Conflit os Ambient ais n a Me trpo le

POR UMA SOCIOLOGIA DOS CONFLITOS AMBIENTAIS NO BRASIL*

Angela Alonso** e Valeriano Costa***

Introduo Nas duas ltimas dcadas do sculo XX, a questo ambiental alcanou o status de problema global e tem mobilizado no apenas a sociedade civil organizada, os meios de comunicao, mas os governos de todas as regies do planeta. Frank, Hironaga e Schofer (2000: 96-116) sustentam que o processo de disseminao global de prticas e a adoo de instituies visando a proteo ambiental est fortemente correlacionada com a difuso de concepes e conhecimentos desenvolvidos por ongs e organizaes cientficas vinculadas perspectiva ambientalista. No entanto, Frederick Buttel (2000: 117-121), outro importante socilogo ambiental, contesta o otimismo da concluso anterior argumentando que a ampla difuso da preocupao de governos e setores da sociedade civil com os problemas ambientais e mesmo a extensa agenda de discusses em fruns internacionais no resultou num consenso em torno de solues. Ao contrrio, medida que se ampliou e se aprofundou o debate, os conflitos se tornaram mais agudos e as solues mais problemticas do que se poderia imaginar 30 anos atrs. Por outro lado, o relativo sucesso do movimento ambientalista resultou numa paradoxal perda da aura utpico-revolucionria da questo ambiental, o principal fator de mobilizao dos seus militantes nas dcadas de 60 e 70. Isto se deu, justamente, em razo da insero da temtica ambiental no mbito das polticas pblicas governamentais. verdade que, em contrapartida, a incorporao dos problemas ambientais contribuiu para abrir e ampliar o espao de participao da sociedade civil nos processos de deciso poltica em geral. Mas o impacto mais importante foi sobre as propostas e o discurso ambientalistas. Assistimos, principalmente ao longo da ltima dcada, a um processo de institucionalizao da questo ambiental. Ocorre mesmo a traduo de dimenses suas em problemas de poltica pblica. Isto significa que os temas ambientais passam a estar sujeitos, portanto, s restries impostas pela racionalidade administrativa, onde imperam as solues pragmticas (politicamente aceitveis e economicamente viveis para uma sociedade capitalista) e onde toda demanda, por mais justificvel do ponto de vista ambiental (ou econmico ou social), precisa levar em considerao os outros interesses organizados e representados na esfera pblica. Os efeitos dessa mudana estrutural sobre o movimento ambientalista foram considerveis, assim como sobre a abordagem da questo ambiental na rea acadmica. De sua parte, o movimento social fragmentou-se, profissionalizou-se, especializou-se, inserindo*

Paper preparado especialmente para o Encontro do Grupo Meio Ambiente e Desenvolvimento da Clacso Rio de Janeiro, 22 e 23 de novembro de 2000. Agradecemos os comentrios de todos os membros do grupo e, particularmente ao seu coordenador, Hector Alimonda, pelo incentivo publicao. ** Doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo, professora da Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo. pesquisadora do Cebrap desde 1995, onde atualmente coordena a pesquisa Participao e governana ambiental no Brasil. autora de artigos sobre cultura poltica e conflitos ambientais no Brasil e cooautora, com Srgio Costa e Srgio Tomioka, de Modernizao Negociada: expanso viria e riscos ambientais no Brasil. Cebrap/Ibama, 2000 (no prelo). *** Doutor em sociologia pela Universidade de So Paulo, professor do departamento de Cincia Poltica do IFCH-Unicamp, onde atualmente coordena o Programa de Mestrado em Cincia Poltica e a rea de doutorado em Estado, Polticas Pblicas e Processos Polticos Contemporneos. autor de vrios artigos sobre a consolidao da democracia e descentralizao poltico-administrativa no Brasil e co-autor, com Fernando Abrcio, de Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro, Ed. Fundao Konrad Adenauer, 1998.
