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Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Gabinete do Ministro

L I V R O
DA

B R A N C O
SOCIAL

PREVIDNCIA

Braslia DF Dezembro de 2002

Ministrio da Previdncia e Assistncia Social permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. Tiragem: 3.000 exemplares Edio e distribuio: Gabinte do Ministro Assessoria de Comunicao Social Esplanada dos Ministrios, Bloco F, 8o andar 70059-900 Braslia, DF Tel.: (61) 224-7816, 317-5109 Fax: (61) 225-7490, 226-7372

Calaboradores: Secretaria de Previdncia Social SPS Secretaria de Previdncia Complementar SPC Assessoria Tcnica do Gabinete do Ministro Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Biblioteca. Seo de Processos Tcnicos MTE B823L Brasil. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Livro Branco da Previdncia Social Braslia : MPAS/GM, 2002. P. : Il. Inclui apndice, tabelas e grficos.

1. Previdncia Social, histria, Brasil (1930-2002). 2. Previdncia Social, modernizao, Brasil. 3. Aposentadoria, Brasil. 4. Benefcio Previdencirio, Brasil. I. Brasil. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Gabinete do Ministro (GM). CDD 341.67

ste o registro, sistmico e circunstanciado, de minha experincia como profissional na prtica da Previdncia Social. Corresponde, no tempo, aos ltimos oito anos, justamente aqueles em que o sistema, em todos os seus 80 anos ora comemorados, passou pelas mais profundas e

radicais mudanas: em alguns aspectos, de conseqncias proveitosas para a sua sustentabilidade e maior eqidade; em outros, constituindo-se em um referencial seguro para desdobramentos futuros ainda necessrios consolidao da Previdncia Social no Brasil. Permito-me consider-lo, por conseguinte, um relato de valor, tanto para estudiosos e acadmicos nessa matria, para administradores setoriais, pblicos e privados, como para toda a sociedade em geral, porque decorre ele do exerccio continuado e intenso de minhas atividades tcnicas neste segmento de interesse de todos os trabalhadores, primeiro como Secretrio Executivo e, posteriormente, como titular da Pasta, a partir de maro de 2002, perodo este conclusivo para muitos pontos de destaque da reforma implementada a partir de 1998, sejam regulatrios ou operacionais. Considero igualmente, nessas circunstncias, dever de justia, que cumpro com prazer, dirigir os meus agradecimentos sinceros a todos aqueles servidores que, compreendendo sempre, em todos os momentos vividos nesse trabalho, a grandeza e a amplitude de suas tarefas, direcionadas diretamente a mais de 20 milhes de brasileiros, prestaram sua valiosa contribuio para o sucesso de to importante empreendimento. Eles contriburam, acima de tudo, para a implantao de uma cultura previdenciria no Brasil, que ou era fragmentria ou simplesmente no existia. Refiro-me aos servidores das reas afins de governo, aos do MPAS, aos do INSS e aos da DATAPREV, que deram o mximo de seu profissionalismo para a significativa melhoria da qualidade dos servios prestados aos segurados da Previdncia Social. De maneira especial, os meus agradecimentos s equipes da Secretaria de Previdncia Social, da Secretaria de Previdncia Complementar e da Assessoria Tcnica do Gabinete do Ministro, que prestaram suporte tcnico para a sistematizao dos estudos e propostas produzidos neste livro. Finalmente, dedico este trabalho no sem humilde retratao por falhas eventuais, mas com positiva esperana sobre seu valor intrnseco queles profissionais que atuam nesta relevante rea, bem como aos novos gestores, a quem incumbir, no futuro prximo, a tarefa de continuar conduzindo a Previdncia Social, por tudo que ainda cumpre realizar neste setor, altura das legtimas aspiraes da sociedade, como fator de bem-estar e prosperidade da Nao brasileira.

JOS CECHIN Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social

1. APRESENTAO

SUMRIO

2. OS CENRIOS PR-REFORMA 2.1. REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL RGPS 2.2. REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES 3. A REFORMA 3.1. REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL RGPS 3.1.1. AS MELHORIAS NA GESTO 3.2. REGIME DE PREVIDNCIA DO SETOR PBLICO 3.2.1. CONDIES DE ELEGIBILIDADE LIMITE DE IDADE PARA APOSENTADORIA VOLUNTRIA E CARNCIA 3.2.2. VALOR DOS BENEFCIOS CLCULO DOS PROVENTOS E PENSO 3.2.3. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR 3.2.4. BENEFICIRIOS SERVIDORES TITULARES DE CARGO EFETIVO E SEUS DEPENDENTES 3.2.5. SUBSDIOS AS APOSENTADORIAS ESPECIAIS 3.2.6. A LEI GERAL DE PREVIDNCIA PBLICA 3.2.7. TRANSPARNCIA DAS INFORMAES PREVIDENCIRIAS 3.2.8. A EVOLUO DO DFICIT ATUARIAL 4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA 4.1. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 20 4.2. LEI COMPLEMENTAR N. 109/01 4.3. LEI COMPLEMENTAR N. 108/2001 4.4. PROJETO DE LEI N. 9/99 4.5. DECRETO N. 4.206/02 4.6. ASPECTOS ATUARIAIS DAS REFORMAS 4.7. INVESTIMENTOS (ATIVOS) DAS EFPC 4.8. INFORMAES CONTBEIS DAS EFPC 4.9. O SISTEMA DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR 4.10. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO 4.11. MUDANAS CONSTITUCIONAIS 4.12. MUDANAS LEGAIS 4.13. MUDANAS INFRALEGAIS 5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO 5.1. REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL RGPS 5.1.1. MUDANAS ESTRUTURAIS 5.1.1.1. Financiamento: reviso de alquotas e separao de fontes

10 10 15 23 23 31 32 32 34 35 35 36 36 39 40 46 46 46 49 50 50 50 52 53 55 57 57 57 58 60 60 60 60

5.1.1.2. Limite de idade: estmulo para postergao das aposentadorias por tempo de contribuio e unificao de limites 5.1.1.3. Acmulo de benefcios ou de benefcio e salrio 5.1.1.4. Outras medidas 5.1.2. APERFEIOAMENTOS DA LEGISLAO E DA GESTO 5.1.2.1. O desafio de aumentar a cobertura 5.1.2.2. Carncia para as aposentadorias 5.1.2.3. Perda da qualidade de segurado 5.1.2.4. Aposentadorias especiais 5.1.2.5. Tratamento diferenciado a segmentos especiais da sociedade 5.1.2.5.1. Renncias previdencirias 5.1.2.5.2. Outros tratamentos diferenciados. 5.1.2.6. A substituio da contratao do empregado pela contratao da pessoa jurdica de natureza profissional 5.1.2.7. Simplificao das contribuies para terceiros 5.1.3. SEGURO CONTRA ACIDENTES DO TRABALHO 5.2. REGIME DOS SERVIDORES PBLICOS 5.2.1. NOVOS PARMETROS PARA OS INATIVOS 5.2.1.1. Paridade de reajuste entre os servidores ativos e inativos e os pensionistas 5.2.1.2. Contribuio dos servidores inativos e dos pensionistas 5.2.2. NOVOS PARMETROS PARA OS ATIVOS 5.2.2.1. Alterao da frmula de clculo das aposentadorias 5.2.2.2. Limite de idade para a aposentadoria das mulheres 5.2.2.3. Reviso dos critrios para aposentadorias especiais 5.2.2.4. Benefcio de penso por morte 6. SNTESE DAS PROPOSTAS ANEXO I DINMICA DEMOGRFICA E DO MERCADO DE TRABALHO E PROJEES PARA OS SISTEMAS PREVIDENCIRIOS O PROCESSO DE ENVELHECIMENTO DEMOGRFICO ESTRUTURA DO MERCADO DE TRABALHO PROJEES PARA O RGPS Parmetros biomtricos, hipteses macroeconmicas e de reajustes dos benefcios Resultados SIMULAES DE REFORMA NO RGPS E MODIFICAES DE PARMETROS Simulaes de reforma Modificaes de parmetros PROJEES PARA OS REGIMES PREVIDENCIRIOS DOS SERVIDORES CIVIS E MILITARES DA UNIO PROJEES CONSOLIDADAS PARA O RGPS, SERVIDORES CIVIS E MILITARES DA UNIO ANEXO II O DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL CONSIDERAES METODOLGICAS SOBRE O DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL

63 68 71 73 73 75 78 79 82 83 90 93 94 95 102 102 102 103 104 104 106 106 107 108 115 115 118 125 129 130 132 135 136 137 140 145 147 147 150

