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ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO 1
A. Objetivos......................................................................................................19
B. Descripción ..................................................................................................19
1. Fortalecimiento de la función representativa ........................................19
2. Fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora..................21
3. Fortalecimiento de la gestión institucional ..........................................24
RESUMEN EJECUTIVO
1
Artículo 102, Constitución Política del Perú, 1993.
8
2.15 La Mesa Directiva tiene un rol fundamental tanto en el proceso político como en el
administrativo del Congreso, ya que tiene a su cargo dirigir los debates que se realizan
en el Pleno, además de nombrar a los funcionarios de más alto nivel del Congreso, a
propuesta del Oficial Mayor, y autorizar la contratación de servicios, la realización de
concursos, y el nombramiento de profesionales técnicos y auxiliares. El Consejo
Directivo nombra al Oficial Mayor a propuesta del Presidente del Congreso.
2
Reglamento del Congreso de la República; Art.38.
9
D. La función representativa
2.17 Según la Comisión Andina de Juristas, “el Parlamento peruano sufre una crisis de
representación, reflejada en una falta de credibilidad ciudadana. Este fenómeno
tiene una explicación multicausal donde destacan el poco arraigo histórico de esta
institución en el país, la débil y a veces inexistente vinculación de la institución con
la ciudadanía y la carencia de una estrategia de información que a la vez que
mantener informada a la opinión pública de los sucesos de la institución,
contribuya a educar al país en torno a su rol. A ello se añaden los problemas de la
crisis de los partidos políticos, la escasa presencia del Congreso en la solución de
los problemas nacionales en la década fujimorista y la falta de continuidad
democrática que tantas veces la ha afectado”3. Además, hay que referirse a los
hechos que sucedieron a partir del 5 de abril de 1992, cuando el Ejecutivo, con el
apoyo de la cúpula militar, disolvió el Congreso convocando a una constituyente
que promulgó una nueva Constitución en 19934. Ésta, en la práctica, terminó
restando atribuciones al Poder Legislativo5 y limitando su control sobre
determinados actos de gobierno. El Reglamento del Congreso fue modificado, con
el apoyo de la mayoría gobernante, a fin de permitir que los cargos de confianza
sólo fueran ocupados por personas afines al Ejecutivo y evitar la aprobación de
mociones que pudiesen haber significado acciones de control contra sus intereses.
2.18 En el caso peruano, los parlamentarios no tienen un deber formal que los
comprometa a implementar mecanismos de acceso a sus electores. Esto ha
incentivado que algunos congresistas permanezcan inmersos en las funciones
corporativas del Congreso durante gran parte de su periodo congresal, descuidando
3
Comisión Andina de Juristas, Parlamento y ciudadanía, problemas y alternativas, Pág.227, Lima, 2001.
La CAJ es una organización internacional privada sin fines de lucro, de acción regional, que brinda
servicios jurídicos de interés público para el fortalecimiento del Estado de Derecho.
4
La debilidad de la institución fue una de las razones que explican la relativa facilidad con que se logró
su disolución y la alta aprobación ciudadana a la medida. Según encuesta realizada por DATUM y
publicada en el diario El Comercio el 10 de abril de 1992 el 84% de la misma aprobó su disolución.
5
Entre otras funciones el Congreso perdió: la facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria;
ratificación de embajadores, de los magistrados y fiscales de la Corte Suprema, y de los ascensos a altos
cargos de los militares; y la posibilidad de la doble discusión para aprobar proyectos de ley, debido a la
desaparición del Senado.
10
6
CAJ, op.cit. Págs. 29/32.
11
2.22 A la debilidad actual de los soportes para apoyar el proceso legislativo se suma la
complejidad y burocratización del mismo: son más de 14 pasos los que se
requieren para tramitar una iniciativa o un anteproyecto de ley7 antes de enviarlo al
Pleno y, al menos, 8 diferentes instancias involucradas. Algunas de éstas son
meramente administrativas y otras, como el Pleno de la Comisión en que se
localizó la iniciativa, son sustantivas y tienen autoridad para: aceptar totalmente el
pre dictamen8 (suponiendo que este fue positivo); hacerle modificaciones, pedir
más información, solicitar que el autor sustente el proyecto, o rechazar el pre
dictamen. Si aprobado, se formulan uno o más dictámenes que son enviados al
Consejo Directivo para que determine su puesta en la agenda del Pleno que, a su
vez, puede admitirlos o devolverlos a la Comisión. Muchos de los pasos son
hechos manualmente con poca utilización de medios electrónicos, y todos los
documentos circulan con copias impresas que son distribuidas a varios congresistas
y funcionarios personalmente. El proceso de formación de las leyes no involucra
per se mecanismos de consulta y discusión de sus contenidos fuera del Congreso,
dejando ésta tarea a la iniciativa de cada Comisión o congresista.
