7.

honesto
de
7.1.1 Transparencia

Gobierno
resultados
y

7.1 Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin

La transparencia consiste en poner la informacin que deriva del quehacer gubernamental al escrutinio de la sociedad. sta no debe traducirse como el rendir cuentas a una persona en particular, sino como la prctica democrtica de facilitar el acceso a la informacin a la ciudadana, con el propsito de que pueda revisarla, analizarla y, en su caso, utilizarla para que entre otras acciones, pueda hacer valer los mecanismos de sancin. En Mxico, la Ley de Transparencia Federal fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin en junio de 2002. Posteriormente en junio de 2006, las reformas al artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos elevaron al rango de derecho el acceso a la informacin pblica, replicndose en las Constituciones locales y leyes estatales de transparencia y acceso a la informacin pblica. Este derecho tambin est previsto en los artculos 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de la Organizacin de las Naciones Unidas, y 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En el estado de Oaxaca, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica fue publicada en septiembre de 2006 y fue reformada en marzo de 2008. De acuerdo con la Mtrica de la Transparencia formulada por el CIDE, cuyo objetivo es elaborar un diagnstico sobre el grado de apertura y acceso a la informacin de los entes pblicos en todos los niveles y ramas de gobierno; en 2007, Oaxaca ocupaba el ltimo sitio entre todas las entidades federativas y para 2010 haba logrado remontar a la posicin 26. Como se muestra en la tabla de Evaluacin de la Transparencia, Oaxaca 2010, actualmente los mayores rezagos se presentan en la calidad de los portales de internet y en las capacidades institucionales de los rganos garantes.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Tabla 7. 1. 1 Evaluacin de Transparencia,Oaxaca 2010

Fuente: Mtrica de la Transparencia, CIDE 2010

Por su parte, el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal 2010 (ITDIF) elaborado por Aregional, y cuyo propsito es evaluar los avances de las entidades federativas para facilitar el acceso a la informacin, fiscal, estadstica, documental y legal a toda aquella persona interesada, ubic a Oaxaca en la posicin 18 a nivel nacional, al registrar una calificacin de 71.6 puntos sobre una base de 100, mostrando un avance con respecto a 2009 de 16.7 puntos. Dicho avance lo coloc en un nivel medio de transparencia de acuerdo a los bloques de informacin evaluados por la consultora:

Tabla 7. 1. 2 Evaluacin de Transparencia,Oaxaca 2010

Fuente: Aregional.com, con base a la informacin del ITDIF 2010

Como se puede apreciar, en materia de transparencia fiscal, Oaxaca registr un nivel de casi seis puntos por debajo del promedio nacional, superada por entidades como Quertaro y el Distrito Federal, y en una mejor posicin que San Luis Potos y Campeche. Los indicadores antes referidos dan cuenta de importantes reas de oportunidad en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental, las cuales deben ser atendidas mediante el impulso a una cultura de transparencia tanto en las instituciones pblicas como en la ciudadana; el desarrollo de plataformas tecnolgicas que

transparenten la informacin de manera clara, oportuna y expedita; el desarrollo de una poltica de transparencia focalizada en los temas presupuestales y de desempeo, en donde se muestren los indicadores de gestin y resultados ms relevantes para cada institucin pblica; el diseo de mecanismo de respuesta y atencin a las solicitudes de informacin, as como la modernizacin y fortalecimiento del rgano autnomo de acceso a la informacin pblica. Lo anterior, para mover al Gobierno del Estado de Oaxaca hacia una transparencia de segunda y tercera generacin, es decir, dar bidireccionalidad a la informacin.

319

7.1.2 Rendicin de cuentas

La rendicin de cuentas se relaciona bsicamente con dos acciones asociadas al quehacer pblico: la decisin de los polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas ante la ciudadana y la posibilidad de sancionarlos en caso de que hayan incumplido sus obligaciones y atribuciones.1 En el mbito federal, la accin de rendir cuentas se regula, de forma general, en la Constitucin federal y, especficamente, en la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. En el estado de Oaxaca, la rendicin de cuentas est normada por las fracciones V, VII y VIII del artculo 80 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en las que se sealan las obligaciones del gobernador de presentar al Congreso la cuenta pblica y la memoria sobre el estado que guarden los asuntos pblicos al trmino de cada ejercicio fiscal, adems de informar a la Legislatura sobre asuntos especficos de la administracin pblica estatal cuando aquella lo solicite. De manera especfica, el artculo 2 de la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Oaxaca seala que mediante la cuenta pblica, los Poderes del Estado y los entes pblicos informarn sobre la recaudacin, administracin, manejo, custodia y aplicacin de los ingresos y egresos estatales a efecto de comprobar que stos se ejercieron en los trminos de las disposiciones legales y administrativas aplicables. Para vigilar el cumplimiento de tales disposiciones y garantizar la aplicacin del esquema de rendicin de cuentas, la Secretara de la Contralora y Transparencia Gubernamental (SCTG) tiene a su cargo la supervisin y vigilancia del desempeo de las instituciones de la administracin pblica estatal; la Secretara de Finanzas (SEFIN) tiene el mandato de elaborar los estados financieros e integrar la cuenta pblica; la Auditora Superior del Estado (ASE) es el organismo encargado de revisar y fiscalizar la cuenta pblica; y el Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica de Oaxaca (IEAIP) encargado de promover, difundir y garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Si bien este conjunto de instituciones y estructuras debera contribuir a la aplicacin eficaz del esquema de rendicin de

cuentas, existen debilidades en su diseo normativo, lo cual ha retrasado su consolidacin y la incorporacin de medidas sancionatorias efectivas que garanticen el correcto desempeo de la funcin pblica. A pesar de lo anterior, al mes de abril de 2011, la Direccin de Procedimientos Jurdicos de la SCTG tiene registrados 480 expedientes de responsabilidad administrativa, de los cuales 360 se encuentran activos. No se reportan expedientes con vista al Ministerio Pblico Estatal en este ao, no as en 2010, aunque slo se reportan 3 expedientes. Lo anterior da cuenta de que en el estado de Oaxaca no se ha logrado consolidar un sistema de rendicin de cuentas mediante el cual los funcionarios no slo informen sino que adems justifiquen sus decisiones y sean aplicadas sanciones en caso de incumplimiento, disminuyendo as actos discrecionales en el manejo y aplicacin de los recursos pblicos. Lo anterior deriva de las limitantes a las que estaba sujeta la actuacin de la Secretara de la Contralora para actuar de manera objetiva, adecuada y expedita en la determinacin de sanciones ante la deteccin de omisiones o conductas irregulares en el desempeo de los servidores pblicos. Por lo que respecta al IEAIP y a la ASE, el alcance de sus funciones se sujet a los intereses y decisiones del ejecutivo estatal limitando as su autonoma, situacin que debe subsanarse de manera inmediata con el propsito de fortalecerlos. En sntesis, se requiere establecer mecanismos suficientes para conocer y evaluar el desempeo de las autoridades mediante el uso de tcnicas innovadoras, as como el apoyo de tecnologas de informacin como puentes efectivos que comuniquen y generen una retroalimentacin entre el gobierno y los ciudadanos. Para ello se deben fortalecer las instituciones encargadas de supervisar, vigilar y garantizar la efectiva aplicacin del esquema de rendicin de cuentas en el estado de Oaxaca, as como impulsar las reformas a su marco normativo. El reto es transitar hacia un sistema de gobierno honesto y eficiente, donde la rendicin de cuentas fortalezca la efectividad de sus acciones.

1Schedler, Andreas. Qu es la rendicin de cuentas? Cuadernos de Transparencia No. 3. IFAI. Mxico, 2004, p.12.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

7.1.3. Fiscalizacin
La fiscalizacin est asociada con la revisin y evaluacin de la informacin contenida en la cuenta pblica. Dicha revisin comprende el anlisis de los ingresos, los egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin de recursos pblicos. Asimismo la dems informacin financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programtica que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, con el propsito de comprobar si se observaron las disposiciones legales vigentes. Al respecto, la fraccin II del artculo 116 de la Constitucin federal establece que las legislaturas locales debern contar con entidades estatales de fiscalizacin con el propsito de garantizar el anlisis adecuado y objetivo con respecto al manejo de los recursos pblicos. En el caso especfico del estado de Oaxaca, esta funcin se regula a travs de la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado, vigente desde abril de 2008. El diseo tardo e inadecuado del esquema de rendicin de cuentas, transparencia y fiscalizacin en el estado Oaxaca Por considerar algunas cifras, del anlisis comparativo entre el gasto programado contra el ejercido en el periodo 2005-2009, reportado en las cuentas pblicas estatales y el Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca, ambos correspondientes a los aos de 2005 a 2009, se detect un sobreejercicio presupuestal acumulado de 13,333 millones de pesos. No se reportaron justificaciones o autorizaciones a las variaciones en el gasto observado en cada ao de ese periodo. provoc que las instituciones encargadas de su aplicacin y, por consiguiente, el desarrollo de sus funciones haya sido contrario a lo establecido en la norma y distante de las exigencias sociales. Ejemplo de ello, fue la designacin del titular de la entidad de fiscalizacin la cual se vincul directamente con el ejecutivo, primando sus intereses por encima del inters pblico al aprobar las cuentas pblicas sin identificar y difundir graves desfases financieros ni evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales y tampoco el logro de los objetivos establecidos previamente.

Tabla 7.1.3 Variacin entre el gasto programado vs. el ejercido 2005-2009 ( millones de pesos)

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblica del estado Libre y Soberano de Oaxaca: 2005, 2006,2007,2008 y 2009.

321

Al respecto, la ASE no reporta en su pgina web el informe de resultados derivado de la revisin y fiscalizacin de las cuentas pblicas estatales de los ejercicios 2005-2007; el correspondiente al ejercicio 2008 no se despliega en la pgina web de la ASE y el informe del ejercicio 2009 dictamin razonablemente limpia a la Cuenta Pblica de ese ao. Ahora bien, en el periodo enero-octubre de 2010, se detect un dficit del orden de 1,718.5 millones de pesos.

Tabla 7.1.4 Comparativo ingreso-gasto real 2010 (millones de pesos)

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ene-jul,jul-ago y sep-oct 2010.

