Gestão Pública e Planejamento Estratégico

Planejamento e Elaborao de Projetos
Um desafio para a gesto no setor pblico
Jackson De Toni
Porto Alegre, Novembro de 2003
Sobre o autor: Economista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional (UFRGS), Tcnico em Planejamento da Secretaria de Coordenao e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul, Professor do curso de graduao em Economia da Universidade Luterana do Brasil (ULBRA) e de planejamento estratgico participativo do curso de ps-graduao em Gesto Pblica Participativa da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS). Contato com autor: jackson@portoweb.bom.br
Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003
ndice analtico
Prefcio .....................................................................................................................................................4 Introduo ................................................................................................................................................7
Captulo I As possibilidades de planejamento no Setor Pblico ................................ 12

1. A experincia brasileira recente .......................................................................................................13 2. Planejamento e gesto do territrio sub-nacional...........................................................................21 3. O Planejamento Pblico nos anos noventa. .....................................................................................26 4. Buscando um novo desenho para o planejamento de governo. .....................................................29 5. Possibilidades de democratizao do planejamento pblico..........................................................39 6. Um Planejamento intensivo em gesto.............................................................................................50 7. A integrao necessria entre Planejamento e Oramento............................................................55
Captulo II Planejamento de novo tipo............................................................................... 60

1. O marco referencial ...........................................................................................................................64 2. A metodologia proposta.....................................................................................................................71 3. A construo do mtodo: um roteiro de aplicao..........................................................................78 4. Como organizar o planejamento sntese dos procedimentos ....................................................130
Captulo III Elaborao e monitoramento de Projetos.................................................. 139

1. O Projeto no contexto do planejamento........................................................................................139 2. O que necessrio para fazer um bom projeto.............................................................................140 3. O ciclo do projeto no marco lgico.................................................................................................147 4. Monitoramento e Avaliao de Projetos........................................................................................157 5. A execuo do Marco Lgico na tica do BID/BIRD ...................................................................167
Capitulo IV Facilitao de grupos e tcnicas de moderao ..................................... 176

1. A dinmica de evoluo do grupo...................................................................................................177 2. Tcnicas e dinmica para o trabalho com grupos........................................................................181 3. A importncia da visualizao dos processos ................................................................................186 4. O papel do moderador.....................................................................................................................188
Captulo V O planejamento como modernizao da gesto pblica........................ 192

1. A construo da administrao pblica no Brasil: burocracia, insulamento e crise de legitimao............................................................................................................................................192 2. A trajetria do planejamento pblico: desmonte institucional....................................................195 3. A reforma gerencial e as idias fora do lugar................................................................................197 4. A reforma (possvel) entre o hiperativismo decisrio e a paralisia crnica................................199 5. A mudana no paradigma de planejamento..................................................................................203
6. Um novo modelo de gesto para um planejamento renovado .....................................................208
Concluses............................................................................................................................... 213
ANEXO I termos utilizados em projetos e planejamento ................................................................218 ANEXO II Matrizes de Planejamento ...............................................................................................237 ANEXO III Sites indicados .................................................................................................................248 Referncias bibliogrficas ...................................................................................................................250
Prefcio
O planejamento talvez seja um daqueles assuntos, como o futebol ou a previso do tempo, em que todos se sentem habilitados a dar opinies seguras com enorme convico, todos achamos que entendemos de alguma coisa, ou pensamos entender. Isto no deixa de ser um bom sinal, porque revela um consenso praticamente universal sobre a importncia do tema, com uma boa dose de bom humor, senso comum e expectativas frustradas. Quem j no tentou planejar um empreendimento comercial, uma viagem de frias, o projeto de reforma da casa ou quem sabe a direo de uma organizao pblica ou um projeto de desenvolvimento ? Quem j no planejou mas na hora h no resistiu a pura improvisao? Como em outros temas da vida diria aqui tambm h uma enorme distncia entre o bom senso e a intuio popular e a prtica efetiva e proclamada cientfica das nossas organizaes, particularmente aquelas de natureza pblica e governamental. Infelizmente a histria do planejamento na rea pblica tem ser revelado de um lado a montona repetio de experincias burocrticas e autoritrias, condenadas ao mofo dos arquivos ou esquemas e tcnicas contratadas de consultoria, moda de cada governo, to efmeras e passageiras, no mobilizam uma parte nfima sequer da cultura organizacional pblica, acostumada mais a obedecer ordens superiores que pensar criativamente sobre problemas e estratgias tcno-polticas. Este trabalho representa uma tentativa de lutar contra a corrente e insistir na importncia do planejamento como sinnimo do governar bem, alm disso, governar de forma participativa e democrtica. As reflexes aqui expostas resultam de vrias fontes, da experincia de ensino no curso de Gesto Pblica Participativa da UERGS (Universidade Estadual do Rio Grande do Sul) nos anos de 2002 e 2003, alm de conferncias, cursos e intensos debates sobre o tema de planejamento na Secretaria de Estado da Coordenao e Planejamento (SCP) e na Fundao para o Desenvolvimento dos Recursos Humanos (FDRH), ambos ambientes possibilitaram uma frtil troca de opinies sobre o tema.
Nas prximas pginas h uma tentativa de combinar um tipo de manual de planejamento voltado para a rea pblica e governamental, literatura no encontrada facilmente, com uma fundamentao terica bsica sobre os principais dilemas da modernizao da gesto pblica no Brasil, em particular sobre as experincias recentes desenvolvidas pelo Governo Federal na reformulao do planejamento de longo prazo. A administrao da coisa pblica no objetiva lucro comercial, talvez ele possa ser substitudo pela necessidade de crescente racionalidade do gasto pblico para assegurar nveis de justia social crescentes. Neste aspecto h muitos pontos em comum com o terceiro setor (non profit), por isso os argumentos deste trabalho tambm podem ser aplicados com alguma criatividade adaptativa a esta frente de ativismo social e organizao das polticas pblicas que cresce rapidamente em nosso pas. Agradeo particularmente aos tcnicos da FDRH que neste perodo contriburam com este debate, particularmente Fani A. Tesseler, Daisy Quintana de Aguiar, Nicolas Tato, Aragon Dasso Jr. e Afonso Arajo. Na SCP, sou grato aos Tcnicos em Planejamento do Estado, sempre tensionados entre os imediatismos da micro-poltica e os dilemas da reorganizao do planejamento pblico, especilamente a Rogrio Fialho, Romy Bruxel, Roberto Vieira, Herbert Klarmann, Slvio Reis, Cludio Perrone, Joo Francisco Costa e Paulo Pereira, isentando-os obviamente da responsabilidade pelas opinies emitidas neste trabalho. Devo registrar igualmente meu reconhecimento e gratido a todos aqueles alunos que compartilharam comigo os cursos de Planejamento Estratgico nas turmas I e II do curso de Gesto Pblica Participativa da UERGS (2002 e 2003) e particularmente aos meus alunos de Economia, Cincia Poltica e Servio Social na Universidade Luterana do Brasil, ULBRA, dos cursos de Poltica e Planejamento Econmico, Elaborao de Projetos, Metodologia de Pesquisa e Economia Poltica pelos intensos debates, geradores de idias que contriburam para melhorar a metodologia proposta. Esta obra destina-se no s aos alunos destas disciplinas, mas todos aqueles que por condio profissional ou acadmica trabalham com projetos no setor pblico ou se relacionam com atividades na rea de planejamento em suas organizaes. Enfim, dedica-se a todos que perseguem uma utopia democrtica na gesto pblica, que saiba harmonizar mtodos de gerenciamentos cada vez mais eficazes e profissionais
com nveis crescentes de autntica particiapao, dos trabalhadores do setor pblico e das populaes beneficiadas pelo seu trabalho. O autor
Introduo
A maior parte dos governos tem baixa capacidade para governar. Os problemas s so enfrentados quando transformam-se em urgncias na agenda, mas neste ponto os custos da soluo, se houver, so muito mais altos. O processamento poltico dos problemas acontece sem profundidade tcnica, enquanto os processos tcnicos no tm viabilidade poltica. A perda crescente de governabilidade desvaloriza o processo democrtico perante a populao e a democracia padece pelos resultados que promete e no alcana. O cidado, atravs do voto elege ou castiga os dirigentes polticos causadores da sua ltima frustrao, mas no h debate de projetos, nem processo participativo que viabilize formas de organizao popular efetivamente independentes da tutela e do clientelismo estatal. As eleies tornam-se assim uma concorrncia eleitoral entre atores com deficincias mais ou menos semelhantes, embora os discursos e o marketing poltico teime em diferenci-los. A capacidade de ganhar eleies resulta, assim, proporcionalmente na perda de memria do eleitor sobre as ltimas promessas de um candidato, muitas vezes personalista, como a mdia especializada freqentemente chama muito melhor que seu prprio governo!. A presso das circunstncias e os movimentos limitados da conjuntura o limite em que se move a racionalidade dos nossos governos. Os prprios partidos polticos acabam transferindo sua cultura interna, normalmente fragmentada por comunidades temticas e sujeito todo tipo de particularismos, para o comando dos governos, imprimindo um prprio estilo de governar que s aumenta a falta de profissionalismo dos quadros permanentes da burocracia pblica. Infelizmente a maioria dos nossos gestores pblicos, eleitos ou indicados, passam a maior parte do tempo distrados com problemas corriqueiros, no processados tcnica e politicamente, se acomodam s agruras da paisagem poltica e seus problemas aparentemente intransponveis, se especializam no gerenciamento da micro-poltica, emaranhados em rituais e disputas intestinas pela sua prpria sobrevivncia poltica nos aparelhos de poder. Alm disso as assessorias mais prximas cumprem um verdadeiro papel de proteo e blindagem contra as frustraes do mundo real, cercam as lideranas de problemas imaginrios e do conforto que resulta da ignorncia poltica dos problemas reais.
Num sistema de direo de baixa responsabilidade em direo estratgica ou descentralizao democrtica, a agenda dos dirigentes vitimada pela lgica do carrossel: muitas emergncias do protocolo frio, dos ritos formais do cargo, das rotinas burocrticas que a funo exige ou do simples clientelismo eleitoral, problemas de menor ou maior peso, tudo e todos ficam girando em volta do gabinete, concorrendo indistintamente por um espao na agenda. Trabalha-se muito, aparentemente os dias so curtos e vai-se diariamente at altas horas, mas a sensao ao final de poucos resultados. Alm disso a corrupo e o tecnocratismo, entre outras patologias de governos com baixa capacidade, no so mais do que sub-produtos detes ambiente, sem controle social democrtico ou com formas manipulatrias de participao, nem gesto criativas de problemas reais. Como superar esta baixa capacidade para governar ? Como conquistar viabilidade para projetos pblicos e coletivos que so exigentes em recursos polticos ? Como melhorar a governabilidade das instituies de natureza pblica ? Como mudar a mentalidade tecnocrtica e excludente da cultura organizacional tradicional ? Como vencer o economicismo arrogante dos planejadores convencionais ? Como construir viabilidade poltica estratgia para projetos sem fazer parte da barganha espria do clientelismo partidrio ? Muitas perguntas sem respostas. Este livro se prope a problematizar a gesto pblica como ela praticada no Brasil a partir destas perguntas, mais com o olhar comprometido e interessado de quem participa deste jogo como parte da burocracia permanente do Estado e menos talvez com o olhar de um pesquisador fora do jogo, com a frieza assptica e distante da cena dos acontecimentos. O captulo I investiga as possibilidades de planejamento no setor pblico a partir da contextualizao do que se convencionou chamar a crise do planejamento, termo comum na literatura especializada nos anos oitenta e noventa. O objetivo demonstrar que a crise de planejamento governamental estava associada crise de um padro de financiamento do gasto pblico e transio democrtica inacabada. Um modelo de planejamento entrou em crise efetivamente, mas o prprio conceito de planejamento precisa ser reconceitualizado para poder sobreviver como ferramenta efetiva para governar bem, para aumentar a capacidade de governo. Este modelo se apoia nas formulaes originais de Carlos Matus, economista chileno, sobre a necessidade de um
novo tipo de planejamento estratgico, flexvel, que incorpore a incerteza como varivel gentica para o mtodo de planejamento como uma aposta que precede e preside a ao governamental. O captulo II apresenta a construo metodolgica do planejamento estratgico voltado especialmente para aqueles ambientes que exigem mediao poltica constante, concertao entre interesses divergentes e que esto submetidos lgica do provimento de bens e servios pblicos, isto , para ambientes de construo e implementao de polticas pblicas. Portanto a metodologia proposta inspira-se na necessidade de aumentar a capacidade resolutiva da ao de governo e dos projetos pblicos. Trata-se de uma ferramenta que procura-se construir atravs e com a participao dos atores envolvidos, especialmente os funcionrios e trabalhadores das organizaes pblicas, no porque isto represente maior probabilidade de eficcia ou eficincia gerencial, mas sobretudo porque a perspectiva de planejamento aqui apresentada pretende-se tambm um instrumento de incluso poltica, de afirmao da cidadania e de regenerao institucional do setor pblico sobrevivente a quase uma dcada de polticas privatizantes que desmoralizaram a prpria condio do servidor pblico. Portanto, no prope-se um mtodo de planejamento estratgico meramente adaptativo da literatura empresarial ou corporativa, que trabalha com outra lgica e outros objetivos, tampouco um conjunto de tcnicas de organizao e mtodos, o objetivo contribuir para um novo paradigma de organizao do setor pblico, um paradigma baseado na democracia participativa. O captulo III dedicado abordagem do Projeto como categoria central do planejamento, seu desenho, constituio, caractersticas e monitoramento. O projeto demonstra a materializao da vontade de ao do gestor, o emblema mais potente da direcionalidade do governo e de um programa, sinaliza com maior fora o sentido do governo e para onde ele caminha. O projeto parte do plano, mas se projeto alm do plano porque cria novas institucionalidades, gera novos patamares de problemas e solues na esfera pblica, demanda recursos, mas gera novas oportunidades no seu prprio desenvolvimento. O captulo IV debate a necessidade que o gestor pblico tem em dominar um conjunto de ferramentas e instrumentos necessrios moderao e facilitao de grupos. O
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domnio de uma tcnica de planejamento e mesmo a cincia de um referencial conceitual bem fundamentado sobre o paradigma democrtico s se realizam efetivamente na relao diria com outros indivduos no cotidiano das organizaes. Da a importncia de discutir numa obra sobre planejamento, governo e servio pblico, um conjunto de processos que envolvem a liderana individual, o manejo de situaes de conflito, o desenvolvimento de habilidades para a participao e incluso, a utilizao de tcnicas e instrumentos de trabalho em grupo. Mas sobretudo tenta-se organizar argumentos para a fundamentao das relaes interpessoais na construo coletiva e na tolerncia divergncia como requisitos imprescindveis renovao democrtica das organizaes pblicas. O captulo V finaliza com a proposio de um debate sobre a gesto pblica brasileira contempornea a partir da crtica aos principais dilemas da chamada escola gerencial de gesto pblica, que inspirou as ltimas duas administraes federais, fazendo eco local s mesmas tendncias verificadas na administrao pblica de diversos pases desenvolvidos. No faz sentido criticar in totum a experincia de reforma do Estado tal como foi executada nos ltimo anos. H elementos positivos que reforaram a transparncia e o controle pblico (accountability), mas o modelo de planejamento subjacente a este conjunto de princpios adaptados da micro-economia ainda padece de enormes lacunas relacionadas s deficincias normativas e metodolgica abordadas nesta seo do trabalho. A concluso aponta a necessidade, mais do que a possibilidade histrica, de retomada do planejamento governamental, em todas as esferas onde o setor pblico se organiza para garantir a produo direta ou o provimento de bens e servios essenciais reproduo social e ao desenvolvimento econmico e social. A estabilidade econmica e a necessidade de retomada do desenvolvimento, a gerao de grandes consensos polticos que renovam o papel do Estado e o imperativo de combate s desigualdades sociais e regionais - aps duas dcadas de predomnio das polticas liberais progressivamente viabilizam a redescoberta do planejamento pblico. A retomada do planejamento de estilo cepalino no contexto do desenvolvimentismo bastardo j no mais possvel, o Estado mudou e a sociedade brasileira tambm. Por outro lado, adotar mimeticamente os paradigmas metodolgicos empregados em empresas privadas, sob
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o primado terico do enfoque da economia neoclssica de fato abandonar a perspectiva do planejamento como instrumento de construo dos consensos polticos universais. H que se construir uma novo enfoque metodolgico que sirva a um s tempo para justificar a democratizao do modelo gerencial pblico e aumente substancialmente nossa capacidade de governar, para o bem de nossa democracia.
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Captulo I As possibilidades de planejamento no Setor Pblico