Este livro tem a finalidade de retratar a situao presente do Sistema de Previdncia Social brasileiro, em seus diversos regimes e peculiaridades, de retratar o valor da reforma empreendida em 1998 e de apresentar sugestes para o gradativo equilbrio e sustentabilidade dos sistemas. A agenda de mudanas futuras grande. Os sistemas previdencirios ainda esto longe de ser contributivos, atuarialmente equilibrados e justos. A informalidade no mercado de trabalho alta para fugir das alquotas elevadas. O desequilbrio financeiro se agravar, em alguns anos, em funo da crescente longevidade das pessoas. Por tudo isso, novas mudanas se fazem urgentes para superar obstculos e tendncias adversas. Ressalva h que ser feita, inicialmente, quanto ao alcance dessas mudanas na rea da Previdncia, como fato isolado no contexto social brasileiro. A reforma melhor se aprofundar, com a eficcia desejada, se articulada com as mudanas tambm necessrias em outros setores. Essa ressalva de tal importncia que pode explicar o maior desafio com que se defronta, hoje, o sistema, isto , a incluso de cerca de 40 milhes de pessoas economicamente ativas, que no tm qualquer cobertura do seguro social. Essa questo primacial. Precisa ser melhor definida essa defeco no regime. Ela tem reflexos diretos no dficit da Previdncia, pois o aumento do nmero de ativos pode compensar a crescente quantidade de aposentados e pensionista, sobretudo em face do alongamento do perfil etrio. Sabe-se, por exemplo, que uma adequada reforma fiscal pode influir na maior contratao pelas empresas de mo-deobra com carteira assinada e, portanto, ter reflexos positivos na incluso de novos segurados da Previdncia. Quanto agenda especfica, deve compreender a reviso das alquotas de contribuio, o estmulo postergao das aposentadorias por tempo de contribuio, a especializao das alquotas separando as destinadas ao financiamento dos benefcios de risco (doena, invalidez, acidente e morte em servio) daquelas que financiam os benefcios programveis (aposentadoria), a reviso do acmulo de benefcios ou de benefcio e salrio, separao do financiamento dos benefcios sem a suficiente contrapartida contributiva, as idades da aposentadoria rural, entre outras. A reduo de alquotas em um sistema desequilibrado no pode seguir sozinha. Precisa de aprofundamentos na reforma do sistema para que se tornem plausveis. Acenar com redues pode facilitar a reforma. As duas devem vir juntas. So indispensveis para tornar a Previdncia Social confivel e, assim, atrair os sem-previdncia. O cenrio que se desenha o de agravamento do desequilbrio, a partir de 2020, decorrente do envelhecimento populacional. O aumento da participao dos idosos na populao e, por conseqncia, dos beneficirios acarreta esforo adicional de toda a sociedade no seu financiamento. Parece razovel que os tempos adicionais de vida sejam repartidos entre um perodo de trabalho e contribuio e outro, de usufruto da aposentadoria. Isso pode ser conseguido sem que seja necessrio aumentar as idades padronizadas de 60 e 65 anos para a aposentadoria por idade. Essas so idades que ainda prevalecem no mundo. Precisa-se apenas elevar a carncia, fixada em 15 anos, para o direito a esse benefcio. Mas h tambm que se elevar a idade mdia dos que se aposentam por tempo de contribuio, atualmente inferior a 54 anos. Essa alterao poderia ser feita de forma determinante, fixando-se idade mnima para essa aposentadoria, ou mediante aumento maior no valor do benefcio, como prmio para a postergao da aposentadoria, que pode ser

1. APRESENTAO

implementado por pequena alterao na frmula de clculo, de modo a elevar a taxa de juros implcita que remunera as contribuies vertidas ao sistema. A alterao deve vir acompanhada da especializao das alquotas. A atual frmula de clculo destina a totalidade das contribuies ao financiamento da aposentadoria, ficando a descoberto o financiamento dos benefcios de risco. Parte da contribuio deve ser destinada ao financiamento desses benefcios. Como isso reduz o acmulo de capital escritural, seria possvel elevar a taxa de juros implcita a remunerar as contribuies vertidas, induzindo o protelamento da aposentadoria pelo interessado, em face do aumento significativo do benefcio. Preserva-se assim a liberdade de escolha por parte dos indivduos e mantm-se a desejada flexibilidade no mercado de trabalho. O sistema ser tanto mais confivel quanto mais justo for. Nesse sentido, faz-se necessrio tambm separar os benefcios que no tm suficiente contrapartida de financiamento daqueles que a tm. O conceito de Previdncia como seguro exige contribuio de todos e em igual proporo. Para os segurados que no possuem suficiente capacidade contributiva, a lei oramentria anual deveria alocar recursos para suprir a insuficincia contributiva ou para custear os benefcios. Da mesma forma, as renncias de contribuies precisam ser revistas, ou, se mantidas, ser preciso destacar recursos oramentrios compensatrios. A taxa de adeso ao sistema tender a ser tanto maior quanto mais transparentes forem essas operaes. medida que as renncias forem explicitadas e compensadas, que os subsdios cruzados forem eliminados ou compensados, que o critrio de seguro for melhor obedecido, mais espao se abrir para a reviso das alquotas e mais contribuintes aderiro espontaneamente ao sistema. H ainda que se indagar se subsistem razes de ordem demogrfica ou sacrifcios extremos na atividade campestre para justificar a aposentadoria antecipada em cinco anos para os segurados especiais (a famlia que cultiva, sem empregados, um pedao de terra para o prprio sustento). Atualmente, concedem-se mais de 25 mil aposentadorias rurais por ms. No mbito dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos, o desequilbrio financeiro e atuarial ainda mais gritante. Diversos privilgios precisam ser urgentemente eliminados, como a paridade entre ativos e inativos, valor dos proventos e da penso correspondentes ltima remunerao e baixo limite de idade para aposentadoria. A base para o clculo da aposentadoria no pode ser a ltima remunerao. No mnimo, deve corresponder mdia da remunerao dos ltimos cinco anos, com o que se ter melhor equilbrio entre a contribuio e o benefcio. Quanto penso, ser necessria uma alterao nos critrios de clculo do valor da penso, estabelecendo um limite para este benefcio, que deve ficar entre 50% a 70% do valor da remunerao do servidor, determinado por critrios atuariais e financeiros. A elevao da expectativa de vida no permite a manuteno de aposentadorias com idades muito baixas. Impe-se alterao do limite de idade mnima vigente para se aposentar, em razo do impacto que esse aumento da expectativa de vida causa nas contas previdencirias. O aposentado e o pensionista no podem ter seu benefcio sem a garantia de manuteno do valor real, com mecanismos

1. APRESENTAO

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de reajustes peridicos que o preservem frente s variaes inflacionrias. Isso pode ser obtido por intermdio de previso legal, de reajustes anuais vinculados a um ndice de inflao a ser definido. O que no convm atrelar-se o valor dos proventos remunerao dos servidores ativos. Traria importante contribuio para o equacionamento do passivo atuarial do sistema previdencirio pblico a participao dos servidores inativos e dos pensionistas no financiamento deste passivo. Justifica-se a medida em face de que, em diversos entes da Federao, quando o servidor era transferido para a inatividade, recebia um adicional, por meio de promoo, cujo nico motivo era a aposentadoria, alm de ver incorporadas diversas parcelas temporrias recebidas na ativa. A mais, em diferentes momentos de sua vida ativa, houve ausncia ou insuficincia de contribuio, em razo das regras vigentes poca. Uma face socialmente justa, contribuies equnimes, ausncia de renncia contributiva ou de benefcios sem contribuies e um sistema atuarialmente equilibrado so requisitos indispensveis para a credibilidade da Previdncia Social perante os trabalhadores. Mesmo assim, essas condies no so totalmente suficientes para que todos se sintam confortveis em aderir ao sistema. Pesam ainda as grandes tarefas de modernizar a gesto, atender com

1. APRESENTAO

solicitude, eliminar burocracias, reconhecer direitos com presteza e com base em registros histricos de vnculos e contribuies, eliminar fraudes e sonegao, cobrar com rapidez contribuies no pagas, dentre outras. Ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social cabe alertar a sociedade, apontar tendncias e conseqncias, desenhar caminhos alternativos, fomentar o debate, solicitar urgncia nas decises. A Previdncia deve trabalhar com horizontes temporais longos, de mais de meio sculo, para que haja tempo suficiente para as correes de rumo, evitando-se a impossibilidade de honrar os compromissos e sem que seja necessrio frustrar expectativas. Um erro de clculo ou uma deciso postergada podero afetar pessoas em final de vida de trabalho, quando j no lhes restam alternativas para a recomposio de um histrico de contribuies.

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EFEITOS E CONTRASTES

PARTE I

REFORMA DA PREVIDNCIA



2.1. REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL RGPS


Quando o governo Fernando Henrique Cardoso tomou posse, 72 anos aps a Lei Eli Chaves, incio da Previdncia Social no Brasil, o sistema previdencirio havia amadurecido. O avano na direo da universalizao com foco no indivduo, a igualdade de direitos e deveres, a possibilidade a qualquer residente no pas de filiao, todas essas caractersticas levaram o sistema maturidade. Mas esse amadurecimento tambm significou mudanas profundas na relao (vital em um sistema de repartio simples) entre contribuintes e beneficirios. Nos primrdios havia poucos aposentados e muitos contribuintes. s vsperas da reforma, o sistema de repartio simples brasileiro j havia ultrapassado o seu limite de segurana no que diz respeito razo de dependncia entre contribuintes e beneficirios. Esse fenmeno ocorreu principalmente em funo das regras de acesso a benefcios previdencirios e, secundariamente, a mudanas demogrficas, como a diminuio da taxa de

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

natalidade e o aumento da expectativa de sobrevida, que passariam, aps as reformas j implementadas, a ser determinantes sobre o futuro do sistema. Se na dcada de 50 havia oito contribuintes financiando cada beneficirio, em 1997 esta relao chegou a 1,7:1. Considerando o nmero mdio de empregados e o de contribuintes efetivos no ano, a relao seria de 1,23:1 em 1997 (grfico 1), e rapidamente se atingiria uma situao em que cada trabalhador na ativa estaria sustentando um inativo, o que iria requer uma alta carga contributiva. O governo precisava, naquele momento, discutir com a sociedade novas regras de concesso de benefcios e seus prazos de durao. O aumento de alquotas ou a diminuio do valor dos benefcios pelo efeito da inflao (expediente de ajustes recorrentes adotados no passado) no estavam mais disponveis e produziriam efeito perverso, contrrio ao desejado.

Fonte: MPAS Elaborao: SPS/MPAS * Posio em junho de 2002.