La informacin anterior no considera la deuda pblica revelada en los Estados Financieros del 1 de enero al 31 de octubre de 2010. Ahora bien, si al sobreejercicio financiero se le suman los compromisos de corto y largo plazo a cubrirse a 5 aos como mximo y la deuda pblica revelada, resulta la cifra de 9,939.1 millones de pesos en pasivos. Adicional a lo anterior, en los estados financieros de la Cuenta Pblica Estatal no se revelan los pasivos correspondientes a los Contratos de Prestacin de Servicios a Largo Plazo (PPS) de Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial por 626.0 y 1,200.0 millones de pesos respectivamente, cuya suma resulta en 1,826 millones de pesos adicionales a los 9,939.1, resultando un total de 11 mil 765.1 millones. Cabe destacar que para subsanar dicho sobreejercicio, en los estados financieros de la cuenta pblica enerojunio 2010 se autoriz refrendar 1,756.6 millones de pesos para aplicarlos a gasto de inversin en ese mismo ao, justificando que la cifra corresponda a presupuesto no ejercido por las entidades ejecutoras al cierre de 2009. Sin embargo, sta cifra no fue revelada en los estados financieros de la cuenta pblica 2009 como lo establece la legislacin aplicable, a efecto de poder autorizar su refrendo en el ejercicio posterior. Al respecto, la Auditora Superior del Estado, en sus in-

formes de resultados de la revisin y fiscalizacin de la Cuenta Pblica, dictamin que el gobierno del Estado cumpli razonablemente y con eficiencia sobre el ejercicio de los recursos respecto a los programas ejecutados por los entes fiscalizados; que en materia de deuda pblica se cumplieron los compromisos adquiridos; y que la gestin financiera cumpli en materia de administracin, manejo, aplicacin y ejercicio de recursos pblicos. Oaxaca requiere rganos de vigilancia, fiscalizacin y control modernos con un alto estatus de credibilidad social, basada en la contundencia de sus actos y resultados, en el reconocimiento de sus acciones y en la voluntad poltica del resto de los actores para apoyar su labor, sobre todo al momento de ejercer sus funciones sancionatorias. La Unidad de Evaluacin y Control de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados, inform que la Auditora Superior de la Federacin (ASF) practic 57 auditoras en el estado de Oaxaca durante el periodo 2000-2007, ocupando el cuarto sitio a nivel nacional entre los estados ms auditados por debajo de Jalisco, Nuevo Len y el Estado de Mxico. En el mismo periodo, fueron determinadas 750 observaciones, lo cual coloca a la entidad en el quinto sitio, por debajo del Distrito Federal, el Estado de Mxico y Nayarit.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Por lo que respecta a la rendicin de cuentas en el mbito municipal, la ASE ha observado reiteradamente que los Informes de Avance de Gestin Financiera que deben ser generados y presentados trimestralmente por los municipios, no siempre son entregados, a pesar de que la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado establece su cumplimiento obligatorio, sin que la omisin genere consecuencias. Adems, la informacin recopilada carece de utilidad debido a la parcialidad y bajo nivel de anlisis, ejemplo de ello, es que no existe evidencia que permita conocer y evaluar el funcionamiento de los fondos pblicos, as como tampoco los criterios utilizados para asignar el gasto, adems de que son documentos poco accesibles a la poblacin. Las principales limitantes para una efectiva rendicin de cuentas en el mbito municipal se centran en tres factores: marco jurdico ambiguo, falta de capacidad administrativa y responsabilidad poltica limitada. Debido a lo anterior, en este mbito de gobierno es necesario crear condiciones institucionales y normativas que contribuyan a la rendicin de cuentas, que sean fiscalmente responsables, meritocrticas en la seleccin de sus cuadros administrativos, y receptivas hacia la voz de los ciudadanos.

enriquecimiento ilcito, la canalizacin irregular de los servicios pblicos o la captura de rentas. Por tal motivo, el combate a la corrupcin es para la sociedad oaxaquea, uno de sus mayores reclamos y pieza clave para lograr el cambio democrtico. La promocin al gobierno honesto constituye en s mismo un requisito indispensable para un crecimiento econmico exitoso. Una de las mediciones ms importantes en la materia es el ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (INCBG) elaborado por Transparencia Mexicana desde 2001, el cual permite identificar el nivel de corrupcin a nivel estatal mediante la observacin de 35 servicios pblicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por particulares, registrando el nmero de trmites necesarios para la obtencin de un servicio pblico. Su valoracin se asocia con las percepciones sociales acerca del grado de corrupcin desde el punto de vista de empresarios, acadmicos y analistas de riesgo. La medicin se extiende entre 10 (altamente limpio de corrupcin) y 0 (altamente corrupto). En 2007, la medicin del INCBG ubic al estado de Oaxaca en dcimo lugar. El estado de Mxico, Distrito Federal y Tlaxcala ocuparon los ltimos lugares en dicho ndice; en tanto que, Colima, Aguascalientes y Guanajuato, respectivamente, obtuvieron las mejores posiciones a nivel nacional. Como se observa en la siguiente tabla, Oaxaca present un retroceso importante al pasar de una calificacin de 7.4 puntos en 2001 a 6.4 puntos en 2007.

7.1.4 Hacia un gobierno honesto y confiable

Las prcticas gubernamentales ventajosas e ilegtimas se asocian directamente con el uso de los cargos pblicos para el beneficio privado o particular, ya sea mediante el

Tabla 7.1.5 ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno, Oaxaca.

Fuente: Transparencia Mexicana.

323

Si bien el ndice evala entre otros trmites los servicios de trnsito, el acceso telefnico y el sistema recaudatorio, no considera la corrupcin de agentes de gobierno en el ejercicio de los recursos pblicos aplicados en programas sociales y obras pblicas. Este es el rubro donde el gobierno del estado de Oaxaca presenta reas de oportunidad de mayor relevancia, sobre todo en aquellas dependencias que son mayormente favorecidas en trminos presupuestarios. El fortalecimiento del esquema de rendicin de cuentas contribuir a la instauracin de un gobierno honesto y transparente a partir de la atencin de tres dimensiones fundamentales: la mejora del diseo institucional, el fortalecimiento de los mecanismos, el esquema de rendicin de cuentas, transparencia y fiscalizacin y la promocin del cambio de cultura a travs del impulso a los principios democrticos de legalidad, honestidad y responsabilidad que involucren a la sociedad.

Comisin Intersecretarial para la Transparencia en el Gobierno del Estado de Oaxaca instalada para el impulso transversal al interior de la Administracin Pblica

Estatal de los programas y mecanismos en materia de transparencia y rendicin de cuentas, as como para la atencin de los principales ndices a nivel nacional que miden la transparencia y la prevencin de la corrupcin.

Quehacer gubernamental transparentado mediante la publicacin de los resultados de la evaluacin de su gestin y desempeo, as como su informacin presupuestaria en un lenguaje sencillo y ciudadano. Beneficios promovidos y difundidos respecto al derecho de acceso a la informacin, para impulsar una cultura de transparencia y rendicin de cuentas.

7.1.5 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Criterios propuestos en el gobierno de Oaxaca para Objetivo 1 Garantizar la rendicin de cuentas de los servidores pblicos del Gobierno del Estado de Oaxaca, mediante la creacin de un sistema integral de informacin sobre la gestin y el gasto pblico, con mecanismos que faciliten el acceso y eleven la calidad de la misma, as como del fortalecimiento y consolidacin del marco jurdico e institucional en materia de transparencia, para asegurar que las autoridades cumplan cabalmente sus atribuciones y ejerzan los recursos con eficiencia y apego a legalidad. Mejores prcticas incorporadas en materia de partiEstrategia 1.1 Consolidacin de mecanismos efectivos en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. Lneas de accin 1 Prcticas mejores incorporadas en materia de transparencia en el estado de Oaxaca, teniendo como referencia experiencias nacionales e internacionales. Atribuciones de los rganos responsables de la transparencia y acceso a la informacin pblica fortalecidas mediante la propuesta y promocin de modificaciones a su marco normativo. Figura de testigos sociales fortalecida como mecanismo para vigilar la transparencia en los procesos licitatorios celebrados por el gobierno estatal. cipacin ciudadana en el estado de Oaxaca, teniendo como referencia experiencias nacionales e internacionales. Observatorios pblicos, as como una poltica de contralora social como figuras relevantes del ejercicio de seguimiento, supervisin y vigilancia de los programas presupuestarios con alto impacto social, adems de la evaluacin de la gestin y desempeo gubernamental. Lneas de accin 2 Estrategia 1.2 Fomento de la participacin ciudadana en la transparencia y la rendicin de cuentas. establecer requisitos de calidad de la informacin reportada por los sujetos obligados; pero que adems sta se traduzca a un lenguaje ciudadano.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Cultura de la participacin ciudadana en la transparencia y rendicin de cuentas promovida entre la sociedad y los servidores pblicos.

Sistemas de georeferenciacin instrumentados y aplicados en el monitoreo del quehacer gubernamental, tanto en la administracin de los recursos pblicos, como en la ejecucin de la obra pblica.

Organizaciones de la sociedad civil capacitadas para promover la rendicin de cuentas pblica como elemento indispensable para legitimar el quehacer gubernamental.

Enfoques de auditora mejorados para asegurar la fiscalizacin de impacto, maximizando la eficiencia y eficacia de la funcin con enfoque estratgico.

Mecanismos diseados para mejorar la calidad en la atencin a las demandas ciudadanas. Herramientas tecnolgicas aplicadas para facilitar la transparencia y fomentar la rendicin de cuentas pblicas.

Sistemas y tecnologas de la informacin fortalecidos para el mejor desempeo de la funcin de auditora. Especializacin tcnica del personal impulsada a travs de programas de capacitacin y certificacin de la funcin de auditora.

Objetivo 2 Abatir la incidencia de conductas ilcitas y faltas administrativas graves de los servidores pblicos, a travs de la fiscalizacin preventiva y correctiva eficaz as como del fomento a la cultura de la legalidad y del buen gobierno, combatiendo frontalmente la corrupcin para recuperar la confianza ciudadana.

Seguimiento, supervisin y vigilancia de los programas presupuestarios con alto impacto social mediante la figura del contralor social.

Estrategia 2.2 Fortalecimiento de los mecanismos de control interno, deteccin de irregularidades y aplicacin de sanciones Lneas de accin 2

Estrategia 2.1 Consolidacin del esquema de fiscalizacin, inspeccin y vigilancia.

Programas implementados para la prevencin de la corrupcin (usuario simulado). Esquemas de control interno propuestos e instrumentados en la administracin pblica estatal con el propsito de prevenir la materializacin de riesgos asociados a la corrupcin.

Lneas de accin 1

Sistemas para el seguimiento y aplicacin de los recursos pblicos diseados e instrumentados para el monitoreo eficiente y efectivo de su aplicacin.

Sanciones administrativas ejemplares aplicadas y denuncias penales realizadas conforme a la ley, particularmente tratndose de actos dolosos y conductas graves asociadas a la corrupcin.

Mecanismos de evaluacin del desempeo de los servidores e instituciones pblicas diseados e instrumentados en coordinacin con otras dependencias para mejorar la calidad y efectividad de su funcin.

Verificacin fortalecida de las declaraciones de situacin patrimonial.

Herramientas de comunicacin estratgica implementadas, que permitan la denuncia social de aquellos servidores pblicos que, en el ejercicio de sus funciones, cometan actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales del Estado o de su buen despacho.

Cdigo de tica institucionalizado aplicable a todos los servidores pblicos.

