El Estado moderno frente a escenarios de alta incertidumbre: Seguridad Internacional y reflexin estratgica

El presente paper pretende dar cuenta de los desafos que enfrenta el Estado moderno en un contexto global signado por elevados niveles de incertidumbre, con especial nfasis en el campo de la Seguridad Internacional, llamando la atencin sobre la conveniencia de una capacidad estatal de reflexin estratgica, que podra ser satisfecha por la Inteligencia Estratgica. El Estado moderno reconoce innumerables diferencias y similitudes con sus formas de evolucin precedentes. A los fines de este trabajo, del conjunto de similitudes sobresalen dos, interrelacionadas entre s, siendo la primera una funcin indelegable que se resume en una palabra: decidir. El Estado puede decidir mal o bien, pero no puede eludir esa responsabilidad. La segunda similitud entre el Estado moderno y el de etapas previas se relaciona con la forma en que ste decide en relacin al contexto internacional. En funcin de sus intereses, el Estado articula una Poltica Exterior basada en sus capacidades, y estas capacidades se descomponen en una estructura de tres factores fundamentales y concurrentes. En primer lugar, en una cantidad dada de poder, especialmente localizado para su uso en un rea en particular; segundo, la misma est limitada a un perodo de tiempo durante el cual el mencionado poder es aplicable; en tercer trmino, los factores poder y tiempo deben ser complementados con la mayor y ms variada informacin respecto al objetivo hacia el cual va dirigida la Poltica Exterior . Frente a estas dos constantes, lo que s ha cambiado es el contexto internacional en el cual debe efectuarse esa tarea: el tablero global refleja niveles de incertidumbre cuantitativa y cualitativamente mayores que los registrados en la anterior etapa del enfrentamiento Este-Oeste. A ms de una dcada de la cada del Muro de Berln, la Guerra del Golfo y la implosin sovitica, las -reglas de juego- internacionales an no han cristalizado en patrones de conducta ntidos y estables. As se entiende que la rimbonbante y recurrente idea del Nuevo Orden Mundial, slogan de cabecera del marketing post-Guerra Fra, haya sido reemplazada por el concepto ms cauteloso de -orden emergente-. As, el Estado contina obligado a decidir, y en el plano externo sigue hacindolo en base a intereses y capacidades; pero paralelamente ese plano externo refleja niveles de volatilidad e incertidumbre mayores que antao. Cmo se adeca el Estado a este dilema? Mejorando una herramienta esencial, que compone su stock de capacidades: la informacin. Este factor fue tempranamente puesto de relevancia por Joseph Nye, quien se refiri a la informacin como -la nueva moneda en las Relaciones Internacionales-. Segn el autor, una buena parte del poder de un Estado radica actualmente en su capacidad para recolectar, procesar, confirmar y diseminar informacin. Disponer de este recurso multiplica la aplicabilidad del poder blando por parte de un Estado, aumentando sus posibilidades de articular coaliciones gracias a su capacidad para

reducir los niveles de ambigedad e incertidumbre del sistema internacional en general, y de sus crisis y conflictos en particular. De acuerdo a este terico, la capacidad de un Estado para reducir los niveles de ambigedad e incertidumbre internacionales (que l llama -conocimiento dominante situacional-) tiene dos caractersticas bsicas: por un lado es, como dira Stanley Hoffmann, fungible en el sentido de poder ser dividida en tantas partes y distribuida en tantas formas como su poseedor lo desee; por otro, es prerrequisito bsico para un empleo efectivo del instrumento militar . Cada vez ms, se comprueba la plena vigencia de los postulados de Nye. Ralph Peters, que en sus trabajos ha explorado reiteradamente el valor de la informacin en el Estado moderno, concluye que la misma hoy es considerada un -commodity estratgico-, a la vez que el factor ms desestabilizante de nuestro tiempo, sugiriendo que el ms tajante criterio de clasificacin de los Estados de las pocas venideras ser entre los que sepan manejar informacin, y los que no cuenten con esa capacidad. O dicho en otras palabras, entre beneficiarios y vctimas de la informacin. Incluso ser vctima de la informacin, es decir no contar con capacidad para manejarla, es visualizado por Peters en trminos dramticos asociados a la disminucin de la gobernabilidad: -La declinacin del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asalto del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a la informacin. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas - . La Inteligencia Frente al desafo que el contexto internacional le plantea al Estado, de reducir los niveles de ambigedad e incertidumbre externos y mejorar el producto del proceso de toma de decisiones, cobra relevancia la Inteligencia, entendiendo como tal a la actividad que brinda informacin procesada, til y oportuna, sobre alguna situacin especfica y que contribuye a optimizar el proceso de toma de decisiones. Sea cual fuera la definicin de Inteligencia que se tome en cuenta, y los criterios de clasificacin que se seleccionen para efectuar su tipologa, existe un conjunto de criterios bsicos que no deben ser soslayados. En primer lugar, siendo que la Inteligencia no existe por s misma, sino en funcin de su utilidad dentro de los procesos de toma de decisiones, su producto debe ser polticamente relevante para el decisor. Y debe serlo en un doble sentido: por un lado, en relacin al tema; por otro, en relacin al contenido. En segundo trmino, el producto de Inteligencia debe reflejar neutralidad axiolgica, buscando el mayor nivel posible de objetividad, a travs de abordajes metodolgicos rigurosos basados en datos fcticos, con independencia del efecto que esta postura tenga en su consumidor. En suma, hablamos de pertinencia y relevancia. Atributos stos que ayudan a explicar porqu es endeble la opinin de algunos detractores de la Inteligencia, segn los cuales