...o congelamento da minha forma de conhecer corre paralelamente estagnao dos conceitos que manejo. Se durante 25 anos no pude renovar minha teoria de planejamento, isso deve-se ao fato de no ter podido ampliar o vocabulrio da teoria social atravs da qual me aproximo do mundo...se fixo minha capacidade de conhecer o mundo, congelo meu vocabulrio, se congelo meu vocabulrio, fixo minha capacidade de conhecer o mundo...o mundo dos homens do tamanho do seu vocabulrio, dos conceitos que conhece.... C. Matus, Adeus, Senhor Presidente
A tradio patrimonialista do Estado brasileiro engendrou uma cultura de planejamento no setor pblico marcada pelo domnio normativo da cincia econmica e particularmente da subordinao execuo de polticas macroeconmicas, monetria, cambial, salarial ou de rendas. A conjuntura dos anos oitenta apresentou elementos significativos de questionamento desta prtica terica, enquanto a crise fiscal limitava o uso e eficcia dos instrumentos da poltica econmica, a crise de representao agia questionando a legitimidade e o protagonismo dos planos e projetos de corte estatal ou com o vis conservador do sistema poltico ainda numa transio democrtica inconclusa. A primeira parte deste captulo objetiva descrever criticamente os limites do processo de planejamento pblico entendido como planejamento das polticas econmicas e sua influncia por efeito-demonstrao na cultura de planejamento das demais polticas pblicas. Na segunda parte o captulo se organiza a partir de duas direes. Uma primeira apontando os paradigmas de um planejamento pblico de novo tipo, intensivo em gesto, incorporando endogenamente a dimenso poltica na produo de projetos e programas pblicos. O outro objetivo sinalizar a possibilidade metodolgica de inovao no paradigma de planejamento pblico atravs da qualificao e aprimoramento dos processos massivos de participao, em especial o debate sobre a pea oramentria que dispe sobre a alocao dos fundos pblicos.
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1. A experincia brasileira recente
Na tradio da economia o abandono do laissez-faire est vinculado cincia de que a flexibilidade de preos no conduz automaticamente ao pleno emprego. A crtica ao timo paretiano1 a viso clssica implicava em assumir que os preos, num mercado no-competitivo, no serviam mais como alocadores timos das foras produtivas2. Com o fim das hipteses sobre concorrncia perfeita, a percepo crescente da influncia de externalidades (transbordamentos da atividade econmica no captados pelos preos) e o conceito de escala, a teoria econmica foi construindo os instrumentos necessrios para justificar e legitimar o planejamento econmico em sociedades capitalistas. Na maioria das experincias de planejamento econmico fixase metas para a renda per capita ou crescimento do PIB, estima-se a evoluo da demanda e projeta-se o crescimento setorial necessrio. Para isso so usados funes matemticas especializadas, modelos economtricos diversos (como a matriz de insumo-produto) e outros instrumentos basicamente quantitativos e de natureza determinstica.3 No Brasil, o movimento conhecido como a Revoluo de 30 transio de uma sociedade oligrquica-exportadora para outra do tipo urbana-industrial pode ser
Situao de mxima satisfao dos consumidores e de eficincia produtiva, ningum pode melhorar de posio sem piorar a dos demais.
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Na teoria econmica a justificativa para a interveno e regulao dos servios pblicos (seja no provimento ou na produo direta destes) encontra-se na chamada teoria das falhas do mercado, isto , nas situaes em que a oferta de bens e servios pblicos, se submetida apenas aos incentivos tpicos do mercado privado, ficaria abaixo da oferta socialmente tima. Os bens pblicos possuem um consumo no-rival e produzem externalidades positivas, alm de sinalizarem investimentos de capital irrecupervel (custos irreversveis) e muitos tm monoplio natural, assim a histria do planejamento pblico est associada forma de organizao pblica para fornecimento de bens e servios como as estradas, infraestrutura energtica, telecomunicaes, transportes, etc...As formas de regulao que vo variar em cada contexto histrico, atualmente a flexibilidade e a desregulamentao depois de uma fase de expanso esto retrocedendo para permitir a retomada de controles estatais mais diretos sobre servios essenciais. Nos pases de tradio capitalista a adoo do planejamento (econmico) iniciou com o Plano Marshall (1947-1952) para reconstruo da Europa, o Comissariat au Plan na experincia francesa dos anos cinqunta e da criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina no mesmo perodo. A Aliana para o Progresso no governo Kennedy, inspirada no sucesso do Plano Marshall, disseminou tambm prticas de planejamento econmico (para o desenvolvimento) nos anos sessenta.
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considerado como o incio da incorporao do planejamento como uma funo pblica moderna. Do prprio movimento consolida-se a idia entre as elites do conceito de Estado como o nico ente capaz de superar os particularismos de uma sociedade desagregada, subdesenvolvida e marginalizada. Porm, desde j, o regime resultante no ser o democrtico, o Estado assumir feies bonapartistas, constitudo num complexo e sutil mecanismo poltico e social de controle sobre as massas emergentes. Estas duas caractersticas, a bifrontalidade a sedimentao passiva foram construdas desde os reformas da Revoluo de Trinta e perduram como marcas genticas do Estado brasileiro. Conforme Nogueira, Disso resultou um Estado precocemente hipertrofiado e todo multifacetado, cujas diversas camadas constitutivas superpostas por sedimentao passiva -, acabam por alimentar a formao de uma macroceflica bifrontalidade: ligadas aos mltiplos interesses societais por inmeros e muitas vezes invisveis fios, duas avantajadas cabeas uma racional-legal, outra patrimonialista iriam se comunicar e se interpenetrar funcionalmente em clima de recproca competio e hostilidade, impedindo a imposio categrica de uma sobre a outra, retirando coordenao do todo e fragilizando o comando sobre as diversas partes do corpo estatal. Do imprio ...aos anos 30, da democracia populista ao regime militar autoritrio, essa seria uma componente ineliminvel do Estado Brasileiro (1998, p. 93) Foi no contexto do ps-guerra, entretanto, que o planejamento se consolida como um procedimento comum de governo, uma prtica universalmente aceita vinculada necessidade de racionalizao permanente dos servios e da mquina pblica. O planejamento como organizador da ao pblica nasce, assim, da necessidade permanente de suporte e estmulo atividade econmica privada. A soluo de problemas tais como o estmulo aos setores econmicos, a formalizao do mercado de fatores de produo no pas ou o controle das relaes sociais de produo j constituam tema de debate no governo Campos Salles (1898 1902). Na possvel funo mediadora dos conflitos (reguladora das tenses dos conflitos intercapitalistas e compensatria das falhas de mercado) se consolida a viso de
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planejamento no perodo. Em 1942 foi criada, ento, a Coordenao de Mobilizao Econmica e o Setor de Produo Industrial com o objetivo expresso de elaborar o planejamento industrial do Pas, situao em que se consolida na estrutura administrativa a funo do planejamento como instrumento estatal de organizao social e econmica. Conforme Ianni (1986) a trajetria do desenvolvimento brasileiro sempre foi submetida a duas grande macro-tendncias, a crescente participao estatal na economia e uma poltica econmica planejada ou voltada para objetivos de estabilizao macroeconmica. Nas estratgias gerais de construo de um modelo de desenvolvimento para o pas o conceito de planejamento sempre foi associado ao de organizao e disputa das relaes de poder, por dentro e por fora do Estado. Nas palavras de Ianni. No h dvida de que o planejamento governamental discutido aqui compreende, sempre e necessariamente (ainda que em graus variveis), condies e objetivos econmicos, sociais, polticas e administrativos. Entretanto, as duas faces conexas do planejamento so a estrutura econmica e a estrutura de poder. Mas os planejadores no tratam, em geral, seno das relaes e processos relativos estrutura econmica. Alis pode-se dizer que, em ltima instncia, o planejamento um processo que comea e termina no mbito das relaes e estruturas de poder (Ianni, 1986, p.309) Deste perodo histrico anterior ao fim dos governos militares os maiores processos de planejamento estatal so caracterizados pelos planos de vis tipicamente macroeconmico com objetivos centrados no desenvolvimento e mais recentemente na estabilizao monetria e fiscal4. No perodo que vai do ps-guerra at o fim do regime militar com certeza o processo mais significativo de planejamento estatal foi a elaborao do Plano de Metas (19561961) no governo Kubitschek. Pelo menos trs fatores fizeram deste processo um ponto notvel: (a) estabilidade institucional e contexto democrtico favorecendo a participao, (b) amplo consenso sobre o tema do desenvolvimento nacional e (c)
Alguns exemplos so o Plano SALTE (1948), o Plano Trienal (1963) e os PNDs (1972 e 1974).
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acertos de poltica externa e interna viabilizando recursos econmicos. Segundo Nunes (1999) o governo JK foi um governo notabilizado pelo sincretismo poltico, garantindo a permanncia de uma coalizo partidria durante todo o mandato que comeava no PTB de Joo Goulart e o controle do Ministrio do Trabalho, passando pelo PSD dele mesmo, com fortes vnculos rurais at o apoio parlamentar da UDN. Esta estratgia poltica, flexvel, por vezes dbia, apoiada na fragilidade da estrutura partidria garantiu viabilidade para o plano. Nas palavras de Nunes (1999): ao mesmo tempo que se apoiava nas agncias insuladas para realizar as tarefas do desenvolvimento, Juscelino utilizava a poltica tradicional de empreguismo para consolidar apoio poltico: protegia as agncias insuladas e lhes garantia acesso aos recursos, enquanto geria o resto do sistema poltico de modo a reduzir potenciais contestaes s metas desenvolvimentistas e s suas formas de alcan-las (Nunes, 1999, p 112). JK optou por montar uma rede de rgos paralelos administrao direta, com base na avaliao de que executar uma reforma administrativa seria custoso demais (Lafer, 1997). A capacidade de governo repousava, basicamente, na natureza gil e flexvel da estrutura administrativa (as ilhas de eficcia), na autonomia financeira e oramentria dos rgos envolvidos na execuo das metas setoriais
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e na neutralizao da
interferncia parlamentar no processo. Nos anos oitenta e noventa o Plano Cruzado (1986), o Plano Bresser (1987), o Plano Vero (1989), o Plano Collor (1990) e o Plano Real (1994) foram notabilizados muito mais por representarem medidas fiscais e monetrias-cambiais de combate imediato inflao com metas quantitativas mais ou menos definidas - do que profundos processos de planejamento econmico onde o foco central poderia ser a (re)construo de medidas estruturantes de um modelo econmico ou de um projeto alternativo de nao. Pode-se seguramente, sem a pretenso de esgotar um tema que se confunde com a prpria formao do Estado no Brasil, apontar alguns elementos de sntese que servem
Nunes (op.cit.) denomina de insulamento burocrtico o processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra as interferncias externas (dos atores polticos, p.ex.). A informao super-valorizada, o ambiente de trabalho complexo e a arena de disputas e acesso das demandas populares controlada. O insulamento burocrtico associado ao universalismo de procedimentos seriam o contrapeso para outras duas gramticas do Estado brasileiro, o clientelismo e o corporativismo.
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para organizar o debate sobre as alternativas possveis ao planejamento democrtico e participativo no setor pblico. O planejamento pblico tem sido ao longo da tortuosa construo do Estado brasileiro fundamentalmente normativo e linear na sua concepo terica e metodolgica de aplicao. Quase todo ele inspirado e nucleado por problemas de inspirao no campo da macroeconomia. Reduzir o planejamento pblico a um conjunto de tcnicas de racionalizao ou de alocao econmica foi o resultado mais visvel deste perodo. Segundo Garcia (2000) os anos de autoritarismo e economicismo deixaram marcas profundas inclusive na Constituio Federal de 1988: ...A Constituinte...no consegue superar a concepo normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e seus tecnocratas...mesmo com a democratizao do pas; com a poltica a ganhar espao e importncia, com a multiplicao dos atores sociais, com o ritmo de produo e difuso das inovaes tecnolgicas acelerando-se; com o conhecimento e a informao conquistando relevncia; com a comunicao ascendendo condio de recurso de poder e integrao; e com a clara percepo de que se ingressara em uma poca de rpida mudana de valores culturais; ainda assim, o planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e economicista. (Garcia, 2000, p. 8) As snteses possveis que resumem a construo do planejamento como procedimento pblico at a transio para a democracia nos anos oitenta poderiam ser resumidas nos seguintes pontos: (1) O planejamento subordinado a uma tica reducionista do ponto de vista terico que o limita ao manejo e operao de ferramentas de organizao estatal e/ou regulao de mercados privados ou setores sob concesso federal ou estadual. Os exemplos mais ntidos deste enquadramento terico a confuso comum entre o conceito de planejamento no setor pblico com tcnicas de racionalizao de trabalho ou processos produtivos, com o simples uso de ferramentas gerenciais ou tcnicas de organizao & mtodos transplantadas para a rea pblica.
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(2)
O vis econmico-normativo praticamente organiza todo processo de planejamento6. Apesar da ampliao das funes do IPEA nos anos oitenta e da criao de uma Secretaria de Planejamento e Coordenao vinculada diretamente ao centro poltico do governo federal (Presidncia da Repblica), o tema permanece fortemente vinculado racionalidade econmica e corporativamente atrelado ao quadro e as carreiras dos profissionais de economia. Os traos desta caracterstica podem ser identificados em todos os planos de estabilizao e crescimento Econmico (planos Salte, Trienal, PAEG, PNDs, etc...) e na limitao da atividade burocrtica (produo de poltica pblica) confeco da pea oramentria anual, sendo esta, profundamente normativa e formal. O antigo Oramento Plurianual de Investimentos (Lei 4.320/64 e Constituio de 1967) foi praticamente a nica estratgia de concretizao e materialidade do processo de planejamento estratgico pblico.
(3)
O planejamento no setor pblico, como de resto as demais polticas pblicas tm a marca gentica da excluso, da no-participao e da ausncia absoluta de controle social sobre seus meios e fins. A nossa cultura poltica impregnada de golpismos e prticas autoritrias que se expressam na cidadania restringida e regulada, na fragmentao do aparelho de Estado e no enorme fosso que separa sociedade civil da sociedade poltica fez das prticas de planejamento reduto inatingvel aos grupos organizados ou aos simples cidados. O economicismo, a ausncia de metodologias mais flexveis, o jargo tecnicista em muito contriburam para excluir qualquer possibilidade participativa na prtica de planejamento pblico, mesmo
A tradio metodolgica convencional da economia supe a noo de que existe uma simetria perfeita e lgica entre previso e explicao, a chamada tese da simetria (criticada por Blaug, Metodologia da Economia, EDUSP, 1999), uma racionalidade direta entre causa e efeito, como se a teoria econmica fosse no fundo uma especie de filosofia matmtica . O determinismo formal e positivista desta tradio, tributria do paradigma neoclssico, o grande responsvel pela teora do planejamento como a criticada neste trabalho.
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naquele estritamente vinculado ao tema urbano-espacial na esfera municipal7. Esta tradio na verdade no surge nos anos oitenta, mas na longa relao de cooperao internacional para o desenvolvimento fomentada desde o ps-guerra e especialmente no final dos anos cinqenta entre agncias americanas, especialmente, e a burocracia pblica dos governos latino-americanos. Como diz Mattos (IPEACENDEC, 1986), estabeleceu-se uma verdadeira ortodoxia latino-americana de planejamento marcada pelo voluntarismo utpico baseado na ideologia desenvolvimentista dos tcnicos em planejamento, no reducionismo econmico e no formalismo de procedimentos recomendados e adotados. Destas caractersticas talvez a mais representativa das virtudes e fracassos de um modelo de planejamento pblico fosse o voluntarismo utpico. Mattos (1986, p. 104) assim o descreve: os tcnicos em planejamento tendiam a antepor sua ideologia do grupo social que detinham o controle efetivo dos processos de tomada de decises. No essencial, isso resultou em que a orientao e o contedo dos projetos que foram elaborados nessa etapa responderam mais s aspiraes e aso interesses dos tcnicos em q planejamento do que quelas dos que iriam decidir. E tal orientao e tal contedo responderam ao modelo normativo adotado, que se constituiu no fundamento da maior parte dos projetos elaborados no perodo analisado. No essencial, tratava-se de um modelo de tipo estruturalista (ou desenvolvimentista) que tendo sido originalmente esboado pela CEPAL, foi , posteriormente adotado e impulsionado pela Carta de Punta del Este [conferncia de pases latinoamericanos em 1961] A idealizao da figura do planejador como um burocrata pblico todo-poderoso contribuiu para o auto-isolamento do planejamento e a criao de uma iluso ingnua
Uma tentativa de mudana e inovao metodolgica no planejamento urbano pode ser encontrada no Planejamento Estratgico de Cidades (PEC), originado da experincia de Barcelona (1.988) e divulgado pelo Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), criado em 1.993. Ele incorpora a idia da abordagem sistmica, da negociao com atores sociais, da participao, e de categorias de planejamento mais modernas: o marketing urbano, a atrao de investimentos, do empreendedorismo urbano, a participao, redes locais, etc.
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que transformava o problema do desenvolvimento num problema de saber aplicar a melhor tcnica. Como pode-se inferir, o isolamento da metodologia de planejamento e do mundo dos planejadores do mundo real dos movimentos polticos, do jogo de presses e da arena movedia das relaes de poder (o Estado como um campo de lutas) esteve na base do envelhecimento precoce da tradio de planejamento latinoamericana. Esta caracterstica reforou, por seu turno, a incapacidade do planejamento pblico em lidar com conjunturas internacionais cada vez mais submetidas incerteza e processos de complexa racionalidade econmica. A turbulncia que as economia latino-americanas viveram no final do anos setenta e at a primeira metade da dcada seguinte sepultaram definitivamente esta tradio terica. Na mesma direo aponta Rui Affonso (1989), segundo este autor a crise do planejamento governamental na Amrica Latina explicada pela crise econmica dos anos oitenta, baseada na ruptura do padro de financiamento baseado no endividamento externo, nas dificuldades da transio democrtica e no surgimento de grandes conflitos distributivos. No caso do Brasil a inoperncia do planejamento vinculava-se incapacidade das elites locais formularem um projeto articulado de desenvolvimento, demonstrado pelo fracasso do II Plano Nacional de Desenvolvimento em meados da dcada de setenta. Segundo Affonso o II PND fracassou na sua tentativa de criar uma modalidade de capitalismo social, incorporando setores marginalizados aos benefcios do crescimento econmico e fortalecendo estruturalmente o capital privado nacional por trs tipos de razes: a primeira devido inconsistncia do setor produtivo estatal que foi utilizado para combater a inflao e perdeu capacidade de auto-financiamento, em segundo lugar a escassa disponibilidade de financiamentos produtivos internos e em terceiro lugar a causa de maior relevncia: perda de base de sustentao e articulao poltica internamente entre atores estatais e destes com os agentes privados. A varivel explicativa central para a desarticulao do planejamento estatal, ou deste modelo de planejamento, segundo este autor, foi de fato a falta de coordenao das polticas macroeconmicas. Como exemplo ele cita a coexistncia de trs planos simultneos no final da dcada de oitenta: o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, divulgado em 1985 com metas para 1986-1989 sob a direo da
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SEPLAN sob a coordenao do ministro Joo Sayad, o Plano de Controle Macroeconmico apresentado em junho de 1987 pelo ministro Bresser Pereira e o terceiro Programa de Ao Governamental, lanado em 1987 para o perodo 19871989 por Anbal Teixeira. O resultado da superposio de planos, da incompatibilidade entre planejamento e oramento e da desconexo entre objetivos macroeconmicos e viabilidade poltica produziram resultados insignificantes, diminuindo ainda mais a j precria governabilidade federal que foi consumada em 1989 com eleio de Fernando Collor. Anita Kon (1999), ao resumir cinco dcadas de experincia de planejamento pblico federal, na sua dimenso estritamente macro-econmica, assim descreve a situao: ao analisar as cinco dcadas de planejamento no Brasil, necessrio acrescentar ainda alguns apsectos relevantes. Primeiramente, o planejamento do pas esteve sempre condicionado s condies polticas subjacentes, que no decorrer do porodod presentaram forte instabilidade, convivendo com situaes conjuntuarais que conduziram a uma intensa particpao estatal, tanto na esfera da coordenao geral quanto da produo (...) o que se observou na maior parte dos planos postos em prtica foi a incapacidade da continuao do processo em toda sua trajetria, muitas vezes devido s dificuldades tcnicas, como a falta de qualificao dos recursos humanos, insuficincia de infra-estrutura e mesmo de controle efetivo, que sobrepujaram a insuficincia de recursos financeiros ou a instabilidade poltica crnica (p.37) 2. Planejamento e gesto do territrio sub-nacional
Uma outra dimenso do planejamento pblico o planejamento regional com objetivo de combater as desigualdades regionais que so, como se sabe, abismais num pas com a formao econmica e social e as dimenses territoriais como o Brasil. As desigualdades regionais esto quase sempre associadas ao surgimento do fenmeno do regionalismo. O regionalismo um fenmeno comum na formao social e
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econmica da sociedade brasileira, desde a perspectiva da autonomia de regies marcadas por dinmicas quase-autrquicas de desenvolvimento at o tema da integrao territorial e a formao de um Estado sob um pacto federativo instvel e complexo. Para o planejamento de governo o tema regional abre a perspectiva de como movimento poltico e administrativo colocar na agenda poltica a ao coordenada do Estado focada no territrio. O centro deste enfoque objetiva constituir o planejamento do desenvolvimento territorial como objetivo para assegurar maior eficcia aos projetos no territrio, integrar e descentralizar a execuo de polticas pblicas, especialmente quando as diferenas na dinmica regional de desenvolvimento so fontes de tenses e conflitos histricos permanentes, como ilustra a longa tradio de revoltas regionais na trajetria poltica brasileira. Haddad (1997) denomina o perodo governamental de 1964 at 1982 (primeira eleio para governos estaduais depois do golpe militar de 1964) - no que diz respeito s prticas de planejamento pblico - de planejamento para negociao. Num quadro de esvaziamento crescente dos instrumentos de poltica econmica sub-nacionais houve uma clara induo para simplificao de procedimentos, minimizando a relao entre objetivos e instrumentos e aumentando a importncia do controle e monitoramento. A prtica de planejamento estadual neste perodo foi quase sinnimo da capacidade dos Estados em bem negociar investimentos pblicos federais ou privados no seu territrio. Este processo de perda da autonomia decisria sugeriu um roteiro diferenciado de planejamento conforme a tabela a seguir: Planejamento Clssico-normativo Elaborao do diagnstico dos problemas potenciais para o desenvolvimento Formulao de uma estratgia de desenvolvimento. Definio dos objetivos prioritrios Quantificao dos objetivos em metas Organizao de sistemas de controle e avaliao do plano Planejamento para negociao Gerao de informao sobre o contexto econmico do Estado Diagnstico dos problemas potenciais de desenvolvimento. Identificao de oportunidades resultantes de investimentos da Unio, setor privado ou agncias internacionais. Processo negocial de programas e projetos. Organizao de sistemas de controle e avaliao do plano.
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As atividades de planejamento estadual, no caso do Rio Grande do Sul, por exemplo, neste perodo, estiveram concentradas na preparao de estudos e projetos para disputar as oportunidades de investimentos com outras unidades da federao, num quadro permanente de barganha poltica entre os diversos grupos de presso regional e o arco de alianas com os setores dominantes a nvel federal. evidente que a reduo do planejamento regional ao aproveitamento espasmdico de oportunidades de investimento incentivou a fragmentao do pacto federativo, alimentou a guerra fiscal entre unidades da federao e consolidou um tipo de postura intelectual nos organismos de planejamento de exogeneidade da poltica de desenvolvimento, de dependncia dos centros decisores externos8. A extenso da crise fiscal aos Estados, o processo de redemocratizao dos anos oitenta e o reforo da autonomia regional e local ps-constituio de 1988 marcam a adoo de estratgias alternativas de planejamento pelos Estados incorporando aspectos de (a) reprogramao endgena do desenvolvimento, (b) compensao e (c) ativao social (Haddad, 1997). (a) reprogramao endgena do desenvolvimento: envolve de um lado o ajuste fiscal e financeiro, modernizao da mquina administrativa, privatizaes, desregulamentao de atividades e parcerias pblico-privado; (b) compensao: esta estratgia centrada na neutralizao dos impactos adversos da poltica macroeconmica a nvel regional, atravs de aes mitigadoras ou compensatrias; (c) ativao social: objetiva atualizar recursos potenciais e latentes na economia regional e local, ainda no mobilizados por causa de um padro de organizao poltico-cultural inadequado ou no empreendedor.
No caso da cultura poltica rio-grandense, esta sensibilidade subalterna sempre encontrou (ora na resignao em direo integrao ao centro, ora na rebeldia em direo autonomia regional) ressonncia no discurso do fatalismo e da decadncia estadual que a parte o jogo de interesses tinha eventualmente justificaes concretas na instabilidade da agropecuria, nas oscilaes cambiais, no esgotamento da fronteira agrcola e na concorrncia real de produtos de valor mais agregado do eixo SPRJ. Sobre o tema do planejamento estudual do RS consultar a obra Planejamento estadual e acumulao no Rio Grande do Sul 1940/1974, FEE, 1992, Porto Alegre, de Renato Dalmazo.
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Aquela estratgia que mais se aproxima de um modelo mais democrtico de desenvolvimento regional seria a funo de ativao social. Este modelo de planejamento do desenvolvimento regional adota a perspectiva de baixo para cima, isto , pressupe que o crescimento se inicia espontneamente ou de forma incentivada (poltica fiscal ou de crdito, por exemplo) em determinadas reas no territrio e posteriormente se difunde para os demais setores. A operao deste paradigma est diretamente relacionada ao capital social9 presente no territrio, notadamente a fatores scio-culturais, histricos e institucionais que impulsionam ou no ambientes de inovao, aprendizado e solidariedade social. Os componentes essenciais desta estratgia seriam: (a) atribuio de prioridades para programas e projetos que sirvam s necessidades bsicas da populao (alimentao, habitao, servios de infra-estrutura econmica e social, mobilizando ao mximo a utilizao de recursos locais; (b) proviso de acesso amplo terra como principal fator de produo e como principal base (juntamente com o nvel de renda real) para o consumo nas reas rurais e para a formao de patrimnio das famlias de baixa renda em reas urbanas; (d) garantia de maior grau relativo de autodeterminao para as reas perifricas, em relao utilizao e transformao das instituies existentes (ou criao de novas), para a promoo de seu desenvolvimento em funo de seus prprios objetivos; (e) seleo e adoo de processos tecnolgicos que preservem plena utilizao de recursos abundantes localmente (Haddad, 1997, p. 24). A estratgia da ativao social d nfase mobilizao de recursos locais contra uma concepo de busca quase com fervor quase religioso e incondicional de investimentos externos, pblicos e privados. A suposio de que a manuteno do
Emprega-se o termo capital social no sentido em que dado por Putnam (Comunidade e Democracia, a experincia da Itlia Moderna, FGV, 1996). um conceito que designa um conjunto de caractersticas no diretamente mercantis que organizam as relaes sociais em determinados grupos e territrios na direo da cooperao, solidariedade e confiana mtua entre os agentes de modo a viabilizar ou facilitar as aes de carter coletivo. Segundo o Banco Mundial so as instituies, relaes e normas que conformam a qualidade e quantidade das interaes sociais de uma sociedade como um fator de coeso social, incluem-se as redes sociais, horizontais e verticais, sistemas de governana e institucionalidade, judicirio e regime poltico.
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estilo de vida prprio, da pluralidade cultural e das atividades voltadas ao atendimento das necessidades bsicas da populao so elementos de diminuio da vulnerabilidade das economias locais e regionais aos impactos negativos das crises externas e conseguem sustentar e generalizar endogenamente um ciclo de desenvolvimento. Conceito de desenvolvimento que certamente mais do que o crescimento do PIB per capita ou da quantidade de telefones por mil habitantes... Ao avaliar as causas do fracasso do planejamento regional no nordeste gestado a partir do mesmo contexto do Plano de Metas Guimares Neto (1999) parece confirmar a validade da tese da ativao social pelo que deixou de ocorrer naquela regio. Nas palavras do autor o esvaziamento da maior experincia de planejamento regional brasileira ocorreou devido (...) a perda de representatividade poltica que est associada grande concentrao de poderes, no regime militar, que praticamente eliminou o debate sobre a questo regional nordestina, no nvel do Conselho Deliberativo [da SUDENE] e do Congresso, do que resultou a eliminao, tambm, do papel de mediao entre o nvel estadual e federal que a SUDENE e outras entidades regionais buscavam exercer, de modo coordenado, atravs de uma estratgia regional e de planos diretores peridicos (...) a perda de recursos que estavam sob controle do planejamento regional, a partir dos quais era exercida uma coorenao de parcela importante dos gastos pblicos na regio, envolvendo as aes de ministrios pblcios setoriais e governos estaduais (...) surgimento que, e disseminao, a partir do sistema de planejamento nacional, de programas especficos (setoriais, sub-regionais) com freqncia, eram concebidos independentemente do planejamento regional e articulavam os governos estaduais diretamente com outros segmentos do governo federal. ( p. 239) Portanto, pode-se concluir que a experincia de planejamento regional no Brasil tem marcadamente duas fases muito distintas. A primeira delas iniciada no ps-guerra, simbolizada pelo longo perodo e constituio do parque industrial nacional no ciclo
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desenvolvimentista, foi marcada pelas grandes intervenes no territrio. Grandes obras de infra-estrutura rodoviria, energtica ou de transportes para garantir as condies gerais de reproduo do grande capital e socializar custos de implantao das grandes plantas industriais fase que consolida o planejamento pblico de estilo cepalino ou desenvolvimentista. Uma segunda fase inicia com a crise fiscal dos anos oitenta com a drstica reduo de recursos pblicos para projetos de desenvolvimento, diminuio da capacidade de interveno pblica e esgotamento do modelo desenvolvimentista com quase todas as empresas do ento chamado setor produtivo estatal em dificuldades financeira e/ou produzindo bens e servios de baixa qualidade fase que liquida com o planejamento regional e a eficcia dos seus instrumentos (incluive o crdito pblico) e reduz o conceito de planejamento pblico aos planos macroeconmicos anti-inflacionrios de curto prazo. 3. O Planejamento Pblico nos anos noventa.
No decorrer dos anos oitenta a redemocratizao do pas e o aprofundamento da crise econmica expuseram totalmente a crise do Estado. As principais caractersticas do funcionamento estatal no regime militar deixavam de atender s novas demandas sociais: centralidade excessiva, pouca capacidade gerencial, ineficincia na prestao de servios, ausncia de mecanismos democrticos de controle e participao, corrupo, burocracias feudalizando setores pblicos, etc... O padro de reforma do Estado neste perodo foi caracterizado pelo reformismo reducionista e quantitativo (Nogueira, 1998) centrado na reduo de cargos, normas, salrios, competncias e no formalismo de suas medidas, quase todas sem resultados prticos ou permanncia institucional. Temas como o planejamento pblico ou a poltica de recursos humanos foram relegados margem da agenda de debates. Entretanto; a sada para a crise do Estado no se resolveu no campo da ampliao da cidadania, da radicalidade do controle democrtico ou , talvez, num novo tipo de planejamento pblico que pudesse descortinar os segredos do Estado para amplas parcelas da populao. Ao contrrio - na esfera federal - a primeira sada hegemnica foi jogar a favor da corrente, as elites dirigentes do pas optaram pela via da
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globalizao sem condicionamentos, da internacionalizao maior da economia e da destruio definitiva do que ainda restara da antiga capacidade estatal de planejamento, coordenao ou induo do desenvolvimento, perodo que teve o climax no governo Collor. Mais uma vez, nas palavras precisas de Marco Aurlio Nogueira (1998, p.155): ...a crise do Estado no Brasil tinha razes, era de longa durao e s poderia ser enfrentada a partir de mltiplas operaes polticas e societais, fundadas sobre consensos progressivamente consolidados. Tratava-se, portanto de pr em curso iniciativas direcionadas para recuperar a capacidade de coordenao e planejamento do Estado (grifo do autor), para o que seria necessrio tanto uma reforma da administrao de modo a adequar o aparato estatal ao imperativo de plena racionalidade em seu funcionamento e dar suporte efetivo aos atos de governo quanto, acima de tudo, uma reforma do Estado, de modo a passar em revista as prticas, as funes e as instituies polticas, bem como as relaes Estado-sociedade civil, cujo padro histrico sempre foi de baixa qualidade. Em outros termos, a questo era poltica; dizia respeito democracia, criao de grandes consensos nacionais, participao da cidadania, no apenas a um mero enxugamento administrativo. O pas passou pelo processo de impeachment, ultrapassou a dcada perdida e uma nova hegemonia foi estabelecida. Apesar de demarcar na linguagem e nas intenes com o receiturio neoliberal a nova administrao perseguiu os mesmos objetivos. Buscou pragmaticamente transferir competncias para o setor privado ou o terceiro setor, reduzir o dficit pblico mesmo que s custas da precarizao dos servios e subordinar a reforma do Estado e da administrao pblica ao cumprimento das metas fiscais contratadas com o FMI. Na incapacidade de (re)construir um novo projeto estratgico de desenvolvimento nacional, substitudo pela manuteno da estabilidade monetria no curto prazo, com a desconstruo da capacidade de interveno do Estado, num contexto de vulnerabilidade externa e aderncia aos ritmos da globalizao, restou ao planejamento quase uma funo ritual e formalizada, menos que indicativa ou regulatria. Este
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cenrio foi sinalizado na esfera nacional nos ltimos lampejos do planejamento pblico restrito elaborao do Plano Plurianual (PPA), dispositivo previsto pela Carta de 198810. O primeiro PPA (1991/1995) foi to ineficaz quanto emblemtico do estgio final do planejamento na esfera pblica, 94,6% dos investimentos foram paralisados durante o plano (Garcia, 2.000). O segundo PPA (1996/1999), segundo o mesmo autor alcana, quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo (Garcia, op.cit., pg. 14), quando somente 20% dos programas atingem mais de 90% execuo. A elaborao do terceiro Plano Plurianual (2000-2003) da Unio um momento qualitativamente diferenciado comentado com mais detalhes no captulo V, fundamentalmente, o uso de tcnicas mais potentes e modernas de planejamento estratgico no setor pblico representou o maior diferencial em relao aos PPAs anteriores. Alm disso, na preparao do PPA foi produzido um estudo denominado Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento com o objetivo de orientar o planejamento estratgico federal. A Lei de Diretrizes Oramentrias, a LDO11, teria o papel, neste arranjo institucional, de mediao entre a estratgia mais genrica do PPA e os oramentos anuais. Estes passariam a ter maior vinculao com o Planejamento Governamental. Em sntese, apesar do avano metodolgico e conceitual dos instrumentos de planejamento federal, a ausncia de modificaes profundas nas relaes polticas internas e a permanncia das prticas de gesto tradicionais, com a permanncia do desenho organizacional normativos acabaram por neutralizar boa parte dos resultados teoricamente superiores prometidos pela nova metodologia.
Os precedentes do PPA podem ser encontrados no Oramento Plurianual de Investimentos (Lei 4.320/64 e Constituio de 1967), vigorou at que a inflao nos anos oitenta neutralizasse qualquer capacidade de orientao e integrao entre plano e oramento pblico. O PPA maior instrumento de planejamento governamental, previsto pela Constituio Federal (artigos 195 a 167 ), prev diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para despesas de capital e outras delas decorrentes e para despesas relativas aos programas de durao continuada, trabalha com prazo de quatro anos. A Lei de Diretrizes Oramentrias o instrumento de planejamento que estabelece as metas e prioridades da administrao, orienta a elaborao da lei oramentria anual e dispes sobre as alteraes na legislao tributria.
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4. Buscando um novo desenho para o planejamento de governo.
No senso comum da maioria das pessoas a palavra planejamento est associada a alguns preconceitos pejorativos sobre esta atividade o papel dos planejadores. Mesmo em empresas privadas o planejamento visto como um processo abstrato dissociado da ao12. No setor pblico, a tradio do planejamento autoritrio e tecnicista , em parte, culpada pela rejeio. A frase to usual planejar uma coisa, fazer outra...: revela com freqncia a ridicularizao do esforo de planejamento na organizao de sistemas pblicos ou privados. Esta viso surge normalmente em instituies que tem precrio planejamento ou feito de modo normativo e determinista. A dicotomia plano versus ao ope processos supostamente antagnicos mas que, na verdade, so parte de um nico momento, na ao concreta que o plano se decide e prova sua importncia. Os mtodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a varivel poltica, cortaram o caminha para o dilogo entre plano e gesto, relao absolutamente imprescindvel para casar o planejar com o fazer. Outro argumento comum a constatao aparentemente lgica de que o planejamento engessa a organizao.... Ao invs da deciso meramente intuitiva e lotrica, da administrao do dia-a-dia, estabelecem-se critrios, metas, objetivos, diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e intensivo em gesto. A crtica ao Planejamento como uma camisa-de-fora normalmente vem das lideranas que perdem legitimidade quando sistemas de planejamento participativo so implantados. Uma organizao que pensa e planeja estrategicamente cria condies para o surgimento de lideranas baseadas na democracia interna e na delegao de autoridade, o monolitismo de hegemonia poltica, que enfarta o processo democrtico. e o dirigente autoritrio surgem, quase sempre, no ambiente do planejamento determinista, carente
Para aprofundar este argumento ver o excelente artigo de Belmiro V. J. Castor e Nelson Suga, Planejamento e Ao Planejada: o difcil binmio, em Planejamento & Gesto, Setembro de 1989, Vol. 1, N. 2
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Muitos pensam ainda que o planejamento um rito formal desprovido de substncia. Este preconceito est muito associado com o prprio elitismo intelectual que o planejamento tradicional e seus defensores construram ao longo de dcadas, venerando modelos abstratos e inteis, particularmente modelos que abusavam de tcnicas economtricas fundamentadas em pressupostos irreais e previses sempre equivocadas. Neste caso ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre prefervel ao planejamento malfeito, isto , burocrtico, formalista. O ritualismo mata o bom planejamento e condena mediocridade dirigentes e funcionrios. No mercado das consultorias organizacionais comum o surgimento de novas tcnicas e modelos esotricos de planejamento ou temas afins. As siglas se proliferam e poucas delas tem realmente contedo prtico e a aplicabilidade necessria13. Quando se caminha para nveis cada vez mais abstratos de raciocnio, variveis cada vez mais agregadas e grandes snteses polticas, muito fcil descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos planejadores. Nesta situao sempre recomendvel associar a intuio e o bom-senso - a expertise que falta para muitos - com as tcnicas e modelos mais estratgicos, governar bem afinal, exige cincia, uma boa dose de arte e sorte. O planejamento estaria assim, em nome do interesse pblico, livre das irracionalidades da ideologia e da poltica. O pretendido apoliticismo, na verdade, traduziria uma concepo profundamente conservadora e legitimatria quando a centralidade da teoria passa a ser os modelos de equilbrio auto-regulado e no a mudana social. Segundo Rattner (1979) no se separa planejamento e interesse: Ao perguntarmos aos tecnocratas e planejadores, todavia, em funo de que interesses e a partir de que modelo ou teoria da sociedade so elaborados planos e projetos e tomadas decises a eles pertinentes, as respostas, geralmente, so bem significativas: o interesse pblico ou as necessidades coletivas, primeira pergunta, enquanto a segunda ser eventualmente descartada com a explicao de que os planos e projetos,
Para localizar-se criticamente na proliferao de siglas de mtodos participativos de planejamento pblico deve-se consultar a obra de Markus Brose (organizador), Metodologia Participativa, uma introduo a 29 instrumentos, Tomo Editorial, Porto Alegre, 2001.
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por estarem baseados e elaborados a partir do conhecimento cientfico, e implantados de acordo com a racionalidade tecnolgica, escapariam do subjetivismo e juzos de valor inerentes s teorias sociolgicas. As atividades tcnicas de planejamento e de execuo dos projetos, por sua racionalidade cientfica intrnseca, prescindiriam de uma teoria ou de um modelo de anlise e explicao da realidade social (Rattner, 1979, p. 126). A afirmao de que o planejamento puramente tcnico e deve ser neutro do ponto de vista poltico outra incongruncia alimentada pela postura convencional. evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnimo sobre o que planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro e uniforme, esto acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor pblico especialmente, seria um suicdio planejado, fazer planos sem incluir as variveis de poder e da poltica, em sentido amplo, na sua concepo e execuo. No existe planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar priorizar e resolver problemas e isto pressupe uma determinada viso-de-mundo, concepo de Estado, de organizao social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente em manipular variveis polticas, em situaes de poder compartilhado, onde os outros tambm planejam e formulam estratgias. O planejamento que se diz meramente tcnico na verdade resulta em simples adivinhao. A prtica do planejamento governamental (ou pblico) jamais pode ser isolada ou dissociada das concepes mais amplas sobre o Estado ou distante das disputas mais gerais pela hegemonia social. Neste sentido algumas pistas deste novo planejamento devem ser consideradas, estudadas, compreendidas e sobretudo transformadas em novos e criativos instrumentos tcnico-polticos, capazes de aumentar a capacidade dirigente, demonstrar-se ser capaz de atingir resultados concretos, contribuir efetivamente para aumentar a capacidade de governar.
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Recusando os mitos e fantasias do planejamento um grupo de pesquisadores14 na rea da sade pblica definiu bem o que no deve ser o planejamento: O planejamento no deve ser confundido com plano. O plano um dos produtos de um amplo processo de anlises e acordos; ele documenta e enuncia as concluses desses acordos, indicando para onde queremos conduzir o sistema (objetivos gerais ou estratgicos) e como pretendemos agir para que nossas metas sejam alcanadas (estratgias e objetivos especficos ou de processo). Em verdade, o plano deveria ser encarado como uma pea de vida efmera o processo de planejamento, em si, que deve ser permanente porque rapidamente vai perdendo sua atualidade face ao desenrolar da realidade. O plano deve ser permanentemente revisado para se manter atual. Muitas experincias fracassaram ou foram traumticas porque as pessoas aderiram de forma inflexvel a um documento. A riqueza do planejamento est no processo em si de analisar o ambiente e os sistemas e chegar a definir os o que queremos e os como alcan-lo. esse processo que deve ser permanente e envolvente dentro da instituio. Contudo, embora pea secundria, o plano escrito deve existir, at porque preciso documentar os acordos e a direcionalidade do trabalho. Ele deve ser preparado em linguagem clara e concisa, de forma que todos os que o leiam compreendam claramente a viso de futuro e os objetivos perseguidos. O planejamento no tarefa dos planejadores; ele deve ser feito pelos atores envolvidos na ao. Houve tempo em que os ditos planejadores eram agrupados em unidades ou departamentos de planejamento, a partir dos quais pretendiam ditar o futuro do sistema e o curso da administrao. Ainda nos lembramos dos casos de planos centralizados que, de cima para baixo, ditavam at os detalhes da execuo do trabalho.
Conforme corretamente afirmam Tancredi, F. Lopez Barrios, S, Ferreira, J. no artigo Planejamento em sade, da Coleo Sade & Cidadania, disponvel no site www.bireme.br.
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Muitos casos so hoje lembrados como caricatura, mas a triste realidade que vrios dirigentes locais sofreram nas mos de planos que no compreendiam sua realidade e de planejadores arrogantes, distanciados da prtica. O planejamento deve ser feito pelos atores envolvidos na ao, e a figura do planejador, hoje em dia, deve ser vista como a de algum que atua como facilitador do processo. Cada vez mais as organizaes se do conta de que perfeitamente possvel apropriar-se dos conceitos e ferramentas do planejamento, bem como das vantagens decorrentes do envolvimento das pessoas nesse processo. No existe a teoria ou o mtodo de planejamento. H uma vasta literatura sobre planejamento; h, tambm, uma vasta terminologia. Uma fantasia freqente que exista o mtodo de fazer planejamento. Todas as teorias e os mtodos no escapam muito do dilema de Alice: definir qual o futuro desejado, isto , aonde queremos chegar com o nosso sistema e como apont-lo naquela direo, ou seja, que programas e decises implementar para preparar a instituio/sistema a direcionar-se para um determinado rumo e a produzir resultados que nos levem ao futuro desejado. Muitos autores fizeram largas digresses sobre essa coisa to simples, porque, obviamente, o jogo de foras, interesses e ideologias faz com que no seja sempre fcil definir esse norte e tampouco as formas de chegar l. O melhor mtodo aquele que melhor ajudar numa determinada situao...um mtodo bom para o planejamento operacional de um problema especfico de sade no se presta para o planejamento de nvel poltico... Em suma, pouco provvel que na prtica algum siga ipsis litteris um determinado mtodo; mais provvel que na seqncia do trabalho v incorporando diversos instrumentos de trabalho retirados de muitas partes. Planejar no fazer uma mera declarao de intenes ... no depende de que algum o deseje com intensidade; requer decises e aes imediatas. O verdadeiro planejamento no uma lista de desejos ou boas intenes. Ele deve enunciar objetivos factveis e alcanveis, caso contrrio perder a
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credibilidade. Planejar exige a ousadia de visualizar um futuro melhor, mas no simplesmente sonhar grande. Exige maturidade para se acomodar s restries impostas pelo ambiente ou pelo grau de desenvolvimento da organizao. Alm disso, o planejamento obriga a selecionar as aes concretas necessrias para alcanar o objetivo desejado. (p.6) A inspirao para as consideraes anteriores teve origem em estudos mais recentes do economista chileno Carlos Matus (Matus, 1993, 1997, 2000), onde pode-se identificar a emergncia de novas snteses tericas sobre planejamento estratgico de governo15. Algumas idias-chave desta nova postura so as seguintes: 1. O Planejamento como Capacidade para Governar. O ato de governar implica em articular necessariamente trs variveis: (a) um projeto de governo, (b) uma capacidade de governo, (c) atuar sobre um nvel determinado de governabilidade. A eficcia de um projeto de governo depende, alm das habilidades e competncias prprias dos quadros e das organizaes polticas, da relao entre as variveis controladas e no-controladas (governabilidade), sejam elas recursos de poder sob comando de outros atores sociais ou situaes decorrentes da imprevisibilidade da disputa pela hegemonia social. A capacidade de governo viabiliza o projeto e pode gerar maior governabilidade quanto se expressa como capacidade de direo, gesto, administrao e controle. A anlise destes trs elementos induz ao arranjo de trs sistemas de natureza diferenciada: (a) um sistema propositivo de aes e projetos, (b) um sistema social sobre o qual temse diferentes graus de controle e (c) um sistema de direo e planejamento (a capacidade de governar). 2. O modelo normativo de planejamento tem dominado os governos, particularmente os governos da Amrica Latina. Um ator social tem o monoplio do planejamento (o Estado), h somente um campo do conhecimento capaz de propor os instrumentos metodolgicos (a economia), as aes dos demais
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o qualificativo novas usado aqui para demarcar com a longa e antiga tradio da literatura econmica na abordagem do tema planejamento no setor pblico, seja ela de cunho financeirooramentrio ou das polticas macroeconmicas.
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agentes e atores so previsveis e no criativas, admite-se que a incerteza existe, porm, de forma passiva e resignada. As variveis no-controladas ou no so importantes ou simplesmente ignoradas. Um outro modelo estratgico e situacional de planejamento supe, ao contrrio, que o planejamento uma capacidade comum vrios atores sociais que perseguem objetivos conflitivos na arena social. Alm de ser uma teoria e uma tcnica o planejamento um mtodo para governar que opera sempre numa situao de poder compartilhado, onde s a ao e o juzo estratgicos so eficazes. 3. O Plano uma aposta. Se os sistemas sociais so extremamente complexos, com sujeitos coletivos criativos, de final aberto, onde o conflito engendra permanentemente novos arranjos societais, ento, s possvel uma viso situacional da realidade. Isto significa admitir que o sujeito que planeja parte intrnseca do objeto planejado, que s vlida uma explicao a realidade a partir de um ponto-de-vista diferenciado (e diferenciador) dos demais atores sociais. A viso situacional limita drasticamente a objetividade presente nas premissas da modelagem economtrica do planejamento normativo tradicional. Neste contexto o planejamento assemelha-se mais a um jogo e o plano a um tipo de aposta bem fundamentada. O raciocnio tcnico se viabiliza na elaborao da poltica e esta se materializa no complemento da tcnica, o planejamento passa a ser intensivo em estratgia e gesto, a fase normativo-determinstica foi negada e assimilada agora numa nova sntese, ela apenas um dos elementos do planejamento estratgico ou de situaes, no o nico, nem o principal. 4. O centro terico que subjaz noo de viso situacional a idia do clculo interativo. A eficcia do plano depende dos efeitos dos projetos dos demais atores sobre o mesmo cenrio. A interdependncia, o entrelaamento e o padro recursivo das aes mutuamente combinadas constituem o componente fundamental da incerteza, sobre a qual opera o calculo interativo, que precede e preside a ao. Esta incerteza no pode ser superada, se fosse possvel, com o conhecimento mtuo e a informao perfeita, dado que todos jogadores tenderiam a redesenhar suas operaes no momento mesmo em que as intenes dos demais fossem reveladas. Esta insegurana estrutural do plano
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oposto noo do clculo paramtrico, baseado na projeo do futuro com base no passado. Trabalhar com a noo de clculo interativo implica em planejar iniciando pela identificao e seleo de problemas, na considerao de diferentes cenrios futuros e planos de contingncia, na tentativa de estabelecer simulaes atravs dos jogos sociais, no desenho da melhor estratgia. 5. A viso situacional permite compreender a assimetria das explicaes do jogo. O contexto situacional representa a percepo sobre o mosaico de explicaes sobre os mesmos problemas. O significado de uma realidade concreta no existe fora da situao, assim como no existe texto fora de um contexto. Nas palavras de Ortega Y Gasset, ...uma idia sempre reao de um homem a uma determinada situao de sua vida. Ou seja, s possumos a realidade de uma idia, o que ela integralmente, se a tomamos como reao concreta a uma situao concreta. portanto inseparvel dela. Talvez fique ainda mais claro se dissermos: pensar dialogar com a circunstncia. Ns temos sempre, queiramos ou no presente e patente a nossa circunstncia; por isso que nos entendemos. Mas para entender o pensamento de outrem temos de tornar suas circunstncias presente para ns. Sem isso, seria como se, de um dilogo, s tivssemos o que diz um dos interlocutores (apud Matus, 1997, pg. 152). A apreciao situacional uma abordagem baseada no dilogo entre um ator que assume totalmente a posio a partir da qual observa a realidade (diferente dos diagnsticos impessoais do planejamento tradicional) e as explicaes (divergentes ou no) dos demais atores sociais. Dado que a situao explicada compreende e totaliza aquele que explica, no h possibilidade de objetividade absoluta, porque significa tambm explicar-se a si mesmo como sujeito que atua neste contexto. A apreciao situacional s se define como conhecimento destinado ao numa totalidade concreta. O planejamento confinado aos limites do econmico no fundo um sistema impotente ou de baixa capacidade para dar conta da complexidade do sistema social. Se no houvesse argumentos tericos j suficientemente eloqentes, bastaria simplesmente checar as previses feitas e as metas propostas pelos planos econmicos dos governos latino-americanos e os resultados efetivos a que chegaram. A articulao do
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econmico com o poltico passa (a) pela explicitao do contexto poltico do plano econmico, em relao aos objetivos e aos meios, (b) na elaborao e uso de mtodos capazes de integrar critrios de anlise de eficcia poltico com a econmica e (c) viabilizar categoria integradoras tanto na construo do modelo explicativo (anlise de problemas), no desenho de projetos (incluindo recursos de poder, no-econmicos) como na estratgia de viabilidade e gesto. Segundo Matus, ...o planejador tradicional, dominado pelo economicismo, assume que ao sinnimo de comportamento, no estilo da teoria econmica, a base da teoria do planejamento. Essa uma deformao economicista, proveniente do modo especial e artificial como est construda a teoria econmica. A teoria econmica , via de regra, uma teoria do comportamento econmico segundo a hiptese de que o mundo regido por leis sociais de alcance similar ao das leis naturais. Consequentemente, o economista tende a raciocinar sobre uma base de comportamentos estveis que obedecem a leis. Para ele no existem processos criativos. No entanto, a teoria moderna do planejamento refere-se a um tipo especial de ao humana ou ao social. Trata-se da ao intencional e reflexiva, por meio da qual o autor da ao espera alcanar conscientemente determinados resultados. E o fundamento dessa ao um juzo complexo que foge s predies...tem uma interpretao situacional, e seu significado ser ambguo se no se explicitarem o contexto situacional e a inteno do autor...as aes...ultrapassam os limites daquilo que eles afirmam fazer. (Matus, 1997, p. 157) Segundo este autor os principais equvocos (e marcas) do planejamento econmico tradicional e das vises normativas do planejamento pblico em geral seriam as seguintes: (a) normativo supondo relaes sociais mecnicas, tipo causa-efeito. A ao seria um problema dos polticos enquanto o projeto dos tcnicos, o plano no uma mediao entre conhecimento e ao, mas entre conhecimento e projeto. Sua normatividade assume ainda o pressuposto da neutralidade, da
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boa forma, o que impede todo e qualquer dilogo com a complexidade real do mundo social. (b) Valoriza sempre o mdio prazo pois est fora do contexto situacional, da mediao entre passado e futuro, no focaliza as relaes da conjuntura cotidiana, no presente, o que exige potentes sistemas de gesto. (c) profundamente discursivo no seu formato, isto , no operacional nem prtico, a materializao da metfora do plano-livro, longo, vazio de contedos prticos e com linguagem codificada. (d) oficialista, seu vocabulrio e estrutura lgica supe a capacidade de planejar como monoplio do Estado, tecnicista, simplifica grotescamente a polisemia do mundo concreto. (e) Assume e opera no conceito do tempo rgido, isto , o tempo do calendrio impe-se ao tempo da mudana situacional, ao tempo dos eventos. Os cortes homogneos do tempo na fixao de metas, por exemplo, assume a linearidade e a uniformidade do correr do tempo como sendo rigidamente igual para todos atores, em todos os contextos. Adotar tais supostos para propor um novo paradigma terico ao planejamento governamental e criticar radicalmente as premissas simplificadoras do planejamento econmico tradicional exige, por outro lado, estender o conceito de planejamento para a esfera da estratgia e da gesto pblica. Fica evidente que as noes de viso situacional, de planejamento por problemas, do clculo interativo, e outros triviais para o conceitos bsicos, fazem da estratgia e da gesto questes no
processo de planejamento. Normalmente a baixa capacidade de governo da maioria dos nossos pases impede a conscincia plena da brutal fragilidade das tcnicas e mtodos para governar. um tipo de ignorncia em segunda potncia: no se conhece o prprio desconhecimento. A crise contempornea dos aparelhos de Estado na Amrica Latina, venha ela do esgotamento fiscal ou legitimatrio, acabou expondo com mais dramaticidade a ausncia de capacidade de planejamento pblico diante da voracidade do processo privatizatrio e da banalizao da poltica como valor ticomoral.
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5. Possibilidades de democratizao do planejamento pblico.
Recentemente vrias organizaes pblicas brasileiras tem desenvolvido experincias positivas de participao na gesto pblica, particularmente na esfera local, em especial, a conhecida como Oramento Participativo16. Segundo seus promotores um processo de democracia direta, voluntrio e universal combinado com a democracia representativa, na definio dos oramentos pblicos anuais. Representa uma resposta contempornea crise de legitimidade poltica e fiscal do Estado brasileiro (Souza, 1999). Segundo este autor a auto-regulamentao seria responsvel pelo carter dialtico do processo, permitindo a modernizao do mecanismo de participao popular. Este desenvolvimento a partir do debate puramente oramentrio, permitiria crescente complexidade, por exemplo, a formao de plenrias temticas e regionais, a criao de comisses (para analisar a poltica de recursos humanos, por exemplo), para anlise e proposio de temticas setoriais, processos de prestao de contas do governo com participao de setores sociais heterogneos, etc. Um dos avanos mais importantes originados a partir das insuficincias das experincias de Porto Alegre, por exemplo, foi a realizao de Congressos da Cidade. Estes fruns tentam superar a fragmentao das reivindicaes de carter pontual ou as demandas isoladas, criando um ambiente societal mais coletivo e universal que desempenha o papel de gerar grandes consensos ou pactos racionalizantes na relao Estado-Sociedade. No III Congresso da Cidade de Porto Alegre - Construindo a
O processo participativo pode ter vrios contedos, inclusive o do Banco Mundial, por exemplo, no Livro de Consulta para estratgias de combate pobreza (www.worldbank.org/poverty/) define participao como um processo mediante o qual os interessados influenciam e controlam conjuntamente iniciativas de desenvolvimento e as decises e recursos que os afetam...o processo provavelmente abranger um ciclo de dilogo, anlise, aes e reaes participativas no mbito das estruturas, polticas e de governo, a fim de incorporar as opinies de todos os nveis da sociedade civil, desde as comunidades at os setores pblico e privado, na formulao de poiticas e na implementao de programas governamentais (p.3), a participao, para o Banco, habilita os formuladores de polticas a incorporar as prioridades dos pobres, gera parcerias baseadas na confiana e no consenso, promove a transparncia e a responsabilidade coletivas, promove a sustentabilidade do projeto e a incluso social. No atual Relatrio sobre Desenvolvimento (2003) o Banco afirma: O aumento do poder de escolha e da participao dos clientes pobres no processo de distribuio dos servios ir ajud-los a monitorar e disciplinar os prestadores desses servios. Ao levantar a voz dos cidados pobres, atravs da urna e da disponibilizao mais ampla de informaes, sua influncia sobre os responsveis pela elaborao de polticas se fortalece (World Development Report 2004 Making Services Work for Poor People).
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Cidade do Futuro (2000), por exemplo, pode-se ler claramente esta inteno poltica deliberada. O III Congresso representou, assim, um esforo em realizar reflexes estratgicas, de longo prazo, que conseguissem articular globalmente a cidade, atravs de seus vrios interesses e vises, que a cada dia se manifestam com maior intensidade, pluralidade e riqueza, complementando o processo de democracia participativa da cidade que combina o conjunto diverso de demandas localizadas de bairros e regies da cidade com as iniciativas gerais integradoras, que so estruturantes de uma cidade que quer ter um planejamento urbano participativo e no-tecnicicista (Raul Pont, Resolues, 2000, grifos meus).17 Outra experincia localizada, mas que testa inovaes metodolgicas importantes no oramento participativo a cidade de Belm no estado do Par. Conforme Rodrigues e Novaes (2002) o Oramento Participativo um processo virtuoso que busca atender demandas sociais (dvida social) h tempos represadas, mas acaba tornando-se limitado quando no consegue avanar nos debates a respeito das dvidas sociais existentes, enfim daquilo que mobiliza imediatamente. Segundo estes autores ...o povo de planejar, decidir e executar o futuro da cidade, discutir polticas de incluso social, de mudana cultural e da construo da cidade que queremos. (p.52) Fica manifestada claramente a compreenso de que mecanismos participativos de amplo alcance, mas restritos ao campo decisrio do oramento anual se auto-limitam no universo de escolhas que se subordinam um tipo de agenda de curto prazo, enquanto a formao de uma opinio coletiva estratgica (que deveria ser organizar exante o processo de escolhas pontuais) permanece oculta no processo. A participao ampla dos setores populares (o empoderamento dos stakeholders) na discusso do oramento (onde as experincias municipais so as mais conhecidas) representa um esforo para criar condies institucionais favorveis emergncia da
O I Congresso foi realizado em 1993 com 1.500 participantes, o II Congresso, em 1995, com 2.700 participantes e o III Congresso em 2000 com 7.000 participantes, sob forma delegada. Este ltimo Congresso consolidou as propostas bsicas para elaborao do Plano Plurianual da cidade, conforme determina a Constituio Federal. Porto Alegre tem cerca de 1,3 milho de habitantes e um ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) de 0,825 (1991), (fonte: PNUD/IPEA/FJP, 1998).
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cidadania em novas formas de gesto scio-estatal onde a sistemtica partilha de poder baseada em critrios objetivos, impessoais e universais so os elementos mais fundamentais. Segundo Fedozzi (1997), este processo estabelece um novo tipo de contratualidade, uma despatrimonializao do Estado, uma ruptura com as prticas clientelistas, segundo ele ...uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal, expressa-se atravs de um sistema de racionalizao poltica, baseado, fundamentalmente, em regras de participao e regras de distribuio dos recursos de investimentos que so pactuadas entre o Executivo e as comunidades e apoiadas em critrios previsveis, objetivos, impessoais e universais. A sua dinmica instaura uma lgica contratual favorvel diferenciao entre o pblico e o privado e, portanto, contraporia s prticas clientelistas que caracterizam o exerccio patrimonialista do poder (Fedozzi, 1997, p. 199). Outros autores tm uma viso mais crtica, Pires (2001), por exemplo, classifica as vrias experincias de oramento participativo em stricto sensu quando o processo deliberativo e lato sensu nas demais formas de participao que criam algum tipo de constrangimento completa liberdade do Poder Executivo, tais como conselhos ou audincias pblicas. Este autor problematiza alguns aspectos: (a) dificuldade de estabelecer legitimidades permanentes e pactuadas no processo de escolha entre as regies da cidade que ganham e as que perdem, (b) dificuldade em demonstrar que o OP melhora a distribuio de renda e as condies de vida das camadas mais pobres dada a ausncia de indicadores e sries histricas confiveis para avaliao da eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas, (c) tenso constante entre as estruturas legislativas convencionais e os novos procedimentos de deciso direta, (d) o processo est restrito alocao da prestao de servios pblicos bsicos, h uma tendncia para a no-participao de todos os setores j razoavelmente atendidos por servios estatais ou com acesso mnimo ao mercado, (e) viso fragmentada e de curto prazo das populaes envolvidas, no incidindo, por exemplo, sobre o PPA (Plano Plurianual) ou a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) outras de menor expresso.
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A experincia do Rio Grande do Sul18 foi uma das mais amplas em nmero de participantes no perodo em que foi implantada, a gesto 1999/2002, do governador Olvio Dutra. Em mbito estadual ele atingiu a impressionante marca de 713 Assemblias Pblicas municipais reunindo 378 mil cidados nas vinte e duas regies em que o Estado foi dividido, conforme a tipologia dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, os COREDES19. A metodologia funcionou em etapas, na primeira etapa so realizadas plenrias regionais para debater diretrizes gerais de desenvolvimento, depois so feitas assemblias regionais para escolha dos programas prioritrios e, em seguida, assemblias municipais para priorizar obras e servios. Na segunda etapa os fruns regionais e municipais elegem delegados, estes escolhem os membros para um Conselho Estadual. Um conselho compatibiliza o conjunto de demandas priorizadas com o total de recursos disponvel, definindo a hierarquia pela ponderao de critrios previamente acertados. A distribuio de recursos entre as regies atende aos critrios da (a) prioridade temtica escolhida (b) populao total da regio e (c) carncia de infra-estrutura pblica ou servios. As premissas de recuperao da capacidade de planejamento do Estado, como agente indutor e regulador do desenvolvimento, a partir de uma opo ideolgica pela democracia e participao, so organizadas por um conceito central: o processo de criao/construo de uma nova conscincia coletiva sobre governo e governana. A tarefa de criar conscincia de governo na populao, situao em que as necessidades se convertem em demandas propositivas de longo prazo e no apenas reivindicatrias e os movimentos sociais em atores sociais organizados, excede em muito as melhores promessas da experincia do oramento participativo atual conforme vem sendo
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Com 10.181.749 habitantes (2000), o Rio Grande do Sul tem PIB pm per capita de R$ 7.186, 81,6% da populao urbana morando em 497 Municpios, 52,4% tem de quatro a oito anos de estudo. (fonte: Fundao de Economia e Estatstica)
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento foram criados pela Lei n 10.283, de 17/10/94 e regulamentados pelo Decreto n 35.764, de 28/12/94. Conforme o estabelecido na lei, eles tm por objetivo institucionais: a promoo do desenvolvimento regional harmnico e sustentvel, a integrao dos recursos e das aes do governo na regio, a melhoria da qualidade de vida da populao, a distribuio equitativa da riqueza produzida, o estmulo permanncia do homem em sua regio e a preservao e recuperao do meio ambiente.
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implementado em vrias cidades e no estado do Rio Grande do Sul. Este desafio do OP foi colocado de forma precisa por Navarro (2003): O argumento decisivo e final, ..., refere-se necessidade de criao de uma esfera pblica realmente autnoma do processo, escapando do dirigismo governamental (ou sua induo) e tornando o Oramento Participativo um espao efetivamente plebeu que controla e direciona parcela importante das polticas pblicas da cidade. Tais decises implicam em adeso efetiva (e no meramente retrica) s concepes emergentes acerca da democracia deliberativa e uma aposta na transformao social que iderios polticos situados esquerda usualmente incorporam em suas agendas discursivas. Restaria, contudo, aferir se o instrumentalismo eleitoral do processo j representaria uma barreira poltica a esta deciso. Se assim for, conclui-se, a ambio radicalmente democrtica, potencialmente subjacente ao processo, provavelmente j ter se rendido aos imperativos do imediatismo poltico e das especificidades partidrias e as potencialidades transformadoras do OP, por sua vez, tero alcanado realmente os seus limites (p. 99) O aprofundamento do carter legitimatrio de governos que o implementa e de construo de cidadania no-regulada acaba gera vrios tensionamentos que apontam muitas vezes, de forma autnoma ao aparelho de Estado para a radicalizao do controle social. As observaes sobre as limitaes da experincia do Oramento Participativo aplicado na escala regional - como processo de influncia crescente da populao na gesto do Estado so sinteticamente descritas a seguir com a inteno de apontar as possibilidades de construo de um processo de planejamento participativo. Cada uma delas pode representar um macro-problema a ser explicado e resolvido pela perspectiva da crtica ao planejamento pblico convencional e reconstruo de um novo tipo de planejamento governamental. H limites concretos e materiais na natureza qualitativa do processo de participao. A maioria deles surge simplesmente da completa ausncia de tradio das populaes envolvidas no debate destas questes, fator absolutamente previsvel considerando-se a cultura autoritria, o fazer poltico excludente e a imaturidade da cidadania regulada e
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concedida no Brasil. Tais aspectos ganham dramaticidade em escala regional e estadual. Partindo-se do realismo desta conjuntura, deve-se possuir absoluta cincia destas limitaes e dos ritmos deste processo de aprendizagem para no criar um fetiche ou canonizar seus resultados, independentemente de qualquer outra racionalidade, por exemplo, a viabilidade tcnica ou poltica ou os diferentes ritmos de crescimento da cidadania. Em outras palavras, no crvel supor que os Planos de Investimentos e Servios20 anuais (principal produto do processo participativo), por mais representativos ou bem votados que possam ser, tenham a propriedade ou capacidade de substituir o planejamento estratgico das aes de um Governo em escala regional ou sub-nacional (como a viabilidade de participao massiva na elaborao de Planos Regionais de Desenvolvimento, por exemplo). O desenho institucional do processo deliberativo parece ser o maior bloqueio para transformar o mecanismo participativo em processo de planejamento coletivo. Conforme a pertinente intuio de Navarro (2003) ao analisar os treze anos de experincia de Porto Alegre, bem captou: ...de um lado, os limites de um mecanismo que parece ter abandonado o ideal de construo de um espao democrtico diretamente deliberativo, pois se mantm apenas formalmente universal, conformando-se com as aparentes impossibilidades prticas de tornar concreta a existncia de uma poliarquia...[conceito derivado de Robert Dahl para expressar o processo democrtico]. Sem oferecer chances de disseminar as informaes entre os cidados acerca do aprendizado de todas as regies (o que criaria uma lgica de interdependncia agregativa entre as unidades do processo), sem criar oportunidades para recolher todos as formas discursivas e, especialmente, sem ter, de fato, criado um ambiente realmente argumentativo, onde o processo de deliberao se materializa sobre os fundamentos da troca racional de proposies submetida discusso pblica, a promessa da democracia deliberativa, no caso do
o Plano de Investimentos e Servios um documento oficial, do governo, que formaliza as decises do processo participativo. Nele esto contidos os programas, as obras e servios escolhidos, os municpios onde sero executados e os valores financeiros previstos.
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OP de Porto Alegre, ainda se encontra distante da realidade, presa ao localismo paroquial do chamado OP demandista, o qual vem caracterizando tal inovao desde o seu nascimento. Ao que parece, o processo parece ter se resignado a uma definio por demais estreita de democracia direta, meramente presencial, na qual os cidados se encontram com um rol de opes sobre as quais votam e o processo a, na prtica, se encerra para quase todos. (p 122) Na verdade, o dilema colocado nos termos de uma escolha entre um Oramento Participativo versus um Planejamento Estratgico, soaria absolutamente falso. Trata-se de buscar a melhor equao tcnica e construo poltica para estabelecer uma relao de complementariedade, de continuidade sinrgica e mtua potencializao entre os dois processos. A assimetria de informaes, a influncia de corporativismos de vrios tipos, as presses da mdia e a participao ativa de agentes governamentais no processo21 tambm contribuem, em alguns casos, para retirar coerncia interna global aos resultados finais. Na escala regional ou estadual as relaes sociais e econmicas so suficientemente complexas para agregar racionalidade da escolha popular e demandar dos gestores pblicos, outros critrios de seleo de problemas, desenho de operaes, construo de estratgias de viabilidade ou sistemas de gesto. Este limite da viabilidade tcno-poltica do processo decisrio. O processo de participao no isento de marchas e contra-marchas, no ocorre linearmente, nem socialmente homogneo. No caso particular da experincia realizada
Este um dos grandes problemas do crescimento do OP que pode ser amplificado na escala estadual, como corretamente aponta o socilogo Srgio Baiarle ...tendo em conta o enorme sucesso popular e internacional, todas as correntes passam a voltar as suas atenes para o OP como um espao privilegiado para a seleo de novos quadros. Internamente ao governo da Frente Popular, multiplicamse as contrataes de assessores vindos do campo comunitrio ... a simples ampliao do campo de possibilidades profissionais tornava a participao em movimentos comunitrios duplamente atrativa: econmica e politicamente ... Com o deslocamento massivo de quadros para compor o governo, o eixo de discusses sobre polticas e estratgias, tanto partidrias como governamentais, vai se deslocando para as secretarias de governo...Se certo que o OP contribuiu para o desenvolvimento de novas entidades comunitrias e para a ampliao do nmero de participantes nestas entidades, tambm certo que a maioria delas encontra-se pautada pelas oportunidades de ao social proporcionadas pelo governo da Frente Popular (p. 155-156) OP ao termidor? (2002), in Verle, Joo e Brunet, Luciano (orgs.). Construindo um novo mundo. Avaliao da experincia do Oramento Participativo em Porto Alegre - Brasil. Porto Alegre, Editora Guay).
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no Rio Grande do Sul pode-se identificar diversos pontos crticos relacionados aos critrios utilizados. Considerado o nvel de degradao da rede de servios pblicos por um longo perodo (a chamada dvida social), o conjunto de demandas dominado por reivindicaes nas reas de educao, segurana pblica, servios de sade ou obras localizadas. O conjunturalismo e a fragmentao, normais neste processo alocativo poderia produzir um tipo de paroquialismo reivindicatrio, limitando seriamente reflexes mais profundas sobre os modelos e concepes de desenvolvimento, de carter regional ou estadual, o que exige viso de conjunto, identificao das dependncias e identidades regionais, priorizao de obras de grande impacto, construo de cenrios de desenvolvimento, etc. Existe um conjunto de projetos pblicos estruturantes que ultrapassam (fisicamente inclusive) o contorno de uma ou mais regies ou que tem efeitos difusos sobre vrias comunidades cuja participao popular requer mecanismos mais profundos e complexos. Projetos virios de transporte (que cruzam vrias regies), o desenvolvimento integrado de bacias hidrogrficas, projetos relativos reforma agrria, o desenvolvimento integrado de regies menos desenvolvidas ou implantao de equipamentos pblicos de grande polarizao na rede urbana regional (hospitais regionais ou escolas tcnicas de larga amplitude), so alguns exemplos. Uma alternativa encontrada na experincia regional comentada foi - para organizar e orientar os debates sobre desenvolvimento a criao de apresentam as denominadas Plenrias Temticas Regionais especficas. Nestes eventos os agentes polticos vinculados ao governo listas-tipo, com a relao dos programas e servios prestados pelo governo. Sua utilidade operacional evidente: ao simplificar o entendimento das competncias de cada nvel estatal e submeter os projetos hierarquizao do voto popular, facilitam o protocolo decisrio, a rotina de escolha. Porm, no permitem estabelecer um conceito de desenvolvimento, no representam, por exemplo, a necessidade de integrao permanente das polticas de cincia e tecnologia com a poltica geral de desenvolvimento ou as polticas de assistncia social com polticas de gerao de emprego e renda. Alm de definirem ex ante o espao de possibilidades para a participao, a lista-tipo no deixa de reproduzir a fragmentao
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da prpria administrao pblica, fracionada em departamentos, secretarias ou empresas. Um ltimo vis de deciso pode ser atribudo essencialmente na escala regional - ao arranjo complexo entre as decises centradas no mbito municipal e aquelas centradas no mbito da regio. Quando persistem no tempo direes diferentes entre as prioridades de um municpio e sua regio, o processo participativo no objetiva resultados e provoca uma forma de stress na participao que lentamente sofre uma eroso de legitimidade. O pano de fundo deste problema est mais uma vez, na relao entre comunidades independentes e poderes municipais autnomos, em regies heterogneas na sua formao scio-econmica interna com critrios decisores invariantes e fixos para todas regies. Este o limite da racionalidade plebiscitaria e da universalidade dos critrios de escolha. As diferenas inter-regionais talvez justificassem, por exemplo, listas-tipo de obras e servios diferenciadas, talvez, critrios diferentes para realidades desiguais. Outro problema reside na suposio de que possvel a transposio (automtica) de mtodos e conceitos de participao no oramento municipal para a realidade estadual e regional. As escalas geopolticas no so indiferentes em relao s opes metodolgicas. A multiplicidade de atores sociais, a complexidade das relaes polticas que estes atores estabelecem entre si, a grande diversidade de representaes polticas e econmicas cria uma teia muito complexa de representaes sociais. Entre elas esto, evidentemente, e culturais, etc. A tendncia deste processo se tornar o nico legitimado pela poltica governamental para estabelecer a interlocuo social foi empiricamente observada. Como um meio quase exclusivo de representao poltica da sociedade junto ao governo, e mesmo em relao ao Governo, corre-se o risco de anular o papel de representao e interlocuo poltica destes mltiplos setores junto ao Estado, no consenso e na divergncia. Este aspecto guarda alguma relevncia no caso do Rio Grande do Sul porque algumas reas notadamente da regio norte e nordeste possuem acmulo significativo de capital social na forma de uma tradio associativista muito intensa que era pr-existente ao OP. organizaes sociais, populares, sindicatos, clubes sociais, organizaes profissionais, sindicatos patronais, ONGs, Igrejas, associaes esportivas
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Observa-se que a tradio poltica do Estado brasileiro permeada pela lgica do clientelismo parlamentar ou do Estado-Balco, o Estado prisioneiro de interesses particularistas. A possibilidade de incorporar processos participativos amplos como base para um novo tipo de planejamento pblico implica na radicalizao do controle social, em reconhecer e estimular diversas formas de participao pluralismo, diversidade e heterogeneidade de interesses - no s em relao ao oramento, mas tambm nas diversas formas de produo das polticas pblicas e concertao social. Seria metodologicamente equivocado atribuir uma certa trivialidade (ou indiferena) multiplicidade de agentes polticos existentes como os associaes de municpios, entidades filantrpicas, associaes de classe, conselhos regionais de desenvolvimento, ONGs, sindicatos, etc., em nome de uma suposta e auto-proclamada universalidade de procedimentos. Quais os horizontes da reflexo crtica sobre o Planejamento Pblico a partir da ncora ou inspirao fundamental dos processos participativos de montagem do oramento ? Como fazer, enfim, para que este novo tipo de Planejamento Pblico organizado pelo princpio tico-moral da democracia seja o fio condutor de um novo paradigma de gesto participativa e de eficincia gerencial ? Estas so as perguntas fundamentais que devem ser respondidas terica e praticamente - para avanar no processo de democratizao do Estado e da sociedade. Aperfeioar seu carter democrtico e consolidar sua natureza decisria podero torn-lo ainda mais indispensvel e imprescindvel para uma nova governabilidade, mais prxima da cidadania. O sistema oramentrio formaliza a alocao de recursos para as diversas aes e operaes de um Plano de Governo especfico e determinado. Ele permite realizar a anlise de eficincia econmica na relao recurso/produto de cada projeto. O desafio terico e prtico est em estender o processo de participao dos cidados no processo de planejamento das polticas pblicas, dos programas de governo e de projetos estratgicos. Este momento metodologicamente anterior ao debate da estratgica financeira, portanto, trata-se aqui de uma instncia decisria que se realiza previamente ao oramento. O processo participativo deve ocorrer prioritariamente no momento da seleo de problemas, desenho das grandes operaes e definio da
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situao-objetivo (que fixa uma imagem de futuro para o conjunto do Estado, por exemplo, um modelo de desenvolvimento), durante o processo de viabilidade estratgica do plano (que inclui a discusso pblica do oramento anualmente) e depois, no monitoramento da performance dos projetos (obras ou servios). A viabilidade estritamente poltica do Oramento Participativo reside na sua capacidade de agregar meios e capacidades permanentes de mobilizao e acesso pblico aos processos decisrios do Governo, particularmente a proposta oramentria. Esta generalizao do processo (um processo que tensiona o Estado para ir alm do prprio oramento) ser possvel na medida em que as demandas pontuais de investimentos localizados (como novas salas de aula, viaturas policiais, trechos de estradas ou trmino de redes de esgoto, por exemplo) constiturem conjuntos coerentes e sustentveis de demandas regionais conformadoras de um projeto de desenvolvimento mais complexo e vivel. Tentar democratizar o oramento pblico sem planejamento prvio correr o risco da ineficincia generalizada, democratizar o planejamento pblico sem repercutir no oramento apostar na ineficcia do plano. Isto significa que os Planos de Investimentos e Servios podem ser embries, junto com outras formas e canais de construo das polticas pblicas, de Planos de Desenvolvimento Regional. Mais do que o plano em s mesmo, este enfoque cria um processo de planejamento com consistncia agregativa que pode integrar as vrias polticas pblicas, racionalizar regionalmente os investimentos e qualificar a prestao de servios capazes de induzir o dinamismo e a criatividade do setor privado na gerao de emprego e renda, por exemplo, recuperando a capacidade de catlise produtiva gerada a partir do espao estatal e no-estatal (terceiro setor, por exemplo). As denominadas plenrias temticas podem progressivamente evoluir para plenrias temticas centradas na identificao, seleo e processamento tcno-poltico de problemas relacionados produo destes projetos de longo prazo, baseados no processamento de cenrios mais amplos, com maior complexidade tcnica. Um arranjo metodolgico desta natureza representaria um patamar superior de conscincia de governo para as populaes envolvidas e de sustentabilidade para o processo de desenvolvimento regional, particularmente das regies menos desenvolvidas,
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exatamente aquelas que se situam subordinadamente nas relaes de poder interregional. A concentrao metodolgica do planejamento estratgico pblico como ferramenta terica para o debate do modelo de desenvolvimento de um governo (como tambm as determinaes macro-econmicas) permite, com base em diretrizes estratgicas e macro-objetivos, o estabelecimento de programas prioritrios, sistemas de gesto e agendas especficas com diversos setores sociais, do grande capital produtivo ao pequenos e mdios produtores rurais e urbanos. A construo democrtica e participativa deste modelo, sua gesto e monitoramento ao longo do governo, implicaria desenvolver um conjunto de eventos ou momentos articulados que envolvessem o conjunto da sociedade nas mais diversas formas de organizao e representao. Nesta estratgia, processos de participao macia como o Oramento Participativo ou outras mobilizaes semelhantes ocorridas ocasionalmente em municpios e Estados brasileiros, poderiam ser determinantes, para construo de um grande consenso entre atores sociais regional sobre marcos referenciais e conceituais bsicos sobre os temas tpicos de um projeto de desenvolvimento mais amplo: polticas de gerao de emprego, distribuio de renda, desenvolvimento equilibrado, cincia e tecnologia, poltica educacional, da sade, etc. Um processo desta envergadura poderia ser tambm constituinte de uma ampla governabilidade e estabilidade institucional (pacto ou consenso regional-local), particularmente no processo tentativo de regulamentao poltico-moral do campo democrtico das disputas entre atores sociais com projetos concorrentes ou parcialmente competitivos. Este processo de Planejamento Pblico, estratgico e participativo, seria metodolgicamente capaz de construir uma viso de futuro pactuada por amplos setores sociais, sntese de mltiplas racionalidades decisrias (o que define, alis, o raciocnio tcnico-poltico). 6. Um Planejamento intensivo em gesto
Um governo no pode ser melhor que a organizao que comanda, nem melhor que a seleo de problemas que prioriza para enfrentar, nos ensina Matus (1997). Por sua
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vez a seleo de problemas e seu processamento tecnopoltico no podem ser melhores que o sistema de planejamento que os gera e alimenta. J o sistema de planejamento est condicionado pelas regras de governabilidade e de responsabilidade do jogo organizacional. So estas regras que determinam o grau de descentralizao e responsabilizao de uma organizao. S uma verdadeira revoluo organizacional capaz de vencer a inrcia da centralizao burocrtica da administrao pblica. Se o processo de planejamento democrtico s se completa na ao concreta e integral, ento os sistemas de gesto devem sofrer as mudanas necessrias para abrigar e desenvolver os novos paradigmas do planejamento. Ainda segundo Matus, um sistema de gesto comea pela direo estratgica que apoia-se em um tringulo formado pela (a) configurao da agenda dos dirigentes, pelo (b) sistema de cobrana e prestao de contas por desempenho e (c) pelo sistema de gerncia por operaes. O ponto crucial o sistema de pedido e prestao de contas, ... isso que define se a organizao participa de um jogo macroorganizacional de alta ou de baixa responsabilidade...se o sistema organizacional de baixa responsabilidade, toda a gesto medocre e tende a permanecer em equilbrio ultra-estvel nesse nvel de mediocridade( Matus, 1997, p. 318). Isto , se no h sistematicidade na cobrana de empenho (dos quadros e das instituies), ento a agenda tomada por casos de urgncia e improvisao, a gerncia no ter recursos para vencer a fora da rotina os sistemas que visem elevar a qualidade da gesto sero rejeitados. O Estado brasileiro sempre foi caracterizado pela dualidade congnita entre um setor modernizante, uma burocracia weberiana, impessoal e objetiva sob o imprio da regra e da lei, convivendo lado a lado com os setores patrimonialistas, clientelistas, precapitalistas tributrios das oligarquias regionais e das relaes de patronagem (Faoro, 1987, Diniz, 1997 e Nogueira, 1998,). As estruturas organizacionais e operativas deste Estado sempre foram caracterizadas pela verticalidade, pela departamentalizao excessiva, pela hierarquia autoritria. A centralizao das decises, aliada ao planejamento normativo, formalizao burocrtica impediram a um s tempo o controle social e a adoo de procedimentos mais qualificados e modernos na prestao de servios pblicos.
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Mais recentemente o discurso dominante apontava a necessidade de uma revoluo gerencial no Estado brasileiro, analisada com mais detalhe no captulo 5. O processo resultou numa emenda constitucional questionvel sob vrios aspectos. A Reforma do Estado reduzida ao processo de transposio de valores do setor privado, foi incapaz de resistir aos lobbies das corporaes, as demandas sociais e sobretudo, s presses da agenda fiscal que imps sobre os servidores pblicos pesada conta do ajuste do setor pblico. No conseguindo modernizar-se a si mesma, a reforma gerencial teve o mesmo destino de outras reformas passadas, formalizou-se, foi absorvida pela entropia administrativa, pela ausncia de estratgia e defensores. Afinal, mais importante do que difundir no setor pblico uma parafernlia de novas tecnologias gerenciais, tomadas de emprstimo do mundo dos negcios e levemente adaptadas, fazer com que se consolide uma nova perspectiva, quer dizer, uma nova maneira de compreender o Estado e de atuar no e com o Estado nesse momento da histria e em um pas como o nosso (Nogueira, 1998). A ltima dcada foi marcada pelo surgimento de uma nova inflexo na teorizao sobre o setor pblico, chamada de nova gesto pblica. Com bero na cultura anglosaxnica o New Public Management22 consolidou uma falsa e perigosa idia de que o campo de produo das polticas pblicas e mesmo o conceito de administrao pblica pudesse ser facilmente enquadrado na lgica do gerenciamento empresarial e aos padres comportamentais tpicos de um mercado. Alguns autores denominam corretamente este processo como endoprivatizao (Guerrero, 1999), contrapartida natural do processo similar em relao ao patrimnio estatal privatizado. A suposio de que o ambiente pblico prescinde da construo poltica, de que a ao de governo pode ser conduzida como se dirige uma empresa em ambiente competitivo de mercado (atravs de um processo intenso de agencificao, por exemplo), acaba por despolitizar as relaes de governo, fazendo crer que a neutralidade tcnica do
Uma das inspiraes deste movimento foi a vertente terica chamada Public Choice, uma teorizao econmica aplicada sobre o servio pblico, centrada no individualismo hedonista e racional (hierarquizao das decises) que maximiza estratgias de escolha, em clima de incerteza e risco. Segundo Guerrero (1999) esta vertente herdeira de uma viso anti-administrativa (Ludwig von Mises) que no limite estabelece a impossibilidade das aes coletivas para produo de servios pblicos
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planejamento algo ontologicamente possvel. No contexto das polticas pblicas o planejamento estratgico parte de uma declarao situada e posicionada dos Governos sobre o enfrentamento de problemas altamente complexos, que envolvem intrinsecamente as snteses contraditrias das diferentes construes polticas que se manifestam na sociedade. Da a impossibilidade epistemolgica de um planejamento estratgico pblico tecnicamente neutro ou simples adaptao das metodologias do planejamento empresarial-corporativo. Um novo modelo de gesto, capaz de operar (viabilizar) um novo paradigma de planejamento pblico deve ser orientado para (a) incorporar parcelas crescentes de participao cidad em todos seus momentos, da seleo de problemas ao debate ttico e operacional da gesto pblica, (b) recuperar o papel dos servidores como agentes pblicos no-virtuais na (re)construo do Estado e (c) reformar o aparato administrativo sob o enfoque das prticas de trabalho e das formas organizativas com mais agilidade, flexibilidade e efetividade das polticas pblicas. Uma filosofia de planejamento normativo, de rigidez determinstica, dominou hegemonicamente os centros de produo do saber cientfico, especialmente nas escolas de formao econmica e administrativa, durante as ltimas dcadas. No setor pblico a atividade de planejamento sempre se confundiu com a necessidade de construo do Estado, especialmente do setor produtivo estatal no contexto do desenvolvimentismo. O planejamento um monoplio do Estado, um discurso fundamentalista (basicamente de economistas) impediu a renovao de princpios, instrumentos e tcnicas utilizadas. A conjuntura de crise generalizada das estruturas de legitimao do Estado brasileiro com ritmos diferenciados a partir do final do regime militar evidenciou de um lado a ineficcia e insuficincia de um tipo de planejamento autoritrio e conservador, de outro, a necessidade de instrumentos metodolgicos mais flexveis e adaptveis a contextos de produo das polticas pblicas mais complexos, heterogneos e segmentados.
(incompatibilidade entre a indivisibilidade dos servios e o sistema de incentivos individuais dos usurios/clientes).
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O ambiente de maior pluralidade democrtica, a crise fiscal que limita drasticamente a capacidade de investimento, o vcuo deixado pela ineficcia das polticas neoliberais e o acelerado amadurecimento de processos participativos (no bojo da crise de representao do Estado moderno) recoloca a necessidade recuperao da capacidade de planejamento do Estado, no mbito de um novo protagonismo pblico na induo do desenvolvimento sustentvel, territorialmente equilibrado e socialmente mais justo. A reflexo sobre esta possibilidade indica pista (e ao mesmo tempo impe) um verdadeiro redescobrimento metodolgico e ideolgico com suposies radicalmente diferenciadas daquelas que predominaram no planejamento (econmico) convencional do ciclo desenvolvimentista passado. Um dos pontos crticos do novo modelo de planejamento foi a adoo do sistema de gerentes com relativa autonomia para administrar (criativamente) os programas. A tese est correta embora lhe falte, na execuo prtica, alguns mecanismos que evitem o confronto destrutivo entre a esfera de competncia gerencial e a estrutura prestabelecida dos rituais administrativos. Segundo Santana (2002), por exemplo, ... os conflitos verificados no perodo 1996/1999 no Brasil em Ao se multiplicam no Avana Brasil. A compreenso de sua origem repousa no sistema poltico presidencialista vigente no Brasil, no qual o Presidente da Repblica do Brasil depende de alianas com partidos polticos para construir uma base de sustentao poltica no Congresso que respalde suas condies de governabilidade. No processo de formao dessa base, o pacto poltico referenciado no pelo programa de governo, mas pelas nomeaes que cada partido poltico obtm geralmente nos 1, 2 e 3 escales dos Ministrios e nos outros rgos governamentais. Assim, as prioridades polticas dos titulares dos rgos em alguns casos no correspondem s do Governo, resultando que, sem governabilidade dos meios necessrios para execuo de seus programas, os gerentes tornamse meros captadores de informaes para alimentao do SIG (p.6 grifos meus) Parece evidente que outros estmulos, garantias de autoridade e principalmente mecanismos de integrao e dilogo permanente entre o gerente e o staff da estrutura
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formal da administrao (Secretrios, Diretores, etc...) deva ser a sada para superar a mera captao de informao. 7. A integrao necessria entre Planejamento e Oramento
O planejamento um processo, sem fim, nem comeo. Metas e objetivos que nunca so atualizados, que no mudam, revelam completa inutilidade para o processo de liderana, de governo. Planejar ter capacidade de fazer um clculo estratgico que precede e preside o fazer, as aes, s tem sentido se pode informar o gerenciamento do dia-a-dia, com foco nos resultados, e menos nos meios. Esta ponte entre planejamento pblico democrtico e gesto participativa, com foco nos resultados s pode ser construda atravs da integrao com o oramento pblico. A desconexo do oramento como instrumento efetivo de planejamento foi um dos sintomas mais emblemticos da perda recente de governabilidade e capacidade de governar do Estado brasileiro23. Entre os fatores responsveis pela progressiva e sistemtica divergncia metodolgica entre plano e oramento pode-se registrar: o carter genrico das metas definidas nos Planos Nacionais onde a prioridade recaia sobre as prprias funes de governo, obscurecendo a hierarquia de objetivos, ajustando-se nas convenincias poltico-corporativas e nas barganhas conjunturais. A rotinizao fria da elaborao oramentria definido de forma participativa ou burocrtica impede o dilogo entre plano e oramento, nas palavras de Matus (1993): Na Amrica Latina comum ver os departamentos de oramento atuando como se fossem agentes de finanas, sem qualquer responsabilidade pela eficcia real da gesto pblica. No trabalham com objetivos e metas
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interessante notar que esta desvinculao tambm acontece em outros padres de democracias ocidentais, a diferena talvez seja a estratgia de soluo. O governo americano, por exemplo, que tem sempre inspirado a precarizao do estado na Amrica Latina e advogado as virtudes do liberalismo, implantou recentemente uma srie de medidas consolidadas pelo Government Performance and Results Act (GPRA), aprovado pelo Congresso em 1993 durante a administrao Clinton. Em conjunto com o National Performance Review do poder executivo, uma srie de medidas modernizando a gesto publica foram efetivadas. O ncleo deste processo foi a valorizao do planejamento estratgico das agncias governamentais num horizonte de cinco anos com aprovao pelo Congresso. O plano estratgico a
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precisas, no estabelecem normas de custos nem de qualidade dos servios, no acompanham a atividade real que est por trs do oramento por programas, nem tampouco se interessam pela eficcia direcional dos programas aparentes que financiam. A gerncia por programas est ausente e encoberta por uma oramentao por objetivos meramente formal, na qual o que interessa fixar cotas de gastos que respeitem o limite das receitas(...)sobrepe-se, simplesmente, ao nome de cada unidade administrativa como uma etiqueta, o nome de um programa, subprograma ou atividade. O Congresso Nacional por sua vez, discute e aprova o oramento da nao como se fosse uma lista de recursos atribudos a uma instituio, sem se preocupar com objetivos, custos ou qualidade. O oramento no analisado ele resgatado em funo de negociaes parciais e locais. O plano no critrio para exame do oramento. (p. 509) A incompatibilidade entre a estrutura de contas contbeis dos oramentos e dos planos dificultou a verificao da execuo das diretrizes planejadas atravs da execuo do oramento, situao que s comeou a mudar a partir da flexibilizao da classificao funcional-programtica (estabelecida pela lei 4.320/64) a partir de 1998. Note-se que at a reforma da Constituio de 1988 que substituiu os antigos Oramentos Plurianuais de Investimento pelo Plano Plurianual (PPA) - o estatais e o oramento monetrio. Outros fatores menores tambm contriburam para que o oramento pblico se tornasse no Brasil uma verdadeira pea de fico, como a cultura inflacionria, o alto percentual de receitas vinculadas, a prtica repetida de contingenciamentos lineares em funo de ajustes fiscais permanentes (na ausncia de critrios inteligentes de seletividade). A falta de transparncia do oramento pblico, que camufla muitas vezes as renncias fiscais, a falta de controle social sobre a despesas pblicas e as dificuldades de acompanhamento tcnico somam-se aos problemas anteriores, bloqueando as possibilidades de uso do oramento como resultado final do processo de planejamento oramento fiscal era absurdamente esvaziado pela existncia de outros dois oramentos paralelos, das
pea-chave para definio de metas e resultados (outcomes) associados ao oramento com todos os interessados (sociedade civil).
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e gesto democrtica. Neste contexto os oramentos no traduziam estratgias de enfrentamentos de problemas, nem os planos se viabilizaram no oramento como meio de financiamento de curto prazo das atividades estatais, sejam elas resultantes de despesas de natureza continuada ou investimentos pontuais de carter mais polarizador e estratgico. Sendo o oramento pblico por definio a forma monetria para alocao de bens e servios pblicos que o mercado no pode ou no deve ofertar a custos socialmente justos e eqitativos, as solues timas so virtualmente impossveis. No se pode precificar com preciso benefcios e custos de polticas claramente no mercantis ou eivadas de externalidades como as polticas sociais ou de justia e segurana tpicas do Estado (bens pblicos puros). Olhando o processo desta maneira somente existe a possibilidade de construir acordos possveis entre Governos e atores sociais constitudos, em solues sub-timas, em outras palavras, o oramento como instrumento de planejamento deixa de ser ferramenta meramente tcnica restrita ao universo contbil e fiscal para se tornar verdadeiros acordos polticos. A opo pela formas participativas representa um avano democrtico considervel na celebrao e legitimao social destes pactos e consensos. A manuteno deste vnculo entretanto, na prtica efetiva de governo, tem sido extremamente difcil no contexto da crise financeira prolongada em que vivem os governos federais e regionais no Brasil. Se a nfase recai sobre o ajuste fiscal e a administrao do curto prazo comea a predominar sobre qualquer outro critrio de coordenao e planejamento ento as secretarias e ministrios da fazenda, das finanas ou o sistema financeiro assumem um protagonismo pernstico na coordenao das polticas. Quando este movimento institucional consumado ento perde-se definitivamente a possibilidade (e governabilidade) da vinculao entre a dotao oramentria e as prioridades e metas estratgicas do governo. A coordenao entre oramento e plano feita em bases participativas exige a dupla democratizao: do oramento e do processo de planejamento. A participao popular na discusso do oramento atravs do Oramento Participativo (onde as experincias municipais so as mais conhecidas) representa um esforo para criar condies institucionais favorveis emergncia da cidadania em novas formas de
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gesto scio-estatal onde a sistemtica partilha de poder
baseada em critrios
objetivos, impessoais e universais so os elementos mais fundamentais. A experincia internacional24 e boa parte da literatura sobre planejamento e oramento25 tm sido convergentes em pelo menos duas recomendaes para efetivar a vinculao entre as duas funes: (1) Ajustes metodolgicos necessrios: o oramento deve se tornar um processo dentro do sistema de planejamento, para isso deve haver correspondncia direta entre os programas como proposta de ao e no classificao de um e de outro. Os programas devem estar estruturados em produtos e resultados previstos com seus respectivos indicadores para acompanhamento e avaliao. Cada programa deve estar relacionado identificao de macro-problemas concretos na esfera do projeto de governo. S desta forma o oramento possibilita a gesto por programas e no por setores ou departamentos. (2) Adaptaes institucionais necessrias: aqui dois aspectos so relevantes, o primeiro a reconstruo da capacidade de planejamento pblico e o segundo o monitoramento da execuo do plano. O cumprimento do primeiro objetivo pressupe que a coordenao oramentria esteja subordinada s agncias e organismos de planejamento, imune simplificao e distoro da administrao do curto prazo prpria dos organismos financeiros e fazendrios. No h sentido, entretanto, em manter separado ou desvincular a elaborao do planejamento de governo do oramento que o viabiliza, sem que o mesmo processo de planejamento possa monitorar a execuo oramentria, em sintonia com o gerenciamento da despesa e os fluxos financeiros da atividade fazendria. Por contraste e negao, a pior soluo
Veja-se, por exemplo, Gault, D. Gil, R. Macias, J. e Rojano, A. (1999) Nueva gerncia pblica en accin: procesos de modernizacin presupuestal. Un anlisis inicial en trminos organizativos (Nueva Zeland, Reino Unido, Australia y Mexico) e Garnier, L. (2000) Funcin de coordinacin de planes e polticas, ILPES/CEPAL. Santiago de Chile.
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Conforme Affonso, R. (1989) A ruptura do padro de financiamento do setor pblico e a crise do planejamento no Brasil durante os anos 80. Em Seminrio sobre Planejamento e Gesto, coordenao institucional da formulao, execuo e avaliao da poltica econmica, SEPLAN-PR, ILPES, CLAD, Braslia-DF e Core, F. (2000) Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento, texto para discusso n. 44, ENAP, Braslia-DF.
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institucional e gerencial possvel seria aquela que isolasse a ao de planejamento da elaborao do oramento e esta, por sua vez, do controle de sua execuo. A elaborao do oramento deve ser atribuio do rgo de Planejamento. Isto significa que o oramento deve ser entendido como uma espcie de atualizao anual do planejamento de longo prazo (rolling plan), para isso, por exemplo dever haver absoluta equivalncia entre os programas do oramento e os programas do plano: a mesma construo metodolgica, o mesmo significado, o mesmo sistema de monitoramento e tomada de deciso. Este novo modelo e planejamento mais flexvel, participativo e eficaz deve combinar o ciclo de planejamento e gesto, integrar oramento e planejamento. Esta estratgia a mais adequada para conferir mais transparncia oramentria, para dentro e para fora do governo, na medida em que os ajustes, cortes e contingncias financeiras ficam irremediavelmente vinculados discusso de contedo, de programa e de estratgia de governo, menos sujeitas ao trfico ocasional de influncias, deste ou daquele nicho de poder. O oramento historicamente um meio de viabilizao das metas de planejamento. O oramento viabiliza o plano, o planejamento sem oramento mera declarao abstrata de vontades polticas universais, enquanto que o oramento sem planejamento a subordinao da governabilidade e da capacidade de governar lgica fiscalista e dinmica discricionria do caixa dirio, s juntas de arbtrio financeiro, ao improviso da conjuntura.
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Captulo II Planejamento de novo tipo.