325

7.2 Fortalecimiento de las finanzas y eficiencia del gasto pblico

7.2.1 Diagnstico general

Para el Estado de Oaxaca es de suma importancia contar con finanzas pblicas sanas y fuertes. Las carencias en materia de infraestructura fsica y social, que a su vez inciden en altos niveles de marginacin y pobreza a lo largo y ancho de nuestro estado, requieren que la hacienda pblica local genere los recursos suficientes para financiar obras y proyectos que coadyuven al abatimiento de su rezago. De igual forma, es fundamental que la hacienda pblica del estado cuente con recursos para promover y llevar a cabo inversin pblica en obras de infraestructura como carreteras, puertos, electrificacin y, en general, de infraestructura fsica, que impulse el desarrollo de las actividades productivas generando las condiciones para un posicionamiento mejor de nuestro estado en materia de competitividad. Por ello, es importante destacar que una de las caractersticas ms apremiantes de la hacienda pblica del estado de Oaxaca, es su baja capacidad recaudatoria y su elevada dependencia de los recursos federales. Esto ltimo ha impuesto una elevada rigidez al gasto pblico estatal, pues motiva a que la mayor parte del gasto est predefinido a rubros especficos que determina la federacin. Finalmente, es importante destacar que la falta del control del gasto pblico y la debilidad recaudatoria del estado condujeron a un manejo poco responsable de la deuda pblica. As, en el ltimo lustro las finanzas pblicas estatales no se condujeron bajo principios de disciplina y responsabilidad fiscal. Por otra parte, en materia presupuestaria, el estado tiene una debilidad en los mecanismos institucionales de planeacin, programacin y ejercicio del gasto pblico. Actualmente, no existe una plataforma de sistemas integral que permita un control adecuado del ejercicio del gasto a nivel de unidades responsables y por destino del mismo. As, el actual esquema de gestin del gasto pblico no permite la realizacin de evaluaciones por resultados y por el contrario, incentiv en los aos recientes la generacin de subejercicios presupuestales en el gasto. Adems, Oaxaca adolece de una metodologa e instrumentos institucionales para el registro de la inversin pblica y privada que se genera en la entidad. Ms an, el estado no cuenta con un sistema de administracin financiera que permita una oportuna y eficiente utilizacin de las disponibilidades financieras del estado.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

7.2.2 Los ingresos del estado

Una de las caractersticas de la hacienda pblica del estado de Oaxaca ha sido su baja capacidad recaudatoria. En los ltimos aos, los ingresos propios de la entidad no han sido suficientes para complementar los ingresos de origen federal y financiar el desarrollo econmico del estado. El nivel de los ingresos totales se ubica, en trminos absolutos, dentro de los diez ms altos a nivel nacional, situacin que se explica bsicamente por el monto de recursos federales que anualmente se transfieren por la va de las participaciones y aportaciones y no por la capacidad recaudatoria de la entidad. Durante 2010, los ingresos propios de Oaxaca ascendieron a 1,641 millones de pesos, lo cual representa apenas el 3.7% de los

Grfico 7.2.1 Ingresos totales de las Entidades Federativas, 2009* Cifras en millones de pesos (mdp)

*Cifras preliminares para 28 entidades para las cuales existen informacin disponible. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del (INDETEC). Finanzas pblicas de las entidades federativas, 2009.

ingresos totales, mientras que los ingresos de origen federal se ubicaron en 42,098 millones de pesos, es decir, el 95.2% del total de ingresos de la entidad; slo el 1.1% correspondi a los ingresos provenientes de deuda pblica y el 0.3% restante a los correspondientes a las entidades del sector paraestatal.

327

Tabla 7.2.1 Evolucin de los ingresos del estado de Oaxaca, 2004-2010 (miles de pesos constantes de 2010)

Fuente: Para el periodo 2004-2009 son cifras de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre de la Secretara de Finanzas

La dbil capacidad fiscal sita a Oaxaca entre los ltimos lugares a nivel nacional en trminos de la recaudacin per cpita en el pas, slo por arriba de los estados de Guerrero y Puebla. La endeble capacidad recaudatoria del estado no corresponde con su estructura fiscal, pues existe un conjunto de contribuciones locales con elevado potencial recaudatorio que no ha sido explotado adecuadamente; esta situacin se explica por la ausencia de una cultura fiscal, la inexistencia de una figura de procuracin de justicia fiscal a nivel estatal y la dbil fiscalizacin por parte de la hacienda pblica local. Por otra parte, tambin se tiene un rezago importante en materia de recaudacin a nivel municipal, especialmente en el tema del impuesto predial y de los derechos por el suministro de agua potable. Aunado a lo anterior, el sistema de administracin tributaria en la entidad no facilita el pago de impuestos por parte de los

Grfico 7.2.2 Ingresos propios per cpita de las Entidades Federativas, 2009* Cifras en millones de pesos (mdp)

*Cifras preliminares para 25 entidades para las cuales existe informacin disponible. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del (INDETEC). Finanzas pblicas de las entidades federativas, 2009.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

contribuyentes ni ofrece asesoras en materia fiscal con el propsito de orientar a los ciudadanos en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Si bien se ha registrado un crecimiento en el pago de impuestos a travs de operaciones bancarias, esta opcin slo est disponible para los conceptos ms importantes de las contribuciones locales como la tenencia, nminas, hospedaje, entre otros. Al mes de diciembre de 2010, el 48.5% de la recau-

dacin se reciba todava a travs de las oficinas recaudadoras del estado. Cabe sealar que a diferencia de otras entidades del pas, la red de pagos de Oaxaca no incluye a supermercados o tiendas departamentales mientras que los pagos a travs de internet no representan una parte significativa de la recaudacin. Por otra parte, las oficinas recaudadoras presentan serios deterioros en infraestructura fsica y tecnolgica, lo que aunado a la existencia de trmites complejos,

Grfico 7.2.3 Estado de Oaxaca: Evolucin de la recaudacin en bancos, 2004-2010* Millones de pesos constantes (base 2010=100)

Fuente: Para el periodo 2004-2009 las cifras son de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre. Secretara de Finanzas

Grfico 7. 2. 4 Distribucin de la recaudacin segn punto de pago, 2010 Cifras en millones de pesos.

as como a una mala calidad en el servicio y atencin de ciudadanos, genera incentivos para la prctica de actos de corrupcin y de abuso de autoridad. 7.2.3 Gasto eficiente y transparente Como sucede con otras entidades del pas, el estado de Oaxaca enfrenta limitaciones en cuanto a la libre
Fuente: Secretara de Finanzas

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aplicacin del gasto pblico. La mayor parte de los recursos del estado estn etiquetados, es decir, el destino de dicho gasto est determinado por las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Esto ltimo, junto con la baja capacidad de generar ingresos propios y la deficiente planeacin,

ha provocado que el estado de Oaxaca no haya alcanzado un avance sustancial en trminos de crecimiento y desarrollo econmico durante los ltimos aos. Como podemos observar en la siguiente grfica, el gasto total per cpita del estado, se ubica por encima de la media nacional, pero con una brecha considerable respecto de entidades como Baja California Sur, Tabasco y Campeche.

Grfico 7.2.5 Gasto total per cpita de las Entidades Federativas, 2009* cifras en milllones de pesos (mdp)

*Cifras preliminares para 28 entidades para las cuales existe informacin disponible. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC). Finanzas pblicas de las entidades federativas, 2009.

Grfico 7.2.6 Estado de Oaxaca: Evolucin del gasto corriente 2000-2010* Cifras en millones de pesos constantes (base 2010=100)

Para el periodo 2000-2009 las cifras son de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre. Fuente: Secretara de Finanzas.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

En los ltimos aos se registr un fuerte crecimiento del gasto corriente. En el periodo 2004-2010 la tasa promedio anual real de crecimiento del gasto corriente fue de 5.1%. Con este comportamiento, el gasto corriente pas de 2,954 millones de pesos, en el ao 2004, a 5,713 millones de pesos; es decir, en la administracin anterior el gasto corriente creci 43.3% en trminos reales, superando de manera significativa al crecimiento de 27% que observaron los ingresos propios en el mismo periodo. En lo que corresponde al gasto de capital, se tiene que ste no result de un proceso integral de planeacin. Por ejemplo, en los ltimos aos Oaxaca observ un notorio crecimiento en infraestructura hospitalaria, sin embargo no se aprovisionaron los recursos suficientes para su operacin y mantenimiento futuro, fundamentalmente en lo referente al equipamiento y personal mdico. Lo anterior pone en riesgo la viabilidad de los proyectos de inversin realizados en el pasado e imponiendo serias presiones fiscales a las prximas administraciones. Por otra parte, una de las caractersticas de la polticapresupuestaria del Estado de Oaxaca es la deficiencia en los mecanismos institucionales de planeacin, as como la inadecuada focalizacin e ineficiente aplicacin del gasto pblico. En los ltimos aos los procesos de autorizacin, liberacin y evaluacin del gasto de inversin para dependencias y municipios han estado sujetos a procedimientos complejos y poco transparentes. No existe una plataforma integral de sistemas de informa-

cin que contribuya al control adecuado del ejercicio del gasto a nivel de unidades responsables y por destino del mismo, de tal forma que el actual esquema de gestin del gasto pblico no permite la realizacin de evaluaciones por resultados. Hasta el ao 2010 se tena una dispersin del gasto en los programas sociales del gobierno, lo que limitaba su efecto potencial para abatir los graves rezagos sociales que enfrenta nuestro estado. Mencin especial es la falta de reconocimiento y mecanismos compensatorios a las aportaciones en especie de las comunidades indgenas, como el tequio, el sistema de cargos, o el trabajo no remunerado que realizan los topiles para mantener el orden en las comunidades. Asimismo, los mecanismos de colaboracin institucional con las dependencias federales no han sido utilizados eficientemente, afectando con ello directamente a la poblacin. Un ejemplo de ello es la instrumentacin de esquemas innovadores de financiamiento para el desarrollo de infraestructura social bsica como el diseado por el Banco Nacional de Obras (BANOBRAS) con el propsito de potenciar los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) a fin de realizar inversiones en materia de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres en beneficio de sectores de la poblacin que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, rezago social y pobreza extrema.

331

Grfico 7.2.7 Estado de Oaxaca Evolucin de la deuda publica, 2000-2010* saldo a fin del periodo en millones de pesos constantes (base 2010-100)

Considera la suma de la deuda y de los cditos derivados de la burzatilizacin. Fuente: Para el periodo 2000-2009 las cifras son de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre. Secretara de Finanzas

Finalmente, una de las debilidades ms importantes de las finanzas pblicas locales es la ausencia de una tesorera encargada de la administracin financiera del estado. Por tal motivo, existe un dbil e ineficiente manejo de las disponibilidades financieras de la administracin pblica estatal. As tambin, existe un complejo mecanismo de pago a los proveedores del gobierno, con dispersin de las cuentas y los puntos de liquidacin de las obligaciones financieras.