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se nas mais diversas esferas de deciso governamental concernentes questo ambiental. De outro lado, constituiram-se cincias ambientais, que adquiriram status intelectual, forte ateno da mdia e promoveram um processo de progressiva diferenciao entre as esferas cientfica e poltica, gerando novas metodologias de pesquisa e instrumentos de mensurao e aferio de riscos ambientais. Mesmo no mbito das cincias sociais, onde o impacto desse processo de institucionalizao no foi to forte, assistimos ao desenvolvimento de diversas abordagens sociolgicas que procuram dar conta da complexidade da problemtica ambiental, explicitando e criticando os limites do discurso utpico-revolucionrio do movimento ambiental em sua fase pica. Entretanto, no Brasil, constatamos uma importante defasagem entre, de um lado, a ao e o discurso das organizaes sociais ambientalistas e a produo cientfica de instituies de pesquisa que atuam na rea de cincia ambiental e, de outro, a reflexo produzida pelas cincias sociais sobre o tema. De fato, a superao do discurso ambientalista nas cincias sociais parece avanar bem mais vagarosamente do que se poderia esperar. Essa resistncia mudana parece dever-se estreita ligao e mesmo superposio entre ativismo ambientalista e a pesquisa acadmica orientada para a constituio do que se convencionou chamar de sociologia ambiental. Nesse paper argumentamos que o principal obstculo ao desenvolvimento de uma sociologia do ambientalismo no Brasil a fragilidade dos seus fundamentos tericos e, como conseqncia, a ausncia de uma agenda de pesquisa de problemas ambientais autnoma em relao s preocupaes do movimento ambientalista. Grande parte do que se convencionou chamar de abordagem scio-ambiental est fortemente marcada por um vis engajado, que confunde a trajetria do movimento ambientalista com a trajetria poltica e social da questo ambiental e transforma suas concepes ideolgicas em pressupostos analticos para compreender a dinmica ambiental. Para construir em bases slidas uma cincia social dos problemas ambientais no Brasil, precisamos superar esta contaminao entre juzos polticos e adotar uma postura de suspenso de valores, ao menos durante a anlise. Este artigo visa contribuir para este processo, a partir de uma avaliao crtica da literatura brasileira e da proposio de um programa de pesquisa. A argumentao se desenvolve em trs etapas: na primeira, procedemos a uma breve reviso crtica da sociologia do ambientalismo no Brasil; na segunda, esboamos uma abordagem tentativa da dinmica do conflito social ambiental brasileiro, tendo como ponto de partida os trabalhos de Charles Tilly sobre a lgica da ao coletiva. Nosso objetivo a integrao dessa perspectiva sociolgica com insights das abordagens culturalistas, j aplicadas pela sociologia ambiental brasileira, sobretudo com o construcionismo, que enfoca a dimenso cognitiva dos problemas ambientais. Por ltimo, a partir desta proposta terica, delineamos uma agenda de pesquisa emprica sobre a dinmica do conflito ambiental no Brasil.

1. Interpretaes sobre a questo ambiental brasileira1 Em artigo recente analisamos a j extensa bibliografia brasileira sobre o tema ambiental. Propusemos uma classificao sociolgica da literatura ambientalista brasileira (Alonso & Costa, 2001). Nossa interpretao aponta para uma srie de limitaes tericas e metodolgicas comuns a quase toda a produo acadmica sobre o tema, exploradas de forma sinttica a seguir.
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Este item se baseia largamente em um review paper (Alonso & Costa, 2001) sobre a literatura ambiental brasileira, elaborado no mbito do Development Research Centre on Citizenship, Participation and Accountability sediado no Institute of Development Studies (IDS), University of Sussex.