Entre as regras tpicas do sistema brasileiro estava a concesso de aposentadoria por tempo de servio, independentemente da idade1 . Esse tipo de benefcio vinha perpetuando uma perversa redistribuio de renda, por meio da Previdncia Social, em que os mais pobres financiavam os mais ricos. At a reforma, a aposentadoria por tempo de servio ATS poderia ser reivindicada a partir dos 25 anos de servio para a mulher e 30 anos para o homem, com valores proporcionais e sem limite de idade. O perfil dos beneficirios da aposentadoria por tempo de servio era o de trabalhadores que tinham, em mdia, 48,9 anos, provinham, em grande parte, de postos de trabalho de melhor qualidade, com salrios mais elevados e vida laboral mais estvel, facilitando, portanto, a comprovao - especialmente os documentos - , dos requisitos para obter aposentadoria. O valor mdio da aposentadoria era de R$ 515,712 , 2,3 vezes superior mdia de todos os benefcios. A concesso desse benefcio vinha aumentando at atingir o seu pico histrico em 1997, quando foram concedidas 417,4 mil aposentadorias por tempo de servio, 17,7% do total de 2,4 milhes de novos benefcios concedidos naquele mesmo ano (grficos 2 e 3). Esse pico histrico continuou at junho de 1998, quando foi limitada a contagem de tempo de servio especial para efeito da aposentadoria por tempo de servio. Nesse perodo, continuavam sendo concedidas, mensalmente, cerca de 34 mil aposentadorias por tempo de servio . Aps junho de 1998, esse patamar de concesso caiu para 19 mil benefcios/ms e, com a Emenda Constitucional n. 20, de dezembro de 1998, para um patamar inferior a 10 mil benefcios/ms.

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social Vrios Anos Elaborao: SPS/MPAS

Apenas Brasil, Equador, Ir e Iraque no adotam limite de idade para a aposentadoria por tempo de servio (at 1995, tambm Egito, Itlia, Kuwait e Benin). Valor em dezembro/1997.

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social - Vrios Anos Elaborao: SPS/MPAS

O comportamento do fluxo (concesso) condicionou o estoque de benefcios, como pode ser visto no grfico 4. O crescimento das aposentadorias por tempo de servio foi acelerado at 1998, quando o efeito da reforma comeou a se fazer sentir. Entre janeiro de 1995 e dezembro de 1998, a quantidade de aposentados por tempo de servio cresceu 53,4%. Alm do seu carter injusto, a aposentadoria por tempo de servio era um benefcio muito oneroso para a Previdncia Social. Ainda com base em 1997, embora tal distoro s representasse 16,3% dos benefcios emitidos, ela foi responsvel por cerca de 38,5% do total das despesas. Em 1998, atingiu 40% da despesa total (17,5% em termos de quantidade). O estoque de aposentadorias por idade, por sua vez, representou, em 1997, 28,8% da quantidade de benefcios pagos e apenas 19,7% da despesa com benefcios. Essa tendncia, que nada tem a ver com mudanas demogrficas nem com reestruturao no mercado de trabalho, agravava o desequilbrio atuarial e financeiro do INSS e gerava macios movimentos de aposentadoria no servio pblico. Tal cenrio permaneceria, pois estavam alcanando o direito aposentadoria por tempo de servio mais de 4 milhes de entrantes no mercado de trabalho na poca do milagre econmico brasileiro, entre 1968 e 1972.

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Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social - Vrios Anos Elaborao: SPS/MPAS

Em outro extremo, encontravam-se os trabalhadores que se aposentavam por idade com mdia de 62,8 anos. Eram pessoas com menor poder aquisitivo e com dificuldade de comprovao do tempo de servio, devido maior instabilidade de suas vidas laborais. Seus postos de trabalho eram precrios, caracterizados por alta rotatividade, baixa qualificao e baixos salrios. O valor mdio da aposentadoria por idade, de R$ 145,183 , era cerca de 3,6 vezes menor do que o valor mdio da aposentadoria por tempo de servio. Assim, configurava-se um sistema de solidariedade s avessas, em que os trabalhadores com melhores condies financeiras se aposentavam por tempo de servio mais cedo (47,8 e 49,2 anos para mulheres e homens, respectivamente), recebiam um benefcio maior (R$ 515,71) e por mais tempo (29,3 e 24,8 anos para mulheres e homens). Alm disso, eles continuavam no mercado de trabalho, e o benefcio tornava-se mero complemento de renda. Os trabalhadores mais pobres se aposentavam por idade mais tarde (61 e 65,6 anos para mulheres e homens, respectivamente), recebiam um benefcio menor (R$ 145,18) e por menos tempo (19 e 13,9 anos para mulheres e homens) (grfico 5).

Valor em dezembro/1997.

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

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2. OS CENRIOS PR-REFORMA

Fonte: MPAS Elaborao: SPS/MPAS

A quantidade crescente de concesso das aposentadorias por tempo de servio em idades declinantes no encontrava explicao no fenmeno demogrfico mundial do envelhecimento populacional, mas sim na vigncia de um modelo previdencirio de solidariedade invertida, s existente no Brasil e em mais trs pases: Equador, Ir e Iraque. A Constituio de 1988 havia introduzido profundas mudanas no RGPS. As regras de clculo e reajuste dos benefcios previdencirios foram alteradas de modo a proteg-los da inflao. Ao mesmo tempo, houve a equiparao entre o valor dos benefcios urbanos e rurais e a extenso da cobertura previdenciria aos trabalhadores do setor agrcola. Essas iniciativas, socialmente importantes, tiveram amplas conseqncias fiscais e atuariais, sobretudo devido s mudanas aceleradas na composio etria da populao brasileira. O reflexo destes e de outros desequilbrios foi o de uma situao financeira deficitria a partir de 1995, como pode ser visto no grfico 6. A preos de setembro de 2002, a Previdncia Social passou de um supervit de R$ 17,2 bilhes em 1988 para um dficit de R$ 9,5 bilhes dez anos depois4 .

A discusso sobre o dficit, alm de uma explicao metodolgica de seu clculo, ser feita no Anexo II.

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Fonte: MPAS Elaborao: SPS/MPAS

2.2. REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES


Se, como j assinalado, existia distribuio de renda injusta entre os segurados do INSS, algo mais gritante ocorria quando se comparavam as regras aplicveis aos trabalhadores da iniciativa privada com as aplicveis aos servidores pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Era no setor pblico que acontecia a maior proporo de aposentadorias precoces, as acumulaes de proventos com salrios de cargos ou empregos pblicos, a maior durao dos benefcios e o menor prazo de carncia. Essas regras foram geradas historicamente com o objetivo de atender categorias especiais que prestavam servios ao governo. A partir dessa tica, pode-se explicar, por exemplo, a criao, em 1795, do plano de assistncia para os rfos e as vivas de oficiais da Marinha; o mesmo plano para o Exrcito, em 1827; e, em 1835, um programa para os funcionrios do Ministrio da Economia. Com o advento da Repblica, entre 1889 e 1892, receberam tratamento diferenciado os servidores do Ministrio da Fazenda, os ferrovirios, os funcionrios da oficina da Imprensa Nacional, os funcionrios civis do Ministrio da Guerra e da Marinha. A instituio dos sistemas de proteo social naqueles primrdios voltava-se para dar tratamento especial e distinto s categorias responsveis pela base de formao do Estado e de sustentao dos poderes militar e burocrtico. Dessa forma, a proteo social nasceu associada ao conjunto de normas jurdicas relacionadas ao vnculo laboral. Por

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

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essa razo, a proteo social aos trabalhadores do Estado evoluiu como uma poltica de pessoal fundamentada no sistema pro labore facto. De acordo com esse conceito, o servidor pblico tem cargo vitalcio, exercendo-o como ativo at implementar as condies para a aposentadoria e, como inativo, a partir de ento, tendo o direito remunerao como se ativo fosse. A Constituio de 1988, inigualvel nos direitos e nas garantias oferecidos aos cidados, comprometeu o equilbrio das contas pblicas com a unificao do regime jurdico de trabalho na Unio, estados, Distrito Federal e municpios. No plano federal, o regime adotado foi o da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, praticamente uma atualizao do antigo estatuto de 1952, que foi seguido por estados e municpios.

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

Merece especial destaque, por sua implicao sobre o regime previdencirio dos servidores pblicos, o disposto no art. 243 da referida Lei, que determinou a transferncia dos servidores celetistas para o regime estatutrio, efetivando-os de forma automtica5 . Essa efetivao feita pela Unio e seguida pelo Distrito Federal e pela grande maioria dos estados e municpios foi um dos fatores determinantes do desmesurado crescimento das despesas de pessoal dos entes pblicos, aps a Constituio de 1988, juntamente com os critrios extremamente generosos para a concesso da aposentadoria no servio pblico. Alm da incorporao dos empregados pblicos, o Legislador constituinte permitiu a incluso, nos regimes prprios de previdncia social dos servidores contratados por prazo determinado, dos ocupantes de cargos comissionados e funes de confiana, dos agentes polticos detentores de mandato eletivo, mesmo sem vnculo efetivo com a administrao, bem como dos servidores estabilizados por fora do art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT da Constituio Federal, isto , daqueles admitidos na administrao direta, autrquica e fundacional da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, at 5 de outubro de 1983, sem a prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos. A incorporao de todo esse contingente aos regimes prprios de previdncia social, assegurando proventos de aposentadoria ltima remunerao em atividade, acrescida da promoo de um nvel hierrquico e a garantia dos reajustes aplicveis aos vencimentos dos ativos, representou encargos extremamente elevados, sobretudo para os estados e os municpios, conforme demonstrado na tabela 1.

5 Cerca de 80% dos servidores da Unio, por ocasio da edio da Lei n. 8.112/90, era contratada pelo regime da CLT.

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Fonte: MPAS, MF/SRF, MF/STN, MOG/Boletim Estatstico de Pessoal e INSS. * Estimativa. Obs: Valores de 2001 para os estados so dados preliminares.