(...) a capacidade de governo somente se desenvolve quando exigida pelas regras do jogo poltico mediante prticas sistemticas que exijam cobrana e prestao de contas por desempenho. Por trs da baixa capacidade de governo encontra-se a fragilidade da crtica social profunda e a crise do estilo de fazer poltica, que confere ao cidado a capacidade de eleger seus governantes mas lhe nega a capacidade para avali-los periodicamente e participar da gesto do governo. C. Matus, O Lder sem Estado-Maior.
Um dos maiores desafios de qualquer governo enfrentar sua baixa capacidade de gesto para mudar a realidade, aplicar seu programa e resolver problemas estruturais que esto fazendo parte da paisagem. Quando o projeto poltico transformador e ambicioso este problema ganha maior importncia ainda, pois preciso lutar contra a baixa governabilidade e o isolamento imposto pelos adversrios. A valorizao das tcnicas e ferramentas de gesto e de planejamento estratgico fazem parte assim de um amplo e longo esforo para retomar o sentido mais profundo do termo poltica: a arte de governar. A transparncia da gesto pblica, a participao democrtica dos servidores na conduo dos seus organismos, a reconstruo do setor pblico passam necessariamente pela ao intensiva na formao de recursos humanos. Tenta-se aqui propor uma tcnica de Planejamento Estratgico fundamentada em trs fontes: a primeira est baseada no enfoque metodolgico proposto pelo Planejamento Estratgico situacional de Carlos Matus26 para o setor pblico. A segunda a experincia terico-prtica em diversos nveis da administrao pblica. A terceira a argumentao em favor da centralidade da participao e da democracia deliberativa
Matus Romo, Carlos (1931/1998) Economista chileno, ex-ministro do governo Allende (1970-1973), consultor do IPES/CEPAL, formulador do mtodo conhecido no Brasil por Planejamento Estratgico e Situacional (PES).
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como mtodo de governar e construir um paradigma mais pblica.
democrtico na gesto
A efetiva participao dos envolvidos no processo de planejamento alm de ser um preceito metodolgico - planeja quem executa fundamenta o compromisso democrtico e uma tcnica para aumento da eficcia e controle sobre a aplicao de verbas, uma sntese poltico-ideolgica que com uma viso de futuro concretamente vinculada cidadania e a sua identidade social e individual. Em que consiste a efetiva participao? No pode ser considerada como mtodo da transmisso de informaes das direes e no deve se constituir como subproduto, quer como benesse poltica, quer verdade ...o princpio fundamental de toda a participao no a comunicao ou simples informao, nem somente o dilogo sobre os grandes objetivos e os pequenos meios, mas a negociao, portanto o confronto gerador de acordo sobre os elementos mais prticos da vida de todos os dias. (Crozier, 1970, p.77) O Planejamento Estratgico com enfoque participativo - se fundamenta na participao democrtica, na autonomia do indivduo, na democratizao do conhecimento e na prxis tcnico-poltica e pretende iniciar um processo de Inverso do padro histrico da capacitao dos servidores e agentes polticos, tornando-os solidariamente partcipes da discusso dos temas da gesto pblica, num quadro de democratizao das relaes sociais e de poder. Deste modo, pode-se dizer que o segredo da natureza desta participao nos processos decisrios, est no contedo de exposio consciente que as altas direes faro em relao aos servidores. Desta maneira, abrindo e discutindo, concreta e democraticamente, suas vises e noes sobre o curso das aes e a direcionalidade estratgica de suas instituies. simples conquista de espao poltico.27 Na
extremamente esclarecedora sobre o assunto da participao, as colocaes de Michel Crozier, in La societ Bloque, Ed. Du Seuil, 1970, pp. 77-90.
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Evidentemente que essa exposio de contedos estratgicos apresenta momentos de crise de legitimidade e crise de direo, porquanto tudo passa a poder ser questionado pelos servidores. O mtodo que aqui se oferece, entretanto, busca superar de princpio eventuais bloqueios originados por atritos, auxiliando as Direes a transitarem sua criatividade com maior sucesso, para que as atividades de governo resultem com maior eficincia e eficcia. No nova a noo de que o processo avaliativo dos resultados das aes de governo devam derivar da anlise tcnico-poltica, centradas em processos instituintes de discusso sistmicas. Omar Guerreiro (1999)28 criticando os modelos que se pretendem universais, tratando das atividades de Gesto Pblica afirma que o corao da poltica e da prtica democrtica o governo por discusso, e, portanto, nada mais natural que os xitos e fracassos derivem dela. Ou seja, poderes pblicos em ltima instncia participam ativamente em um processo contnuo de debate e persuaso recproca. Antes, porm, de efetivamente discutir-se o Planejamento Estratgico com enfoque participativo deve-se esclarecer o papel dos participantes deste processo. Considera-se que, para efeitos desta metodologia, as organizaes pblicas necessitem de profissionais qualificados com caractersticas de facilitadores internos. Entende-se, aqui, portanto facilitador como a pessoa que, tendo sido capacitada atravs de atividades formativas especficas, poder desenvolver junto sua organizao, o processo de Assessorar, Moderar e Facilitar a implantao do modelo, seguindo a dinmica e os pressupostos indicados. A caracterstica desejvel mais marcante deste consultor o perfil de facilitador de processos, porque aquela pessoa que ir desenvolver um conhecimento multi-disciplinar da organizao, conhecendo de forma ampla as atividades, seus principais fatores de xito e limitao. Tais caractersticas sero necessrias para que consiga processar suas tarefas de facilitao, auxiliando a sua organizao na elaborao de suas perspectivas tcnicopolticas. O captulo IV aborda detalhadamente as caractersticas e a dinmica de moderao de grupos associada execuo da metodologia proposta.
Guerreiro, Omar Del Estado Gerencial al Estado Cvico, Universidad Autnoma del Estado de Mexico, Mxico, 1999.
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O Planejamento Estratgico com enfoque participativo, objetiva consolidar-se como um instrumento gerencial, uma ferramenta de construo coletiva de identidades democrticas no setor pblico. Significa uma aposta, fundamentada e legitimada no projeto de governo e talvez o embrio de uma cultura fundante de uma nova escola de gesto pblica que mude radicalmente a viso do gestor sobre seu papel e seu compromisso social. Possibilita capacitar quadros tcnico-polticos das organizaes pblicas e do terceiro setor para desempenhar as atividades de elaborao, gesto e monitoramento de programas de complexa governabilidade. Atravs do domnio de ferramentas e instrumentos participativos pretende-se incidir na melhoria da capacidade de governo e, por efeito, na melhoria geral das tcnicas de governo. O que o Planejamento Estratgico com enfoque participativo ? uma construo metodolgica derivada da proposta de Carlos Matus, da centralidade da participao e a da experincia concreta de planejamentos estratgicos concretos em gestes pblicas em diversos nveis, de movimentos sociais e entidades de classe. a defesa de uma concepo democrtica e participativa de Estado e gesto pblica, que associa a eficincia e eficcia das polticas pblicas com a incluso social e poltica dos trabalhadores pblicos e das populaes beneficiadas. uma construo metodolgica para moderao de grupos e soluo de problemas relacionados aos atos de governar, direo de organizaes, problemas de alta complexidade e baixa governabilidade. um movimento terico-prtico para reconstruo da capacidade de planejamento governamental como capacidade de governo, no restrita formulao de polticas macro-econmicas ou de desenvolvimento regional. tributrio de uma concepo de planejamento geradora de contedos para formao gerencial dos gestores pblicos, ou seja, para o acmulo de capital humano, articuladora bsica de curriculos e contedos para Escolas de Governo que formem quadros gestores para administrao pblica brasileira.
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Nas prximas sees ser abordada uma proposta metodolgica na forma de um roteiro de aplicao do planejamento em organizaes, particularmente aquelas em que as relaes de poder entre gestores/ofertantes e cidados/demandantes, ou seja, a varivel poltica no desprezvel. Isto no significa que relaes de poder no existam em organizaes privadas de mera natureza mercantil, nestas a incerteza futura de mercados globalizados, a disputa permanente com concorrentes em estruturas de monoplio e oligoplio ou as relaes sempre tensas entre polticas pblicas regulatrias e clientes cada vez mais organizados e conscientes j justificaria o emprego e uso de planejamento estratgico. H diversas obras abordando o tema do planejamento estratgico empresarial, o que no ocorre infelizmente na bibliografia similar para a gesto pblica29.
1. O marco referencial
O Planejamento Estratgico diz respeito gesto de governo, arte de governar. Quando perguntamos se o governo est caminhando para onde se quer ir, se est fazendo o necessrio para atingir seus objetivos, se est comeando a debater o problema do planejamento. A grande questo consiste em saber se a organizao arrastada pelo ritmo dos acontecimentos do dia-a-dia, como a fora da correnteza de um rio, ou se ela sabe onde chegar e concentra suas foras em uma direo definida.
No se trata de estabelecer um juzo de valor moral ou grau de subordinao entre o mtodo pblico que seria sempre melhor ou mais digno - e o mtodo privado de planejamento que seria menos nobre e mais superficial, trata-se sim de estabelecer as diferenas de escopo, natureza e objetivos entre um e outro e sobretutdo evitar - como tem sido o cacoete intelectual do pensamento hegemnico na gesto pblica brasileira a transposio mecncia do privado para o pblico que reduziu temas complexos de gesto simples aplicao insensata e indiscriminada de ferramentas da qualidade total. Confunde-se eficcia social com eficcia econmica, disputa poltica com disputa de mercados, enfim, poltica pblicas com negcios lucrativos. Sobre o planejamento corporativo uma referncia que pode ser consultada o livro Planejamento Estratgico de Rebouas de Oliveria, Atlas, So Paulo, 1999.
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O planejamento, visto estrategicamente, no outra coisa seno a cincia e a arte de acrescentar maior governabilidade aos nossos destinos, enquanto pessoas, organizaes ou pases. O processo de planejamento, portanto, diz respeito a um conjunto de princpios tericos, procedimentos metodolgicos e tcnicas de grupo que podem ser aplicados a qualquer tipo de organizao social que demanda um objetivo, que persegue uma mudana situacional futura. O planejamento no trata apenas das decises sobre o futuro, mas questiona principalmente qual o futuro de nossas decises. O Planejamento ao ver (e simular) o futuro amplia o exame do presente, alterando-lhe as condies, o que promove o futuro desejvel e possvel. Se tentamos submeter o ritmo do desenvolvimento dos acontecimentos vontade humana devemos imediatamente pensar que governar em situaes complexas exige exercer a prtica do planejamento estratgico at seu ltimo grau. Para atingir este objetivo ser necessrio entender e ultrapassar muitos pr-conceitos em relao atividade de planejamento no setor pblico. A incorporao do paradigma da participao ao processo do planejamento prcondio para integrao metodolgica e articulao de conceitos com os processos de participao preexistentes (por exemplo: oramento participativo, consultas populares, conselhos representativos, etc...). Enquanto este ltimo radicaliza e amplifica a deciso sobre a destinao dos recursos pblicos, o planejamento estratgico, pode organizar a interveno governamental a nvel local, regional ou nacional e o processo de definio das diretrizes no forma participativa. Revisando o enfoque normativo e tradicional Os mtodos mais tradicionais de planejamento so extremamente normativos, impessoais e se dizem neutros, pois se pretendem amparados na boa tcnica de planejamento. Este o caso, por exemplo, de toda a tradio do planejamento macroeconmico que se organizou em torno do uso de modelos economtricos para processo participativo. Ou seja, a participao um processo que exige planejamento prvio e o planejamento de governo pode ser feito de
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projeo de taxas de crescimento e outras variveis (ver captulo I). Retomamos sinteticamente como se estruturam teoricamente tais vises: H sempre um ator que planeja e os demais so considerados simples agentes econmicos com reaes completamente previsveis. O planejamento pressupe um sujeito que planeja, o Estado, e um objeto que a realidade econmica e social. O primeiro pode controlar o segundo. As reaes dos demais agentes ou atores so previsveis porque seguem leis e obedecem a prognsticos de teorias sociais bem conhecidas. O Diagnstico prcondio para o planejamento, ele verdadeiro e objetivo (segue do comportamento social) , portanto, nico possvel, no h explicaes alternativas dos demais atores. O sistema gera incertezas, porm so numerveis, previsveis enquanto tais, no h possibilidade de surpresas no-imaginveis. O ator social que planeja no controla todas variveis. Estas so consideradas no importantes ou determinantes; controladas por outros atores. H nesta viso, uma aparente governabilidade, gerada pela iluso de que as variveis no controladas simplesmente no so importantes. A governabilidade e a capacidade de governar so reduzidas e absorvidas, em ltima instncia, pela aparente pujana do projeto poltico (que verdadeiro per si e portanto, autolegitimado). Neste cenrio, s h uma teoria e tcnica de planejamento. Alm do mais, suas deficincias no aparecem como problema a ser resolvido, os dirigentes se concentram mais nas relaes de mando e hierarquia e no tempo gasto na tentativa de corrigir a ineficcia dos projetos (gestados convencionalmente). Uma concepo mais estratgica de planejamento Uma concepo estratgica de planejamento parte de outros postulados. A eficcia do plano depende da eficcia das estratgias dos oponentes e dos aliados. No h uma nica explicao para os problemas, tampouco uma nica tcnica de planejamento e monoplio do Estado. Neste modelo de poder compartilhado a teoria normativa e tradicional do planejamento perde quase toda sua validade. Normalmente pensamos tm um comportamento previsvel ou no so
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que
se nada deve mudar
porque o planejamento muito eficaz, embora
desnecessrio. Por outro lado, se tudo est rapidamente mudando o planejamento pouco eficaz, embora muito necessrio. Este paradoxo aparente se dissolve quando abandonamos a idia equivocada que associa o planejamento ao exerccio inconseqente da pura futurologia. Pensar estrategicamente neste novo enfoque pressupe colocar as relaes iniciativa-resposta de agentes criativos no lugar das relaes causa-efeito, tpica dos sistemas naturais. O clculo de planejamento sempre interativo porque, sendo a eficcia do nosso plano dependente da eficcia do plano dos outros atores, h um componente de incerteza primordial, que diferente de processos sociais repetitivos ou das relaes das cincias naturais. H, portanto, uma carga intensiva em formulao de estratgias e recursos de gesto, o oposto ao plano-livro esttico e tradicional. O ator que planeja est inserido num jogo de final aberto, onde o prprio tempo j tem conceitos diferenciados conforme a percepo de mltiplos agentes em situao de poder compartilhado. Isto no quer dizer, entretanto que se rejeitem instrumentos e ferramentas metodolgicas comumente utilizadas no planejamento normativo, ao contrrio, tais ferramentas adquirem uma utilizao ainda mais pragmtica e eficaz. Pode-se resumir os postulados tericos deste enfoque metodolgico nos seguintes argumentos: O sujeito que planeja est includo no objeto planejado. Este por sua vez constitudo por outros sujeitos/atores que tambm fazem planos e desenvolvem estratgias. Deste contexto surge o componente de incerteza permanente e o clculo interativo que exige intensa elaborao estratgica e um rigoroso sistema de gesto. O carter modular do enfoque estratgico deriva desta necessidade de redimensionar, agregar, combinar diferentes operaes em diferentes estratgias. O diagnstico tradicional, nico e objetivo, j no existe mais, no lugar surgem vrias explicaes situacionais. Como os demais atores possuem capacidades diferenciadas de planejamento, a explicao da realidade implica em diferentes graus de governabilidade sobre o sistema social. No h mais comportamentos sociais previsveis e relaes de causa-efeito estabelecidas. O juzo estratgico de cada ator determina a complexidade do jogo
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aberto e sem fim. A realidade social no pode mais ser explicada por modelos totalmente analticos, a simulao estratgica assume nesse contexto uma relevncia destacada. O planejamento deve centrar sua ateno na conjuntura, no jogo imediato dos atores sociais, o contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem entre o conflito, a negociao e o consenso, onde tudo se decide. Na conjuntura concreta acumula-se ou no recursos de poder relacionados ao balano poltico global das aes de governo. por isso que planeja quem governa. Quem tem capacidade de deciso e responsabilidade de conduzir as polticas pblicas deve obrigatoriamente envolver-se no planejamento. A atividade de coordenao, assim, indissocivel do planejamento, que tambm, uma opo por um tipo de organizao para a ao, que se refere a oportunidades e problemas reais. Os problemas sociais so mal-estruturados, no sentido de que, no dominamos, controlamos e sequer conhecemos um conjunto de variveis que influenciam os juzos estratgicos dos demais agentes sociais envolvidos. No h portanto como determinar com exatido as possibilidades de eficcia do plano ou os resultados esperados em cada ao. Governar com plano estratgico mais do que resolver problemas significa promover um intercmbio de problemas quando nosso objetivo que problemas mais complexos e de menor governabilidade cedam lugar a outros menos complexos e de maior governabilidade. O planejamento no monoplio do Estado, nem de uma fora social situacionalmente dominante. O planejamento sempre possvel e seu cumprimento no depende de variveis exclusivamente econmicas, qualquer ator, agente ou fora social tem maior ou menor capacidade de planejamento e habilidades institucionais. A viso normativa e a viso estratgica no existem em estado puro na prtica do planejamento e nas tcnicas de governo, embora a maioria dos rgos pblicos trabalhe sobre influncia predominante da primeira. Esta concepo, portanto, recoloca o planejamento como um amplo processo de reorganizao administrativa, intensivo em gesto, capaz de apoiar o redesenho organizativo e otimizar a produo dos servios pblicos.
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O Planejamento Estratgico na perspectiva participativa O Planejamento Estratgico e Participativo assume as suposies do planejamento situacional baseando-se nos seguintes fundamentos: uma Mediao entre o Presente e o Futuro. Todas as decises que tomamos hoje tem mltiplos efeitos sobre o futuro porque dependem no s da minha avaliao sobre fatos presentes, mas da evoluo futura de processos que no controlamos, fatos que ainda no conhecemos. Portanto, os critrios que utilizamos para decidir as aes na atualidade sero mais ou menos eficazes se antecipadamente pudermos analisar sua eficcia futura, para ns mesmos e para os outros. Qual o custo da postergao de problemas complexos? Que tipo de efeitos futuros determinada poltica pblica resultar? Estes impactos futuros aumentaro ou diminuiro a eficcia do nosso projeto de governo? Tais perguntas dizem respeito ao necessrio exerccio de simulao e previso sobre o futuro, quando devemos adotar mltiplos critrios de avaliao30 e deciso. necessrio prever possibilidades quando a predio impossvel: na produo de fatos sociais, que envolvem mltiplos atores criativos que tambm planejam, a capacidade de previso situacional e suas tcnicas devem substituir a previso determinstica, normativa e tradicional que observa o futuro como mera conseqncia do passado. Decorre desta percepo a necessidade de elaborar estratgias e desenhar operaes para cenrios alternativos e muitas vezes, no imaginveis. Capacidade para lidar com surpresas: o futuro sempre ser incerto e nebuloso, no existe a hiptese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais, mesmo prximo desta condio h sempre um componente impondervel no planejamento. Devemos ento, atravs de tcnicas de governo apropriadas, preparar-nos para para surpresas,
avaliar deriva de valia ou valor, fazer uma avaliao significa em ltima instncia atribuir um valor, determinar uma valia s coisas, processos, pessoas e situaes.
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enfrentar surpresas com planos de contingncia, com rapidez e eficcia, desenvolvendo habilidades institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano. Mediao entre o Passado e o Futuro: o processo de planejamento estratgico se alimenta da experincia prtica e do aprendizado institucional relacionados aos erros cometidos. Portanto ser preciso desenvolver meios de gesto capazes de aprender com os erros do passado e colocar este conhecimento a servio do planejamento. Mediao entre o Conhecimento e a Ao: o processo de planejamento pode ser comparado a um grande clculo que no s deve preceder a ao, mas presidi-la. Este clculo no bvio ou simples, influenciado e dependente das mltiplas explicaes e perspectivas sobre a realidade, s acontece, em ltima instncia, quando surge a sntese entre a apropriao do saber tcnico acumulado e da expertise poltica. um clculo tcnico-poltico, pois nem sempre a deciso puramente tcnica mais racional que a poltica, e vice-versa. O clculo estratgico dissociado da ao, ser completamente suprfluo e formal. Por sua vez, se a ao no for precedida e presidida pelo clculo estratgico, a organizao permanecer submetida improvisao e ao ritmo da conjuntura. qualificador da participao: Como a ningum dado o monoplio do clculo estratgico, a participao passa a ser um condicionante do mtodo. Ver a organizao e suas interaes polticas e institucionais no exclusivo das direes e at mesmo necessrio que as partes tenham sua viso particular do todo, organizada e sistematizada pelas mediaes necessrias e prprias das suas atividades. Assim, a capacidade de realizao da organizao decorre da capacidade tambm de suas reas internas compreenderem o papel que desempenham como parte indissociada do conjunto, bem como, de suas capacidades executivas. Assim, as reas da organizao e suas respectivas equipes, atravs da sua viso singular, so indispensveis para conformar o todo, disso resultando que o imperativo da participao no apenas um momento poltico de dilogo simultneo das partes entre si com a direo, mas momento instituinte da capacidade mais universal da organizao. Desta maneira, a
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participao no apenas bem vinda por promover a integrao e harmonia na organizao, mas porque permite apreender a realidade situacional com muito maior capacidade e bom senso, garantindo a execuo desejvel aos projetos planejados. Participar, neste sentido, instituir uma prtica social na qual os interlocutores possuem conhecimentos sob pontos referenciais diferentes, mas podem ser integrados produzindo novas snteses mais consensuais. Participar repensar o saber em confronto com outros saberes, fazer com e no para. O enfoque proposto de planejamento, portanto, no um rito burocrtico ou um conhecimento que possa ser revelado a alguns e no a outros, mas uma capacidade pessoal e institucional de governar, de fazer poltica no sentido mais original deste termo. O processo de planejamento no substitui a percia dos dirigentes, nem o carisma da liderana, ao contrrio, aumenta sua eficcia porque coloca estes aspectos a servio de um projeto poltico coletivo. Neste modo de ver a poltica, o governo e o planejamento ningum detm o monoplio sobre o clculo estratgico e sistemtico sobre o futuro, h uma profunda diferena em relao ao antigo planejamento do desenvolvimento econmico e social to comuns nos rgos de planejamento de toda Amrica Latina e particularmente na tradio brasileira. 2. A metodologia proposta
A Metodologia do Planejamento Estratgico com enfoque Participativo tem sua principal inspirao no Planejamento Estratgico Situacional - PES, originalmente elaborado por Carlos Matus e com as adaptaes produzidas pela trajetria de aplicao deste e outros mtodos em inmeros governos, organizaes pblicas e do terceiro setor (ONGs, associaes de classe, cooperativas, etc...).31 Duas adaptaes, entretanto, foram introduzidas no mtodo original a fim de harmonizar o mtodo s finalidades do planejamento de estruturas administrativas
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governamentais, distintas do conceito original e amplo de Governo, concebida pelo modelo inspirador de Matus. A fim de adaptar metodologicamente o propsito original do PES s condies de planejamento de um Governo que, por conseguinte, possui j suas Diretrizes Polticas Gerais (derivadas de um programa debatido eleitoralmente) o que inclui a diretividade dos seus rgos e instituies subordinadas tornou-se necessrio redefinir o desenho da identificao de problema, introduzindo tais diretividades no mtodo como passo inicial. Essa operao de alterao e adaptao, resultou em admitir-se que a contextualizao somente pode ter sentido poltico estratgico, se condicionada diretividade do Programa de Governo equivalente nos seus rgos e instituies. Isto significa que enfrentar os problemas implica em identific-los respondendo propositivamente, em funo da direcionalidade imposta pela Programa de Governo. Vale dizer de modo reduzido que, identificar e enfrentar os problemas, no planejamento estratgico, consiste em responder a pergunta: quais os problemas reais que impedem ou dificultam a realizao das metas inscritas no Programa Poltico do Governo do rgo, instituio, programa, agente, etc..., a ele relacionado e subordinado politicamente? Adota-se, portanto, a suposio de que um programa de governo, constitudo como tal, j por si s uma primeira sntese direcional face aos macro problemas de conjuntura, prvia a declarao de problemas original. Aqui o conceito de programa deve ser tomado em sentido amplo, ou seja, vale para explicar, por exemplo, as diretrizes gerais dos programas eleitorais debatidos em processos eletivos, como tambm se aplica para toda e qualquer direcionalidade (diretriz, objetivos, metas estratgicas) que orientam uma gesto determinada qualquer, numa empresa pblica, numa organizao prestadora de servios, numa entidade da administrao direta ou grupos executivos formados para cumprir tarefas especficas. As noes intrnsecas de problema, desenvolvidas no mtodo original, permanecem intactas, pois pressupe-se no planejamento estratgico que a colocao e identificao dos problemas implica numa estrutura lgica, numa estruturao sistmica
As prticas de planejamento de projetos pblicos e mesmo de instituies tem combinado vrios mtodos com graus diferentes de complexidade e aplicao, especialmente os mtodos Zopp e o Quadro Lgico - logical framework ou DRP (detalhados no capitulo III).
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e resultado,
entre aparncia e essncia de eventos, estruturando causa quem est envolvido, onde, quando e como...
identificando causa e efeito, tendo como eixos avaliativos da situao problematizada: Assim, para o planejamento estratgico, o problema assume a mesma dimenso que no PES, pois tanto neste como naquele, problema ser sempre a causa de uma impossibilidade, de uma fragilidade ou de uma inexistncia. Portanto, a caracterizao dos problemas centrais, tambm chamados ns-crticos que devemos atacar com o planejamento ou ao estratgica, em nada se afeta partindo-se do modelo adotado pelo planejamento estratgico, com enfoque participativo. Dir-se-ia que ao contrrio, agua-se a noo descritiva da realidade a ser enfrentada e planejada, pois fundamentalmente desejamos que o Programa de Governo - democraticamente eleito seja realizado com a mxima eficincia e eficcia possveis. A segunda alterao/adaptao metodolgica de fundo, a partir do original PES, consiste na introduo da categoria participao como ontolgica do mtodo de planejamento. O pressuposto da participao decorre da raiz do mtodo de governar democrtico, que assume no plano social macro essa identidade intrnseca. Um Governo democrtico governa atravs da participao democrtica da cidadania. A materializao da teoria se d quando ela produto da prxis. Como se tem por certo que a teoria somente se torna realidade material, se for assumida na prtica por quem a implementa, a fora das idias do planejamento desejado sero as idias das foras polticas que as materializam. Disso resulta que, aquele que executa deve planejar, mas tambm que absolutamente pertinente que a atividade prtica seja uma atividade prtico-crtica. Para atender o pressuposto necessrio e orgnico da funo governar a necessidade executiva o planejamento estratgico com enfoque participativo estabelece a participao democrtica numa forma de regime de escala, ou por momentos de representatividade. Permite-se assim, a ao executiva sobre as deliberaes do plano, sem comprometer a sondagem constante e o monitoramento contnuo da prpria execuo dos planos, possibilitando incorporar as movimentaes situacionais dos atores e processos. Tal caracterstica no somente confere versatilidade ao estilo democrtico, como potencializa os escassos recursos de tempo,
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em especial dos gestores que, como condio do planejamento, precisam participar de todas suas etapas - condio promotora da efetiva governabilidade interna do planejamento. A qualidade desta metodologia a de amplificar o potencial resolutivo do Programa de Governo e ao mesmo tempo incluir a participao como categoria central. A idia geral de participao no planejamento estratgico associa o envolvimento consciente dos servidores pblicos com os compromissos de gesto resultantes do prprio processo que os coloca como protagonistas centrais. Sua realizao impe um corpus Exige uma dinmica que pedaggico que lhe corresponda em forma e contedo.
empregue, na transmisso e capacitao das habilidades aplicativas do mtodo, as mesmas categorias sob as quais se estrutura. Disso deriva seu poder pedaggico intrnseco, pois o prprio domnio da metodologia implica na realizao crtica da prtica que inspira. Considera-se que no possvel apreender o mtodo, sem faz-lo de modo prtico, aplicando sua tcnica sobre um modelo real capaz de permear concreticidade e crtica ao amadurecimento do prprio aprendizado.
ASPECTOS E PROCEDIMENTOS (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) Objeto do Planejamento Explicao da realidade Concepo de Plano Anlise estratgica Atores Sociais Conceito de Operao Papel da Gesto Agenda da direo Prestao de Contas Gerenciamento do Plano PLANEJAMENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO Situao passiva Situao ativa e complexa Baseada em diagnsticos e leis Apreciao situacional Normativo e prescritivo Jogadas sucessivas e apostas Consulta de especialistas Anlise de viabilidade tcnopoltica Genricos Especficos e com trajetrias definidas Ao isolada do plano Medio entre plano e ao No um problema do plano onde tudo se decide, momento central do plano. Domnio das urgncias e Domnio das importncias e do improvisao planejamento estratgico No h ou tem funo ritual. sistemtica e orienta a qualificao da gesto. Gerncia por setores ou Gerncia por Operaes, domnio departamentos, domnio da rotina da criatividade, intensivo em gesto. PLANEJAMENTO TRADICIONAL
Momentos e mtodo Algumas advertncias metodolgicas prvias e cautelares so necessrios para o encadeamento do roteiro proposto:
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Mais do que um conjunto de tcnicas, o que pretende-se construir e disponibilizar coletivamente um enfoque metodolgico baseado na viso estratgica e situacional que incorpore radicalmente elementos de emancipao, liberdade e participao das pessoas. Neste sentido cada processo de planejamento, seja institucional (numa secretaria, empresa pblica, autarquia ou fundao, por exemplo) ou por Projeto/Tema especfico, deve ser pensado particularmente com as devidas adaptaes metodolgicas. Os princpios tericos e postulados metodolgicos necessariamente devem sofrer mediaes a partir da trajetria e clima interno da organizao, da conjuntura do planejamento, do momento em que ele se realiza e do projeto poltico-institucional da direo.
Nada adianta adotar a linguagem e as palavras do planejamento estratgico e participativo se no houver vontade poltica para disponibilizar os meios necessrios na organizao para garantir que haver acompanhamento permanente dos fatos da conjuntura, cotejamento com o plano elaborado, redesenho das aes e busca dos objetivos planejados. no cotidiano, no dia-a-dia, que o plano prova ou no sua eficcia, para isso, as prticas de trabalho e as culturas organizacionais departamentalizadas e verticalizadas tem que ser duramente combatidas. Afinal, a participao, como categoria organizadora do Estado, no s uma questo ideolgica, mas tambm gerencial e administrativa.
As ferramentas e tcnicas metodolgicas propostas (matrizes, diagramas, tcnicas de priorizao de idias) so apenas instrumentos a servio de uma concepo metodolgica determinada. Este mtodo, por seu turno, est impregnado de concepes tericas sobre a sociedade, o Estado, a ao humana e a produo de fatos sociais. Um erro comum acontece quando inadvertidamente tomamos as tcnicas pelos mtodos ou os mtodos pelas snteses terico-ideolgicas que os informam. O fundamental para a eficcia do processo de planejamento a plena conscincia do grupo de planejamento sobre quais so os marcos tericos e os princpios que esto orientando o uso dos mtodos e a aplicao desta ou daquelas tcnicas que, de resto, so adaptadas de acordo com as circunstncias concretas.
A tecnologia de aplicao do mtodo implica em visualizao permanente de todos os passos constitudos pelo grupo. Para cumprir este objetivo so sugeridas vrias
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matrizes (em anexo) que sistematizam os passos e guardam coerncia com o roteiro proposto. A coerncia interna do enfoque participativo e estratgico do planejamento, no plano geral, decorre de quatro grandes momentos, que podem ser recursivos e no-lineares, mas que representam um sequenciamento lgico da elaborao terica do planejamento. A seguir as caractersticas bsicas dos quatro grandes momentos. Momento Explicativo (explicar posicionanando-se) O momento explicativo tem como categoria central a noo de problema. No planejamento tradicional a realidade dividida em setores e o mtodo dos planejadores to fragmentado quanto so os departamentos dos rgos de planejamento. O conceito de setor, alm de muito genrico e pouco prtico, uma imposio analtica. O planejamento estratgico situacional prope trabalhar com o conceito de problemas. A realidade composto de problemas, oportunidades e ameaas. Esta categoria permite sintetizar a noo de explicao da realidade em suas mltiplas dimenses (interdisciplinar) com a noo de direcionalidade do ator: saber selecionar e identificar problemas reais (atuais ou potenciais) e distinguir causas de sintomas e conseqncias j mudar radicalmente a prtica tradicional dos diagnsticos convencionais. Explicar a realidade por problemas tambm permite o dilogo e a participao com setores populares que afinal sofrem problemas concretos e no setores de planejamento, alm de facilitar a aproximao entre tcnicos e polticos. Na explicao da realidade temos que admitir e processar a informao relativa a outras explicaes de outros atores sobre os mesmos problemas, isto , a abordagem deve ser sempre situacional, posicionada no contexto. Em resumo, explicar dialogar com a situao. Momento Normativo (definir o que se quer fazer) a instncia onde se desenha o plano. Aps a identificao, seleo e priorizao de problemas, bem como o debate sobre as causas, sintomas e efeitos estamos prontos
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para desenhar o conjunto de aes ou operao necessrias e suficientes para atacar as causas fundamentais dos problemas (tambm chamadas de Ns Crticos). Esta a hora de definir o contedo propositivo do plano. O central planejamento esperada. neste processo de objetivo discutir a eficcia de cada ao e qual a situao -
Isso s pode ser feito relacionando-se os resultados desejados com os
recursos necessrios e os produtos de cada ao. Os planos normativos normalmente terminam aqui, onde o planejamento situacional apenas comea, para que aes tenham impacto efetivo e real na causa dos problemas h ainda dois passos ou momentos fundamentais, o estratgico e o ttico-operacional. Momento Estratgico (construir viabilidade poltica) a criao de possibilidades, a construo da viabilidade do plano. Se a realidade social no pode ser fragmentada em diferentes setores, se outros jogadores existem e tem seus prprios planos, se o indeterminismo e as surpresas fazem parte do cotidiano, ento o debate sobre a viabilidade estratgia das aes planejadas no s necessrio como indispensvel. Toda estratgia uma explorao consciente do futuro, ela resulta da situao diferenciada dos vrios atores em relao problemas, oportunidades e ameaas. A parte a grande quantidade de conceitos envolvendo o termo estratgia aqui vamos adot-la com um conjunto de procedimentos prticos e tericos para construir viabilidade para o plano, para garantir sua realizao com mxima eficcia. Dois instrumentos-processos cabem aqui: a anlise de cenrios e a anlise criteriosa dos demais atores sociais ou agentes. Os cenrios representam distintas reflexes, limitadas pela qualidade da informao disponvel, sobre possveis arranjos econmicos, institucionais, polticos, sociais, etc., capazes de influenciar positiva ou negativamente a execuo das aes planejadas no futuro. Ao permitir a simulao sobre as condies futuras os cenrios permitem a antecipao das possveis vulnerabilidades do plano e a elaborao de planos de contingncia necessrios para minimizar os impactos negativos. J a anlise dos demais agentes envolvidos no espao do problema-alvo do plano imprescindvel para identificar o possvel interesse e motivao de cada um e o tipo de presso que (ou ser) exercida
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em relao s aes planejadas. obvio dizer que a elaborao de cenrios e o estudo do outro s tem um grande objetivo: desenhar as melhores estratgias para viabilizar a mxima eficcia ao plano. Momento Ttico Operacional (atuar na conjuntura) o momento de fazer, de decidir as coisas, de finalmente agir sobre a realidade concreta. quando tudo se decide e por isso do ponto-de-vista do impacto do plano o momento mais importante. Neste momento importante debater o sistema de gesto da organizao e at que ponto ele est pronto para sustentar o plano e executar as estratgias propostas. Para garantir uma resposta positiva ser preciso acompanhar a conjuntura detalhadamente e monitorar no s o andamento das aes propostas, mas tambm a situao dos problemas originais. Deve-se reavaliar criticamente todo o processo interno de tomada de decises, o sistema de suporte direo, como os sistemas de informaes, devem ser revistos e reformulados. Outros temas vitais neste momento so a estrutura organizacional, o fluxo interno de informaes, a coordenao e avaliao do plano, o sistema de prestao de contas, as ferramentas gerenciais existentes e necessrias e finalmente a forma, dinmica e contedo da participao democrtica na conduo do plano. No podemos esquecer que o planejamento estratgico s termina quando executado, o oposto viso tradicional do planolivro que, separando planejadores dos executores, estabelecia uma dicotomia insupervel entre o conhecer e o agir. 3. A construo do mtodo: um roteiro de aplicao
As Declaraes Estratgicas o incio Este momento o equivalente a um Planejamento Institucional, realizado pela direo da organizao, que estabelece o norte estratgico, os grandes macro-objetivos
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institucionais propostos pelo jogo social32. Ele ser o ponto de partida do seminrio de Planejamento Estratgico mais amplo. Neste passo ser definida a misso, uma imagem de futuro, os valores e as diretrizes estratgicas da organizao. Planejamento Institucional Planejamento Estratgico Planejamento Operacional
A misso: o que ? a atividade essencial da finalidade e razo da existncia de uma organizao. Esta definio serve para qualquer instituio pblica, seja da Administrao Direta ou da Indireta ou organizaes sociais e sem fins lucrativos. Contudo h uma distino que se deve adotar na caracterizao deste conceito,em relao a como entendido pelo setor privado ou mercantil. Esta caracterizao importante em razo da reduzida produo terica desse conceito, vinculando-o atividade pblica. No setor privado, pode-se escolher livremente a misso que se desejar, desde que atenda ao reclame de seu pblico alvo, a um determinado foco, uma certa qualificao ou excelncia e se incorpore imagem via misso de valores dignificantes apontando em direo a aceitao social e sobretudo mercadolgica da empresa pela relevncia da atividade. Em ltima instncia, no setor privado a razo de existncia da empresa sancionada ou no pelo mercado, a perspectiva de demanda presente ou expectativa futura de realizao que justifica a existncia da entidade.
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A teoria matusiana de planejamento usa com frequncia a metfora do jogo para explicar o posicionamento histrico dos atores sociais, o jogo composto de situaes no sentido hermenutico, isto , impossvel saber-se plenamente onde se est e como vo agir os demais. Estes conceitos so muito prximos aos conceitos de Pierre Bourdieu de habitus estruturas mentais e sociais que condicionam a ao e o espao de sociabilidade e campo espaos sociais onde os atores medem relaes de fora e cujas regras de funcionamento derivam desta prpria disputa. Para aprofundar esta comparao entre Matus e Bourdieu consultar o livro O Campo da ateno sade aps a Constituio de 1988: uma narrativa de sua produo social, cap. II, 2002, tese de doutoramento de Maria Ceci Misoczky.
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No setor pblico, a misso de qualquer de suas instituies deriva de um permissivo legislativo. Ela est condicionada s regras de responsabilidade do jogo macroinstitucional, no h liberdade imediata de arbtrio por parte do gestor na definio da razo de existncia de uma organizao pblica. Uma disfuno de tal natureza geraria tenses entre a conduta do governo e a legalidade pr-constituda, o que pode inclusive, ser uma opo consciente que forma parte da direcionalidade do governo. Note-se que o empreendimento privado necessita de aprovao social, de uma imagem que o pblico em geral e o alvo mercantil, em particular, perceba no empreendimento, como inserida nos valores sociais amplamente aceitos e os dignifique. Em outra posio esto as organizaes de natureza estatal, criadas pelo poder pblico atravs de processos legislativos genunos e pelo poder constituinte de Governo. Nestas, o carter e essncia de sua misso so previamente definidos pelo poder que as criou. Neste caso, a definio da misso da organizao deve coincidir com suas finalidades expressas no ato constituinte. Qualquer alterao nesse princpio supe uma alterao da sua criao. Isto no significa que sua misso no possa ser alterada. Todavia, a complexidade social que impe tal escolha - modificar a misso de uma instituio pblica, implica numa estratgia de carter e essncia derivadas da construo da hegemonia poltica e social. nesta perspectiva poltica que um rgo de Estado sistematicamente tensionado pelo projeto de governo. Este tensionamento que constitui a matria prima da governabilidade, isto , pergunta-se sempre at que ponto (e qual o limite?) em que os formatos e desenhos institucionais prvios devam se adaptar (ou no) aos programas eleitos ? Sob esta perspectiva faz sentido diferenciar o que seria uma misso institucional, que independe da vontade poltica do gestor, do seu prprio programa de governo legitimamente constitudo. A misso de uma organizao possui uma certa estabilidade, assim como a viso de futuro de sua direo, alguns fatores devem estar presentes na sua constituio: (a) as necessidades que a instituio procurar satisfazer em relao s expectativas da sociedade, (b) os servios que ir oferecer, (c) os pblicos ou grupos sociais
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beneficirios e por fim (d) a maneira como atender seu pblico-alvo, o que est relacionado aos valores que adotar no seu dia-a-dia. por isso que a misso deve sempre que possvel responder as perguntas: O que a organizao faz ? Para quem ela faz o que faz ? Como ela faz o que faz ? A viso de futuro: o que ? o sentido da direcionalidade da instituio. aquele estgio que desejamos alcanar, dentro de um parmetro de realidade, em um determinado espao temporal. Corresponde a um futuro desejado e possvel de ser alcanado, para o qual sero fixados objetivos estratgicos. Cuida a viso de dotar a organizao de um sonho possvel e tangvel, para o qual as energias devem ser dedicadas. O debate em torno da viso de futuro deve habilitar a construo de uma imagem capaz de polarizar atenes e mobilizar coraes e mentes da organizao. Tal imagem no se confunde com a Misso, mas a completa e atualiza em um plano superior. A viso deve materializar uma ambio coletiva, capaz de criar um clima de envolvimento e comprometimento compartilhado, seu enunciado deve ser claro e objetivo, desafiador, irradiador de otimismo e positividade. Os valores da organizao: o que so? So os princpios que orientam a prtica organizacional. Mediatizados pela definio que melhor caracteriza o sentido de sua realizao. Toda organizao, pblica ou privada, possui valores que busca realizar. Tais valores exigem evidenciao para que todos os envolvidos possam analisar sua efetivao prtica. O debate coletivo sobre os valores prezados e cultivados pela organizao permite elucidar e declarar muitas vezes com tensionamentos necessrios as condies efetivas de clima organizacional, das relaes interpessoais, do processo decisrio interno e das prticas organizativas mais dominantes.
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Assim os valores de uma organizao representam sempre as idias fundamentais em torno das quais se organiza a instituio, so as convices dominantes, as crenas bsicas. Devem servir sempre como fonte de orientao e inspirao no local de trabalho, so fundamentalmente idias e simbologias motivadoras que do coerncia e unidade de trabalho. Os valores de uma organizao pblica, por exemplo, podem se referir qualidade dos seus servios, a democratizao e transparncia, eqidade, tica na funo pblica e responsabilizao social, etc... As diretrizes estratgicas : o que so? So os rumos-direes-sentidos que devem ser perseguidos para a escolha de objetivos, projetos e metas, conformados por polticas, deduzidos da Misso e Viso da Instituio, mas sobretudo, do programa de governo. uma linha-guia, norteada pelos prprios objetivos, ou pela interpretao das polticas. As Diretrizes Estratgicas definidas pela Direo poltica do rgo constituem-se em input para a fase seguinte, devendo, portanto, serem apresentadas para todos os servidores e em especial aos participantes dos diferentes fases do Planejamento Estratgico com enfoque participativo. Ao estabelecerem uma direcionalidade para o rgo, as Diretrizes Estratgicas devem ser intensivas e focalizadas, ou seja poucas e boas, pois elas iro condicionar todas as etapas seguintes. As diretrizes devem constituir materialidade e significncia para a misso, assegurar coerncia com a viso de futuro e compatibilidade plena com os valores institucionais. Quem participa? o momento instituinte da Direo do rgo, indelegvel e indispensvel para desencadear todo o processo de planejamento e gesto estratgica. No se pode delegar a outras instncias da organizao uma possvel interpretao das diretrizes da direo, ela mesma deve traduzir sua leitura do programa de governo para o processo de planejamento.
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Como fazer? Deve decorrer da adaptao reflexiva, sobre a instituio a ser planejada, deduzindo das diretivas fundantes, a Misso, uma Viso de Futuro, as Diretrizes Polticas do Programa de Governo. Tais diretivas, para se constiturem num corpus poltico que agregue e potencialize a organizao devem ser compartilhadas de forma clara e consolidada pela alta direo do rgo. Quadro 1: Matriz das Declaraes Estratgicas (VER ANEXO) Misso Viso de Futuro Valores institucionais Diretrizes estratgicas Porque a organizao existe ? Onde queremos chegar no futuro ? O que valorizamos no nosso convvio ? Quais os caminhos a percorrer para chegar ?
Decidindo coletivamente o plano estratgico o passo seguinte A constituio de um Comit de Planejamento ou Grupo de Planejamento dentro da organizao o primeiro passo para desencadear o planejamento estratgico no mbito do conjunto da organizao. Sua tarefa ser organizar e sistematizar as Declaraes Estratgicas da alta Direo, de modo a torn-las acessveis toda organizao e preparar a ampliao participativa do processo. A constituio desse Comit de exclusiva responsabilidade da Direo do rgo que indicar sua composio e coordenao. Sua existncia culmina com a definio, j no mbito do Seminrio Geral, de novos componentes que iro, ento, constituir, o Comit de Gesto, junto aos originrios do Comit de Planejamento, com a coordenao indicada pela Direo do rgo. Resumindo, sugere-se que aps tomada a deciso poltica-institucional de fazer o planejamento, a direo delegue a uma fora-tarefa (um grupo de trabalho ou comisso) a incumbncia pela organizao e preparao do processo amplo, ou seja, dos seminrios de planejamento at a elaborao do
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documento final. Durante o seminrio este grupo deve transformar-se num coletivo de gesto do plano elaborado incorporando a representao do prprio grupo de planejamento que desenhou o plano durante os seminrios. H trs boas razes para este formato: (a) o planejamento sempre um processo constituinte da organizao em que a prpria direo deve submeter-se aos seus resultados, da a importncia poltica e operacional em delegar a um grupo externo a preparao do processo com maior iseno, (b) o GT de planejamento alm de assumir todas as tarefas materiais de organizao do processo (preparao do evento, logstica, agendas, etc...), organiza e garante a eleio dos representantes dos funcionrios para os seminrios de planejamento, isto essencial para garantir a natureza participativa do mtodo e no pode ser resumido ao cumprimento de uma tarefa meramente tcnica, por fim (c) o GT o embrio de uma comisso que vai acompanhar a execuo do plano funcionando como subsdio permanente direo da organizao. Em algumas experincias de maior radicalidade democrtica o comit de gesto do plano praticamente absorveu a direo da organizao, porque executar o plano implica, de fato, em dirigir e governar.
A anlise situacional da organizao iniciando o seminrio de planejamento
O que ?
a anlise coletiva da situao em que se encontra a organizao que planeja, no contexto da conjuntura, consideradas as declaraes estratgicas propostas pela direo poltica do rgo. o momento de introduo do seminrio geral. Qual objetivo ? O objetivo deste passo crucial para viabilizar o processo do planejamento estratgico, com enfoque participativo. Em primeiro lugar preciso reconhecer que a proposio de diretrizes estratgicas para o rgo especfica da funo de governo exercida pela
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direo. Este atributo est legitimado pelo processo de escolha eleitoral democrtica e fundante do incio do processo de planejamento. Nesta fase a direo submete reflexo conjunta do grupo de planejamento a Misso, os Valores norteadores, a Viso de futuro, e as Diretrizes Estratgicas. Os objetivos so: (1) Tornar clara e transparente para todo o grupo onde a direo quer chegar, quais destas diretrizes. (2) (3) Garantir ao conjunto dos participantes (staff, gerentes e representantes dos funcionrios) a crtica s orientaes gerais da direo. Criar situao de assimilao/reflexo por parte dos funcionrios, em relao s diretrizes. Mesmo que haja discordncia ou antagonismos aparentemente irreconciliveis entre os participantes do seminrio (os funcionrios eleitos, por exemplo) vital que todos tenham a mesma compreenso das diretrizes, ou seja, falem a mesma lngua. (4) Construir uma soluo de compromisso com o grupo de participantes (especialmente aqueles no vinculados direo) em relao s diretrizes propostas. Ou seja, exercitar a prtica do convencimento pela racionalidade argumentativa, pelo livre debate de idias. Como fazer ? O facilitador - consultor externo, moderador ou coordendor - (no aconselhvel a apresentao por membro da direo) deve apresentar o Planejamento Institucional que contm as principais informaes sobre a avaliao situacional do rgo. A seguir deve-se debater a partir da misso, viso de futuro, valores, anlise de oportunidades e ameaas at chegar nas diretrizes estratgicas. importante deixar claro que as Diretrizes so prerrogativas da direo, porm elas no esto acima, nem abaixo, da crtica do coletivo presente ao seminrio. Este deve, se for o caso, propor formulaes alternativas com leituras diversas para convergncia de expectativas e acordos internos. as grandes estratgias da organizao e quais as ameaas e oportunidades que ela visualiza para o condicionamento
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O debate tcno-poltico direto, sincero e aberto define at onde as mediaes sero necessrias. O importante assegurar o maior grau de realidade para o debate. Normalmente avaliaes situacionais auto-complacentes ou triunfalistas provocam uma falsa auto-imagem que resultar em planos ineficazes ou estratgias equivocadas. As oportunidades representam as foras impulsoras ou os fatores crticos de sucesso e podem estar relacionados a aspectos econmicos ou financeiros, oportunidades da conjuntura, caractersticas organizacionais ou de recursos humanos, potencialidades futuras do ambiente interno e externo da organizao, clima organizacional, imagem externa, cultura de planejamento, liderana, qualidade dos servios prestados, experincia, etc. A chamada anlise SWOT (ver glossrio) serve como um aquecimento estratgicos. As ameaas ou pontos fracos, tambm chamadas de debilidades, constituem tudo que a organizao faz ou deixa de fazer tornando-se distante da misso, valores e imagem de futuro. Neste momento podem constar os mesmos processos e anlises da etapa anterior, porm agora com contedo negativo. A anlise de ameaas/pontos fracos e oportunidades/pontos fortes deve ser feita relativamente ao desejo de cumprir a Misso, construir os valores e uma viso de futuro. Xavier (1999) coloca da seguinte forma esta anlise: Anlise do ambiente interno: (a) foras ou pontos fortes: aquilo que a organizao deveria estar fazendo e j est fazendo bem. So variveis que a organizao controla e executa bem. Exemplos: boa imagem junto aos clientes; existncia de bom sistema de informaes gerenciais, colaboradores comprometidos, liderana forte e atuante, cultura de planejamento, qualidade dos servios prestados, experincia acumulada, etc... (b) fraquezas ou pontos fracos: aquilo que a organizao deveria estar fazendo e no est fazendo, ou est fazendo mal. So variveis que a organizao controla, mas executa mal. Exemplos: ausncia de objetivos e metas claras, desmotivao dos colaboradores, clima de desconfiana, liderana fraca, servios de m qualidade, etc... do grupo para identificar a situao atual da organizao, particularmente os grandes gargalos e problemas relacionados aos seus objetivos
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Anlise do ambiente externo: (a) oportunidades: foras externas organizao (polticas, econmicas, sociais, tecnolgicas, legais) que, se conhecidas a tempo podem ser melhor aproveitadas enquanto perduram, dependendo das condies internas da organizao. Exemplos: facilidade de acesso a novas tecnologias, disponibilidade de maior volume de recursos por conta de linhas de crdito especiais, incentivos governamentais cultura do planejamento e avaliao de resultados, etc... (b) Ameaas ou riscos: foras externas organizao, que se conhecidas a tempo podem Ter o seu impacto minimizado. As ameaas podem concretizar-se ou no e seus impactos podem afetar ou no a organizao, dependendo de suas condies internas de neutralizao. Exemplos: instabilidade poltica dos dirigentes, falta de autonomia gerencial, greves, etc... As diretrizes sero revisitadas aps esta anlise, no sentido de fixar as grandes marcas estratgicas que, superando as ameaas e aproveitando as oportunidades, nos aproximam da misso e da imagem da organizao. Ou seja, pressupe-se que aps um exaustivo diagnstico global da situao da organizao feito pelos participantes do seminrio as condies para hierarquizao e priorizao das diretrizes estaro postas. Algumas experincias realizadas concluem esta parte inicial do evento com a definio das grandes marcas e smbolos que devero marcar a gesto. Quem faz ? O Grupo de Planejamento em plenria, a princpio. Pode-se conforme as circunstncias (para ganhar tempo, por exemplo) dividir o grande grupo em grupos menores para anlise de oportunidades e ameaas. vital para o planejamento que a direo poltica do organismo esteja totalmente envolvida desde este primeiro debate. Identificando, selecionando e explicando problemas o momento explicativo O que ?
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a identificao, seleo e priorizao de problemas que se constituem nos principais obstculos para o cumprimento das diretrizes estratgicas da organizao, considerada a anlise de ameaas e oportunidades.
IDENTIFICAO Tema de Insatisfao (sintomas)
ANLISE E DESCRIO (descrio e formulao de problemas), limpeza e descarte
SELEO DE PROBLEMAS (compromisso de execuo)
Qual objetivo ? O problema fundamentalmente uma situao desconfortvel para o ator que pode ser evitada. Isto , o problema deve tornar-se um centro prtico de ao, mesmo que existam variveis ligadas explicao do mesmo, sobre as quais possumos baixa governabilidade. A identificao, seleo e explicao do problema (atravs do fluxograma explicativo ou rvore do problema) passo fundamental porque dele deriva toda a construo posterior da metodologia. Na percepo de Matus (1993): Existe uma tendncia a crer que as solues so previamente conhecidas e que a explicao do problema deve acomodar-se s solues pr-concebidas. Existe tambm uma tendncia, em cada ator, a crer que sua soluo e sua explicao so as corretas. Esses vcios de irreflexo opem-se ao planejamento como processo criativo e penetrante. (p. 312) Resumo das principais vantagens metodolgicas na anlise do problema: (1) demonstra claramente que os problemas tm causas relacionadas umas s outras. (2) permite construir uma viso mais sistmica e holstica sobre possveis estratgias. (3) contribui para hierarquizar recursos escassos e focalizar as energias de gesto. (4) ajuda pedagogicamente nos processos de aprendizagem e participao internos.
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Os problemas que predominam no universos social, na gesto pblica em especial, so aqueles ditos quase-estruturados que exigem metodologias de planejamento de qualidade diferenciada. Garcia (2001) sistematizou assim a comparao entre as duas naturezas de problemas. Problema Estruturado
1. As regras do sistema que o produz so precisas, claras, invariveis e predeterminadas. Elas existem antes da soluo do problema e permanecem iguais aps a soluo. 2. O homem est fora do problema e se relaciona com ele somente para tentar resolv-lo conforme regras predeterminadas; e, se o problema solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia da soluo.
Problema Quase-Estruturado
1. O problema est determinado por regras, mas estas no so precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os atores sociais criam as regras, e s vezes as mudam para poder solucionar os problemas. 2. O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo. A eficcia de uma soluo discutvel e relativa aos problemas que seguem.
3. As fronteiras do problema e do sistema que o 3. As fronteiras do problema e do sistema que o gera esto perfeitamente definidas. No h dvidas gera so difusas. sobre onde comea e onde acaba cada coisa. 4. As regras do sistema tornam explcitos ou contm 4. Os atores sociais (ou os homens) criam implicitamente os conceitos (possibilidades e possibilidades de soluo, que no existem restries) pertinentes resoluo do problema. previamente. Os conceitos para compreender as possibilidades de soluo e suas restries no so dados necessariamente previamente. 5. O problema est isolado de outros problemas e, 5. O problema est sincrnica e diacronicamente havendo uma seqncia com outros, a soluo de entrelaado a outros; a soluo de um problema cada um no afeta a soluo dos seguintes. facilita ou dificulta a soluo de outros. 6. O espao e o tempo pertinentes ao problema so 6. O espao e o tempo so relativos a quem se definidos nas regras como fixos, ou tornam-se fixos relaciona com o problema a partir de diferentes para quem se relaciona com ele. posies. 7. As variveis que constituem o problema so 7. O sistema criativo e suas variveis no so dadas, enumerveis, conhecidas e finitas. dadas, no so todas enumerveis, nem conhecidas e nem finitas. 8. Qualidade e quantidade no se combinam, o 8. Qualidade e problema se move em um ou outro mbito. inseparavelmente. 9. As possibilidades de soluo do problema esto contidas nas suas premissas e so finitas em nmero. As solues so conhecidas ou conhecveis mesmo no sendo evidentes. 10. O problema coloca um desafio cientfico ou tcnico, podendo supostamente ser tratado com objetividade. quantidade combinam-se
9. As possibilidades de soluo do problema so criadas pelo homem e so potencialmente infinitas em nmero. 10. O problema coloca um desafio mltiplo que abrange sempre o mbito sociopoltico, mesmo tendo uma dimenso tcnica. A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.
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Como fazer ? A identificao do problema segue, normalmente, uma seqncia onde: O grupo define uma listagem de problemas com liberdade total de critrios. Pode-se estimular o debate a partir da anlise do tringulo de governo que relaciona nos vrtices as categorias Projeto de Governo, Governabilidade e Capacidade para Governar. O facilitador ou monitor promove a limpeza de problemas mal-formulados ou confusos, inquirindo o grupo e provocando a reflexo sistemtica sobre os resultados da produo coletiva. O uso de tarjetas (pedaos retangulares de cartolina colorida onde os participantes escrevem seus argumentos) ou outro mtodo de visualizao fundamental pois garante a participao de todos. Aqui cada palavra ou frase pode ter mltiplos significados. A descrio ou redao de um problema deve ser feita de forma negativa, isto , expressando um sentido de negatividade de no-conformidade, etc. Tradicionalmente iniciamos por definir solues mesmo sem saber qual problemas elas supostamente esto tentando resolver. No planejamento estratgico, com enfoque participativo ocorre o contrrio da reflexo convencional. fundamental colocar um s problema por tarjeta, facilitando a recomposio visual das idias durante o processo de seleo. Na medida em que os problemas de redao so filtrados e corrigidos, o entendimento e validao das declaraes e o processo de seleo ou priorizao pode iniciar. Devemos passar, em todas as fases ou passos, de uma situao de reflexo extensiva para outra de priorizao e seleo intensiva, ou seja, de focalizao permanente naquilo que sempre prioritrio, que anterior. O grupo deve separar trs categorias analticas que envolvem a identificao de problemas: as causas, os efeitos e os sintomas do problema. Deve-se comear pela descrio do problema, como ele aparece, como se torna visvel e s depois explicar
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causas e efeitos. A descrio de um problema pode ser a base para formular indicadores33 que permitiro, mais adiante, montar um sistema de monitoramento. O grupo seleciona vinte, trinta ou quarenta problemas que esto no caminho das diretrizes estratgicas. Quanto maior o nmero de problemas, mais tempo ser necessrio para processar o debate seguinte (seleo e explicao). O grupo deve selecionar no mximo dois ou trs grandes problemas em cada estratgia (ou no mximo cinco problemas, para o conjunto das estratgias). Lembramos que para cada problema selecionado todo um plano de ataque dever ser elaborado, suas estratgias, instrumentos de gesto, etc. O consultor deve agrega-las por mbito temtico (administrao, finanas, atividades finalsticas, etc.) pois isto facilita a leitura e interpretao do conjunto de problemas do grupo. Sugerimos a seguir algumas perguntas-orientadoras como fio condutor dos debates, por exemplo: Quais problemas so centrais para atingir as diretrizes? Considerando a anlise situacional - quem ns somos e para onde queremos ir, onde devemos concentrar nossos recursos estratgicos? Quais problemas esto totalmente fora da nossa governabilidade e portanto, exigem que se adote estratgias diferenciadas?
A escolha de indicadores sermpre envolve opes polticas prvias sobre o que e como medir, conforme nos alerta o Prof. Henrique Rattner: ...tentaremos argumentar que o planejamento , em todas as suas fases, essencialmente um ato poltico, cuja racionalidade s pode ser analisada luz dos interesses objetivos e das aspiraes dos diferentes grupos ou camadas da populao, que no tendem, necessariamente, a uma situao de equilbrio consensual. As contradies e resultados negativos de muitos planos no podem ser explicados apenas pela falta de indicadores mais precisos as prprias metas, objetivos e valores que orientam sua elaborao e execuo devem passar pelo crivo da anlise crtica, em que as relaes de poder e os interesses conflitivos constituem parmetros de avaliao. Conseqentemente, a insistncia na neutralidade e no carter apoltico dos indicadores e dos planos no procede, haja visto que tanto o diagnstico dos problemas e quanto a definio dos conceitos e instrumentos para solucion-los, so atos eminentemente polticos, carregados de juzos de valor em Revista Espao Acadmico, N 30, Novembro de 2003, www.espacoacademico.com.br
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CRITRIOS PARA SELECIONAR
(1) (2) PROBLEMAS (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
Qual a natureza e a intensidade do impacto do problema nas Declaraes Estratgicas definidas no Planejamento Institucional (diretrizes). Qual o valor Poltico atribudo ao problema. Perodo de maturao dos sintomas e efeitos do problema (mandato). Recursos dominantes necessrios para seu enfrentamento e soluo. Grau de governabilidade e eficcia exigida do governo ou organizao. Qual a reao dos outros atores diante dos problemas selecionados. Quais os custos (financeiros ou no) do adiamento de seu enfrentamento. O ataque aos problemas exige padres de inovao ou continuidade. Quais os impactos (ou abrangncia) do problema a nvel regional.
Explicar bem o problema fundamental para desenhar operaes e aes no momento seguinte. Muitos problemas iniciais, que foram descartados pelo grupo, surgem novamente como causas ou conseqncias dos problemas escolhidos, este entrelaamento de problemas um indicador importante da pertinncia situacional do mtodo. Outra finalidade deste debulhamento do problema concentrar as atenes nas causas e no nos efeitos ou sintomas do problema. A identificao das causas dos problemas fundamental e ainda podemos descrev-las segundo os diferentes graus de governabilidade que temos sobre elas. Por exemplo, existem regras jurdicas ou condicionamentos estruturais (ou histricos) que ajudam a conformar determinados problemas, porm no so centros prticos de ao, pelo menos da ao direta do ator social34 que est planejando.
Para Matus (1996) o ator social definido a partir das seguintes caractersiticas: a) sua ao criativa, no segue leis, singular e nico como ente com sentidos, cognio, memria, motivaes e fora, produtor e produto do sistema social; b) tem um projeto que orienta sua ao, mesmo que seja inconsciente, errtico ou parcial; c) controla uma parte relevante do vetor de recursos crticos do jogo, tem fora e capacidade para acumular ou desacumular foras e, portanto, tem capacidade para produzir fatos no jogo social; d) participa de um jogo parcial ou do grande jogo social, no um analista ou simples observador; e) tem organizao estvel, que lhe permite atuar como peso de um coletivo razoavelmente coerente; ou, tratando-se da exceo aplicvel a uma personalidade, tem presena forte e estvel, o que lhe permite atrair, com suas idias, uma coletividade social, f) poder ser uma ator-pessoa
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No PES original o ator que planeja escolhe um ou dois problemas centrais e monta uma rvore explicativa (em sentido horizontal, com as relaes causais da esquerda para a direita), no mtodo ZOPP a rvore explicativa montada com as causas na base, como as razes do problema. Como normalmente possumos vrias diretrizes estratgicas na organizao e a identificao de problemas (no mbito de cada diretriz) fundamental para o sentido do mtodo, optamos aqui por selecionar vrios problemas com causas agregadas do que construir exaustivamente as rvores explicativas de apenas um ou dois problemas centrais. Caso haja disponibilidade de tempo no seminrio, a montagem das rvores explicativas e o fluxograma situacional (rvore s com causas fundamentais) para cada um dos problemas selecionados, sempre a melhor opo. Um olhar atento para uma rvore de um problema qualquer rapidamente identificar os ns crticos como verdadeiros ns de uma rede explicativa mais ampla. Nosso universo cognitivo deve ser sempre tensionado para apreender as redes explicativas mais amplas que compe o cenrio e pano de fundo de explicaes parciais e incompletas. O central na explicao de um problema concentrar as atenes nas suas causas por isso devem ser sempre separadas de sintomas e efeitos. Quanto mais clareza e evidncia coletiva das causas de um problema, maiores as chances de desenhar a operao certa para enfrent-lo e buscar a diretriz estratgica pr-definida. As causas mais fundamentais so verdadeiros ns crticos que precisam ser desatados. O mtodo prope neste sentido o desdobramento das causas em trs tipos ou nveis classificatrios:
ou um ator-grupo, no caso de que se trate de um lder ou de uma direo de uma organizao; um jogador real que acumula percia e emite julgamentos, no uma fico analtica; um produtor de atos de fala e de jogadas. (p. 204)
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So determinadas por jogos anteriores, a histria passada do jogo.
Regras
So leis, normas, condicionantes que definem o jogo. Os atores sociais que as defendem so os dominantes e tem hegemonia. So normas estruturais, exigem muito poder sua modificao. So as potencialidades, as capacidades acumuladas dos jogadores. So estoques de poder que sedimentam as jogadas, causas influentes na conjuntura So as causas mais imediatas do problema, mais prximas da conjuntura. Tem influncia sobre as acumulaes e regras, mas podem ser resultado imediato das mesmas.
Acumulaes
Fluxos
Algumas analogias ilustram as diferenas entre estes trs tipos de causas dos problemas ditos quase-estruturados
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. na hidrulica as regras seriam o regime de
chuvas, as acumulaes a gua dos rios e os fluxos a correnteza; nas finanas as regras seriam os regulamentos do mercado de capitais, a acumulao o capital financeiro e o fluxo a aplicao do capital, que pode gerar novas acumulaes ou no. A explicao situacional de um problema gera um conjunto de causas interligadas (fluxograma situacional), se selecionarmos, por exemplo, dois problemas centrais para cada diretriz estratgica, dependendo do nmero de diretrizes haver dezenas de causas a serem resolvidas. aqui que operamos mais uma vez com o conceito de seletividade e hierarquia do mtodo, devemos escolher as causas mais fundamentais chamadas de ns crticos que sejam centros prticos de ao e estruturem as cadeias causais. Quadro 2: Descrio de problemas analtico (VER ANEXO) Quadro 3: Descrio de problemas sinttico (VER ANEXO)
Exemplos de problemas quase-estruturados na administrao pblica: Ineficincia dos Servios de Transporte Coletivo, Excessiva concentrao da renda, Baixa produtividade do funcionrio pblico, Inviabilidade do modelo previdencirio atual, Inexistncia de mecanismos participativos na gesto, Baixo desenvolvimento econmico regional, Poucos recursos tributrios prprios do Municpio, Baixa conscincia poltica da populao, Sistema de Monitoramento do Governo precrio, Relao desqualificada entre Administrao e Sindicatos, Planejamento burocrtico e normativo dominante, etc...
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Um recurso de visualizao grfica que pode ser utilizado a elaborao da Matriz de relacionamento Diretrizes Estratgicas X Problemas. Ela ajuda a perceber os nveis de sensibilidade cruzada entre o conjunto das diretrizes e o conjunto de problemas. O facilitador deve estimular o grupo a responder qual o grau de impacto do problema na Diretriz - alto, mdio ou baixo. Na anlise horizontal Diretriz, pode-se verificar o balano do conjunto de impactos dos problemas e o nvel relativo de exigncia de recursos para sua conquista. Na anlise vertical Problema, pode-se identificar o balano de impactos de um nico problema no conjunto de diretrizes e assim, a noo relativa da importncia de cada problema em relao aos demais. Agora temos vrios problemas, todos verdadeiros, bem redigidos, compreensivos e de enfrentamento necessrio para atingir ou aproximar-nos das diretrizes. Apesar do pressuposto metodolgico de que os debates e construo de consenso de grupo so objetivos permanentes, estes dependem do tempo disponvel e do grau de divergncia que se apresente no momento e de qual a maturidade do grupo para process-la. O consultor deve priorizar os problemas, o ideal um ou dois problemas em cada diretriz. Para isto utiliza-se tcnicas de priorizao, por exemplo como aquelas baseadas em pontuao livre dos participantes, em um sistema de apostas, com valor mximo e mnimo. A rvore do problema pode ser desenhada conforme o formato abaixo (no estilo do mtodo ZOPP descrito no captulo III), isto , o problema central constitui o tronco da rvore com as cadeias causais como razes e os efeitos como os galhos.
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efeitos
Problema central
causas
Quadro 4: Matriz de relacionamento Diretrizes Estratgicas x Problemas (VER ANEXO)
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Quem faz a anlise de problema? O Grupo de Planejamento, conforme o tempo disponvel e o tamanho do grupo pode ter uma diviso em grupos menores por diretriz. O fundamental que todos se envolvam na seleo e explicao dos problemas. A seguir um exemplo de rvore do problema analisada a partir da perspectiva de gestores governamentais da rea de segurana pblica cujo objetivo superior reduzida a insegurana da populao e o objetivo do projeto aumentado ndice de ressocializao problema baixo ndice de re-socializao, (fonte: http://egap.fundap.sp.gov.br).
Insuficincia de investimento na estrutura penitenciria
Insegurana da sociedade
E F E I T O S Problema
Elevada taxa de crescimento da populao carcerria Congestionamento de processos na Justia Criminal
Descrena da sociedade no Sistema Penitencirio
Aumento da rejeio da Sociedade contra o egresso
Alto ndice de reincidncia
Baixo ndice de re-socializao
C A U S A S
Ambiente do presdio refora a criminalidade
Desagregao no mbito familiar
Baixa autoestima do preso
Reduzido nmero de oportunidades de trabalho
Presos primrios convivem com reincidentes
Investimento institucional insuficiente (aspecto psicolgico)
Baixo nvel de escolaridade
Descrena de empregadores nos instrumentos de reabilitao dos presos
Processo de classificao inadequado
Forte presena de preconceitos contra o egresso
Definindo as operaes do plano36 - o momento normativo O que ? o momento onde definimos o desenho das operaes para incidir na realidade concreta. o momento mais normativo do mtodo. O que fazer para resolver as causas essenciais dos nossos problemas? Qual deve ser o rumo a tomar para atingir as diretrizes estratgicas? Quais as grandes aes ou operaes necessrias? Estas questes dizem respeito aplicao de variados recursos para produzir resultados determinados. Tudo que demandar recursos, gerar um produto especfico e produzir resultados pode ser chamado de ao. Usamos neste texto as palavras projeto e operao e ao como equivalentes. Uma taxionomia mais rigorosa definiria projeto como um conjunto lgico de operaes e aes (e sub-aes) como desmembramentos lgicos das operaes, os projetos podem ainda ser agrupados em programas conforme identidades temticas: administrao, infra-estrutura, econmico, etc. No Captulo III o tema do desenho das operaes no planejamento estratgico abordado com maior profundidade. A operaes do plano na verdade a denominao genrica de uma categoria de planejamento que traduz fundamentalmente a iniciativa, a vontade de fazer de um ator social, sua direcionalidade, ela assume formas diferenciadas de acordo com a escala e o escopo do projeto, atividades, as aes, os projetos ou (1993), (...) o programa direcional de um ator social [o conjunto coerente de operaes e aes] o conjunto de meios ou atos de interveno social capazes de gestar uma dinmica causal de mudana situacional na direo e velocidade necessrias e suficientes para alcanar, com boa aproximao qualitativa e quantitativa, a situao-objetivo assumida como pode significar as os programas. Na definio precisa de Matus
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compromisso. Em outras palavras, o programa direcional um compromisso de ao e resultados; uma proposta normativa. Atravs dele o dirigente procura estabelecer um novo eixo direcional que aponte para a situao-objetivo e permita alcan-la num determinado tempo. Chamamos projeto de ao ao conjunto de operaes que enfrentam a situao de uma rea problemtica. O programa direcional no uma estratgia e tampouco uma poltica. No uma estratgia porque no indica a forma de construir a viabilidade do plano. No uma poltica porque, em nossa concepo, uma poltica o modo de fazer ou desenvolver uma estratgia na prtica. Nesta diviso de tarefas, a estratgia um modo de pensar a poltica, e a poltica um modo de fazer uma estratgia... (p. 349) Qual objetivo do desenho das operaes? Aqui devemos construir coletivamente, direo e funcionrios do rgo, uma soluo democrtica e de compromisso sobre os rumos da organizao, os principais projetos, programas , aes, etc., rumo ao cumprimento das diretrizes, construo da imagem de futuro dentro do horizonte de planejamento determinado. Como fazer operaes? O facilitador ou consultor deve promover o grupo de modo a estimular a participao de todos, facilitar o processo de exposio de idias, independente do cargo, funo ou salrio de cada participante. Algumas dinmicas e tcnicas de grupo podem ser utilizadas para facilitar a criatividade do grupo (ver captulo IV).
Um projeto pode ser definido como um agrupamento por similaridade ou afinidade temtica de um conjunto de Operaes (Projeto Financeiro ou de Mobilizao, por exemplo), as Aes e sub-aes so detalhamentos das Operaes. Muitas vezes usamos indistintamente estas trs categorias.
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Uma ao ou operao, projeto, atividade, etc. representa, fundamentalmente, uma inteno materializada num compromisso de mudana da realidade que declarado pelo ator ou agente que est planejando. Desenhar uma ao implica em determinar uma relao entre recursos, produto e gerao de um resultado e no pode ser confundida como uma recomendao, simples inteno genrica ou enunciado de um desejo vago e nebuloso. A elaborao de um programa de ao deve sempre levar em conta os critrios de coerncia com a imagem de futuro declarada, consistncia com a anlise situacional grau de realismo na relao entre meios e fins, e viabilidade tcnica e poltica. O repertrio de aes para conquistar as diretrizes propostas sempre uma convocao para a ao, para a qual se deseja adeso da base social ou dos atores parceiros, um compromisso pblico e um guia para ao prtica. Alguns cuidados devem ser observados quando desenhamos operaes no planejamento estratgico: Evitar a sndrome da auto-suficincia, cegar-se pelo voluntarismo ou falsa percepo dos limites, propor-se a fazer mais do que os recursos disponveis permitem. evitar deixar fora do foco de ateno variveis importantes ou avaliaes necessrias. evitar a m apreciao das oportunidades da conjuntura. superestimar a prpria fora ou subestimar as foras adversrias ou concorrentes. perder eficcia por insuficincia de conhecimento tcnico, cientfico ou cultural para elaborar os projetos (operaes) necessrios ou perder eficincia por incapacidade ou debilidade de gesto e organizao. Quem faz as operaes e aes? Normalmente o desenho de operaes exige reflexo e debate multi-disciplinar e intersetorial, o que rompe com a segmentao convencional das organizaes pblicas.
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Pode-se reorganizar o grupo todo por diretrizes ou problemas com similaridade temtica, formar grupos parciais para elaborar a Matriz Operacional e realizar a anlise de eficincia, eficcia e impactos nas diretrizes. fundamental o conjunto do coletivo de planejamento aprovar o resultado final desta etapa. A parte normativa importante o detalhamento operacional (analisada adiante) destas aes na fase do Planejamento com nfase mais Operacional. Em muitos casos o desenho de operaes exige domnio de competncias tcnicas especficas. Por exemplo, no planejamento de um servio de prego eletrnico para compras pblicas haver necessidade de apoio especializado em informtica ou no planejamento de um sistema de indicadores sociais certamente haver que se contar com o apoio de especialistas setoriais em educao, sade pblica, saneamento bsico e assim por diante. A Matriz Operacional ou Desenho das Operaes A idia de uma Matriz Operacional consiste em elaborar um instrumento de visualizao grfica, que contenha o conjunto das informaes mais importantes do desenho normativo do plano. A matriz consiste na disposio do conjunto de operaes definidas na primeira coluna e deve levar em considerao os seguintes itens: Detalhamento: conforme a complexidade das causas do problema ou da diretriz estratgica ser necessrio detalhar a Operao em aes ou os Programas em Projetos ou aes e assim por diante, o grau de detalhamento deve obedecer critrios de praticidade e operacionalidade do plano. Recursos necessrios: deve-se estimular uma reflexo sobre o grau de comprometimento de recursos necessrios para executar a operao. Os recursos sempre so multifuncionais, podendo ser classificados em econmicos ou financeiros, tempo, humanos e polticos. Pode-se atribuir uma graduao -alto, mdio, baixo - em operaes mais complexas. A anlise de recursos necessrios fundamental para avaliar a eficincia da ao proposta a partir do balano geral de recursos. A anlise dos recursos financeiros a base para construo da proposta oramentria nas fases posteriores.
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Produto gerado: o efeito imediato e direto da execuo da ao ou operao. Por exemplo, se a ao proposta for: Elaborar projeto de implantao de controladoria interna, o produto gerado ser provavelmente um Projeto de Implantao da Controladoria e os resultados melhoria da qualidade do gasto pblico.
Resultado esperado: crucial distinguir resultado de produto, para que se analise a eficcia da ao, isto equivale a responder a seguinte pergunta: o produto esperado desta operao realmente garante o resultado desejado? No exemplo anterior um dos resultados mais provveis seria a reduo do desperdcio ou melhoria da gesto. H sempre uma pr-intencionalidade ao definir resultados, j que uma operao pode produzir muitos resultados. Resultados imprevistos ou negativos, dependendo das estratgias de viabilidade e dos cenrios futuros. Podese debater aqui indicadores quantitativos e qualitativos de resultado que, junto com os indicadores do problema, podem ajudar para montar o sistema de monitoramento. eficincia RECURSOS PRODUTO eficcia
RESULTADO
Responsvel: recomenda-se definir junto ao grupo de planejamento a pessoa responsvel pela execuo da operao e que vai se responsabilizar perante o grupo por esta tarefa ou pelo seu detalhamento tcnico. Esta definio pode ficar em aberto e ser retomada no final do processo de planejamento quando debatese o problema da gesto do plano e o conjunto de responsabilizaes institucionais que ele demanda.
Estes elementos conformam o padro mnimo da Matriz Operacional. Algumas metodologias utilizam outras ferramentas como o 5W2H (Quem ? Onde ? Como ? Porque? Quando ? Quanto ? ver glossrio) originadas das tcnicas de redao jornalsticas e incorporadas pelas metodologias de controle de qualidade no ciclo PDCA (planejar, fazer, corrigir e atuar corretivamente) ou o Mtodo do Quadro Lgico detalhado no captulo 3. Todas formas e arranjos descritivos possveis so vlidos desde que haja sempre coerncia metodolgica entre os princpios tericos do mtodo,
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a metodologia utilizadas, as ferramentas empregadas e os valores da organizao que protagoniza o processo de planejamento. Quadro 5: Matriz Operacional (VER ANEXO) Pode-se acrescentar outras tarefas ao Seminrio de Planejamento Estratgico dependendo do tempo disponvel ou da necessidade da direo da organizao outros elementos tais como: cronograma de execuo, metas quantitativas, pessoal de apoio, departamentos responsveis pela execuo, indicadores de resultado, etc. O mtodo ZOPP, por exemplo, contempla a montagem de uma matriz de planejamento do projeto, derivada da metodologia do quadro lgico, com vrios outros aspectos interessantes como por exemplo a anlise dos pressupostos ou fontes de verificao dos indicares que aumentam a confiabilidade do desenho normativo como se ver mais adiante. Um bom teste de vulnerabilidade das aes previstas e do carter sistmico e situacional do planejamento a elaborao de uma matriz Diretrizes Estratgicas/Problemas X Projetos/Aes. Na anlise horizontal pode-se refletir sobre o grau de impacto combinado de todo o desenho normativo, sobre uma nica diretriz. Cada diretriz deve ter no mnimo um impacto alto, de no mnimo uma ou mais aes, caso contrrio deve-se redesenhar o plano e rever a eficcia das aes propostas. Na anlise vertical verifica-se o conjunto de impactos cruzados das aes sobre as diretrizes. Isto nos permite visualizar que algumas operaes/aes distribuem altos impactos sobre um nmero maior de diretrizes/problemas, outras produzem baixos impactos. No deve-se esquecer que desenhamos aes para resolver problemas que, se resolvidos, nos aproximam mais das diretrizes estratgicas. A conquista destas diretrizes, considerando uma analise situacional dada, nos aproximar da nossa misso e imagem de futuro proposta. Podemos ver que h um encadeamento lgico no-linear entre os momentos. Uma seleo equivocada de problemas, por outro lado, certamente induzir o desenho de aes com baixa eficincia ou baixa eficcia.
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O desenho das operaes pode ser aproveitado como um momento para aprofundar o carter participativo do planejamento combinando a autoridade tecno-poltica dos dirigentes e da equipe tcnica do projeto ou da instituio com a manifestao expontnea e autntica da base da organizao funcionrios em geral. Por fim cabe lembrar que o momento normativo (o desenho das operaes do plano) no pode durante o seminrio de planejamento detalhar e aprofundar cada elemento da operao prevista. Imagine-se por exemplo que num seminrio da rea de segurana pblica surja a operao Implantar sistema de vigilncia eletrnica nas reas de maior periculosidade. Evidentemente o detalhamento de tal operao demandaria muitas informaes adicionais, entre as quais a definio precisa do conceito de periculosidade, a viabilidade jurdica de tal sistema, custos e tecnologia disponvel, manuteno aps implantao, etc...este detalhamento deve ser feito no planejamento operacional aps o seminrio geral de planejamento e sob coordenao da comisso de gesto do plano. Quadro 6: Matriz Diretrizes Estratgicas/Problemas x Aes Propostas (VER ANEXO) A elaborao de cenrios o momento estratgico Desenhar projetos, aes, operaes, pressupe algum juzo sobre o resultado futuro do nosso esforo, da mobilizao de recursos. Esta direcionalidade do programa depende, contudo, de muitas outras variveis que so controladas por diversos atores em contextos especficos, que sempre so nebulosos e impossveis de predizer. Por isso, preciso aprender com o passado, simular o futuro e diminuir as chances da improvisao. A elaborao de cenrios relativamente complexa, depende do grau de informao disponvel pelo grupo e da complexidade do problema a ser enfrentado. Quanto maior o mbito temtico do problema e menor, por efeito, a governabilidade do ator que planeja, mais difcil fazer o cenrio sem cair na armadilha da futurologia especulativa. Imaginar
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cenrios como fazer anlise de conjuntura, s que para situaes provveis no futuro, tentando criativamente projetar provveis comportamentos. Como fazer cenrios? Elenca-se descritivamente todas variveis importantes para o cenrio, de acordo com o mbito do problema, a abrangncia das operaes e as diretrizes da organizao. Lembramos que as variveis podem ser subdivididas de acordo com o grau de governabilidade que temos sobre elas para facilitar a anlise posterior. Construmos trs hipteses bsicas sobre o cenrio: um cenrio provvel, uma variao otimista do cenrio provvel uma variao pessimista do cenrio provvel. evidente que o conceito de provvel depende de uma srie de fatores entre os quais a quantidade de informao disponvel sobre o comportamento passado de determinados agentes sociais e processos, os juzos de valor de cada um sobre o que pode acontecer, uma boa dose de intuio cognitiva, de sensibilidade e aprendizado, etc... Mesmo com todas dificuldades porque importante tentar elaborar cenrios futuros? Por que saber identificar provveis ameaas e oportunidades com antecipao permite-nos adquirir uma vantagem estratgica, alm de melhorar a eficcia das operaes pensadas na atualidade. Desenhar cenrios permite simular a viabilidade futura das aes do plano. Em cada cenrio revisamos os resultados esperados de cada ao/operao e identificamos as vulnerabilidades existentes. Estas fragilidades sero fonte inspiradora para redesenhar as aes ou elaborar outros projetos capazes de manter o resultado original. Os cenrios servem, afinal, para testar a consistncia da Matriz Operacional num quadro de incerteza sobre o futuro. Permitindo simular e antecipar as oportunidades e ameaas conjunturais e aumentar a viabilidade do plano, pois melhoram o desenho normativo, o deve ser do planejamento.
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Recomendaes no desenho de cenrios: Ter uma viso situacional da realidade como construo social. O futuro no s a extrapolao de padres comportamentais do passado. Distinguir tendncias conjunturais daquelas estruturais: estabilidade X ruptura de padro de conduta ou comportamento. Construir hipteses alternativas com plausibilidade e factibilidade: possuir a noo de restrio. Imaginar as surpresas como rupturas dos padres observados: ateno para focalizar detalhes aparentemente no-importantes. Nunca congelar os cenrios, nem indicadores quantitativos
evidente que cabe ao grupo de planejamento monitorar a evoluo dos cenrios e suas principais variveis para fornecer informaes de gesto e execuo do plano. Se no houver viabilidade para acompanhar e monitorar cenrios ao longo da execuo do plano, no vale a pena gastar energias na sua elaborao durante o seminrio geral. Esta tarefa poder ser atribuda ao Comit de Gesto (ver anexo). Quadro 7: Desenho de cenrios (VER ANEXO) Como tratar com as incertezas? O planejamento situacional concebe as conscincia sobre a inevitabilidade de incertezas como uma noo determinante para a elaborao do plano. No h como ignorar ou esconder as incertezas de modo permanente, a menos que estejamos trabalhando de forma convencional e determinstica. O clculo estratgico nunca pode ser congelado, um processo cujo formato deve mudar continuamente, na medida em que as condies do jogo social so elas mesmas modificadas e produzidas. A organizao social que planeja, por sua vez, deve estar sempre preparada para reagir rapidamente, aprendendo com o passado recente, acompanhando cenrios, aguando a imaginao e a intuio criativa. Ou seja, o planejamento deve de alguma forma preparar a organizao para estar em prontido permanente, pronta para rpida reao diante de imprevistos. Quando aparentemente no houver alternativas polticas, cabe ao ator criar as prprias opes das trajetrias futuras. Sugere-se trabalhar com planos de contingncia para as surpresas de alta
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probabilidade de ocorrncia, com significativo impacto sobre as diretrizes ou problemas do plano e cujo custo seja adequado s condies da organizao. O preparo de planos de contingncia e sua condio stand by no podem, em absoluto, diminuir a prontido diante das surpresas inevitveis dos cenrios futuros. Construo das estratgias de viabilidade do plano O que o momento estratgico ? o momento ou etapa que devemos refletir e formular o que deveremos fazer para criar as condies nas quais as aes ou operao ganharo viabilidade. A questo estratgica portanto pode ser sintetizada no gasto de recursos para gerar um nico resultado: conquistar viabilidade poltica (poder) para execuo do plano. A estratgia faz parte do planejamento e um dos elementos que diferenciam radicalmente este enfoque das concepes normativas e tradicionais. A formulao estratgica necessria porque a viso situacional do jogo social implica na aceitao de outros jogadores e do futuro como resultado nebuloso, aberto e permanente. O centro do memento estratgico a anlise de viabilidade poltica do plano. Conforme Matus (1993) um clculo necessrio ao processo de governo, sujeito a fortes elementos de incerteza. A anlise no um mero exerccio de predio, mas um a incurso simulada no futuro, expressa tambm nossa vontade de fazer, tentando criar situaes favorveis e antecipando o pr-desenho do projetos viveis, com potencial para aproveitar as oportunidades abertas e alterar o curso da mudana situacional, num movimento de aproximao da situao-objetivo. Qual objetivo do clculo estratgico? Os resultados previstos em cada operao do momento anterior s ganham materialidade a partir do clculo estratgico. Quanto maior for a mobilizao de recursos ou a ambio do projeto poltico do gestor pblico, maior a necessidade do clculo estratgico, que depende muito das habilidades e percias organizacionais e
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institucionais, da capacidade de governar. Embora possam existir alguns protocolos metodolgicos para elaborar estratgias, grande parte do sucesso depende da percia individual e institucional, do pensar estrategicamente que construdo tambm pela experincia que ensina. A categoria central que organiza este momento do mtodo o poder, que o resultado das presses que a fora aplicada de cada jogador (ator ou agente social) produz. Aumenta-se a viabilidade do plano quando se acumula mais poder, perde-se poder quando projetos e aes tornam-se inviveis. Mas o que o poder ? O conceito de poder talvez seja um dos mais complexos na cincia poltica, Matus (1993) responde com uma srie de perguntas... O que poder? um complexo de recursos de aplicao potencial? uma acumulao que sintetiza todas as acumulaes sociais possveis para uma fora social? ao mesmo tempo uma relao social e uma acumulao? De onde emana o poder? Como se cria e se perde poder? Quais so os insumos sociais da produo de poder? As foras sociais apropriam-se de um poder pr-existente ou o poder s existe como atributo das foras sociais? Como o poder relaciona-se com outros conceitos como dominao, autoridade, habilidade para conduzir, etc.? Como se relaciona o poder de uma fora social com o uso do poder que ela faz numa situao? Liberdade de ao poder? A variedade do possvel para um ator expressa seu poder na situao? Quanto vale o poder? Seu valor absoluto ou relativo ao mbito de seu uso? O poder sempre relativo a outros? Qualquer acumulao social redutvel a poder? Ento, o que no poder? A informao, o domnio das cincias, o carisma, a simpatia, a organizao,os recursos econmicos, a ideologia assimilvel, os meios de comunicao, os meios de represso, a adeso popular, os deputados e senadores no Congresso Nacional e o controle do aparelho de Estado so poder? Tudo isto, to vago e to complexo, pode ser expresso em categorias operacionais que sejam teis para uma anlise de viabilidade poltica? (p. 418) Respondendo parcialmente suas prprias perguntas o autor prope um conceito multidimensional de poder (tudo poder), entretanto o poder s existe como
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capacidade de fazer ou influir sobre o que os outros fazem, ou seja, est relacionado ao agir e ao social ou expectativa de ao (a mera demonstrao de poder). Portanto o poder uma relao social que sempre se refere ao nosso projeto vis a vis o projeto dos demais agentes, passvel de acumulao (estoque de poder) ou perda na arena social quando compra-se poder (no conflito) de outros atores. Como fazer o desenho das estratgias? No momento normativo, quando desenhamos um conjunto de aes estamos debatendo e construindo uma anlise de direcionalidade para o Plano, agora devemos nos propor o desafio de construir a anlise de viabilidade que tem outros pressupostos e condicionamentos. Normalmente a viabilidade de um plano est condicionada viabilidade poltica, econmica, tcnica e institucional. Destas a viabilidade poltica a mais complexa porque diz respeito imediato s relaes que estabeleo com outros atores, aos recursos que domino e s motivaes e interesses pelos problemas concretos. Em resumo, a viabilidade poltica implica em acumular poder no jogo e atravs deste processo ser capaz de materializar os resultados do plano e atingir as diretrizes. S h debate estratgico se reconhecemos nossas limitaes, nossas restries de qualquer ordem. Embora a passividade e conformidade diante das restries possam configurar uma estratgia deliberada (no h como neutralizar o adversrio), a limitao ao que vivel hoje no constitui uma opo estratgica, antes disso traduz a renncia ao um projeto prprio ou completa adeso ao projeto de outro ator (perda de autonomia). Comumente se colocam trs grandes opes estratgicas: de cooperao, que supe negociao e acordo onde cada parte cede em troca de benefcios mtuos (jogo com resultado diferente de zero); de cooptao, implicando que uma parte ganhe a adeso da vontade de outros atores seja pelo peso, domnio de recursos ou fora do projeto ideolgico, ou de conflito com outros atores sociais.
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A escolha da melhor estratgia em cada caso concreto varia de acordo com a direcionalidade de cada projeto, fatores ideolgicos, culturais, emocionais e no raras vezes absolutamente circunstanciais e imprevisveis. A definio depende basicamente da intensidade da vontade poltica em cumprir determinado plano, apesar dos conflitos provveis que isto pode implicar. Numa situao de definio estratgica concreta (cooperao, convencimento ou conflito) haver sempre uma concorrncia entre processos alternativos e mutuamente excludentes: eficcia relativa probabilidade de xito, economia de tempo como velocidade para obter resultados, eficincia do custo poltico e econmico em relao aos resultados esperados, segurana para evitar os riscos desnecessrios e a reduo de alternativas futuras, etc.. A formulao estratgica, como j estamos percebendo, no tarefa de simples soluo e requer muita reflexo e tempo do grupo de planejamento37. Muitas vezes as circunstncias exigem ceder diante das restries, buscar aliados, fazer rodeios tticos, atacar pelo ponto de menor resistncia, dissimular o objetivo de maior valor, esperar uma conjuntura mais favorvel, etc. O importante nunca perder o sentido da direcionalidade do projeto poltico (o repertrio de operaes e as diretrizes). O xito no deve ser alcanado pela simples adaptao dos objetivos, mas pela criao de condies de possibilidade para viabilidade do plano. Se a imagem de futuro ou as diretrizes estratgicas indicam uma situao-objetivo no futuro, que atualmente no se mostra vivel ento ser preciso planejar estrategicamente, aproveitando oportunidades e agindo planejadamente. Para ilustrar a complexidade deste debate imaginemos por um instante como seria a anlise estratgica, no Brasil contemporneo, do jogo da Reforma Agrria com atores sociais como o INCRA, o MST, entidades de grandes proprietrios,etc..., o jogo da poltica econmica com os jogadores Banco Central, CUT, Federao dos bancos, Congresso Nacional, FMI, etc... ou jogo da municipalizao da sade com o Ministrio da Sade, os Planos privados, as Prefeituras, as entidades de usurios, etc...
H uma obra de C. Matus dedicada exclusivamente ao debate estratgico no planejamento: Chipanz, Maquiavel e Ghandi, Estratgias Polticas, Edies FUNDAP, 1996, So Paulo.
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Diferentes domnios da viabilidade estratgica Viabilidade Poltica: refere-se administrao de recursos de poder para aplicao na consecuo dos objetivos possveis. Trata-se de produzir aes que acrescentem recursos de poder no relacionamento com os demais atores. Viabilidade Econmica: refere-se disponibilidade de recursos econmicos e financeiros necessrios para desenhar as operaes. Trata-se de produzir aes que ajustem os resultados aos recursos disponveis ou elevar os recursos s necessidades das operaes. Aqui entra o tema da eficcia e eficincia meramente econmica, os critrios de produtividade, rentabilidade, as metas das taxas de crescimento, viabilidade micro ou macroeconmica, etc. Viabilidade Tcnica: consiste em disponibilizar a capacidade tcnica existente na forma de tecnologia que viabilize as operaes, sejam elas mobilizadoras de recursos na rea das cincias naturais (projetos de engenharia, p. ex.), ou na tecnologia organizacional e administrativa. Viabilidade Organizacional: refere-se s capacidades institucionais do sistema como um todo e s capacidade pessoais e de liderana dos gestores envolvidos no processo de planejamento. Ao nos perguntarmos se nosso plano vivel organizacionalmente, qual nossa real capacidade operativa e se a rigidez burocrtica uma ameaa ao xito do plano, avaliamos este tipo de viabilidade. Isto implica na imensa maioria dos casos, em colocar em cheque o modo como dirigimos, organizamos nossos departamentos e tomamos nossas decises. A viabilidade organizacional do plano depende da capacidade da liderana poltica dos gestores em conduzir as estratgias de transformao dos organismos. Capacidade de planejamento estratgico, flexibilidade e descentralizao gerencial, responsabilizao coletiva, alto desenvolvimento de recursos humanos, avaliao permanente de resultados, sistemas democrticos de direo, processo decisrio participativo, alto capital intelectual e capacidade de aprendizagem so caractersticas necessrias para o aumento da viabilidade organizacional do plano.
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Estas viabilidades situacionais conformam um conjunto de testes independentes pelos quais deve passar o plano elaborado. Cada uma delas tem implicaes sobre as demais, entretanto a existncia isolada de uma delas no compensa a ausncia de outras. Para a anlise estratgica o que se requer uma anlise de sntese e balano entre todos os tipos de viabilidade simultaneamente. a capacidade de antecipao da provvel reao dos demais atores sociais (aliados e adversrios) aos resultados desejados dos nossos Projetos e Operaes. A anlise de viabilidade poltica, por exemplo, o clculo sobre os processos de governo, sujeito fortes elementos de incerteza. Este clculo deve expressar tambm nossa vontade de fazer, criando situaes favorveis para alterar o curso dos acontecimentos, nos cenrios de nossas simulaes. A Anlise dos Atores Sociais O comportamento dos demais atores ou entidades que esto no espao dos nossos problemas determinante para a eficcia dos nossos planos, em todos os domnios da viabilidade estratgica. Conhecer profundamente os adversrios ou concorrentes, como tambm os aliados, condio para formulao da estratgica mais adequada. Identificar suas posies, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua provvel reao no tempo, identificar sua capacidade de resposta, conhecer os recursos crticos que controla, enfim, a viabilidade poltica de uma estratgia proporcional ao grau de conhecimento que possumos sobre o outro, embora no devamos esquecer que este conhecimento no definitivo e que os comportamentos so sempre criativos e imprevisveis. A viabilidade poltica assim, referente sempre s relaes de poder e s no momento da interao criativa com os demais que podemos acumular ou no poder. Uma tcnica grfica recomendvel para anlise dos demais atores pode ser seguida atravs dos seguintes passos:
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Define-se ator como uma organizao social que mobiliza recursos, sustenta com certa estabilidade um projeto poltico, enfim, joga na conjuntura. A partir da devese listar todos atores sociais relevantes para a soluo do problema j analisado.
Devemos produzir uma matriz chamada Matriz de Interesse dos Atores Sociais que consiste em relacionar o conjunto dos atores selecionados com o conjunto das operaes ou aes projetadas no momento normativo. O valor que um ator atribui para uma ao pode ser alto, mdio ou baixo e o interesse pode ser positivo, caso ele apoie ou negativo, caso ele rejeite a operao. Assim os atores sociais com alto valor e interesse negativo constituem a base dos provveis oponentes ou adversrios enquanto os de alto valor e interesse positivo os aliados e apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a motivao ou a inteno dos atores, porm esta identificao isolada da capacidade real no nos diz muita coisa.
O que a fora de um Ator social enquanto poder? multidimensional, no sua natureza que define mas a circunstncia do uso. S tem valor relativo ao propsito do Ator, situacional. produto da acumulao social, capacidade ganha ou perdida no jogo. um conceito que permite comparao, mensurvel, existe quando est em movimento. poder aplicado. Pode produzir resultados sem ser usada, poder de dissuaso. Na poltica se expressa pelo controle de centros de poder. um recurso permutvel, pode ser intercambiado no jogo social. A acumulao condicionada pelas regras de poder, a institucionalidade fixa as possibilidades-limite.
Ser necessrio analisar a capacidade real de jogo dos atores, pois ela confere poder real (ou no) s suas motivaes e intenes. A motivao e a capacidade de um ator conformam sua capacidade de presso no jogo social, isto , um ponto de aplicao da fora do ator. Deve-se proceder uma anlise dos recursos controlados por cada ator j analisado. Os recursos no campo do debate estratgico podem ser de mltipla natureza, por exemplo, recursos econmicos, adeso popular, controle dos meios de comunicao, controle de bancadas parlamentares, etc. Uma tcnica de visualizao grfica simples consiste em montar uma matriz de dupla entrada com
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os recursos relevantes na primeira coluna e os atores na primeira linha, as casas so preenchidas com alguma graduao que pode ser quantitativa (percentual, p.ex.) ou qualitativa (alto, mdio e baixo). Os atores mais crticos para o problema estratgico so os que representam a um s tempo os maiores graus de motivao, contra e a favor, com as maiores capacidades expressas como controle de recursos crticos.
Valor (+,-)
Interesse (A,M,B)
Motivao Presso Fora Ao
Controle de recursos qual o peso ?
Quadro 9: Matriz de Controle de Recursos (VER ANEXO) Quadro 10: Matriz de Interesse dos Atores (VER ANEXO) Mapeada a correlao de foras relativas ao espao do problema j h condies mnimas de avanar na anlise estratgica. Sabemos que os comportamentos institucionais no dependem s das motivaes ou do poder acumulado por cada agente social, o jogo de presses se realiza em conjunturas concretas, em determinadas cenas ou cenrios, portanto, devemos retomar os cenrios elaborados no momento anterior e construir nosso plano estratgico que consiste na elaborao de aes de viabilidade para o plano. Em algumas experincias o grupo de planejamento define as linhas gerais das estratgias ou as marcas centrais da mesma e delega para um grupo menor, que pode
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ser a direo da organizao ou parte do Comit de Gesto para detalhar as operaes de estratgia. Em problemas complexos e de alto potencial conflitivo, o planejamento de uma nova matriz tributria, ou operaes financeiras de alto risco, p. ex. - o carter reservado ou mesmo sigiloso da estratgia pode ser necessrio para preservar sua eficcia, pois o conhecimento prvio anteciparia eventuais comportamentos hostis dos atores adversrios. Princpios para formulao de estratgias. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Aprecie eficazmente a situao: dissolva o problema em espaos maiores. Compatibilize a relao recursos-objetivos: proponha-se objetivos ao alcance da sua capacidade de criar recursos. Mantenha a concentrao: evitar a distrao ttica imposta pela agenda do diaa-dia ou pelo ritualismo da burocracia (paisagem das urgncias). Use o rodeio ttico: evitar a sndrome do touro, no confundir o ttico com a negociao do doutrinrio. Economia de recursos: no abusar do poder, no ganhar oponentes sem necessidade. Valorize os demais Atores: conhea os recursos que controlam e suas motivaes, seu cdigo operacional, o padro de comportamento institucional. Encadeamento estratgico: no h vcuo em poltica, simule os efeitos dos movimentos tticos, projetando a seqncia de estratgias. Evitar o pior sempre prioridade: impedir o retrocesso ou desacumulo de poder sempre prioridade. Evite trabalhar com certezas: no faa predies, prepare-se para surpresas atravs da anlise de cenrios. (fonte: Matus, 1993) A melhor estratgia ser sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades futuras para atingir as diretrizes estratgicas da organizao. por isso que o centro estratgico concreto a ampliao da governabilidade do ator social que planeja. No setor pblico o debate estratgico crucial para enfrentar a crise do Estado e a fragilizao das funes governamentais, a prpria despolitizao da gesto pblica.
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Novamente crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os agentes de uma forma situacional, isto relativa ao posicionamento de cada um no tabuleiro do jogo. Gadamer (1997) coloca assim a imposssibilidade de clarividncia absoluta sobre a circunstncias do jogo social ou a necessria conscincia sobre os limites e os horizontes, pois estamos imersos na prpria histria que descrevemos: "(...) tornar-se consciente de uma situao uma tarefa que em cada caso reveste uma dificuldade prpria. O conceito de situao se caracteriza pelo fato de no nos encontrarmos diante dela e, portanto, no podemos ter um saber objetivo dela. Ns estamos nela, j que nos encontramos sempre numa situao, cuja iluminao a nossa tarefa, e esta nunca pode se cumprir por completo. E isso vale tambm para a situao hermenutica, isto , para a situao em que nos encontramos face tradio que queremos compreender. Tambm a iluminao dessa situao, isto , a reflexo da histria efeitual, no pode ser plenamente realizada, esta impossibilidade no defeito da reflexo, mas encontra-se na essncia mesma do ser histrico que somos. Ser histrico quer dizer no se esgotar nunca no saber-se." (p.451) Neste cenrio ampliar a governabilidade no setor pblico sinaliza uma efetiva recuperao da capacidade de governo, pressuposto imprescindvel para realizao de projetos transformadores e contra-hegemnicos. Um recurso intelectual bastante til, embora pouco utilizado, a anlise e o estudo de casos e as experincias histricas ou mais recentes do ponto-de-vista do embate e de conflitos estratgicos. Tente, para ilustrar e exercitar mentalmente, lembrar de um caso pblico e concreto e responder metodicamente a estas perguntas: Quem acumulou poder? Porque? Quais as estratgias adotadas? O que estava realmente em jogo? A seguir algumas perguntas-orientadoras que o facilitador ou consultor pode desenvolver junto ao grupo para estimular a reflexo sobre o debate de estratgias: 1. Quais as motivaes dos nossos oponentes ou concorrentes ? 2. Qual os motivos dos nossos aliados ou parceiros ? 3. Quais Projetos ou aes nossas tem maior oposio ou concorrncia? Porque?
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4. Quais estratgias possveis viabilizaro as operaes mais crticas (que mobilizam mais oposio e recursos) ? 5. Quais recursos os demais atores controlam e que so importantes para o xito do nosso plano? 6. Como podemos usar/neutralizar suas capacidades ? 7. Devemos redesenhar as Operaes e Projetos? Repensar os cenrios ? Como se comportam nos cenrios? 8. Estamos preparados para adotar a melhor estratgia? Quem faz a anlise estratgica? O debate sobre estratgia exige intensa reflexo poltica e dependendo do grau de coeso do grupo pode mobilizar grande debate. O facilitador (moderador) deve ter a sensibilidade apropriada para identificar se o grau de stress mental do grupo no compromete a qualidade do debate. A matriz de interesse dos atores pode ser debatida no grande grupo, mas o detalhamento mais sofisticado das operaes tipicamente estratgicas (aumento da viabilidade) devem ser delegadas para grupos menores. Definio do sistema de gesto o momento ttico e operacional O que ? No seminrio de planejamento, o momento final focaliza o sistema de gesto do plano, onde sero desenvolvidos os seguintes debates a partir do fio condutor posto pelos seguintes questionamentos: como este ser coordenado ? quais procedimentos sero implementados para redesenhar a organizao ? como ser montado o sistema de informaes ? quais estruturas sero responsveis pela avaliao permanente de resultados e as correes necessrias ?
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Estes processos no podero ser vivenciados totalmente no seminrio de planejamento, apenas simulados. Um sistema de planejamento s valorizado e demandado pelo gestor pblico, na medida em que se constitui como um suporte para a deciso cotidiana. A improvisao complementa criativamente o plano, se a cultura de planejamento predomina. Qual objetivo deste momento? Sumariamente, os passos percorridos at agora foram os seguintes: elaborou-se as Declaraes Estratgicas e a avaliao situacional da organizao, identificou-se, selecionou-se e explicou-se os problemas centrais para cumprir as diretrizes estratgicas, desenhou-se um plano de apostas bem fundamentadas - as aes planejadas, fez-se a matriz operacional, elaborou-se cenrios e revisou-se demais atores, refletiu-se sobre as principais estratgias em cada caso e cenrio. Nada disso ter sentido, porm, sem o momento operacional, quando coloca-se em prtica o planejamento, onde tudo se decide. O objetivo deste momento pensar como funcionar o sistema de gesto do plano, quais habilidades organizacionais devero ser desenvolvidas para executar o plano, obter resultados e mant-los ao longo do tempo. A execuo no dia a dia do planejamento o momento mais crucial de todo processo, onde tudo se decide. Os princpios organizadores deste momento resultam na convergncia de dois critrios: (a) a concentrao estratgica, que dominante, significa evitar a disperso de recursos em elementos da paisagem, fatores sociais, econmicos ou polticos no essenciais ao sucesso do plano e (b) a flexibilidade ttica, subordinada ao primeiro princpio, ela significa a capacidade de improvisar criativamente, no espao de liberdade permitido pela estratgia, at que a prpria estratgia seja alterada diante das impossibilidades tticas. Segundo Matus (1993, p. 491): O segundo critrio a flexibilidade ttica, mas sem esquecer que a ttica no eficaz por si prpria, mas em relao estratgia perseguida. O a consistncia dos projetos planejados. Identificou-se a motivao e a capacidade dos
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planejamento
no presente planejamento ttico; exige uma avaliao
permanente da evoluo da mudana situacional e dos resultados reais alcanados aps cada ato de interveno social, ou depois que algum evento no planejado ou exgeno ao sistema considerado altere as caractersticas da situao ou de seu movimento. Esse acompanhamento visa, por um lado, aprender com a praxis , comparando simulao e realidade a fim de melhorar a qualidade dos clculos seguintes; por outro revisar constantemente o plano, a fim de adapt-lo com flexibilidade sempre que a situao se altere. Neste processo de avaliao permanente preciso comparar o planejado e o alcanvel com o obtido em cada situao, e examinar se o curso seguinte do movimento planejado segue na direo correta. Este ltimo aspecto da avaliao supe uma comparao permanente entre o arco conjuntural do plano, o arco direcional e o arco da utopia perseguida. A execuo do plano ento o exato momento em que as fases do planejamento so articuladas numa sntese dialtica: a explicao da realidade atualizada pela anlise situacional sistemtica (momento explicativo), a direcionalidade do plano materializada em aes que modificam a realidade (momento normativo) e a viabilidade do planejado, do desejado, sofre seu teste definitivo pelo exame da praxis (momento estratgico). Como fazer o debate operacional? Nesta parte do seminrio o processo caminha para sua concluso e por isso importante a sensibilidade do facilitador ou consultor em amarrar as decises e encaminhar os temas pendentes. O debate de gesto pode ser dividido ou encaminhado por partes, tendo clareza que as formas organizativas ou os processos internos de tomada de deciso devem viabilizar o plano e suas estratgias. A gesto do planejamento, neste enfoque, parte inseparvel do prprio plano, alis ela o prprio planejamento em processo permanente de elabor(ao). A natureza
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metodolgica e os pressupostos tericos que adotamos, entretanto, exigem um outro tipo de gesto, muito diferente do desenho organizacional tradicional do setor pblico. O acompanhamento dos resultados a partir do monitoramento do problema exige uma gesto mais sistmica e descentralizada, menos departamentalizada e fragmentada. Gerenciar problemas no o mesmo que gerenciar setores ou projetos isolados. As aes e operaes constitudas no enfoque situacional e participativo tm, por exemplo, sempre um carter multifuncional e inter-disciplinar. Os gerentes e a gesto destes tipos de projetos necessariamente ultrapassaro as fronteiras departamentais ou setoriais. Para o clculo estratgico ser efetivo h uma necessidade permanente de mediao entre o conhecimento e a ao, que se trava na prtica da conjuntura presente, por isso, o plano deve preceder e conduzir a ao concreta. Finalmente, importante lembrar que cabe ao grupo definir coletivamente um cronograma mnimo e procedimentos gerais necessrios ao replanejamento, isto , a reviso global do plano como um todo, no mesmo nvel de sua elaborao original. Geralmente este perodo tem sido de seis meses ou um ano, a depender do ritmo e da evoluo das aes e da situao do problema. A trajetria das aes ou projetos O tempo e o modo como se encaixam as aes ou projetos do planejamento uma das principais questes estratgicas por dois motivos, a saber. A execuo das aes ou projetos criam resultados que alteram a situao do problema, provocando reao nos demais atores e a expectativa do tempo assume distintas percepes durante a gesto - a noo do tempo poltico se relaciona maturao dos resultados do plano mais do que ao tempo fsico. evidente que este aspecto no indiferente ao gerenciamento do plano. Saber o que deve ser feito e o que deve ser feito depois tarefa complexa, depende no s da importncia que atribumos a determinado problema, mas tambm ao comportamento de eventuais adversrios e aliados. Uma das tcnicas de visualizao grfica que ajudam a definir a trajetria mais adequada aquela que analisa este problema do ponto de vista especfico da relao entre os resultados do plano sobre ele mesmo, isto , qual o possvel impacto multi-
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setorial entre todos os projetos entre si? A matriz que sugerimos denomina-se Matriz de Apoios das operaes. Esta uma matriz quadrada, de dupla entrada, com a relao de operaes ou projetos na primeira coluna e na primeira linha, simetricamente. O facilitador deve estimular a reflexo do grupo para simular o impacto que o resultado do Projeto 1, p. ex., teria sobre cada um dos demais projetos. A gradao poderia ser dada por alto (A), mdio (M) e baixo (B) impacto e positivo (+), se o resultado contribui para a obteno do resultado do projeto e negativo (-) se representa uma dificuldade ou obstculo para este alcance. Algumas vezes as operaes criam dificuldades para execuo de outras, como comum quando h concorrncia pelos mesmos recursos. A anlise horizontal desta matriz poderia nos apontar quais so as aes ou projetos mais importantes sob o enfoque da viabilidade do conjunto do plano, a concluso parece bvia, existem aes e projetos que tem pela sua natureza mais variabilidade de impactos positivos que outros, estes devem vir antes, devem ser prioritrios. A leitura vertical desta matriz sugere uma viso do conjunto de dependncias de cada projeto em relao aos demais (teste de coerncia interna). O problema fundamental do gestor na estratgia situacional desenvolver a percia tcno-poltica necessria para conduzir e calcular mais uma vez Matus (1993): ...deve-se evitar que a prtica da ao dissocie-se da estratgia e que a estratgia limite-se a elocubraes, sem contacto contato com a ao ttica. No plano da gesto institucional isso significa evitar que o sistema informal de planejamento afaste o sistema formal, e que o pragmatismo imediatista e simplista choque-se com o clculo sistemtico sobre as decises. Num sistema de planejamento maduro a experincia, o pragmatismo e a criatividade imediatista combinam-se com o domnio terico, o clculo formal e a persistncia no cumprimento do plano. Estas prticas devem enriquecerse mutuamente, em vez de se oporem como extremos. Do contrrio o planejamento formal no passaria de um discurso normativo sem a conjuntura, tendo em vista, o conjunto de anlises elaboradas sobre o impacto das Aes ou Projetos. Como nos diz
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repercusso prtica...o que conta afinal o que se faz na conjuntura; da o centro do planejamento no ser o futuro, mas o presente (p. 493) Sugere-se observar conjuntamente as matrizes que envolvem os Projetos ou Aes, relacionadas ao impacto de cada cenrio, impacto nos problemas e Diretrizes, interesses dos demais Atores Sociais, anlise de eficincia e eficcia (Matriz Operacional) e finalmente impactos cruzados entre si. Nem sempre os projetos ou operaes com maior capacidade de resolver problemas ou impactos positivos sobre as diretrizes estratgicas so executados primeiro ou antes das demais. Quadro 11: Matriz de apoio das aes (VER ANEXO) Monitoramento do plano e das estratgias A funo de um sistema de pedido e prestao de contas tornar efetiva a responsabilidade do governante perante sua base social. Este aspecto se expressa no fato de que nenhum gestor, em qualquer nvel, est desresponsabilizado de prestar ou demandar resultados de outros nveis. Para que o sistema funcione com eficcia so necessrios alguns requisitos: o processo tem que ser pblico e transparente, interna e externamente, para que os resultados do planejamento sejam plenamente conhecidos, tem que ser sistemtico e os critrios de avaliao devem ser conhecidos antes do processo, os mtodos de avaliao institucional e individual devem ser baseados no monitoramento dos resultados e no deve estar limitado apenas avaliao de recursos oramentrios. O sistema de monitoramento do plano deve viabilizar um alto nvel de responsabilidade e compromisso interno na organizao. Ele se fundamenta, em ltima instncia, no programa eleitoral das foras polticas vencedoras e nos compromissos de campanha. As seguintes perguntas so tpicas do monitoramento do plano:
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Em que medida estamos resolvendo os problemas identificados e atingindo as diretrizes estratgicas? Novos problemas esto surgindo? Como submet-los ao clculo estratgico? Que correes sobre a matriz operacional devem ser processadas? Quais so as vulnerabilidades da organizao diante dos acontecimentos no previstos? O monitoramento do plano feito atravs do uso de indicadores que so informaes objetivas, qualitativas ou quantitativas, dadas a partir da evoluo do problema, isto , sinalizam a situao do problema ou a partir dos resultados das aes e projetos previstos. Conforme o tipo de problema proposto pelo planejamento estratgico e seu grau de complexidade e mobilizao de recursos, os indicadores podem variar em natureza, grau e profundidade. Podemos construir indicadores econmicos, polticos, sociais, etc. Em cada situao concreta, o importante compatibilizar o sistema de acompanhamento com a agenda da direo. Existe atualmente abundante literatura sobre a construo, uso e manuteno de indicadores de desempenho e avaliao de projetos, tanto para projetos sociais como econmicos38. H inmeras estratgias informacionais que contemplam as novas tecnologias de informao e comunicao, sistemas de monitoramento, ouvidorias, pontos de acesso s redes, etc. Quem faz o debate sobre a gesto? A gesto do plano pode ser feita coletivamente com todo o grupo. Em cada caso podero surgir necessidades concretas e diferenciadas. Uma organizao, por exemplo, resolve que para executar o plano ser necessrio um redesenho de sua estrutura organizativa ou uma mudana do fluxo interno de processos e informaes. Neste caso um grupo de trabalho a parte pode formular as linhas gerais deste redesenho (identificando problemas e operaes, p.ex.) para ganhar tempo.
Ver o captulo III e a bibliografia no final sobre construo, uso e manuteno de indicadores e avaliao de desempenho em projetos.
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importante que a direo assuma com os demais participantes os encargos de gesto do plano. Sugere-se que o gerenciamento do plano seja feito pelo Comit de Gesto eleito no Seminrio, do qual a direo participa. Outros temas, como por exemplo compatibilizao do plano com o oramento anual, a criao de instrumentos e ferramentas informacionais necessrias para a gesto e monitoramento, etc. podem ser trabalhados em grupo, simultaneamente, delegados para a direo ou grupos especficos .
O jogo macroorganizacional e a mudana organizacional39 A estrutura organizacional de um governo pode ser comparada a um jogo, o jogo macroorganizacional. Nele os jogadores so representados pelas organizaes que se relacionam com base na autonomia de cada uma, fundamentada na construo jurdico-administrativa do sistema poltico e na capacidade de governo especfica a cada rgo. Assim temos os vrios poderes e nveis de governo compondo um aparelho administrativo amplo e complexo, sujeito a regras de funcionamento. Esta convivncia de atores desiguais configura o grande jogo da institucionalidade de um pas, entre seus vrios nveis, poderes e competncias. As regras deste jogo determinam o espao de possibilidades em cada organizao. A necessidade de planejamento, por exemplo, s se converte em demanda concreta se as regras de responsabilidade assim determinam existncia de sistema de pedido e prestao de contas, gerncia por operaes, etc. Se as regras do jogo institucional no exigem avaliao por desempenho e existe como funo ritual a alternativa ao planejamento surge na improvisao, dominada pelo pragmatismo, pela centralizao e pela baixa responsabilidade. A improvisao neste contexto institucional neutraliza a demanda por planejamento estratgico porque sempre prtica, acontece no tempo certo, situacional e neste sentido, muito mais eficaz que o planejamento tradicional, lento, burocratizado e ineficaz. Romper com este crculo vicioso onde o domnio da improvisao subordina a qualidade da gesto pblica a um menu de decises dirias
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fundamentado no captulo 4 de Teoria y reforma organizativa de MATUS, C. (1997).
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sem propsito definido, sob presso das circunstncias e das urgncias maior desfio colocado. A capacidade de um sistema organizativo para evoluir est condicionada pela dinmica do capital social da organizao. Matus define este capital como sntese do capital humano formado pelos valores, conhecimentos, cincia, tecnologia, arte e cultura, pelo capital material os meios materiais e o capital organizativo - a tradio e valores das prticas de trabalho, as cincias organizativas, as regras do jogo institucional. O mais estratgico e importante o investimento em capital humano (ou capital cognitivo), pois ele que pode aumentar o capital organizativo, incidir na mudana da cultura da organizao e de suas prticas de trabalho. Estas mudanas so pr-condio para modernizao dos sistemas de gesto. H sempre uma correlao estrita entre formas organizativas, prticas de trabalho e estruturas mentais, estas ltimas indicam o quanto de capital humano a organizao tem acumulado e qual o alcance possvel do processo de mudana cultural. As regras fundamentais que determinam o espao de variedade dos graus de liberdade permitidos ao re-desenho organizativo so as seguintes:
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distribuem e selecionam as funes e misses das vrias (1) DIRECIONALIDADE organizaes. Estas regras respondem pelo padro polticoideolgico vigente. Definem e precisam os modelos-tipo de administrao e organizao pblica, por exemplo, administrao direta, (2) MACROINSTITUCIONHALIZAO fundacional, empresas pblicas, organizaes semi-pblicas, etc... So as regras que determinam as estruturas administrativas concretas e reais dentro de cada modelo-tipo. Um extremo de redundncia a existncia de vrios rgos para cumprir uma (3) DEPARTAMENTALIZAO nica misso, no outro um rgo centraliza vrias misses diferenciadas. So especficas e peculiares a cada rgo, fixam a diviso de trabalho entre vrios rgos com funo intermediria e finalstica. Determinam o nvel de controle sobre as variveis de gesto governamental. Estabelecem a proporo entre a misso (4) GOVERNABILIDADE assumida e a competncia para cumpri-la. Definem o grau de centralizao e descentralizao no processamento de problemas. Estas regras se expressam na intensidade de trs processos interligados: a gerncia por operaes, o funcionamento da agenda da liderana e o sistema de petio e prestao de (5) RESPONSABILIDADE contas. H dois extremos, os sistemas de baixa responsabilidade, dominados pelo improviso que no demandam planejamento e os sistemas de alta responsabilidade que demandam planejamento e capital social.
Uma organizao no pode ser melhor que a cultura institucional que possui, esta cultura formada pela combinao especfica de estruturas mentais dominantes no interior da organizao, reforadas por culturas institucionais, prticas de trabalho e formas organizativas organogramas, regulamentos administrativos, fluxos de informao e manuais de procedimento. Uma organizao muda verdadeiramente somente quando mudam suas prticas de trabalho, estas s mudam quando as estruturas mentais condicionadas pela cultura institucional tambm se modificam. Portanto, o centro da interveno deve ser sempre
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a mudana da cultura institucional. Colocada desta forma o problema assume uma complexidade maior e exige uma estratgia mais abrangente de enfrentamento. As regras bsicas do espao de possibilidades institucionais funcionam, segundo Matus, sob um tringulo de ferro. Este tringulo tem em seus vrtices os seguintes sistemas: (a) formao da agenda do dirigente: distribui o tempo, fixa o foco de ateno, seleciona entre as emergncias e as importncias. A disputa entre direo planificada e domnio da improvisao se reflete no menu dirio de decises do dirigente, no uso dos recursos mais escassos: o tempo e o foco de ateno. (b) Petio e prestao de contas por desempenho: avalia, valora, estimula e corrige os resultados da gesto e o esforo para obt-los. Induz prtica da inovao, da criatividade e do planejamento estratgico, divide as organizaes entre as de alta e baixa responsabilidade. (c) Gerncia por operaes (ou projetos): determina se o estilo ser criativo ou rotineiro de gesto entre os extremos da inovao e da decadncia organizacional. o sistema de prestao de contas, de monitoramento e avaliao que domina o tringulo de ferro. A qualidade da avaliao determina as demandas por prticas de trabalho inovadoras e mudana da cultura institucional.
Regras de responsabilidade
Prestao de contas
Qualidade da Gesto
A partir destas reflexes o mtodo sugere um conjunto de princpios (e encaminhamentos) para conceber um sistema de direo estratgica e elevar o desempenho institucional das organizaes. (1) atuar na cabea da organizao: toda reforma deve comear como iniciativa poltica e protagonismo da alta direo. A implantao de sistemas de planejamento, prestao de contas, monitoramento de desempenho e
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democratizao da gesto s se efetivam com o envolvimento da alta direo. (2) Mudar as regras de responsabilidade: quando todos esto envolvidos no sistema de prestao de contas sistemticas, avaliao do desempenho real com as misses assumidas, sistema de monitoramento, mecanismos de participao consolidados a organizao passa a ter alta responsabilidade e demanda planejamento sistemtico. (3) Concentrao em problemas relevantes: nenhum problema bvio para ser processado tcno-polticamente, deve-se operar uma seleo sistemtica de problemas e ele deve ser processado em nveis diferenciados onde assumir maior valor e importncia. (4) Reformular primeiro o contedo, depois a forma: As estruturas formais da organizao (organogramas e carreiras funcionais, p. exemplo), s tem sentido na sua mudana se decorrem de efetivas transformaes nas prticas de trabalho e estas nas estruturas mentais e na cultura institucional que lhe sustenta e legitima. por isso que o investimento em capital humano, em treinamento e capacitao absolutamente estratgico para reformar as organizaes pblicas.
Cultura Institucional
Estruturas Mentais
Prticas de trabalho
Estruturas Formais
(5)
Promover
estratgias
descentralizadas:
todo
problemas
deve
ser
processado no
nvel hierrquico onde possuir maior valor. Fora do seu
espao institucional de governabilidade o problema tende a ser tratado de forma rotineira, superficial e burocrtica. (6) Centralizao: problemas complexos, cuja soluo exige um espao maior de governabilidade no devem ser processados nos espaos originais onde surgiram, sob pena de um dficit de responsabilidade, viso estratgica ou
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domnio de variveis mais amplas. Este princpio deve ser combinado com o anterior. (7) Normatizar problemas bem-estruturados: problemas complexos, mas bem-estruturados, isto , com certa previsibilidade e conhecimento de lgica interna devem ser processados e monitorados por nveis inferiores, liberando a alta direo para problemas complexos de gesto. (8) Modular problemas repetitivos: h um conjunto de problemas rotineiros cuja soluo pr-processada modularmente, atravs de modelos, manuais de procedimentos e outras formas mais simples e menos custosas. (9) Reformar rgos mais efetivo que reformar sistemas: h muitas reformas no setor pblico que so focadas em sistemas especficos (compras, oramento, pessoal, etc.), passando por vrios rgos simultaneamente. Uma desvantagem bsica disto a coexistncia dentro da mesma organizao de sistemas com lgicas diferentes e s vezes opostas. A falta de continuidade administrativa e as resistncias dos sistemas noreformados acaba inviabilizando esta estratgia horizontal de reforma. Este princpio sugere a prioridade por reformar um rgo verticalmente, atacando todos seus sistemas simultaneamente, envolvendo todo o tringulo de ferro.
4. Como organizar o planejamento sntese dos procedimentos
Passo 1 (planejamento institucional) A direo da organizao j convencida sobre a necessidade do planejamento estratgico participativo organiza e executa o Planejamento Institucional para definir as Declaraes Estratgicas (Diretrizes, Misso, Viso de Futuro e Valores) e indica o Comit de Planejamento encarregado de preparar o processo at o Seminrio Geral. Lembrando mais uma vez: se a direo no estiver definitivamente sensibilizada tcnica e politicamente sobre a necessidade de planejamento participativo e democrtico, com
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a deciso de envolvimento pessoal de seus componentes, o processo est totalmente comprometido. Isto significa que as condies materiais e objetivas para executar as atividades necessrias devem estar asseguradas.
Composio e funcionamento do Comit de Planejamento Como vimos condio para o desenvolvimento do processo a Constituio prvia do Comit de Planejamento no rgo, sua composio deve incluir sempre funcionrios do quadro permanente da instituio. Ele responsvel pela elaborao das regras metodolgicas de cada rgo, setor ou rea no processo de preparao do Seminrio Geral (debate das declaraes estratgicas e escolha dos participantes/delegados); pelo acompanhamento e sistematizao dos seminrios de planejamento das reas; pela coordenao do processo de planejamento at a realizao do Seminrio; pelo desenvolvimento de um Seminrio de Planejamento Institucional, com a alta direo do rgo para formulao das Declaraes Estratgicas (Misso, Viso, Valores e Diretrizes Estratgicas); divulgao das Declaraes Estratgicas para o conjunto do rgo, em evento que constituir o incio do processo de planejamento; realizao de seminrios por rea (depts/divises), orientados pelas Declaraes Estratgicas que devem: (a) eleger representantes para participao no Seminrio Geral de Planejamento Estratgico Participativo, (b) selecionar e identificar problemas, cuja superao seja considerada indispensvel consecuo das Declaraes Estratgicas. Este material, sistematizado pelo Comit de Planejamento, servir de insumo parte inicial do Seminrio Geral de Planejamento, realizao de Seminrio Geral de Planejamento Estratgico com participao dos: (a) dirigentes da instituio, so os representantes naturais, (b) representantes proporcionais dos quadros de chefias, (c) representantes eleitos dos servidores, por rea, e participao proporcional de estagirios, com direito apenas voz.
Passo 2 (eventos preparatrios) Os seminrios preparativos: desenvolvimento da metodologia nas reas ou setores operacionais Pressupostos: As reas devem realizar seminrios preparatrios, acompanhadas por monitoria e moderao designada pelo Comit de Planejamento e seguindo as regras gerais por ele fixadas, a fim de guardar direta relao com a metodologia que ser aplicada nas demais reas e para garantir o sentido democrtico e um padro de procedimentos comuns a toda organizao. A discusso nas reas deve ser balizada pela escolha do(s) representante(s) que ir participar, em regime de delegao universal, do Seminrio Geral do planejamento estratgico, com enfoque participativo. O n de representantes por rea ser
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estabelecido em cada organizao pelo Comit de Planejamento, resguardados os princpios de proporcionalidade. O Comit de Planejamento distribuir para as reunies preparatrias do planejamento (os seminrios setoriais), o material bibliogrfico (relatrios) resultante do Seminrio Institucional, servindo de orientao aos temas a serem debatidos por todos. Todos os funcionrios devem ter assegurado o direito de conhecer, refletir e se posicionar diante das declaraes estratgicas construdas pela direo da organizao, sobretudo manifestando sua divergncia, se assim desejar. Todos os servidores e estagirios devem participar nas reunies preparatrias do planejamento nas reas. Os estagirios, dado a natureza de seu vnculo institucional, somente tero direito voz. A dinmica dos seminrios setoriais preparatrios Partindo do resultado da fase Planejamento Institucional, sob a forma de seminrios, as reas devem debater e propor os problemas segundo mtodo previamente definido. Este processo servir, tambm, de balizamento para a escolha dos representantes para o Seminrio Geral (Planejamento Estratgico). A eleio de representantes para as etapas seguintes de planejamento um momentochave no conceito de planejamento participativo. A qualidade da delegao nas reas e setores de uma organizao pblica depende de muitos fatores entre os quais a cultura institucional pr-existente, a complexidade e natureza da organizao ou o grau de qualificao da fora de trabalho. certo que quanto maior ou mais complexa for a organizao mais criativo, cuidadoso e monitorado dever ser o processo de delegao e eleio de representantes. Um dos riscos envolvidos nestas situaes a eleio automtica e natural de representantes sindicais sinalizando uma provvel confuso entre o momento de planejamento e o espao de negociao reivindicativa ou o oposto, atravs da eleio de representantes alinhados com a direo do rgo (como os cargos comissionados). por isso que o elemento qualificador fundamental do processo deva ser o debate sobre as diretrizes estratgicas e o posicionamento reflexivo e crtico - individual e as snteses coletivas em cada setor.
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A arquitetura de evoluo do planejamento baseada num sistema de delegaes sucessivas e articuladas, especialmente em rgos pblicos muito grandes ou territorialmente dispersos, no invalida o uso de instrumentos pontuais de dilogo direto da direo do rgo com o conjunto dos funcionrios como as Assemblias Gerais, plebiscitos internos, audincias pblicas, agendas sistemticas com as entidades sindicais representativas, consultas, ou outros mecanismos de consulta/deliberao auto-regulamentados. O problema da escala: metodologias participativas so inviveis em organizaes pblicas com centenas ou milhares de servidores? A democracia direta se inviabiliza com a escala da participao? Acreditamos que no. Pode-se dizer que de um modo geral quanto maior a organizao pblica mais evidente a necessidade de mecanismos no convencionais de gesto e planejamento estratgico (usando modernos recursos de telecomunicaes, por exemplo). Imagine-se, por exemplo, as organizaes na rea da educao, sade ou segurana pblica que possuem milhares de servidores, territorialmente dispersos e envolvidos em vrios nveis de administrao. Nestes casos a maior diferena a elevao dos recursos necessrios para a preparao, execuo e manuteno de um sistema de planejamento e gesto. Alguns pontos crticos devem ser observados com especial ateno: (a) A importncia de um sistema de delegaes e representaes, da base at a direo, deve ser meticulosamente pensada, para evitar a reproduo dos vcios da representao formal e burocrtica e da perda de legitimidade entre representantes e representados. (b) Os instrumentos, meios e processos comunicativos adquirem papel estratgico j que o acesso e o processamento de informaes um dos melhores anticorpos para o gerenciamento autoritrio. (c) O processo de capacitao preparatria crucial na medida em que a padronizao metodolgica depende de uma extensa rede de multiplicadores ou de formadores de formadores capazes de replicar o mtodo simultaneamente em toda a organizao. Deciso qualificada deciso informada. Passo 3: (organizar o seminrio de planejamento estratgico)
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O seminrio de planejamento pode ser organizado em etapas, recomenda-se fazer todo o processo sem disperso em ambiente adequado com ajuda profissional para organizao do evento, evitando qualquer possibilidade de rudo externo e interferncia perturbadora. Um dos resultados do seminrio para montagem participativa da gesto do plano a eleio de um Comit de Gesto, responsvel pelo monitoramento dos cenrios, organizao da prestao de contas, acompanhamento de indicadores, elaborao e processamento das informaes necessrias para o processo decisrio, entre outras possveis competncias. Os eventuais seminrios de replanejamento as atualizaes gerais do plano quando muda a direo de um setor ou surge fato novo na conjuntura, por exemplo, tambm podem ser organizados pelo Comit. Parte do comit de gesto do plano indicada e confirmada pela direo e parte eleita pelos funcionrios, a proporo entre as partes depende do grau de qualidade do processo de planejamento e da maturidade poltica-institucional existente. A experincia tem recomendado que a direo da organizao estabelea claramente a natureza e o carter deste grupo de trabalho normalmente consultivo em relao s demais instncias hierrquicas para evitar futuros conflitos funcionais. Alerta-se para que a conduta da direo em seus diversos nveis assegure sempre respeitabilidade pela comisso e pelo processo eletivo de seus membros que evidentemente podem ter seus mandatos revogados, devem prestar contas sua base e todos os demais regulamentos democrticos.
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Composio e funcionamento do Comit de Gesto: No seminrio geral o comit de Planejamento transforma-se em Comit de Gesto, a partir da incorporao de tarefas relacionadas execuo e detalhamento do planejamento. O prprio seminrio deve indicar e definir a forma de incorporao dos funcionrios (representantes) no comit. A participao dos servidores e a natureza gerencial desta instncia so vitais para a manuteno do carter participativo do planejamento. No se trata apenas de mudar o nome e incorporar funcionrios do quadro permanente num comit que vai detalhar o plano geral nas reas e fazer relatrios para a direo. A inflexo para a gesto sinaliza e inaugura uma fase do planejamento que intensiva em gesto e onde realmente a capacidade de governo testada decisivamente. Note-se bem que o Comit Gesto no substitui, nem se contrape, ou mesmo diminui o papel da Direo do rgo, mas a complementa como instncia estratgica de encaminhamento e deliberao no nvel planejado. Muitas experincias indicam que os comits de gesto do Plano Estratgico acabam assumindo vrias outras funes de suporte e apoio alta direo da organizao tais como processos formativos a nvel gerencial, elaborao de projetos especiais ou coordenao de atividades inter-disciplinares com um ou mais rgos pblicos. Sntese das atribuies do Comit de Gesto: (a) coordenao futura de todo o trabalho de planejamento e seu monitoramento, (b) permanecer at o advento do prximo momento de planejamento que coincidir com o final de cada ano ou outro perodo definido pelo Seminrio Geral, (c) ser instncia de recurso e harmonizao dos processos de interseo e interao entre as reas, (d) auxiliar na elaborao de indicadores de resultados e homolog-los, (e) elaborar e executar o plano de monitoramento, (f) resolver divergncias na execuo de planos, sejam setoriais ou excepcionais, (g) divulgao/devoluo do resultado do planejamento do Seminrio Geral s reas e, para o conjunto do rgo, atravs dos meios de comunicao disponveis - por exemplo, Intranet, distribuio de documentos aos setores, e assim por diante e (h) sistematiza o documento final do planejamento e apresenta ao conjunto do rgo para incio de sua execuo. Sua funo no suprimir ou resolver os conflitos sindicais, funcionais ou inter-departamentais, mas criar condies institucionais para processar os conflitos de forma propositiva, encaminhando snteses, acordos e pactos de governabilidade interna do rgo. Ou seja, sua funo-sntese manter e aprofundar a responsabilizao geral da organizao, produzindo insumos sistemticos e permanentes para qualificar o processo decisrio da interno.
Passo 4: (o planejamento operacional) Elaborao do planejamento operacional. o detalhamento das operaes, projetos e aes, de atividades, do oramento detalhado, da definio dos responsveis e equipes de apoio, dos indicadores de resultado, enfim, de todos detalhes necessrios a partir das operaes do seminrio para completar a matriz de planejamento e permitir o monitoramento e avaliao do planejamento na medida em que for implementado. Este detalhamento necessrio pois no seminrio geral de Planejamento os projetos so desenhados genericamente, proporcionando s reas e departamentos, a posteriori o seu desenvolvimento integral. A determinao detalhada das metas a serem atingidas no perodo, para os indicadores de desempenho da instituio, s pode ser feita a nvel operacional. As metas devem ser factveis devendo considerar o histrico do indicador. Tambm devem ser contempladas metas que envolvam um processo de avaliao dos servios prestados
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pela organizao, com participao direta dos usurios, por exemplo, as pesquisas de satisfao, mecanismos de ouvidoria, cadastro de usurios, tcnicas de entrevistas, etc.
5. A dimenso pedaggica do processo de planejamento guisa de concluso
O planejamento estratgico, com enfoque participativo se fundamenta na Participao democrtica, na autonomia do indivduo, na democratizao do conhecimento e na prxis tcno-poltica. Com tais pressupostos, o planejamento inicia um processo de Inverso do padro histrico da capacitao dos servidores e agentes polticos, tornando-os solidariamente partcipes da discusso dos temas da gesto pblica, num quadro de democratizao das relaes sociais e de poder. Destacam-se neste processo de capacitao: a integrao e articulao entre as habilidades bsicas, especficas e de gesto; contedos extrados da realidade contextualizada; temticas abrangendo as dimenses tcnico-profissional, poltica e comportamental; contedos atualizados e abrangentes, abordados de modo diverso do tradicional; integrao entre as atividades tericas e prticas. a dinamizao e interao institucional dos contedos temticos da organizao; a troca de informaes e experincia entre os participantes, juntamente possibilidade individual de incidir no rumo da organizao, rompendo com a estrutura taylorista da atividade burocrtica; a valorizao da experincia individual e a integrao horizontal entre as dimenses, poltica, tcnica e administrativa; a construo coletiva de conhecimento com base na crtica, racionalidade e interatividade. A capacitao provocada, pelo planejamento estratgico, com enfoque participativo, desta forma ope-se ao continusmo, ao institudo, por ser um processo permanente, instituinte que valoriza o compromisso com padres ticos, de respeito aos direitos humanos e aos direitos do cidado e porque estabelece uma ruptura com os processos
As formas de capacitao que utilizam metodologias participativas permitem:
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de ao fragmentada, tpicas do servio pblico. Sob o ngulo democrtico do conhecimento, a capacitao desejada aquela que, alm de incorporar saber, incorpora tambm poder e realiza a integrao e articulao de saberes. O planejamento no trabalha estes princpios e valores de modo genrico. Antes, equaciona-os na realidade concreta da cultura e das relaes organizacionais. A democracia se associa assim, eficincia, e a racionalizao do servios, fundados em padres crescentes de melhoria nas condies civilizatrias. A assimilao deste novo procedimento de planejamento, inaugura uma forma nova de expressar e arranjar o poder da base (dos servidores administrativos e tcnicos, servidores e agentes), porque articula (sob um sistema de tringulo de relaes) o enfrentamento de situaes problemticas, a cultura da organizao, seu processo instituinte e seus cdigos institudos. No se percebe mais a organizao apenas como cdigo, como norma, mas como fora, como projeto (imaginrio at, na Viso de futuro que expressa), como valor e como cultura. No se v ao funcionrio/servidor apenas como um executor de ordens, mas como um sujeito que tem auto-realizao, que tem direitos, que tem um coletivo ao qual pertence e se inscreve numa relao a servio da cidadania, da democracia e da tica. O processo de enfrentamento conjunto - do poder poltico, poder tcnico e poder administrativo - de problemticas compartilhadas e contextualizadas de forma histrica, econmica e poltica, multidimensional portanto, potencializando uma abordagem crtica da realidade, implica numa desmistificao (e desmitificao) das prprias situaes problematizadas, tambm porque estabelece processos de mudana centrados em uma metodologia que visa a mudana real das situaes, atravs da compreenso e construo coletivas dos objetivos da organizao. Portanto, mesmo correndo o risco de algum exagero, o planejamento estratgico, com enfoque participativo instrumento que planeja a organizao, ao mesmo tempo que desenvolve seus participantes numa pedagogia que institui uma nova forma de compartilhar a direo e sentido das organizaes pblica
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FLUXO-RESUMO do processo de planejamento
Sensibilizao da alta direo
Formao do Comit de Planejamento
Planejamento Institucional Alta direo polticainstitucional
Capacitao de Multiplicadores
Seminrios preparatrios
Redesenho dos Projetos
Seminrio Geral de Planejamento
Avalia desempenho
Comit de Gesto Seminrios Operacionais
Monitora Cenrios internos e externos
Assessora a direo no dia-adia
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Captulo III Elaborao e monitoramento de Projetos

