitatea informaiilor de care se beneficiaz. Astfel, managerii publici pot utiliza: - modele de optimizare matematice care servesc la luarea deciziei n condiii de certitudine - atunci cnd toate elementele necesare sunt cunoscute: alternativele, criteriile i consecinele pentru simularea decizional, metoda utilitii decizionale; - modele de optimizare a deciziilor n condiii de incertitudine, utilizate atunci cnd cele mai multe decizii sunt luate n mprejurri necunoscute, iar efectul lor nu poate fi anticipat cu certitudine, ci doar cu o anumit probabilitate. - modele de optimizare a deciziilor n condiii de risc, atunci cnd decidenii ataeaz unei anumite probleme de soluionat i un anumit nivel de risc.

107

CAPITOLUL 9 CAPITOLUL 9 COMUNICAREA N ORGANIZAIILE PUBLICE COMUNICAREA N ORGANIZAIILE PUBLICE

9.1. Elemente i funcii ale procesului de comunicare

Comunicarea se definete ca un proces interpersonal de transmitere i recepie de simboluri care au nelesuri ataate. El poate fi sau nu organizat, pentru a permite crearea de legturi ntre angajai, ntre instituiile publice i ntre instituiile publice i ceteni, n scopul schimbului de informaii, sentimente i idei de esen informaional. La nivelul oricrei organizaii, reprezint un domeniu de studiu care urmrete s stabileasc de ce i cum emit i primesc organizaiile informaii ntr-un mediu sistemic complex. Comunicarea este vital n fiecare dintre ele. Unii specialiti au ajuns la concluzia c elementele manageriale importante 74 sunt: - comunicarea (schimb de informaii de naturi diferite pe cale oral i scris), care ocup aproximativ o treime din timpul de lucru; - managementul tradiional (planificare, luare de decizii i control), care ocup aproximativ tot o treime din timpul de lucru; - corelarea (interaciunea, tot prin comunicare, cu cei din jur, din interior i exteriorul organizaiei), care ocup n jur de o cincime din timp; - managementul resurselor umane (motivare/ncurajare, sftuire/disciplinare, managementul conflictului, angajare de personal) 75 . Toate aceste activiti specifice activitii manageriale au ca principiu fundamental comunicarea. Pentru realizarea obiectivelor sale managerul se va baza pe urmtoarele funcii ale comunicrii: Funcia de informare organizaiile au nevoie de interaciuni n mediul exterior n care funcioneaz i n mediul interior ntre prile ei componente. Cei mai importani sunt oamenii. Managerul este pus n faa monitorizrii la dou feluri de informaie: informaia extern trimis i primit prin intermediul activitilor de marketing,

74 75

Marinescu, P., Managementul instituiilor publice, http://www.unibuc.ro Hill, L. Becoming a Manager, Boston, Mass.: Harvard Business School Press, 1992.

108

reclama, aprovizionare, relaii publice etc. i informaia intern care circul prin canalele formale i neformale de comunicare. Funcia de comand i instruire aceast funcie a comunicrii se refer la modalitile prin care managerii se asigur c oamenii i departamentele acioneaz continuu n direcia obiectivelor organizaiei. Funcia de influenare i convingere, ndrumare i sftuire prin aceast funcie se realizeaz moduri specifice de control asupra informaiei i asupra comportrii membrilor organizaiei. Funcia de integrare i meninere funcie ce trebuie privit sub urmtoarele aspecte: - pstrarea organizaiei n stare operaional prin cursivitatea informaiei; - folosirea corect a canalelor de comunicare pentru a evita ncrcarea cu informaie inutil; - sortarea i verificarea datelor; integrarea prilor n ntreg prin raportarea lor la acesta i la contextul n care prile trebuie s funcioneze. Angajaii pot fi motivai prin comunicare, atunci cnd sunt interesai de strategia organizaiei. Prin acest proces, managerul poate asigura circulaia informaiei; informaia corect i util trebuie s ajung la locul potrivit n momentul potrivit astfel c eforturile tuturor s se coordoneze ntre ele. Organizaia care comunic este recunoscut prin urmtoarele caracteristici: - este clarificat rolul comunicrii n atingerea obiectivelor companiei; - planurile de dezvoltare ale activitilor conin un plan de comunicare n detaliu; - la nivel individual, sunt precizate responsabilitile fiecrei persoane legate de procesul de comunicare organizaional; - suportul oferit angajailor pentru creterea competenelor de comunicare este real, msurabil, planificat i eficient; - feed-back-ul este deja a doua natur a organizaiei, fiind integrat cu drepturi depline n cultura organizaional.

9.2. Modele de comunicare utilizate n organizaii

Pe de o parte managerii tiu c succesul lor depinde n mare msur de abilitatea lor de a comunica. Pe de alt parte, cel mai adesea, managerii nu tiu ce nseamn o comunicare perfect i eficient. Unii afirm c dac, angajaii i-ar nelege bine managerii, organizaiile ar funciona mai uor. Totui nenelegerile s-ar putea dovedi utile, precum n cazul angajatului care percepe critica sarcastic a unui manager ca pe o sugestie. O asemenea nenelegere ar putea menine temporar pacea. n general, comportamentele comunicaionale ale managerilor se circumscriu unuia dintre urmtoarele modele: modelul Shannon-Weaver i modelul DANS.

109

Modelul sgeat corespunde schemei Shannon-Weaver 76 a comunicrii conform creia partenerii au roluri bine definite (emitor i receptor) iar receptorul percepe mesajul exact n forma i cu coninutul dorit de emitor. Se observ c n aceast schem singura form a retroaciunii comunicrii este feed-back-ul. Studiile recente au artat ns c putem vorbi i de o retroaciune de tip feed-forward. Diferena dintre cele dou noiuni este urmtoarea: feed-back-ul intr n funciune dup atingerea finalitii, oferind informaii asupra felului cum a fost receptat mesajul (fluxul informaional ce pornete de la receptor la emitor) i asupra felului cum trebuie receptat mesajul (fluxul informaional se pornete de la emitor la receptor); feed-forward-ul intr n funciune preventiv, anticipnd o anumit evoluie i pe baza acestei anticipri persoana acioneaz pentru a mbunti ansele de a atinge obiectivele dorite.

Feedback

Sursa receptor

Emitor

Idee, aciune

Codificare

Transmitere

Decodificare

Figura 3 . Procesul de comunicare dup modelul Shannon Weaver Modelul dans, aa cum arat i numele, este ntemeiat pe o comparaie ntre dans i comunicare, ntre cele dou tipuri de interaciuni existnd numeroase asemnri. Iat doar cteva, dintre cele mai importante: Comunicarea este util n scopuri multiple; comunicarea implic o bun coordonare a nelesurilor; comunicarea presupune capacitatea de a anticipa reaciile celorlali; cnd comunicarea se ntrerupe, nu e ntotdeauna rezultatul nenelegerilor, ci mai degrab fiindc unul din parteneri nu are capacitatea de a prevedea reaciile celuilalt. comunicarea e guvernat de reguli Exist dou tipuri de reguli care funcioneaz n conversaii reguli de interpretare i reguli de reglare.
76

Dinu, M., Comunicarea repere fundamentale, Ed.Algos, 2000.

110

Comunicatorii dein un repertoriu de abilitai care pot trece dincolo de nivelul contient; Comunicarea, poate fi privit ca o activitate schematizat; Reuita n comunicare, este o funcie a gradului de coordonare, a modului n care oamenii tiu cum s se adapteze la mediu i la parteneri.