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Somente a partir da metade dos anos 80 podemos falar realmente num interesse sistemtico das cincias sociais pela questo ambiental no Brasil. Mesmo assim, essa literatura ganha forma, lentamente, mais pela adeso individual de especialistas das mais diversas reas das cincias naturais e humanidades - filsofos, gegrafos, demgrafos, bilogos, etc - do que por uma expanso planejada de programas e cursos especficos. Isto explica, em parte, porque a progressiva institucionalizao de uma rea de estudos sociais sobre a temtica ambiental no implicou no abandono do tom militante, caracterstica da primeira fase da literatura ambientalista. Na verdade, a adeso causa ambientalista, geralmente acompanhada da participao em ongs, foi, e talvez ainda seja, um dos fatores explicativos da expanso do interesse pelas questes ambientais entre os cientistas sociais brasileiros. Desta perspectiva, compreensvel que a realizao da Conferncia da Naes Unidas sobre Meio Ambiente no Rio de Janeiro em 1992 tenha tido um grande impacto no apenas sobre o movimento ambientalista, mas, tambm sobre a produo intelectual nesta rea. De fato, aps a Rio-92 houve uma exploso do mercado editorial e muitos especialistas de diversos campos das cincias naturais e sociais comearam a mudar o foco de seus estudos na direo da problemtica ambiental, atrados tanto pela maior facilidade de financiamento para pesquisas como pela grande visibilidade do tema na opinio pblica e nos meios de comunicao. A partir dos anos 90 ocorre uma progressiva especializao na rea em dois sentidos: por um lado, h uma clara segmentao em subreas de conhecimento e, por outro, um aprofundamento terico e metodolgico em cada uma delas. Assim, a competio por prestgio e recursos torna-se mais restrita, elitizada, sem deixar de ser essencialmente um conflito poltico em torno de recursos simblicos e materiais. Estes processos apontam para a crescente complexidade deste campo de conhecimento. A diversidade de reas e linhas de estudo e pesquisa permite caracterizar o campo de estudos ambientais no Brasil como basicamente hbrido tanto de uma perspectiva temtica, como terica. Uma grande clivagem divide o campo em duas grandes perspectivas. De um lado, temos uma literatura politicamente engajada, que critica fortemente o modelo de desenvolvimento capitalista e o estilo de vida a ele associado, propondo amplas reformas econmicas e mesmo de hbitos e prticas sociais profundamente arraigadas. De outro, assistimos emergncia de uma proto-rea de estudos ambientais dentro das cincias sociais. Essa diviso perceptvel tambm quando enfocamos os temas abordados pelas duas grandes linhas: a primeira trabalha principalmente com a perspectiva do desenvolvimento sustentvel, da gesto ambiental assim como das polticas pblicas. A segunda parece mais interessada em explicar a formao e as estratgias de ao do movimento ambientalista, alm de se preocupar com o surgimento de diferentes percepes sobre o meio ambiente e, mais recentemente, com a emergncia dos conflitos ambientais. Essa breve descrio do campo de estudos ambientais sugere que uma anlise baseada em linhas temticas associadas a determinadas abordagens tericas esclarece melhor a sua natureza hbrida do que uma abordagem estritamente disciplinar, como aquela pioneiramente tentada por Vieira (1992). Desde que Vieira props sua classificao do campo ambiental em cinco categorias disciplinares, os estudos sociais sobre o meio ambiente se expandiram muito. Ao longo dos anos 90 novas modalidades interpretativas apareceram no Brasil. Um exemplo so os estudos genealgicos, que analisam a questo ambiental da tica da histria das idias: tentativas de entender o ambientalismo na longa durao, reconstruindo uma histria do pensamento ecolgico brasileiro (Portanova, 1994; Pdua, 1997). Tambm aparecem com destaque as abordagens do ambientalismo como doutrina - uma filosofia da natureza: mentalidade ou idia-fora recivilizadora dos valores modernos, que se

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disseminaria pela sociedade e pelo estado, gerando no sentido de um congraamento espiritualista (por exemplo, Leis e Amato, 1995). A grande maioria dos levantamentos empricos, porm, tem se restringido a estudos de caso. H sobretudo estudos sobre impactos socioambientais. I, estudos sobre o ambiente socialmente criado ou das aes humanas sobre a natureza, sem distino clara entre grupos humanos e ecossistemas. Vrios estudos se detm na identificao dos efeitos deletrios de macroprocessos associados modernizao, particularmente industrializao. O foco socioambiental no distingue, antes sobrepe, itens mais facilmente identificveis como ambientais - poluio do ar e das guas preservao de regies ecolgicas virgens com questes que a sociologia nomeava at anos 70 de problemas sociais: especialmente saneamento e pauperizao, nas cidades, e