7.2.4 Alternativas de financiamiento pblico y privado

En cualquier nivel de gobierno, el manejo de la deuda pblica debe realizarse bajo un principio de disciplina y responsabilidad fiscal. En el pasado reciente, el Estado de Oaxaca no se ajust a dicho principio. En el ltimo lustro, la deuda pblica del estado pas de 425 millones de pesos en 2005, a 4,123 millones de pesos, lo que signific una tasa de crecimiento promedio anual real de 61.1% en dicho periodo. Al cierre de 2010 el saldo de la deuda directa registr un nivel de 1,433.6 millones de pesos, que represent el 34.8% del total de la deuda del estado. Por su parte, el saldo de la deuda derivada del proceso de bursatilizacin ascendi a 2,689.7 millones de pesos (65.2%).2 Cabe recordar, que Integrar y consolidar todos los pasivos derivados de alguna modalidad de financiamiento, es de suma importancia para una adecuada planeacin de las finanzas pblicas estatales. Tan slo para el ejercicio fiscal del 2011, el monto total estiEs importante resaltar que la mayor parte de la deuda directa fue contratada con una tasa de inters relativamenmado de los pagos que tendr que hacer el estado por concepto de los financiamientos recibidos asciende a 1,097 miesta bursatilizacin fue realizada por el gobierno estatal en el mes de diciembre de 2007, establecindose la restriccin de no poder realizar prepagos en un periodo de 10 aos. Aunado al problema de sobreendeudamiento, el actual marco jurdico en la materia no permite la consolidacin y el manejo transparente de los esquemas de contratacin de crditos del estado, pues el registro de la deuda pblica no considera los esquemas de los proyectos para prestacin de servicios (PPS) a largo plazo y los esquemas de contratacin de crditos a travs de los procesos de bursatilizacin. te elevada y con plazos de vencimiento demasiado cortos, comprometiendo como garanta de pago, el 20.09% de las participaciones federales, situacin que reduce los recursos libres de disposicin para la entidad.

2 La bursatilizacin se refiere al proceso de contratacin de crditos, a travs de la emisin de certificados burstiles en el mercado de capital.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

llones de pesos, integrados por 503.4 millones de pesos por concepto de los dos PPS (Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial), 457.6 por la bursatilizacin y 136.8 por concepto del costo financiero de la deuda directa. Esta suma representa el 67% de total de los ingresos propios recaudados por el estado durante el ao 2010. En el mercado de deuda los emisores de ttulos crediticios se sujetan a un proceso de evaluacin financiera, econmica y legal, por parte de una institucin calificadora de valores, la cual expide una evaluacin sobre la calidad crediticia del emisor, as como de los valores que emite. En 2010, la agencias calificadoras Fitch Ratings y Standard & Poors otorgaron la calificacin de riesgo crediticio del estado de Oaxaca de A-(mex) y de mxA, respectivamente. El significado de dichas calificaciones corresponde al de Alta Calidad Crediticia. En el caso de Fitch Ratings la calificacin ms alta es la AAA, mientras que para Standard & Poors es mxAAA. En la medida en la que el estado obtenga mejores calificaciones crediticias, se podrn obtener mejores condiciones, en trminos de tasas de inters y plazos, en la celebracin de contratos de crditos en el mercado de deuda.

Convenios de colaboracin celebrados con dependencias federales y locales para el intercambio informativo para fortalecer los procesos de fiscalizacin de las contribuciones.

Convenios de colaboracin celebrados con dependencias federales para la ampliacin y modernizacin de los recintos fiscales en el estado y, en su caso, creacin de recintos fiscalizados para elevar la eficiencia aduanera.

7.2.5 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Incrementar los ingresos totales del estado mediante la implementacin de una poltica de fortalecimiento de la hacienda pblica local, que permita garantizar el financiamiento del desarrollo y crecimiento econmico del estado. Estrategia 1.1 Gestin eficiente y defensa de los ingresos a que tiene derecho el estado de Oaxaca en el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. Lneas de accin 1

Participacin activa en el seno del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para un seguimiento oportuno de los mecanismos de distribucin de los recursos federales asignados al estado de Oaxaca.

Convenios de colaboracin celebrados con dependencias federales para la obtencin de mayores recursos para el financiamiento del desarrollo del estado.

333

Estrategia 1.2 Fortalecimiento de los ingresos propios del estado. Lneas de accin 2

cias de modificacin o adecuacin de la legislacin fiscal por parte de colegios de profesionistas, cmaras empresariales y acadmicos.

Convenios de colaboracin con los municipios de la entidad para el fortalecimiento de su capacidad recaudatoria, promoviendo de manera activa el incremento de la recaudacin de los municipios del estado.

Reforma fiscal con criterios de equidad y de eficiencia tributaria para eliminar privilegios y distorsiones en el cobro de las contribuciones locales e incremente la recaudacin del estado.

Objetivo 2 Precios y tarifas actualizadas de los bienes y servicios ofrecidos por dependencias, organismos y entidades de la administracin pblica estatal, incorporando criterios de equidad en trminos de la capacidad de pago de la poblacin.

Promover una poltica de gasto eficiente mediante el diseo e implementacin de mecanismos de planeacin adecuados. Programacin y control del gasto que garanticen una correcta administracin y asignacin de los recursos pblicos.

Base tributaria ampliada para los conceptos que integran los ingresos propios de la entidad. Mecanismos establecidos para el fortalecimiento financiero de los organismos y entidades de la administracin pblica estatal. Lneas de accin 1 Estrategia 2.1 Mejoramiento de los procesos de planeacin y programacin del gasto pblico.

Criterios de marginacin, desarrollo humano y rezago social incorporados en los procesos de toma de decisiones de los proyectos de inversin pblica.

Oficinas recaudadoras modernizadas con sistemas de control de la calidad en el servicio de asistencia y asesora fiscal.

Criterios tcnicos de costo beneficio incorporados en la evaluacin de proyectos de inversin. Mecanismos de planeacin incluidos en el diseo e instrumentacin de polticas pblicas por microrregin para una correcta asignacin regional del gasto pblico en el estado.

Desarrollos tecnolgicos incorporados al cobro de las contribuciones en el estado. Opciones de pago ampliadas en beneficio de los contribuyentes. Cultura fiscal basada en campaas de concientizacin de la importancia del pago de los impuestos. Procuradura Fiscal creada para la defensa de los intereses de la hacienda pblica local. Acciones de fiscalizacin fortalecidas en materia de impuestos locales y federales. Equipo de trabajo especializado, para dar seguimiento al segmento de grandes contribuyentes en el estado. Consejo asesor organizado por la Secretara de Finanzas, para conocer y considerar las necesidades y exigen-

Adicionar como criterio para la distribucin de los recursos, la aportacin en especie al gasto pblico por parte de los municipios indgenas.

Esquema de capacitacin permanente otorgado a los municipios del estado para la mejora en la administracin de recursos pblicos.

Procesos para la autorizacin, liberacin, control y evaluacin presupuestal del gasto de inversin simplificados. Instancia administrativa creada para la correcta identificacin, selecin y registro de la inversin pblica estatal.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Lineamientos para proyectos de inversin pblica establecidos con criterios acordes al Plan Estatal de Desarrollo, Planes Municipales de Desarrollo y programas regionales, enfocados al abatimiento del rezago social.

Controles establecidos para la concentracin y depuracin de las cuentas bancarias de la administracin pblica del estado.

Mecanismos fortalecidos para el seguimiento y control del pago de las cuentas por liquidar del gobierno central.

Estrategia 2. 2 Mejoramiento de los procesos de programacin y evaluacin del gasto pblico. Lneas de accin 2

Objetivo 4

Plataforma integral de sistemas desarrollada, para facilitar la programacin y evaluacin del ejercicio del gasto a nivel de unidades responsables y por destino del mismo. Implementar una poltica responsable de deuda pblica a travs del establecimiento de medidas de disciplina y responsabilidad fiscal que garanticen la estabilidad financiera del gobierno. Sistema para la evaluacin del desempeo y la modernizacin presupuestaria desarrollado, con la finalidad de impulsar el presupuesto por resultados. Estrategia 4.1 Establecimiento y aplicacin de criterios de disciplina y responsabilidad fiscal en la poltica de deuda pblica. Lneas de accin 1

Definicin y aplicacin de criterios de transparencia, austeridad, racionalidad y ahorro en el ejercicio del gasto pblico incluidos en la normatividad correspondiente.

Criterios tcnicos elaborados para el establecimiento de techos de endeudamiento, basados en anlisis de solvencia de las finanzas locales.

Autonoma y descentralizacin presupuestal fortalecida. Consejo Estatal de Armonizacin Contable creado para la difusin y aplicacin de las normas contables, lineamientos y acuerdos emitidos por el Consejo Nacional de Armonizacin Contable.

Deuda reestructurada para disminuir el costo de su servicio, ampliar los plazos de vencimiento y aminorar el porcentaje de las garantas de pago que actualmente se tienen de las participaciones federales.

Objetivo 3 Mejorar la posicin financiera del estado a travs de una poltica de administracin de los recursos, que permita un adecuado manejo de los flujos y disponibilidades de ingresos pblicos del gobierno estatal. Estrategia 3.1 Establecimiento de una poltica de control y administracin de los fondos del gobierno estatal y del ejercicio financiero del gasto. Lneas de accin 1

Mejoramiento del marco institucional que regula la deuda pblica en el estado.

Estrategia 4.2 Complementacin de la inversin pblica y privada. Lneas de accin 2

Programa Estatal de Financiamiento implementado para el crecimiento y desarrollo econmico de Oaxaca. Estmulos fiscales creados para incentivar la inversin privada en el estado. Iniciativa de ley estatal para la promocin y creacin de las asociaciones pblico-privadas.

Tesorera del Estado creada con el fin de manejar eficientemente las disponibilidades financieras de la administracin pblica estatal.

335

7.3 Gobierno eficaz y eficiente

7.3.1 Simplificacin administrativa
La simplificacin administrativa equivale a llevar a cabo un proceso que consiste, por un lado, en eliminar y compactar fases del proceso administrativo y por otro lado, en disminuir los requisitos y nmero de trmites a fin de mejorar en calidad y en oportunidad la prestacin de servicios pblicos y trmites administrativos. Constituye un principio de conducta que orienta las decisiones de los servidores pblicos e imprime dinamismo a los procesos de gobierno. Esto implica responsabilidad ante los compromisos sociales, adquiriendo una caracterstica preventiva de observancia permanente. El proceso de simplificacin administrativa inicia con la determinacin de mecanismos de planeacin que permitan definir objetivos y acciones a mediano plazo, la cual requiere tanto de condiciones de coordinacin entre las dependencias y entidades de gobierno del estado como del diseo y aplicacin de una normatividad moderna y enfocada a garantizar prcticas de comunicacin y confianza entre los ciudadanos y el sector gubernamental. Para contribuir con resultados en el proceso de transicin del Estado de Oaxaca y admitiendo que la simplificacin Es importante destacar que para apoyar los procesos de simplificacin se deben incorporar las ventajas de la tecnologa informativa y de comunicacin, los cuales contribuirn a incorporar procedimientos sencillos, tecnificados y automatizados en la distribucin, acceso y calidad de los bienes, trmites y servicios, adems de que su uso permanente reduce los costos gubernamentales significativamente. Para mejorar la funcin gubernamental se requiere operar una gestin simplificada que permita la oportuna respuesta a las demandas ciudadanas y la bsqueda permanente del bienestar social mediante el uso de instrumentos tcnico normativos que agreguen valor a la relacin gobiernociudadano. administrativa implica responsabilidades con orientacin a cambios, es necesario mejorar la funcin gubernamental y consecuentemente incrementar la calidad y la accesibilidad a los servicios pblicos. Cada bien y servicio debe ser distribuido eficientemente, optimizando los recursos pblicos, para garantizar oportunidad y equidad durante el proceso.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Simultneamente, la operacin de una administracin simplificada requiere desarrollar un conjunto de capacidades gubernamentales, sensibilizacin y profesionalizacin de los servidores pblicos. En principio el propsito es elevar el sentido de identidad institucional, sensibilizar a los servidores pblicos sobre las ventajas de la simplificacin y generar cambios en la percepcin ciudadana respecto a los servidores pblicos. Una vez desarrollado y sensibilizado, el recurso humano deber disear y ejecutar procesos simplificados aplicados tanto a trmites, bienes y servicios gubernamentales.

biguas establecidas en los contratos laborales sindicales en cuanto a la determinacin de temas de capacitacin y la ausencia de un sistema de evaluacin que incorpore incentivos al buen desempeo.