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

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Em razo das expectativas criadas, ainda durante as discusses das propostas do novo texto constitucional de 1988, os servidores e os empregados pblicos que completavam as condies para a aposentadoria preferiram adiar a deciso, no aguardo do futuro estatuto, que implementaria os novos dispositivos constitucionais sobre aposentadorias. Essa a explicao para a elevada quantidade de novas aposentadorias no servio pblico federal observadas entre 1991 e 1994. Em apenas trs anos, o nmero de servidores inativos e pensionistas da Unio passou de 542 mil para 793 mil, como pode ser visto no grfico 7.

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

Fonte: MPAS Elaborao: SPS/MPAS Obs. Servidores dos poderes executivo, inclusive militares, legislativo e judicirio

Na dcada de 90, enquanto declinava o nmero de servidores ativos, crescia vertiginosamente o nmero de aposentados e pensionistas. Chegou-se em 2000 a uma relao de um servidor ativo por cada inativo, relao essa que no tem precedentes na histria da humanidade. Verificou-se, em conseqncia, o estreitamento na relao de financiamento entre ativos e inativos, aprofundando o desequilbrio atuarial e financeiro do regime. Vale enfatizar que essa situao foi atingida em razo das peculiaridades das regras de elegibilidade a uma aposentadoria, nada tendo a ver com as mudanas demogrficas em curso. Esse aumento significativo da concesso de aposentadorias decorria do fato de os servidores pblicos poderem aposentar-se em idades muito baixas, conforme demonstrado nos grficos 8 e 9.

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Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal/MPOG Elaborao: SPS/MPAS

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal/MPOG Elaborao: SPS/MPAS

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

No servio pblico, os diferentes regimes e critrios permitiam que alguns se aposentassem mais de uma vez e ainda voltassem a ocupar cargo ou emprego pblico. A acumulao de aposentadorias e estas de valores superiores remunerao lquida da ativa gerava os supersalrios. Acrescente-se que os servidores do setor pblico utilizavam o chamado tempo fictcio, tendo como exemplo os perodos das licenas-prmio no gozadas, que contavam em dobro para obteno da aposentadoria. Esse artifcio, aliado a outras brechas legais, permitia aposentadorias precoces. Ressalte-se que essas regras no se aplicavam aos trabalhadores cobertos pelo INSS, o que constitua inaceitvel privilgio. A previdncia dos servidores pblicos sempre foi considerada como extenso da poltica de pessoal. Assim, os dados relativos previdncia pblica estavam diludos entre os dados do gasto com pessoal, e a situao existente passava, na maioria dos casos, despercebida dos formuladores da poltica pblica, dos analistas e do pblico em

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

geral. Na Unio, enquanto a despesa com pessoal ativo duplicou entre 1987 e 1997, o gasto com inativos quadruplicou no perodo. Em 1998, a contribuio dos servidores financiou apenas 12,5% da despesa com inativos. Para cada R$ 1,00 que o servidor contribuiu, a Unio aportou R$ 7,00, enquanto para os trabalhadores da iniciativa privada a relao entre as contribuies do empregador e do empregado era de aproximadamente 2 para 1. A situao nos estados e nos municpios tambm era preocupante. As vantagens de curto prazo (no recolhimento da contribuio patronal de mais de 20% da folha de salrio dos servidores para o INSS) induziam entes federados a institurem regimes prprios. Todavia, logo em seguida, com o crescimento vertiginoso das aposentadorias, as vantagens se transformavam em enormes dificuldades financeiras. No Brasil, a quase totalidade dos estados e cerca de 1.400 municpios possuam regimes prprios de previdncia para os seus funcionrios em 1988, abarcando um universo de aproximadamente 3 milhes de segurados. O alvio inicial proporcionado pela ausncia de contribuio para o Regime Geral de Previdncia Social foi superado pela deteriorao das finanas estaduais e municipais, no mdio e no longo prazo, em razo dos encargos assumidos pelos governos de pagamento dos benefcios de seus servidores e respectivos dependentes. Assim, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, os incentivos, no curto prazo, para a criao dos regimes prprios de previdncia social do servidor pblico eram claros e persuasivos: i. desobrigao do poder pblico de recolhimentos ao INSS e ao FGTS, que oneravam em cerca de 30% a folha de salrios dos tesouros locais; ii. expectativa de repasse de recursos do INSS referentes compensao financeira entre os regimes;

iii. disponibilidade de recursos provenientes das contribuies dos funcionrios, muitos deles com perodos muito curtos de contribuio previdenciria ao Regime Prprio de Previdncia. Assim, o sistema de previdncia dos servidores pblicos, antes do incio da reforma da Previdncia Social de 1998, tinha as seguintes caractersticas:

i.

fragmentao e heterogeneidade legal-institucional: as regras dos sistemas previdencirios federal, estaduais e municipais diferenciavam-se entre poderes, rgos e categorias profissionais, dificultando sua administrao e transparncia, alm do controle social;

ii.

no-separao do custeio entre aposentadorias e penses: o desenho genrico dos sistemas previdencirios estaduais e municipais consistia na organizao de institutos de penso e assistncia, para pagamento de penses, benefcios assistenciais e de sade. As aposentadorias, tratadas apenas como parte da folha de pessoal, eram custeadas pelos tesouros locais. Em geral, as alquotas cobradas destinavam-se ao financiamento das penses e eram recolhidas aos institutos. Esse desenho institucional induzia aos seguintes problemas:

(ii.1) prodigalidade nos planos de benefcios: a disponibilidade financeira logo era consumida com a ampliao do leque de benefcios no previdencirios. Os institutos desvinculavam-se de sua funo previdenciria e passavam a servir de instrumento de assistncia financeira e habitacional subsidiadas aos servidores, alm de outros benefcios incompatveis com o nvel de contribuies; (ii.2) corporativismo: as categorias situadas no topo da hierarquia do servio pblico eram as que obtinham os maiores benefcios previdencirios em relao ao seu custeio. Isso ocorria, porque estes servidores, utilizando-se de seu poder de presso e deciso, conseguiam a aprovao de lei em benefcio prprio, sem avaliao atuarial ou de impacto no oramento pblico; iii. custeio dos benefcios previdencirios e de assistncia sade: foi comum vincular a contribuio previdenciria dos servidores pblicos estaduais e municipais ao custeio da sade. Embora o Sistema nico de Sade SUS tenha garantido a universalizao da sade a todos os brasileiros, os servidores, questionando a qualidade do servio do SUS, pressionaram estados e municpios para manter um servio de sade diferenciado, custeado pelos institutos de penso. Como no existia na Lei Maior previso para cobrana de contribuio dos servidores pblicos para custeio de assistncia sade, utilizaram a contribuio previdenciria para tal fim. Essa situao foi um dos principais motivos para o atual desequilbrio dos regimes previdencirios; iv. gerncia deficiente dos recursos: as reservas acumuladas, quando existentes, foram destinadas, em sua maioria, para investimentos em imveis, usualmente de baixa liquidez e rentabilidade. Esses investimentos geralmente foram feitos sem rigorosa avaliao e para atender a demandas estranhas gesto dos institutos; v. elevada taxa de reposio: os benefcios so calculados com base em padres elevados de proventos, incorporando-se as gratificaes e os acrscimos legais, o que os torna significativamente maiores do o que os proventos da ativa. H casos em que o benefcio corresponde ao maior salrio da carreira do servidor. A ausncia do vnculo contributivo permitia essa composio generosa no clculo do provento de aposentadoria e penso, j que no havia preocupao com o custeio do sistema, de responsabilidade integral do errio. Essa lgica ainda onerava as novas geraes, j que estas no teriam acesso aos mesmos benefcios, em razo da inviabilidade do sistema a mdio e longo prazo;

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

vi. idade elevada de entrada no servio pblico e falta de renovao de quadros: o aumento das despesas com pessoal restringe a disponibilidade de recursos para novas contrataes. O servidor se aposenta e no substitudo por outro, o que diminui o potencial de contribuies para o regime previdencirio. Alm disso, a idade mdia de entrada no servio pblico superior da iniciativa privada. As diferenas entre a previdncia no setor pblico e privado provocam uma seleo adversa no mercado de trabalho, atraindo profissionais mais prximos da aposentadoria para o setor pblico; vii. inexistncia de restries, quanto s categorias de servidores abrangidos pelo regime prprio: os entes da Federao ampliaram demasiadamente a abrangncia do regime prprio, quanto categoria de servidores, incluindo o servidor exclusivamente comissionado, o servidor temporrio, o agente poltico. Isso representou aumento substancial na despesa previdenciria, pois, mesmo que transitoriamente no servio pblico, estes servidores ganhavam o direito a aposentadoria integral, sem que tivessem contribudo para tal obteno; viii. ausncia de estudos atuariais na definio das alquotas: as alquotas de contribuio, em geral, no foram definidas com base em estudos atuariais. Na maioria dos casos, elas foram copiadas da Unio ou de estados e municpios vizinhos, sendo, portanto, desajustadas em relao s realidades locais. As contribuies eram cobradas exclusivamente para o custeio da penso. Com isso, a alquota mdia cobrada dos servidores era menor do que a estabelecida para o INSS. Pesquisa realizada em 1988 pela Fundao Prefeito Faria Lima Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal, rgo vinculado Secretaria de Economia e Planejamento do estado de So Paulo, apontou que aproximadamente 80% dos municpios daquele Estado, que constituram seus regimes previdencirios, fizeram-no sem a realizao de estudos atuariais, e cerca de um tero dos municpios declararam no ter seguido a orientao atuarial. Nesse modelo, a Previdncia Social tornou-se um dos principais problemas das finanas de todas as esferas de governo, tendo em vista o crescente peso dos inativos na folha de pagamento. A maior parte dos estados brasileiros comprometia com a despesa de pessoal percentual superior aos 60% da receita lquida e, em muitos casos, a despesa com inativos se aproximava do gasto total com os servidores ativos.