impactos sobre o estilo de vida de comunidades indgenas e/ou tradicionais, no interior do pas. As relaes entre meio ambiente e democracia tambm tm merecido a ateno crescente dos cientistas sociais. Estudos neste veio compartilham um certo ar de famlia, produto de uma matriz terica hegemnica. A perspectiva analtica adotada (embora nem sempre de modo explcito) pela maioria dos intrpretes na explicao da constituio do ambientalismo brasileiro a sociologia da ao de Touraine. Esta embocadura aparece plenamente desenvolvida especialmente nos trabalhos de Eduardo Viola e de seus colaboradores (Viola, 1987; Viola e Leis 1995, 1995a, 1997). A se prope a tese da disseminao gradual do ambientalismo por setores da sociedade e do estado o ambientalismo multissetorial. Esta interpretao se ampara numa perspectiva cognitiva: apresenta o ambientalismo como espcie de idia-fora, cuja difuso dependeria do empenho de um grupo especial de atores na conscientizao dos demais. O ambientalismo ganha status de movimento social especial (Viola, 1987), surgindo da sociedade civil organizada para esclarecer e corrigir tanto a poltica estatal quanto a economia. A interpretao divide a sociedade em tipos de elites que, to logo esclarecidas, passariam a adotar uma postura ambientalmente correta. Teramos, assim, uma progressiva ambientalizao da sociedade e do estado, em trs estgios cruciais. O marco zero, nos anos 70, seria o momento bissetorial, de infiltrao da idia ambientalista ao Brasil. Fruto da presso internacional, teria se restringindo s agncias estatais e a umas poucas associaes ambientalistas. A relao de conflito e cooperao entre estes dois setores teria gradativamente dinamizado a incorporao da idia, iniciando uma complexificao do cenrio a partir de 1986. De uma parte, a institucionalizao do ambientalismo: em ongs, na sociedade civil, e em empresas estatais conservacionistas, como o Ibama. De outra parte, o incremento do nmero de setores ou atores ambientalizados: instituies de pesquisa ambiental, empresrios sustentabilistas e a constituio do socioambientalismo, i, movimentos sociais e sindicatos que teriam incorporado as bandeiras ambientalistas sua pauta social. Esta expanso gradual do ambientalismo para o conjunto da sociedade e do Estado configuraria a fase multissetorial 2. O terceiro momento seria de consolidao do multissetorialismo, significando a convergncia dos atores em torno de ideais de sustentabilidade (Viola e Leis, 1995a). Nesta interpretao, a questo ambiental reduzida progressiva adeso dos atores a valores ambientalistas; analisada exclusivamente em termos discursivos. Uma conscincia ambiental se espalharia contnua e homogeneamente no espao pblico brasileiro. Dos valores comuns nasceria o consenso em prol de ideais de desenvolvimento sustentvel. A tese aqui de as idias so motores das prticas: o acordo discursivo se traduziria em aes ambientalmente corretas (Viola e Leis, 1995: p.78). A perspectiva cognitiva do multissetorialismo enfatiza a dimenso cultural do ambientalismo: disseminao de valores
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Em outro texto Viola e Leis (1995) falam em oito setores. J h at um termo derivado na bibliografia, o transetorialismo (Crespo et al., 1998).
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e formas de pensar. O que , sem dvida, uma dimenso importante da realidade social. patente a generalizao do discurso verde, expresso numa linguagem pblica compartilhada por todos os agentes. Entretanto, a adeso a valores ambientalistas no se exprime automaticamente em prticas. A prpria difuso do discurso sustentabilista se deve menos ao proselitismo de atores ambientalizados que existncia de constrangimentos polticos e morais que vedam o reconhecimento e validao a posies ambientalmente incorretas (cf. Costa, Alonso, Tomioka, 2000). A nfase na dimenso valorativa do ambientalismo pe de lado a lgica dos interesses, ignorando a dimenso prtica do fenmeno. Isto, por sua vez, tem conseqncias na formulao do conceito de poltica utilizado para anlise do campo ambientalista: resulta numa reduo da questo democrtica a um enquadramento estreito, substancialista, como democracia verde. A relao entre democracia e meio ambiente formulada como incorporao de temas ambientais pelo debate pblico e estratgias de grupos organizados, sobretudo movimentos sociais. A qualidade das instituies polticas democrticas variaria conforme o nvel de disseminao da conscincia ecolgica entre os atores sociais e polticos e o papel mais ou menos central dos atores ambientais no processamento dos conflitos ambientais em detrimento de anlise mais objetiva dos processos polticos. De seu ponto de vista, no existiriam conflitos ambientais seno em um sentido: como conflitos de valor, transitrios por definio, j que, uma vez esclarecidos, os atores tenderiam a aderir a prticas sustentabilistas. Outra linhagem de anlise das relaes