9.3. Comunicarea managerial ca avantaj strategic

Comunicarea managerial eficient este unul dintre instrumentele strategiilor de schimbare a organizaiei. n multe dintre organizaiile din economiile performante se constat n prezent tendina de descentralizare a structurii organizaionale i trecerea de la cea desfurat pe vertical la cea desfurat pe orizontal; exist tendina de adoptare a principiilor TQM (Total Quality Management), a ideii mputernicirii i implicrii angajailor i a lucrului n echipe. Comunicarea intern eficace devine un element cheie al strategiei organizaiei. Caracteristicile eseniale ale acesteia devin astfel: comunicarea trebuie s aib loc fr ncetare i prin orice mijloace; comunicarea trebuie s funcioneze la nivel emoional mai degrab dect intelectual. Comunicarea managerial include aspecte complexe corelate cu procesul de schimbare nu numai n comunicarea intern, cu angajaii, ci i n comunicarea extern, cu furnizorii, investitori, etc. Comunicarea extern, impune efortul spre dezvoltarea deprinderilor de comunicare managerial ntre culturi organizaionale i naionale diferite. Se observ schimbri fundamentale n comportarea presei i a auditoriului organizaiei: - apariia unor probleme extrem de complexe; - nevoia de transparen a sistemului de decizii; - nevoia de a comunica totul i imediat; - credibilitatea intern i extern a conducerilor organizaiilor; - nevoia schimbrii percepiei investitorilor fa de organizaie; - nevoia parteneriatului cu sindicatele. Exist diferene ntre deprindere i aptitudini: deprinderea poate fi format, dezvoltat i perfecionat; aptitudinea este o abilitate nnscut. Managerii trebuie s-i nsueasc anumite deprinderi, comportamente i tehnici specifice. Tehnicile fundamentale de comunicare, pot fi grupate n: - tehnici de recepionare a mesajelor; - tehnici de interpretare a mesajului; - tehnici de redare a mesajelor. Barierele apar n toate modurile de comunicare, dintre care se pot enumera: percepia, emoiile, ncrederea i credibilitatea, dificultile de ascultare, filtrajul,

111

suprancrcarea cu informaii, locul i timpul, zgomotele i media selectat. Comunicarea nu poate fi separat de personalitatea oamenilor.

9.4. Modaliti de comunicare n organizaiile publice

1. Comunicarea oral Situaiile specifice de comunicare managerial oral sunt urmtoarele: Comunicarea fa n fa cu o persoan are avantajul c este direct i c permite folosirea tuturor mijloacelor verbale i nonverbale de comunicare. Ea poate fi interactiv, permind ajustarea mesajelor pe parcurs, pe baza feed-back-ului verbal i nonverbal. Comunicarea interpersonal este important n situaii de evaluare a performanei i motivare, de dare de instruciuni, de rezolvare de conflicte, de negociere etc. Comunicarea interpersonal focalizat pe construirea de relaii interpersonale este necesar n procesul de ndrumare i sftuire a angajailor. Comunicarea managerial n grup are funciuni caracteristice cum sunt: ajut la definirea grupului, sprijin procesul de implementare a deciziilor i schimbrii. O form a comunicrii n grup este comunicarea n faa unui auditoriu; ea are ca scop formarea unei imagini proprii, a grupului sau a organizaiei. Comunicarea oral, ca mod de comunicare a managerului, trebuie s in cont de muli factori de context cum ar fi: cultura organizaional, experienele avute de a lungul comunicrii anterioare, diverse motive care stau la baza relaiilor personale, sociale i profesionale. Adresarea oral are ca forme specifice mai importante prezentarea, briefingul, raportul de situaie i raportul final. Prezentrile pot avea loc n interiorul organizaiei sau n exteriorul ei. n cazul prezentrilor n interiorul organizaiei se presupune, n general, c auditoriul are caracteristici comune. Prezentrile n faa unui auditoriu extern organizaiei, pot determina dou probleme importante: - dificultatea adaptrii prezentrii i a vorbitorului la auditoriul i cadrul extern, mai puin cunoscute; - faza dificil a ntrebrilor i rspunsurilor. Att prezentrile interne ct i cele externe prezint neajunsuri frecvente, dintre care pot fi specificate: - prezentrile sunt confuze (informaia trebuie astfel organizat nct s poat fi urmat i neleas) - prezentrile sunt prea lungi (concizia, alturi de claritate, este ntotdeauna apreciat pozitiv) - prezentrile sunt neconvingtoare (auditoriul trebuie convins c informaia este important i c argumentele sunt corecte)

112

- stilul de prezentare a informaiilor este deficitar. Briefingul este o prezentare mai scurt cu scop de rezumare a unor informaii sau cu scop de informare la zi privind activiti de afaceri, proiecte n desfurare, programe sau proceduri. Ca format, briefingul este de obicei o comunicare ntr-un singur sens, de la vorbitor spre auditoriu; procesul de informare poate s implice i auditoriul. Raportul are ca scop analiza situaiei unei activiti sau proiect i const n prezentarea de informaii relevante pentru o anumit faz a acestora sau pentru finalizarea lor. Raportul de situaie se face printr-o prezentare de 30-40 minute. Scopul raportului de situaie este de a familiariza auditoriul cu starea la zi a proiectului sau activitii i, uneori, s fac referiri la proiecii n viitor. Raportul final este o prezentare formal major de 40-60 minute, destinat analizei muncii la ntregul proiect, de la nceput pn la sfrit. Are ca scop recomandarea pentru luarea unor decizii sau rezolvarea unei probleme, prezentarea unui rezultat final al muncii n cadrul unui proiect. Situaiile neprevzute de comunicare oral apar frecvent n activitatea de comunicare a managerului. Calitatea acestei forme de comunicare poate crete dac avem n vedere faptul c perioada de graie (intervalul dintre ntrebare i rspuns) furnizeaz timpul necesar pentru a decide asupra ideilor ce se vor emite i pentru a lua decizii legate de mesaj. Alt tip de comunicare oral este cea prin telefon. Aspectul distinctiv al acestei comunicri este lipsa din mesaj a elementelor de natur nonverbal. Aceasta genereaz o distan psihologic fa de interlocutor care duce n mod firesc la un coninut depersonalizat al mesajului. Comunicarea cu mass-media poate mbrca forme diferite: interviurile exclusive i spontane; comunicatele de pres; conferinele de pres. Planurile strategice ale organizaiei trebuie s includ i un plan n legtur cu relaiile de comunicare cu mass-media. 2. Comunicarea n scris Comunicarea scris se bazeaz pe conceperea i transmiterea mesajului. Caracteristicile pe care trebuie s le posede un mesaj scris pentru a fi eficient sunt urmtoarele: s fie uor de citit; s fie corect; s fie adecvat direciei de transmitere; s fie bine gndit n raport cu ceea ce dorete s transmit. nainte de a comunica ceva trebuie stabilit scopul pentru care se dorete transmiterea un mesaj. Managerii i subordonaii lor trebuie s clarifice dac este