2. OS CENRIOS PR-REFORMA

A reforma da Previdncia Social adotou dois conceitos novos e muito importantes para o redesenho dos regimes existentes: o carter contributivo e a exigncia de equilbrio atuarial e financeiro. Como decorrncia desses novos conceitos, foi convertida para aposentadoria por tempo de contribuio a at ento existente aposentadoria por tempo de servio. A reforma buscou, ainda, prioritariamente, conter o frentico ritmo de crescimento das aposentadorias por tempo de servio/contribuio em idades precoces. Seja no RGPS, seja no setor pblico, a reforma buscou prioritariamente conter as concesses das aposentadorias por tempo de servio em idades precoces. O carter contributivo e a preocupao com o equilbrio atuarial tambm foram os principais focos da reforma, que, como ser visto a seguir, incidiu especialmente sobre as condies de elegibilidade para a aposentadoria por tempo de servio do RGPS e do setor pblico.

3.1. REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL RGPS


A promulgao da Emenda Constitucional n. 20, em dezembro de 1998, constituiu o eixo da reforma da Previdncia Social. Paralelamente, um conjunto de medidas provisrias editadas e reeditadas a partir de 1997 que tratam do tema foi convertido em leis.1 Posteriormente, em 1999, foram enviados ao Congresso Nacional vrios projetos de leis ordinrias e complementares para regulamentar as alteraes constitucionais, alterando os planos de custeio, benefcios e organizao do RGPS. Entre as principais mudanas, esto: (i) a eliminao gradual da aposentadoria proporcional; (ii) a nova exigncia para a converso de tempo especial trabalhado sob atividades consideradas prejudiciais sade ou integridade fsica em tempo comum para fins de aposentadoria por tempo de contribuio; (iii) as novas exigncias para as aposentadorias especiais; e (iv) a mudana na regra de clculo do benefcio, com introduo do fator previdencirio. A aposentadoria proporcional foi eliminada como regra permanente, mantendo-se apenas para aqueles j filiados ao RGPS at 15/12/98, desde que com 48 anos de idade, se mulher, e 53, se homem, incluindo um adicional de 40% sobre o tempo que ainda faltava para o segurado se aposentar na poca de promulgao da Emenda, com vigncia a partir de 16/12/98. Antes de dezembro de 1998, homens e mulheres podiam aposentar-se com proventos proporcionais, aos 30 e 25 anos de servio, respectivamente. A reforma permitiu a contagem de tempo de servio especial, exercido sob condies adversas, para efeito da aposentadoria por tempo de contribuio, apenas para quem, at a data de publicao da Lei, perfizesse pelo menos 20% do tempo necessrio para a concesso da aposentadoria especial. Pela legislao anterior, um trabalhador que tivesse exercido, em algum momento de sua vida laboral, qualquer atividade, exposto, por exemplo, a rudos elevados ou agentes qumicos nocivos sade, poderia utilizar este tempo para se aposentar normalmente, contando cada ano trabalhado ao equivalente a at 2,3 anos de servio no cmputo final.

1 De acordo com a legislao vigente poca, antes da promulgao da Emenda Constitucional n. 20, todas as medidas provisrias que contivessem matria previdenciria deveriam ser submetidas ao Congresso Nacional.

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Alm disso, ficou estabelecida nova forma de financiamento das aposentadorias especiais. Alm da contribuio patronal de 20% e dos adicionais de 1%, 2% ou 3%, conforme o risco ocupacional, foi previsto o adicional de 12%, 9% ou 6%, de acordo com a exposio a agentes nocivos que ensejem aposentadoria especial aps 15, 20 ou 25 anos, respectivamente. Ficou estabelecida tambm a exigncia de laudo tcnico e perfil profissiogrfico para a comprovao da exposio e revogada a aposentadoria especial de jornalistas, jogadores de futebol profissional, juzes classistas do trabalho e telefonistas. A EC n. 20/98 convalidou essas alteraes, eliminou a aposentadoria especial do aeronauta e do professor universitrio e vedou, como regra geral, o estabelecimento de critrios diferenciados de aposentadoria, exceto em casos de efetiva exposio a condies nocivas sade. A Constituio Federal, em sua redao original, estabelecia que o valor do benefcio seria calculado com base na mdia aritmtica simples dos ltimos 36 salrios-de-contribuio mensais corrigidos pela inflao. A regra permitia conluio entre trabalhadores e empregadores para registro a menor do salrio at a antevspera da aposentadoria, com reduo da contribuio de ambos Previdncia Social. A EC n. 20 retirou do texto constitucional a referncia a essa regra, possibilitando a ampliao do perodo utilizado para o clculo do valor dos benefcios e a adoo de outras mudanas para estreitar a relao entre contribuies e benefcios.

3. A REFORMA

Essa oportunidade foi aproveitada na Lei n. 9.876/99, que modificou a regra de clculo dos benefcios. As mudanas consistiram na ampliao gradual do perodo de base-de-clculo do valor dos benefcios, que passou a corresponder aos 80% maiores salrios-de-contribuio 2 dos segurados, apurados entre julho de 1994 e o momento da aposentadoria3 (gradualmente, o perodo de referncia ir se estender de modo a abarcar toda a vida laboral dos segurados), e na instituio do fator previdencirio, aplicvel s aposentadorias por tempo de contribuio e opcionalmente s por idade, levando em conta critrios atuariais como o tempo de contribuio, a alquota e a expectativa de sobrevida. Ressalte-se que o fator previdencirio apresenta um perodo de 60 meses de transio a partir da publicao da Lei n. 9.876/99, com aplicao de 1/60 do fator por ms. Julho de 1994 foi escolhido por ser a data de incio do Plano Real um perodo de estabilidade, no afetado por congelamentos de preos e salrios, sem resduos inflacionrios, com inflao controlada e bem definida. A nova frmula faz que o benefcio seja calculado de acordo com a estimativa do montante de contribuies aportadas pelo segurado, capitalizadas conforme taxa implcita, que varia em razo do tempo de contribuio e da idade do segurado e a expectativa de durao do benefcio. Com isso, adota-se o princpio basilar de se devolver ao beneficirio, em mdia, durante sua vida de aposentado, o valor contribudo e capitalizado durante a vida de trabalho. A utilizao da expectativa de vida no clculo do benefcio uma experincia inovadora em termos de reforma da previdncia no mundo e tem sido estudada por outros pases. Essa varivel modificada anualmente a partir da publicao peridica de tbuas de vida para a populao brasileira, elaboradas pelo IBGE. Com esse procedimento,

2 a remunerao do segurado sobre a qual incide a contribuio previdenciria. De acordo com a legislao atual, excluem-se as parcelas com valor acima de R$ 1.561,56. 3

Na regra anterior o benefcio era calculado com base na mdia dos ltimos 36 salrios-de-contribuio.

foi endogeneizado, na frmula de clculo, um mecanismo de ajuste parcial do sistema dinmica demogrfica. A aplicao integral do fator previdencirio, aps o perodo de transio de 5 anos, dever trazer incentivos postergao da aposentadoria, j que os ganhos marginais por ano trabalhado so crescentes. As medidas descritas compem o eixo da reforma desde 19984 . Essas modificaes afetam, principalmente, as aposentadorias por tempo de contribuio (conhecidas antes da reforma como aposentadorias por tempo de servio), que respondem por cerca de 40% do gasto total com benefcios. A conseqncia imediata da reforma foi o aumento da idade mdia de concesso desse benefcio. No grfico 10 observa-se que, entre 1998 e 1999, a idade mdia aumentou praticamente 3 anos, subindo de 48,9 para 51,8 anos. Em 2002, considerando-se os benefcios concedidos de acordo com as regras da Lei n. 9.876/ 995 , a idade mdia chega a 54,2 anos ou seja, crescimento de 5,3 anos na mdia etria da aposentadoria por tempo de contribuio em relao a 1998. Apesar desse avano, essa idade mdia ainda relativamente baixa, se compararmos o Brasil com outros pases da Europa e da Amrica, onde a aposentadoria concedida com a idade mnima de 60 anos.

Fonte: SINTESE/DATAPREV - Elaborao: SPS/MPAS Obs: (1) no disponvel o dado do ms de jan/2000 acerca da idade mdia dos segurados que tiveram seu benefcio afetado pela Lei 9.876/99, sendo considerados os dados acumulados entre fevereiro e dezembro; (2) para 2002, dados realizados at set/02.

4 Vrias outras medidas foram implementadas: execuo de contribuies decorrentes de sentenas prolatadas pela Justia do Trabalho ou por ela homologada; reteno pela tomadora de servios das contribuies devidas pela empresa prestadora; certificado da dvida pblica que permitiu o resgate da dvida securitizada do Tesouro Nacional na condio de que o resgatante amortize sua dvida para com a Previdncia Social; depsitos judiciais; adicional de contribuio para a aposentadoria especial; contribuio da empresa sobre a remunerao do contribuinte individual; eliminao da escala de salrio-base para o contribuinte individual; contribuio da cooperativa de trabalho; regularizao das dvidas dos estados e municpios; lei de crimes contra a Previdncia Social; demonstrativo de renncias previdencirias; ampliao da cobertura do salriomaternidade. 5 Durante os primeiros meses de 2000, cerca de 50% das aposentadorias por tempo de contribuio foram concedidas de acordo com a regra anterior Lei n. 9.876/99. Isso ocorreu devido garantia do direito adquirido dos segurados que implementaram as condies antes que a Lei entrasse em vigncia e se aposentaram posteriormente.