entre meio ambiente e democracia se detm na avaliao dos mecanismos e institues criadas para garantir a democratizao das decises que envolvem possveis impactos ambientais. Embora haja um consenso quanto ao princpio participacionista, membros da prpria comunidade ambientalista tm constatado importantes limitaes e distores no funcionamento efetivo dos mecanismos de avaliao e discusso de impactos ambientais e, particularmente, das audincias pblicas de licenciamento ambiental. Podemos mencionar dois tipos de crtica: quanto s suas limitaes tcnico-cientficas (La Rovere, 1992) e quanto aos seus fundamentos morais e ao seu desenho institucional (Leis, 1997). O que h de comum nessas crticas a percepo, provavelmente generalizada entre os ambientalistas, de que os atuais mecanismos de negociao ambiental so ainda incapazes de garantir as duas condies mnimas consideradas necessrias ao tratamento adequado da questo ambiental: 1) uma abordagem sistmica dos problemas ambientais, que supere a natureza pontual e corretiva das polticas pblicas tradicionais e; 2) um estilo de resoluo consensual dos conflitos ambientais, o nico, crem, capaz de produzir resultados consistentes com o carter complexo e integrado dos problemas ambientais. Segundo estes autores, entretanto, a criao de cmaras de negociao e de modalidades participativas de tomada de deciso nas questes ambientais, argumento vlido para qualquer outro procedimento de resoluo de conflitos, no pode pressupor o consenso quanto ao objeto sob deliberao. Estas instncias no podem produzir um resultado substantivo (o consenso), mas apenas procurar garantir condies formais (institucionais) de processamento de conflitos e (quando possvel) resoluo de impasses. A negociao dos conflitos, nessas instncias, se realiza quando os cidados afetados atribuem ou negam legitimidade a iniciativas pblicas ou privadas, conforme sua percepo subjetiva das conseqncias imediatas dos problemas ambientais para sua vida cotidiana. Entretanto, o resultado da deliberao incerto. Nada garante que da expanso da participao popular venham a emergir decises consensuais sobre dilemas ambientais. Assim, esta perspectiva, se mostra pouco apta para responder s questes cruciais que sua prpria nfase em governana e participao nos colocam. Uma delas diz respeito eficcia dos mecanismos de tomada de deciso em questes ambientais. A contaminao entre
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interprtes da questo ambiental e militantes ambientalistas gerou um consenso em torno da evidente vantagem dos sistemas participativos vis-a-vis os representativos de deliberao. Entretanto, como Lafferty & Meadowcroft (1996) ressaltam, a associao entre defesa do meio ambiente e expanso da democracia participativa (em alternativa representativa) precisa ser tomada com cautela. A tese de congruncia natural, de um mtuo reforo entre os dois processos, argumentam, produto da tendncia dos analistas a se solidarizarem com os projetos e interpretaes dos prprios agentes. Alm do mais, no h evidncias empricas suficientes que permitam esta generalizao. H mesmo indcios em sentido contrrio. Um estudo comparativo norte-sul (Holmes e Scoones, 2000), avaliando o funcionamento efetivo dos novos formatos institucionais de tomada de deciso em questes ambientais, demonstra que na maioria dos casos o mecanismo no tem a legitimidade que promete. A adequao entre democracia e meio ambiente precisa ser averiguada com ateno para o contexto. Nossa avaliao que a bibliografia de modo geral se ancora num parti-pris normativo, supondo uma correlao (automtica) entre preservao ambiental e participao. Desconsidera que pode bem ocorrer o contrrio: institutos de intenes democratizantes, como as audincias pblicas de licenciamento ambiental, podem gerar efeitos indesejados, como a elitizao do processo decisrio. preciso investigar empiricamente se, de fato, as instituies poltico-administrativas tradicionais (os trs poderes) so incapazes de solucionar conflitos ambientais e se os mecanismos de governana ambiental apresentam efetivamente os benefcios que prometem, isto , influem na definio das polticas pblicas na rea ambiental. Funcionam para todos os assuntos, ou apenas para aqueles em torno dos quais j h consenso prvio entre os agentes? Nossa hiptese que os mecanismos de governana ambiental falham tanto em eficcia quanto em legitimidade quando tem de lidar com diferenas de valores e interesses. Ao invs de consensos, geram conflitos. Estas reflexes no visam exaurir a bibliografia brasileira sobre a questo ambiental. Mas sim problematiz-la de um ponto de vista sociolgico. Preservar um mnimo distanciamento crtico em relao s teses ambientalistas, mantendo uma postura de neutralidade axiolgica, nos parece uma medida salutar para gerar uma melhor compreenso da questo ambiental. Esta postura cientfica, no entanto, no se reduz a uma petio de princpios, pois tem