113

oportun transmiterea mesajului, reacia de rspuns este favorabil i mesajul transmis are anse s-i ating scopul. Pasul urmtor n procesul de scriere este clarificarea i sistematizarea gndurilor n legtur cu materialul care este oportun s fie scris. Acest proces cuprinde urmtoarele faze: generarea ideilor; sistematizarea informaiilor; organizarea materialului obinut sub form scris. Ultimul pas const n scrierea propriu-zis a mesajului, ncepnd cu redactarea lui i continund cu editarea i punerea lui n forma adecvat. Este extrem de important contientizarea faptului c a gndi - constituie aproximativ 40% din timpul necesar ntocmirii unui mesaj scris - i a scrie aproximativ 60%, deoarece acestea sunt dou procese diferite. n acest context, comunicarea n scris ajut oamenii s devin mai sistematici n gndire. Studierea atent a semnificaiei, pentru a cunoate precis nuanele, este o condiie a calitii mesajului. 3. Comunicarea non-verbal n comunicarea oral (direct, fa n fa), oamenii transmit mesaje prin intermediul expresiilor faciale, modulaiilor vocii, gesturilor i a posturii corpului. Adesea nu suntem contieni de gesturile noastre i de efectele pe care le au acestea asupra interlocutorului. n cadrul comunicrii non-verbale putem s analizm i mediul n care are loc comunicarea. Este foarte important s tim n ce mediu poate avea loc un dialog sau altul. Ambientul contribuie la o bun desfurare a edinelor sau ntrevederilor de orice fel. Att aciunile nfptuite ct i cele nerealizate transmit un mesaj. Managerul care uit s mulumeasc unui subordonat sau s se in de o promisiune, comunic ceva. Importana i complexitatea procesului de comunicare este susinut de canalele utilizate. Principalele canale de comunicare utilizate de organizaiile publice sunt : Canale de comunicare utilizate de organizaiile publice Tabelul nr.9 Caracteristici i forme specifice Pot Scrisori, memo-uri, rapoarte Avantaje Dezavantaje

nregistrri permanente. Necesit spaiu de Mesaje consecvente ctre depozitare. toi primitorii. Lipsa implicrii personale. Pot fi citite i li se poate Volum excesiv. Rspuns rspunde la momentul ntrziat potrivit.

114

Mijloace electronice

Mesaje e-mail, Rapide, cu un consum redus Posibil numai ntre cei fax-uri, de hrtie, rspunsul poate fi care fac parte din reea. conferine imediat dac receptorul se Apare pericolul scurgerii video afl pe linie. de informaii confideniale Cost redus fa de trimiterile potale. ntlnirea a Mecanisme efective de Consum mare de timp Nu dou sau mai concentrare a eforturilor toate discuiile prezint multe pentru transmiterea importan pentru toi persoane. informaiilor, soluionarea participanii. Formale- problemelor, documentarea Dac nu sunt structurate Neformale deciziilor etc. pot fi manevrate n scopul PlanificatePot asigura angajarea evitrii lurii unor decizii. Neplanificate grupului fa de obiectivele Structuratestabilite. Nestructurate Modalitate Se poate obine un rspuns concret, imediat. imediat i Asigur un tip de contact direct de personal transmitere sau obinere de informaii Cel mai utilizat Cel mai utilizat i obinuit i obinuit canal de comunicare. canal de Canalul cel mai preferat comunicare. Canalul cel mai preferat Nu se fac nregistrri scrise. Nu permit feed-back vizual

ntruniri

Convorbiri telefonice

Fa n fa

Consum de timp. Nu se fac nregistrri scrise

Sursa mesajului sau emitorul, este o persoan, care dorete s comunice cu o alt persoan-receptorul. Pentru a comunica, sursa traduce nelesul pe care vrea s-l transmit n simboluri. Acest proces de traducere implic att simboluri verbale ct i non-verbale, frecvent o combinaie a acestora. Receptorul, la rndul su, va decoda simbolurile primite transformndu-le ntr-un neles perceput. Decodificarea este procesul prin care mesajele recepionate sunt translatare n termeni (simboluri) ce au semnificaie pentru destinatari. Specialitii au tendina s

115

codifice mesajele ntr-un limbaj care este neles de ali specialiti din acelai domeniu, dar mai puin de public. ntre emitor i receptor, mesajul poate fi modificat datorit unor bariere. Acestea pot fi clasificate n diverse categorii: fizice, lingvistice, factori personali. Barierele fizice in n general de mediu (acustic, lumin, distana etc.). Barierele lingvistice pot ine de limba vorbit, dar i de vocabular, putnd apare dificulti n receptarea mesajului dac acesta este transmis ntr-un limbaj de specialitate n care se folosesc cuvinte prea puin uzuale. Procesul de comunicare este influenat de factori personali, care pot fi: - implicarea pozitiv a celui care recepteaz mesajul; - implicarea negativ (chiar nainte de a recepta mesajul, interlocutorul are ceva mpotriva subiectului sau a emitorului). - ameninarea statutului (situaia n care un director nu mai ascult opinia unui subaltern, pentru simplul fapt c este contrar opiniei sale); - presupuneri subiective (cred c vrea ceva de la mine, altfel nu mi-ar vorbi...); - agenda ascuns (dac stau de vorb cu el poate aflu ceva i despre ce au ei de gnd s fac n viitor). n procesul comunicrii reacia pe care o are receptorul fa de mesajul transmis de surs este un mecanism prin care emitorul verific dac mesajul transmis a fost perceput corect de ctre receptor (feedback). De foarte multe ori, cel care transmite mesajul uit s verifice dac nelesul receptat este acelai cu nelesul transmis. Un prim element este feed-back-ul non-verbal. Emitorul trebuie s fie atent la mesajele nonverbale transmise de ctre receptor. Transmiterea mesajelor se poate realiza prin mijloace verbale i non-verbale. Exist o mare varietate de mijloace care pot fi utilizate. O apreciere a acestor mijloace n raport cu gradul de consisten al comunicrii este prezentat n schema de mai jos: Mijloace de comunicare Gradul de consisten a mesajelor Discuii fa n fa RIDICAT Conversaii telefonice Scrisori/memorii Pota voice (voice-mail) Pota electronic (e-mail) Documentele scrise/numerice SCZUT
[Adaptare dup: Marinescu, P., Managementul instituiilor publice, http:// www.unibuc.ro]

Calitatea procesului de comunicare se poate stabili n raport cu urmtoarele criterii, n raport de care se apreciaz: - elaborarea mesajelor n funcie de particularitile specifice destinatarilor; - capacitatea de a transmite multe informaii simultan;

116

- rapiditatea sesizrii erorilor, prin folosirea conexiunii inverse i corectarea lor; - bogia limbajului utilizat de emitor i receptor. n situaiile n care este necesar un timp ndelungat pentru analiza informaiilor putem considera comunicarea inconsistent. n cazul serviciilor, comunicarea fa n fa este cea mai eficace pentru c ofer rspuns feedback rapid. Astfel se poate valida n timp real mesajul transmis. n acest tip de comunicare un rol important l au: limbajul utilizat de personalul operaional aflat n contact cu clientul; tonul vocii; expresia feei. Mediile prin care se transmit informaiile de la emitor la receptor reprezint canalele de comunicare. n instituiile publice exist dou tipuri de canale: de comunicare: formale i informale. Prin canale formale se transmit fluxurile informaionale oficiale. n raport cu direciile de propagare a fluxurilor informaionale, comunicarea este de mai multe tipuri: vertical descendent; vertical ascendent; orizontal; oblic. Comunicarea vertical descendent cuprinde fluxuri de informaii (mesaje) generate de managerii de la nivelurile ierarhice superioare ale instituiei i adresate celor de la nivelurile inferioare. Ele se manifest ntre manageri i subordonai i se concretizeaz prin decizii, instruciuni, proceduri, memorii oficiale, reglementri interne, norme, rapoarte, etc. Comunicarea vertical ascendent se stabilete ntre conducere i subordonai, fiind caracterizat de fluxuri de informaii orientate de jos n sus n cadrul unei organizaii, pe verticala sistemului de management. Prin intermediul acestor canale de comunicare sunt furnizate informaii pentru control i fundamentarea deciziilor. Comunicarea orizontal apare ntre persoane care ocup poziii situate la acelai nivel ierarhic n structura de management, ntre care exist relaii organizatorice de cooperare. Acest tip de comunicare este necesar pentru coordonarea diverselor funcii ale instituiei. Comunicarea oblic apare, de obicei ntre persoane ce ocupa posturi situate pe niveluri ierarhice diferite, fr ca ntre acestea s existe relaii de autoritate de tip ierarhic. Canalele informale de comunicare se stabilesc n general ntre persoane din grupurile informale. Acestea sunt formate din angajai care au interese comune sau afiniti. Informaiile transferate prin aceste canale sunt neoficiale i au un caracter personal sau general; ele nu sunt verificate. O configurare informal a comunicrii ntr-o instituie public o reprezint generarea (lansarea) zvonurilor. Circulaia zvonurilor poate scurtcircuita canalele formale de comunicare. De obicei, lansarea unui zvon vizeaz : inta (obiectivul zvonului); declaraia (ceea ce trebuie comunicat mediului int); sursa (emitorul).