3. A REFORMA

O aumento da idade da aposentadoria significa, por um lado, a extenso do perodo contributivo, o que afeta positivamente as receitas. Do lado das despesas, ocorre a diminuio dos gastos no curto prazo, pois se posterga a concesso do benefcio, e tambm no longo prazo, pois sero pagos por um perodo menor de tempo, ainda que em valor mensal maior. Um dos principais fatores que explicam o aumento da idade mdia das aposentadorias por tempo de contribuio a eliminao gradual da aposentadoria proporcional. Outro fator pouco conhecido que tem provocado o aumento da idade mdia a mudana dos critrios de converso de tempo de servio especial, exercido sob condies adversas, para efeito da aposentadoria por tempo de contribuio normal. Assim, a participao do nmero de aposentadorias concedidas, contando-se converso de tempo especial no total de aposentadorias concedidas por tempo de contribuio, tem diminudo significativamente. Em dezembro de 2001, as concesses de aposentadorias com converso de tempo especial foram responsveis por 28% do total de concesses de aposentadoria por tempo de contribuio, contra uma participao de mais de 60%, em maio de 19986 . A longo prazo, a tendncia de reduo ainda maior, graas aos incentivos preveno embutidos na instituio dos adicionais das alquotas de contribuio para financiamento da aposentadoria especial.

3. A REFORMA

Fonte: INSS; PME/IBGE - Elaborao: SPS/MPAS (1) Total menos Transferncias a Terceiros. Inclui os efeitos de medidas de recuperao de crdito (REFIS, repasse do FNS, CDP repasse do FIES, quitao de dvidas e depsitos judiciais). , (2) No inclui os efeitos acima descritos.

Ver MPAS/SPS. Boletim de Informaes Gerenciais, dezembro de 2001.

Do lado da receita, a arrecadao previdenciria tem aumentado em patamares substancialmente superiores ao da massa salarial. De acordo com o grfico 11, enquanto a massa salarial mensurada pela Pesquisa Mensal de Emprego PME do IBGE diminui 1,3%, entre 2000 e 2001, a arrecadao corrente da previdncia aumentou 5,0%. O aumento da arrecadao lquida da Previdncia Social em ritmo superior ao da massa salarial dos trabalhadores com carteira assinada vem ocorrendo desde 1999. Enquanto a massa salarial caiu 1,8%, entre janeiro de 1999 e agosto de 2002, a arrecadao lquida da Previdncia Social aumentou 22,4% no mesmo perodo. O grfico 12 mostra a evoluo dos dois indicadores.

Fonte: INSS; PME/IBGE Elaborao: SPS/MPAS

Esse descolamento entre a arrecadao previdenciria e a massa salarial foi possvel em razo das medidas de reforma da Previdncia, implementadas desde 1999, que em 2001, considerando as principais, significaram incremento da ordem de R$ 4,6 bilhes na arrecadao. A tabela 2 resume os impactos destas medidas.

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Fonte: MPAS e IBGE Elaborao: SPS/MPAS * Incremento em relao a 1998, quando a medida ainda no estava em vigor ** Incremento em relao ao valor recolhido em 1999.

A tabela 3 a seguir tambm ilustra o bom desempenho da arrecadao previdenciria frente a outros indicadores. Tomando-se uma srie histrica do comportamento da arrecadao, verifica-se que ela cresceu, em termos reais, 13,7% no perodo 1998 a 2001. Por sua vez, o PIB apresentou um crescimento real de 6,9% e, no mesmo perodo, a massa salarial dos trabalhadores com carteira assinada caiu, em termos reais, 9,3%.

Fonte e Elaborao: SPS/MPAS * Arrecadao de 2002 de jan-out. Comparao com jan-out de 2001. PIB 2002 - estimativa ** Pesquisa Mensal de Emprego - PME. Para 98/97 (abr-dez); 02/01 (jan-ago). n.d. no disponvel

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importante citar tambm os esforos que vm sendo feitos para aumentar o nvel de proteo social nas medidas recentemente implementadas. Dentre elas, destacam-se o Programa de Estabilidade Social PES e as inovaes da Lei n. 9.876/99. O PES, institudo pela Portaria MPAS/GM n. 1.671, de 15 de fevereiro de 2000, tem como objetivo estender a cobertura dos benefcios do RGPS a todos os trabalhadores brasileiros, cumprindo-se, assim, a misso bsica do INSS, de proteger os trabalhadores e suas famlias nas situaes em que lhes faltem foras para o trabalho. Tem como fundamento a realizao de parcerias com as mais variadas instituies da sociedade organizada entidades de classe de empregados e empregadores, associaes profissionais e de ofcios, entidades assistenciais e comunitrias, clubes de servio, associaes de bairro, empresas, igrejas, estados e municpios, organizaes no-governamentais, universidades, escolas, dentre outras , visando orientar os cidados sobre os benefcios e os servios oferecidos pelo INSS, e sobre a importncia do seguro social para os trabalhadores e da contribuio regular. A Lei n. 9.876/99 criou diversas medidas de simplificao e estmulo filiao ao sistema previdencirio, cabendo destacar: i. extenso do salrio-maternidade, at ento devido somente s seguradas empregadas, trabalhadoras avulsas, empregadas domsticas e seguradas especiais, a todas as seguradas. Estima-se que, poca, contribuintes da Previdncia (PNAD97); ii. eliminao da escala de salrios-base, que obrigava autnomos a cumprirem uma escala de interstcios de contribuio. A escala visava a inibir a subdeclarao de rendimentos, exceto durante os ltimos 36 meses, que era o perodo relevante para o clculo do salrio-de-benefcio. O alongamento do perodo de contribuio utilizado para o cmputo do salrio-de-benefcio tornou essa escala suprflua, pois qualquer subdeclarao de rendimentos reduz o valor do benefcio futuro do segurado. Por isso, pde-se flexibilizar e simplificar as regras de contribuio; iii. reduo da taxa de contribuio de autnomos que prestam servios para empresas, de 20% para 11%, como se empregados fossem. A empresa, por sua vez, passou a ter que recolher 20% de cota patronal. Dessa forma, em termos de carga previdenciria, a empresa fica indiferente entre contratar empregado com carteira assinada ou terceirizar o servio a um autnomo; iv. reduo dos juros para indenizao de tempo de servio passado, de 1,0% para 0,5% ao ms, para os contribuintes individuais que regularizarem suas contribuies anteriores a abril de 1995. Com as medidas implementadas, permitiu-se a reverso de tendncia explosiva do dficit do RGPS, que dever se estabilizar ao longo dos prximos 20 anos entre 1,5% e 1,6% do PIB. Caso no houvesse avanos na rea, o dficit chegaria a 3,5% do PIB no mesmo perodo, como pode ser visto no grfico 13.7 (apresenta-se, no anexo II, uma anlise detalhada da metodologia de projeo do dficit da Previdncia Social). esta medida estimulou a filiao de cerca de 2,5 milhes de autnomas em idade frtil, ainda no-

7 Nestas projees so consideradas hipteses de crescimento de longo prazo do PIB de 3,5% , inflao de 3,5% ao ano e de reajustes do salrio mnimo e dos demais benefcios correspondentes variao da inflao. No curto prazo, foi utilizado o cenrio do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2003.

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Fonte e elaborao: SPS/MPAS

Hoje, pode-se dizer que o dficit do RGPS no curto prazo relativamente controlvel, a depender principalmente de variveis como a poltica de aumento real para o salrio mnimo, ou o ritmo de crescimento do PIB. As decises dos segurados de atrasarem ou no a data de sua aposentadoria afetam o fluxo de caixa no curto prazo, mas no afetam o clculo atuarial. O grfico 14 a seguir ilustra o impacto de uma deciso de elevao do valor do salrio mnimo nas contas da Previdncia. Caso no tivessem sido concedidos aumentos reais para o salrio mnimo em 2000, 2001 e 2002, o dficit da Previdncia ps-reforma apresentaria tendncia decrescente, sendo 0,88% do PIB em 2000, 0,84% em 2001 e 0,97% em 2002.

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Fonte: MPAS e IBGE - Elaborao: SPS/MPAS Obs. 2002 = projeo

3.1.1. AS MELHORIAS NA GESTO1


O INSS, rgo executor da poltica de Previdncia Social, tem passado por profundo processo de reestruturao gerencial, de forma a adaptar-se nova realidade do mercado de trabalho com foco no segurado. Esse processo envolveu horizontalizao da estrutura hierrquica; descentralizao com responsabilizao do gerente local; informatizao; aumento do controle social com participao de empregados, empregadores e beneficirios; redefinio de processos de arrecadao, pagamento de benefcios e procuradoria; profissionalizao da gesto; terceirizao e estabelecimento de parcerias, dentre outros. A Instituio tem o desafio de atuar nacionalmente em um pas de contrastes como o Brasil, propiciando meios de atendimento tanto ao trabalhador globalizado, que trabalha no mundo virtual, em relaes laborais flexveis, com remunerao varivel, quanto ao trabalhador rural dos grotes da Amaznia, que sequer tem documentos de identificao. Por isso, tem-se investido no aprimoramento da prestao de servios por internet, na disponibilizao de agncias mveis da Previdncia Social, em forma de embarcaes e carros que percorrem o interior do Pas em busca do aumento do nvel de proteo social. Hoje, esto disponibilizados mais de 50 servios em terminais de auto-atendimento, internet e telefone, incluindo requerimento e concesso de diversos benefcios. Para tanto, foi implementado, com sucesso, para fins do reconhecimento do direito aos benefcios, a desonerao da apresentao de provas relativamente s remuneraes e aos vnculos a partir de julho de 1994, mediante a utilizao das informaes constantes do banco de dados da

Ver MPAS. A Moderna Gesto na Previdncia e na Assistncia Social. Conjuntura Social, abril/junho de 2002.