Os horizontes se deslocam ao passo de quem se move. (Gadamer, Verdade e Mtodo)
1. O Projeto no contexto do planejamento.
A elaborao do projeto a etapa crucial do planejamento, o desenho do projeto, o modo como ele concebido e executado influencia diretamente as possibilidades de sucesso do planejamento. Um conceito adequado de projeto, compatvel com a abordagem metodolgica que adotada, diz respeito ao conjunto de meios disponveis ou atos de interveno concreta capazes de engendrar uma dinmica de mudana situacional com a velocidade e direcionalidade necessria para alcanar a situaoobjetivo da organizao. Isto , o projeto antes de qualquer coisa uma declarao de vontade do ator que planeja, um ato normativo por excelncia, um compromisso de ao que ataca causas de um problema e avana para os resultados desenhados. Por isso mesmo que pensar projetos de forma isolada ou achar que um bom projeto substitui o necessrio planejamento estratgico um grande engano. Projetos no do certo isoladamente, nem fora do contexto do plano. Se a dinmica social atua permanentemente na mudana dos problemas e suas causas, ento tambm bvio que o desenho do projeto flexvel e mutvel diante de cada nova situao. A situaoobjetivo s existe num cenrio que s conhecido no momento da ao concreta, logo o conceito de projeto deve necessariamente capturar as mudanas crticas das variveis mais importantes e corrigir seu prprio prumo, a cada desvio, um movimento de auto-compensao. Impactos positivos da prtica de projetos: (a) aumentam a chance de eficcia na soluo dos problemas, busca da situaoobjetivo do plano e das diretrizes estratgicas da organizao. (b) Aumentam a eficincia da organizao na medida em que otimizam o uso de recursos e racionalizam o sistema de gesto.
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(c) Possibilitam reforar a produo coletiva do conhecimento na organizao na medida em que oportunizam a reflexo e a sntese sobre erros e acertos na sua trajetria. (d) Viabilizam graus crescentes de participao dos envolvidos no projeto, na organizao e particularmente com os pblicos beneficirios, nos projetos de desenvolvimento local ou desenvolvimento de novos servios, por exemplo. (e) Viabilizam modificaes nas relaes de poder e acmulo de fora poltica entre os vrios atores sociais, desde que o projeto esteja inserido adequadamente no contexto do planejamento estratgico. 2. O que necessrio para fazer um bom projeto.
No universo das organizaes pblicas e do terceiro setor, considerando a pertinncia de valores, culturas e interesses que so necessariamente vinculados sociedade ou a grupos mais difusos, alguns pr-requisitos so essenciais para viabilizar a elaborao de bons projetos: (a) Situar o projeto no contexto do planejamento estratgico, isto , o projeto desenhado para enfrentar uma situao problemtica desenhada previamente, necessita de uma estratgia clara de viabilidade e impacta num modelo de gesto que lhe garante execuo no dia-a-dia da organizao. impossvel fazer bons projetos sem que antes, no tenhamos capacidade de fazer bons planos e bom planejamento. (b) Capacidade de produzir um acordo razovel entre as partes envolvidas, isto , a elaborao de um projeto requer que previamente os envolvidos no seu desenho e na sua execuo futura tenham acordo fundamental sobre as diretrizes estratgicas da organizao e a situao-objetiva do projeto. (c) Conceber os resultados das operaes e aes do projeto bem como a situaoobjetivo dentro dos limites de criao de recursos durante a dinmica de execuo do projeto ou das capacidades existentes. Isto , evitar criar expectativas e lutar por objetivos no-alcanveis no horizonte do planejamento ou da capacidade de criar
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recursos para tanto. Deve-se tentar evitar simultaneamente a aventura baseada na falsa percepo das capacidades reais de mobilizao de recursos e por sua vez, a tendncia perigosa acomodao do s fazer aquilo que possvel, esta inrcia burocrtica faz parte da maioria das nossas organizaes pblicas. 1. As metodologias para elaborao dos projetos
Existem vrias metodologias para elaborao dos projetos, cada uma delas trabalha com uma concepo de governo ou papel do Estado na produo social (embora muitas vezes o mtodo no revele de imediato tais concepes), um ciclo de elaborao do projeto (so os passos ou etapas sucessivas para execuo do mtodo) e muitas vezes, as metodologias utilizam e recomendam ferramentas e instrumentos especficos de trabalho. Um erro muito comum quando se inicia a prtica de elaborao de projetos e se avana no planejamento como um hbito organizacional confundir princpios tericos dos mtodos com as ferramentas e instrumentos que constituem apenas sua parte visvel. Por exemplo, projetos elaborados no contexto do planejamento participativo normalmente utilizam instrumentos capazes de garantir ampla visibilidade para as partes envolvidas, a comunicao e o dilogo so valores estruturantes. J metodologias de projetos cuja participao no faa parte dos valores mais estratgicos, podem utilizar ferramentas mais codificadas, menos suscetveis ampla comunicao e ao dilogo dentro da organizao ou outras partes envolvidas na elaborao ou nos impactos do projeto. Algumas metodologias mais adequadas ao setor pblico e terceiro setor so apresentadas abaixo. Intencionalmente selecionamos algumas com origens totalmente diversas, de organismos de cooperao tcnica internacional ao chamado movimento da qualidade total, com a inteno de demonstrar dois fatos elementares: apesar da grande diversidade de siglas e consultorias as estruturas tericas bsicas apresentam pequena variao e que a participao dos envolvidos depende muito mais das opes polticas prvias dos gestores e facilitadores destes processos do que aos aspectos estritamente metodolgicos.
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(a) Mtodo do Quadro Lgico (MQL) O Quadro Lgico ou Mtodo do Quadro Lgico (MQL) foi desenvolvido a partir da experincia de cooperao internacional para o desenvolvimento estabelecida nos anos sessenta entre as naes desenvolvidas e o terceiro mundo. Sua origem a United States Agency for Internationl Development (USAID), uma agncia de cooperao norte-americana. Ela identificou dificuldades no planejamento dos projetos, falta de clareza para a responsabilizao no gerenciamento e ausncia de mecanismos para monitorar a efetividades dos projetos contratados. A USAID ento produziu uma metodologia chamada Logical Framework Approach que foi aprimorada ao longo dos anos de utilizao. Com o tempo uma srie de organizaes internacionais ligadas s estruturas de cooperao para o desenvolvimento, fossem elas governamentais ou no-governamentais, foram adotando o mtodo. Atualmente os bancos internacionais como como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD) adotam esta metodologia. O ciclo do MQL ser detalhado adiante, mas o essencial um conceito que ordena meios e fins de maneira lgica atravs da elaborao de uma matriz onde se relacionam objetivos do projeto, resultado e atividades planejadas de um lado e do outro indicadores, fontes de comprovao e suposies importantes. O MQL estabelece, em essncia, um discurso estruturado e plausvel entre relaes de causa e efeito. Por exemplo, os resultados previstos pelo Projeto devem contribuir decisivamente para alcanar os objetivos do projeto e este processo deve ser monitorado por indicadores com suas fontes de comprovao dentro de determinadas suposies. Assim a matriz do MQL apresenta uma lgica vertical (a leitura das colunas) baseada na suposio de que determinados recursos aplicados produziro resultados que por sua vez constituiro o objetivo do projeto que contribuir para o objetivo superior ou ltimo da organizao o do enfrentamento do problema do plano, uma leitura de baixo para cima. H tambm uma lgica horizontal identificada a partir da relao entre Objetivos (superior ou do projeto), indicadores, fontes de comprovao e suposies importantes.
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Uma verso simplificada da matriz do MQL Indicadores objetivos