desdobramentos concretos. O ponto diz respeito ao tratamento analtico que deve ser destinado questo ambiental. Como vimos, a literatura brasileira dedicada ao assunto majoritariamente composta de simpatizantes do movimento ambientalista. Esta sobreposio entre analistas e agentes inevitavelmente tem entortado as interpretaes. A sociologia ambientalista explica a prpria entrada do tema na agenda pblica como resultado da volio e da inteno dos atores (Viola, 1987; Viola e Leis 1995, 1995a, 1997; Pdua, 1997). Como a problemtica no se reduz a atores ambientalizados, no pode ser analisada apenas do ponto de vista de seus valores e trajetrias. Cremos que ao invs de associar substantivamente difuso de valores ambientalistas e democratizao, devemos refletir sobre os desafios que a questo ambiental impe democracia. Recentemente vrios autores tm problematizado tal associao imediata entre ambientalismo e democracia, procurando entender as questes ambientais a partir de abordagens sociolgicas que iluminam outras dimenses do problema. Uma abordagem tem argumentado que as questes ambientais so elas prprias resultado de um processo de construo social da percepo. Outra perspectiva, ainda incipiente, caracteriza a problemtica ambiental como um processo poltico e, como tal, essencialmente conflituoso. No primeiro caso, so cada vez mais comuns levantamentos de opinio pblica para averiguar a concepo de meio ambiente e de problemas ambientais predominante no Brasil (Crespo, 1998). H, tambm, uma boa radiografia do perfil e opinies das lideranas ambientalistas (Crespo,1993). Predominam estudos sobre a percepo de riscos ambientais, que correm na esteira do construcionismo sobretudo antropolgico (Douglas e
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Wildawsky, 1983: p. 9), procurando descrever o modo pelo qual a construo cientfica dos riscos incorporada pelo cidado comum (cf. Guivant, 1998). H, tambm, uma linhagem incipiente de estudos (Pacheco et allii., 1992) reconhecendo que ao invs de consenso, a questo ambiental tem sido o pomo de conflitos polticos. Vrios estudos empricos tm levantado indcios de que os conflitos contemporneos nem se restringem a valores nem parecem em via de se extinguir. Antes o contrrio. O aparecimento de investigaes sobre conflitos ambientais - definindo o perfil social de seus participantes (Jacobi, 1995), seu processo de judicializao (Fuks, 1996; 1997); buscando novas metodologias para sua identificao e caracterizao (Ibase, 1995; 1997) ou ainda realizando comparaes entre estudos de caso (Hogan et alli, 2000)3. denota por si mesmo a permanncia do fenmeno, mesmo depois da difuso do discurso ambientalista por todos os setores da sociedade. Em estudo anterior sobre trs grandes obras modernizadoras que envolvem considerveis impactos fsicos, econmicos e sobre os estilos de vida das regies em que se situam, constatamos a ecloso de conflitos ambientais de dimenses nacionais (Costa, Alonso, Tomioka, 1999a; 1999b; 2000). Observamos que os conflitos ambientais no podem ser explicados apenas por recurso dimenso valorativa e discursiva. Comparando os caso, constatamos a configurao de conflitos em contextos nos quais todos os atores envolvidos declaravam igual adeso a valores ambientalistas. Embora em larga medida o discurso de todos os atores envolvidos fosse coincidente, o episdio no se resolveu pelo dilogo aberto entre os agentes. Isto porque as posies prticas eram radicalmente distintas: enquanto o movimento ambientalista se mobilizava em oposio uma obra, inclusive com a formao de uma coalizo ambientalista latino-americana, o governo se empenhou em sua realizao. Nem sempre as estratgias e linhas de ao podem ser descritas a partir apenas da enunciao dos agentes. As disputas no giravam em torno de definies meramente. Os conflitos no eram simblicos, se estruturavam basicamente como divergncias de interesse. De outra parte, os trs desfechos revelaram ser no o resultado da negociao entre os agentes, mas a introjeo de limites polticos e morais impostos pelas instituies e leis democrticas. Apontar as limitaes tericas e as conseqncias polticas da produo das cincias sociais brasileiras sobre problemas ambientais no Brasil, no significa que se possa fazer tabula rasa da bibliografia. Entretanto, at agora, os estudos tm se concentrado na investigao dos atores, valores e percepo ambientalistas. Resta ainda uma lacuna sria a suprir: o contexto scio-poltico no qual todos estes elementos surgem, interagem, se redefinem. Acreditamos que e, "questo ambiental pode ser melhor compreendida quando tomamos em conta a estrutura de oportunidades polticas que condiciona o prprio surgimento dos atores, em especial do movimento ambientalista, e atentarmos para a dinmica conflitiva que se estabelece entre eles. Isto , defendemos que a questo ambiental ganha maior inteligibilidade quando analisada da tica de uma sociologia dos conflitos.