2.23 El Congreso carece de un sistema institucionalizado de asesoramiento e
información con permanencia en el tiempo. Esto se debe a:
a. La falta de un servicio profesional de carrera que garantice la continuidad en la
prestación de los servicios más allá de los cambios de legislatura, la
conservación de la memoria institucional y el apoyo técnico, profesional,
eficiente, eficaz e imparcial a los legisladores. El Reglamento Interno no prevé
procesos de selección e ingreso preestablecidos, objetivos y permanentes, ni
requisitos para desempeñarse como asesor, lo que ocasiona que los cuerpos de
asesoramiento estén integrados por un alto número de personal político y
designación directa. La planilla asignada a los Congresistas está integrada por
3 plazas de personal operativo (secretaria, auxiliar y supervisor de seguridad) y
dos asesores9.
b. El personal que el Congreso asigna a los grupos parlamentarios es equiparada
al cuerpo de apoyo de los despachos de congresistas y consta de 2 plazas de
personal operativo (1 secretaria y 1 auxiliar) y dos plazas de asesores10. Los
grupos parlamentarios no cuentan con apoyos distintos a los que le aporta el
Congreso ya que ni disponen de partidas presupuestarias propias ni los
partidos les otorgan apoyos técnicos.
c. Si bien es cierto que las comisiones cuentan con un staff de asesores, éstos son
elegidos directamente cada año por el presidente de ésta y por los grupos
parlamentarios en ella representados. Las comisiones tienen una plantilla
básica de 4 miembros11, de los cuales dos corresponden a personal operativo y,
7
Tienen iniciativa legislativa el Presidente de la República, los congresistas; en materia de su
competencia la tienen el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, la
Defensoría del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las Regiones, los Municipios, los Colegios
Profesionales y los ciudadanos que representen al menos el 0.3% de los electores.
8
El pre dictamen es elaborado directamente por el Presidente de la Comisión correspondiente o por una
sub comisión nombrada para revisar la iniciativa.
9
El cuerpo de apoyo de cada despacho de congresista tiene un costo anual aproximado de (actualizar).
10
El cuerpo de apoyo de cada grupo parlamentario tiene un costo anual aproximado de (actualizar).
11
La plantilla básica cuesta aproximadamente US$108.000 anuales por cada comisión.
12
12
La muestra excluye los parlamentos de Estados Unidos y Japón, por lo elevado de sus acervos
bibliográficos: 110 millones y 6.880.000 respectivamente. Fuente: Liahut Baldomar, Dulce Maria,
Características de los servicios de información en 21 congresos del mundo. México: Cámara de
Diputados, 2001.
13
14
El Portal contiene informaciones generales sobre la institución y sus congresistas, agenda parlamentaria,
transparencia administrativa, consulta a leyes y proyectos, y la posibilidad de interacción a través del
Parlamento Virtual, con un promedio de 150 pedidos ciudadanos al mes.
15
III. EL PROGRAMA
A. Objetivos
3.1 El objetivo general del programa es apoyar el fortalecimiento institucional del
Congreso de la República, con el fin de consolidar su función representativa; mejorar
su capacidad para la preparación, análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer
su rol controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la gestión
institucional.
B. Descripción
3.2 La operación consta de tres componentes: (i) fortalecimiento de la función
representativa; (ii) fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora; y, (iii)
fortalecimiento de la gestión institucional. Con base en la experiencia del Banco, uno
de los principales criterios adoptados en el proceso de identificación de las actividades
que se financiarían, fue el de apoyar a las funciones permanentes del Congreso
mediante acciones consensuadas, descartando las actividades de carácter más político
y coyuntural.
1. Fortalecimiento de la función representativa
3.3 Tiene como objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso elevando los
niveles de representatividad y de confianza de la ciudadanía, a través de la
implantación de instrumentos orientados a fortalecerla comunicación del
Congreso con la sociedad haciendo énfasis en los aspectos pedagógicos e
informativos que éste comporta.
15
Los cuerpos de apoyo técnico no partidista han mostrado ser un mecanismos eficaz,
fundamentalmente en contextos de escasez. Estas experiencias muestran que es más eficiente destinar
recursos del parlamento a fortalecer las capacidades institucionales, que asignarlos a cuerpos de asesoría
vinculados, de forma excluyente, a órganos o grupos políticos en lo particular. Mientras que en el
primero de los escenarios los mismos recursos pueden traer beneficios a un mayor número de usuarios -
en tanto que suponen la prestación del mismo servicio a todos- en el segundo de los escenarios la
utilización por parte de unos excluye al resto. Los recursos generarían, en consecuencia, beneficios
diferenciados, lo cual no se justifica tratándose de recursos de procedencia pública. Pues bien, la idea
que subyace a los órganos de apoyo parlamentario no partidista es que la institución en general, los
órganos y grupos que la componen, se beneficien de los mismos recursos y evitar así la necesidad de
reproducir cuerpos de asesoría iguales para cada uno de los posibles usuarios. Para tal fin, es preciso que
el servicio que estos cuerpos prestan tenga como principios rectores la objetividad, imparcialidad, rigor
científico y oportunidad.