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Previdncia Social. Recentemente foi encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei que estende essa desonerao tambm para o perodo que se inicia em 1976 (a mais antiga data com registros armazenados em sistema eletrnico). Com mais esse passo, o processo de reconhecimento do benefcio ir tornar-se mais gil. Ser possvel identificar os segurados que esto em vias de obter o direito de aposentadoria ou que j o obtiveram e, de forma automtica, avis-los que esto na iminncia de completar os requisitos para a aposentadoria ou que j os completaram, podendo aposentarse se o desejarem.

3.2. REGIME DE PREVIDNCIA DO SETOR PBLICO


A Reforma da Previdncia Social no servio pblico - promovida pela EC n. 20, de 1998, combinada com outros atos legais infraconstitucionais, a exemplo da Lei Geral de Previdncia Pblica (Lei n. 9.717, de 27 de novembro de 1998), que estabeleceu regras gerais para o funcionamento da previdncia pblica foi fundamentada, principalmente, no estabelecimento dos princpios do carter contributivo e do equilbrio financeiro e atuarial. Ressalte-se que a reforma brasileira, especialmente no mbito do setor pblico, ocorreu, basicamente, a partir da modificao

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de parmetros considerados crticos que, de alguma forma, contribuam para o desequilbrio do sistema e para a formao do crescente dficit. Assim, nos regimes de previdncia do setor pblico, foram promovidas as alteraes apresentadas nos prximos subitens. A estratgia adotada foi a de retardar o fluxo de novas aposentadorias voluntrias, exigindo-se idades mnimas, tempo mnimo de servio pblico e no cargo em que se der a aposentadoria. Paralelamente, cuidou-se de limitar o tamanho do problema previdencirio futuro ao conjunto de servidores existentes na data da promulgao da Emenda. Assim, a Reforma Administrativa (EC n. 19) j havia revogado a obrigatoriedade da adoo do RJU pelos poderes pblicos e entes federados. Com isso, foi possvel voltar a contratar servidores pblicos pelo regime da CLT. Esses empregados seriam contribuintes do RGPS e suas aposentadorias seriam por ele custeadas. De igual forma, para os integrantes das carreiras tpicas de Estado que continuarem como estatutrios, os governos podem limitar as aposentadorias custeadas pelos Tesouros ao teto do RGPS, desde que se oferea a esses estatutrios a possibilidade de aderirem a fundos de penso. Com essas mudanas, se implementadas, o problema da previdncia do servidor pblico fica limitado ao conjunto dos atuais servidores, ativos e inativos, e aos pensionistas

3.2.1. CONDIES DE ELEGIBILIDADE LIMITE DE IDADE PARA APOSENTADORIA VOLUNTRIA E CARNCIA


A reforma estabeleceu novas regras permanentes para a concesso da aposentadoria voluntria para servidores, diferenciadas segundo regras de transio para os servidores que ingressaram no servio pblico at a data da publicao da EC n. 20, de 1998 (16 de dezembro). Cada servidor ser enquadrado em uma das trs situaes distintas: i. servidor titular de cargo efetivo, filiado a regime prprio de previdncia social, ingressado no servio pblico

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at a data de publicao da Emenda; ii. servidor titular de cargo efetivo, filiado a regime prprio de previdncia social, ingressado no servio pblico aps a data de publicao da Emenda; iii. servidor no efetivo, filiado ao Regime Geral de Previdncia Social. O servidor, titular de cargo efetivo ou no, independentemente do regime de Previdncia Social a que estava vinculado, que tenha cumprido os requisitos para a obteno dos benefcios de aposentadoria at a data de publicao da EC n. 20/98, tem preservados todos os direitos garantidos pela legislao vigente at a data de publicao da Emenda, podendo requer-los a qualquer tempo. Cumpre ressaltar, preliminarmente, que esse dispositivo constitucional trouxe a exigncia de tempo de contribuio, em substituio ao tempo de servio para fins de clculo do benefcio. Contudo, assegurou, at que lei regulamente a matria, que o tempo de servio considerado pela legislao vigente poca da referida Emenda fosse contado como tempo de contribuio, exceto o fictcio. Na regra de transio, para o clculo da aposentadoria voluntria com proventos integrais, a Emenda vedou o com a idade mnima. Tais regras so as seguintes: tempo mnimo de cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria; idade mnima de 53 anos (homem) e 48 anos (mulher); tempo de contribuio total igual, no mnimo, a 35 anos (homem) e 30 anos (mulher), acrescido de perodo adicional de tempo de contribuio, equivalente a 20% do tempo que, na data da publicao da Emenda (16/12/98), faltava para atingir os 35 anos (homem) e 30 anos (mulher). Como regra de transio para a aposentadoria voluntria com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, foram estabelecidas as seguintes condies: tempo mnimo de cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria; idade mnima de 53 anos (homem) e 48 anos (mulher); tempo de contribuio total igual, no mnimo, a 30 anos (homem) ou 25 anos (mulher), acrescido do perodo adicional de tempo de contribuio, equivalente a 40% do tempo que, na data da publicao da Emenda Constitucional n. 20 (16/12/98), faltava para atingir os 30 anos (homem) ou 25 anos (mulher). Nesse ltimo caso, o valor do provento da aposentadoria ser igual a 70% do que seria o valor integral, acrescido de 5 pontos percentuais por ano adicional de contribuio. Com o passar do tempo, as idades mnimas de aposentadoria vo se aproximando das idades fixadas como regra permanente (55 e 60 anos para mulheres e homens, respectivamente). Para a aposentadoria voluntria com proventos integrais na regra permanente, o servidor dever observar, cumulativamente, os seguintes requisitos: tempo mnimo de cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria;

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acrscimo de vantagens de carter transitrio e no incorporveis, determinando um prazo de carncia combinado

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tempo mnimo de 10 anos de efetivo exerccio no servio pblico; idade mnima de 60 anos (homem) e 55 anos (mulher); tempo de contribuio, no mnimo, 35 anos (homem) e 30 anos (mulher). O servidor poder, na regra permanente, optar pela aposentadoria voluntria com proventos proporcionais, desde que cumpra, cumulativamente, as seguintes exigncias: tempo mnimo de 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria; tempo mnimo de 10 anos de efetivo exerccio no servio pblico; Idade mnima de 65 anos (homem) e 60 anos (mulher). O estabelecimento do limite de idade e da carncia para a concesso da aposentadoria voluntria dos servidores pblicos foi uma das principais medidas de ajuste no regime previdencirio no servio pblico, com efeitos imediatos sobre seu balano financeiro e atuarial, pois na regra anterior poderiam aposentar-se sem limite de idade.

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3.2.2. VALOR DOS BENEFCIOS CLCULO DOS PROVENTOS E PENSO


O clculo da aposentadoria com proventos integrais ou proporcionais foi alterado com a Reforma da Previdncia. Na nova regra, considera-se apenas a remunerao do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, compreendendo, na forma da lei, a sua totalidade. Vedou-se, dessa forma, o acrscimo de vantagens de carter transitrio e no incorporveis, resultando, em muitos casos, em limitao dos proventos a serem percebidos. Disciplinando o dispositivo constitucional, a Lei Geral de Previdncia Pblica restringiu as parcelas remuneratrias que so consideradas para efeito de clculo dos proventos, vedando a incorporao direta das rubricas pagas em razo de funo de confiana, cargos em comisso e local de trabalho. Tambm o valor do benefcio de penso por morte foi alterado. Concedido aos dependentes do servidor falecido, no dependia do momento ou da causa do bito, isto , no havia previso de distino sobre o montante dos proventos desse benefcio, sendo integral em todas as situaes. A EC n. 20, de 1998, deu nova disciplina matria, abrindo a possibilidade de penses proporcionais nos casos de falecimento do servidor. A Lei Maior permitiu que se utilizasse o tempo de contribuio do instituidor da penso como um dos elementos informadores para definio do valor da penso por morte. Assim, sero proporcionais ao tempo de contribuio os benefcios de penso por morte, exceto os decorrentes de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificadas em lei. Dessa forma, tornou-se possvel a definio de critrios diferenciados para o clculo do valor da penso por morte do servidor em atividade, adotando-se o mesmo modelo que inspira o clculo das aposentadorias por invalidez permanente, no havendo nenhum bice para a existncia de penses por morte com valor proporcional.

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3.2.3. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR


Ainda como instrumento de flexibilizao da garantia de aposentadoria integral, o texto constitucional estabeleceu a possibilidade de o valor da aposentadoria limitar-se ao teto do Regime Geral de Previdncia Social, desde que instituda uma Previdncia Complementar. Assim, se o ente pblico instituir um regime de Previdncia Complementar para os servidores titulares de cargos efetivos, isto , aqueles vinculados ao Regime Prprio de Previdncia Social, ser possvel estabelecer um limite equivalente ao teto do RGPS, transferindo-se os valores superiores ao teto para a responsabilidade do regime de Previdncia Complementar, de acordo com as regras estabelecidas para este tipo de regime previdencirio. Ressalte-se que o ente pblico poder limitar a aposentadoria de seus servidores mediante a instituio de regimes de Previdncia Complementar, mas a adeso a este tipo de previdncia por parte de seus servidores j existentes facultativa. Se o servidor tiver ingressado no servio pblico aps a instituio do regime de Previdncia Complementar, seu benefcio ser automaticamente limitado ao teto do RGPS, independente da sua filiao ou no ao regime complementar. Atualmente, a criao da Previdncia Complementar para os servidores pblicos pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios est condicionada aprovao do Projeto de Lei Complementar n. 9, de iniciativa do Poder Executivo, em tramitao na Cmara dos Deputados desde maro de 1999.