esta actividad puede tornarse obsoleta, o al menos ser parcialmente reemplazada, por fuentes informativas privadas de alta calidad. La falla de este enfoque radica en que an los conos de esta poca de globalizacin de la informacin (vg. Reuters, CNN, The New York Times, etc.) Realizan sus tareas en funcin de sus propias agendas, elaborando sus productos segn los criterios que les imponen sus puntos de vista. Los criterios de pertinencia y relevancia se ven, de esta manera, erosionados. Esto no quiere decir que Reuters o CNN, por apelar a los ejemplos ya utilizados, carezcan de valor para la Inteligencia. De hecho, toda la literatura escrita sobre estos temas en el ltimo medio siglo coincide en que los inputs de la Inteligencia provienen en una abrumadora mayora de fuentes pblicas, en una proporcin que flucta entre el 80 y 90 %. Y en estos tiempos, fuentes como las mencionadas y otras similares se han constituido en una suerte de (apelando a un tecnicismo castrense) -multiplicadores de fuerza- para la actividad que aqu nos ocupa. Sin embargo, como seala Seaborn, el producto de la actividad de Inteligencia debe reflejar un -valor agregado- a lo que ofrece la fuente informativa pblica, aunque ms no sea su ratificacin a travs de fuentes alternativas. Inteligencia y Seguridad Internacional Ya hemos dicho que una Inteligencia pertinente y relevante contribuye a disminuir los niveles de incertidunbre que enfrenta el Estado al momento de tomar decisiones, en un contexto internacional caracterizado por una alta volatilidad. Y esto es particularmente notorio en el subsistema de Seguridad Internacional, en cuyo campo las amenazas a la seguridad del Estado, la sociedad y los individuos han mutado de sus formas tradicionales: las amenazas ya no estn protagonizadas por terceros Estados, sino tambin por actores subestatales de la ms variada extraccin; su dinmica antes era bsicamente interestatal, ahora lo es transnacional; la violencia, expresada antes en trminos trinitarios tradicionales, se muestra ahora en formas asimtricas. El mejor ejemplo de estos cambios fueron los atentados perpetrados en Nueva York y Washington el 11 de septiembre del 2001. En esos momentos el presupuesto de Defensa estadounidense era de aproximadamente U$S 340 mil millones, cifra equivalente a un tercio del total mundial de esos gastos. Los estadounidenses gastaban en Defensa seis veces ms que su competidor ms cercano (Rusia) y ms de 20 veces las sumas combinadas de aquellos pases que desde Washington se perciban como -Estados bribones- (rogue States): Siria, Libia, Cuba, Irn, Irak, Corea del Norte y Sudn. Sin embargo, todo ese gasto y dedicacin no pudieron evitar los referidos atentados. AlQaeda logr planificar los atentados, infiltrar los agentes en suelo norteamericano, distribuir los fondos, entrenar a los pilotos y coordinar el ataque sin ser descubiertos por las autoridades locales. A partir de esta paradoja, el propio Secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, aludi a la necesidad de -imponer un nuevo vocabulario y diferentes construcciones-, distintas a las tradicionales, para comprender lo que haba sufrido y estaba enfrentando su pas, agregando en otra oportunidad:

-El 11 de septiembre EE.UU. no fue atacado por tradicionales ejrcitos, sino por enemigos ocultos. Los ataques representaron una nueva forma de guerra (...) fueron una llamada, una alerta de que estamos entrando en un nuevo perodo peligroso en el cual la invulnerabilidad (de EE.UU.) ha sido reemplazada por una nueva era de vulnerabilidad; una en la cual las ciudades y las personas son atacadas en nuevas formas.(,,,) Debemos pasar de una mentalidad y un planeamiento -basado en amenazas- a una mentalidad y un planeamiento -basado en capacidades-. Es decir, no slo quin es el enemigo, sino cmo nos atacar-. Es indudable que en este campo la Inteligencia est llamada a desempear un papel sustantivo. Esencialmente, la relevancia de su aporte estar asociada a su eficacia en analizar las manifestaciones conocidas de estas nuevas amenazas asimtricas y transnacionales (terrorismo, crimen organizado); detectar nuevas formas de manifestacin de estas amenazas; y anticipar sus patrones de evolucin en el corto y mediano plazo. En esta cuestin, los anlisis se han centrado en dos ejes sobre los cuales deber asentarse la actividad de Inteligencia: por un lado, el incremento cuantitativo y la mejora de las fuentes, tanto abiertas (OSINT) como cerradas por medios propios (HUMINT); por otro, el aumento de la capacidad de anlisis, siendo que la eficacia que pueden lograr un Estado o una sociedad en un emprendimiento dado, no depende slo de la calidad de la informacin disponible, sino de la habilidad para discernir tal calidad. Consecuentemente, carecer de esta ltima capacidad es sinnimo de fracaso. El referido salto de la calidad a la habilidad implica que el Estado pueda trascender el tradicional -conocimiento dominante- para alcanzar una situacin de -comprensin dominante. Resulta claro que una comprensin dominante implica un plano cualitativamente superior que, a efectos de su mejor comprensin, podemos definir como el paso del segundo al tercer significado que Edgar Morin le asigna al concepto conocimiento. Deca este filsofo francs que el conocimiento puede ser entendido (i) como mera informacin, es decir, datos; (ii) como saber, lo que implica una organizacin til de la informacin disponible; y (iii) como conciencia o sabidura, lo que supone una reflexin sobre el significado profundo de lo que indica la informacin, con un sentimiento de finalidad. As, la comprensin dominante es asimilable al salto del mero saber a una ms profunda sabidura, lo que en trminos de Inteligencia orientada a la Seguridad Internacional se traduce en un ejercicio de reflexin estratgica cuya profundidad, paradjicamente, se condensa en aquella pregunta extremadamente simple que uno de los padres de la estrategia, el mariscal Juin, le formulaba a los cadetes de Saint-Cyr: de qu estamos verdaderamente hablando?. Llegamos as a comprender que el Estado moderno, en un contexto de alta incertidumbre, demanda de la Inteligencia una adecuada capacidad de reflexin estratgica. Y as se arriba a la idea de Inteligencia Estratgica. En un documento local, elaborado por el Instituto de Investigacin sobre Seguridad y Crimen Organizado (ISCO), se lee:

-El primer instrumento estratgico en nuestros das es observar las crisis: informacin, comprensin. La inteligencia Estratgica es el arma principal de la Era de la Informacin. No es otra cosa que la comprensin de los problemas. En un mundo sin amenazas definidas, equivale a conocer en profundidad, con alto nivel acadmico, las grandes corrientes transnacionales de un universo globalizado. Sin un sistema de inteligencia capaz de prever las crisis, no hay movilidad estratgica, el factor determinante del xito- . Y entre la multiplicidad de vas susceptibles de contribuir a la satisfaccin de esa demanda, dos en especial se destacan con nitidez. La primera consiste en un nuevo nfasis en las dimensiones culturales y sociales de los problemas de Seguridad Internacional contemporneos, a efectos de su cabal comprensin. Hoy se habla de una metamorfosis de la violencia que el Estado moderno no se encuentra preparado para enfrentar, por la sencilla razn que no la entiende. Y se ha explicado esta falencia precisamente en la falta de organismos estatales de reflexin estratgica, que lo priva de la -caja de herramientas intelectual- que le permita entender los cambios: La segunda va se refiere a la capacidad de efectuar anlisis que trasciendan la coyuntura y el mediano plazo, para proyectarse hacia horizontes temporales ms amplios. Esto significa que la Inteligencia debe estar en capacidad de emplear con eficacia dos herramientas: tendencias y escenarios. Hoy no existe en el mundo moderno, desde los sectores pblicos a los privados, desde las reas civiles a las militares, una capacidad analtica que se considere -completa- si la misma no incluye la elaboracin de tendencias. El hecho que contribuy a su difusin como herramienta til para penetrar el futuro fue la publicacin de la obra Megatendencias (Megatrends) de John Naisbitt; de su texto se desprende que una tendencia es (la adaptacin es nuestra)-una pauta general de conducta de los hechos de la situacin actual y su manera especfica de reestructuracin, que permite vislumbrar cmo ser la nueva situacin-. En otras palabras, una tendencia es un gran lineamiento que habr de definir una nueva situacin. Y el producto de la proyeccin de tendencias es, invariablemente, el diseo de escenarios, que en palabras del Saint Gall Center for Futures Research son: -imgenes del futuro, que representan un proceso, estn basadas en una metodologa, incorporan el conocimiento de expertos y facilitan el aprendizaje organizacional-. Su utilidad metodolgica radica en prolongar nuestra mirada a mediano y/o largo plazos, en un mundo de grandes incertidumbres; organizar y articular los diferentes cursos de accin que se pueden presentar ante el decisor en el futuro, efectuando elecciones hoy; finalmente, ayudar a la sociedad a modificar positivamente su visin sobre la realidad, acercndola a como la realidad realmente es. Huelga aclarar que un nfasis en las dimensiones culturales y sociales de los problemas de Seguridad Internacional, as como la elaboracin de tendencias y escenarios, demandan un tipo particular de analista estratgico, dotado de conocimientos y destrezas especiales. Aqu es plenamente aplicable, por analoga, el perfil que hace ya una dcada identificaron autores como Robert Reich y Peter Drucker en relacin a los desafos de la actual globalizacin e interdependencia econmicas, sustentadas en una