- 23 -
3.10 En particular, el área de economía y finanzas públicas tiene por objeto coadyuvar
en el ejercicio de las funciones legislativas y de control de las comisiones, comités,
grupos parlamentarios y congresistas en materia económica, así como contribuir en
la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República.
Para ello realizará las siguientes funciones: (i) analizar la información, que en
materia de finanzas públicas y economía, envía periódicamente el Ejecutivo;
(ii) elaborar análisis, proyecciones y cálculos en materia económica y sobre
ingresos, gastos y deuda pública que le requieran las comisiones en general, así
como los grupos parlamentarios y los legisladores; (iii) evaluar el contenido e
impacto económico y fiscal de los anteproyectos de ley, así como los costos y
beneficios subyacentes a los mismos; (iv) proporcionar a las comisiones, grupos
parlamentarios y legisladores la información que requieran para el ejercicio de sus
funciones de aprobación y control sobre los ingresos y gastos públicos; (v) recabar
y organizar la información de carácter económico procedente de organismos
públicos y privados, con el fin de hacerla accesible al Congreso y a sus órganos
internos; (vi) asesorar a las comisiones y legisladores en la formulación de
solicitudes de información a las dependencias y entidades públicas, con el fin de
mejorar los datos requeridos, y (vii) verificar que las agencias gubernamentales y
demás entes públicos observen la normatividad presupuestal, especialmente en lo
relativo al cumplimiento de sus obligaciones de proporcionar información
periódica al Congreso.
3.11 El ingreso al CIP del personal nuevo previsto en el programa y financiado por el
préstamo se realizará mediante concursos abiertos, cuyas bases estarán establecidas
en el Reglamento Operativo. Los procesos para la selección, promoción y
remoción, se harán conforme a un programa institucional compuesto por planes de
capacitación y evaluación permanentes, de acuerdo a la normatividad vigente de la
administración pública. Dichos planes de capacitación y evaluación incluirán al
actual personal del CIP así como al personal nuevo. En el caso del Director del
CIP, en tanto asumirá también la conducción del SIAIP, su selección se hará por
concurso y la aprobación de su nombramiento como su remoción, será realizada
conforme a lo establecido en el Reglamento Operativo del Programa,
3.12 El programa financiará las consultorías que se requieran para consolidar el CIP, los
procesos de selección de personal, la dotación de equipo y mobiliario, la creación y
acceso a bases de datos y otras fuentes de información, y el fortalecimiento del
acervo bibliotecario, entre otras actividades. Asimismo, podrá financiar en forma
decreciente los honorarios del personal que haya pasado por las pruebas de
selección, de modo tal que el Congreso haya culminado su incorporación a sus
planillas al finalizar el programa. Al inicio de estas actividades se contratará una
consultoría para establecer la línea de base, para los indicadores de medición de
impacto del funcionamiento del Sistema de Asesoría – SIAIP y para formular el
diseño de su organización y funcionamiento en el marco de los objetivos del
presente contrato.
3 Fortalecimiento de la gestión institucional
3.13 Este componente tiene por objetivo el mejoramiento de la gestión administrativa y
del soporte a los procesos legislativos del Congreso de forma de garantizar un
servicio de excelencia a los parlamentarios en términos de oportunidad, calidad y
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16
Los detalles de la conformación, composición y funcionamiento del Sistema se encuentran en el
Programa Operativo correspondiente y en el Reglamento.
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17
Plan Operativo para la Conformación del Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria;
Plan Operativo para la Implantación de Sistemas de Apoyo Tecnológico para la gestión interna del
Congreso; y Reglamento Operativo del programa.
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V. VIABILIDAD Y RIESGOS
5.13 Finalmente, la poca familiaridad con los procedimientos del Banco puede
traducirse en una demora y, por ello, se ha optado por contar con un Reglamento
Operativo que facilite la ejecución y una Unidad Administradora del Programa
(UAP), con un perfil acordado con el Banco. Asimismo, se prevé que el proyecto
requerirá intenso apoyo del Banco, por lo que se ha considerado necesario realizar
evaluaciones anuales enfocadas a la revisión de las metas indicativas.