Esto ha contribuido conjuntamente a que el Estado de Oaxaca, en materia de desarrollo gubernamental, sea percibido como uno de los estados con mayores dificultades de acceso a los bienes y servicios ofertados, as como con una atencin ciudadana deficiente, inoportuna y de baja calidad.

Hasta hace poco tiempo, en los procesos de la administracin pblica estatal no se haba fomentado el desarrollo de un sistema de profesionalizacin adecuado a las necesidades tanto gubernamentales como sociales. Entre las principales causas se encuentran los aos de estudio promedio y el nivel educativo de los servidores pblicos por relacin laboral, la incompleta definicin de perfilespuesto, las condiciones desiguales de capacitacin entre el personal de base y de confianza, las disposiciones am-

Prueba de la mala percepcin fue evidenciada por el anlisis del ndice de Competitividad 2010 realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, el cual, entre otros datos, registra que durante el perodo 2006-2008, los empresarios tuvieron mayores dificultades para establecer negocios; de modo que su nivel de satisfaccin se redujo en quince puntos porcentuales y consecuentemente, la percepcin sobre la efectividad del gobierno disminuy en seis puntos porcentuales.

337

7.3.2 Desregulacin normativa

Asumiendo condiciones de trmites simplificados, el modelo de gobierno favorecer la produccin estatal, motivando la participacin de los empresarios oaxaqueos, situndolos como proveedores prioritarios en procesos de seleccin y/o licitacin. Para que lo anterior se lleve a cabo hay que simplificar los procedimientos y normatividades hasta ahora establecidos para la apertura de negocios. Asimismo, es necesario formalizar la participacin de proveedores de gobierno y las consecuentes modificaciones en el sistema de adquisiciones. Simultneamente se deben incorporar sistemas de simplificacin administrativa que incluyan las necesidades de grupos en situacin de vulnerabilidad, particularmente los indgenas quienes por causas culturales, de autonoma, usos y costumbres, padecen mayores dificultades de acceso a trmites y servicios pblicos, regularmente asociados a beneficios de tipo financiero. No obstante, se debe sensibilizar y capacitar a los servidores pblicos para que faciliten el acceso a bienes, trmites y servicios pblicos. Tambin se requiere la capacitacin y sensibilizacin de estos servidores pblicos para que apoyen, informen y se diversifiquen las opciones de atencin incluyendo aquellas relacionadas con el uso de las tecnologas de informacin y comunicativas, principalmente en aquellas de naturaleza financiera, derechos humanos, desarrollo de la persona y de la familia. Ante las condiciones descritas, el gobierno actual requiere generar una nueva cultura del servicio pblico que incorpore valores enfocados a la calidad en la atencin ciudadana, reconociendo el buen desempeo individual y la responsabilidad con el desarrollo institucional. Para el desarrollo de la gestin pblica estatal, se deben observar las funciones, atribuciones y operaciones de administracin sobreabundante u obsoleta, desregulndolas El anlisis permitir identificar cuatro elementos: duplicidades en las acciones al interior de una o ms dependencias, complementariedades en el trmite de algn bien y servicio, emisiones normativas necesarias para la regulacin de recientes demandas e integracin por eventuales omisiones no previstas en la normatividad. Un gobierno de transicin y coalicin (como el que se inicia en el Estado de Oaxaca) requiere actualizar los marcos normativos de cada dependencia y organismo, analizando detalladamente los documentos que rigen las estructuras, atribuciones y operaciones. Lo anterior con el propsito de garantizar su vigencia y aplicabilidad ante los vertiginosos y complejos cambios sociales, las restricciones financieras y los requerimientos de coordinacin interinstitucional y con los sectores sociales. Las desregulaciones normativas corrigen eventuales prcticas que limitan la productividad de algn sector. En la administracin pblica, la desregulacin normativa es un mecanismo por medio del cual se pueden mantener y controlar las prcticas de gobierno, cumpliendo la funcin social de otorgar bienes, servicios y mejorar los trmites. Sin embargo la desregulacin normativa no siempre es el mecanismo adecuado para promover el desarrollo de un gobierno, se requiere garantizar el Estado de Derecho, pero tambin coordinacin interinstitucional y voluntad poltica, para disear y hacer cumplir normatividades claras a travs de organismos especializados de la vigilancia.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

para que posteriormente se garantice su cumplimiento; por ejemplo: la observacin irrestricta de las disposiciones enmarcadas en los contratos laborales, desde el reclutamiento y la seleccin del personal hasta la jubilacin, pasando por la capacitacin y la evaluacin del servidor pblico. Al inicio de la presente administracin, los procedimientos administrativos y de servicios al pblico con que operan las dependencias y entidades, se mantienen sin cambio. En la mayora son observables requisitos excesivos o de compleja tramitacin, que requieren de simplificacin debido a los altos costos tanto para los usuarios como para el erario pblico. Adicionalmente, se deben actualizar las normas que regulan las actividades relacionadas con la adecuada provisin de los recursos, garantizando que a travs de una eficaz operatividad de la administracin, se otorguen con oportunidad los bienes y servicios necesarios. De igual manera se requiere establecer normas que dirijan, complementen y homogenicen los procedimientos de contratacin de bienes, servicios y arrendamientos, entre ellos la licitacin, para que en su conjunto, se realicen con honestidad y transparencia.

339

7.3.3 Gobierno digital

En materia de gobierno digital los tiempos demandan trabajar en dos vertientes, la primera tiene que ver con el uso de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC) que acompaadas de las mejores prcticas, tendrn que aplicarse necesariamente hacia el interior de la estructura de gobierno, buscando con ello mejorar la gestin reflejada en servicios ms giles, eficientes y oportunos hacia la ciudadana. La segunda vertiente se relaciona con la obligacin gubernamental de acercar los beneficios de las TIC a la mayora de la poblacin, es decir, contribuir a disminuir la brecha digital existente en el estado de Oaxaca. En la primera vertiente debe destacarse que de acuerdo con el ndice de Gobierno Electrnico Estatal 2010 (IGEE), cuyo objetivo es medir los portales de gobierno con enfoque evolutivo: Informacin, Interaccin, Transaccin, Integracin y Participacin, el estado de Oaxaca fue ubicado en el lugar nmero 29, con un promedio general de 26.38, mientras que el promedio nacional es de 35.92. En el IGEE se supera nicamente a los estados de San Luis Potos, Baja California Sur y Chihuahua. Los componentes donde las calificaciones son ms bajas son: transaccin con 5.19 y participacin con 1.19, lo que evidencia reas de oportunidad en el desarrollo del gobierno digital, pocos servicios en lnea y pocas posibilidades para la participacin de la sociedad en los portales actuales. En cuanto a la segunda vertiente, la brecha digital en Oaxaca, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) de 2010, extrados del Mdulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologas de la Informacin en los Hogares, el promedio nacional de hogares con computadora es de 29.8%, mientras que en Oaxaca es del 15.1% lo que ubica al estado en el antepenltimo lugar slo por arriba de los estados de Guerrero y Chiapas. En el mismo sentido los hogares con acceso a internet a nivel nacional promedian un 22.2%, mientras que el Estado de Oaxaca reporta un promedio del 8.4%, ubicndose en el penltimo lugar superando nicamente a Chiapas. Finalmente en hogares con servicio de telefona se ocupa el ltimo lugar con un 44.6%, contra un promedio nacional de 80.6%. En relacin con los objetivos de desarrollo de los ltimos Conociendo las ventajas que proporcionan el uso de las TIC para automatizar y sistematizar la informacin, se deben incorporar mecanismos que apoyen en la difusin de padrones nicos de beneficiaros de los programas u otras intervenciones de gobierno. Tambin es posible implementar sistemas de informacin de usuarios, distinguiendo variables relevantes de polticas pblica, tales como sexo, etnicidad, capacidades diferentes, grupos etarios, entre otros. Adems, es preciso desarrollar estadsticas que mejoren la atencin a los ciudadanos, contribuyan a elevar la calidad de los diseos de programas pblicos y generen los datos necesarios para evaluar su impacto. El diagnstico indica que en Oaxaca se debe incorporar y operar un modelo de gobierno digital a partir del apropiamiento y uso estratgico de las TIC, para por un lado simplificar la gestin administrativa y por otro lado, diversificar el acceso a los servicios y trmites de gobierno. aos, uno que se refiere al promedio de lneas telfnicas seala que por cada 100 habitantes en Mxico 17.9% cuentan con este servicio mientras que en Oaxaca es de 7.6%. De igual forma, el indicador relacionado con telfonos celulares por cada 100 habitantes, indica para Oaxaca un 46.9% contra un promedio nacional de 80.2%.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

materiales y humanos, incorporndo las tecnologas de la informacin y comunicacin.

Provisin de los principales bienes y servicios pblicos revisada y valorada, mediante un diagnstico que identifique la adecuacin y relevancia de los procesos y procedimientos requeridos.

Reglamentos y disposiciones que rigen los procesos administrativos en las dependencias y entidades del sector pblico revisados y actualizados.

Estudios elaborados por expertos para verificar el nivel de cumplimiento del proceso de modernizacin y simplificacin administrativa y, as, medir el impacto de las acciones instrumentadas con respecto al desempeo de la funcin pblica diseados e instrumentados.

7.3.4 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Elevar la eficiencia y calidad de la operacin de toda la administracin pblica estatal, mediante el desarrollo de un programa especial que incorpore los criterios, mecanismos y acciones de la simplificacin administrativa, para modernizar y disminuir los costos de los procesos bsicos de las dependencias y entidades. Estrategia 1.1 Desarrollo de un programa de simplificacin y modernizacin administrativa. Lneas de accin 1 Estrategia 1.2 Homologar criterios metodolgicos e institucionales para integrar manuales de organizacin y procedimientos. Lneas de accin 2

Lineamientos para la elaboracin de los documentos normativos de divulgacin administrativa y de atencin al pblico establecidos para facilitar el entendimiento y colaboracin interinstitucional, enfocados a elevar la calidad de la funcin pblica.

Documentos normativos de divulgacin administrativa revisados, autorizados y emitidos para facilitar la funcin pblica.