117

La nivel organizaional exist tendina de evitare a comunicrii vetilor neplcute care poate provoca uneori blocarea activitii economice, n interiorul organizaiei se configureaz diverse grupuri, pe de o parte n raport cu structura firmei (departamentele), pe de alt parte n raport cu interesele indivizilor (grupuri informale). Tabelul nr. 10 TIP DE REEA Tip LAN Tip Y Tip Cerc Tip Roat Tip STEA CARACTERISTICI dezavantaj - distorsiunea mesajului datorat fluxului informaional n serie dou persoane au acelai statut; feed-back rapid , eficient; numr redus de legturi; exist un grad de centralizare reducere grad de interaciune grup; un membru comunic doar cu ali doi;feed-back dificil; organizare stabil, satisfacie mare model centralizat de comunicare n grup; dependen mare de lider la calitatea deciziei; structur stabil dar rapid descentralizare comunicare; informaie liber; implicare egal ntre membrii decizii bune; feed-back rapid i eficient; vitez transmitere informaie mic

[Adaptare dup: Marinescu, P., Managementul instituiilor publice, http:// www.unibuc.ro]

Tipurile de reele ce se pot forma ntr-un grup la nivel organizaional ce configureaz diverse grupuri, n raport cu structura firmei (departamentul) pe de o parte i n raport cu interesele indivizilor (grupurile informale) pe de alt parte sunt:

9.5. Relaiile publice n organizaiile publice

Definiie i caracteristici Domeniul relaiilor publice este foarte important la nivelul instituiilor publice pentru c ofer posibilitatea acestora de a comunica cu publicul. De asemenea, prin relaiile publice se pot transmite informaii despre tipurile de activiti n folosul indivizilor i al comunitilor, prestate de instituiile publice. Marile asociaii de specialitate n domeniul relaiilor publice dau mai multe definiii acestui domeniu: Astfel, la Adunarea Mondial a Relaiilor Publice, Mexico City (1978) s-a stabilit c practica relaiilor publice este arta i tiina social de a analiza tendine, de a prezice consecinele lor, de a sftui lideri de organizaii, de a introduce programe planificate de aciune care servesc att interesul organizaiei ct i al publicului 77 .

77

Doru Pop, Introducere n teoria relaiilor publice, Cluj-Napoca, Ed. Dacia, 2000.

118

Asociaia German de Relaii Publice definete relaiile publice ca fiind un efort contient i sistematic, bazat pe cercetare, dedicat ctigrii nelegerii, stabilirii i meninerii ncrederii n rndurile publicului Institutul Britanic de Opinie Public consider c relaiile publice sunt efortul deliberat, susinut i planificat de a stabili i a menine nelegerea reciproca ntre o organizaie i publicul ei. Cele mai importante caracteristici ale relaiilor publice 78 sunt: deliberarea: activitatea de relaii publice vizeaz informarea, influenarea i obinerea unui rspuns din partea publicului; planificarea: resursele oricrei organizaii sunt limitate i de aceea trebuie planificate n raport cu importana activitilor derulate; performana: performana echipei de relaii publice i rezultatele ei determin performana organizaiei client; comunicarea bilateral: relaiile publice au la baz preluarea informaiilor din mediul n care opereaz organizaia, transmiterea de noi informaii i urmrirea feed-back-ului acestora; interesul public: scopul activitii de relaii publice este satisfacerea nevoilor publicului; dimensiunea managerial: eficiena activitilor de relaii publice depinde de calitatea managementului. n ansamblul de comunicri ale unei organizaii relaiile publice sunt orientate ctre interesul public ceea ce nu nseamn, c relaiile publice ignor interesele organizaiei. Relaiile publice reprezint managementul comunicrii pe baza interesului public. Managerul eficient de relaii publice trebuie s fie n permanent contact cu publicul organizaiei, s fie capabil s diferenieze n orice moment necesitile de comunicare ale acestora, s formuleze i s transmit mesaje n funcie de caracteristicile fiecruia dintre ele i s urmreasc reacia lor la primirea fiecruia dintre mesaje. Unul dintre conceptele de relaii publice cele mai vehiculate este acela de imagine. Imaginea organizaional este un complex constituit din istoria organizaiei, succesele i stabilitatea sa din punct de vedere financiar, calitatea ofertei sale, reputaia sa ca angajator, responsabilitatea social, eforturile de cercetare etc. Imaginea organizaional este esenial n relaiile cu presa, dar este foarte important n relaia cu finanatorii (fie ei investitori, donatori, membri, instituii financiare internaionale etc.). n planificarea de relaii publice este utilizat imaginea dorit (wish image). Imaginea dorit este imaginea pe care administraia firmei dorete s o promoveze n interiorul i
78

Bernard Dagenais, Campania de relaii publice, Ed. Polirom, Iai, 2003.

119

n exteriorul sau. Identificarea sa st la baza formulrii obiectivelor de relaii publice, de realismul lor depinznd n mare msur succesul ntregii activiti de relaii publice. Managementul comunicrii se bazeaz pe planificarea de relaii publice, care se desfoar n cinci etape 79 : identificarea problemei; stabilirea obiectivelor generale; formularea strategiilor; planificarea, elaborarea mixului de relaii publice i programarea; evaluarea relaiilor publice. Identificarea problemei. Pentru definirea exact a problemei se trece la cercetarea opiniilor, cunotinelor, atitudinilor i comportamentului publicului vizat. n situaia promovrii unor legi, ministerele de resort trebuie s realizeze cercetri pentru: cunoaterea atmosferei publicului; informarea corect. Stabilirea obiectivelor. n raport cu rezultatele cercetrii se propun soluii ale problemei de comunicare cu publicul, sub forma unor obiective. Formularea strategiilor: are ca scop atingerea obiectivului stabilit (Ex. cunoaterea coninutului unor legi de ctre ceteni). Planificarea i programarea n funcie de strategiile adoptate: se trece la elaborarea planului de aciune. Acest plan conine instrumentele folosite (mixul de relaii publice), obiective intermediare, termene, resurse utilizabile etc. Mixul de relaii publice conine n general instrumentele utilizate pentru realizarea planului de relaii publice: publicitatea, lobby, organizarea de evenimente publice etc. Ponderea fiecruia dintre ele variaz de la un proiect la altul, de la o organizaie la alta. Publicitatea: este instrumentul de relaii publice prin care organizaia lanseaz mesaje prin intermediul mijloacelor de informare n mas cu cele mai mici costuri relative. Publicitatea este la ndemna oricrui tip de organizaie, (public, de afaceri sau non-profit). Relaiile cu presa sunt unul dintre elementele fundamentale ale relaiilor publice i se desfoar prin intermediul dosarelor de pres, comunicatelor de pres (text, imagine foto, imagine video, benzi audio), discursuri, conferine de pres.. Activitatea de lobby: are ca scop influenarea deciziilor puterii - Preedinie, Guvern, Parlament etc. prin mijloacele specifice relaiilor publice, pentru luarea n discuie a unor probleme de interes public sau pentru adoptarea unor decizii. Organizarea de evenimente publice: este costisitor dar este unul dintre cele mai importante instrumente de relaii publice. Att instituiile publice, ct i organizaiile de afaceri i cele non-profit acord o atenie special acestui tip de comunicare i cheltuiesc adesea o bun parte din bugetele de relaii publice pentru organizarea de conferine, seminarii, mitinguri, maruri, celebrri aniversare, expoziii de art, licitaii, serate de binefacere, concursuri, lansri de carte etc.
79