2. Da percepo social do risco ambiental a uma sociologia dos conflitos ambientais Como acabamos de ver, nos ltimos anos vrios autores tm se dedicado a estudar conflitos ambientais. Neste campo h principalmente aplicaes das teorias construtivistas, especialmente dos trabalhos de Hannigan e Callon, para o caso brasileiro. Fuks (1997) tem recorrido ao arsenal de conceitos desta linhagem terica idiomas retricos, repertrios discursivos e pacotes interpretativos para argumentar que os atores constroem certas dimenses sociais como problemas ambientais no interior do espao pblico definido como
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Nos ltimos anos tm surgido vrios estudos sobre conflitos. Veja-se, por exemplo, Costa, 1996; Neder, 1990; Braga, 2000; Alexandre, 1999.
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arena argumentativa. , ento, entorno dessas definies que os conflitos se configuram, diz ele, apresentando um estudo de caso como demonstrao (Fuks, 1998). Esta perspectiva tem vantagens explicativas certamente. Sobretudo na descrio das dimenses culturais de construo de certos problemas e disputas como questes ambientais. Seguindo Hannigan (1995), autores como Fuks e Guivant (1998;1998b) descrevem a constituio de problemas ambientais atravs de um processo de construo pblica que envolve disputas tcnicas e polticas. H um processo conflitivo em meio ao qual certas questes, antes entendidas a partir de categorias econmicas, sociais ou polticas ganham novo significado nas arenas pblicas. Assim se constri uma percepo social de algumas dimenses da experincia coletiva como ambientais. Ns prprios chamamos a ateno para a construo pblica de categorias como impacto ambiental e risco ambiental (Costa, Alonso e Tomioka, 2000). Este um aspecto importante da questo, mas se confina, digamos, sua dimenso fenomenolgica. Esta estratgia terico-metodolgica restringe o objeto de estudo a discursos. Embora tecnicamente impecvel, no permite analisar as dimenses prticas dos conflitos. Tal dimenso no empiricamente irrelevante, como j argumentamos. Acreditamos que cabe sim analisar a disputa valorativa em meio qual os agentes constroem problemas como ambientais, conforme aconselha a perspectiva construcionista. Entretanto, esta apenas uma faceta dos conflitos ambientais. Outras dimenses do fenmeno so cruciais para a sua compreenso. O programa de pesquisa proposto por Pacheco e seus colegas (1992) nos parece um bom ponto de partida para discutir a relao entre os problemas ambientais e a dinmica dos conflitos sociais nos espaos urbanos. O cerne do argumento que os problemas ambientais urbanos mobilizam uma grande variedade de atores e que as clivagens sociais, econmicas e polticas podem variar em funo da natureza dos problemas, envolvendo, assim, diferentes atores coletivos em diversas configuraes conflitivas. Por isso, afirmam, no se pode tomar a questo ambiental como uma nova verso das relaes capital/trabalho. Sua proposta analtica consiste em tomar em conjunto aspectos estruturais, grupais e individuais que condicionam a ao. Assim possvel, argumentam, dar conta tanto dos conflitos de interesse quanto de dimenses culturais, tais como o estilo de vida (1992:48). O foco analtico se volta, portanto, para a esfera pblica, simultaneamente arena de conflito e negociao entre atores. Os conflitos ambientais so definidos, ento, a partir de trs componentes cruciais: Ao (dos agentes envolvidos), determinao (dos processos estruturais) e mediaes (polticas e culturais) (1992:49). As propostas de Fuks e Pacheco nos parecem explicativas cada qual de uma dimenso do fenmeno. Concordamos com os construtivistas que preciso considerar a dimenso cognitiva da questo e, com Pacheco e colaboradores, que a