Indicators
Fontes de comprovao
Means of verification
Suposies importantes
assumptions
Objetivo Superior
Goal
Objetivo do Projeto
purpose
Resultados
products
Atividades
Recursos/Insumos necessrios
Abaixo um quadro montado a partir do guia do Banco Interamericano (BID, 1997) Evaluacin: Una herramienta de gestin para mejorar el desempeo de los proyectos. Banco Interamericano de Desarrollo: Oficina de Evaluacin (EVO) (disponvel em http://www.iadb.org/). Note-se que a terminologia muda, por exemplo, componentes um desdobramento das objetivos. atividades no quadro anterior, os impactos so os
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Matriz do Marco Lgico Descrio Indicadores Meios de verificao Pressupostos Indicam acontecimentos, condies e decises importantes necessrias para a sustentabilidade dos benefcios gerados pelo projeto. Indicam acontecimentos, condies ou decises que devem ocorrer para que o projeto contribua significativamente para os impactos desejados.
So as fontes de Impactos (objetivos) informao que podem Os impactos/finalidade Medem o impacto final ser utilizadas para do projeto mostram do projeto. Devem verificar se os objetivos como o projeto especificar quantidade, foram alcanados. contribuir para a qualidade e prazos. Podem incluir soluo de um publicaes, pesquisas, problema social levantamentos etc. definido. So as fontes de Resultados informao que podem Resultados diretos a ser utilizadas para serem alcanados com Descrevem os verificar se os objetivos a aplicao dos resultados alcanados esto sendo componentes ao final do projeto. alcanados. Pode indicar a produzidos durante o Devem incluir metas projeto. So hipteses que reflitam a situao existncia de problemas e/ou a necessidade de sobre os benefcios que ao final do projeto. ajustes ou mudanas se espera obter a partir nos componentes do dos componentes. projeto. So descries breves Componentes (atividades) e claras sobre Onde encontrar So os servios e/ou quantidade, qualidade informaes sobre os produtos desenvolvidos dos componentes do componentes no mbito do projeto. projeto e seus prazos produzidos. Ex.: curso de de execuo. capacitao, produo de apostila, campanha de vacinao. Indica as fontes de Atividades informao para So as tarefas que acompanhar a devem ser executadas execuo das para completar cada um O oramento de cada atividades (cronograma) dos componentes do componente do projeto e oramento do projeto. projeto. e de suas atividades. Elas implicam em custos e devem ser organizadas cronologicamente para cada componente.
Suposies, acontecimentos ou condies que devem ocorrer para que os componentes do projeto levem aos resultados desejados. So acontecimentos, condies ou decises fora do controle do gerente do projeto que precisam ocorrer para que os componentes sejam completados adequadamente.
(b) Planejamento de Projeto Orientado pelos Objetivos (ZOPP)
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Em alemo Zielorientierte Projektplanung o ZOPP surgiu de uma adaptao feita em meados dos anos setenta pelo Ministrio Federal da Alemanha, responsvel pela cooperao internacional. A Agncia Alem de Coorperao Tcnica, a GTZ, conservou o corao da metodologia original e fez inovaes importantes especialmente aquelas baseadas no maior grau de participao e envolvimento dos beneficirios nos projetos de desenvolvimento. O ZOPP composto de trs elementos bsicos, (1) o processo de planeamento baseado no diagnstico de problemas, (2) a elaborao de uma matriz lgica semelhante ao MQL que o ZOPP chama de Marco Lgico e (3) tcnicas participativas de trabalho que possibilitam o envolvimento dos beneficirios e participantes do projeto (em ingls, os stakeholders). Segundo Brose (2001) o mtodo ZOPP no um fim em si mesmo, deve ser visto como parte de um sistema de gesto onde o que realmente importa a execuo do projeto, ou seja, o constante replanejamento diante dos imprevistos e incertezas da realidade. Os gestores no devem esquecer que a simplicidade e a elegncia do mtodo no garante, por si s, a qualidade daquilo que feito e implementado. Talvez um dos maiores resultados do mtodo seja a construo de um nvel de consenso e acordo entre os participantes. (c) Mtodo de Resoluo de Problemas MRP Baseado nos conceitos de campo de foras (Kurt Kewin) e num modelo de dinmica comportamental (Tcnica de Grupo Nominal) o MRP trabalha com a identificao de problemas pelo grupo de planejamento, na identificao de uma situao desejada, no diagnstico (identificao de foras impulsoras e restritivas), na anlise do problema (decomposio) e finalmente na sntese do processo que identifica os recursos disponveis para soluo dos problemas. A estrutura bsica do mtodo est na identificao de forma participativa (utilizando visualizao em flip-chart) de fatores positivos e negativos (formando um campo de foras) relacionados busca de uma situao desejada que concebida como superao de um estado problemtico. O mtodo foi divulgado no Brasil a partir de 1972 pelo Prof. Edwin Bartee da Vanderbilt University.
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(d) Diagnstico Rpido Participativo DRP A partir do mtodo Rapid Rural Appraisal (criado por agncias e organismos internacionais de cooperao tcnica e financeira) que j apontava uma forma rpida de diagnstico do meio rural, surge o DRP como uma forma participativa e interdisciplinar de coleta e processamento de informaes onde o processo de participao para a aprendizagem coletiva no-acadmica o ponto central. Outra dimenso conceitual do mtodo diz respeito iniciativa dialgica e intersubjetiva na resoluo dos conflitos comportamentais, isto , nos projetos de desenvolvimento procura-se recuperar o saber prprio do pblico-alvo para interagir com o conhecimento tcnico, seja num grupo de agricultores familiares ou em grupos urbanos em situao de risco. As tcnicas de levantamento de campo so variadas e flexveis para adaptao local: entrevistas semi-estruturadas, eleio de prioridades, diagrama de Venn, mapa histrico, etc... Recentemente o mtodo vem sendo usado na rea rural onde se chama diagnstico rural participativo, para planejamento de pequenas comunidades, por exemplo, no mbito do Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), planejamento de microbacias ou em estudos e relatrios de impacto do meio ambiente (EIA/RIMA). Uma derivao aponta a existncia do DRP para o meio urbano, onde se chama DRUP, baseado tambm nos mesmos conceitos de participao, aprendizagem coletiva e interao entre o saber tcnico e popular. O DRUP, assim como o DRP, depende muito da qualidade do agente que promove a metodologia, particularmente de sua postura aberta participao e negociao de conflitos. Outras adaptaes existem no diagnstico organizacional participativo (anlise do comportamento, tcnicas de coleta de informaes e participao) e no diagnostico rpido econmico participativo (centrado na busca de gerao de trabalho e renda para pequenas comunidades). (e) Mtodo de Anlise e Soluo de Problemas - MASP
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A origem do MASP o QC Story, um conjunto de procedimentos para resoluo de problemas que foi elaborado como parte do conjunto de tcnicas de gesto empresarial baseadas no modelo japons conhecido como Total Quality Control, ou TQC, da Union of Japanese Scientists and Engineers, a JUSE.40 O procedimento metodolgico baseado na aplicao seqencial de sete passos: (1) identificao do problema, (2) observao sobre as caractersticas do problema, (3) Anlise das causas fundamentais do problema,(4) elaborao de um Plano de Ao para eliminar as causas do problema, (5) verificao da efetividade da ao executada, (6) padronizao da soluo e eliminao definitiva das causas e por fim (7) a concluso do processo com a reviso de todos os procedimentos com planejamento das aes futuras. Em cada passo vrias ferramentas quantitativas e no-qualitativas so utilizadas para hierarquizar processos, estratificar estatisticamente ocorrncia de eventos, classificar procedimentos, etc... O roteiro metodolgico tambm pode ser organizado a partir do chamado ciclo do PDCA (em ingls, Plan, Do, Check e Action). Estes mtodos foram pensados originalmente para auxiliar a gesto de processos produtivos industriais e no para a gesto pblica, apesar disso interessante observarmos algumas idias comuns como a importncia atribuda anlise e explicao de problemas, ao processo de planejamento, execuo e monitoramento como momentos indissociveis, circularidade do planejamento como processo permanente, etc... 3. O ciclo do projeto no marco lgico
O ciclo do projeto dividido em (1) identificao , (2) elaborao e (3) execuo e gerenciamento. O ciclo de um projeto representa uma seqncia lgica e progressiva
Segundo Hitoshi Kume a soluo de um problema melhorar o resultado deficiente para um nvel razovel. As causas do problema so investigadas sob o ponto de vista dos fatos, e a relao de causa e efeito analisada com detalhe. Decises sem fundamento, baseadas em imaginao ou cogitaes tericas, so estritamente evitadas,...Para evitar-se a repetio dos fatores causais, so planejadas e implantadas contramedidas para o problema. Este procedimento uma espcie de estria ou enredo das atividades do controle da qualidade e, por causa disso, as pessoas chamam-no de QC Story, em Mtodos Estatsticos para Melhoria da Qualidade, Editora Gente, 1993. As obras de Vicente Falconi Campos, editadas pela Fundao Christiano Ottoni da Escola de Engenharia da UFMG popularizaram o estilo japons de qualidade total.
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de construo do projeto, cada etapa deve necessariamente se apoiar nas concluses e snteses das etapas anteriores. Dentro do contexto do planejamento estratgico a elaborao e execuo do projeto representa um movimento circular, sem fim, porque a reflexo necessria para desenhar o projeto deve ser confrontada dialeticamente com a ao resultante da execuo do projeto. Assim, por exemplo, o movimento de monitoramento e avaliao de desempenho do projeto alimenta criticamente o diagnstico de problemas ou a anlise de recursos disponveis porque a execuo do projeto sempre acontece em cenrios imprevisveis, em condies de incerteza incapazes de serem apreendidas pelo planejador no momento de reflexo inicial na elaborao das aes e atividades do projeto. por este motivo que uma organizao que estrutura seu modelo de gesto com base na elaborao e execuo de projetos deve estimular permanentemente a flexibilidade crtica de seus gestores, a criatividade diante da incerteza e a capacidade de reao nos cenrios monitorados. Estas habilidades gerenciais compe uma nova cultura gerencial que no caso do setor pblico, deve ser construda clientelismo e autoritarismo comuns na tradio governamental. Os passos lgicos a seguir so baseados na metodologia do Quadro Lgico com algumas adaptaes. (1) Identificao Esta a fase para preparao do projeto quando so checadas as condies de possibilidade para sua elaborao e execuo. O planejador deve fazer uma primeira abordagem da situao problemtica, investigar os limites institucionais de atuao, saber se o mbito de soluo do problema est dentro ou fora da governabilidade imediata do ator que planeja. O resultado imediato da fase de identificao do projeto saber se h viabilidade para o projeto diante da problemtica trabalhada no incio do planejamento. O processo de planejamento no qual o projeto se insere como pea fundamental j indicou a identificao de uma situao problemtica, descortinando um fluxograma explicativo para cada problema analisado. A identificao do projeto o primeiro descobrimento contrapondo-se ao
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das grandes linhas de ao para enfrentar o problema, cabe perguntar portanto, at que ponto o projeto tem sustentabilidade poltica, institucional, financeira, etc... Tratase, pois, de uma identificao inicial de grandes linhas e oportunidades de ao. Uma ltima tarefa relevante na fase de identificao a reflexo do planejador sobre as condies de elaborao e execuo do projeto, condies estas referentes capacidade de gesto ou capacidade de governo da organizao que planeja: h condies de enfrentamento da situao problemtica ? A vontade poltica da direo suficiente para o compromisso necessrio com o projeto ? As condies tcnicas de elaborao do projeto esto viabilizadas, isto , o conhecimento tcnico necessrio est sistematizado, disponvel e assimilado pelos planejadores ? A identificao inicial do projeto na verdade um primeiro exame de consistncia sobre a viabilidade das idias e insights que o grupo de planejamento tem para resolver os problemas da organizao. Funciona como um primeiro filtro para peneirar e separar idias com e sem viabilidade. (2) Elaborao 1 Passo: Identificar os objetivos do projeto Uma das maiores fontes de fracassos dos projetos est a possibilidade de leituras contraditrias sobre os objetivos que o projeto quer alcanar, feitas as vezes por setores diferentes da mesma organizao ou empresa. A preciso e exatido das formulaes, portando deve ser a mais rigorosa possvel. Um projeto sem objetivos fica sem foco de atuao, dificulta qualquer processo de monitoramento ou avaliao de desempenho, no h como medir o grau de sucesso ou fracasso, nem responsabilizar os responsveis pela sua execuo. Recomenda-se por isso definir os objetivos descrevendo-os como se j estivessem materializados, por exemplo, trinta casas construdas ou cem famlias beneficiadas com renda mnima. O objetivo superior (a primeira clula da primeira coluna) tem a funo de orientao mais estratgica ou geral ao projeto e equipe de elaborao/execuo. Normalmente est relacionado misso da organizao ou a sua viso de futuro, ou seja, o objetivo
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superior sempre ser uma derivao ou um sumrio das Declaraes Estratgicas da organizao que planeja, conforme analisado no captulo 2. O objetivo do projeto deve ser visto como o resultado esperado da atuao das pessoas e organizaes para mudana de uma situao problemtica e indesejvel previamente explicada e analisada na atividade de planejamento estratgico. S h sentido na definio de objetivos do projeto se sabemos quais os problemas ou aspectos crticos dos problemas, os ns crticos, a serem enfrentados. Os cuidados metodolgicos mais importantes na definio dos objetivos so: (a) Desenhar os objetivos do projeto pensando sempre na mudana da natureza negativa de um problema ou de suas causas, no planejamento estratgico geralmente cada causa identificada do problema (na rvore explicativa ou fluxograma explicativo) suficientemente complexa para demandar um projeto de ao com vrias atividades e aes previstas. O objetivo sempre ser o efeito esperado de nossa interveno. (b) Desenhar os objetivos do projeto sempre mantendo coerncia e acumulando poder para realizao do Objetivo Superior do Projeto, ou dito de outra forma, o resultado do projeto deve nos aproximar sempre das declaraes estratgicas. Se isto no ficar claro entre os participantes provavelmente os problemas identificados no ajudam a entender a situao inicial da organizao (m escolha ou explicao de problemas) ou as declaraes estratgicas (Misso, viso de futuro e diretrizes) esto desproporcionais em relao governabilidade do ator (abstratas e utpicas em demasia ou pouco ambiciosas). (d) Desenhar os objetivos do projeto como resultado do mais amplo acordo polticoadministrativo interno na organizao, capaz de superar eventuais divergncias individuais sobre o rumo ou procedimentos da instituio. No se quer eliminar divergncias ou olhares individuais o que impossvel, mas elaborar uma sntese coletiva e acordar um modo sistemtico de soluo das divergncias. Nas organizaes pblicas cuja direo espelha a diversidade poltica da prpria sociedade, saber construir consensos uma tarefa relacionada prpria governabilidade institucional. (e) Desenhar os objetivos do projeto sempre que possvel envolvendo os beneficirios das aes. Isto possvel quando os projetos de ao visam resolver ns crticos ou causas dos problemas relacionadas dinmica interna da organizao (por exemplo
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implantar novo sistema de controle das licitaes ou modernizar o setor de concursos e RH). Em projetos de desenvolvimento local ou setorial, financiados ou no por bancos de desenvolvimento, tambm possvel envolver beneficirios de forma participativa. Outros projetos cuja natureza ou escala inviabiliza a participao direta dos beneficirios (por exemplo, Execuo de novo sistema de fiscalizao tributria ou Implantao de posto de sade) pode-se criativamente utilizar outros meios como pesquisas de opinio, entrevistas, etc... 2 Passo: definir os resultados do projeto Enquanto o objetivo do projeto um efeito desejado pelo grupo, mas implica em variveis fora da governabilidade imediata do grupo que planeja, os resultados so obras, servios, enfim, situaes produzidas diretamente pelo esforo e mobilizao de recursos da organizao. Os resultados devem contribuir com coerncia e consistncia lgica para o alcance dos resultados. Assim aps o debate e a redao final dos resultados esperados o grupo de planejamento deve ser perguntar se estes resultados so suficiente e necessrios para atingir os objetivos, deve se perguntar se a ocorrncia das suposies importantes, os pressupostos so de fato realizveis. Da mesma forma a relao para baixo, isto , das atividades a serem desenvolvidas deve-se inquirir sobre a relao lgica para alcance dos resultados formando uma cadeia coerente de aes. 3 Passo: definir as atividades e aes necessrias Assim como os resultados so situaes factveis de monitoramento e controle por parte da organizao, as atividades representam um conjunto de aes, que podem implicar em custos financeiros ou no, diretamente relacionadas produo dos resultados. Um dos objetivos do trabalho com matrizes, como a matriz de planejamento do projeto, inspirada no MQL, viabilizar a participao dos envolvidos, para que isso acontea realmente o processo de comunicao varivel estratgica. Por isso as atividades no devem ser detalhadas em seus aspectos mais operacionais, isto
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sobrecarregaria de informaes a matriz inviabilizando sua leitura e apropriao coletiva. O detalhamento operacional de cada atividade (quem ? quando ? onde ? quanto custa ? etc...) dever ser feito numa etapa posterior e possivelmente descentralizada de planejamento ttico ou operacional. 4 Passo: identificar os insumos e recursos necessrios A identificao inicial de recursos e insumos necessrios execuo das atividades programadas deve ser desdobrada no detalhamento operacional. Ela est presente nesta etapa porque talvez, entre todos os quesitos mais operacionais, esta pergunta, que recursos ou insumos so necessrios para executar a atividade ? , seja aquela que mais possibilita um exame realista e auto-crtico sobre os nveis de capacidade de governo e governabilidade da organizao que planeja. 5 Passo: definir os indicadores e as fontes de comprovao Na Segunda coluna da matriz de planejamento os indicadores tem uma nica funo: permitir o monitoramento do planejamento, da forma mais eficiente e eficaz possvel. Isto significa que dificilmente pode-se controlar o desenrolar do planejamento e eventualmente efetuar correes de percurso se no houver previamente identificao das desconformidades, da efetividade de atividades, resultados ou objetivos previstos. por isso que os indicadores (relaes entre variveis, quantidades ou outra informao) devem ser objetivamente verificveis, independentes, o que no medido no pode ser controlado. Os resultados devem ter indicadores de acompanhamento ou desempenho, relacionando o quanto se est progredindo na execuo do planejamento em relao aos recursos e atividades executadas. J os objetivos do projeto e objetivo superior exigem indicadores de efeito e de impacto no caso do objetivo geral, devendo mensurar aquelas mudanas desejadas pelo projeto. As atividades planejadas no projeto so acompanhadas por indicadores operacionais. Os indicadores devem demonstrar claramente o que se pretende com os objetivos, resultados e atividades, induzem o grupo a precisar e focalizar melhor a descrio do
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planejamento. Por isso devem ser plausveis (coerncia com o alcance das medidas), independentes e substanciais. Normalmente o acompanhamento e os efeitos de um projeto so avaliados pela anlise combinada de vrios indicadores simultaneamente. O julgamento sobre o grau de relevncia ou sucesso do projeto mais ou menos possvel conforme a qualidade dos indicadores selecionados. Cada indicador deve possuir sua fonte de comprovao (terceira coluna), para indicar onde se encontram as informaes que sustentam os indicadores, suas fontes ou meios, indicam o custo de obteno e manuteno das informaes e o grau de realismo dos indicadores. Custo e confiabilidade das fontes so importantes para a montagem de um sistema de informaes gerenciais sobre o projeto, bem como a documentao do mesmo.
So usados para monitoramento dos recursos necessrios para executar as atividades e das prprias atividades(1 linha). Medem a quantidade, disponibilidade, tempo, custo, produto de cada atividade, etc... Monitoram o desempenho dos resultados da matriz operacional (2 linha). Contribuem para diferenciar o conceito de produto (ligado atividade) de resultado. Monitoram o grau de sucesso, a performance dos objetivos do projeto. Indicam mudanas mais abrangentes e complexas na situao da organizao, ou do pblico-alvo do projeto. Monitoram o impacto de mais longo prazo e abrangncia, tentando acompanhar o grau de contribuio do projeto ao objetivo geral da organizao o do planejamento estratgico. Muitas vezes so indiretos evidenciando resultados conjuntos de outros projetos na mesma rea ou setor.
Indicadores operacionais
Indicadores de desempenho e acompanhamento
Indicadores de efetividade
Indicadores de Impacto
6 Passo: Identificar os pressupostos importantes do projeto Finalmente o ltimo passo na elaborao do MQL a identificao dos fatores importantes para o planejamento, considerados fatores verdadeiros e reais. Esta etapa, portanto, deve considerar todos os riscos fora da governabilidade do grupo capazes de atingir os objetivos e resultados esperados. A idia que determinadas suposies
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devem ocorrer para que cada etapa do projeto seja bem sucedida. Portanto, somente as suposies realmente importantes e necessrias so consideradas e somente se houver algum risco de que elas no ocorram ou se concretizem. Se uma suposio externa importante para alcanar os resultados ou os objetivos do projeto, mas ao mesmo tempo improvvel que ocorra, ento h uma quebra da lgica do projeto (o planejamento foi mal feito) ou de fato h um risco externo no perceptvel inicialmente que inviabiliza a execuo do projeto. O objetivo primordial da anlise de pressupostos diminuir a vulnerabilidade do projeto diante de eventuais erros de avaliao ou inconsistncia, relacionada por exemplo, percepo das foras sociais, conjuntura na qual o projeto ser desenvolvido ou s prprias foras e fraquezas da organizao que planeja. Na lgica horizontal do MQL as atividades e as respectivas suposies devem conduzir aos resultados esperados, assim como, os resultados e suas suposies (ou pressupostos) devem conduzir aos objetivos desejados. (3) Execuo e Gerenciamento do Projeto A matriz de planejamento no ciclo do projeto a partir do enfoque do MQL no uma construo esttica, acabada ou preenchida mecanicamente, ela evolui na medida em que o prprio projeto executado e replanejado. Neste sentido a execuo e o gerenciamento do projeto se confundem com o momento da gesto do plano, pois vrios projetos so executados simultaneamente gerando sinergias positivas (ou pontualmente negativas), situaes novas e imprevistas para o gesto pblico. no momento da ao onde tudo se decide e para isso o mtodo do quadro lgico uma ferramenta potente de trabalho para monitorar e gerenciar o projeto, mas insuficiente para responder a todos desafios da gesto pblica ou de projetos sociais. O primeiro passo aps a elaborao da matriz geral do projeto a decomposio das atividades no seu desdobramento natural em sub-atividades, sub-aes, etc... As consideraes sobre a gesto do plano e das aes comentadas no Captulo 03 so vlidas para a reflexo sobre o gerenciamento dos projetos, particularmente nos temas que abordam as mudanas organizacionais e administrativas necessrias para assumir o modelo de gerenciamento por projetos.
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Um projeto de desenvolvimento, uma poltica de assistncia social ou algum projeto de modernizao administrativa (da rea de Recursos Humanos, por exemplo) podem ser organizados a partir da aplicao do Mtodo do Quadro Lgico, a mudana de escala no altera o conceito bsico do processo. Entretanto a simplicidade operacional do mtodo no deve gerar iluses sobre o grau de preciso e rigor conceitual necessrio para preencher cada campo da matriz. Sempre que possvel deve-se contar com ajuda especializada na metodologia e particularmente com profissionais habilitados em moderao de grupos pois o processo participativo exige constante sntese e mediao das vrias posies em debate. A seguir um exemplo de quadro resumo no formato mais convencional e tradicional do marco lgico com os principais conceitos utilizados para construir a matriz de planejamento.
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Quadro-resumo conceitual do Mtodo do Quadro Lgico