Grupo de trabajo entre dependencias normativas y ejecutoras integrado para el anlisis, implantacin, desarrollo y mejora del programa de simplificacin y modernizacin administrativa.

Lineamientos para la ejecucin de obra pblica estatal y municipal establecidos.

Programa de simplificacin y modernizacin administrativa integral difundido para hacer ms sencilla la operacin, el manejo y distribucin de los servicios requeridos por las dependencias y entidades.

Manuales de simplificacin administrativa difundidos a travs de medios impresos o digitalizados para facilitar la consulta y uso por parte de la ciudadana.

Manual sencillo de trmites y servicios implementado para permitir ahorros y un uso eficiente de los recursos

Reportes peridicos solicitados a cada una de las dependencias y entidades para dar seguimiento a la implantacin y difusin de los manuales.

341

Objetivo 2 Racionalizar la regulacin interna de las dependencias y entidades del Gobierno del Estado, por medio del anlisis, valoracin, homologacin y reduccin de las normas, lineamientos y disposiciones de observancia general y especfica, para mejorar la eficacia y eficiencia del aparato pblico. Estrategia 2.1 Impulso a la desregulacin normativa en las dependencias y entidades del ejecutivo estatal. Lneas de accin 1

Lneas de accin 1

Normatividad en materia de administracin, adquisicin y uso de la las TIC elaborada, difundida y aplicada que incorpore la obligatoriedad de difundir datos desagregados por variables relevantes de poltica pblica, tales como sexo, etnicidad, grupos etarios, entre otros.

Servidores pblicos capacitados y asesorados en materia de TIC. Expedientes electrnicos impulsados. Firma digital establecida. Kioscos informticos establecidos en cada entidad y dependencia. Informes y diagnsticos de las acciones de gobierno con enfoque de gnero difundidos en los sitios electrnicos controlados.

Diagnstico documental aplicado a leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y manuales, para identificar las cargas normativas en las dependencias y entidades con base en criterios tcnico-jurdicos.

Disposiciones jurdicas obsoletas derogadas para hacer ms giles los procesos administrativos, trmites y servicios pblicos.

Leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y manuales obsoletos abrogados para hacer ms eficiente la administracin pblica, eliminando procesos, trmites y requisitos, ociosos.

Procesos sistematizados y automatizados a travs de sistemas en lnea. Trmites en lnea existentes automatizados. Centro de datos gubernamentales implantados. Red estatal de servicios desarrollada en los sectores de educacin, salud, seguridad y gobierno.

Coordinacin interinstitucional fortalecida para el proceso de anlisis, concertacin y aprobacin de normas del sector pblico y, de esta manera, evitar la emisin de nuevas normas que no estuvieran plenamente justificadas.

Estrategia 3.2 Impulso de la sociedad de la informacin. Objetivo 3 Lneas de accin 2 Modernizar la operacin de los trmites y procesos del aparato gubernamental mediante la aplicacin de un conjunto de acciones basadas en TIC, con el propsito de mejorar eficiencia y calidad de los servicios. Estrategia 3.1 Impulso al uso de TIC en procesos de administracin, gestin y atencin ciudadana.

Participacin y colaboracin de la ciudadana por medio de los portales de gobierno promovidos. Industria de TIC impulsada desde el sector pblico, mediante la incorporacin de servicios en lnea.

DESARROLLO
2011 - 2016
7.4 Profesionalizacin y desempeo de los servidores pblicos
7.4.1 Diagnstico
La profesionalizacin del servicio pblico se debe entender como un sistema integral, ordenado, meritocrtico y competitivo para el desarrollo del personal de las instituciones pblicas, que comprende el reclutamiento, seleccin, capacitacin, actualizacin, remuneracin, promocin y evaluacin del mismo, entre otras actividades. Entre los principales argumentos a favor de la profesionalizacin del servicio pblico destacan: el establecimiento de reglas claras y transparentes para el reclutamiento, provisin de servidores pblicos acorde a los perfiles requeridos por el puesto y las funciones, eliminacin de prcticas como el nepotismo y el compadrazgo y el establecimiento de una nueva cultura laboral con filosofa de servicio.3 Al mismo tiempo, impulsa la neutralidad poltica de la burocracia, que es un elemento estratgico para mantener y mejorar la capacidad del gobierno para ejercer sus funciones. En Mxico, el Servicio Profesional de Carrera del gobierno federal es el referente ms importante en la materia. Este sistema tiene el propsito de impulsar el desarrollo de la funcin pblica y promover la especializacin del personal, con base en principios de preparacin acadmica, mrito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad. Si el servicio civil de carrera en Mxico ha generado reticencias y cuestionamientos, ningn pas ha desaparecido sus sistemas de servicio civil, sino que han procurado adecuarlos a sus necesidades. Como explica el Comit de Expertos en Administracin Pblica de la Organizacin de las Naciones Unidas, las reformas a los servicios civiles contemporneos estn particularmente relacionadas con las reformas administrativas centradas en la accin estratgica, el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y los procesos de toma de decisiones, coordinacin y eficiencia del sector pblico.4
3 Czares Alvarado, Anglica. La profesionalizacin del servidor pblico a travs del servicio civil de carrera, un asunto pendiente en Mxico. Sincrona, Invierno 2005. 4 ONU, Comit de Expertos en Administracin Pblica, MDGD Civil Service Reform Paper, United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN).

PLAN ESTAT DE TAT AL

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

343

Siendo el Gobierno del Estado un actor poltico, econmico y social de primer orden, es fundamental que el desempeo de los servidores pblicos oaxaqueos est a la altura de las aspiraciones de la sociedad. En el caso de la administracin pblica estatal, los incipientes mecanismos de profesionalizacin no aplican para todos los servidores pblicos. Lo avanzado en este campo se ha visto circunscrito al tipo de relacin laboral que el personal tiene con el gobierno: si se trata de trabajadores de base, se tienen ciertas garantas de permanencia y derechos a la capacitacin, a diferencia de lo que ocurre con los trabajadores pblicos en otros tipos de relacin contractual.

A pesar de los notables esfuerzos no se realizaron ejercicios de evaluacin del desempeo o medicin de cambios en las actitudes de los funcionarios atribuibles a la capacitacin y, debido a su dbil difusin, sta no influy para mejorar la imagen del servidor pblico; consecuentemente, tampoco influy al desarrollo de un servicio civil de carrera. Si bien existieron rganos especializados como el INCAP y posteriormente el INNOVACG, a partir de 2009 desaparecieron formalmente en la estructura gubernamental las reas dedicadas a la capacitacin y profesionalizacin del servidor pblico, dejando un vaco institucional. A partir de entonces todo esfuerzo en la materia dependi de iniciativas aisladas o de las reas, grupos o direcciones. En la administracin pblica estatal, no se ha fomenta-

Los datos registrados por la Unidad de Capacitacin Institucional, dependiente del Instituto de Innovacin y Calidad Gubernamental (INNOVACG), indican que entre 2005 y 2010 se capacit a 16,146 servidores pblicos, de un total aproximado de 19,000. De los capacitados, el 58% eran trabajadores de base y 42% por confianza, siendo 11,150 mujeres y 4,996 hombres.

do un sistema de profesionalizacin debido a las condiciones establecidas por un tipo de relacin laboral, la incompleta definicin de perfiles-puesto, las condiciones desiguales de capacitacin entre el personal de base y personal de confianza, las disposiciones generales establecidas en los contratos laborales sindicales, as como la ausencia de un sistema de evaluacin que incorpore incentivos al buen desempeo.

Grfico 7.4.1 Personal calificado por gnero

Fuente: Informacin interna de la Secretara de Administracin.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Grfico 7.4.2 Relacin laboral

Fuente: informacin interna de la Secretara de Administracin.

En sntesis, se requiere mejorar las prcticas y contenidos de la capacitacin para impulsar el desarrollo profesional en el servidor pblico, a travs de la deteccin de necesidades y problemticas especficas en cada dependencia y entidad, avocados a generar informacin confiable que conduzcan a una imagen positiva del servidor pblico e incremente la capacidad gubernamental. Adicionalmente se requiere disear y aplicar mecanismos de evaluacin del desempeo del servidor pblico, que permitan medir su nivel de mejora y el impacto de la capacitacin que recibe. Su aplicacin motivar permanentemente su desarrollo profesional e incrementar las capacidades de los servidores tanto en la calidad de atencin como en el rea laboral. Considerando los resultados de un diagnstico elaborado por miembros del Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), en 2009, relacionado con los sistemas de evaluacin del desempeo en los gobiernos de las entidades federativas, en el Estado de Oaxaca persisten criterios normativos y metodolgicos dbiles. Esto se sabe al considerar las siguientes variables:

a.

Cultura de evaluacin del desempeo poco desarrollada debido, principalmente, a la informacin escasa y de difcil acceso. La evaluacin del desempeo de los servidores pblicos se ha realizado atendiendo criterios normativos y suele utilizarse como un instrumento de gestin interna, que controla la operacin de las dependencias y, en menor medida, el desempeo de los individuos. En este sentido, la evaluacin no se valora como un instrumento de aprendizaje, correccin y mejora de la capacidad gubernamental a travs del desarrollo de sus servidores pblicos.

b.

Los instrumentos de evaluacin han sido informticos, es decir, generadores de estadsticas, que registran el gasto, el cumplimiento de la normatividad y las estructuras orgnicas. No contribuyen a la evaluacin de los servidores pblicos, tampoco representan esfuerzos que sean difundidos pblicamente, por lo que tampoco tienen impacto en la rendicin de cuentas.

345

c.

El marco normativo con el cual se rige la evaluacin del desempeo est incompleto. La Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado, vigente desde 1996, prev los procedimientos y sanciones de tipo administrativo ante prcticas inadecuadas de los servidores pblicos, as como una serie de principios y conductas a observar en el ejercicio de la funcin, relacionados con principios de honestidad y diligencia. Sin embargo, no establece normas ni criterios que dejen claros las conductas inadecuadas, los tipos de sancin y las entidades con atribuciones sancionatorias. Por su parte, el Decreto del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, en vigor desde 2010, establece un conjunto de principios y valores a seguir en el ejercicio de la funcin pblica, pero no contempla criterios de evaluacin y por lo tanto tampoco sanciones ante incumplimiento. Los criterios de evaluacin de los servidores se basan en factores como la antigedad, puntualidad y lealtad. Los anteriores resultan poco tiles para obtener informacin relevante para la toma de decisiones, as como para aplicar un sistema de incentivos ante el nivel y sentido del desempeo desarrollado por los servidores.

d.