Marinescu, P., Managementul instituiilor publice, http://www.unibuc.ro

120

Identitatea imaginii organizaionale: conine o serie de elemente de tipul logoului (logo-urilor), culori, caractere (formatele de liter), tipul de hrtie folosit etc., care apar pe materialele de comunicare: papetria, brourile, formularele oficiale, crile de vizit, pagini web etc. Consultana: este unul dintre instrumentele de care depinde n cea mai mare msura succesul planului de relaii publice. Este vorba de serviciile de consultan pe care managerii de relaii publice le acord celorlali manageri ai organizaiei i superiorilor ierarhici. n cazul instituiilor publice, deciziile au prin natura lor un impact public direct unde succesul unei politici sau imaginea public a unei personaliti poate depinde de o singur ieire n faa presei. Managerii de relaii publice acord servicii de consultan celorlali manageri ai organizaiei pentru c deciziile lor au un impact public. Afacerile publice: exist ri n care se utilizeaz parteneriatele dintre firmele de relaii publice i organizaiile non-profit care iniiaz campanii de strngere de fonduri. Deci, activiti de tipul afacerilor publice pot desfura i instituiile publice i chiar i organizaiile non-profit care iniiaz proiecte non-profit n alt domeniu. Relaiile cu liderii de opinie: au n vedere promovarea unor politici publice. Acest tip de relaii se bazeaz pe influenele pe care pot s le aib anumite persoane la nivel: politic, social, economic. Instituia Purttorului de cuvnt La nivel organizaional exist instituia Purttorului de cuvnt de la care presa i publicul ateapt o informaie credibil. n anumite situaii instituiile stabilesc unul sau mai muli purttori de cuvnt pentru relaiile cu presa; acestea pot fi: lipsa de timp a managerului unei instituii, absena lui din ar, aversiunea sau teama fa de pres, defectele de vorbire, aspectul fizic sau starea de moment a sntii. Purttorul de cuvnt i creeaz un statut propriu, avnd o anumit autonomie i dreptul de a reprezenta clientul n limitele unui mandat. 9.6. Comunicarea n situaiile de criz Sunt instituii care dispun de un Manual al situaiilor de criz i o Celul de criz n cadrul creia exist responsabiliti pentru fiecare tip de criz. De asemenea, se stabilesc proceduri care conin instruciuni de operare pentru fiecare situaie de criz. Pot aprea evenimente social-politice, a cror gravitate variaz de la manifestri cum ar fi grevele, micrile sociale de presiune a strzii, schimbarea subit a echipei de conducere, pn la revoluii i rzboaie, catastrofele naturale (cutremure, inundaii etc.) sau accidentele de alt natur (accidentele grave aviatice, maritime sau terestre) etc. Ascunderea informaiilor este un mod de declanare a zvonurilor.

121

n gestionarea unei crize se pot face erori cu urmri greu de prevzut 80 : ezitrile, care conduc la crearea unei imagini de incompeten i confuzie; ripostele - surs de cretere a tensiunilor i emoiilor; confruntarea, care ofer oponenilor vizibilitate i o platform de atac; informaiile contradictorii, care semnific o lips de sinceritate i de receptivitate. Planul de administrare a unei situaii de criz (parte component a Manualului Situaiilor de criz) din cadrul unei organizaii include : - aprobarea planului de ctre directorul executiv; - lista persoanelor care vor fi implicate n rezolvarea crizei i coordonatele acestora (adres, telefon, etc.); - lista persoanelor din companie ce trebuie informate imediat n cazul unei crize; - criteriile de estimare a pierderilor poteniale; - planul de realizare a unei seciuni de documentare, cuprinznd informaii i mrturii; informaii confideniale ce nu pot fi divulgate nainte de lansarea planului de contracarare a crizei i de cele mai multe ori, nici dup aceea, dac nu este necesar; - programul de aciune: cine, ce i cnd; - schia locului unde a survenit criza, o list de resurse i cu necesarul de aprovizionat; locul de unde se va obine aparatur de comunicare, sonorizare i nregistrare pentru pres; - lista criteriilor de evaluare a eficienei tratrii situaiei de criz. Comunicarea cu publicul La nivelul Instituiilor publice pot aprea blocaje n comunicare, n relaiile cu cetenii. Rezult de aici: frustrare; nemulumire; formarea unei imagini proaste despre instituie. Bariere impuse de apariia corupiei, au un impact deosebit asupra imaginii i activitii instituiilor publice. Pentru fiecare angajat al unei instituii publice sunt necesare stagii de nsuire a unor tehnici de comunicare eficient la nivelul: interpersonal; autoprezentrii; prezentrii instituiei n relaiile cu presa; prezentrii instituiei n relaiile cu partenerii strini. Costurile unor asemenea stagii produc beneficii n viitor pentru c oamenii ateapt de la funcionarii publici: competen; echilibru; deontologie profesional; disponibilitate la dialog.

80

Scott, C., Center H. , Broom, G., Effective Public Relations, 1997.

122

CAPITOLUL 10 FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII PUBLICI FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII PUBLICI

10.1. Funcia public i funcionarul public

Viaa social a determinat ntotdeauna multiple probleme ale membrilor societii, ndeosebi de ordin administrativ. Nevoile formulate de acetia au dus la apariia funciei publice i a funcionarilor care s participe, ntr-un cadru integrat la ndeplinirea acestora i satisfacerea obiectivului general al sistemului administrativ creat.. Comunitatea uman n-ar fi progresat dac nu i-ar fi creat un ntreg organism social, cruia i-a dat valabilitate prin personalul investit n diversitatea de funcii statornicite de-a lungul timpului. Statutul funcionarilor publici reprezint legea cadru a funciei publice n Romnia. Aceast lege se nscrie pe linia tradiiei din perioada interbelic a Romniei, justificndu-se i cu argumente de drept comparat. Dac prin Statut al funcionarilor publici se nelege ansamblul de reguli referitoare la situaia funcionarilor, prin funcie public se identific situaia juridic a persoanei fizice investit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice (ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul juridic dintre persoana fizic investit i organul de stat care a investit-o n funcia public). Toate aceste drepturi i obligaii sunt create i organizate n vederea realizrii puterii publice. a. Definiia funciei publice Diversitatea sarcinilor pe care le are de ndeplinit administraie public necesit o extrem de larg gam de prestaiuni realizate prin serviciile publice, ca i un personal cu pregtire profesional divers. Satisfacerea nevoilor cotidiene ale colectivitii, a nevoilor omului care triete ntr-o grupare organizat, rmne finalitatea esenial i singura justificare a administraiei publice, att de diversificat, mai ales n prestaiunile sale ctre populaie. Privit din punct de vedere sociologic, administraia public nu reprezint altceva dect o sum de colectiviti umane care organizeaz anumite aciuni n favoarea altor