Descrio Objetivo Superior (OS) Para o qual o projeto dever contribuir Objetivo do Projeto (OP) Com que contribumos essencialmente para alcanar o Objetivo Superior Resultados Que tm que ser obtidos (quantidade e qualidade), para alcanar o efeito esperado (OP) Atividades Pacote de medidas do projeto visando alcanar os resultados pretendidos Quanto custa ou quais os insumos requeridos (incluindo pessoal) para executar cada uma das atividades? Que documentos comprovam os indicadores a serem medidos? Como vamos medir o contedo do Objetivo do Projeto? Idem Como vamos medir o contedo dos Resultados? Idem Idem Que pressupostos tm que ocorrer, para que o Objetivo Superior seja alcanado Que pressupostos em relao aos Resultados tm que ocorrer, para que o Objetivo do Projeto seja alcanado Que pressupostos - definidos como fatores externos, em relao s Atividades tm que ocorrer, para que os Resultados sejam alcanados Pr-requisitos Condies prvias e requisitos para implementar as atividades Como vamos medir o contedo do Objetivo Superior? Qualidade, quantidade, durao, local, grupo destinatrio Que documentos, elaborados no projeto ou provenientes de outras fontes, podem ser utilizados para comprovar os indicadores a serem medidos? Indicadores objetivamente comprovveis Fontes de comprovao (verificao) Pressupostos Que fatores externos tm que ocorrer, para que o Objetivo do Superior seja mantido no longo prazo
Idem
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4. Monitoramento e Avaliao de Projetos
A primeira dificuldade na avaliao de um projeto (ou uma poltica pblica) encontrar arquiteturas metodolgicas ou desenhos de projetos que no foram feitos para serem avaliados. Se o projeto no resulta de uma metodologia consistente de planejamento estratgico, ou seja, no avalia a situao inicial com a devida profundidade impossvel avaliar impactos ou resultados de forma conclusiva. Compreender um projeto antes de tudo apreender a complexidade do problema que o determinou, complexidade entendida como uma situao onde no possvel separar saberes de forma independente (o econmico, o poltico, o psicolgico, por exemplo), o recorte acadmico das disciplinas especializadas torna a complexidade dos problemas um ente abstrato, desprovido de concretude e conexo com outros elementos. Assim a avaliao deve enfrentar este primeiro desafio, apreender a multidimensionalidade dos fenmenos, recusar a formalizao arbitrria que separa saberes. (Morin, 2000). Segundo Capitani (1993), por exemplo, os processos de avaliao podem apresentar sintomas de fracasso antecipado como: muitas vezes a avaliao dispensada quando possvel, gera ansiedade e reaes defensivas ao invs de receptividade, dificuldade de definir critrios justos para realizar avaliaes, o processo avaliativo no gera informaes teis para a deciso dos gestores, no h definio compartilhada entre avaliados e avaliadores sobre os objetivos da avaliao, muitos processos reais de deciso so ocultos e no-transparentes, objetos avaliados com mesmos procedimentos apesar de nveis de complexidades diferenciados, falta de pessoal treinado, etc. O maior problema apontado a desconexo existente entre o processo de monitoramento (que pr-condio para a avaliao) e o processo propriamente dito de avaliao com os procedimentos decisrios reais da organizao. Uma das causas desta ritualizao e burocratizao dos processos avaliativos a pretenso ilusria de produzir informao completa, aparentemente neutra e objetiva, sobre problemas do tipo quase-estruturados, cuja natureza difusa e leitura dependente do universo ideolgico-cognitivo do observador. Segundo os princpios metodolgicos de planejamento aqui apresentados a avaliao de projetos ou de polticas s adquire capacidade de impulsionar a cultura de planejamento, isto , funciona como um motor
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para ampliar os nveis de planejamento sistmico se, e somente se, for conectada aos processos de tomada de deciso, ao modo como o governo se governa. Como corretamente afirma Garcia (2001, p. 25): A atividade mesma de avaliar compreendida de diferentes maneiras. No raro que pessoas ligadas a instituies, programas e projetos, na posio de objeto da avaliao, considerem-se a caminho do cadafalso. Muitos avaliadores, por outro lado, sentem-se mais realistas do que os reis, mais poderosos e oniscientes que os deuses do Olimpo. Entre os que se dedicam ao tema, h razovel consenso de que o processo avaliativo exitoso possui quatro caractersticas fundamentais: (i) deve ser til para as partes envolvidas no processo; (ii) tem que ser oportuno, ou seja, realizado em tempo hbil para auxiliar a tomada de deciso, que um processo incessante; (iii) tem que ser tico, isto , conduzido de maneira a respeitar os valores das pessoas e instituies envolvidas, em um processo de negociao e de entendimento sobre os critrios e medidas mais justas e apropriadas; (iv) tem que ser preciso, bem feito, adotando-se os cuidados necessrios e os procedimentos adequados para se ganhar legitimidade. Ser tentando sempre fazer esta conexo que confere legitimidade e por isso, aceitao e compartilhamento da avaliao que esta metodologia foi desenvolvida. A qualidade de avaliao e monitoramento de um projeto depende diretamente da qualidade do desenho global do projeto. Por exemplo, se a identificao do problema, suas causas, sintomas e efeitos na fase inicial do planejamento estratgico foi incompleta, parcial ou insatisfatria, provavelmente ser muito difcil obter eficcia no monitoramento do projeto simplesmente porque no se sabe o que est sendo resolvido, no h como saber se o problema est diminuindo ou aumentando no decorrer da gesto. Outra condio necessria para a avaliao a elaborao de um bom projeto no seu aspecto operacional. A Matriz do Quadro Lgico fornece, se bem elaborada, um pr-desenho estrutural do projeto, mas h informaes adicionais que devem ser detalhadas. Na literatura sobre projetos h vrios nomes para esta etapa: projeto operacional ou projeto executivo, o que merece toda ateno agora o detalhamento operacional da MQL. Alm dos indicadores para os vrios nveis que j
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devem estar prontos (assim como suas fontes de verificao) sero necessrios para cada atividade estabelecer - no mnimo - as seguintes informaes: (a) quais recursos sero necessrios (j previamente debatidos na etapa da MQL), (b) quais produtos sero gerados pela execuo destas atividades, (c) precisar os resultados previstos em cada uma delas (j previamente debatidos na MQL) e (d) quais os participantes do grupo de planejamento sero responsabilizados pela coordenao de sua execuo. Outras informaes adicionais so necessrias como o cronograma previsto de execuo, as interfaces internas e externas necessrias para obteno dos produtos e resultados previstos. O detalhamento de um projeto pode (e deve) ser feito detalhadamente respeitando sempre o princpio de envolver diretamente no planejamento das atividades os grupos ou pessoas envolvidas na sua execuo. O grau de agregao de atividades em um projeto, ou de combinao de vrios projetos para formar um programa depende de vrios fatores, complexidade do problema que se quer resolver e correspondente complexidade do quadro-lgico elaborado, tamanho e abrangncia da organizao, grau de conflito ou interesses divergentes no pblico alvo do projeto, etc... A avaliao do projeto ser sempre uma avaliao situacional, isto , ser sempre um juzo tcnico e poltico na conjuntura de execuo do projeto, que permite captar e avaliar a realidade, analisar o desenvolvimento inicial de novos problemas e avaliar a direcionalidade geral do planejamento estratgico. S faz sentido avaliar a eficcia, eficincia e efetividade de um projeto dentro do contexto mais complexo de avaliao do planejamento estratgico, da conjuntura presente e futura (cenrios) e da prpria evoluo da organizao que planeja. Portanto deve-se recusar totalmente padres de conduta e procedimentos burocrticos e formalistas, comuns em algumas reas do setor pblico, que costumam avaliar projetos ignorando a complexidade do sistema social e a cultura organizacional. A avaliao situacional aquela que, a partir do ponto de referncia terico e tico-moral daquele que faz a avaliao, capaz de apreender esta realidade complexa e contraditria. Neste sentido a avaliao de um projeto feita previamente quando analisada a viabilidade do projeto, se as suposies so verdadeiras, o projeto localizado dentro dos vrios cenrios do planejamento estratgico, as opes estratgicas em relao aos demais atores so revisadas, etc...,
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e a avaliao a posteriori quando o projeto est em execuo ou j produziu os resultados esperados. esta segunda avaliao que demanda um bom desenho operacional e um conjunto de indicadores, inclusive indicadores associado evoluo do problema inicial que estimulou a criao do projeto. Normalmente indicadores que monitoram a situao problemtica inicial esto associados ao objetivo do projeto ou ao objetivo superior da organizao porque h sempre uma relao lgica entre objetivo da organizao e a seleo do problema. Por exemplo, um problema declarado da seguinte forma o sistema de transporte urbano ineficiente est obviamente associado ao objetivo do rgo pblico, gestor do sistema, em garantir eficincia, eficcia, qualidade,..., ao sistema de transporte urbano. As caractersticas bsicas do sistema de avaliao devem ser: Objetividade: entendida como capacidade de apreender a realidade a partir de determinada referncia situacional, explicitada por quem observa e faz a anlise. Ser objetivo no ser neutro ou imparcial, mas analisar a realidade com a mxima conscincia possvel dos prprios vises e distores de foco (admitir uma certa cegueira situacional). Completa: significa uma negociao permanente entre o que vivel e factvel e o que ideal e perfeito, dados coletados exausto geralmente tornam o processo avaliativo nebuloso e difuso, h necessidade de focalizao permanente. Validade e confiabilidade: exige coerncia entre os instrumentos e conceitos usados pela medio e o que se pretende medir. Depende da estabilidade e qualidade dos dados coletados. Qualidade: a adequao entre a informao obtida e o uso que se quer, uma condio necessria para a boa avaliao. Estabilidade: desde que sejam adotados os mesmo mtodos e conceitos, os resultados da avaliao no devem variar com o avaliador. Segundo Cohen (1993) as avaliao podem ser classificadas de acordo com o momento em que se realizam, em funo de quem realiza a avaliao, em funo da escala do projeto e ainda em funo dos destinatrios da avaliao. A primeira tipologia diz respeito avaliao (a) ex-ante e (b) avaliao ex-post. Como o nome sinaliza na avaliao anterior realizao do projeto o objetivo fundamental
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definir se o projeto deve ou no ser implementado. Em alguns casos possvel aplicar o mtodo da Anlise Custo-Benefcio (ACB) e a Anlise Custo-Efetividade (ACE) para hierarquizao entre vrios projetos alternativos. O primeiro mtodo para avaliao de projetos econmicos e o segundo para projetos sociais41. Na avaliao posterior (b) a dimenso temporal permite dois nveis de anlise: (a) Avaliao de processos: realizada durante a execuo do projeto para determinar o grau de compatibilizao entre os objetivos do projeto e os componentes do projeto, de forma peridica, com foco na eficincia da operao do projeto. (b) Avaliao de impacto: procura determinar se o projeto est alcanando seus objetivos e quais os efeitos secundrios. A avaliao de processo olha para frente , enquanto a avaliao de impacto olha para trs, verificando se o projeto funcionou ou no. No primeiro caso os clientes da avaliao so os responsveis diretos pelo projeto, no segundo caso so os gestores pblicos ou a agncias financiadoras. Em funo de quem realiza a avaliao pode-se desenvolver a (a) avaliao externa, com mais nfase na metodologia, (b) avaliao interna, com provvel nfase no contedo do projeto (c) avaliao mista, combinando os dois processos e (d) avaliao participativa. Esta ltima adquire especial importncia nos processos avaliativos porque introduz na cena institucional um elemento estratgico para a natureza participativa do planejamento pblico: a oportunidade de participao e protagonismo do pblico-alvo, dos beneficirios das polticas e projetos pblicos. A criao de mecanismos e instrumentos de uma avaliao participativa (que depende muito do tamanho e natureza do projeto) cria os elementos essenciais de adeso da populao ao processo de planejamento e com efeito de compromisso coletivo sobre o balano crtico, as eventuais correes de rumo e os ajustes a fazer. A estratgia da avaliao participativa cria uma espcie de compartilhamento entre os gestores e a finalidade do projeto.
41
Os mtodos quantitativos e qualitativos de avaliao de projetos como o payback, avaliao contingente, ACB, ACE, VPL, TIR, etc ..., podem ser encontrados didaticamente nas seguintes obras constantes da relao bibliogrfica: CONTADOR, C. (1997) COHEN, captulos X, XI, XII e XIII, E. e FRANCO, R. ( 1993) CLEMENTE, A (org) (2002)
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Em relao escala dos projetos a avaliao as estratgias so diferenciadas, projetos grandes demandam uma avaliao mais analtica e objetiva enquanto os pequenos a nfase mais qualitativa. A lgica da avaliao de grandes projetos mais dedutiva, exigindo a construo de variveis, indicadores, desagregando partes e depois reconstruindo um conceito mais geral. Nos pequenos projetos a lgica mais indutiva, o avaliador julga o projeto como um todo mais facilmente. As tcnicas de avaliao dos grandes projetos so mais quantitativas, j nos projetos de menor escala pode-se aplicar mais facilmente tcnicas relacionadas aos mtodos qualitativos relacionados, por exemplo, antropologia cultural, etnografia, pesquisa participante, histrias de vida, etc...O prprio avaliador em projetos pequenos tem mais interaes com os gestores e o pblico-alvo, os resultados so quase colocados em perspectiva pessoal, fato quase impossvel em projetos de maior porte. As avaliaes podem variar tambm conforme for a resposta a uma pergunta simples e direta: para quem avaliar ? Toda avaliao prepara um momento de transio para a tomada de deciso, mesmo que a deciso seja manter o que est sendo feito ou projetado conforme a idia original. A complexidade da avaliao depende, assim, dos destinatrios finais do relatrio, quem dever decidir sobre o processo final, dirigentes da alta direo da organizao, quadros intermedirios ou responsveis executivos e operacionais. Neste sentido mesmo que haja uma base comum para a produo do relatrio de avaliao, o seu uso obviamente seletivo dentro da organizao. Uma sntese geral sobre os procedimentos gerais de avaliao pode ser retomada a partir de Capitani (1993, apud Garcia, 2001): a avaliao no um elemento agregado ao design organizacional de instituies do setor pblico, mas parte integrante da funo de aprendizado institucional; a distino entre avaliao cumulativa e formativa ilusria: avaliaes cumulativas visam melhoria da administrao do setor pblico, exatamente como a avaliao formativa. Uma avaliao cumulativa que no seja formativa (isto , que no contribua para a tomada de deciso aprimorada) irrelevante e constitui uma perda de recursos;
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a responsabilidade uma condio que permite governar melhor e a avaliao um dos instrumentos mais importantes para a melhoria do setor pblico, pois possibilita a tomada e a prestao de contas pela atribuio de responsabilidade;
para ser eficiente a avaliao precisa ser sustentada por uma cultura de aprendizado: sem esta, corre o risco de se tornar um exerccio irrelevante, ou pior, uma restrio burocrtica sufocante;
como parte integrante do aprendizado organizacional, a avaliao um processo contnuo e interativo uma conversa ou um discurso crtico com as pessoas envolvidas na execuo ou atingidas pelas polticas, programas, projetos avaliados e, principalmente, com os que podem tomar decises pertinentes;
no setor pblico, a avaliao ao mesmo tempo um medidor de eficcia e um veculo de responsabilidade. Nesse sentido, um instrumento indispensvel ao governo.
Na mesma linha o Escritrio de Avaliao e Superviso do Banco Interamenricano refora os aspectos mais crticos da avaliao de projetos sugerindo os seguintes itens (em espanhol no original): 1. Imparcial: Ello supone neutralidad, transparencia y equidad en el
proceso de anlisis y generacin de conclusiones de evaluacin. La unidad evaluadora y el evaluador no puede tener ningn inters personal o conflicto de inters, la imparcialidad debe prevalecer en todos los aspectos del proceso de evaluacin. 2. Creble: Lo ms esencial de la credibilidad es la confianza que los involucrados y/o interesados tienen en la experiencia e imparcialidad del evaluador y el reconocimiento de la calidad del trabajo de la unidad evaluadora. Una buena evaluacin debe aplicar normas claras y estrictas a la calidad del diseo de la evaluacin, la confiabilidad y validez de los datos, asegurar el rigor del anlisis de tales datos y hacer explcita la conexin lgica entre las conclusiones y las recomendaciones. Adems, debe tener en
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diversos
cuenta
las
necesidades
perspectivas
de
los
involucrados/interesados en la evaluacin. 3. til: La medida cabal del xito de un proceso de evaluacin es su efecto sobre las personas y organizaciones que aprenden de dicho proceso. No puede esperarse que los efectos de los resultados de una evaluacin en los destinatarios de la evaluacin sean positivos a menos que tales resultados sean contribuciones oportunas al proceso de adopcin de decisiones, y sean presentadas en un lenguaje claro y conciso que los involucrados/interesados puedan entender fcilmente. 4. Participativo: La prctica contempornea de la evaluacin hace mucho hincapi en la participacin de todos los involucrados e interesados, incluyendo compartir la experiencia entre ellos. As pues, la evaluacin debe reflejar los diferentes intereses, necesidades y percepciones de los involucrados. 5. Retroalimentador: La evaluacin debe generar informacin que contribuya a retroalimentar al proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. Por consiguiente, el encargado de una evaluacin tambin debe asegurar la diseminacin sistemtica de los resultados obtenidos entre los involucrados, incluyendo los diseadores de proyectos y la alta administracin encargada de formular polticas. 6. Costo/Eficaz: Como inversin institucional, las evaluaciones deben ponderar la relacin entre las exigencias del rigor y la validez de la informacin y de su anlisis con la obtencin de un resultado o producto efectivo. Las evaluaciones deben agregar valor a la experiencia del interesado en el respectivo proyecto, y buscar que este resultado sea proporcional a la inversin que hacen los involucrados con sus propios recursos. (fonte: www.iadb.org). Abaixo visualiza-se um exemplo baseado em aplicao real de uso do Marco Lgico em projeto de gerao de renda no contexto de sustentabilidade ecolgica, reserva de biosfera de cinturo verde. Observe o encadeamento da lgica horizontal (resultados decorrentes das atividades e pressupostos) e da lgica vertical (relao entre impacto
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esperado, efeitos, resultados e atividades). Os indicadores possuem uma natureza qualitativa distinta relacionada a cada nvel do quadro (impacto, efeito e resultado), note-se ainda que a cada resultado previsto esto associadas atividades e que entre os pressupostos das mesmas est o acesso s fontes de financiamento e a disposio dos participantes para interagirem proativamente no processo de elaborao/implementao do planejamento.
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INDICADORES 1) Atuao integrada e c/ continuidade 2) Subprefeitura tem capacidade para elaborar e executar novos projetos INDICADORES 1) Estabilizao da taxa de crescimento populacional. 2) Trmino do mercado imobilirio clandestino. 3) Vegetao intacta cobre todas reas de manancial. INDICADORES
IMPACTO Melhoria da qualidade de vida de famlias pobres na regio ..., atravs de novos modelos de ao pblica, tanto governamental como do terceiro setor.
INDICADORES IMPACTO 1) Ao menos 30 famlias/ano dispem de segurana alimentar e habitao adequada. 2) Aes iniciadas servem de referncia para projetos similares. EFEITO INDICADORES EFEITO 1) Ao final de cada ano, 30 jovens Desempregados, em especial jovens e adolescentes e/ou adultos dispe de nova fonte em situao de risco, dispem de acesso a postos de de renda trabalho na prpria regio e novas fontes de renda. 2) Ampliao do volume de compra no credirio nas Casas Bahia. INDICADORES RESULTADO 1) Anualmente so aprovadas ao menos duas propostas de crdito pelo PROGER. 2) Anualmente criada ao menos uma cooperativa que sobrevive aos cinco primeiros anos. 3) Regio ... passa a figurar em guias e revistas de ecoturismo. 4) Regio ... registra segurana alimentar.
RESULTADOS 1) Criada, atravs de articulao entre diferentes organizaes, uma incubadora de cooperativas. 2) Empreendimentos, individuais e cooperativados, de produo e comercializao de produtos agroecolgicos so assessorados. 3) Empreendimentos, individuais e cooperativados, de ecoturismo e turismo histrico/cultural so assessorados. 4) Frum de Desenvolvimento Regional congrega os principais atores e consolida identidade regional prpria. 5) Gerncia regional da ...... inserida ativamente como catalisadora de processos inovadores de desenvolvimento com foco na gerao de trabalho e renda. ATIVIDADES 1.1) Articular parceria local 1.2) Articular assistncia tcnica e assessoria 1.3) Formatar currculo de capacitao 1.4) Fazer estudos de mercado (lixo; habitao popular; servios p/ rgos pblicos; produo alimentos) 2.1) Fazer levantamento dos potenciais 2.2) Elaborar um plano de negcio piloto 2.3) Assessorar projeto piloto
PRESSUPOSTO P/ SUSTENTABILIDADE 1) Fortalecimento das organizaes da sociedade civil. 2) Consolidao da subprefeitura como indutor do desenvolvimento local. PRESSUPOSTO P/ IMPACTO 1) Interrupo da expanso de loteamentos clandestinos. 2) Regularizao fundiria. 3) Fim das obras pblicas de grande degradao ambiental. 4) Melhoria da educao pblica PRESSUPOSTO P/ EFEITO 1) Conselhos Gestores capazes de garantir uma poltica continuada de proteo e uso racional dos parques 2) Parceiros locais se envolvem ativamente no projeto ao longo do tempo. 3) Programas e projetos setoriais da Prefeitura de So Paulo so estendidos at a regio .... 4) Famlias apoiam processo de mudana iniciados atravs da empregabilidade. 5) Compras pblicas so redirecionadas
1) Continuidade das aes, mesmo aps eleies 2) Disponibilidade de crdito e assessoria pela Prefeitura
3.1) Fazer levantamento 3.2) Articular parcerias 3.3) Assessorar projeto piloto 4.1) Assessorar reunies regulares 4.2) Montar projeto de marketing regional 4.3) Formar banco de dados e projetos
PRESSUPOSTOS P/ RESULTADOS 1) Acesso a fontes de financiamento e assessoria tcnica em manejo na Mata Atlntica. 2) Atores locais dispostos ao dilogo e crtica construtiva no mbito do Frum
INDICADORES 1) ONGs de Mata Atlntica prestam assessoria 2) FNMA e PPG7 so acessados 3) Baixa rotatividade dos membros do Frum
(cedido por Markus Brose
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5. A execuo do Marco Lgico na tica do BID/BIRD
A Office of Evaluation (EVO) do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em meados dos anos noventa havia concludo que somente alguns poucos emprstimos do banco possuam uma construo metodolgica capaz de permitir um monitoramento e avaliao qualificadas, neste perodo quase um tero dos projetos do banco estavam atrasados, em ritmo muito lento de execuo ou adiados. Situao similar era vivida pelo Banco Mundial, o BIRD. Assim o uso do marco lgico se consolidou como importante fase preliminar para definio do emprstimo e das anlises econmicas e financeiras convencionais. A implementao dos projetos utilizando esta metodologia segue os seguintes passos: (a) programao (programming): os tcnicos em planejamento do pas muturio se concentram na definio do problema a resolver, do objetivo geral e seu indicador, isto , as primeiras duas clulas do marco lgico. (b) Identificao (identification): durante esta fase o muturio e a representao do banco no pas compe um grupo tcnico para cuja funo a anlise de projetos alternativos que possam contribuir com a soluo do problema. Este estudo chamado Perfil 1 (Profile I) e seleciona o melhor projeto proposto definindo o objetivo do projeto e os indicadores correspondentes. J nesta etapa iniciam-se vrias anlises distintas: (a) a anlise de custos ambientais do projeto e formas de compensao ou neutralizao, (b) anlise econmica, (c) anlise institucional para identificar as alternativas mais viveis para execuo e operao do projeto,(d) anlise financeira que examina a capacidade das demandas financeiras de todo o setor. Nesta fase so detalhados tambm interesses especficos de gnero, segmentos especficos da populao envolvida institucionais para execuo do projeto. (c) Preparao do Perfil II e orientaes: durante a orientao dos tcnicos do banco a equipe do projeto se concentra no dimensionamento do projeto, o que implica estabelecer a relao de resultados do objetivo do projeto e geral em termos de quantidade, tipo, volume e custo das atividades do projeto. No Perfil II a equipe pode modificar os indicadores, mas no pode mais mudar os objetivos gerais (goal) e eventuais modificaes
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e do projeto (purpose), sob pena de redesenhar todo o Perfil I. O Perfil II deve incluir os resultados (outputs), seus indicadores e supostos que tem que cumprir-se para alcanar os objetivos gerais, do projeto e os prprios resultados desejados. A concentrao desta etapa recai sobre as suposies, especialmente a viabilidade financeira e oramentria do projeto (as contrapartidas, por exemplo), as condies contratuais, as capacidades institucionais de execuo e o escritrio de execuo do projeto. Esta etapa conclui formalmente a aplicao do marco lgico. (d) Anlise e preparao do documento de emprstimo (loan document): O relatrio dos seminrios do marco lgico servem agora para orientar os principais aspectos que devem ser abordados por avaliaes complementares ou de apoio a serem includas no informe final do Banco. Estes estudos adicionais podem incluir avaliaes sobre os impactos ambientais, capacidade financeira e solvncia do muturio ou viabilidade econmica. O marco lgico deve reunir no s os principais traos do projeto (objetivos, indicadores, resultados, atividades), como tambm os objetivos do prprio banco, por exemplo, contribuir para erradicao da pobreza absoluta ou diminuir os impactos negativos no meio-ambiente. Nesta fase o relatrio do projeto estudado pelos vrios departamentos e comits internos do Banco e o marco lgico constitui uma espcie de resumo executivo (executive summary), um panorama sinttico do projeto. (e) Execuo do projeto (project execution): A execuo feita com base no plano operacional ou de execuo que deriva do marco lgico, particularmente os resultados e atividades previstas. (f) Avaliao ex-post (ex-post evaluation): na faz de avaliao os avaliadores podem saber com o marco lgico antecipadamente os resultados esperados e onde se pode buscar informaes para verificar se de fato foram obtidos ou no (means of verification). O BID estabelece uma extensa lista de verificao (checklist) para checar a qualidade do desenho do projeto, enumeramos alguns itens com objetivo ilustrativo: Os objetivos gerais esto claramente descritos; os indicadores dos objetivos so verificveis em nvel de quantidade, qualidade e tempo;
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O projeto tem s um objetivo a alcanar e est claramente descrito; Os indicadores do objetivo do projeto no so um resumo dos resultados, mas uma forma independente de medir o alcance do objetivo do projeto; Os indicadores do objetivo do projeto mensuram o que importante e avaliam qualidade, quantidade e tempo., mensuram os resultados esperados ao final da execuo do projeto;
Os resultados do projeto esto claramente expressados, todos so necessrios para cumprir o objetivo do projeto, incluem todos os itens sobre os quais o gerente do projeto responsvel, os seus indicadores so confiveis;
As atividades identificam todas aes necessrias, sua relao com o oramento realista; A relao entre objetivos gerais e do projeto lgica, a lgica vertical realista em seu conjunto; As suposies no nvel das atividades no incluem nenhuma ao que tenha que ser executada antes que iniciem as atividades. As atividades, os resultados, o objetivo do projeto e os objetivos gerais, junto com os respectivos pressupostos descrevem as condies necessrias para alcanar a etapa posterior, nesta ordem (lgica horizontal);
O marco lgico propicia informao necessria para avaliao do projeto (ex-post).
Os projetos no contexto da cooperao internacional Na administrao pblica, no terceiro setor e nas ONGs em geral a busca de financiamento para implementar projetos de desenvolvimento uma tarefa constante, particularmente na viabilizao de investimentos na modernizao de servios pblicos e no combate s desigualdades regionais. Fatores conjunturais e estruturais contribuem tambm para o crescimento dos financiamentos externos: escassa poupana interna, aumento progressivo das relaes econmicas multilaterais, dependncia tecnolgica, etc... Desde 1975 a Organizao das Naes Unidas (Informe Dag Hammarrskjld) estabeleceu um indicativo para que os pases ricos desenvolvessem mecanismos de
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cooperao financeira e tcnica com os pases pobres. Neste sentido desenvolveramse a partir de meados dos anos setenta diversas agncias de cooperao norte-sul apresentando vrias modalidades de intercmbio possvel. A cooperao pode apresentar vrias configuraes possveis: pode ser bilateral ou multilateral, financeira, tcnica ou cultural, o tipo de financiamento pode exigir contrapartida monetria ou nomonetria ou ainda parte dos recursos pode ser a fundo perdido, isto , sem necessria contrapartida local em moeda. A cooperao tcnica pode operar numa gama vasta de aes articuladas, desde enviar peritos ou consultores at a distribuio de bolsas de estudo e a prpria elaborao de projetos de cooperao financeira. O conceito central para a cooperao tcnica internacional no a ajuda, mas a parceria, pois ambas as partes tem benefcios recprocos com o projeto. No sistema de agncias da ONU, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tem sido constante em financiamentos no-reembolsveis para pases como o Brasil. No mbito do governo Brasileiro a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores promove e monitora todo projeto que envolve cooperao tcnica42. Segundo a ABC o instrumento bsico para anlise e avaliao de um pedido de cooperao tcnica o PCT. Este documento deve conter todas as informaes de contedo sobre o escopo do projeto a ser desenvolvido e sobre a situao existente que motiva a sua implementao. Trs pontos fundamentais devem ser esclarecidos no documento de projeto: (a) o que se pretende alcanar com a implementao do projeto, ou seja, o seu objetivo; (b) porque importante e necessrio implementar o projeto, ou seja, a sua justificativa; (c) quanto necessrio para executar o projeto, ou seja, quais so os recursos exigidos (humanos, materiais, tempo). Subsidiariamente, o PCT deve apresentar: (a) o plano de trabalho elaborado; (b) dados que especifiquem claramente a cooperao tcnica proposta e informaes sobre a instituio executora e (c) recursos que a mesma alocar para a execuo do projeto. Uma das principais preocupaes que uma instituio executora de projeto deve ter em mente com a sustentabilidade
No site da ABC esto disponibilizadas todas informaes relevantes para elaborao de projetos de cooperao tcnica, o Manual de Orientao para Projetos de Cooperao Tcnica Internacional, PCT, inclusive os roteiros de projetos: www.abc.mre.gov.br.
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dos produtos gerados pela cooperao. Obtm-se a sustentabilidade por meio de uma ateno constante com a qualidade da estratgia formulada, com a correta identificao dos resultados a serem alcanados, com a gerncia eficiente do plano de trabalho e, enfim, com a seleo apropriada dos insumos necessrios. O Projeto de Cooperao Tcnica - PCT tem o seguinte roteiro: (1) Identificao do Projeto, (2) Justificativa, (3) Objetivos e Resultados, (4) Plano de Trabalho, (5) Cooperao Externa Solicitada, (6) Contrapartida Oferecida e (7) Anexos do Plano de Cooperao Tcnica (credencias da instituio executora e Curriculum dos responsveis (fonte: ABC). Cabe assinalar que uma das metodologias mais difundidas no Brasil para elaborao de projetos de desenvolvimento, o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos (em alemo, ZOPP) foi disseminado a partir da cooperao tcnica bilateral com o governo alemo realizada no Brasil pela organizao denominada GTZ43, que adotou esta adaptao participativa do logical framework como roteiro bsico para elaborao de projetos. O maior volume de cooperao tcnica bilateral, aprovado por acordos amplos que so renovados periodicamente entre os pases signatrios, realizado com a Comunidade Europia de um modo geral e em particular com a Alemanha, Japo, Itlia, Espanha, Canad e Frana. Alm da Agncia ABC, o governo brasileiro possui outras organizaes com competncias especficas nesta rea: a Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal de Ensino Superior, a CAPES, vinculada ao Ministrio da Educao, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Tecnolgico, o CNPq, e a Financiadora de Estudos e Projetos, vinculados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia. A cooperao financeira internacional acontece sob o contexto multilateral ou bilateral, implica na realizao de emprstimos (financiamentos) aos pases muturios ou tomadores geralmente de longo prazo com com taxas e prazos mais favorveis se comparados s linhas de financiamento tipicamente comerciais. Alm do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento, o BIRD, tambm conhecido como Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o BID, h um
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A GTZ, Cooperao Tcnica Alem (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit GmbH), empresa pblica de direito privado, criada em 1974, com o objetivo de gerenciar os projetos de cooperao tcnica, responsvel pela implementao da contribuio alem, por delegao do Ministrio Federal de Cooperao Econmica e Desenvolvimento (BMZ), maiores informaes no site www.gtz.org.br.
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conjunto de fundos do sistema ONU, bem como diversas organizaes regionais de fomento tanto na Amrica Latina quanto na Europa. A obteno de recursos internacionais no uma tarefa fcil por dois motivos muito bvios, o primeiro deles a exigncia natural de condies de endividamento analisadas previamente pelo rgo financiador e pelas autoridades financeira nacionais (Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, o Senado Federal que aprova os limites de endividamento, etc...) a outra, superada a primeira, a necessria montagem de uma estrutura de elaborao, execuo e avaliao de projetos na organizao tomadora, seja ela uma administrao municipal ou estadual. Todos os passos esto normatizados pela SEAIN/MP at o final agreement das partes envolvidas. No Brasil os pedidos de financiamento internacional so analisados pela Comisso de Financiamentos Externos, a COFIEX (decreto n 3.502/ 2000) vinculada Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento (www.planejamento.gov.br). O pedido de cooperao financeira denomina-se Carta Consulta, um documento que serve como um termo de referncia para o projeto e normalmente j resulta de intensa troca de informao entre o provvel rgo financiador internacional, o agente financeiro local (um banco, por exemplo) e o tomador final do emprstimo. A carta-consulta um documento chave na elaborao do projeto e na prpria relao de cooperao financeira porque ela fixa uma espcie de termo de referncia mais geral sobre o qual o projeto e a instituio vo operar no perodo seguinte. Ela composta por quatro partes bsicas: informaes sobre o projeto, informaes sobre o muturio, executor e co-executores, detalhamento fsico-financeiro da proposta e responsveis pelo projeto, contatos com SEAIN-COFIEX, etc. A COFIEX analisa os projetos segundo as seguintes diretrizes gerais: (a) Prioridade dos Projetos: a COFIEX, na identificao de projetos para financiamento externo, dever observar as prioridades dos planos e programas governamentais de investimento. No caso de projetos federais, o enquadramento do projeto observar, em particular, o Plano Plurianual e a Lei da Diretrizes Oramentrias - LDO. (b) Impacto sobre o Dficit Pblico: os projetos sero examinados luz do impacto das contrapartidas e dos encargos destas operaes sobre o dficit pblico. (c) Desempenho do
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Muturio/Executor:o desempenho, passado ou presente, do muturio e do executor em outros projetos financiados, constitui aspecto relevante na avaliao da proposta. (d) Simplicidade da Proposta e Arranjo Institucional do Projeto: a COFIEX dar preferncia a projetos com desenho simples, evitando-se arranjos institucionais que apresentem diluio de responsabilidade de gesto entre vrios rgos. (e) Posio Financeira do Muturio: quando o muturio for Estado, Municpio, Distrito Federal, Empresa Estatal (federal, estadual ou municipal) ou Autarquias a posio financeira destes dever refletir: capacidade de endividamento; capacidade de aporte de recursos de contrapartida; adimplncia junto Unio; e oferta de contragarantia que efetivamente cubra a concesso do aval pelo Tesouro Nacional. (f) Composio dos Recurso de Contrapartida: a COFIEX no analisar projetos que no tenham claramente definidas as fontes de contrapartida. Em princpio, a Comisso no acatar previso de recursos federais na composio do quadro financeiro de projetos de Estados e Municpios e priorizar os projetos cuja contrapartida componhase integralmente de recursos prprios do proponente. Projetos federais que no se limitem a aes de sua competncia exclusiva devero contar com o apoio financeiro do(s) Estado(s) ou Municpio(s) beneficiados. Projetos que prevejam o repasse de recursos federais a fundo perdido a Estados e Municpios recebero particular ateno da COFIEX, no que diz respeito sua pertinncia, prioridade e impacto sobre o dficit pblico (Manual de Financiamentos Externos, 1994). Cada instituio parceira no projeto (seja ela a JICA japonesa ou o BID) possui um roteiro metodolgico especfico, porm quase todos so variaes sobre a matriz do quadrolgico. Projetos de cooperao financeira com os bancos internacionais envolvem quantias significativas de recursos (emprstimos prioritrios acima de cem milhes de dlares), envolvendo negociaes que podem durar de dois quatro anos at o incio da implementao.
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Dois aspectos na cooperao financeira internacional, especialmente com os Bancos internacionais, merecem uma anlise mais detida: a fase de identificao do projeto e a constituio da unidade de gerenciamento do projeto. A identificao a primeira fase da elaborao do projeto, no sendo propriamente seu desenho mas uma pr-anlise de viabilidade das condies gerais do problema, da organizao proponente e das alternativas possveis. Segundo Baum e Tolbert (1985) o estgio de identificao implica na execuo de um conjunto de procedimentos para formatao do perfil do projeto quais sejam: As principais opes e alternativas identificadas de modo a garantir a adequao das escolhas iniciais e a concordncia prvia da instituio financiadora; As principais questes de poltica administrativa que afetam o resultado do projeto esto identificadas e apresentam possibilidade de soluo com os recursos disponveis pelo grupo; As opes escolhidas esto justificadas, dadas as primeiras estimativas de custos e benefcios esperados pelo projeto; Numa primeira anlise o projeto tem apoio adequado tanto dos gestores polticos quanto dos futuros e provveis beneficirios; H possibilidades razoveis de obter-se financiamento adequado de fontes locais ou externas; H possibilidades de elaborao de um plano especfico para o projeto com o grau de detalhamento necessrio para sua implementao. Tem havido uma tendncia para que as organizaes pblicas tomadoras de emprstimos internacionais para projetos de desenvolvimento criem unidades especficas de gerenciamentos do projetos, chamadas UGPs. Na maioria dos casos so contratadas empresas nacionais ou internacionais de consultoria que montam as equipes para execuo,monitoramento e avaliao dos projetos. Estas unidades especiais gestadas e consolidadas fora do ambiente institucional das organizaes pblicas funcionam como verdadeiros enclaves desconectados do contexto gerencial em que se estabelecem por fora dos contratos. Em alguns tipos de projetos que so exigentes em recursos humanos ou tcnicas gerenciais avanadas demais em relao ao rgo pblico tomado do emprstimo este mecanismo pode ter alguma eficcia no
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curto prazo. Em outras situaes a complexidade, a escala do projeto, exige uma fora tarefa especial para enfrentar eventuais resistncias burocrticas ou anti-corpos que se formam em projetos de reforma administrativa, por exemplo. O grande problema deste tipo de estratgia, que eventualmente neutraliza os benefcios anteriores, a impossibilidade de reproduo do funcionamento das consultorias e unidades de gesto terceirizadas nas estruturas permanentes do servios pblico. As equipes ad hoc devem ser rapidamente assimiladas pela estrutura na medida em que o projeto for se consolidando, os meios de comunicao e integrao funcional devem ser permanentes de modo a evitar que a estrutura de gerenciamento do projeto ganhe mais autonomia que a necessria, se colocando acima da prpria gesto poltica estratgica de uma secretaria de estado, por exemplo.
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Capitulo IV Facilitao de grupos e tcnicas de moderao

O principal produto de um planejamento estratgico desenvolvido com a utilizao de uma metodologia participativa no o plano estratgico, mas a mudana organizacional proporcionada no processo Silveira Jr. e Vivacqua, Planejamento Estratgico e Mudana Organizacional, Atlas, 1999.
A aplicao de metodologias de planejamento exige sempre e em todos os casos um processo de interao entre pessoas, este processo fundamentalmente um momento de aprendizagem coletiva. A moderao ou facilitao deve a um s tempo promover a organizao e coordenao necessria no processo de planejamento, estimular a participao de todos envolvidos (isto crucial em metodologias participativas) e motivar o grupo para construir solues de compromisso, snteses polticoadministrativas capazes de coesionar o grupo (da direo base) em direo aos objetivos estratgicos da organizao. Portanto, aqui tem-se um primeiro alerta: moderar grupos no tarefa fcil, especialmente se os grupos apresentam algum grau de conflito interno ou disputas polticas mal processadas e resolvidas, eventos comuns no cotidiano da administrao pblica. A aprendizagem muito mais do que a mera transferncia de conhecimentos, o processo de construo congnitiva da realidade essencialmente subjetivo, racionalidade, no-racionalidade, conhecimento e intuio, cincia, lgica e arte se misturam inexoravelmente. A moderao de grupos deve saber potencializar virtudes e trabalhar as debilidades do grupo para que o produto seja resultado desta permanente interao, por isso, a importncia da metodologia capaz de garantir a expresso comunicativa do grupo entre si. As tcnicas e dinmicas de grupo muitas vezes utilizadas de forma automtica e burocrtica servem basicamente a este propsito, viabilizar formas de expresso, de contato, de aproximao com o outro utilizando processos no-verbais, trabalhando a carga afetiva, o universo de sentimentos e as competncias interpessoais. Resumindo, a moderao de grupo requer toda uma dramaturgia que envolve desde as adequadas condies fsicas e materiais at a percia pessoal de quem est protagonizando este importante papel.
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Em sntese as principais variveis que afetam este processo so: (a) a interao provocada entre elementos cognitivos, afetivos e psicomotores (atitudinais), (b) a experincia pessoal vivenciada por cada elemento do grupo e sua identidade coletiva prvia, (c) os diversos estilos de aprendizagem dos participantes, (d) a capacidade do moderador em manter e conduzir o processo de aprendizagem de forma aberta e flexvel e (e) a correta combinao de tcnicas de trabalho e aprendizagem com instrumentos metodolgicos adequados (dinmicas, jogos, simulaes, etc...). 1. A dinmica de evoluo do grupo
Um grupo pode ser considerado como um campo de foras onde elementos bem definidos esto presentes. Segundo Moscovici (2001) estes elementos so: (1) Objetivos: at que ponto o objetivo do grupo suficientemente claro e aceito por todos? H convergncia entre objetivos individuais e do grupo ? (2) Motivao: qual o nvel de envolvimento real nos problemas do grupo ? Quanto tempo e energia efetivamente devotada ao grupo ? (3) Comunicao: h espontaneidade ou distoro na recepo das mensagens ? H troca de feedback ? (4) Processo decisrio: o grupo decide por imposio de quem tem o poder, por votao ou consenso ? (5) Relacionamento: so de competio, cooperao ou conflitivas ? Como o grupo resolve relacionamentos conflitivos ? (6) Liderana: como exercida e quais seus estilos ? Como o poder se distribui no grupo ? e (7) Inovao: como o grupo recebe idias novas ? De que forma os procedimentos so modificados ? Estes sete elementos definem a dinmica do grupo, isto , seu modo de funcionamento. No processo de planejamento o grupo desafiado a olhar criticamente para a trajetria da organizao de que faz parte, sua situao atual e conformao de uma situao objetivo no futuro. Este momento mobiliza foras variveis que afetam diferenciadamente estes sete componentes, momentos de otimismo e euforia podem dar lugar frustrao e decepo na medida em que o processo de planejamento no atingir seus objetivos. Deve-se lembrar que a elaborao de um plano ou projeto apenas parte do processo de planejamento, na verdade, o processo que envolve o amadurecimento coletivo de uma equipe dirigente ou um setor qualquer to ou mais importante que o resultado final desejado por todos,
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de qualquer forma, o planejamento um trao cultural e uma prtica permanente de gesto estratgica. Se a dinmica de um grupo no reproduz os movimentos ritmados de uma mquina que pode ser previamente programada, tambm no verdade que toda experincia grupal o conflito permanente. Na verdade todo grupo evolui num processo constante de adaptao, luta por seus objetivos, integrao entre as partes e manuteno de um padro comportamental, at que fatores internos ou externos estimulem novos processos adaptativos, ou seja, a dinmica de um grupo no processo de planejamento sempre uma oscilao entre padres de conflito e equilbrio precrio. O moderador deve ter a capacidade de distinguir tais movimentos, considerando os aspectos da personalidade de cada participante, promovendo inclusive integrao emocional e afetiva. O conflito de opinies na dinmica do grupo normal, desejvel e inevitvel. A natureza legtima do conflito decorre de posicionamentos situacionais diferenciados entre os membros do grupo (fontes de informao, objetivos pessoais, crenas, sentimentos, etc...) e no deve ser bloqueada ou tratada com fugas e evasivas pelo grupo. Ser preciso identificar a natureza das diferenas, as condies subjacentes ou o contexto e o seu estgio de evoluo, dos primeiros sintomas at a radicalizao e disputa aberta dentro do grupo. Nos processos de planejamento impossvel evitar conflitos atravs da escolha prvia dos participantes a partir de uma mesma posio ou referncia poltica pois nos processos participativos de fato h sempre uma parte do grupo de planejamento que representa posies eleitas ou delegadas de setores da organizao, nem sempre em estrito acordo com os princpios da direo. De qualquer forma a pior opo no enfrentamento das diferenas internas deixar que a lealdade baseada unicamente na hierarquia ou o medo de reprovao e punio do chefe reprimam a criatividade que s se desenvolve quando as diferenas afloram livremente. A superao das divergncias passa tambm pela criao de uma atmosfera organizacional (ou clima) que deixe as pessoas vontade para se exporem sem medo ou ameaas (veladas ou diretas). A ameaa de um chefe que levanta a voz ou assume uma postura corporal agressiva e hostil, por exemplo, gera um reflexo defensivo por parte dos funcionrios, reduz a tolerncia recproca s diferenas e ambigidades,
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incerteza do novo e no-familiar. Liberdade para expressar-se sem censura ou possibilidade de retaliao so fundamentais para aprender a conviver com as diferenas. A sada mais adequada nestes casos criar as condies para transformar diferenas em solues de problemas: esta abordagem de resoluo de problemas ajuda a lidar com sentimentos que acompanham discordncias, tais como frustrao, ressentimentos, hostilidade. Atravs de aceitao e colocao aberta de sentimentos, o lder ajuda a evitar a represso de sentimentos que explodiriam em ocasies inoportunas. Auxilia tambm a canalizar energia gerada por sentimentos para atividades construtivas ao invs de destrutivas. O conflito em si tende a fazer com que o indivduo procure meios de enfraquecer e minar os que discordam dele, ao passo que a abordagem de resoluo de problemas leva o indivduo a aceitar as discordncias como sendo potencialmente vantajosas e enriquecedoras a seus prprios objetivos, idias e procedimentos (Moscovici, 2001, p. 151) bvio que esta opo exige mais tempo, dedicao e mtodo, sob pena de aguar ainda mais o conflito para posies irreconciliveis o que comprometeria a existncia do grupo enquanto grupo, o mais cmodo seria acomodar ou conformar-se com as diferenas. Toda diferena gera conflito, todo conflito deve ser superado positivamente, uma nova sntese deve surgir e isto representa mudana no comportamento e na dinmica do grupo. Toda mudana implica em resistncia que pode ser - caso seja uma reao normal e sadia um processo de adaptao transitria, de instabilidade passageira diante de um novo padro que ameaa costume e prtica familiares. H vrias formas de reao mudana: bloqueios, fuga, mecanismos de defesa, seletividade perceptiva, esquecimentos seletivos, racionalizaes, etc... Cabe ao moderador ou facilitador do grupo ajudar a transformar progressivamente a insegurana diante da necessidade de mudana em nveis maiores de autonomia e previsibiliade. As fases de evoluo psico-social dos grupos podem assumir duraes variadas, o moderador deve estar alerta para manter os objetivo do seminrio de planejamento,
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para isso deve manter sempre um argumento de autoridade em relao ao grupo, evitando reproduzir relaes autoritrias presentes eventualmente na organizao:
A dependncia do moderador grande, os participantes testam o
(1) Aquecimento ou quebra-gelo (2) Disputa interna e definio de papis
moderador e definem os espaos de poder de cada um, fase tensa e fundamental para comear bem o trablho de moderao. O moderador estabelece as regras do jogo do grupo, objetivos e organizao interna, os participantes assumem diversos papis, a liderana interna se consolida, h mais segurana e confiana no trabalho do moderador, os bloqueios diminuem. Os participantes estabelecem um padro de comunicao, a conversa flui com mais clareza e objetividade, os sentimentos so manifestados com mais sinceridade e solidariedade interna. Os conflitos tornam-se mais explcitos e sistematizados. Os participantes adquirem mais autonomia e eficincia. Os conflitos comeam a ser processados positivamente, novas identidades dentro do grupo so recriadas, a dependncia do moderador diminui. O grupo atinge o momento de maior coeso interna sobre pontos importantes de divergncias, os contedos emocionais e afetivos so manifestados naturalmente e aceitos pelo grupo. a fase de terminao da experincia de grupo, de retorno s funes rotineiras, agora iluminadas sob a inspirao pessoal e coletiva vivida no grupo. Cada participante se sente desafiado a reproduzir no seu cotidiano o aprendizado do grupo.
(3) Surge um padro de relacionamento
(4) Diferenciao e criatividade (5) Integrao e maturidade
(6) Autonomia
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2. Tcnicas e dinmica para o trabalho com grupos Os jogos dramticos e as dinmicas de grupo44 tem demonstrado enorme utilidade no processo de moderao de grupos de planejamento estratgico por razes evidentes: o jogo estabelece uma ordem ldica que ao interromper temporariamente a rotina de trabalho, possibilitando a um s tempo estimular a criatividade, a espontaneidade e o convvio democrtico (por exemplo, entre pessoas de relao hierrquica subordinada), alm de ajudar no processo de maturidade do grupo na medida em que o processo de planejamento avana e gera tenses. O simples domnio de uma ferramenta especfica, por exemplo, a aplicao de um jri simulado para aprofundar determinado tema, no faz do moderador um especialista em dinmicas de grupo, muito menos em metodologia de planejamento. O idealmente recomendvel planejar processos de planejamento estratgico participativos com a co-moderao de especialistas neste temas, geralmente psiclogos organizacionais e outros profissionais. Ento estes so os principais alertas sobre o uso indiscriminado ou amador de tcnicas: (a) o domnio de algumas tcnicas no faz seu aplicador um mestre em dinmicas de grupos, quando se trata de mobilizar sentimentos todo cuidado pouco e s a experincia proporciona a sensibilidade para tratar com dinmicas de grupo de forma produtiva, (b) no confundir jogos e simulaes com pirotecnia ou representaes cnicas que se esgotam em si mesmo, tudo deve fazer algum sentido para o grupo, para cada participante, para o moderador, (c) cada situao demanda uma adaptao especfica, no h receita universal aplicada em todos os grupos, em todos os momentos, o moderador deve estar atento os aspectos particulares de cada grupo e sua histria. A aplicao de tcnicas de grupo sempre apresenta algum grau de resistncia, os motivos so diversos e complexos: o medo de exposio pblica de deficincias ou falhas, o receio de enfrentar situaes que questionam papis, funes e o status de
No objetivo deste captulo descrever roteiros ou mtodos de aplicao de jogos dramticos ou dinmicas de grupo, j existe vasta literatura em portugus citada na bibliografia: MOSCOVICI (2001), KROEHNERT, F. (2001), BROTTO, F. O. (1997), Oficina de Dinmica de Grupos de Simo de Miranda, Papirus Editora, A dinmica do Trabalho de Grupo de urea Castilho, Kualitymark Editora, 1994 ou 100 Jogos Dramticos de Ronaldo Yozo, gora Editora, 1996, entre outros.
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cada um dentro do grupo, a acomodao e o conformismo com vivncias, sentimentos e problemas da rotina, etc... O planejamento da atividade deve analisar detidamente o perfil do pblico envolvido, o contexto em que os seminrios ou oficinas de planejamento (ou projeto) esto se realizando, as expectativas dos gestores ou direo das organizaes, o grau de formao escolar dos participantes, suas funes na organizao e outras informaes que ajudem na concepo de cada dinmica ou tcnica a ser empregada em cada fase do processo de planejamento ou elaborao do projeto de forma participativa, com menor resistncia. Situaes limites que podem desencadear manifestaes de angstia, depresso, raiva ou agressividade devem ser encaminhadas com ajuda psicolgica especializada. A experincia da comunicao fundamental na dinmica de evoluo do grupo e no trabalho do moderador. A linguagem que usamos no s descreve uma realidade prexistente como fonte geradora de novas realidades porque realizamos verdadeiros atos de fala45: prometemos, pedimos, ofertamos, afirmamos ou declaramos coisas, processos, pessoas, realidades, etc... Assim a linguagem cria e recria constantemente o mundo e as pessoas, o modo como as coisas so depende de como elas so ditas, as interpretaes sobre o mundo, portanto so fundamentais para a convivncia entre pessoas, grupos, sociedades. No grupo a comunicao ocorre sempre referenciada em dois processos distintos: uma fala ou origem e uma escuta ou destino. Saber escutar as diferentes mensagens fundamental, entender qual sua histria, origem, contexto cultural, nimo,..., escutar recriar uma identidade com o interlocutor reinterpretando sua fala para fazer ou criar um novo sentido. A tcnica de moderao deve sempre considerar este processo de conversao. A tcnica ou dinmica a ser utilizada na essncia uma processo de conversao do grupo entre si e com o moderador. Cada processo de conversao tem uma natureza distinta, pode servir para definir aes, possibilidades, justificativas ou simplesmente manter o processo de conversao em aberto.
Os spech acts ou atos de fala so elementos da filosofia da linguagem do americano John R. Searle, para ela a capacidade dos atos de fala para representar estados de coisas no mundo uma extenso das capacidades fundamentais da mente para relacionar o organismo ao mundo por meio de estados mentais como a crena e o desejo, e em especial atravs da ao e da percepo.
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A moderao de grupos utiliza freqentemente uma tcnica bsica para conduzir, motivar e estimular processos comunicativos (conversaes) no grupo: a pergunta com um fio condutor do processo. A tcnica de perguntar ao grupo pode ser uma das mais eficazes ferramentas de moderao, na medida em que provoca, desafia, demanda uma resposta. Toda pergunta do moderador deve almejar um objetivo preciso: o que, quem, quando, como. Alguns elementos para utilizar corretamente esta tcnica: (a) perguntar com simplicidade e sem rodeios: perguntas diretas e ousadas tem o mrito de despertar o grupo para ngulos ou nfases de abordagem da temtica (seja ela a descrio das metas de um projeto ou a identificao de uma operao estratgica) at ento ocultas pelo senso comum. Saber ousar na formulao da pergunta, desafiando o grupo e enfrentar seus limites implica em descortinar novas possibilidades de ao e posicionamento no processo de planejamento. Enfim, a boa tcnica de moderao faz perguntas que ningum quer fazer, isto , a natureza das perguntas deve desacomodar o grupo e no raramente, despert-lo para o bvio, nem sempre to evidente. (b) Cada fase de evoluo do grupo exige perguntas diferentes. Por exemplo, todo encontro ou seminrio de planejamento possui uma fase inicial de aquecimento, quebra-gelo e reconhecimento mtuo entre os participantes, nesta etapa completamente incuo e pode estressar prematuramente a relao com o moderador caso o mesmo insiste em direcionar o ritmo do trabalho atravs de perguntas relacionadas s fases finais do planejamento. Fazer a mesma pergunta num dependendo do grau de consolidao de uma identidade bsica e amadurecimento tem uma efeito completamente diferente. (c) As perguntas podem ser abertas ou fechadas. As primeiras permitem iniciar um processo de conversao mais espontneo e livre, so mais adequadas para despertar a criatividade e o aprofundamento de idias do grupo, elencar a diversidade de opinies, checar a variedade de opes ou possibilidades que determinado assunto provoca ou mobiliza. Geralmente comeam com pronomes interrogativos: qual, o que, quando, quem, etc...As perguntas fechadas embutem na prpria sentena as opes de resposta, direcionando mais o campo de possibilidades que provocam. Normalmente o moderador utiliza este tipo de
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pergunta para valorizar, priorizar ou estabelecer hierarquia entre opes disponveis para o grupo em momentos de sntese de um debate ou deciso. Entre a natureza aberta e a fechada das perguntas h outros formatos que implicam, por exemplo, em perguntas que demandam uma escala ou graduao da resposta (Entre 1 e 10 qual a nota que voc daria sobre....?). (d) Saber perguntar s adquire sentido se as perguntas estiverem organizadas numa seqncia lgica. Alguns passos so indispensveis: o que se quer com a pergunta, qual o produto final esperado com a mesma e como a pergunta se relaciona com as demais, tanto as precedentes como as seguintes. O seminrio de planejamento pode assim ser estruturado pelo moderador atravs de um verdadeiro fio condutor de perguntas/conversaes adequadas a cada fase de evoluo do grupo e a cada momento da metodologia de planejamento estratgico proposto. Um quadro sntese deste processo das perguntas como fio-condutor:
Modalidade de Perguntas Modalidade de Respostas Procedimentos do moderador L a pergunta, define a tarjeta para resposta, recebe e l cada Em tarjetas tarjeta, provoca o debate no grupo e monta um painel (ou matriz) Abertas Fechadas Verbal ou mistas (em escala) Caractersticas Favorece maior participao de todos, exige menos tempo e estimula capacidade de sntese e objetividade
L a pergunta, participantes falam, moderador faz a sntese em tarjeta ou prprio participante, confirma o argumento no grupo e monta o painel negociando com todos participantes. L a pergunta e define as regras, participantes fazem colagens ou No-verbal desenhos ,so apresentados e interpretados pelo grupo. Moderador sistematiza painel final.
Estimula maior espontaneidade e interao entre o grupo, exige mais tempo, valoriza o protagonista, quem est falando. Trabalha mais estados de nimo e o discurso noracional, ajuda a resolver impasses prolongados, estimula criatividade.
Outros aspectos relevantes para o uso e aplicao de dinmicas de grupo:
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(a) a formao de subgrupos: um recurso muito utilizado para aprofundar temas especficos simultaneamente e portanto, produzem economia de tempo, no mximo oito participantes, criam um ambiente menos hostil para participao daqueles com maior dificuldade de expresso ou timidez. Os subgrupos no devem diminuir ou subtrair o poder deliberativo conclusivo da plenria, ao contrrio, sua funo qualificar o processo decisrio. Podem ser agrupados por afinidade (tendncia a reproduzir grupos de interesses prvios ao seminrio), de forma aleatria (facilita o entrosamento entre cargos e funes hierrquicas distintas), para trabalhar temas particulares, etc... (b) o momento inicial da apresentao: a fase mais tensa e importante da dinmica do grupo, o momento de conter a ansiedade, demonstrar segurana e confiana no trabalho que vai ser realizado. O processo deve comear pela apresentao dos objetivos do evento e em seguida pela apresentao do prprio moderador, todos os sinais (verbais ou no) so captados (escutados) pelos participantes. Em seguida a apresentao dos prprios participantes deve ser desenhada de tal modo (uso de tcnicas e ferramentas) para que todos sintam-se vontade para exporem suas expectativas, medos e desejos em relao ao evento de planejamento. Os demais elementos deste momento inicial so a apresentao sucinta da metodologia, das regras de funcionamento do seminrio e por fim o contrato que simboliza o compromisso coletivo com o ambiente de debates e o sucesso do evento. (c) Aspectos organizativos e ambientais: a moderao de grupos num seminrio tpico de planejamento estratgico exige previamente a constituio de uma equipe de apoio capaz de viabilizar e garantir durante o seminrio a infra-estrutura de apoio (intervalos, materiais grficos, equipamentos didticos e pedaggicos, salas de trabalho, etc...). Para elaborao de planos estratgicos cujo horizonte no mnimo um ou dois anos recomenda-se no mnimo dois a trs dias de seminrio (para problemas ou organizaes mais complexas o seminrio principal tem em mdia 40 horas), isto exige preocupaes adicionais com hospedagem, transporte, alimentao e lazer que o moderador no pode e no deve assumir. Todos estes aspectos devem ser definidos previamente nas reunies de sensibilizao e
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contrato com a organizao. No recomendvel tentar realizar os encontros de planejamento estratgico mais crticos e importantes nos moldes em que esta metodologia se prope tentando combinar o ambiente das rotinas do dia-a-dia dos participantes com reunies tipo meio turno no prprio ambiente de trabalho. 3. A importncia da visualizao dos processos
A varivel-chave para o processo de construo coletiva no grupo de planejamento chama-se comunicao, a interao verbal e no-verbal entre os vrios membros do grupo que se estende antes e depois dos seminrios de planejamento entre a direo da organizao e o conjunto dos funcionrios, colaboradores, clientes e fornecedores. A concentrao e a ateno dos participantes aumentam significativamente atravs da comunicao visual, a associao entre a comunicao verbal e a visualizao se complementam. O uso de cartelas (tarjetas) ou papel so exemplos tpicos de instrumentos de baixo custo e bons resultados, principalmente porque viabilizam a participao individual de cada membro do grupo46.
O uso de pequenos retngulos de papel-cartolina (cartes) onde se pode escrever uma frase ou algumas palavras (com pincel atmico) para facilitar a visualizao o recomendado. As tarjetas de cartolina (papel gramatura 120g. e 22x12 cm.) podem ter formatos (retngulo, oval, redondo) e cores diferentes (no mximo trs de tons claros) para expressar diferentes assuntos, estimular estados de nimo e gerar emoes diferenciadas, criar associaes, etc... importante lembrar que as frases escritas devem ser auto-explicativas, argumentos completos, deve-se tratar a tarjeta com o mesmo cuidado e respeito que a opinio de um participante. As cartelas podem ser afixadas em painis mveis, papel kraft ou pardo, com alfinetes ou fita adesiva apropriada.
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As vantagens da visualizao como tcnica de moderao de grupos:

(1) concentra a ateno do grupo e ajuda fixar conceitos importantes do planejamento. Facilita o proceso de comunicao na medida em que cria uma verso comum e aceita por todos sobre processos, argumentos ou conceitos. (2) registra e permite a sistematizao de contribuies individuais contribuindo para criar visualmente um resultado coletivo que ajuda na formao da identidade. Ajuda o grupo a se auto-reconhecer e amadurecer. (3) facilita a retomada ou reconstruo de processos anteriores da metodologia, a hierarquia entre conceitos e a construo de cadeias causais. Ajuda a aprofundar a discusso na medida em que conceitos e argumentos so facilmente comparados e modificados pelo debate. (4) fundamental para assegurar processos participativos e democrticos, na medida em que o moderador assegura a transparncia dos argumentos em debate. Permite e respeita a igualdade de opinio: todas as cartelas escritas tem a mesma importncia. (5) pode garantir mais objetividade ao processo de debates e discusses na medida em que a linguagem escrita exige mais rigor e formalismo. (6) os instrumentos de comunicao so de baixo custo e acesso universal (exigindo no mnimo, domnio da escrita pelos participantes). (7) facilita processos de avaliao do projeto ou planejamento, elaborao e difuso de relatrios. Facilita o processo de sntese e objetividade dos debates e reunies. Permite a reconstituio rpida da trajetria do seminrio at o momento atual.
Na medida em que o seminrio de planejamento progride vrios painis ou mosaicos com tarjetas vo sendo formados, as declaraes estratgicas, a explicao do problema, o desenho dos projetos, e assim por diante. A esttica da visualizao no menos importante, painis confusos, mal escritos ou desorganizados acabam prejudicando o dilogo e a comunicao entre o grupo e o prprio moderador, alm de refletirem esteticamente o estado de nimo do debate. O uso de outros instrumentos de apoio para exposies orais com o flipchart, papelgrafo ou transparncias requer cuidadoso planejamento em relao ao tipo de pblico que vai participar, clareza e no saturao de informaes, ao ritmo da exposio e dinmica.
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4. O papel do moderador
O trabalho em grupos na atividade de planejamento estratgico com enfoque participativo requer procedimentos especiais. Do ponto-de-vista tcnico o moderador deve ter e saber utilizar tcnicas para despertar o interesse e a curiosidade dos participantes, manejar tcnicas de visualizao, conhecer princpios e dinmicas de grupos (jogos dramticos), saber aplicar em cada caso procedimentos para superar e resolver os conflitos. Deve entretanto, saber usar sua sensibilidade e intuio, sua prpria carga afetiva e emocional para gerar e sustentar processos de aprendizagem. A combinao adequada destes dois elementos distingue a boa da m moderao. Saber moderar muito mais do que memorizar um conjunto de tcnicas de grupo ou um repertrio de perguntas. O papel do moderador o de proporcionar um processo de autntica catlise de idias entre os participantes, seu dever viabilizar o processo comunicativo, nunca deve manipular ou conduzir o grupo para determinada concluso, deve fazer com que o grupo tenha nveis crescentes de auto-conscincia sobre suas virtudes e fraquezas para construir objetivos coletivamente. A atividade de moderao no pode ser feita seguindo rigorosamente um manual de conduta ou com regras fixas, saber moderar exige maleabilidade comportamental, flexibilidade metodolgica, adaptao sistemtica ao padro do prprio grupo. Sua imparcialidade diante dos temas em debate fundamental para assumir o papel de facilitador e portanto de mediador confivel dos processos comunicativos, sua credibilidade reside nesta capacidade, seu profissionalismo tambm. Resumindo as funes do moderador: (1) Estimula o trabalho do grupo: promove o incio e a continuidade do trabalho em grupo, distribui tarefas, coordena atividades, atribui papis, estrutura o contedo de trabalho, motiva e conduz a ateno para temas relevantes, o guardio do mtodo, o mtodo um roteiro de viagem, no o manual, prope objetivos conquistveis no andamento do trabalho, assegura o registro e a documentao da trajetria do grupo; (2) Observa e intervm nos processos grupais: assegura o prosseguimento e a acumulao positiva no trabalho do grupo evitando, para isso, toda forma de
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interrupo, quebra de ritmo ou desvio que implique formas abertas ou veladas de resistncia, bloqueio, dvida ou divergncias, fazendo com que estes processos sejam evidenciados coletivamente; o conflito a oportunidade para avanar na unidade e coeso do grupo; (3) Adota postura que desafie o grupo a tomar decises participativas: sugere e prope regras para os procedimentos de trabalho em grupo, estimular a participao de todos independente de sua funo ou cargo, esclarece as tarefas e papis, promove a socializao de conhecimentos, experincias e sentimentos dentro do grupo, mobiliza os pontos positivos e viabiliza maior integrao entre seus membros. Para o processo de facilitao o moderador deve:
(1) Trabalhar para que haja condies no processo grupal de tranqilidade, prazer e eficincia dos participantes. (2) Facilitar o processo de deciso do grupo na soluo positiva dos conflitos e diferenas e nos processos adaptativos de mudanas. (3) Estimular o convvio democrtico, a tolerncia recproca e o dilogo permanente privilegiando sempre a pluralidade de opinies e pontos-de-vista como mtodo para enriquecimento do conhecimento coletivo. (4) Fomentar processos comunicativos a partir das trajetrias e experincias singulares de cada participante atravs do uso consciente da linguagem verbal e no-verbal. (5) Aplicar com conhecimento e sensibilidade um conjunto de ferramentas para fomentar a participao e a criatividade (as dinmicas de grupo). (6) Ajuda o grupo a compreender de forma comum um conceito, processo ou situao, independente da concordncia ou no que deve ser trabalhada. Estimulando a capacidade de sntese, a fundamentao dos argumentos e a clareza e conscincia da comunicao (conversaes) interna.
Assim o processo de moderao no totalmente isento ou inocente, s a prtica contnua cria no moderador a sensibilidade para saber at onde vo os limites da participao individual, at onde os participantes esto dispostos a expor publicamente seus sentimentos e estados de nimo. S a experincia acumulada permite ao moderador saber separar sempre suas convices pessoais e a necessria iseno na facilitao do trabalho de grupo, tarefa sempre muito difcil se a origem ou relao do moderador muito prxima do grupo envolvido. fundamental sempre o respeito s pessoas, a transparncia do processo (objetivos, mtodos, regras do jogo no grupo
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acertados e definidos previamente) e a garantia de igualdade no processo de participao. Um outro ponto importante a autenticidade como uma caracterstica natural e necessria da moderao. Em processos de convvio intenso onde a autoridade combina-se com crescente intimidade entre os participantes, qualquer sinal de nosinceridade do moderador abala a confiana e a credibilidade. Sem estas duas coisas no h identidade necessria entre grupo e moderador, entretanto deve-se lembrar que o moderador tem limites (que deve conhecer), tambm erra como qualquer outra pessoa e tambm est sujeito variaes comportamentais e de humor que influenciam seu trabalho. A identificao do moderador com o grupo no depende de uma eventual concordncia com as diretrizes estratgicas da organizao que planeja ou uma identidade cultural ou poltica prvia, depende mais da sua postura pessoal no relacionamento com o grupo. Neste sentido alguns atributos so importantes para garantir uma boa moderao: olhar diretamente para as pessoas, falar com convico e firmeza, estar atento para a postura corporal, utilizar o corpo e o espao adequadamente no processo, observar os cdigos de convivncia do grupo (modo de falar, vestir, p. ex.). A moderao, enfim, uma arte que cria suas prprias regras, o bom moderador no segue manuais, a cada experincia inventa um novo script, em cada estria escreve um novo roteiro. Atitudes que facilitam a Comunicao em Grupo47 (1) Faa a reunio em forma de crculo de modo que todos se vejam face a face. Crculo o smbolo da equilibrao. No crculo so todos iguais. (2) Diga Ns. Evite o Eles, o Vocs. Envolva-se profundamente no grupo. Dirija-se a todos mesmo referindo apenas a um. No se exclua ao falar.
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reproduzido a partir de texto de Lauro de Oliveira Lima, adaptado por Joaquim e Ceclia de Lucena.
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(3) No faa panelinhas. Jogue com todos. Procure sentar-se junto a quem voc conhece menos. D chance aos demais de conhece-lo(a). (4) Mantenha-se atento (a). Olhe para quem fala. No se alheie do grupo pensando no que voc vai dizer. Espere sua vez de falar. Quando a bola vier, chute. Oua! Olhe para quem fala! (5) No fale baixinho com o(a) companheiro(a) ao lado. Podem pensar que critica algum membro do grupo. Fale alto dirigindo-se a todos. O grupo seu feedback. (6) Faa como um jogador que recebe o passe. Sua contribuio deve encadear-se com a anterior. Opere em conjunto! Seja como um elo de uma corrente! Coopere! (7) Explique o Porque das suas afirmaes. Se voc no souber explicar os porqus (o significado) est chutando fora do campo.... (8) No seu grupo podem existir pessoas tmidas, sem muita experincia. Valorize suas contribuies. Jogue o jogo delas! (9) Manifeste sua discordncia com argumentos ou fatos e no simplesmente dizendo No concordo. Assim, as invs de criar barreiras, ser percebida sua discordncia tranqila e todos tero condies de prosseguir na operao mental em conjunto (Cooperao). (10) Quando voc estiver de acordo, procure expressar sua concordncia, ainda que
por um pequeno gesto. Isto cria coeso e faz o grupo.
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Captulo V O planejamento como modernizao da gesto pblica