3.2.4. BENEFICIRIOS SERVIDORES TITULARES DE CARGO EFETIVO E SEUS DEPENDENTES


Com a publicao da Lei n. 9.717, de 27 de novembro de 1998, que dispe sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, e as alteraes inseridas pela EC n. 20/98, os regimes prprios passaram a abranger, exclusivamente, os servidores titulares de cargo efetivo, excluindo os demais. No que tange aos servidores titulares de cargo em comisso, deve ser feita distino entre aqueles que exercem exclusivamente o cargo em comisso e aqueles que pertencem ao quadro de cargos efetivos da Administrao Pblica. Para estes, a vinculao com o regime prprio de previdncia social foi mantida. J os servidores exercentes, exclusivamente, de cargos em comisso, assim considerados os de livre nomeao e exonerao, devem, obrigatoriamente, ser vinculados ao RGPS. A mesma regra se aplica aos servidores ocupantes de cargos temporrios. No caso da Unio, alis, a Lei n. 8.745, de 9 de dezembro de 1993, j previa que os seus servidores temporrios fossem vinculados ao RGPS. Vale ressaltar que decises do Supremo Tribunal Federal determinaram o enquadramento dos agentes polticos exercentes de mandato eletivo na condio de cargo temporrio. Com isso, a partir da EC n. 20/98, os agentes polticos tambm so segurados obrigatrios do Regime Geral de Previdncia Social, exceto se tambm titulares de cargos efetivos. Os empregados pblicos, embora estejam contemplados na classificao ampla de servidores pblicos, sempre foram

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e continuam vinculados ao RGPS, visto que o regime que rege a prestao deste trabalho era e continua sendo o celetista, e a referida Emenda no alterou essa situao. A vinculao exclusiva do servidor titular de cargo efetivo ao regime prprio de previdncia social fator determinante para obteno do almejado equilbrio financeiro e atuarial. No passado, era comum o servidor de natureza temporria valer-se da nomeao para um cargo pblico para requerer o benefcio previdencirio com provento integral no regime prprio do ente pblico que o nomeou, pois, com a contagem recproca de tempo de contribuio, poderia aproveitar o tempo de contribuio no INSS para aposentar-se no regime prprio, independentemente do salrio-de-contribuio recolhido para o RGPS.

3.2.5. SUBSDIOS AS APOSENTADORIAS ESPECIAIS


No obstante a necessidade de reduzir custos para o sistema previdencirio, manteve-se a exigncia de idade e tempo de contribuio mnimos distintos para os homens e para as mulheres, existindo, ainda, a previso para que esses requisitos sejam reduzidos em outras duas situaes:

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i.

trabalhadores que exeram exclusivamente atividades sob condies especiais de trabalho que prejudiquem a sade ou sua integridade fsica, a serem definidas em Lei Complementar;

ii.

professores do ensino infantil, fundamental e mdio, desde que se aposentem, exclusivamente, com tempo de efetivo exerccio nas funes de magistrio, para aos quais h reduo de 5 anos nos requisitos de idade mnima e tempo mnimo de contribuio.

3.2.6. A LEI GERAL DE PREVIDNCIA PBLICA


A passagem de um modelo em que a Previdncia Social funcione como mera extenso da poltica de pessoal para um modelo contributivo, baseado no equilbrio financeiro e atuarial, com o funcionamento de fundos de Previdncia Complementar ou fundos financeiros, exigia uma padronizao, com vistas a garantir superviso, orientao e fiscalizao em todas as esferas de governo. A ausncia de normas, parmetros e diretrizes bsicas comuns para organizao e funcionamento dos sistemas de previdncia de todos os entes pblicos punha em risco a funcionalidade de um modelo previdencirio equilibrado em qualquer horizonte, alm de constituir enorme risco para as instituies polticas. Assim, paralelamente s mudanas efetuadas no texto constitucional, o Congresso Nacional aprovou a Lei Geral de Previdncia Pblica2 , com o objetivo de estabelecer normas gerais que disciplinem a instituio e a manuteno de regime prprio de previdncia social, permitindo que estes regimes possam alcanar o equilbrio financeiro e atuarial. Nesse contexto, tambm foi criado pelo Governo Federal o Departamento dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico, vinculado Secretaria de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, tendo como misso primordial a superviso e a orientao dos regimes prprios de previdncia no Pas.

Lei n. 9.717, de 27 de novembro de 1998, resultado da converso da Medida Provisria n. 1.723, de 29 de outubro de 1998.

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A Lei Geral da Previdncia Pblica foi elaborada a partir das seguintes orientaes bsicas: i. instituio de critrios para o funcionamento dos regimes prprios de previdncia em bases atuariais e financeiras equilibradas; ii. homogeneizao sistmica entre o tratamento conferido aos servidores pblicos e aquele dado aos trabalhadores da iniciativa privada, tanto no que se refere ao subsistema bsico, quanto ao complementar; iii. instituio de mecanismos internos de ajuste, colocando limites socializao do custo do regime;

iv. transparncia de gastos, contribuies e subsdios implcitos, permitindo maior controle social e de cada segurado sobre as contas previdencirias do setor pblico. Antes da Lei Geral de Previdncia Pblica, estados e municpios gozavam plena autonomia para o desenho de seus regimes prprios de previdncia, respeitadas apenas as exigncias constitucionais. A partir da aprovao da Lei, tornou-se obrigatria a vinculao dos regimes aos critrios e exigncias como forma de garantir o equilbrio dos sistemas previdencirios. Nestes ltimos quatro anos, a maioria dos entes da Federao j iniciou a adoo de medidas necessrias para ajustar os seus regimes previdencirios, apesar de estas medidas serem ainda insuficientes para a obteno do equilbrio financeiro e atuarial dos regimes. Pode-se afirmar que a previdncia dos servidores pblicos est em fase de consolidao e efetiva implementao das alteraes introduzidas pela Emenda Constitucional n. 20/98 e pela Lei n. 9.717/98, haja vista o intenso trabalho de divulgao e orientao das novas regras pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social em parceira com estados e municpios. Como forma de operacionalizar a padronizao exigida pela Lei Geral da Previdncia Social no Servio Pblico, foi criado o Certificado de Regularidade Previdenciria CRP por meio do Decreto n. 3.788, de 11 de abril de 2001, , com o objetivo de sensibilizar os entes pblicos para reformulao dos respectivos regimes previdencirios, ajustandoos aos parmetros estabelecidos pela nova legislao. O CRP o documento que atesta a regularidade do regime de previdncia social dos servidores titulares de cargos efetivos de um estado ou um municpio aos critrios e s exigncias estabelecidos pela Lei n. 9.717/98. A noobteno do certificado implica a vedao de recebimento de transferncias voluntrias da Unio, de celebrao de contratos, convnios e demais ajustes com rgos ou entidades federais, de concesso de emprstimos por instituies financeiras federais, bem como a suspenso do recebimento da compensao previdenciria devida pelo INSS aos regimes prprios de previdncia social. Na primeira fase de implantao do CRP estados e municpios observaram os seguintes critrios na constituio e , na manuteno de seus regimes previdencirios: carter contributivo do regime prprio de previdncia social, que determina a necessidade de previso expressa, em lei, das alquotas de contribuies, bem como o repasse integral das contribuies entidade gestora do regime prprio. Caso a alquota dos entes federativos no esteja prevista expressamente, ser admitida a

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previso do repasse, em Lei Oramentria Anual, do valor que permita estabelecer o equilbrio financeiro do regime prprio; cobertura exclusiva a servidores pblicos titulares de cargos efetivos e a militares e seus respectivos dependentes, no podendo amparar servidores que ocupam, exclusivamente, cargos em comisso, empregados pblicos e servidores temporrios. Nesta ltima categoria, esto includos aqueles que exercem os mandatos eletivos e os contratados por tempo determinado em razo de excepcional interesse pblico; utilizao dos recursos vinculados ao regime prprio apenas para o pagamento de benefcios previdencirios ou para as despesas administrativas de regime prprio, respeitado o limite de 2% da folha de pagamento dos servidores ativos vinculados a este regime; vedao de pagamento de benefcios por intermdio de convnios, consrcios ou outra forma de associao entre estados, entre estados e municpios e entre municpios; pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto do regime prprio; conta do regime prprio distinta da conta do ente federativo, do estado ou do municpio, possibilitando a comprovao da utilizao adequada dos recursos previdencirios;

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encaminhamento Secretaria de Previdncia Social do demonstrativo de receita e despesa previdenciria e de toda a legislao sobre o respectivo regime de previdncia. benefcios concedidos pelo regime prprio no podem ser distintos daqueles concedidos pelo RGPS; clculo do valor dos benefcios, bem como sua percepo, sem a incluso de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de funo de confiana, de cargo em comisso ou do local de trabalho; atendimento, no prazo estipulado, de solicitao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social ou de Auditor-Fiscal da Previdncia Social devidamente cadastrado; garantia de participao de representantes dos segurados nos colegiados e nas instncias de deciso nos rgos ou nas entidades responsveis pela gesto do regime prprio, nas questes em que seus interesses sejam objeto de discusso e deliberao; disponibilizao aos segurados dos registros individualizados das contribuies do servidor, do militar e do ente federativo; encaminhamento Secretaria de Previdncia Social da avaliao atuarial inicial e do Demonstrativo de Resultado da Avaliao Atuarial; aplicao de recursos do regime prprio de previdncia social nos termos previstos na Resoluo CMN n. 2.652, de 23 de setembro de 1999; vedao da concesso de benefcios com requisitos e critrios diversos dos definidos pela Constituio Federal. O CRP portanto, importante instrumento para a efetivao das aes tendentes a consolidar e equacionar os , problemas da previdncia pblica, observando o equilbrio financeiro e atuarial, comprovando o enquadramento do respectivo regime prprio s normas estabelecidas na Constituio Federal e na Lei Geral de Previdncia Pblica.