revolucin en el campo de la Tecnologa de Informacin (TI); nos referimos a las ideas de -analistas simblicos- y -operarios de cuello blanco-, respectivamente. Finalmente, debe decirse que todas las sugerencias y reflexiones anteriormente expuestas carecern parcial o totalmente de utilidad si no se establece una relacin clara entre productor de informacin/Inteligencia y su usuario, que a los fines de este breve trabajo es el Estado. Prcticamente la totalidad de la bibliografa existente en la materia coincide en que la Inteligencia es irrelevante si su usuario no lo emplea. Es necesario que el Estado le provea a su rea de Inteligencia de indicaciones claras sobre las reas temticas y/o instancias decisorias en donde requerir su aporte. Y es imprescindible que la Inteligencia oriente sus tareas sin perder de vista ese -norte- en ningn momento. En esta vinculacin entre usuario y productor, la conduccin de Inteligencia estar llamada a desempear un papel clave. Ser ella quien deba ejercer la tarea de llamar la atencin de los decisores sobre determinadas cuestiones y mantenerlos informados sobre las mismas, sin saturarlos. O dicho de otra manera, una suerte de aplicacin a esta disciplina de la idea -just in time-, tan conocida en los campos de la economa y el management. Un investigador de estas cuestiones lo plante en los siguientes trminos : -los conductores y brokers de la Inteligencia juegan un rol clave, y riesgoso. Ellos, no los analistas, son los nicos que estn en posicin de medir la capacidad de absorcin de los decisores y tienen la responsabilidad de seleccionar, armar e impulsar sus productos de una manera tal, que conciten atencin.Sntesis: -think globally, act locally-Think globally, act locally- (pensar globalmente, actuar localmente) ha sido un slogan histrico de los movimientos ambientalistas de todo el mundo. Paradojas de la historia, hoy representa el desafo que enfrenta el Estado moderno en un contexto de alta incertidumbre. En el campo de la Seguridad Internacional, la incertidumbre se manifiesta en la progresiva erosin de los paradigmas westfalianos y clausewitzianos; en la aparicin de actores de naturaleza no estatal, como objetos y/o sujetos de la seguridad; en el empleo de la violencia como instrumento racional de poltica en formas asimtricas alternativas a la tradicional uso militar; en la securitizacin de cuestiones antes relegadas al campo de la baja poltica; y en la dinmica transnacional que adoptan algunas amenazas, entre otras cuestiones. Para poder tomar decisiones en un contexto como el descripto, jugar un papel esencial el acceso a informacin procesada, til y oportuna (Inteligencia), relevante y pertinente, que en sus formas ms elaboradas trascienda la coyuntura para alcanzar un nivel de reflexin estratgica. As, se establece una relacin directa entre Seguridad Internacional e Inteligencia Estratgica. Esta disciplina est llamada a protagonizar tal ejercicio de reflexin estratgica, enfatizando en las dimensiones culturales y sociales que exhibe la agenda de

la Seguridad Internacional contempornea, proyectando tendencias y construyendo escenarios a mediano plazo. El grado de eficacia y eficiencia que alcance la Inteligencia Estratgica en esa tarea estar directamente vinculado a las destrezas y conocimientos de sus integrantes, y al funcionamiento de la relacin productor-usuario del insumo. La satisfaccin de ambos requisitos dotar al Estado de una herramienta til para tomar las decisiones ms acertadas en el complejo tablero de la Seguridad Internacional de hoy. Mariano Csar Bartolom , 27/10/2002