123

oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucreaz n administraie capt importan considerabil. Orict de perfect ar fi organizarea unui organism social i orict de bune legi i decizii ar fi, rmne, doar o simpl schem, fr viabilitate, dac nu exist oameni competeni, activi i devotai pentru realizarea scopului stabilit. De aceea, se poate spune c eficacitatea administraiei publice depinde de calitatea uman i capacitatea tehnic a celor care alctuiesc organele administraiei publice, a funcionarilor care lucreaz n administraie public, ndeplinind o funcie de stat, o funcie public. Exercitarea unor atribuii pe baza unor nsrcinri n cadrul organelor administraiei publice constituie funcii n cadrul acestor organe, iar cei care le realizeaz au calitatea de funcionari ai organelor administraiei publice. Funcia, n cadrul administraiei publice, poate fi definit ca un ansamblu de atribuii i responsabiliti stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local". (Legea nr. 188/1999, privind statul funcionarilor publici, modificat i completat prin Legea nr.161/2003, Titlul III - Reglementri privind funcia public i funcionarii publici). b. Trsturi ale funciei publice Fiecare funcie public se caracterizeaz prin anumite trsturi, dar tuturor funciilor publice le sunt comune urmtoarele : a) funcia public reprezint un complex de drepturi i obligaii, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investit ; b) funcia public are un caracter de continuitate care decurge din nsi continuitatea existenei statului; c) funcia public nu poate face obiectul unei nelegeri ntre pri, ea este rezultatul unui act unilateral de voin prin investitura legal ce se acord persoanei care exercit funcia ; d) funcia public, n marea ei majoritate, are un caracter profesional, fiind exercitat de oameni care i fac din aceasta o profesie ; e) funcia public poate avea i un caracter politic, iar titularii acestor funcii (minitrii, secretarii i subsecretarii de stat, prefecii i primarii) au un regim juridic special. f) funcia public este accesibil tuturor cetenilor, n condiiile legii. c. Clasificarea funciilor publice Funciile publice se clasific : a) funcii publice generale i funcii publice specifice ;

124

b) funcii publice de clasa I, funcii publice clasa a II a, funcii publice clasa a III a'. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. Funciile publice se mpart n trei clase, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, astfel: a) clasa I, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent ; b) clasa a II a, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent ; c) clasa a III a, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz : a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; b) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. d. Funcionarii din administraia public Funcionarul public este persoana fizic investit cu o funcie public cu caracter de permanen n serviciile autoritii centrale sau locale, ori n instituiile publice care aparin de acestea. Ocuparea funciei de ctre funcionar, n mod legal, se face prin simpla investire sau prin investirea urmat de ncheierea unui contract de munc sau prin simpla ncheiere a unui contract de munc. Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de munc este un acord de voin. Funcionarii din administraia public local pot fi grupai n mai multe categorii, n raport de criteriile folosite : a) n raport de gradul de independen n exercitarea funciei nominalizm : - nali funcionari publici, categorie nou de funcionari publici reglementat prin Legea nr. 161/2003 ; - funcionarii cu munci de rspundere, deci funcionarii de decizie i control; acetia au ca principale atribuii conducerea i coordonarea activitii celorlali angajai, putnd adopta i acte decizionale;

125

- funcionarii de execuie, acetia desfoar mai mult o activitate faptic, fie de pregtire a actelor decizionale, fie de punere a lor n executare, activitatea lor fiind strict ndrumat. Este necesar un echilibru ntre numrul funcionarilor de decizie i control i acela al funcionarilor de execuie, echilibru care este strict uniform (funciile de conducere fiind de maxim 12% din numrul total al funciilor publice).

10.2. Cariera funcionarilor publici n legislaia romneasc

A. Recrutarea funcionarilor publici Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenie romn i domiciliul n Romnia ; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minim 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu ; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate ; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public ; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice ; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unor infraciuni (contra umanitii, contra statului, de serviciu, a unor fapte de corupie); i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit de lege. Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire i concurs. B. Numirea funcionarilor publici Numirea n funciile publice se face prin actul administrativ emis de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public sau central. Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. Fia postului aferent funciei publice se anexeaz la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se nmneaz funcionarului public. La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de 3 zile de la numirea n funcia public definitiv, n urmtoarea formul: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale

126

omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu!" Refuzul depunerii jurmntului atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. C. Promovarea funcionarilor publici In carier, funcionarul public beneficiaz de dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradele de salarizare. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice superioare vacante. Promovarea ntr-o funcie public superioar vacant se face prin concurs sau examen. Pentru a participa la concursul pentru promovarea ntr-o funcie public de execuie din gradul profesional superior, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii minime : s aib o vechime minim de 2 ani n funciile publice de execuie din gradul profesional principal sau 4 ani n funciile publice de execuie din gradul profesional asistent, n clasa corespunztoare studiilor absolvite ; s fi obinut la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puin calificativul foarte bine" ; s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului. Pentru ocuparea funciilor publice de conducere pot participa persoanele care ndeplinesc urmtoarele condiii: sunt absolvente ale programelor de formare specializat i perfecionare n administraia public ; au fost numite ntr-o funcie public din clasa I; ndeplinesc cerinele specifice prevzute n fia postului, precum i condiiile de vechime. Astfel sunt necesari: minimum 2 ani, pentru funciile de ef de birou, ef

serviciu i secretar al comunei i minimum 5 ani pentru celelalte funcii publice. D. Drepturi, obligaii, rspunderi ale funcionarilor publici din Romnia a) Drepturile funcionarilor publici sunt de dou categorii, n funcie de normele juridice care le prevd: administrative sau drepturi de funciune, necesare funciei cu care sunt investiii; personale sau drepturi ale muncii, n calitatea lor de salariai, reflectate de Codul muncii. Drepturile de funciune sau administrative sunt prevzute de normele juridice de organizare i funcionare a organului din care face parte funcionarul, constituind atribuiile funciei respective.

127

Exercitarea drepturilor de funciune este, deci, obligatorie pentru funcionarul public i din aceast cauz el este aprat n mod special fa de acei care ar cuta s aduc o atingere exerciiului atribuiilor sale. Drepturile personale sunt drepturi oricum comune pentru toi funcionarii publici, printre care se numr : dreptul de a i se asigura un loc de munc, dreptul la salariu (salariu de baz, de merit, indemnizaie de conducere, sporuri), dreptul la stabilitate n munc, dreptul la opinie (este interzis orice discriminare pe criteriul opiniilor politice, sindicale, filozofice sau religioase), dreptul la promovare n categorii de ncadrare sau funcii superioare; dreptul la asociere sindical, dreptul la grev; dreptul la concediu i la repaus sptmnal; dreptul la folosirea bazei materiale; dreptul la perfecionare profesional; dreptul la asigurri sociale. b) Obligaiile funcionarilor publici sunt, de asemenea, de dou categorii, distincia bazndu-se pe aceleai criterii ca i n cazul drepturilor. Prima categorie o formeaz obligaia de funciune prevzut de normele juridice de reglementare a organizrii i funcionrii, iar refuzul ndeplinirii lor constituie infraciune. A doua categorie o formeaz obligaiile personale care decurg din calitatea de salariat, iar nclcarea lor constituie abatere disciplinar. Deci, funcionarii au ca obligaii : respectarea programului de lucru i folosirea integral i cu eficien a timpului de munc, ridicarea necontenit a nivelului de calificare profesional, ndeplinirea sarcinilor de subordonare ierarhic, prin care se asigur o unitate de aciune n diferitele domenii de activitate ale administraiei publice i totodat se realizeaz autoritatea ierarhic. O alt obligaie important este aceea de a pstra secretul i discreia n legtur cu problemele de serviciu, att n interiorul instituiei unde lucreaz, ct i n afara acesteia. c) Rspunderea funcionarilor publici nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte : - ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor ; - neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor ; - absene nemotivate de la serviciu ; - nerespectarea n mod repetat a programului de lucru ; - interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; - nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter ;