1. A construo da administrao pblica no Brasil: burocracia, insulamento e crise de legitimao.
A histria da administrao pblica brasileira a histria de como as oligarquias regionais partilharam o aparelho de Estado para fazer dele um instrumento funcional ao processo de acumulao capitalista. Na fase do Brasil imperial a precria existncia de uma sociedade civil independente das elites ilustradas, dos magistrados, dos clrigos e dos oficiais, de um exrcito em formao, no permitiu distinguir qualquer autonomia da administrao pblica dos grupos econmicos regionais. O poder central distante, o poder local entregue ao domnio dos cls agrrios, do coronelismo, a administrao pblica inexiste em grandes parcelas do territrio. Este quadro vai mudar s no fim da repblica velha com a entrada de novos atores no jogo democrtico: os setores mdios urbanos, o operariado em formao, setores militares modernizantes e uma conjuntura de crise internacional. A revoluo de trinta, empreendimento poltico de modernizao do aparelho de Estado, apesar das contradies prprias do Estado de compromisso que manteve, produziu efeitos marcantes na administrao pblica brasileira: (a) consolida a interveno estatal na economia, particularmente pela criao de polticas, agncias e programas de proteo renda dos setores do caf, (b) centraliza politicamente o pas, nacionaliza e concentra a tradio clientelista dos coronis regionais, racionaliza e reforma o Estado, (c) redefine os padres de relacionamento entre o governo central e os estados, repactuando a federao (quase extinta pela Lei dos Estados e Municpios de 1939). A criao do Departamento de Administrao do Servio Pblico, o DASP, em 1938, materializa e estabelecimento do sistema de mrito e o universalismo de procedimentos. A criao de uma burocracia moderna, estvel, selecionada por concurso, recrutada nas fileiras dos setores dominantes e aparentemente imune s presses clientelistas foi o principal resultado deste perodo. Este sincretismo poltico weberiano-patrimonialista que marca a formao da administrao federal, alguns poucos setores profissionalizados, empreguismo
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generalizado, corporativismos combinados com procedimentos universais, lei e favor convivendo em simbiose imperfeita. No regime autoritrio, o conhecido Decreto-Lei 200/67 vai pelo mesmo caminho: tenta introduzir o esprito gerencial privado na lgica pblica, via proliferao descontrolada de organizaes da administrao indireta, entre 1967 e 1975 so criadas 123 empresas estatais federais. Alis, Juscelino no perodo 1956/61 j havia inaugurado um estilo de gerenciamento dos projetos do Plano de Metas por fora da estrutura (ineficaz) da burocracia federal, contornando a mquina pblica. Na transio para a democracia a administrao pblica pouco muda48, exceto pela exacerbao do fisiologismo que marca tristemente a retomada do parlamento como sujeito poltico do Estado de direito - durante o perodo Sarney e pelo desastre administrativo da gesto Collor, purgado pelo impeachment vitorioso. No incio da gesto 1995/1999, do presidente Fernando H. Cardoso, o Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), Bresser Pereira, elabora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado cujos princpios tericos e bases so comentados mais adiante. O MARE foi absorvido pelo Ministrio do Planejamento (atualmente h uma Secretaria de Gesto) em janeiro de 1999 e a maioria dos projetos originais foi desativada. O processo de reformas estritamente gerenciais ainda continua, embora com ritmo desacelerado. A verso final dos seus mritos e o balano ainda matria de debate terico49 no resolvido nos meios acadmicos. O Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) um centro aglutinador do pensamento hegemnico em administrao pblica no continente -, reconheceu que a primeira gerao das reformas do Estado, de carter neoliberais, foram insuficientes para cumprir os objetivos bsicos no contexto da Amrica Latina (CLAD, 1998):
Durante o governo Sarney foi criado um grupo de trabalho para es tudar a reforma da adminis trao federal baseado na racionalizao de procedimentos, foi cr iado o S is tema de Pes soal Civil da Adminis trao Federal, es tabelecimento do regime j ur dico nico e cr iada a ENAP, apesar destas tentativas o modelo dualis ta continuou intacto. No Congres so do CLAD realizado em Lisboa (outubro de 2002), vr ios ar tigos tentaram fazer um balano do processo de reformas no Bras il, trs em especial: Reforma do Aparelho de Es tado no Bras il: uma comparao entre as propos tas dos anos 60 e 90 (S heila Ribeiro), A reforma adminis trativa no Bras il: oito anos de implementao do Plano Diretor 1995 2002 (Ciro Fernandes ) e A Reforma do Es tado no Bras il: estratgias e resultados (ngela S antana), podem ser obtidos em www.clad.org.ve
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e combate s
desenvolvimento
econmico,
aprofundamento
da
democracia
desigualdades sociais, seriam ...estas trs especificidades que, em grande medida, colocam novas perspectivas reforma do Estado na Amrica Latina, constituindo uma perspectiva diferente da anterior, meramente financeira e tecnocrtica (p.3). Aqui fica mais evidente a nfase revisionista e auto-crtica: a nova etapa de reformas precisa ser aprovada por sistemas polticos que saram do ciclo autoritrio, mas que, em sua maioria, no consolidaram imediatamente suas democracias. O fato que a poltica latino-americana ainda marcada por uma mistura de partidos fracos, clientelismo, corporativismo e lideranas personalistas. Mas as lies a respeito do significado nefasto dos regimes ditatoriais nas naes latinoamericanas reforam a idia de que no basta a aprovao de reformas do Estado: preciso realiz-las sob contexto democrtico, aperfeioando ou criando novas instituies polticas... Sem resolver estes problemas especficos da Amrica Latina, o atual projeto de reforma do Estado tende, no curto prazo, a perder legitimidade social. As reformas at ento realizadas resolveram apenas a questo da estabilizao econmica, pois o desenvolvimento no foi retomado com firmeza, a concentrao de renda no foi revertida e a democracia ainda no se consolidou. (p.4). Sobre a adoo generalizada e muitas vezes a-crtica de princpios de gesto privada no setor pblico o documento pontua igualmente uma importante inflexo: A Reforma Gerencial do Estado tambm no busca a eficincia a qualquer custo. Primeiro porque a eficincia no pode ser descolada da efetividade, pois otimizar os recursos pblicos sem oferecer bons servios ou resolver os problemas sociais incompatvel com os valores que estamos defendendo. Alm disso, o modelo gerencial deve subordinar a eficincia ou qualquer outro critrio racional administrativo ao critrio democrtico, expresso na vontade popular. So os critrios definidos nos espaos pblicos que devem prevalecer sobre qualquer racionalidade
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tcnica, e por isso a Reforma Gerencial do Estado se afasta de qualquer viso tecnocrtica de gesto (p.17). O fim da chamada primeira fase das reformas coincidiu no Brasil com a nfase no novo modelo de Planejamento (PPA 2000) j comentado. Entretanto a retomada da cultura de planejamento pblico seria feita em ambiente hostil, com insulamento burocrtico e um Estado em permanente crise fiscal. 2. A trajetria do planejamento pblico: desmonte institucional
Nos anos setenta e oitenta o planejamento governamental brasileiro se consolida ainda que como atividade restrita ao uso e aplicao de modelos de desenvolvimento econmico, na sua absoluta maioria, desenvolvidos em centros universitrios ou consultoras norte-americanas. Nos anos oitenta fatores relacionados conjuntura e s opes polticas dos setores hegemnicos aceleraram o processo de desmonte institucional e recuo dos sistemas de planejamento constitudos no ambiente macroeconmico anterior. Segundo Haddad (1997) o fracasso dos planos de ajuste recomendados pelo FMI nos anos oitenta teve impactos perversos sobre a capacidade de planejamento governamental. As disfunes na distribuio da renda, com reduo drstica dos salrios e crescimento dos juros e capital financeiro, o desmantelamento da mquina pblica, desestmulos ao quadro funcional e desorganizao dos servios, resultado de sucessivas tentativas de reformas administrativas mal-sucedidas e as constantes mudanas nas regras do jogo econmico, como os confiscos ou mudanas no sistema de indexao compuseram uma conjuntura altamente desfavorvel para a programao de investimentos e o planejamento pblico e privado de longo prazo. A ortodoxia liberal justificou no mesmo perodo uma retirada quase total do Estado em setores tradicionalmente influenciados pelos investimentos pblicos, como energia e infra-estrutura, e sedimentou um princpio de conduta tica e moral que fazia apologia ao vis mercantil de uma possvel sada para a crise, no sem antes demonizar e culpar a influncia do Estado como varivel explicativa central.
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O planejamento para o desenvolvimento (de vis estruturalista) hegemnico nos pases latino-americanos sofreu restries de toda ordem (Garnier, 2000). A primeira ordem de obstculos diz respeito aos problemas da crise fiscal, das restries tipicamente financeiras do modelo desenvolvimentista adotado que implicou, como se sabe, em pesados dficits fiscais, sem gerao de renda ou poupana capaz de sustentar o modelo no longo prazo. A hipoteca sobre o futuro destes pases se fez cobrar no impacto negativo das dvidas externas e internas, nas crises internacionais do final dos anos setenta. A segunda ordem de problemas diz respeito ao enorme dficit social acumulado neste mesmo perodo. Produto de um sistema que gerou concentrao fantstica da renda, a crise e os sucessivos processos de ajuste combinaram abertura externa com recesso interna, gerando ondas macias de desemprego, queda da renda e do consumo. As polticas sociais j no compensaram a multido de excludos que incluiu tambm parcelas crescentes das camadas mdias, antes a principal base de apoio para o modelo. Um terceiro conjunto de fatores est ligado ao esgotamento institucional de servios pblicos sem qualidade ou cobertura, de perda da capacidade de direo de governos, da gesto fiscal catica ou da cultura institucional que se desagrega diante do clientelismo, da ineficincia e corrupo. A crise fiscal revelou de forma dramtica um tipo de Estado prisioneiro de grupos de interesse, ineficaz para garantir o desenvolvimento social e incapaz de reconstituir um projeto nacional. No front externo a globalizao diminui o espao e a autonomia da esfera poltica, subordinando a governabilidade estabilidade dos fluxos financeiros internacionais. Como bem sintetiza Garnier (2000) as transformaes no equilbrio poltico-ideolgico das ltimas dcadas (o domnio das ideologias liberais) completaram um quadro onde as polticas pblicas se distanciam dos objetivos de desenvolvimento sustentado e se concentram na lgica do curto prazo, para uma administrao de resultados financeiros e econmicos, fortalecendo uma retrica anti-poltica que sucednea do discurso fundamentalista anti-estatal.
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3. A reforma gerencial e as idias fora do lugar.
A base das transformaes no modelo gerencial adotado pelo Governo Federal desde o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995/1999) so fielmente representativas deste perodo de rpidas transformaes do Estado brasileiro nos ltimos vinte anos50. A primeira delas o aumento brutal do desenvolvimento tecnolgico. O progresso tecnolgico que atingiu particularmente a informtica e a biotecnologia implicou no apenas em mudanas quantitativas, mas sobretudo no ritmo das transformaes cientficas. Assim, vrios setores se desenvolveram rapidamente gerando um padro de consumo mais exigente e estimulando aumentos vertiginosos na produtividade do setor privado e do setor pblico. O aspecto notvel deste primeiro foco da explicao sobre a crise do Estado a associao entre a informtica e as comunicaes para produzir a telemtica, novas tecnologias de informao em tempo real, acelerando o processo de globalizao e revolucionando os mtodos de trabalho. Um segundo eixo a prpria globalizao que tende a homogeneizar os processos de deciso em todo o planeta simultaneamente como uma grande rede de conexes econmicas, sociais, polticas e culturais. O resultado geral deste processo a produo de um ambiente scio-cultural de complexidade crescente das relaes humanas, de incertezas e desequilbrios j que os processos de deciso so cada vez menos governveis em ambientes estritamente locais ou nacionais. Disto resulta que o processo gerencial no setor pblico est tremendamente questionado sobre sua capacidade de enfrentamento dos novos problemas, do acesso informao, das alianas estratgicas, etc... A democratizao da sociedade um terceiro fator de desajuste do aparelho de Estado herdado do regime militar e do desenvolvimentismo. Novos atores polticos e sociais, novas demandas e processos decisrios afloram na conjuntura nacional. A difuso de informaes e novos padres culturais ajudaram a disseminar uma nova cidadania. O Estado rigidamente hierrquico, centralizado, imune s demandas sociais e
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Baseado em Enap (2002), Curso de Formao de Multiplicadores no novo modelo de Planejamento.
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impermevel praticamente inviabilizado nesta nova era da participao. O grau de descentralizao pode ser aferido pelo aumento de governos locais na Amrica Latina que elegem diretamente seus representantes, entre 1979 e 1997 saltou de 3 mil para 13 mil localidades (CLAD). No Brasil progressivamente, nos trs nveis administrativos, proliferaram inmeros conselhos gestores de polticas setoriais e sociais. Dezenas de municpios adotaram prticas participativas de gesto oramentria e outros mecanismos de participao. A democratizao da sociedade e do Estado traz profundas implicaes para a gesto pblica: estimula a produo de um novo padro de comportamento organizacional do servidor pblico e questiona a estrutura administrativa convencional. A sociedade se democratiza e as desigualdades sociais aumentam. Este quarto aspecto aponta para o aprofundamento das disparidades pessoais, sociais e regionais da economia brasileira. Segmentao, marginalizao, diferenciao, excluso so palavras comuns nesta nova agenda social e econmica. imperioso que se reforce o Estado e seu papel de garantidor das demandas coletivas, na defesa dos direitos mais fundamentais dos cidados, entretanto para que esta funo seja exercida plenamente ser preciso, entretanto, uma verdadeira revoluo gerencial em seu interior. A crise do Estado apresenta pelo menos trs dimenses distintas: (a) uma crise fiscal, (b) uma crise do modo de interveno do Estado e (c) uma crise do modelo burocrtico de gesto. A crise fiscal se manifestou atravs do dficit pblico, resultado sistemtico da tentativa de manuteno da poltica de substituio de importaes e portanto do estmulo aos elos faltantes ou frgeis da cadeia produtiva. O alto custo de rolagem da dvida interna e externa , a poupana negativa do setor pblico e a resultante baixa capacidade de investimento e a baixa credibilidade do Estado, expressa na falta de confiana na moeda nacional e na rolagem da dvida pblica foram outras manifestaes importantes da crise fiscal. A estratgia de crescimento econmico baseada exclusivamente na substituio de importaes, gerando concesses cada vez maiores de subsdios para setores menos competitivos, e a excessiva regulamentao produziram como saldo lquido menores condies de competitividade e alocao ineficiente de recursos internos. Aliada baixa capacidade de investimento esta crise acentuou a incapacidade do Estado em
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responder s demandas sociais crescentes, especialmente na ampliao dos servios pblicos essenciais. Esta nova situao tornou o ambiente econmico muito mais sensvel s mudanas de orientao dos Governos, reduzindo a soberania nacional e reforando a articulao de blocos e espaos supra-nacionais de articulao entre Estados. De um lado o Estado deve atender as demandas da sociedade, maiores e mais complexas, do outro, est integrado economia internacional garantindo externalidades positivas para desenvolver ambientes nacionais competitivos ao desenvolvimento. Por ltimo a crise do modelo burocrtico de gesto do Estado ficou evidente pela incapacidade do aparelho pblico se movimentar com agilidade, flexibilidade e voltado para os resultados segundo o formato tradicional de organizao pblica. As mudanas profundas de organizao do capitalismo internacional desde os anos setenta produziram tambm efeitos considerveis na organizao empresarial e na dinmica concorrencial. Alguns resultados destas transformaes foram: (a) a criao de sistemas de gesto flexveis; (b) a maior autonomia dos diferentes sub-sistemas da empresa que passa a adotar o conceito de rede; (c) a circulao mais rpida, universal e abrangente das informaes; (d) a reduo do nvel de hierarquias internas com aumento de eficincia do processo de tomada de deciso interna. 4. A reforma (possvel) entre o hiperativismo decisrio e a paralisia crnica.
A organizao burocrtica baseada na rigidez de rotinas e padres estveis de conduta e disciplina funcional no responde mais com eficincia dentro deste novo quadro. Os elementos distintivos da falncia do modelo burocrtico so: privilgio s rotinas orientando-se para o excessivo formalismo e ritualismo; rigidez e verticalidade da estrutura hierrquica; criatividade limitada pela obedincia rgida aos padres predefinidos; racionalidade tcnica e processual reduzindo a autonomia e ausentando a responsabilidade com os resultados demandados pela sociedade.
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A exacerbao da neutralidade diante dos desafios gerenciais, a impessoalidade que descompromissava os servidores com os resultados de sua ao e a racionalidade fria da burocracia alm de criar uma onerosa estrutura administrativa, lerda e ineficaz, contribuiu para isolar os corpos tcnicos da dinmica poltica, do jogo democrtico e do contato com as presses reais da sociedade. Esta impermeabilidade s reivindicaes sociais foi chamada de insulamento burocrtico (ENAP, 2002), a formalizao dos controles e a falta de transparncia de procedimentos franqueou mais espaos para o surgimento de prticas de corrupo no aparelho estatal. As reformas de primeira gerao surgiram nos anos setenta principalmente nos pases de tradio anglo-saxnica (Inglaterra, Nova Zelndia, Austrlia, Estados Unidos, etc...). Centradas na demisso de funcionrios, na transposio mecnica de tcnicas e instrumentos empresariais para o setor pblico e da aplicao de uma lgica mercantil indiscriminada (privatizaes, terceirizao, agencificao, etc...) esta gerao de reformas esgotou-se rapidamente produzindo severas seqelas sociais e inviabilidades polticas. Uma segunda gerao de reformas tentaram recuperar o papel do Estado, porm dentro de um papel distinto do Estado keynesiano tradicional. O centro de sua interveno no mercado passa a ser a atividade regulatria, com formatos flexveis de interao com o mercado, atuando diretamente somente naquelas funes indelegveis ao mercado pela sua natureza ou abrangncia. O modelo de gesto orientada para resultados surge neste contexto, baseada no desempenho, na obteno de resultados e na participao cidad. A primeira tentativa de implantao de princpios burocrticos ocorre com a formao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1936, baseado nos princpios da centralizao, hierarquia e impessoalidade. Apesar do carter geral progressista desta iniciativa o contexto poltico e social do Governo Vargas no permitiu a consolidao definitiva destes valores. Um segundo marco importante foi o Decreto-lei 200 de 1967, durante o governo militar, com nfase na racionalizao administrativa via sistema de oramento e planejamento, descentralizao administrativa e controle de resultados. O reforo e autonomia excessiva da administrao indireta, do setor produtivo estatal, acabou por enfraquecer o ncleo central da administrao pblica,
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criando ilhas de excelncia num quadro geral de servios, instituies e funcionrios pblicos desvalorizados e ineficientes. A Constituio de 1988 retomou marcas importantes do modelo burocrtico clssico: aumento os controles burocrticos sobre as empresas estatais, enrijeceu a ascenso funcional por carreira, criou um conjunto de dispositivos de proteo ao funcionalismo contra os interesses patrimonialistas que, segundo a viso predominante, resultou em privilgios e rigidez inadequada aos interesses pblicos. A constituio tambm elegeu instrumentos e formas participativas da democracia, alm de princpios para maior descentralizao dos servios e das polticas pblicas entre Unio, Estados e Municpios. Durante o Governo Collor a reforma administrativa adotou um princpio economicista, paralisante e desorganizador que destruiu o que restava da capacidade de governo (Garcia, 2000). J no governo Fernando Henrique Cardoso (1994/1998) foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995). O plano anuncia sua base sobre trs pilares: (a) Conformar a Gesto do Estado aos novos padres internacionais de relao poltica e econmica, integrando o Estado ao movimento de reestruturao internacional da gesto pblica. (b) Conformar o Estado s novas funes regulatrias e executivas do setor pblico, colocando o Estado como coordenador, estimulador, facilitador e fiscalizador sobre os princpios da flexibilidade, descentralizao, pluralidade, cooperao e estratgia. (c) Preparar o Estado para o fortalecimento da democracia e dos direitos humanos, estimulando a parceria e a cooperao com a sociedade civil. A reforma do Estado ganhou corpo a partir de 1998 quando o governo federal implementou mudanas metodolgicas e institucionais na estrutura de gesto federal e na elaborao do Plano Plurianual. As diretrizes da reforma gerencial podem ser sintetizados nos seguintes: (a) Orientao para o cidado: preciso voltar o funcionamento do aparelho de Estado para o cidado, contrapondo-se captura de organizaes e procedimentos pblicos por burocracias e agrupamentos especficos. A transparncia interna e externa na
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definio de metas claras e resultados concretos a serem atingidos seriam prcondies para este enfoque. (b) Transparncia das aes pblicas. Alm de pressuposto para a orientao ao cidado um antdoto para prticas paternalistas e clientelistas que permeiam setores tradicionais do Estado. Ela envolve os processos de tomada de deciso, foco de privilgios e favorecimentos ilcitos, bem como de execuo dos projetos prioritrios de um governo. O controle social o resultado imediato da transparncia, da circulao irrestrita de informaes, o controle social se relaciona diretamente com a responsabilizao social dos gestores e administradores, com a necessria prestao pblica de contas. (c) A responsabilizao oportunizada pela fixao de resultados uma das bases do novo modelo. O modelo burocrtico cuida de normas, regulamentaes e procedimentos enquanto que o modelo gerencial trabalha com foco nos resultados, por isso, permite avaliao de desempenho efetiva. (d) A participao outra base do novo modelo, implica em vencer o ritualismo de processos tradicionais de participao dos cidados na gesto pblica e objetiva a criao de pactos, compromissos e acordos entre os diferentes grupos de presso pela governabilidade. A participao colocada nos termos da democratizao do processo decisrio. Os requerimentos para promoo dos princpios da administrao pblica orientada para resultados implica na (a) profissionalizao do servio pblico, especialmente no desenvolvimento do empreendedorismo como padro comportamental dos servidores, (b) na flexibilizao administrativa, dotando a mquina governamental de estrutura organizacional capaz de respostas geis ao atendimento das demandas sociais, (c) descentralizao de suas aes, aumento do controle social e participao na implementao das polticas e (d) modernizao tecnolgica, aparelhando a administrao pblica com ferramentas e instrumentos necessrios.
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5. A mudana no paradigma de planejamento
O modelo de planejamento adotado pelo setor pblico no ficou ileso diante da crise do Estado e da falncia da administrao burocrtica. As mudanas na realidade econmico e social caractersticas do final dos anos setenta e oitenta que atingiram o padro de organizao capitalista e provocaram a reestruturao do Estado nacional tornaram o modelo tradicional de planejamento pblico obsoleto, seus paradigmas tericos no respondiam mais s novas demandas da sociedade. No Brasil o novo modelo de planejamento envolveu centralmente uma nova articulao entre o planejamento, a elaborao do oramento e uma concepo de gesto pblica (foco nos resultados). A Constituio de 1988 elegeu o Plano Plurianual como forma privilegiada de planejamento pblico de mdio prazo. O primeiro PPA (1991/1995) foi to ineficaz quanto emblemtico do estgio final do planejamento na esfera pblica, 94,6% dos investimentos foram paralisados durante o plano (Garcia, 2.000). O segundo PPA (1996/1999), segundo o mesmo autor alcana, quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo (Garcia, op.cit., pg. 14), quando somente 20% dos programas atingem mais de 90% execuo. Alguns fatores conjunturais fizeram da elaborao do terceiro Plano Plurianual (20002003) da Unio um momento qualitativamente diferenciado51. As causas da renovao metodolgica positiva podem ser identificadas nos seguintes fatores: (a) a formao de um Grupo de Trabalho no Ministrio do Planejamento, em 1997, mais amplo e representativo envolvendo entidades no-governamentais como a Associao Brasileira de Oramento Pblico (Abop) e o Instituto de Administrao Municipal (Ibam), (b) a experincia recente do Executivo federal de melhoria da eficcia gerencial com o programa Brasil em Ao em 1996 (que escolheu 42 projetos especiais do PPA anterior), (c) uma conjuntura de estabilidade monetria favorecendo o uso gerencial do oramento e da contabilidade pblica, num governo que j acumulava quatro anos de
Pode- se consultar para maiores detalhes : Manual de Elaborao e Ges to e Procedimento para Elaborao de Programas , Secretaria de Planejamento e Inves timentos Estratgica, Ministrio do Oramento e Gesto, Braslia, 1.999.
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mandato e - fator fundamental - (d) o uso de tcnicas mais potentes e modernas de planejamento estratgico no setor pblico. Entre as principais modificaes conceituais e operacionais podemos listar (a) a categoria programa foi considerada o elo de vinculao entre plano e oramento, (b) desenho de programas a partir da identificao de problemas ,(c) aprofundamento da natureza gerencial do planejamento simplificao da taxionomia oramentria, flexibilidade na classificao funcional-programtica, uso da categoria funo e subfuno definindo polticas governamentais - e (d) identificao de produtos e metas por projetos e aes, com indicadores e gerentes especficos por programa52. Alm disso, na preparao do PPA foi produzido um estudo denominado Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento (parceria entre o MP e o BNDES) com o objetivo de orientar o planejamento estratgico federal. O objetivo deste estudo era produzir um grande portflio para investimentos pblicos e privados (obras estruturantes no valor de US$ 317 bilhes) em cinco grandes eixos (regies de planejamento) nos quais o pas foi dividido. Os eixos foram definidos com base no critrio da acessibilidade (rede viria atual e potencial) e na presena de atividades econmicas marcantes. A inovao foi o uso de uma lgica de maior integrao das economias regionais, ainda que o produto final tenha sido pouco debatido com Estados da federao e permanecer intacta a viso privatista53. O terceiro PPA nacional previu a execuo de 365 Programas com gastos totais de R$ 1,11 trilho em quatro anos. A Lei de Diretrizes Oramentrias, a LDO, teria o papel, neste arranjo institucional, de mediao entre a estratgia mais genrica do PPA e os oramentos anuais. Estes passariam a ter maior vinculao com o Planejamento Governamental. Os princpios que pautam o novo modelo so os seguintes:
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Coutinho Garcia (op. cit.) apesar de elogiar os avanos obtidos aponta algumas falhas des te proces so: condicionamento negativo do inventr io de obras pr-exis tentes no incio da elaborao do PPA, indefinio sobr e oconceito de problema, vis fiscalis ta ao condicionar as dotaes iniciais mdia das executadas em anos anteriores , no apropr iao especfica das despesas administrativas s atividades- fins e problemas no uso de indicadores . Para uma descrio maior da problemtica espacial-regional envolvida no es tudo consultar o ar tigo de Bianca Nasser , Economia Regional, desigualdade n o Brasil e o Es tudo dos Eixos Nacionais de Desenvolvimento in Revistado BNDES , Rio de Janeiro, v. 7, n. 14, 2.000.
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(a) Planejamento de longo prazo de carter indicativo baseado no territrio: isto pressupe a construo de uma viso estratgica de desenvolvimento para um horizonte de 20 anos, um portfolio de oportunidades de investimentos pblicos e privados para oito anos (chamado Estudo dos Eixos de Desenvolvimento). A convergncia entre decises pblicas e investimentos privados uma das intencionalidades declaradas do processo atravs das chamadas parcerias pblicoprivadas, visando garantir recursos onde o Estado no pode assegurar em volume e ritmo suficiente. A referncia territorial viabiliza integrao das aes de acordo com as demandas locais e regionais. (b) Plano, oramento e gesto integrados: visa superar - de um lado a falta de parmetros estratgicos na elaborao do oramento e de outro, a falta de viabilidade oramentria do plano, a ausncia de uma base fiscal concreta para sua execuo. (c) O programa como unidade de gesto: a categoria que orienta e unifica a implementao das aes de governo, suas parcerias e obteno de resultados. O programa o elemento de ligao entre plano e oramento, a referncia bsica para todas as etapas do ciclo de gesto: alocao de recursos, execuo, monitoramento, avaliao, controle e prestao de contas sociedade. (d) Parcerias: realizadas entre o setor pblico e privado, entre rgos pblicos de vrios nveis, dentro e fora do governo. (e) nfase forte no gerenciamento: para atribuir responsabilidades e orientao na execuo de programas, tem no Gerente do Programa o elemento humano essencial. (f) Programas estratgicos: aplicao do princpio da seletividade ao plano ao destacar um conjunto de programas que demandam monitoramento especial e prioridade superior de gerenciamento e gesto de restries. (g) Avaliao permanente: o objetivo assegurar o cumprimento contnuo do plano, correo sistemtica da proa do planejamento, atualizao de objetivos e metas em relao s demandas sociais e os resultados programados.
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A Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgico (SPI)54 do Ministrio do Planejamento, identificando a tenso normal existente entre as antigas prticas e o novo modelo, aponta alguns desafios para consolidao desta concepo, certamente vislumbrando a elaborao do prximo PPA para o perodo 2004/2007. (1) Prover informao gerencial: disponibilizar para a alta direo do governo as informaes de desempenho fsico e financeiro das aes de cada programa. (2) Ajustar as organizaes: a gesto por programa introduz um conflito entre a estrutura departamental e a gesto por resultados. A viso setorial entra em choque com o foco no objetivo, a tenso deve ser positivamente resolvida para compatibilizar as organizaes ao novo modelo. (3) Ampliar a capacidade gerencial: o novo modelo exige um novo tipo de gerente e servidor pblico. Motivado suficientemente para saber negociar, gerenciar equipes inter-disciplinares, interagir com o pblico-alvo do programa, dominar tcnicas de gesto de projetos e programas. A capacitao essencial para formao deste novo perfil. (4) Generalizar a cultura de avaliao de desempenho: o desafio sensibilizar os gestores para o aprendizado de novas metodologias de avaliao permanente, com transparncia e participao dos avaliados. (5) Flexibilizar procedimentos administrativos de execuo oramentria: alm do ambiente de ajuste fiscal quase-permanente o problema mais grave a rigidez formal dos procedimentos de execuo oramentria. Dada a contingencialidade do novo modelo, a receptividade necessria para imprevistos e correes permanentes de rumo, a falta de flexibilidade dos contratos, a necessidade de aprovao legislativa, lenta e truncada, representam obstculos eficcia do plano. (6) Estabelecer comunicao com a sociedade: a interao com o pblico-alvo o maior fator de motivao gerencial, ajuda tambm a neutralizar a aparente perda de poder das estruturas organizativas no adaptadas transparncia e circulao de informaes. Alm disso, ela fator crtico no relacionamento com o legislativo
Gesto pblica orientada para resultados no Brasil, Ariel Pares e Jos Paulo Silveira, SPI, MP, texto apresentado na Conferncia Internacional sobre gesto publica, Paris, 2002.
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(federal, neste caso) para neutralizar resistncias e ganhar adeses ao novo modelo (ampliar a governabilidade no parlamento). (7) Imprimir sentido estratgico ao plano e ao oramento: imprimir plurianualidade da projeo de gastos e estimao de receitas a capacidade de construo do futuro desejado, efetividade do oramento. (8) Adotar as parcerias na gesto pblica: aprofundar o sentido de parcerias com setores privados dispostos a investir. No relatrio de avaliao do Plano Plurianual (2000 2004) correspondente aos primeiros trs anos h diversas passagens que confirmam as inovaes, mas ao mesmo tempo os desafios da nova sistemtica de elaborao do PPA.55 Entre as dezenas de programas, um programa denominado Gesto do Plano Plurianual particularmente importante porque trata-se do prprio programa responsvel pela modificao da metodologia de planejamento federal, sob gerncia de Ariel Pares, que foi no perodo o Diretor de Planejamento Estratgico da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento. Corretamente a avaliao retoma as causas do problema que motivaram a criao do programa: (a) ausncia de instrumento que assegure que o processo alocativo oramentrio anual espelhe as mudanas pretendidas no mdio e longo prazos; (b) pouca transparncia quanto alocao de recursos pblicos; (c) regionalizao do processo, que reflete a incapacidade do governo de planejar suas aes de acordo com as necessidades e especificidades locais; (d) ausncia de controles gerenciais da atuao governamental, com desperdcios de recursos e poucos resultados; (e) falta de responsabilizao pela atuao governamental; e ausncia de prticas de desenvolvimento sustentvel no planejamento e na gesto pblica. Conclui-se pela avaliao, mesmo parcial, que um dos maiores problemas de implantao do programa reside no modelo de gesto existente, isto : (a) a gesto por programas no foi totalmente assimilada na cultura organizaconal do rgos setoriais, (b) a integrao interna foi precria, por exemplo, entre a SPI e a Secretaria Federal de Controle (SFC) para controle do desempenho dos
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Toda avaliao do PPA 2000 da Unio est disponvel em www.abrasil.gov.br.
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programas, ou com a Secretaria do Oramento Federal , a SOF, na reviso do PPA, e finalmente (c) faltou aperfeioamento dos canais de participao e de conrole social. 6. Um novo modelo de gesto para um planejamento renovado
Diversos autores tem criticado o gerencialismo (managerialism) e a escola da nova gesto pblica desde o incio de sua implementao nos pases anglo-saxes. Uma das crticas mais contundentes afirma que o movimento de reestruturao da administrao pblica nada mais foi que a manifestao dentro do Estado do movimento mais geral de diminuio da influncia do Estado. A nova gesto pblica pode ser resumida numa palavra: endoprivatizao do Estado, que se reflete basicamente na transposio linear de tcnicas e instrumentos de gesto empresarial privada para o setor pblico como se no houvesse mediaes e diferenas radicais de escopo, lgica e funcionamento. Uma das vertentes tericas deste movimento, a chamada Escola de Virgnia ou da escolha pblica (public choice) durante os anos sessenta j teria assentado, atravs do seus maiores expoentes (Buchanan, Tullock, Ostrom, Olsen e Coleman) as bases da New Public Management: (a) Os indivduos agem unicamente em funo de seu prprio interesse (rentseeking), basicamente racional com habilidade para hierarquizar escolhas entre alternativas conhecidas, maximizando estratgias de maior benefcio e menor custo56. (b) O mecanismo de mercado (sistema de preos) proposto como modelo de relao social para analisar mecanismos polticos como os processos eleitorais, o comportamento da burocracia pblica ou o provimento de servios e bens pblicos indivisveis. (c) As interaes sociais podem ser estudadas como se fossem, de fato, interaes mercantis (individualismo metodolgico). Com base nestes princpios a nova escola confundiria o papel de clientes com o de cidados, introduzindo inadequadamente os conceitos de rivalidade, concorrncia
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entre organizaes pblicas, semi-pblicas e privadas. Ao substituir a formulao de polticas pblicas pelo gerenciamento de resultados o movimento da nova gesto pblica coloca em marcha uma espcie de despolitizao do Estado, supondo inadvertidamente a ausncia de conflitos, de arenas de debates, ou uma homogeneizao artificial de interesses e grupos de presso, portanto, uma viso utpica e virtual da realidade social contempornea. Ao confundir meios com fins a administrao de resultados converteria a busca obsessiva por indicadores, resultados e metas como fins em si mesmos, perdendo o foco no debate sobre o papel e a funo do Estado e do servio pblico57. A funo do Estado garantir eqidade na prestao dos servios, isto seria impossvel se critrios mercantis fossem adotados, alm disso cidados so muito mais que clientes, pois so sujeitos de direitos em escala muito maior, ligados no contratos comerciais mas contratos sociais e polticos que fundamentam o prprio Estado de direito e a soberania da democracia moderna. Um estudo realizado pelo Public Management Committee (PUMA/OCDE) revela alguns pressupostos necessrios identificados para os pases do leste europeu como fatores restritivos do sucesso do novo modelo: fragmentao vertical e horizontal das estruturas administrativas, com ineficincia e duplicao na elaborao dos programas, elevada rotatividade de funcionrios gerando instabilidade nos processos, pouca capacidade na elaborao de polticas pblicas, falta de treinamento e estmulo funo pblica, debilidade do sistema de responsabilizao (accountability). O novo modelo poderia inclusive, incrementar o nvel de corrupo em sistemas imaturos de administrao, leia-se, em sociedades cuja tradio de controle social e participao democrtica pequena ou inexistente. A semelhana com a realidade nacional evidente58. Alguns
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Toda a segunda parte (Los ancestros intelectuales de la nueva gerencia pblica e La nueva gerencia publica), do livro Del Estado Gerencial al Estado Cvico, Omar Guerrero, UAEM, Mxico, 1999. em Nova Gerncia Pblica: o que aproveitar e o que rejeitar?, em Aes para uma nova Administrao Pblica, ENAP, Modulo 3, 2000.
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O BID em documento recente (La nueva estratgia del BID par a la modernizacin del Estado, Barcelona, 2002, site web) afirma taxativamente que uma das lies apreendidas nos projetos de reforma
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autores59 chegam a dizer que o modelo da nova gesto ou nova administrao pblica (outros termos utilizados seriam: neo-pblicas, neoempresariais, administrao gerencial, etc...) ao pretender desideologizar ou retirar do problema de governo a possibilidade do conflito e da disputa de interesses contraditrios, este movimento seria um conservadorismo disfarado. Estes autores analisam o discurso do ex-ministro Bresser-Pereira como sendo um caso de uso deliberado de uma terminologia de uma tradio ideolgica (progressista) diferente do contedo do que est se propondo (conservadora). Por exemplo, a defesa de propostas conservadoras (como a adoo linear de princpios mercantis na gesto pblica) estaria sendo feita de modo disfarado, da a autodenominao de centroesquerda e modernizante, na tentativa de tornar palatvel o novo pacote conceitual. Sem falar na confuso estimulada pela filiao intelectual do ex-ministro, auto denominada de social-liberal. A crtica ao managerialism aponta para uma escolha indevida da eficincia econmica como determinante, em troca e no lugar do, o critrio da justia social. Assumir o critrio da eficincia como determinante (Misoczky, 2001), assim como a superioridade do mercado implicaria em fixar prticas de gesto em que os membros da burocracia se tornam agentes em competio por fundos e por contratos. J assumir o critrio da justia social como determinante implicaria encontrar formas inovadoras de gerenciar e organizar que expressem claramente compromissos como setores excludos nos diferentes contextos sociais. Em ambos critrios a burocracia jamais seria neutra. A reforma gerencialista iniciada em 1995, especialmente aquela patrocinada pelos organismos multilateriais (BID e BIRD) chamadas de primeira gerao, tem pouca conexo com a renovao metodolgica implementada a partir de 2000 no planejamento federal. H um evidente descompasso, por exemplo, entre a completa ausncia da valorizao da capacidade de planejamento pblico - como atributo a ser reconstitudo, naquelas experincias e o chamado novo modelo do PPA 2000. A
do Estado foi . ..a reforma del Estado requiere de um slido consenso y respaldo poltico em el conjunto de la sociedad y nosolamente dentro de las instituciones objeto de reforma. Andews , C. e Kouzmin, A. em Dando nome a Rosa: o discur so da nova Administrao Pblica no Contexto Brasileiro (1998) em Reestruturao e Reforma do Estado: Brasil e Amrica Latina no Process o de Globalizao, FEA/FI A/USP.
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concepo do gerente neste ltimo (a despeito de toda polmica que envolve a escolha desta estratgia para gesto de programas) como protagonista de um plano de trabalho - que simultaneamente tcnico e poltico, que responsabilizado pelos seus resultados e que deve assumir transparncia e coordenao colegiada de equipes (sempre tensionando a estrutura pr-existente) - est lguas distante da concepo tradicional do burocrata pblico, racional e autoritrio. Uma leitura mais otimista deste processo poderia indicar que a renovao do planejamento federal no um processo isento de contradies, um conceito ainda inconcluso e sob disputa. Ele vem ocorrendo apesar dos erros cometidos pelo fundamentalismo gerencialista dos primeiros anos. Seu aprofundamento acaba estimulando questionamentos e contradies internas sobre problemas que ainda insistem em permanecer, como as indefinies sobre as chamadas parcerias pblico-privado, a autonomia das agncias reguladoras, a adoo de mtodos mais participativos dentro e fora do governo federal, etc... Porm inegvel que o modelo de planejamento adotado a partir do PPA 2000 prope avanos metodolgicos fundamentais: vincular plano, oramento e gesto, construir o plano a partir da categoria programas, estruturar programas a partir da anlise de problemas, produtos e foco nos resultados, estimular criatividade dos gerentes e promover capacitao permanente do ncleo estratgico. H entretanto pontos ainda polmicos: qual a equao correta para as chamadas parcerias-pblico-privado? Como evitar que os programas estratgicos do PPA sejam capturados pelo (neo) clientelismo poltico ? Como fazer a sintonia fina entre gerentes de programas e gestores da estrutura convencional ? Entre todos os questionamentos talvez o mais complexo e importante seja a introduo de formas cada vez mais participativas e democrticas na elaborao do planejamento governamental. Na escala federal, por exemplo, a prtica de um planejamento de novo tipo poderia ser resultado provvel de um grande pacto ou acordo nacional entre governadores, entidades patronais e de trabalhadores, igrejas, intelectuais, etc., em torno dos objetivos mais fundamentais do desenvolvimento econmico, da consolidao democrtica e do combate pobreza. Esta possibilidade permanece sendo o grande desafio para o a elaborao dos prximos Planos Plurianuais e a modernizao do processo de planejamento e gesto pblica, bem como os governos responsveis pela sua elaborao. A recuperao do
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planejamento com atividade normal do Estado, em novas bases metodolgicas, ocorre contra a inrcia burocrtica do velho Estado clientelista, mas tambm em oposio ao novo Estado gerencialista, portanto num ambiente hostil. No h mais condies de igualar planejamento inevitabilidade do desenvolvimento, pelo menos da maneira automtica e positivista que herdamos da tradio cepalina. Como j afirmou o terico americano do planejamento John Friedmann (1988): (...) acredito que a principal tarefa do planejamento na Amrica Latina de hoje em dia seja criar as condies de uma democracia efetiva, isto , fortes instituies representativas, delegao coletiva do poder para os cidados comuns em suas comunidades, movimentos sociais de massa e partidos polticos. Parece inevitvel uma transformao exaustiva das instituies polticias, de maneira a orient-las para um sistema aberto, participativo e justo, preparado
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para
se
lanar
em
grandes
experimentaes sociais.
A menos que se acredite no fim do planejamento, cabe portanto a difcil tarefa histrica para composio de um novo modelo de gesto pblica para uma nova prtica de planejamento de novo tipo, recuperando aspectos positivos das reformas recentes, depuradas do seu fundamentalismo liberal, que radicalize a democracia e avance na efetivao de instrumentos de efetiva participao, autnoma e no-manipulatria.
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No texto Planejamento na Amrica Latina: da iluso tecnocrtica democracia aberta, Seminrio Estado e Planejamento CENDEC/IPEA, 1988, (p. 175) ,Friedmann refora sistematicamente a mesma crtica geral ao velho planejamento: a crena do planejamento neutro e cientfico uma iluso perigosa, o Estado no totalmente autnomo nem totalmente submetido ao interesse de uma classe, a implementao de polticas implica um processo de competio entre vrios atores, o planejamento global virtualmente impossvel, planos exaustivos no passam de boas intenes, o planejamento de longo um exerccio de especulao acadmica , etc..., confirmando uma quase universalidade de crtica terica ao estilo tradiconal de planejamento pblico.
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Concluses
O planejamento estratgico uma ferramenta potente para produo de polticas pblicas como processo de gesto das organizaes e como prtica social transformadora. Como ferramenta de gesto pblica o prestgio do planejamento passou por altos e baixos desde o ps-guerra. Inicialmente confundido e quase restrito s experincias de planejamento socialista da ex-Unio Sovitica ou restrito prtica de grande conglomerados empresariais multinacionais os mtodos foram se difundindo atravs de consultores e transformado em panacia para todos os males. No psguerra rapidamente se espalhou como prtica governamental em vrios governos da Amrica Latina. Foi a poca de crdito fcil, taxas de crescimento mantidas com poupana externa, mega-projetos de infra-estrutura financiados pelo Banco Mundial, empoderamento da tecnocracia pblica e no raramente ambientes polticos internos que impediam qualquer voz dissonante. Esta concepo moderna de planejamento teve sua mais remota origem no sculo XIX quando Saint-Simon, um aristocrata arruinado, combatente da guerra civil americana que acreditava numa sociedade ideal dirigida por filsofos, cientistas e engenheiros. Um de seus discpulos mais dedicados e secretrio particular, Auguste Comte, consolidou a idia de que o planejamento e a noo de progresso inevitvel eram sinnimos do mesmo movimento da humanidade em direo a uma sociedade perfeita. Os planejadores, como engenheiros sociais, deveriam pacientemente observar as leis de evoluo do processo social e conduzir os povos a este precioso destino da razo humana, o Estado positivo. O plano era assim o caminho natural desta evoluo, monoplio do Estado racional em nome do interesse coletivo, contra ele no haveria razo que se justificasse. A tradio marxista e posteriormente leninista s acrescentaram uma dimenso de classe ao problema, caberia ao proletariado organizado em partido conquistar o Estado e planejar o desenvolvimento social em nome do bem coletivo. Nossa tradio de planejamento econmico herdeira destas tradies, apenas substitumos a objetividade cientfica e natural da mecnica social pela estrita liturgia da racionalidade econmica com f e crena quase irracionais.
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A crise dos anos setenta e a falncia de muitos projetos de desenvolvimento destruram esta razo iluminista do planejamento, o otimismo cego na capacidade do planejamento retirar os pases subdesenvolvidos de sua condio inferior na cena mundial (ou manter as taxas de emprego nas economias desenvolvidas) foi soterrado pelo poder avassalador do movimentos de capitais financeiros globalizados em determinar o ritmo, a natureza e o grau de autonomia de cada pas. O que mudou para que o planejamento pblico fosse condenado ao ostracismo das teorias obsoletas? Enumeramos algumas pistas vistas ao longo dos captulos precedentes: (a) as condies de crescimento econmico rpido com taxas persistentes superiores a 6% ou 7% ao ano no se verificam mais. Embora a teoria dos ciclos econmicos sinalize para um perodo de recuperao, o pior ainda pode no ter passado. A prolongada crise do emprego, a crescente relao investimento/produo com encarecimento das novas tecnologias, a incapacidade do dinamismo americano sustentar o crescimento global e a proliferao de guerras e instabilidade poltica generalizadas justificariam este pessimismo. (b) O modelo de crescimento adotado pelo paradigma capitalista-ocidental encontra limites cada vez maiores nas externalidades negativas, em custos sociais no incorporados na contabilidade nacional, o que cria uma iluso coletiva. A destruio do meio-ambiente, o esgotamento de recursos no-renovveis, os distrbios climticos resultantes destes desajustes geram progressivamente altos custos sociais relativos. (c) A concentrao mundial do capital em grandes corporaes e a dominncia do capital financeiro colocariam merc de sua lgica de valorizao pases e naes conforme o jogo da concorrncia globalizada. Riscos de desinvestimento, ataques especulativos, imposio de polticas econmicas permanentemente recessivas, endividamento externo e outros efeitos acabariam por anular a soberania nacional e a chance ainda que precria e vulnervel de autnticos projetos nacionais independentes. Todo o argumento central da metodolgia de planejamento que propomos - baseada na contribuio original de Matus - de que o que morreu foi uma forma de planejamento,
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no a necessidade de fazer planos. Esta a diferena fundamental: temos que optar entre recuperar o sentido da democracia participativa na gesto pblica (como prope Friedmann, vincular o planejamento organizao da sociedade e grupos populares emergentes) ou simplesmente ficar deriva, ao sabor das circunstncias polticas e econmicas que conduzem nossos governos e governantes na absoluta improvisao poltica. Este novo estilo de fazer poltica exige, sobretudo, uma liderana tcno-poltica de novo tipo. A qualidade de um governo depende da qualidade da ferramentas que maneja e dos mtodos que utiliza para governar, o projeto poltico sozinho no muda nada, a diferena est na qualidade da ao na conjuntura, que depende muito do funcionamento de um sistema de direo que nossos dirigentes no sabem que no sabem, a ignorncia em segundo grau. Entre o caciquismo que conduz barbrie poltica e a os intelectuais de generalismo ilustrado que promovem a barbrie tecnocrtica, nossos gestores pblicos tem se formado nas disputas eleitorais e polticas onde nem sempre capacidade de ganhar eleies se traduz em capacidade de governar bem. O gestor pblico tpico tem formao universitria especializada e departamentalizada, incapaz de compreender e se movimentar na complexidade dos sistemas sociais. No h na nossa tradio a idia de Escolas de Governo, capazes de formar gestores para o setor pblico com base num amplo espectro de disciplinas que vai da cincia poltica ao planejamento estratgico, da teoria social anlise histrica, das tcnicas de oramento s habilidades de negociao e comunicao, etc... A maioria dos problemas que cercam os gabinetes como a sobrecarga de trabalho, o predomnio de julgamentos intuitivos, a submisso pompas e rituais, o mau uso do tempo, a hipertrofia da confiana em si mesmo , averso a teoria e congelamento do capital intelectual, a acomodao paisagem de problemas e perda de oportunidades, a baixa qualidade do processo decisrio, entre outros, decorrem da ausncia de com qualidade nos prprios mtodos de governo. Um governo que no trabalha
planejamento, que no tem sistemas de petio de contas, que no tem sistemas de direo com capacidade efetiva de governo acabam sucumbindo ao imediatismo, frico burocrtica da rotina diria, suas agendas derivam para rituais e problemas da superfcie da vida social. No final das contas, esto mais preocupados com seus
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competidores eleitorais e com sua prpria sobrevivncia no jogo poltico do que enfrentar problemas reais, de fato. Como diz Matus (2000): (...) A prtica de governo imperativa e avassaladora, acossada pelas urgncias e pela rotina burocrtica. Sem tempo para a autocrtica, governa-se com o capital intelectual acumulado (...) no h mais tempo para investir no conhecimento; o dirigente no consegue distinguir o prioritrio do suprfluo (...) a formao intelectual mediana do dirigente poltico no lhe permite reconhecer sua baixa capacidade de governo: no v que no v e no sabe que no sabe. No pode aprender porque no reconhece que necessita aprender. O poder estimula a soberba, e assim, seguro de si, o dirigente no pode encontrar dentro de si mesmo e em sua equipe as causas de seu fracasso como governante (...) vive anestesiado pelo poder. Dissocia terica e prtica e entrega-se ao pragmatismo. Menospreza a teoria para defender seu ego e, deste modo, refora a prpria incapacidade para encontrar as causas de fundo e para corrigi-las. (p. 50) Infelizmente a mudana do padro de liderana institucional e gesto pblica no muda s porque queremos que ela mude, o ambiente do jogo poltico produz seus prprios padres. Os partidos polticos por exemplo, na sua maioria governados por sistemas baseados no mtodo da tentativa e erro e na falta de profissionalismo, no raramente imersos em prticas casusticas e clientelisticas, acabam transferindo sua precria cultura poltica interna para os governos que compe quando so eleitos seus quadros dirigentes. A verdade que quanto menor a maturidade institucional da nossa cultura poltica, mais dependentes nos tornamos de mtodos e tcnicas de governo para apressar este amadurecimento. Esta tarefa, em ambientes de baixa responsabilidade, dominados pela improvisao, cabe exclusivamente ao da liderana que , claramente, uma ao de vanguarda. Esta nova teoria do planejamento ainda deve ser escrita, novas palavras e novos termos devem ser inventados para construir novos significados para realidades sociais
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e polticas ainda no compreendidas. Por outro lado no existem mtodos neutros ou planejamento livre de valores, esta possibilidade eliminaria qualquer lgica de aplicao do prprio mtodo baseado no conceito de jogo situacional. O nova teoria de planejamento dever brotar de uma autntica opo pela democracia participativa como paradigma de gesto publica, rejeitando o moderno sincretismo com a tecno-burocracia gerencialista. certo que desde a redemocratizao nos anos oitenta novos indcios esto surgindo em experincias localizadas, dispersas e ainda fragmentadas por todo pas, um novo estilo de fazer poltica se instala lentamente incorporando parte do velho, toda hegemonia provisria, o problema sempre - e sempre ser - saber o que incorporar e o que rejeitar.
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ANEXO I termos utilizados em projetos e planejamento61 Accountability: refere-se obrigao de indivduos e organizaes prestarem periodicamente contas do seu desempenho perante um organismo que tem o poder de o modificar, especificamente atravs da utilizao de esquemas de sano ou de recompensa. A "accountability" de particular importncia em situaes em que os recursos so escassos. No Brasil vem ganhando especial relevncia com as experincias de democratizao e participao na gesto pblica. Agncias executivas: A denominao de Agncia Executiva (AG) uma qualificao a ser concedida por decreto presidencial especfico, a autarquias e fundaes pblicas, responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado. Fazem parte das atividades exclusivas do Estado, atravs do qual so implementadas polticas pblicas, por meio da prestao de servios e execuo de atividades que pressupem o exerccio do poder de Estado. No se trata, portanto, de uma nova figura jurdica da administrao pblica, mas de uma qualificao a ser obtida pelas existentes. Esta qualificao exige: um Plano Estratgico de reestruturao e um Contrato de Gesto firmado com o Ministrio Supervisor. O grau de autonomia administrativa que uma Agncia Executiva alcana definido caso a caso como parte de seu Contrato de Gesto, que estabelece compromissos e resultados. Alavancagem: (a) nvel de utilizao de recursos de terceiros para aumentar as possibilidades de lucro de uma empresa, aumentando, consequentemente, o grau de risco da operao; (b) possibilidade de controle de um lote de aes, com o emprego de uma frao de seu valor nos mercados de opes, termo e futuro - enquanto o aplicador se beneficia da valorizao desses papis, que pode implicar significativa elevao de sua taxa de retorno. Anlise custo-benefcio: o procedimento para avaliar a convenincia de um projeto pesando custos e benefcios, incluindo aqueles custos e benefcios para os quais o mercado no existe e para os quais no prov uma medida satisfatria de valor econmico. Pode ser feita antes ou depois do projeto. Anlise de Pareto: mtodo que ajuda a classificar e a priorizar os problemas em duas classes: os poucos problemas vitais e os muitos triviais. Consta de cinco etapas: identificao do problema, estratificao, levantamento de dados, elaborao do Grfico de Pareto e priorizao. Na anlise de Pareto so utilizadas trs ferramentas do controle da qualidade: Estratificao, Folha de Verificao e Grfico de Pareto. Anlise de sensibilidade: na anlise de viabilidade econmica de projetos h elementos de incerteza relacionados comportamentos futuros de preos, taxas e eventos econmicos. Uma das formas de tratar o risco construir matrizes onde os valors sujeitos impreviso variem em intervalos definidos gerando resultados em cada valor estipulado. Por exemplo, uma suposio de variao da taxa de desconto entre
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Este glossrio foi construdo a partir de vrias fontes bibliogrficas e da prpria experincia do autor, entre elas as principais so:: Matus, 1993, Tomo II, Cohen, 2000, (ver lista bibliogrfica), Serra em www.iseg.utl.pt, www.attacrs.org, www.bb.com.br, www.fdg.org.br e www.tesouro.fazenda.gov.br.
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7% e 12% identificaria a sensibilidade do Valor Presente Lquido em relao esta varivel, a pergunta seria quanto sensivel a varivel x em relao varivel y ? . Anlise Situacional: a reflexo sobre a realidade posicionada a partir dos valores e da ao de quem explica, se relaciona explicao situacional. Situao a realidade explicada pelo prisma de um ator, simulando e dialogando com a explicao dos outros atores sociais, uma anlise policntrica da realidade. Anlise SWOT: Criada por Kenneth Andrews e Roland Christensen, dois professores da Harvard Business School, e posteriormente aplicada por numerosos acadmicos a SWOT Analysis estuda a competitividade de uma organizao segundo quatro variveis: strengths (foras), weaknesses (fraquezas), opportunities (oportunidades) e threats (ameaas). Por meio desta metodologia poder fazer-se a inventariao das foras e fraquezas da empresa; das oportunidades e ameaas do meio envolvente; e do grau de adequao entre elas. Quando os pontos fortes de uma organizao esto de acordo com os fatores crticos de sucesso para satisfazer as oportunidades de mercado haver maiores probabilidades de competitividade no longo prazo. Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD) (official development assistance ODA): so os donativos e emprstimos concedidos com termos financeiros concessionais, com origem em fontes oficiais e com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e bem estar. O valor da cooperao e assistncia tcnica includo nesta categoria. Associao Internacional para o Desenvolvimento (AID) (International Development Association - IDA): a organizao, no quadro do Grupo do Banco Mundial, que se dedica ao apoio, em termos concessionais, aos pases membros daquele Banco que tm um rendimento per capita baixo. Associativismo: movimento que teve avano nos anos 60 e 70, incorporando trs caractersticas bsicas: agir paralelamente ao Estado; no ter fins lucrativos; e ser internacionalista; o termo usado nos estudos sobre democracia desde que o pensador francs Alexis de Tocqueville, na obra "Democracia na Amrica", mostrou a estreita relao entre democracia e existncia de formas associativas livres e autogovernadas. Ator Social: uma personalidade, organizao ou agrupamento que se articula de forma estvel ou transitria, possuindo uma direcionalidade (viso de futuro, imagemobetivo) mnima. Pode ser um partido poltico, uma associao de classe, um sindicato, uma organizao pblica qualquer. O ator social no planejamento varivel chave para o debate da estratgia (controle de recursos, adeses, cenrios, etc...). Avaliabilidade (Evaluability): medida segundo a qual uma atividade ou programa avaliado de forma confivel e digna de crdito. A apreciao da avaliabilidade supe um exame prvio da atividade proposta para verificar se os seus objetivos esto definidos de forma adequada e se os resultados so verificveis. Avaliao conjunta (Joint evaluation): a avaliao em que participam diferentes organismos doadores e/ou os parceiros. Pode haver vrios graus de parceria consoante os parceiros cooperem mais ou menos no processo de avaliao, juntem os seus recursos de avaliao e trabalhem conjuntamente os relatrios da avaliao. As avaliaes conjuntas podem ajudar a tratar problemas de atribuio de competncias,
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apreciando a eficcia dos programas e estratgias, a complementaridade dos esforos suportados pelos diferentes parceiros, assim como a qualidade da coordenao da ajuda, etc. Avaliao contingente: um mtodo de avaliar os impactos da variao da disponibilidade de bens pblicos, no transacionados em mercados privados e cuja mudanas de preos ou rendas no so observados. Atravs de pesquisas diretas com consumidores identifica o valor que os mesmos atribuem ou esto dispostos a pagar por bens pblicos. A avaliao contingente constri um sistema de simulao de ofertas cujas respostas dos entrevistados permite construir modelos de estimao de probabilidade (tipo probit ou logit, por exemplo). Utilizada freqentemente para dimensionar impactos scio-econmicos, custos e benefcios de problemas de saneamento bsico, controle de poluio, manejo de recursos agrcolas, etc... Avaliao participativa (Participatory evaluation): o mtodo de avaliao segundo o qual os representantes das agncias doadoras e os detentores de interesse (stakeholders) (incluindo os beneficirios) trabalham em conjunto para conceber e conduzir uma avaliao e dela retirar concluses sancionadas coletivamente. Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID: instituio financeira internacional criada em 1959, por definio, para acelerar o desenvolvimento econmico e social de seus Estados membros da Amrica Latina e Caribe. Est integrado por 46 naes, entre os quais se incluem 29 pases da regio e 18 da Europa, sia e Mdio Oriente. A sede do Banco est em Washington. Sua poltica de financiamento semelhante do Banco Mundial. Banco Mundial (World Bank): organizao criada na Conferncia de Bretton Woods/NH/USA em 1944, conjuntamente com a sua sister in the woods, o Fundo Monetrio Internacional. Designao coletiva para o conjunto de organizaes que fazem parte deste "grupo do Banco Mundial", de que se destacam o Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) e a Associao Internacional de Desenvolvimento (AID). Benchmarking: um processo em que uma organizao seleciona um processo qualquer para melhor-lo ou, estud-lo, identificando e analisando outra organizao ou centro de excelncia naquela rea ou campo de polticas pblicas. A idia realizar processo de aprendizagem com a experincia de terceiros, dialogando com outras conjunturas. Bens Pblicos: nos bens pblicos o consumo no-rival e no excludente (exemplo: defesa nacional), o problema alocativo se resolve atravs das escolhas polticas e do planejamento. Para os bens pblicos no possvel excluir dos benefcios os indivduos que se recuse ao pagamento da utilizao (free riders): segurana pblica, iluminao pblica, ruas e avenidas, etc... so Bens cujo benefcio individual gera externalidades coletivas no-mensurveis: vacinao, educao bsica, saneamento, etc... No caso dos monoplios naturais ou tcnicos: o custo mdio (custo total/quantidade) diminui com aumento da escala de produo, eletricidade, gs, telefonia, para garantia de modicidade de preos. Capacidade de Governo: o conjunto de destrezas, experincias, habilidades, teorias e mtodos de direo que organizam um ator social determinado. Se relaciona
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dialeticamente com outras duas variveis-chave para explicar o conceito de tringulo de governo: a governabilidade e o projeto de governo. Capital humano (human capital): valor capitalizado dos investimentos produtivos em pessoas, ou stock de qualificaes humanas incorporadas num indivduo ou grupo. Em termos de valor, geralmente medido pelo valor atual do fluxo de qualificaes disponveis no mercado (por exemplo, o valor atual dos rendimentos esperados ao longo dum perodo de tempo). determinado pela capacidade bsica, realizao educacional, formao e estado de sade, entre outras coisas. Capital intelectual: uma evoluo do conceito de capital humano. Representa as habilidades fsicas e o grau de acesso do indivduo informao e se caracteriza pelas formas como esses fatores so utilizados e aplicados, gerando assim conhecimento e saber. Capital social: se refere s instituies, relaes e normas que conformam a quantidade e qualidade das interaes sociais em uma sociedade especfica. A coeso social um fator crtico para que os agrupamentos prosperem economicamente e para sustentabilidade do desenvolvimento. Se relaciona com o associativismo, com o potencial de solidariedade interna com as redes de proteo e ajuda-mtua noestatais. Captao de Recursos (Fundraising): atividades que se desenvolvem dentro de uma organizao sem fins lucrativos com o objetivo de levantar recursos, de maneiras variadas, junto aos diversos elementos da sociedade, a fim de garantir a sustentabilidade da organizao e de seus projetos. Cenrio: o contexto externo composto de variveis cujo comportamento normalmente imprevisvel e cuja governabilidade baixa. A dificuldade de construir cenrios reside em dois fatores, o primeiro se relaciona ignorncia sobre o curso de acontecimentos futuros, o segundo, os impactos da presena no cenrios do prprio ator que enuncia a explicao. Ciclo do PDCA: mtodo de controle de processos (caminho para atingir as metas estabelecidas), composto de quatro fases bsicas: P (Plan) Planejamento, D (Do) Execuo, C (Check) Verificao e A (Act) Ao Corretiva. Em sua forma mais simples e reduzida temos as fases: P - definio das metas e determinao dos mtodos para alcanar as metas; D- educao, treinamento e execuo do trabalho; C - verificao dos efeitos (resultados) do trabalho executado; A - atuao no processo em funo dos resultados. Tambm chamado Ciclo de Shewhart ou Ciclo de Deming. Classificao Funcional Programtica: agrupamento das aes do governo em grandes reas de sua atuao, para fins de planejamento, programao e oramentao fundamentada pela Lei 4.320 de 1971. Compreende as funes, representando o maior nvel de agregao das aes do governo, desdobrando-se em PROGRAMAS, pelos quais se estabelecem produtos finais, que concorrem soluo dos problemas da sociedade. Podem desdobrar-se em SUBPROGRAMAS quando necessrio para maior especificao dos produtos finais. Programas e/ou subprogramas desdobram-se em PROJETOS e ATIVIDADES, que possibilitam alcanar seus produtos e objetivos. Subprodutos e Subatividades constituem-se no menor nvel de desagregao da ao do governo, com destinao de recursos na Lei
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Oramentria. O cdigo da classificao funcional-programtica compe-se de treze algarismos. Esta classificao foi instituda pela SEPLAN, atravs da Portaria n 4, de 28.01.74 e reformulada posteriormente pela Portaria n 4, de 13.03.75 e atualizada pela Portaria n 24, de 14-07-76. Esta classificao foi alterada pelo Governo Federal a partir de 1998 para dar mais flexibilidade e simplificaona elaborao dos Planos Plurianuais, conferindo maior liberdade de escolha para organizao de novos programas e simplificando a nomenclatura legal. Contrato de Gesto: a figura jurdica que se estabelece entre o Estado e as Organizaes Sociais; semelhante ao Convnio, prev a transferncia de recursos a uma entidade sem fins lucrativos controlada pelo Estado, sem processo licitatrio e com distribuio de atribuies que presumem cooperao mtua e interesse recproco. As reformas gerenciais na esfera federal no primeiro mandado do presidente Cardoso introduziram o mecanismo do contrato de gesto como forma regulatria entre a administrao indireta, as empresas estatais e as entidades da administrao centralizada em torno do cumprimento de programas de metas e objetivos de gesto (aumento da produtividade e qualidade dos servios, por exemplo) em troca de maior autonomia financeira e gerencial. Custo de oportunidade: o valor de um recurso em sua melhor alternativa de utilizao, isto , o valor da alternativa a que se renncia quando da sua aplicao. Na prtica de avaliao de projetos o clculo do custo de oportunidade envolve o conceito de risco envolvido no projeto. H situaes em que o nvel de conhecimento suficienta para estabelecer resultados possvies e probabilidades (deciso sob riscos), situaes em que as probabilidades no so conhecidas como a maioria das tarefas relacionadas ao ato de governar (deciso sob incerteza) e ainda projetos sequer os resultados podem ser conhecidos (deciso sob incerteza absoluta). Dficit pblico: basicamente a diferena entre o que o Estado (Unio, Estados e municpios, no caso brasileiro) arrecada (em impostos, taxas, contribuies etc) e o que gasta. Quando gasta mais do que arrecada, h dficit pblico. E a, h duas maneiras de financi-lo: ou imprimindo mais dinheiro na Casa da Moeda (o que aumenta a base monetria e gera inflao), ou tomando emprestado no mercado - emitindo ttulos e vendendo, mediante oferta de pagamento de juros e resgate dentro de um certo prazo. No Brasil, criaram-se os conceitos de dficit primrio e dficit nominal. O dficit primrio exclui os juros que o governo obrigado a pagar. O nominal inclui os juros que o governo tem a pagar, sendo portanto um conceito mais realista. Quanto maior for o dficit e maior a necessidade de financi-lo, maior deve ser o juro oferecido ao mercado para tomar emprestado o dinheiro necessrio. As taxas de juros altssimas garantem que o investidor em ttulos do governo mantenham o volume de investimentos (ou seja, emprstimos), o que aumenta cada vez mais a dvida e leva necessidade de um ajuste fiscal. Desenvolvimento Humano: este um termo mais recente e que amplia significativamente o conceito de desenvolvimento. O objetivo do desenvolvimento humano melhorar a qualidade da vida humana. Apesar de os povos divergirem quanto aos objetivos que estabelecem para o desenvolvimento, alguns deles so virtualmente universais. O PNUD (Programa da Naes Unidas para o Desenvolvimento) adotou dois ndices para medir o desenvolvimento humano ou a
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qualidade de vida humana: o ndice de Desenvolvimento Humano(HDI). Com trs componentes - longevidade, escolaridade e renda, e ainda o ndice de Liberdade Humana(HFI), uma adaptao do Guia Mundial dos Direitos Humanos, que usa 40 indicadores para "medir" a liberdade. O Brasil ocupa o 62 lugar nesta classificao. Desenvolvimento sustentvel (sustainable development): h duas interpretaes de desenvolvimento sustentvel: um conceito mais amplo que diz respeito ao desenvolvimento econmico, ecolgico e social sustentvel e um conceito mais estrito que diz respeito sobretudo ao desenvolvimento ecologicamente sustentvel. A primeira interpretao foi subscrita pela Comisso Mundial sobre o Ambiente e Desenvolvimento (WCED, 1987) que define o conceito como o "desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades". Requer que as estratgias de desenvolvimento sejam no s ecologicamente sustentveis no longo prazo, mas tambm compatveis com os valores e instituies sociais, incentivando a participao no processo de desenvolvimento da base para o topo ("grassroots"). Em termos gerais, o seu principal objetivo reduzir a pobreza absoluta das pessoas pobres do mundo atravs da garantia de meios de vida duradouros e seguros que minimizem o esgotamento de recursos, a degradao ambiental, ruptura cultural e instabilidade social. Em contraste, um conceito de desenvolvimento econmico ecologicamente sustentvel definido mais estritamente : "desenvolvimento econmico sustentvel requer a maximizao dos benefcios lquidos do desenvolvimento econmico, sujeito manuteno dos servios e qualidade dos recursos naturais ao longo do tempo". Diagrama de causa e efeito: mostra a relao entre um conjunto de causas (processo) que provoca um ou mais efeitos. uma forma organizada de correlacionar o efeito com suas causas, agrupando-as em "famlias de causas", tais como: Matria-Prima, Mquina, Mo de Obra, Medida, Mtodo e Meio Ambiente. O Diagrama de Causa e Efeito proporciona ao gerente melhor entendimento de que ele tem autoridade sobre as causas e responsabilidade sobre os efeitos (resultados) de um processo. tambm conhecido como Diagrama de Ishikawa ou de Espinha de Peixe. Dvida pblica: compromissos de entidade pblica decorrentes de operaes de crditos, com o objetivo de atender s necessidades dos servios pblicos, em virtude de oramentos deficitrios, caso em que o governo emite promissrias, bnus rotativos, etc., a curto prazo, ou para a realizao de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emisso de um emprstimo a longo prazo, por meio de obrigaes e aplices. Os emprstimos que caracterizam a dvida pblica so de curto ou longo prazo. A dvida pblica pode ser proveniente de outras fontes, tais como: depsitos (fianas, caues, cofre de rgos, etc.), e de resduos passivos (restos a pagar). A dvida pblica classifica-se em consolidada ou fundada (interna ou externa) e flutuante ou no consolidada. Economia (sociedade ou era) do Conhecimento: enfatiza o processo de gerao de novos conhecimentos, bem como sua atual importncia estratgica como fator de diferenciao e competitividade, em termos econmicos e (geo)polticos. Aqui diferencia-se o acesso informao do acesso ao conhecimento, enfatizando-se que a difuso das tecnologias de informao implica maiores possibilidades de codificao de conhecimentos e de transferncia desses conhecimentos codificados; mas de forma
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alguma anula a importncia dos conhecimentos tcitos ou no, que permanecem difceis de transferir e sem os quais no se tm as chaves para decodificao dos primeiros. Economia de escala: so as redues de custos associadas ao tamanho do projeto que podem ser obtidas de uma s planta industrial ou de uma rede de indstrias. Uma curva de custo mdio de longo prazo declinante produzida quando a escala do projeto gera maior otimizao de custos relacionados equipamentos, tecnologia, formao e qualificao da mo-de-obra, etc...O custo de capital, isto , o investimento a deciso mais imortante relacionada ao tamanho timo do projeto e a gerao de economias de escala, mas h outros fatores determinantes tambm (tamanho previsto do mercado, disponibilidade de insumos, localizao geogrfica, linhas de financiamento, etc...). Nos projetos do setor pblico, por exemplo, as economias de escala podem resultar da otimizao das reas de apoio administrativo considerara sua indivisibilidade Economia Social: o termo que, na Frana, designa organizaes sem fins lucrativos. O termo Economia Social relaciona-se ao conceito de economia solidria, cooperativismo e modalidades de autogesto O termo Economia Social, como o usam os franceses, contudo, tambm aparece, na literatura, associado a outros tipos de organizao que, fora da Frana, esto claramente definidas como organizaes comerciais companhias de seguro mtuo, caixas de depsitos, cooperativas etc. Efetividade: a relao entre os resultados do projeto especfico ou operao e os objetivos do programa ou do planejamento (objetivo do projeto no marco lgico). Podese considerar a efetividade como a medida ou noo de impacto do projeto ou operao ou o grau de alcance dos objetivos. Eficcia: eficcia de uma atividade, operao ou projeto sempre a relao entre o produto gerado pela aplicao de recursos ou insumos e o resultado (medido pelo nvel de impacto na soluo do problema) gerado. Operacionalmente traduz o grau em que se alcanam os objetivos e metas do projeto. Eficincia: a relao entre a quantidade e qualidade dos recursos mobilizados e disponveis para a operao ou o projeto e o produto esperado destas aes. Est relacionada intensidade de uso ou utilizao dos recursos vis a vis a gerao de um produto especfico. Eficincia e produtividade so conceitos prximos, pode-se referir a primeira, normalmente, aos custos monetrios envolvidos. Empresa pblica: entidade empresarial, com personalidade jurdica de direito privado e participao nica do Poder Pblico no seu capital e direo, na forma da lei, sendo de propriedade nica do Estado. pessoa jurdica de direito privado, sem privilgios estatais, salvo as prerrogativas que a lei especificar em cada caso particular, para a realizao das atividades desejadas pelo Poder Pblico Equidade: objetivo permanente da poltica social, implica na satisfao das necessidades bsicas da populao, priorizando-as segundo seus graus de urgncia relativa. Est relacionada distribuio de recursos com igualdade de acesso ou condies (todos indivduos esto na mesma condies inicial) ou igualdade de resultados (desvinculando o conceito de esforo do conceito de recompensa), as polticas devem assegurar a cada um segundo suas necessidades, independente de mritos, dedicao ou sorte.
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Esfera pblica no-estatal: corresponde ao espao ou campo de assuntos relativos ao interesse coletivo em que atuam, com possibilidade de interveno, alm do Governo, a sociedade e suas instncias de representao, ou mesmo indivduos. Todos desempenhando um papel ativo e protagnico em prol do bem comum. Diferencia-se da esfera privada, na qual prevalece o interesse particular. Estgios da Despesa: os estgios da despesa so: empenho, liquidao e pagamento. Empenho: o ato emanado de autoridade competente que cria para o estado obrigao de pagamento, pendente ou no de implemento de condio; Liquidao: a verificao do implemento de condio, ou seja, verificao objetiva do cumprimento contratual; Pagamento: a emisso do cheque ou ordem bancria em favor do credor Estgios da Receita: os estgios da receita so: lanamento, arrecadao e recolhimento. Lanamento: a relao individualizada dos contribuintes, discriminando a espcie, o valor e o vencimento do imposto de cada um; Arrecadao: o momento em que os contribuintes comparecem perante aos agentes arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigaes para com o estado; Recolhimento: o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente ao Tesouro pblico o produto da arrecadao Estratgia: Palavra de origem grega (star, ster, stor ou strw) com a idia de estender, desenvolver, propagar-se, outra origem do grego strats (exrcito), deriva strategs (comandante do exrcito) e strategia (a arte de comandar). No se pode falar de estratgia sem movimentos tticos. A ttica o uso de recursos escassos para provocar uma mudana situacional na conjuntura, a estratgia a articulao destas mudanas situacionais para conquistar o objetivo do plano. As estratgias podem ser basicamente de conflito, cooperao ou cooptao. Explicao de um problema: a afirmao de uma rede sistmica e causal que gera ou cria uma situao problema para o ator social. A explicao do problema sempre uma hiptese sujeita validao prtica, sua capacidade explicativa ser tanto maior quanto menor for a cegueira situacional e a capacidade cognitiva do ator. Falha do governo (government failure) Descreve a situao em que a interveno do governo na economia ou falha na correo da falha de mercado que visa corrigir por ser inadequada, insuficiente ou excessiva ou provoca distores num mercado que de outra forma funciona eficientemente. Exemplos de interveno governamental incluem o controlo de preos, controle de taxas de cmbio, gesto de vias de comercializao, impostos locais, venda obrigatria duma parte da produo de alimentos a agncias governamentais, intervenes no mercado de trabalho, etc. Falhas do mercado: situao em que o sistema de preos no garante padres de equidade mnima para o conjunto da sociedade ou no h possibilidade de explorao mercantil devido ao monoplio tcnico ou natural de determinado bem ou servio. Neste caso so produzidos os bens pblicos cujo consumo no-rival e no excludente Fluxograma explicativo: ou fluxograma situacional, a gratificao metdica do conjunto de relaes causais que explicam determinado problema, pode ser disposto de forma vertical como faz o ZOPP (mtodo de planejamento da organizao alem
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GTZ), onde pode ser entendido tambm como rvore do Problema ou de forma horizontal como faz o PES (Planejamento Estratgico Situacional de Carlos Matus, base da metodologia deste guia). Fundao Pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada por lei para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio, e funcionamento custeado, basicamente, por recursos do Poder Pblico, ainda que sob forma de prestao de servios Fundo de Penso: conjunto de recursos, provenientes de contribuies de empregados e da prpria empresa, administrados por uma entidade a ela vinculada, cujo destino a aplicao em uma carteira diversificada de aes, outros ttulos mobilirios, fundos e imveis, entre outros ativos. Seu objetivo gerar uma renda complementar para a aposentadoria de pessoas fsicas. GATT (GENERAL AGREEMENT ON TARIFFS ANS TRADE): tratado multilateral de comrcio internacional firmado em 1947. O GATT rege-se por trs princpios bsicos: tratamento igual, no discriminatrio, para todas as naes comerciantes; reduo de tarifas por meio de negociaes e eliminao das quotas de importao. Gestores (ou agentes) polticos: so os componentes do Governo, nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidades prprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. No so servidores pblicos, nem se sujeitam ao regime jurdico nico estabelecido pela Constituio de 1988. Tem normas especficas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes so privativos. Good Governance: (boa administrao): expressa a relao entre a natureza e estrutura das disposies institucionais e estruturais do Estado, processos de tomada de deciso, formao de polticas, capacidade de implementao, fluxo de informao, eficcia da liderana e natureza da relao entre governadores e governados. O bom governo est associado, portanto, ao conceito de desenvolvimento sustentvel, equidade social e aos direitos humanos, sua forma privilegiada o sistema democrtico. Governabilidade: relativa ao posicionamento do ator no cenrio e na conjuntura, a relao de peso e fora entre o conjunto de variveis controladas e no-contraladas relativas a uma situao concreta. A governabilidade influencia diretamente a capacidade de governo e a capacidade de implementao de um projeto. Governance: o modo como a autoridade exercida no gerenciamento dos recursos pertencentes ao pas em direo ao desenvolvimento, o modus operandi das polticas pblicas do governo. Se relaciona com o formato poltico dos processos decisrios, aos temas da participao e descentralizao, aos mecanismos de financiamento das polticas, enfim, s articulaes entre os grupos sociais para o exerccio da hegemonia (se aproximando do conceito de governabilidade).
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IGP-DI: ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna: calculado pela Fundao Getlio Vargas. a mdia ponderada do ndice de Preos no Atacado (IPA), com peso 6; de preos ao Consumidor (IPC) no Rio e SP, com peso 3; e do Custo da Construo Civil (INCC), com peso 1. Usado em contratos de prazo mais longo, como aluguel. IGP-M (ndice geral de preos do mercado): ndice que mede a variao de preos no mercado de atacado, de consumo e construo civil. Este ndice formado pela soma ponderada de outros 3 ndices : IPA - ndice de Preos ao Atacado, com um peso de 60%; IPC - ndice de Preo ao Consumidor, com um peso de 30%; e INCC - ndice Nacional de Construo Civil, com um peso de 10%. Calculado pela FGV, pesquisado entre os dias 21 de um ms e 20 do seguinte. O IGPM considera todos os produtos disponveis no mercado, inclusive o que importado. Impacto de um projeto o resultado dos efeitos esperados ou verificados ex post. Indicador: varivel ou relao entre variveis que mede a intensidade de um fenmeno, difere de ndice que um valor de um indicador, indicando a proporo em que ocorre o fenmeno medido. INPC: nndice Nacional de Preos ao Consumidor - Mdia do custo de vida nas 11 principais regies metropolitanas do pas para famlias com renda de 1 at 8 salrios mnimos, medido pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica). Instituies Financeiras: conjunto de organizaes que compem o Mercado Financeiro. Dentre elas, podemos destacar: Bancos Comerciais, Bancos de Investimento, Caixa Econmica, Cooperativas de Crdito, Sociedades Corretoras e Distribuidoras. As normas operacionais de todas as instituies financeiras so estabelecidas pelo Banco Central. IPC-FIPE: ndice de Preos ao Consumidor da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da USP, pesquisado no municpio de So Paulo. Reflete o custo de vida de famlias com renda de 1 a 20 salrios mnimos. Jogos dramticos: so atividades normalmente empregadas na moderao de grupos que permite avaliar e desenvolver o grau de espontaneidade e criatividade do indivduo, atravs das suas caractersticas, estados de nimo ou emoes na resoluo de conflitos ligados aos objetivos propostos pelo grupo ou organizao. So atividades voluntrias, com regras previamente definidas, coordenadas por um moderador ou facilitador, com objetivos especficos e onde os elementos ldicos e cnicos tem papel importante. Geralmente se desenvolvem a partir das fases de aquecimento, dramatizao, comentrios do grupo, processamento da sntese terica pelo coordenador. Juros: remunerao que o detentor do dinheiro cobra para conceder um emprstimo. O valor do juro (seu percentual) considerado como o custo ou preo do dinheiro. Em economia, o dinheiro considerado um bem disponvel no mercado e portanto tem um preo, um custo. Alguns dos motivos pelos quais os juros aumentam so: quando h pouco dinheiro disponvel no mercado ou quando a inadimplncia aumenta. Learning Organization: criado por Chris Argyris, professor em Harvard, designa por learning organizations (organizao em constante aprendizagem) as empresas que aprendem medida que os seus trabalhadores vo ganhando novos conhecimentos. O
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conceito baseado na idia de Argyris, chamada double-loop learning (quando os erros so corrigidos por meio da alterao das normas que o causaram). Em 1990, Peter Senge, professor do MIT, popularizou o conceito por meio do best-seller The Fifht Discipline - The Art and Pratice of a Learning Organization. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO): a lei que compreende as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispe sobre as alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei 101/2000 , princpio: transparncia na elaborao e ampla disseminao dos documentos oramentrios e contbeis. Acesso pblico meio eletrnico - a todas as informaes nas trs esferas de governo (PPA, LDO, LOA, prestaes de contas, parecer prvio e relatrios de gesto fiscal). Relatrios resumidos de execuo oramentria (a cada 2 meses) e Relatrios de Gesto Fiscal (a cada 4 meses). Consolidao Nacional das Contas (STN). Divulgao mensal por parte do Ministrio da Fazenda, em meio eletrnico, da relao dos entes que ultrapassaram limites mximos para dvida. Sanes por descumprimento de prazos: vedao das transferncias voluntrias e das operaes de crdito, exceto para refinanciamento da dvida mobiliria. LIBOR London Interbank Offered Rate: taxa interbancria do mercado de Londres. Taxa preferencial de juros oferecida para grandes emprstimos entre os bancos internacionais que operam em eurodlares(Eurodollars. Geralmente base para outros grandes emprstimos em eurodlares a empresas e instituies governamentais com avaliao de crdito inferior. Exemplo, um pas do Terceiro Mundo pode ser obrigado a pagart um ponto acima da Libor quando contrair emprstimos. MASP Mtodo Alternativo de soluo de problemas: consiste na utilizao do PDCA para a soluo dos problemas. um mtodo gerencial utilizado tanto na manuteno como na melhoria dos padres. Este mtodo constitui-se em pea fundamental para o controle da qualidade e deve ser dominado por todas as pessoas da empresa. "O domnio desate mtodo o que h de mais importante no TQC" (Campos, V. F.). O mtodo de soluo de problemas apresenta duas grandes vantagens: possibilita a soluo dos problemas de maneira cientfica e efetiva e permite que cada pessoa da organizao se capacite para resolver os problemas especficos de sua responsabilidade. O Mtodo de Soluo de Problemas constitudo de oito processos: 1- Identificao do problema (definio clara do mesmo); 2- Observao (investigao das caractersticas do problema); 3- Anlise (descoberta das causas fundamentais); 4- Planejamento da Ao (planejar a ao de bloqueio das causas do problema); 5- Ao (executar o plano de ao para bloquear as causas fundamentais); 6- Verificao (verificar se o bloqueio foi efetivo); 7- Padronizao (prevenir contra o reaparecimento do problema); 8-Concluso recapitulao de todo o processo e planejamento das aes futuras). Mercado social: aquele em que ocorre a troca de produtos, servios, idias ou comportamentos relacionados promoo da qualidade de vida dos indivduos e da sociedade, como um todo. Nesse mercado, os indivduos so convidados a adotar um
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determinado comportamento (preventivo, por exemplo), idia ou atitude (cultura da paz) ou a utilizar uma determinada tecnologia social (ex.: preservativos) definidos como produtos sociais que iro trazer benefcios diretos para toda a sociedade. Meta: um tipo de objetivo quantitativamente definido, no tempo e no espao. As metas quantificam e detalham os objetivos, facilitando a avaliao do projeto e a definio de indicadores. Pode-se estabelecer metas para operaes, atividades, projetos ou programas. No deve-se confundir metas com normas tcnicas, por exemplo, num programa nutricional os nveis de cobertura da populao-alvo a meta enquanto os nveis mnimos de calorias para consumo a norma tcnica aplicvel ao caso. Mtodo distancial ou genebrino: desenvolvido originalmente para avaliar a qualidade de vida da populao o nome deriva das vrias distncias dentro de uma escala determinada em relao ao ponto considerado abaixo, acima ou ideal nos resultados previstos pelo projeto. Por exemplo, determina-se indicadores de desempenho para o setor de ateno bsica de sade, calcula-se a distncia matemtica entre o ndice de desempenho observado, o ndice mnimo e o mximo. A seguir corrige-se o ndice de acordo com a distribuio do atendimento pelo conjunto da populao (usando o ndice de Gini mede o grau de concentrao de uma varivel, por exemplo). O mtodo serve para avaliao comparativa de projetos. Misso da organizao: a declarao da razo de ser da instituio, o motivo ltimo que legitima sua existncia, normalmente na gesto governamental est vinculada ao programa de governo, estrutura legal, etc... Monitoramento: processo constante de comunicao organizada entre as partes envolvidas na elaborao e execuo de uma operao ou projeto, processo de ajustamento das atividades em relao aos objetivos. No se limita a medir, descrever ou avaliar mas engloba tambm a negociao sobre os resultados da avaliao e as modificaes a serem implementadas. New Public Management: nova gesto/gerncia pblica, tendncia inicialmente gestada nos pases da OCDE, Nova Zelndia, Canad, Austrlia e Estados Unidos para designar um certo tipo de reforma administrativa a partir do final dos anos setenta. Entre a heterogeneidade de posies pode-se identificar a incorporao de tcnicas administrativas empresariais, downsizing e/ou privatizao do Estado, agencificao e delegao de servios pblicos, flexibilizao das contrataes, remunerao por performance, nfase em mecanismos regulatrios baseados no mercado, na eficincia administrativa e na focalizao de polticas sociais. N crtico: uma causa particular ou especial dentro do fluxograma explicativo, porque rene simultaneamente a chave para sustentar toda uma cadeia explicativa do problema, a causa mais essencial, primordial. Sua mudana qualitativa pressupe um alto impacto para diminuir a carga negativa do problema. Sua escolha pelo grupo de planejamento deve supor sempre que o n crtico um centro prtico de ao concreta e factvel. Operao de cmbio: uma operao de cmbio envolve a negociao de moeda estrangeira atravs da troca da moeda de um pas pela de outro. Uma pessoa que
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pretende viajar para o exterior precisa fazer uma operao de cmbio, trocando seus reais pela moeda do pas a ser visitado. Operao: o modo bsico de ao do planejamento, a interveno direta e concreta em cenrio conjuntural objetivando alterar a situao. Sua concepo e aplicao supe, no mnimo, o uso de determinados recursos, um produto(s) determinado, e resultado(s) definido. Uma operao pode ser subdividida em aes ou atividades, pode ser agrupada com outras operaes para formar projetos que, por sua vez, articulados podem formar programas. Oramento Programa: originalmente, sistema de planejamento, programao e oramentao, introduzido nos Estados Unidos da Amrica , no final da dcada de 50, sob a denominao de PPBS ( Planning Programning Budgeting System). Principais caractersticas: integrao, planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP: forma jurdica definida pela Lei 9790/99; so organizaes sem fins lucrativos que se destacam pelo interesse pblico de suas atividades e objetivos; somente so qualificadas como OSCIPs as organizaes que tm por objetivo social, pelo menos uma das finalidades previstas no artigo 3 da Lei 9790/99 e que prestem servios gratuitos; podem celebrar Termos de Parceria com o setor pblico. Organizaes Sociais: figura jurdica criada pela Lei 9637/98, define organizaes criadas a partir da transferncia de atividades exercidas pelo Estado para a esfera pblica no-estatal (publicizao) e que obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo; so dirigidas por conselho curador com participao minoritria de membros do governo. timo de Pareto (pareto-optimality): uma distribuio de recursos em que impossvel a realocao de forma a melhorar a situao de alguns consumidores sem prejudicar simultaneamente qualquer outro. Tambm designado por eficincia de Pareto. Pases pobres altamente endividados HIPC - Heavely Indebted Poor Countries: segundo o Banco Mundial, so 41 pases, sendo 33 da frica, os que tm dvidas externas exorbitantes e impagveis. Em 1996 eles deviam aos credores externos US$ 217 bilhes , a maior parte aos governos dos pases ricos. E s agncias multilaterais. A iniciativa PPAE (Pases Pobres Altamente Endividados) para a reduo da dvida externa desses pases, na verdade, no prev redues significativas. S beneficia poucos pases e submetendo-os a condies rigorosas. Parcerias Pblico-Privado: a articulao entre governos e setores privados para o processo de delegao e execuo indireta de servios pblicos. Idia desenvolvida a partir da elevao da demanda por servios pblicos: aumento populacional, maior grau de informao e organizao dos grupos e classes sociais, conflito distributivo maior, iluso fiscal, ampliao dos direitos sociais, democratizao da sociedade, da ineficincia do aparelho de Estado: clientelismo, fragmentao da gesto pblica, corrupo, ineficincia na alocao de recursos, gerenciamento no-profissionalizado, etc..., da falncia no padro de financiamento pblico: recesso prolongada, perda de
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capacidade contributiva, aumento da sonegao, emisses monetrias inflacionarias, crise da dvida interna. Caractersticas: governo financia a execuo do projeto mas a gesto privada, a gesto delegada mista ou joint ventures, o governo oferece contribuies no financeiras: terrenos, regulamentao, alteraes no plano diretor urbano, crdito subsidiado, etc..., as obras pblicas licitadas e financiadas pelo ganhador, venda antecipada de rea construda excedente para financiar empreendimentos, criao de empresas pblicas tipo holdings financiadas e gerenciadas pelo capital privado cuja remunerao viria da locao de rea para terceiros, como aeroportos e terminais de passageiros, construo de estradas pela iniciativa privada e remunerao por pedgios e concesso de servios pblicos Project Finance (BNDES e CEF) BOT (Build, Operate and Transfer). Plano Plurianual - PPA: um plano de mdio prazo, atravs do qual procuras-se ordenar as aes do governo que levem a realizao dos objetivos e metas fixados para um perodo de cinco anos, ao nvel do governo federal, e de quatro anos ao nvel dos governos estaduais e municipais. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. E nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Vigora por quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte. O governo federal iniciou a partir do PPA 2000 2003 um conjunto de mudanas para tornar o PPA mais efetivo e gerencial como instrumento de planejamento estratgico de governo. PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (UNDP-United Nations Development Programme): organizao do sistema das Naes Unidas com sede em Nova Iorque e que se ocupa principalmente da realizao de projetos de desenvolvimento. ela que publica anualmente o Relatrio do Desenvolvimento Humano, que inclui o clculo do ndice de Desenvolvimento Humano. Prime Rate (Taxa preferencial de juros): taxa de juros bancria cobrada dos clientes com as melhores avaliaes de crdito. determinada pelas foras de mercado que afetam o custo dos recursos de um banco e pelas taxas aceitveis pelos tomadores de emprstimos. A taxa preferencial de juros tende a se tornar padro em todo o setor bancrio quando um banco importante muda sua taxa preferencial para um patamar mais alto ou mais baixo. uma taxa de juros de importncia fundamental, uma vez que emprstimos para clientes com avaliaes de crditos inferiores esto freqentemente atrelados a uma taxa preferencial. Exemplo, uma companhia de primeira linha (Blue Chips) pode tomar emprstimo a uma taxa preferencial de 10%, mas uma empresa pequena, de menor credibilidade, poder tomar um emprstimo junto ao mesmo banco a taxa preferencial mais 2%, ou seja 12%. Embora a taxa preferencial dos grandes bancos seja o ponto de referncia definitivo da melhor taxa de mercado, muitos bancos, especialmente aqueles em regies distantes, possuem um sistema duplo de
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avaliao, atravs do qual as empresas com alta avaliao de crdito podem tomar emprstimos a taxas ainda menores. Princpios de Maslow: psiclogo norte-americano que desenvolveu um esquema para explicar a intensidade de certas necessidades humanas, estabelecendo uma hierarquia entre elas. Maslow defende a possibilidade real de melhorar a natureza humana e, por extenso, melhorar a sociedade. Ele estabeleceu trs premissas que influenciam fortemente a poltica de recursos humanos das empresas japonesas: O Potencial Mental das pessoas distribudo de modo aleatrio entre elas; A insatisfao um estado natural do ser humano; O ser humano possui necessidades bsicas que devem ser satisfeitas simultaneamente: Necessidades Fisiolgicas, de Segurana, Sociais, de Estima e de Auto-Realizao. de sua autoria a frase: "quando falamos sobre as necessidades dos seres humanos, estamos falando sobre a essncia de suas vidas". Maslow escreveu, dentre outros, os seguintes livros: "Motivation and Personality", "Toward a Psicology of Being". A introduo do modelo americano de qualidade no Japo sofreu grande influncia da obra de Maslow a partir de 1954, juntamente com McGregor e Herzeberg. Problema: a discrepncia ou incompatibilidade entre uma situao real vivida ou simulada pelo ator com uma norma de conduta ou valor relacionado ao seus objetivos ou imagem de futuro. O conceito de problema pode ser tambm aplicado no debate estratgico (quais so os problemas estratgicos ?), no debate sobre a gesto pblica (quais so os problemas de gerenciamento do plano ?) e assim por diante. Processo Oramentrio: o conjunto das funes a serem cumpridas pelo oramento em termos de planejamento, (deciso quanto aos objetivos, recursos e polticas sobre aquisio, utilizao e disposio desses recursos), controle gerencial (obteno e utilizao eficaz e eficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controle operacional (eficcia e eficincia na execuo das aes especficas). Produtividade: relao existente entre um produto e um insumo, depende da tecnologia, organizao, comportamentos dos atores envolvidos e outros fatores. Enquanto a produtividade a relao do produto realizado sobre os recursos disponveis por unidade de tempo o rendimento relaciona-se aos recursos efetivamente utilizados por unidade de tempo. O cotejo entre produtividade e rendimento subsidia a melhoria do projeto. Produto de uma operao ou projeto: o resultado de processo que visa a satisfao de alguma necessidade, pode ser um bem fsico, tangvel, ou um servio, mobiliza a articulao de recursos, no se confunde com resultado. Este ltimo o efeito ou impacto do produto no cenrio do plano, incluindo aspectos fora da governabilidade. Por exemplo, uma operao para implementar um projeto de desenvolvimento local poderia ter como produto uma incubadora empresarial, esta por sua vez, teria como resultado esperado um incremento do emprego na regio. Produto Interno Bruto: refere-se ao valor agregado de todos os bens e servios finais produzidos dentro do territrio econmico do pas, independentemente da nacionalidade dos proprietrios das unidades produtoras desses bens e servios. Exclui as transaes intermedirias, medido a preos de mercado e pode ser calculado sob trs aspectos. Pela tica da produo, o PIB corresponde soma dos valores
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agregados lquidos dos setores primrio, secundrio, e tercirio da economia, mais os impostos indiretos, mais a depreciao do capital, menos os subsdios governamentais. Pela tica da renda, calculado a partir das remuneraes pagas dentro do territrio econmico do pas, sob a forma de salrios, juros, aluguis e lucros distribudos; somam-se a isso os lucros no distribudos, os impostos indiretos e a depreciao do capital e, finalmente, subtraem-se os subsdios. Pela tica do dispndio, resulta da soma dos dispndios em consumo das unidades familiares e do governo, mais as variaes de estoques, menos as importaes de mercadorias e servios e mais as exportaes. Sob essa tica, o PIB tambm denominado Despesa Interna Bruta. Programa: conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos, estabelece prioridades de interveno, ordena e identifica projetos. Os programas so categorias mais utilizadas em mbito governamental para organizar polticas pblicas com horizonte temporal mais alongado, muitas vezes, coincide com o tempo dos mandatos, ou seja, quatro anos. Projeto de Governo: o contedo propositivo, programtico, de um governo, pode ser aplicada ao conceito de ator social, todo ator possui um projeto de governo, o conjunto de diretrizes estratgicas e objetivos. Projeto no planejamento: um empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcanar objetivos especficos dentro dos limites de um oramento e de tempo determinados. a unidade mais operativa dentro do processo de planejamento, pode ser detalhado em operaes, atividades e aes. Public Choice: conjunto de teorias de origem norte-americana que analisam o modo como as decises na esfera pblica so adotadas, aplicando a racionalidade econmica de mercado ao funcionamento dos governos. A votao por maioria nem sempre representa que benefcios totais sero maiores que custos totais no provimento de um bem pblico. Os grupos de interesse podem eventualmente corrigir esta distoro ao induzir a formao de coalizes e apoios cruzados. No paradoxo da maioria as escolhas finais de bens pblicos dependem da seqncia em que so votados (aparente irracionalidade: ex.: estrada, segurana, previso meteorolgica). Predomina a escolha do eleitor mediano, entre posies de forte e fraca preferncia por bens pblicos, taxas e regulamentaes. Falhas do Setor Pblico: (a) ganhos privados em troca de perdas coletivas pequenas, (b) rent seeking, grupos restritos obtm vantagens da regulamentao estatal, ( c) tendncia aos projetos com benefcios visveis e custos ocultos, (d) eleies so compras casadas (pacotes fechados). Burocracia cria suas prprias demandas, o eleitor s pode votar em limites para o gasto pblico (salvaguardas). Conhecida tambm como Escola da Virgnia (Buchanan, Tullock, Ostrom, Olsen, Coleman, Boulding, Niskanen e outros). Quadro 5W2H: ferramenta utilizada em programas de qualidade no mbito empresarial, conjunto de perguntas-padro para precisar determinada tarefa, evento ou processo: O que ? Quem ? Em que prazo ? Em que local ? Por que? Como ? e Quanto custa ? (em ingls: what, who, when, where, why e how, how many). Quadro lgico (Logical framework): Instrumento que visa melhorar a concepo das aes, mais freqentemente ao nvel dos projetos. Isso inclui a identificao dos
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elementos estratgicos (recursos, resultados imediatos, efeitos, impactes) e suas relaes causais, dos indicadores, assim como dos fatores externos (riscos) que podem influenciar o sucesso ou fracasso da interveno. Facilita, assim, a concepo, execuo e avaliao de uma interveno de desenvolvimento. Responsabilidade Social: define o grau de amadurecimento de uma empresa privada em relao ao impacto social de suas atividades; abrange, em termos gerais, desenvolvimento comunitrio, equilbrio ambiental, tratamento justo aos funcionrios, comunicaes transparentes, retorno aos investidores, sinergia com parceiros e satisfao do consumidor. Sinergia: refere-se convico de que dois mais dois podem ser cinco. Esta uma no evidncia que serviu para justificar as injustificveis operaes de fuso e aquisio que caracterizaram o mundo dos negcios nos anos 80. O conceito de sinergia, introduzido por Igor Ansoff no livro Corporate Startegy, procura provar que duas empresas juntas valem mais do que a soma das duas separadas. Se no existir sinergia (ou se for negativa) no valer a pena concretizar-se uma fuso ou aquisio. O conceito pode ser aplicado em outras reas, como alianas estratgicas, jointventures, acordos de cooperao, relaes das empresas com fornecedores ou clientes e equipas de trabalho pluridisciplinares. Sistema de informaes gerenciais SIG: o processo, estruturado e interativo, que envolve pessoas, mquinas e procedimentos, desenhado para transformar dados em informaes que so utilizadas na estrutura decisria da organizao. O processo inclui a coleo, o registro, a seleo e distribuio de informaes pertinentes para as partes interessadas. Situao-objetivo: a situao desejada com a execuo do plano, no definitiva e depende do contexto situacional em que o planejamento executado, contempla na sua definio a prpria vontade da organizao (o projeto), uma governabilidade restrita e uma capacidade de governo em construo. Stakeholder: ualquer organizao, parte dela, grupo ou pessoa interessada ou envolvida no projeto, seja por ser responsvel, financiadora, executora, beneficiria ou afetada. Tambm chamados "partes interessadas", "envolvidos" ou "atores". Sustentabilidade: qualidade de um sistema que sustentvel; que tem a capacidade de se manter em seu estado atual durante um tempo indefinido, principalmente devido baixa variao em seus nveis de matria e energia; desta forma no esgotando os recursos de que necessita, ver desenvolvimento sustentvel. Taxa de administrao: taxa cobrada pela instituio financeira pela administrao de um fundo de investimento. Como trata-se da remunerao do servio prestado pela instituio, fica a critrio dela estabelecer o valor percentual dessa taxa, que no entanto est pr-estabelecida no regulamento do fundo. Todo fundo de investimento tem uma taxa de administrao. Fundos diferentes tm taxas diferentes. Taxa interna de retorno:indicador importante utilizado para mensurar a viabilidade de projetos de investimentos. Em fluxos financeiros convencionais um projetos considerardo vivel se sua taxa interna de retonro for maior do que a taxa mnima de atratividade (TMA. A taxa interna de retonro de um projeto matematicamente
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expressa pela taxa mnima que torna nulo (igual a zero) o valor presente lquido de um fluxo de caixa. Taxa mnima de atratividade: a TMA a taxa de juro que deixa de ser obtida na melhor aplicao alternativa quando utilizado o capital prprio ou a menor taxa de juro capaz de ser obtida quando recursos de terceiros so utilizados. Ou seja, ela deve representar o custo de oportunidade do capital da empresa. Por exemplo, se o projeto exige recursos de terceiros a TMA no dever ser inferior aos custos de captao destes recursos, quanto maior o nvel de alavancagem financeira, maior o risco e portanto maior ser a TMA. Tcnica de Brainstorming (Tempestade de idias): procedimento utilizado para auxiliar um grupo a criar o mximo de idias no menor tempo possvel. O brainstorming pode ser utilizado das seguintes formas: Brainstorming no Estruturado, Brainstorming Estruturado e Brainstorming Estruturado e Programado. No Brainstorming no Estruturado, os participantes do grupo do suas idias medida em que elas surgem em suas mentes. Este procedimento tem a vantagem de criar uma atmosfera mais espontnea entre os integrantes do grupo. Por outro lado, pode favorecer o risco de dominao por parte dos participantes mais extrovertidos. No Brainstorming Estruturado todas as pessoas devem dar uma idia a cada rodada ou passar at que chegue a prxima vez. Este procedimento estabelece uma atmosfera de certa presso sobre o grupo, podendo gerar eventuais dificuldades durante os trabalhos. No Brainstorming Estruturado e Programado marca-se a reunio com conhecimento prvio dos temas a serem analisados e solicita-se que cada participante leve, por escrito, suas sugestes. Tcnica Delphi: consiste na organizao de um processo de comunicao e debate entre atores ou agentes interessados a partir de informaes obtidas mediante outras tcnicas como a entrevista ou a pesquisa. O debate ou discusso centrada em torno das concluses iniciais pode repetir-se em sucessivas rodadas segundo se considere conveniente para conseguir os resultados mais elaborados ou se a complexidade da situao tratada o requerer. Terceiro setor: constituem o Terceiro Setor as organizaes de direito privado e sem finalidades lucrativas que geram bens e servios de carter pblico e desenvolvem atividades com eventual impacto poltico, social, econmico e cultural. Termos de referncia (Terms of reference): documento escrito que apresenta o objetivo e mbito da avaliao, os mtodos a serem utilizados, as referncias que permitem apreciar o desempenho ou conduzir a anlise, os recursos e o tempo necessrios, assim como as condies de apresentao e difuso dos resultados. Dito de outra forma, trata-se do caderno de encargos da avaliao. Valor Presente Lquido: todo projeto de investimento apresenta um fluxo de caixa (entradas, sadas e saldos financeiros), geralmente com valores negativos na fase inicial porque predominam os desembolsos (investimentos), no final os valores so positivos porque as receitas superam os desembolsos. O VPL a diferena entre o valor investido e o valor dos benefcios esperados (receitas futuras), descontados para uma data inicial usando como taxa de desconto a taxa de mnima atratividade (TMA). Ou seja, o VPL representa o excesso de ganho sobre a melhor oportunidade de
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investimento. Ele uma funo decrescente da taxa de desconto, quanto maior a taxa que desconta os rendimentos futuros menor ser o VPL, quanto mais baixo mais desvantajoso ser o projeto. Viso (imagem) de Futuro: uma declarao coletiva do ator social sobre uma situao concreta imaginada como utopia ou sonho a ser buscado num horizonte de tempo e de uso de recursos relativamente longo. A viso tem um duplo sentido, ajuda o grupo a definir valores e diretrizes estratgicas e refora a criao de uma mstica e simbologia positiva para a cultura organizacional. Viso sistmica: a viso sistmica consiste na compreenso do todo a partir de uma anlise global das partes e da interao entre estas. Vrias foras atuam num sistema em funcionamento, sejam estas internas ou externas. Workshop: oficina de Trabalho. Reunio, geralmente conduzida por um moderador, onde o propsito produzir algo coletivamente (por exemplo, plano de trabalho, elementos para um plano estratgico, etc.) Ver tambm seminrio e curso. ZOPP [alemo: Zielorientierte Projektplanung] . Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos. uma metodologia para a estruturao de processos de planejamento participativo que faz parte do gerenciamento de projeto. Consiste de elementos de anlise e de planejamento e utiliza a moderao como mtodo de trabalho. Integra um conjunto de tcnicas e instrumentos gerenciais. O instrumento central a matriz de planejamento de projeto, o mesmo que Quadro Lgico.
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ANEXO II Matrizes de Planejamento
Os formatos propostos neste anexo so apenas sugestes que devem ser adaptadas em cada contexto especfico. O registro fsico e a visualizao permanente das vrias snteses tericas construdas no processo so fundamentais para garantir a transparncia de informaes entre o grupo de planejamento, os painis produzidos coletivamente devem sinalizar e cristalizar publicamente (no registro escrito) a dinmica participativa. O hbito de produzir fluxos, diagramas e representaes grficas que sintetizam o resultado dos debates, alm disso, facilita a produo rpida e socializao dos relatrios e memrias das reunies e encontros. QUADRO 1: MATRIZ DAS DECLARAES ESTRATGICAS QUADRO 2: DESCRIO DE PROBLEMAS ANALTICO QUADRO 3: DESCRIO DE PROBLEMAS SINTTICO QUADRO 4: MATRIZ DE RELACIONAMENTO DIRETRIZES ESTRATGICAS X PROBLEMAS QUADRO 5: MATRIZ OPERACIONAL QUADRO 6: MATRIZ DIRETRIZES ESTRATGICAS/PROBLEMAS X AES PROPOSTAS QUADRO 7: DESENHO DE CENRIOS QUADRO 8: IMPACTO DOS CENRIOS NAS AES QUADRO 9: MATRIZ DE CONTROLE DE RECURSOS QUADRO 10: MATRIZ DE INTERESSE DOS ATORES QUADRO 11: MATRIZ DE APOIO DAS AES
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Quadro 1: Matriz das Declaraes Estratgicas AMEAAS (Limites) OPORTUNIDADES (Potencialidades)
MISSO
VISO de futuro VALORES INSTITUCIONAIS DIRETRIZES ESTRATGICAS
Nota Explicativa: A informao mais importante registrada neste quadro uma avaliao preliminar do grupo sobre o grau de vulnerabilidade e potencialidade que representa na conjuntura presente o desafio proposto pela Misso, Viso , Valores e Diretrizes Estratgicas da organizao, especialmente este ltimo elemento. As afirmaes devem ser claras e objetivas para auxiliar depois no desenho de operaes e na anlise de cenrios. A anlise de ameaas & oportunidades relativas misso e viso de futuro pode ser feita pelo grupo dirigente ou no incio do seminrio de planejamento estratgico como ttica para envolvimento dos participantes e nivelamento terico.
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Quadro 2: Descrio de problemas analtico
DIRETRIZ ESTRATGICA PROBLEMA(s) SELECIONADO (s) (CAUSAS DO PROBLEMA) regras acumulaes - fluxos (DESCRITORES DO PROBLEMA) (EFEITOS DO PROBLEMA)
Quadro 3: Descrio de problemas - sinttico
DIRETRIZES
PROBLEMAS
DESCRITORES
Nota Explicativa: Este quadro (em ambas formas) deve registrar com preciso quais so os problemas escolhidos para enfrentamento. A sinalizao dos descritores ajuda no momento de debater indicadores e monitoramento enquanto que a preciso das causas fundamental para o desenho normativo do plano. Um problema central para cada diretriz ou dois a trs problemas para o conjunto de diretrizes. O quadro 2 apresenta um desenho da arvore do problema na horizontal, as causas na esquerda, no centro a descrio do problema e na extrema direita os efeitos do problema. Pode-se entretanto adotar uma representao usando a metfora da arvore, de baixo para cima.
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Quadro 4: Matriz de relacionamento Diretrizes Estratgicas x Problemas
PROBLEMAS P1 DIRETRIZ D1 P2 P3 P4
D2
D3
Nota Explicativa: Este quadro til quando houver um grande nmero de diretrizes estratgicas a serem atingidas e/ou um grande nmero de problemas a serem enfrentados. Deve registrar a anlise das relaes de mtua influncia entre a soluo dos vrios problemas selecionados e as diretrizes estratgicas da organizao. Sua utilidade fica evidente no auxlio deciso sobre quais problemas tem maior impacto negativo nas diretrizes. As noes de governabilidade, capacidade de governo e projeto poltico surgem com intensidade neste tipo de debate, pois a valorizao dos problemas sempre situacional e distinta entre os membros da organizao. A natureza do problema selecionado determina em grande medida a qualidade do processo de planejamento e do modelo de gesto.
241
Quadro 5: Matriz Operacional
PROGRAMA PROJETO: Operaes Aes RECURSOS PRODUTO RESULTADO RESPONSVEL PRAZOS APOIO
P1
P2
P3
Nota Explicativa: Esta matriz ou quadro procura resumira etapa ou fase normativa do planejamento quando desenhamos o dever ser do plano. Evidentemente que o quadro representa mais uma ilustrao do que um dispositivo operacional para trabalho a nvel ttico ou operacional. Os elementos constantes da matriz so mnimos para o desenho normativo de um projeto que podem ser agrupados e articulados em programas especficos. Posteriormente, nos seminrios operacionais os projetos e operaes sero formatados em detalhe para execuo.
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Quadro 6: Matriz Diretrizes Estratgicas/Problemas x Aes Propostas
AES OU PROJETOS DIRETRIZES PROBLEMAS DIRETRIZ 1 PROBLEMAS Projeto 1 Ao... Projeto 2 Ao... Projeto 3 Ao...
DIRETRIZ 2 PROBLEMAS
Nota Explicativa: Este quadro retrata uma relao muitas vezes difcil de perceber ou esclarecer: a relao entre as aes adotadas pelo grupo e sua relao de impacto sobre os problemas que objetivam resolver, organizados por diretrizes estratgicas. Cabe lembrar que a cada diretriz estratgica proposta pela equipe dirigente um conjunto de problemas foram identificados, selecionados e explicados. Se o grupo ou a organizao adotou um nico macro-problema para resolver ento na primeira coluna podero ser listadas as principais causas do problema (os ns-crticos).
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Quadro 7: Desenho de cenrios VARIVEIS OTIMISTA (B) PROVVEL (A) PESSIMISTA (C) SELECIONADAS 1.................... 2.................... 3....................
VARIVEIS FORA GOVERNABILIDADE VARIVEIS FORA GOVERNABILIDADE VARIVEIS FORA GOVERNABILIDADE
Nota Explicativa: Um dos protocolos mais importantes para processar o quadro de incerteza futura do plano fixar sempre a idia de que ao desenhar criativamente operaes, projetos e programas no o fazemos em condies abstratas e ideais, nem sozinhos. Esta matriz procura sistematizar o debate sobre este contextos e estas condies polticas onde a governabilidade sempre uma varivel limitada e dinmica. importante que o cenrio provvel seja o mais realista possvel, quanto maior for o conhecimento acumulado pelo grupo e seu domnio sobre o jogo, mais confiveis tendero ser os cenrios. O gerenciamento do plano exigir um acompanhamento preciso da evoluo de cada varivel do cenrio e seu monitoramento para redesenho das operaes em cada caso ou situao.
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Quadro 8: Impacto dos cenrios nas aes
Projetos CENRIOS Operaes MANTIDAS
Projetos Operaes REJEITADAS
Projetos Operaes REDESENHADAS
CENRIO otimista CENRIO provvel CENRIO pessimista
Nota Explicativa: Esta matriz est vinculada anterior na medida em que aps anlise de cada cenrio muitas operaes que anteriormente foram pensadas e desenhadas sem esta reflexo, agora sero modificadas com mais cincia e preciso a partir dos cenrios colocados. Conforme o balano entre os trs cenrios e principalmente o cenrio provvel, o grupo de planejamento ter teoricamente uma noo maior da vulnerabilidade do plano diante da provvel conjuntura futura do jogo. Por exemplo, aes de alto impacto no problema que so rejeitas no cenrio provvel esto demandando nova reflexo sobre produtos, recursos ou resultados esperados.
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Quadro 9: Matriz de Controle de Recursos
AES A1 RECURSOS FINANCEIROS COGNITIVOS POLTICOS Outros... Nota Explicativa: Esta matriz identifica quais so os principais tipos de recursos importantes para o planejamento em curso e qual o grau de controle de cada ator sobre o mesmo, ela uma matriz de informaes bsicas para ser utilizada mais adiante no aprofundamento da anlise estratgica e na interao entre atores sociais que esto ora em conflito, ora em cooperao. A2 A3 A4 A5
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Quadro 10: Matriz de Interesse dos Atores
ATORES SELECIONADOS PROJETOS E OPERAES ATOR 1 ATOR 2 ATOR 3 ATOR 4 ATOR 5 ATOR 6
AO 1 AO 2 AO 3 VALOR Analisar em cada cenrio ou no cenrio mais provvel ALTO MEDIO BAIXO INTERESSE APOIA (+) REJEITA (-) Indiferente Mxima adeso A+ Mxima rejeio A-
Nota Explicativa: Este quadro expressa teoricamente as motivaes dos atores sociais. Um quadro bsico para anlise estratgica, que sempre uma questo de fora e poder, relao entre foras e presses. O valor agregado ao interesse produz uma motivao concreta de cada ator sobre cada ao, projeto ou operao do jogo. A fora de cada ator (elemento crtico para estabelecer a estratgia) depende de vrios fatores alm da motivao, como a percia, a personalidade, o suporte cognitivo e o controle de recursos de cada jogador.
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Quadro 11: Matriz de apoio das operaes ou aes
Operaes
Op. 1
Op. 2
Op. 3
Op. 1
Op. 2
Op. 3
Nota Explicativa: Este quadro til para ajudar a estabelecer um conceito de hierarquia entre as vrias aes previstas no plano a partir das relaes de precedncia entre as mesmas. A idia aqui considerar os resultados previstos de cada ao e questionar se os mesmos no ajudam, apoiam ou constrem viabilidade para executar outras aes. Teoricamente as aes com maiores apoios guardam uma relao de maior importncia no conjunto das operaes.
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ANEXO III Sites indicados