Los dbiles ejercicios de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos y su eventual publicacin no han contribuido a valorar la funcin pblica, tampoco con el desarrollo de capacidades gubernamentales y a mejorar la relacin entre los servidores y la ciudadana. Para el otorgamiento de ascensos, estmulos o recompensas en beneficio del personal de base y confianza, cuatrimestralmente se aplica un instrumento de medicin a travs de un clculo cuantitativo de las siguientes variables: conocimiento, calidad y dominio de las labores asignadas. Lo anterior carece de una metodologa rigurosa y clara, por lo que requiere del anlisis de su contenido y su aplicacin, as como de integrar criterios diferenciados en tanto al tipo de relacin contractual de la que se trate. La importancia de medir el desempeo radica, por un lado, en conocer oportunamente la existencia de problemas u obstculos que limiten la funcin pblica y, por otro, contribuir a fortalecer y desarrollar capacidades gubernamentales a travs de su recurso humano.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Objetivo 2

Alcanzar un desempeo competitivo del trabajo de los ser-

7.4.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo1 Mejorar el desempeo del personal gubernamental a travs de la profesionalizacin del servicio pblico en el estado, mediante la revisin y adecuacin de los mecanismos de reclutamiento, seleccin, capacitacin, actualizacin, remuneracin, promocin y evaluacin, bajo principios de mrito, equidad y legalidad, para mejorar la eficacia del gobierno y servir mejor a la ciudadana. Estrategia 1.1 Impulso a la profesionalizacin de los servidores pblicos. Lneas de accin 1 Iniciativa de ley avocada a establecer el servicio civil de carrera. Diagnstico integrado de necesidades de capacitacin en la administracin pblica estatal. Programa de Desarrollo Profesional para los servidores pblicos diseado e instrumentado. Plataforma para el registro, difusin y contenido de los cursos de capacitacin diseado para facilitar el acceso a los servidores pblicos inscritos al programa Registro de seguimiento aplicado a los conocimientos, habilidades y actitudes adquiridos por los servidores pblicos capacitados. Nuevas prcticas para la capacitacin de los servidores pblicos de base convenidas con el sindicato, e instrumentadas por instituciones acadmicas especializadas. Sistema de incentivos y recompensas diseado, dirigido a fomentar la innovacin, la capacitacin y mejores prcticas administrativas.

vidores pblicos mediante la evaluacin permanente de su desempeo y de las mejores prcticas, el reconocimiento pblico, ofrecimiento de estmulos y recompensas al desempeo laboral destacado, el cumplimiento de los objetivos y metas del rea para contribuir a la transformacin de una gestin gubernamental responsable, con resultados al atraer y retener a los mejores funcionarios. Estrategia 2.1 Desarrollo del sistema de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos de nivel medio y superior. Lneas de accin 1

Formulacin de metodologa operada para el establecimiento de componentes del desempeo a evaluar, definicin de tareas y metas de cada puesto y diseo de indicadores de desempeo laboral de los servidores pblicos de mandos medios y superiores.

Responsables de evaluacin del desempeo establecidos en las dependencias y organismos de gobierno. Capacitacin a servidores y responsables sobre los criterios metodolgicos, instrumentos de operacin, de seguimiento y de impacto a aplicar en la evaluacin del desempeo desarrollada.

Aplicacin de la metodologa de evaluacin del desempeo monitoreada permanentemente.

Estrategia 2.2 Desarrollo del sistema de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos sindicalizados. Lneas de accin 3

Metodologa de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos definida en acuerdo con el sindicato. Capacitacin a servidores y responsables sobre los criterios metodolgicos, instrumentos de operacin, de seguimiento y de impacto a aplicar en la evaluacin del desempeo desarrollada.

Criterios de calificacin claramente definidos para el otorgamiento de incentivos y recompensas a servido-

347

res pblicos.

7.5 Dignificacin y nueva cultura del servicio pblico

7.5.1 Diagnstico
La alternancia en el gobierno conlleva la oportunidad de establecer una nueva visin en la que el servidor pblico sea un agente de cambio dentro y fuera de la organizacin, con sensibilidad y mayores niveles de satisfaccin personal y laboral. En todo proyecto de desarrollo, que busca la innovacin y la creatividad, el recurso esencial que har la diferencia a largo plazo es el ser humano. En Oaxaca, una visin limitada ha permeado la administracin pblica y sus posibilidades de desarrollo al interior y exterior. Hasta ahora, la estructura burocrtica ha sido concebida como un medio de control con niveles organizacionales rigurosos y verticales, donde las decisiones frecuentemente se han relacionado con el abuso de autoridad y la concentracin del poder; con una identidad poco clara de quien presta el servicio, lo que provoca desmotivacin, inercias y resistencias al cambio; y con valores y creencias ampliamente extendidas, algunas de las cuales no reconocen la importancia social que reviste la funcin pblica, cuyo fin es el bien comn. Todos estos factores inciden directamente en el bajo desempeo gubernamental, reforzando el desprestigio institucional y la baja calidad de los servicios pblicos. El desempeo de funcin pblica en Oaxaca, as como en otros estados, se ha visto afectada por dos visiones y actitudes negativas ampliamente extendidas. Por un lado, muchos trabajadores del gobierno tradicionalmente se han limitado a cumplir de forma mecnica con los requerimientos formales de su empleo, sin ocuparse de la calidad y eficiencia con la que desempean sus funciones. Por otro lado, el enfoque puramente monetario y rentista de algunos servidores pblicos considera al trabajo gubernamental, en el mejor de los casos, slo como un empleo estable que garantiza un salario regular, y en peor de los casos, como una oportunidad de acceder a beneficios particulares o de grupo. Aunque existe un cuerpo normativo para regular el servicio pblico y un cdigo de tica, los integrantes del aparato gubernamental en general manifiestan una dbil apropiacin de los mismos. Esta situacin es muy relevante, pues dichos estatutos y valores establecen el marco que debe definir y fijar lmites y expectativas a la actuacin de los servidores pblicos. Con el propsito de fomentar una nueva cultura del servicio pblico, una de las prioridades del actual gobierno es constituir una base amplia de servidores pblicos que respondan con eficacia, eficiencia, flexibilidad y oportunidad a las demandas ciudadanas, mediante la potenciacin de su capacidad productiva y creativa as como de su espritu de cuerpo. En este reside el mayor potencial para promover el cambio y el sentido del mismo, el cual se puede mejorar al fomentar principios de responsabilidad, honradez y servicio, que oriente a los trabaBajo condiciones histricas de transicin y coalicin, el cambio en la cultura del servicio pblico debe estar precedida por condiciones como la voluntad de los funcionarios de alto nivel para observar un cdigo de tica y someterse a un conjunto de normas; as como la disposicin del resto de funcionarios y los ciudadanos, para adoptar los cambios de actitud y dar paso a un proceso de mejoras continuas en el servicio pblico, especialmente en aquellos procesos que sirven de ejemplo y refuerzan los valores, creencias y principios como en el caso de los trmites directos y los actos pblicos de los mandos medios y superiores, cuyas responsabilidades revisten un mayor inters social.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

jadores gubernamentales de todos los niveles a rechazar las prcticas relacionadas con la inercia, la denigracin, el abuso de autoridad y la corrupcin.

nero, la identidad cultural y las diferentes capacidades de las personas. Es importante destacar que para mejorar el nivel y calidad de

El trabajo de los servidores pblicos tambin se ha deteriorado por la existencia de estructuras administrativas obsoletas as como por situaciones conflictivas de orden poltico y social, que han dado pauta a la deficiente formacin y desarrollo de los servidores pblicos pero adems al surgimiento de conductas inadecuadas e indignas de algunos de ellos. Otros tropiezos administrativos se reflejan en esquemas laborales carentes de mecanismos de reconocimientos e incentivos al buen desempeo, la honestidad, lealtad, esfuerzo y creatividad. Ante esta problemtica es necesario impulsar valores ticos como los ya mencionados, pero adems mejorar la percepcin social respecto a la dignidad de los servidores pblicos. Para ello, es necesario adecuar las estrategias y acciones de formacin e integracin de los servidores pblicos, as como sensibilizarlos ante las necesidades particulares del servicio que deben prestar en consideracin de variables tales como el g-

atencin ciudadana se deben conocer, aplicar y garantizar el cumplimiento de los marcos normativos, con particular cuidado en aquellos que tienen como principio garantizar los derechos humanos, los derechos los pueblos y comunidades indgenas y los derechos de las mujeres. En adicin, se deben establecer con claridad los recursos reglamentarios necesarios para que los servidores pblicos estatales establezcan una relacin de respeto, entendimiento y colaboracin con las autoridades indgenas. Para que en la actuacin de los servidores pblicos prevalezca invariablemente una conducta digna que oriente su desempeo y propicie una plena vocacin de servicio pblico en beneficio de la sociedad, es necesario implementar un cambio en las personas y en las instituciones de las que forman parte. Asimismo, resulta necesario establecer mecanismos de vigilancia y participacin ciudadana, pues su ausencia

349

7.5.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 propicia la desinformacin, el desdn y las actitudes negativas sobre la dignidad y el trabajo de los servidores pblicos. Es evidente que el aparato burocrtico oaxaqueo no ha sido lo suficientemente eficaz para dar una atencin integral a los requerimientos y demandas de la sociedad. La nueva cultura del servicio pblico implica estar cerca del ciudadano, demanda disposicin no slo a escuchar, sino a obtener mejores resultados, que sean sensibilizados para que mejoren la forma de llevar a cabo sus acciones, apoyndose de entre otros recursos, en la modernizacin administrativa y en las tecnologas de informacin y comunicacin. Las omisiones en este campo han influido para que la relacin entre el gobierno y la sociedad se haya erosionado, adems de haber generado desconfianza, animadversin y rechazo ante muchos proyectos oficiales. Asimismo, basado en el ejercicio de los valores, el gobierno del Estado de Oaxaca requiere articular de forma efectiva los recursos y fortalezas de los actores sociales, contribuyendo a mejorar el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. En esta configuracin, la comunicacin, tanto al interior como hacia el exterior de la administracin pblica, desempea un papel fundamental. La transmisin de valores o la implantacin de mejores prcticas, es un elemento clave para el cambio cultural. En sntesis, con el propsito de elevar el desempeo eficaz y efectivo en las acciones de atencin ciudadana, el gobierno a travs de sus funcionarios debe actuar con sensibilidad y calidad humana, basado en el ejercicio y promocin principios y valores, tanto democrticos como humanistas. Adems de buenos profesionistas, los funcionarios deben garantizar el respeto de la legalidad, ser efectivos y realizar sus labores honestamente. Lneas de accin 1 Estrategia 1.1 Programa de capacitacin y sensibilizacin orientado a desarrollar una nueva cultura del servicio pblico. Desarrollar una nueva cultura del servicio pblico orientada a la dignificacin y revaloracin del trabajo gubernamental, mediante la formacin de las capacidades humanas y profesionales, el apego a la legalidad, la prctica de los valores y la consolidacin del espritu de cuerpo de los servidores pblicos estatales de todos los mbitos y niveles, para mejorar la atencin de las demandas sociales, recuperar la confianza ciudadana e incrementar la satisfaccin de los servidores pblicos respecto de su propio trabajo y el deber cumplido.

Coordinacin interinstitucional establecida para el diseo de un programa de capacitacin dirigido a desarrollar una nueva cultura del servicio pblico.

Responsables del fomento de la nueva cultura del servicio pblico establecidos en cada dependencia y organismo de la administracin pblica estatal.

Necesidades de capacitacin en trminos de atencin ciudadana detectadas por dependencia y tipo de trmite o servicio.