128

- manifestri care aduc atingerea prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea ; - desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; - refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu ; - nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti (anexa 8), conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; - stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii cererilor acestora. Sanciunile disciplinare sunt: - mustrarea scris; - diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; - suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1-3 ani; - trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la l an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, - destituirea din funcia public. n Statutul funcionarilor publici este reglementat instituia cazierului administrativ", definit ca fiind actul care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public i care nu au fost radiate n condiiile legii. Acest document este necesar n urmtoarele situaii: - desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; - desemnarea unor funcionari publici n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; - desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar ; - ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau categoriei funcionarilor publici de conducere. LISTA FUNCIILOR PUBLICE I. Funcii publice generale 1. 2. 3. 4. 5. 6. Secretar general al guvernului i secretar adjunct al guvernului; Consilier de stat; Secretar general i secretar adjunct din ministere ; Prefect; Subprefect; Secretar general al prefecturii, secretar general al judeului;

129

7. Director general din cadrul ministerelor ; 8. Director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor; 9. Secretar al municipiului, al oraului, al comunei; 10. Director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; 11. ef serviciu ; 12.ef birou ; 13.Expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor ; 14.Referent de specialitate ; 15.Referent. II. Funcii publice specifice 1. Arhitect ef; 2. Inspector de concuren ; 3. 4. 5. 6. Inspector vamal; Inspector de munc ; Controlor delegat; Comisar .

10.3. Aspecte privind etica funcionarilor publici

O valoare de baz n noua cultur organizaional care se contureaz acum n Romnia este etica. n ara noastr, etica n administraia public are o importan aparte fa de alte state cu administraii democratice consolidate. Procesul de aezare legislativ a administraiei publice romneti a fost el nsui greu. Statutul Funcionarului Public, Legea managerului public i Codul de Conduit au intrat n vigoare de puin timp, iar cerinele lor devin practici instituionale curente ntr-un timp destul de lung. A ignora dezvoltarea pe coordonate etice a administraiei publice, sub pretextul c este de ajuns aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul c administratorii publici sunt persoane, nu simpli executani, c ei au propriile valori, provin din medii diferite, iar dorina lor de afirmare ca profesioniti ai administraiei nu se reduce la conformism, datorie pe sarcin, salariu, sanciune, premiere, ci c identitatea profesional devine o component a identitii personale. mplinirea profesional este o parte a mplinirii omeneti i o condiie a stimei de sine. Zona etic a administraiei publice este cu att mai sensibil cu ct scopul vizat este meninerea ncrederii publice n funcionarea instituiilor, ncredere fr de care democraia este doar spectacol politic.

130

ntr-o abordare susinut de comparaia realizat cu sistemul privat, administraia public are cteva deficiene majore, care, sperm s dispar uor, avnd n vedere infuzia de tineri care intr n administraie: - lipsa de cultur politic i managerial a funcionarilor publici; - conservatorismul manifestat de vechea gard, concretizat prin pstrarea unor consilieri pensionai i care nu mai gndesc n termenii contextului actual al schimbrilor; - dificultatea cu care se completeaz cunoaterea i cu care se asimileaz experienele de succes din alte ri; - slaba cunoatere a limbilor strine; - lipsa cunoaterii nemijlocite a situaiilor din teren i adoptarea multor decizii din birouri; - lipsa de informaie i mai ales de comunicare privind fapte i aciuni concrete desfurate cu succes n alte instituii similare; - paralelismul raportrii funcionarilor publici vzut ca flux de informaii direcionate de jos n sus pe o singur direcie fr colateraliti (organigramele nu includ i legturile de comunicare dintre compartimente). Devenii de curnd manageri publici, unii dintre conductorii instituiilor publice se afl constant n faa unor decizii cu implicaii etice i sunt adesea obligai s opteze ntre aspiraii personale i responsabiliti instituionale. Interesul public face necesar un cadru moral n care managerii s poat opta. Acest cadru moral este circumscris unor valori de tipul: demnitate personal, libertate, respect pentru ordine i lege. Ei au datoria s abordeze raional propriul rol n sensul eficienei (s obin cel mai bun rezultat cu cel mai sczut cost). Din acest motiv abordarea lor trebuie s fie, pe lng cea deontologic (legat mai ales de statutul lor de implementatori de legi) i una utilitarist: aciunea unui administrator public este moral corect dac produce cea mai mare utilitate pentru cel mai mare numr de oameni. Nu toi managerii sunt funcionari publici i nu toi funcionarii publici sunt manageri. Poate prea un joc de cuvinte dar nu este deloc aa. Potrivit lui 81 Harold F. Gortner, manager ntr-o instituie public este: Oricine produce politici publice sau se ngrijete de implementarea politicilor publice. Cei care utilizeaz resurse publice care au impact asupra indivizilor sau grupurilor dintr-o societate. Oricine joac un rol de lider ntr-o birocraie. Este important s facem distincia ntre lideri i manageri, dei etica n administraia public vizeaz ambele categorii. Liderii joac urmtoarele roluri:
81

Harold F. Gortner, Ethics for Public Manager, 1991, Praeger Publishers, NY.

131

proiecteaz scopurile; afirm valorile organizaiei; motiveaz personalul; slujesc drept simbol al organizaiei (sunt oamenii de imagine); reprezint grupul; evalueaz indivizii i grupul. Managerii: dein funcii de conducere; contureaz modaliti practice de atingerea scopurilor; caut i distribuie utilizarea resurselor; urmresc procesele organizaionale; fac studii pentru diferitele probleme care trebuie soluionate. Funcionarii de nivel mediu i cei situai pe prima linie joac un rol foarte important n administraie, inclusiv din perspectiv etic i politic. Raiunile pentru care considerm c ar trebui s aib acest rol sunt, n principal, urmtoarele: - controleaz informaia care ajunge la legislativ i la manageri i consiliaz ambele categorii (controlul asupra informaiei este o form esenial a puterii); - fac lobby pentru diferite grupuri de interese; - orice program de guvernare, indiferent de nivelul cruia i se adreseaz, trebuie implementat i aceasta depinde de administraia public ; - conformismul, n sensul supunerii la norme, primeaz asupra convingerilor personale i este criteriu de meninere i promovare n administraie; Un manager ntr-o organizaie public trebuie s in cont, n ultim instan, de urmtoarele aspecte cu valene etice: 1. Interesul public general: soluiile date de aceast categorie afecteaz viaa oamenilor; sunt formulate n numele interesului public; aplicarea lor antreneaz resurse publice. 2. Scopurile politice pentru care lucreaz: administraia public implementeaz politici publice. 3. O nelegere a actorilor implicai. 4. Dinamica organizaiilor n care lucreaz . 5. Personalitatea celor cu care interacioneaz . Primele imperative cu care se confrunt managerii publici sunt urmtoarele: - s satisfac standardele de performan profesional, comportamental i etic ; - s adere la ceea ce le impun guvernul, politicile publice, publicul nsui; - s mpace cerinele legii cu situaiile reale din viaa zilnic, pentru fiecare angajat; - s mpace morala privat cu cerinele codului profesional.