Sobre pesquisa em Gesto Pblica Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental http://www.anesp.org Programa de Desenvolvimento da Gesto em Sade Univ. Federal do R. Grande do Sul http://pdgsaude.ea.ufrgs.br/principal.htm Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD www.clad.org.ve Associao Nacional de Ps-graduao em Administrao www.anpad.org.br Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento www.cebrap.org.br Laboratrio de Planejamento Municipal - UNESP www.rc.unesp.br/igce/planejamento/lpm.htm Rede de Banco de Dados em Gesto Local web-brazil.com/gestaolocal/index.html Ncleo de Estudos e Tecnologias em Gesto Pblica - UFRGS nutep.adm.ufrgs.br American Society for Public Administration www.aspanet.org Ncleo de Estudos e Polticas Pblicas UNICAPM www.nepp.unicamp.br Conselho Latino-americano de Cincias Sociais http://piluso.clacso.edu.ar/ Avaliao de Projetos do BID www.iadb.org/cont/evo/spbook/evobook.htm Friedrich Ebert / ILDES www.fes.org.br Agncia Brasileira de Cooperao ABC www.abc.mre.gov.br Financiadora de Estudos e Projetos www.finep.gov.br PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento www.undp.org Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional www.usaid.gov Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido www.dfid.gov.uk UE Unio Europia www.europa.eu.int JICA - Agncia de Cooperao Internacional do Japo www.jica.org.br Fundao Interamericana, www.iaf.gov Programa Gesto Pblica e Cidadania - Fundao Getulio Vargas http://inovando.fgvsp.br PNUMA - Programa da Naes Unidas para o Meio Ambiente www.unep.org Banco Europeu de Investimentos BEI www.eib.org/ Kreditanstalt fur Wiederaufbau KFW www.kfw.de/EN/Inhalt.jsp Corporao Andina de Fomento CAF www.caf.com/view/index.asp?ms=0
Sobre a cooperao Internacional
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Organizaes Governamentais
Ministrio do Planejamento www.planejamento.gov.br Secretaria da Coordenao e Planejamento - RS www.scp.rs.gov.br Planejamento territorial francs www.datar.gouv.fr PPA Federal 2000-2003 www.abrasil.gov.br Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada www.ipea.gov.br Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social www.eclac.cl/ilpes Secretaria de Planejamento de Porto Alegre www.portoalegre.rs.gov.br/planeja/default.htm Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica www.ibge.gov.br
Organizaes NoGovernamentais
Escolas de Governo
Associao Brasileira de Oramento Pblico www.abop.org.br Instituto Plis www.polis.org.br Instituto Brasileiro de Administrao Municipal www.ibam.org.br Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais http://polis.org.br Escola de Governo www.escoladegoverno.com.br/home.aspx Sociedade Brasileira de Economia Poltica - SEP www.race.nuca.ie.ufrj.br/sep Centro de Estudos Sociais www.ces.fe.uc.pt/emancipa/ International Gramsci Society www.italnet.nd.edu/gramsci Centro de Estudos da Cultura Contempornea www.cedec.org.br/ Agncia IBASE www.ibase.br/ Associao Brasileira de ONGs ABONG www.abong.org.br FUNDAP/ SP Escola de Governo www.fundap.sp.gov.br Fundao Joo Pinheiro MG www.eg.fjp.gov.br/gestaourbana/index1.php Escola Nacional de Administrao Pblica www.enap.gov.br Ecole Nationale d'Administration Frana www.ena.fr The George Washington University - EUA www.gwu.edu Ecole Nationale d'Administration Publique Canad www.geocities.com/CapitolHill/4015/enap.htm Cidade Centro de Assessoria e Estudos Urbanos http://empresa.portoweb.com.br/ong/cidade Textos do BIRD sobre participao e descentralizao www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/participation.htm Associao Brasileira para Promoo da Participao http://www.participe.hpg.ig.com.br Projetos Democracia Participativa Cincia Poltica UFMG www.democraciaparticipativa.org
Sobre processos de participao na gesto pblica
250
Referncias bibliogrficas
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Gestão Pública e Planejamento Estratégico

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Planejamento e Elaborao de Projetos

Um desafio para a gesto no setor pblico

Porto Alegre, Novembro de 2003

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

Captulo I As possibilidades de planejamento no Setor Pblico ................................ 12

Captulo II Planejamento de novo tipo............................................................................... 60

Captulo III Elaborao e monitoramento de Projetos.................................................. 139

Capitulo IV Facilitao de grupos e tcnicas de moderao ..................................... 176

Captulo V O planejamento como modernizao da gesto pblica........................ 192

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

6. Um novo modelo de gesto para um planejamento renovado .....................................................208

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

Planejamento e Elaborao de Projetos, Jackson De Toni, Porto Alegre, 2003

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Captulo I As possibilidades de planejamento no Setor Pblico

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1. A experincia brasileira recente

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4. Buscando um novo desenho para o planejamento de governo.

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5. Possibilidades de democratizao do planejamento pblico.

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