Derechos Humanos, Derechos Indgenas y Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en el Estado de Oaxaca difundidos para el conocimiento y cumplimiento de los servidores pblicos.

Lineamientos de capacitacin y sensibilizacin orientados a desarrollar una nueva cultura del servicio pblico, establecidos y difundidos en cada dependencia y entidad de la administracin pblica.

Programa de capacitacin y sensibilizacin de la nueva cultura del servicio pblico apoyado por tecnologas de la informacin y comunicacin.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Estrategia 1.2 Ampliacin de la capacidad de respuesta al ciudadano en todas las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal. Lneas de accin 2

Dignidad de la funcin pblica mejorada como consecuencia de acciones efectivas de atencin desarrolladas por los servidores de gobierno.

Percepcin ciudadana respecto a la dignidad del funcionario pblico mejorada. Mecanismos de atencin a quejas, recepcin de comentarios y canalizacin de denuncias respecto al servicio pblico establecidos.

Colaboracin interinstitucional estrecha orientada a generar acuerdos y sinergias operativas, entre las directivas, personal y dependencias para ofrecer un servicio sensible y de calidad al ciudadano.

Capacidad de respuesta a demandas ciudadanas mejoradas mediante la operacin de una disciplina del servicio pblico clara y orientada a la atencin con calidad y oportunidad.

Lineamientos evaluativos aplicados a la creacin de modelos participativos con el fin de dar seguimiento, obtener datos y reorientar las acciones de mejora de servicios y atencin del servidor pblico de cara al ciudadano.

Trmites, provisin y distribucin de bienes y servicios pblicos simplificados. Trmites, provisin y distribucin de bienes y servicios pblicos apoyados por tecnologas de la informacin y la comunicacin.

Estrategia 1.3 Rescate de la vocacin de servicio en la administracin pblica estatal. Lneas de accin 3

Plan de cultura y comunicacin organizacional externo e interno diseado e implementado para mejorar la integracin, elevar la imagen y percepcin del funcionario pblico frente al ciudadano.

Derechos Humanos, Derechos Indgenas y Ley de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia garantizados y acatados por los servidores pblicos.

Atencin ciudadana mejorada atendiendo las necesidades particulares de la poblacin indgena u otro grupo en situacin de vulnerabilidad.

Programas de comunicacin participativa permanentes orientados a la apropiacin de una nueva identidad institucional con valores, en un gobierno de transicin.

Marco legal y tico respetado y garantizado en el marco de una nueva cultura laboral que mejore la relacin ciudadano-servidor pblico.

Cdigo tico difundido entre la base sindical, mandos medios y superiores para fomentar el rescate de la honorabilidad y prestigio del servidor pblico como un todo unificado.

351

7.6 Coordinacin institucional

7.6.1 Mecanismos para promover la coordinacin institucional
La coordinacin institucional es entendida como un acuerdo mediante el cual las actividades de los diferentes niveles de gobierno, organizaciones pblicas, privadas y/o sociales son planeadas y ejecutadas de forma estructurada para alcanzar un objetivo en comn, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos disponibles al reducir duplicidades, promover complementariedades y compartir gastos.5 Los acuerdos de coordinacin institucional, adquieren mayor relevancia en el contexto socioeconmico del estado de Oaxaca, donde los altos niveles de dispersin poblacional, conflicto social, pobreza y rezago econmico en las zonas rurales requieren una adecuada y efectiva planeacin y articulacin de las polticas pblicas, privadas y sociales que permitan maximizar y optimizar el uso de los recursos disPara lo cual, se requiere de mecanismos adecuados que incentiven y aseguren la coordinacin institucional en cualquiera de sus acepciones: i) horizontal (entre los poderes del Estado y las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal); ii) vertical (entre la federacin, el Estado y los municipios); iii) pblico-privada/social (entre las instituciones pblicas y actores privados o sociales) o iv) pblicointernacional (entre las instituciones pblicas y organismos internacionales).
5 SEDESOL (2004), pp. 71.

ponibles. De igual forma, la coordinacin institucional es valorada como una condicin necesaria para resolver o mitigar los problemas y dilemas que se derivan del desarrollo urbano, sobre todo si se considera la elevada interaccin que existe entre los diversos actores y organizaciones que influyen en el progreso de las ciudades.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

En Oaxaca, la falta de alineacin entre los programas y proyectos de los tres rdenes de gobierno ha sido una prctica constante que se explica bsicamente por la carencia de mecanismos adecuados que promuevan la coordinacin entre las entidades y organismos de la administracin pblica estatal, quienes disean sus programas de manera aislada sin colaborar o participar con los rdenes de gobierno federal y municipal generando ineficiencias en el gasto como duplicidades o no acceder a recursos de programas federal por desconocimiento. Esta misma situacin se replica en la coordinacin del estado con los municipios. La inexistencia de esquemas efectivos de coordinacin y participacin en la planeacin, implementacin, evaluacin y seguimiento de polticas pblicas que contribuyan efectivamente al desarrollo integral de la entidad es otro de los

grandes pendientes para el actual gobierno. En numerosas ocasiones, la poca o nula participacin de la ciudadana es consecuencia de la desconfianza, prejuicios y precauciones derivados de una relacin ventajosa asumida para el provecho del Ejecutivo local, que durante muchos aos fue regida por intereses polticos y territoriales. En este sentido, la inclusin de mecanismos de participacin y colaboracin entre los diferentes actores (pblicos, sociales, privados e internacionales), en los procesos de planeacin, diseo, presupuestacin, instrumentacin y evaluacin de las polticas pblicas es un tema de total relevancia para el actual gobierno, ya que slo as es posible elevar el nivel de confianza de los ciudadanos hacia las instituciones pblicas y con ello, facilitar la apropiacin y legitimacin de los programas y proyectos pblicos. As, sin la concrecin de

353

grandes acuerdos y una adecuada y efectiva coordinacin, difcilmente lograr modificarse de forma estructural la trayectoria econmica y social del estado. Muestra de lo anterior, es el hecho de que la actual administracin ha firmado un total de 160 convenios de coordinacin con distintas instituciones y dependencias gubernamentales, en temas como vivienda, migracin, fomento del empleo, desarrollo sustentable, medio ambiente y educacin, slo por mencionar algunos. Estos avances en materia de coordinacin son representativos si se considera la crisis de credibilidad y confianza que padecan las instituciones del gobierno desde los movimientos sociales acontecidos en 2006. La coordinacin con el sector social es una condicin fundamental para la construccin y mantenimiento de la gobernabilidad democrtica. Esta participacin no se agota con garantizar el derecho de los ciudadanos a exigir ser informados y consultados sobre las decisiones y resultados del gobierno, sino se extiende a la posibilidad institucional de asociarse cooperativamente con ste, para la identificacin y solucin focalizada de determinados problemas de inters comn, as como beneficiarse de su facultad para atenderlos por ellos mismos con respaldo gubernamental. Los mecanismos de participacin utilizados para la formulacin del Programa Preliminar de Gobierno y el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016, renen las propuestas de tomadores de decisiones de los tres rdenes de gobierno y de los tres Poderes del Estado, de especialistas y de miembros de todos los sectores de la sociedad, lo que contribuye en la construccin de un escenario propicio para formalizar la coordinacin institucional. Finalmente, es importante sealar que en el diseo del presente Plan se considera la atencin de polticas transversales en materia de pueblos indgenas, equidad de gnero, desarrollo sustentable y derechos humanos, con lo cual se deja atrs la perspectiva sectorial que ha permeado la formulacin de polticas pblicas, para transitar hacia un enfoque sistmico que reconoce que los problemas del Estado de Oaxaca tienen causas multifactoriales por lo que se requiere de la accin conjunta de todos los sectores y rganos de gobierno para su adecuada identificacin y atencin.

7.6.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Ampliar y fortalecer la coordinacin entre las dependencias y entidades estatales, los diferentes rdenes de gobierno, los organismos internacionales y los actores sociales, con el propsito de mejorar el diseo e instrumentacin de los programas y proyectos pblicos, elevar la calidad del gasto y legitimar la accin pblica. Estrategia 1.1 Establecimiento y consolidacin de mecanismos e instancias que favorezcan la participacin y colaboracin vertical entre los gobiernos y las instancias de nivel municipal, estatal y federal, as como con los organismos internacionales. Lneas de accin 1

Marco jurdico en materia de coordinacin institucional revisado y mejorado, para especificar los mecanismos de colaboracin y participacin entre los distintos niveles de gobierno y los organismos internacionales.

Instancia especial creada y facultada para coordinar la interlocucin del Gobierno Estado con los Municipios, la Federacin y los organismos internacionales, para promover una colaboracin ms efectiva.

Oferta de fondos internacionales y programas federales aprovechada al mximo, a partir de la identificacin, anlisis y aprovechamiento de los apoyos, subsidios y financiamientos disponibles.

Convenios de colaboracin y coordinacin con el gobierno federal, municipios y organismos internacionales firmados y aplicados por la administracin pblica estatal.

Concurrencia presupuestal establecida en el diseo e instrumentacin de los programas y proyectos pblicos para comprometer recursos de forma simultnea.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Sistema de supervisin y seguimiento de los programas y obras ejecutadas en los municipios con participacin del gobierno estatal y federal.

Estrategia 1.2 Establecimiento y consolidacin de mecanismos que favorezcan la participacin coordinacin horizontal entre las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal, los poderes del Estado y los sectores privado y social de Oaxaca.

Instancias regionales creadas y consolidadas para una mejor planeacin y coordinacin de esfuerzos a nivel intermunicipal.

Lneas de accin 2 Casos exitosos de diseo e instrumentacin de programas y proyectos pblicos entre municipios y entre niveles de gobierno difundidos y replicados.

Instancia especial creada y facultada para promover la coordinacin entre las dependencias y entidades del Gobierno del Estado y la participacin de los organismos empresariales, las organizaciones sociales y las instituciones acadmicas del estado, en torno de polticas, programas y proyectos especficos.

Autoridades en municipios con mayores desventajas, capacitadas y asistidas, para diversificar y mejorar sus instrumentos de gestin de recursos, administracin interna y ejecucin de programas de desarrollo econmico y social.

Convenios de colaboracin firmados y aplicados entre las instituciones gubernamentales, los organismos empresariales, las organizaciones sociales y las instituciones acadmicas del estado, para el diseo de programas y proyectos conjuntos.

rganos consultivos y espacios de participacin social institucionalizados para revisar, opinar y proponer mejoras a las polticas, programas, proyectos pblicos, a efecto de mejorar la rendicin de cuentas y la aplicacin de los recursos pblicos.

Enfoque territorial secto-regional incorporado al proceso de planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin y evaluacin de las dependencias y entidades del Gobierno del Estado.

Concurrencia presupuestal establecida en el diseo e instrumentacin de los programas pblicos y proyectos de inversin, para comprometer recursos de forma simultnea y coordinada.

Indicadores y metas de gestin y resultados compartidas y comprometidas entre distintas dependencias y entidades gubernamentales, para el seguimiento y evaluacin de programas y proyectos concurrentes.

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