132

Managerii publici au dou prioriti care uneori pot s fie contradictorii: publicul i propria instituie. Ei lucreaz sub presiune iar presiunea cea mai frecvent o reprezint cea dat de politicile fiscale, de recompensare, etc. n acelai timp ei au i calitatea de angajai ai publicului i de ceteni. n calitate de angajai ai publicului ei nu au dreptul s fac politici partizane ; astfel ar determina neglijarea obligaiei legale de a servi publicul. n calitate de ceteni ei particip la procesul politic. Dac se izoleaz de politic i neglijeaz ndatoririle de ceteni. Caracteristicile personale ale funcionarilor publici conteaz n mod semnificativ, tocmai din cauza particularitii muncii lor. Ei se afl ntr-o aa numit "zon gri" n care nu pot s fie nici total altruiti (orientai exclusiv pe interesul public), nici egoiti, orientai doar spre interese proprii. Funcionarii publici lucreaz n comuniti n care au rude, prieteni, efi, persoane de care sunt legai prin interese proprii. Lor li se cere s se orienteze neutru i detaat spre "public". Prin urmare, ei nu pot s fie dect resurse umane competente pentru funciile pe care le ocup. Funcionarii publici triesc ntr-un climat politic n schimbare, prin urmare, etica lor este una situaional. n consecin, ataamentul rigid fa de un anumit set de valori este disfuncional. Dac vor urma strict procedurile, vor sluji ordinii, stabilitii, egalitii de tratament i eficienei. Uneori ns "aplicarea multiplelor proceduri" poate s creeze efecte nedrepte unor ceteni, n raport cu alii. Datoria moral a funcionarilor publici este cea de dezvoltare a integritii profesionale. Sugestii etice pentru managerii din administraia public Pentru un comportament ct mai apropiat de exigenele etice i ale managementului resurselor umane, managerii din administraia public trebuie s in cont de urmtoarele: - S recruteze i s selecteze oameni bine motivai, de bun credin i pregtii pentru rolul de funcionar public. - S se concentreze pe rezultate ca scop, nu pe structuri birocratice ca scop. - S ncerce s gseasc un echilibru corect ntre cerinele legii, ale guvernrii i interesul public. - S in seama de considerente legate de etic la examenele de selecie i la promovare a peroanelor aflate n calitate de subordonai.. - S stimuleze subordonaii s-i pun probleme etice despre munca lor. - S trateze subordonaii potrivit principiului respectului reciproc, nu cu superioritate ierarhic arogant sau cu atitudine de stpn sau de patron. - S nu schimbe scopurile de la o zi la alta, ci s le construiasc unul din altul i s le urmeze unul dup altul.

133

- S-i cultive calitile analitice i de cercetare. S ajute cetenii s fie pro-activi n privina agendei guvernamentale, sprijinind forme de democraie participativ. - S promoveze practicile bune n toate zonele profesionale pe care le poate influena. - S ncurajeze educaia, pregtirea profesional i dezvoltarea funcionarilor publici, ca pe un exerciiu civic realist. n Codul de conduit al funcionarului public se utilizeaz o serie de termeni, care conduc la o caracterizare distinct a acestei categorii de angajai. CODUL DE CONDUIT A FUNCIONARILOR PUBLICI Termeni definii prin codul de conduit : a) prin interes personal se nelege orice avantaj patrimonial sau nepatrimonial urmrit de funcionarul public, pentru sine sau pentru familia sa, prinii, prietenii sau pentru persoanele apropiate ori pentru persoanele juridice sau organizaiile cu care acesta a avut relaii de afaceri sau de alt natur, care poate afecta imparialitatea i integritatea sa n exercitarea funciei publice. b) prin interes public se nelege soluionarea solicitrilor legitime ale persoanelor fizice i juridice, de drept public i de drept privat, romne i strine, precum i ndeplinirea atribuiilor de ctre funcionarii publici, n mod regulat i continuu, cu imparialitate i corectitudine, conform competenelor care le revin, potrivit legii.

NORME GENERALE DE CONDUIT MORAL I PROFESIONAL A FUNCIONARILOR PUBLICI 1. Asigurarea unui serviciu public de calitate 2. Loialitatea fa de lege 3. Loialitatea fa de autoritile i instituiile publice 4. Libertatea opiniilor 5. Activitatea public 6. Activitatea politic 7. Folosirea imaginii proprii 8. Cadrul relaiilor:respect, buncredin, corectitudine, amabilitate 9. Conduita n cadrul relaiilor internaionale 10. Restricii privind acceptarea cadourilor, serviciilor i avantajelor 11. Participarea la procesul de luare a deciziilor: proporionalitate ntre solicitri i soluii 12. Obiectivitate 13. Folosirea prerogativelor de putere public 14. Utilizarea resurselor publice: folosirea util i eficient a banilor publici

134

15. Limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri (Extras din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarului public)

135

BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru Ioan, Matei Lucica, Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, 2000. 2. Androniceanu, Armenia, Management public, Editura Economic, Bucureti, 1999.3. Berchi Boiana Augusta Cartea funcionarului public, Editura Teora, Bucureti, 2000 4. Burloi, P., - Managementul resurselor umane, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997 5. Chirlean, D., Prodan, A., Brilean, T., Manolescu I., Grigoru. M., V., Management n administraie, Editura Sedcom Libris, Iai, 2001. 6. Costea Margareta Introducere n administraia public, Editura Economic, Bucureti, 2000 7. Dodu, Marius, Ciprian Tripon -Managementul resurselor umane n administraia public, Ed. Gewalt Production, Cluj Napoca, 2000 8. Filip Gh., Onofrei M. Administraia public, Editura Fundaia, Gheorghe Zane, Iai, 1999 9. Ghete, Georgeta, Radu Dobrescu, Anton P. Parlagi Managementul administraiei publice locale, Editura Economic, Bucureti,1999 10. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001 11. Iordan Nicola Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2003 12. Keith Davis, John W. Newstrom - Human behavior at work: Organizational behavior, Mc Graw Hill, Book Company 13. Marinescu P., Managementul instituiilor publice, Editura Universitii, Bucureti, 2003 14. Matei, Lucica, Management public, Editura Economic, Bucureti, 2001. 15. Mathis, Robert L. Nica, Panaite C., Rusu C. Managementul resurselor umane, Editura Economic, Bucureti, 1997. 16. Mungiu-Pipidi, Alina, Sorin Ioni, Politici Publice, Editura Polirom, Iai, 2002 17. Munteanu, V., A.,Management Public Local, Editura TIPOMoldova, Iai, 2003.

136

18. Nica, P., C., Prodan, A., Iftimescu, A. - Management, Editura Sanvialy, Iai, 1996 19. Nica, P., C., Iftimescu, A. - Management, Editura SedcomLibris, Iai, 2004 20. Profiroiu Bucureti, 2001 21. Stoica Constantin, Ana, Constantin, T., - Managementul resurselor umane, Editura Institutului European, 2002 22. Stanciu S., Mihilescu I., Cornescu V. Managementul organizaiei, Editura All Beck, Bucureti, 2003 23. Vedina Verginia - Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti,1998 Legislaie: Constituia Romniei, 2003 Legea nr. 215/23 aprilie 2001 Legea administraiei publice locale, publicat n Monitorul oficial nr. 204/23 aprilie 2001 Legea nr.161/2003, Legea privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizional n administraia public Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici M., Managementul organizaiilor publice, Editura Economic,