dimenso prtica crucial. Entretanto, a perspectiva estruturalista e a culturalista fornecem explicaes parciais dos conflitos. Uma anlise poltica incompleta se for unidimensional, seja esta dimenso a economia ou a cultura. Igualmente, o se privilegiar apenas um dentre vrios atores em interao, seja a sociedade civil, seja o estado. Para abordar simultaneamente as dimenses cultural e poltica e os condicionamentos estruturais dos conflitos ambientais, preciso uma sociologia do conflito ambiental. Para formular nossa abordagem, recorremos ao modelo de anlise da poltica contenciosa (Tarrow, 1999; Tilly, 1978) ou a assim chamada escola do Processo Poltico. A prpria definio do objeto como conflito supe tomar em conta a interao entre diversos grupos de agentes. Esta interao pode ser cooperativa, com a formao de alianas entre agentes. Mais comumente, no entanto, a interao conflitiva. As disputas ocorrem seja em torno do controle sobre bens e recursos, seja quanto ao poder de gerar e impor certas
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definies da realidade. Isto , os conflitos se estruturam simultaneamente em torno de interesses e de valores. O prprio processo conflitivo constitui os agentes, possibilitando a formao de novas identidades, inexistentes no incio do processo conflitivo. Chegamos ao fulcro deste modelo de anlise: o fator crucial o tempo. Os conflitos tm histria, no possvel compreend-los tomando em conta apenas a configurao presente da ao coletiva. A produo de alianas, adeso a valores, criao/redefinio de identidades no esttica. processual. Esta perspectiva compreende assim uma sociologia da ao, sem abrir mo do esquadro scio-histrico mais amplo que o estruturalismo oferece. O foco desta linha recai ento sobre o processo poltico - donde o nome da escola e no sobre eventos; sobre trajetrias, no sobre atores. O processo poltico compreendido nesta corrente a partir 4 conceitos bsicos. O conceito de estrutura de oportunidades polticas visa descrever as mudanas no ambiente poltico que dilatam ou restringem as opes de ao disponveis para os agentes4. Entram aqui tanto constrangimentos estruturais, processos scio-histricos de longa durao que alteram as relaes entre estado e sociedade, quanto conjunturais, mudanas do padro poltico-institutional, na conjuntura poltica interna e externa. Assim, o contexto sciohistrico d a chave de compreenso para a formao de um conflito. A segunda dimenso relevante a lgica da ao coletiva, isto , o modo pelo qual o entrecruzamento no-intencional de diversas linhas de ao configura padres de organizao e comportamento. Agentes, instituies e processos no so dados ou condies iniciais. No h atores ou categorias fixas, como classes. Os agentes coletivos se formam durante o prprio processo contencioso e em oposio uns aos outros. A identidade tambm um resultado do conflito, antes que um motivador dela. Estudar um conflito, nesta tica, impe, ento, tomar em considerao no apenas os interesses envolvidos; mas sobretudo o processo de mobilizao, isto , como cada grupo adquire controle coletivo sobre os recursos necessrios para sua ao. Para agir politicamente cada grupo precisa organizar-se, gerar uma estrutura de grupo e redes de interdependncia, ou estruturas de mobilizao. Assim, por exemplo, movimento social uma forma de mobilizao dentre vrias possveis (como partidos), sua existncia contingente, depende de um processo de seleo empreendido propositadamente pelos agentes. O quarto conceito abrange variveis culturais. Para agir, os atores orientam suas aes a partir de um estoque de formas de interpretao da realidade que encontram disponvel em seu tempo. O conceito de repertrio contencioso descreve o conjunto de formas de agir e de pensar disponveis para os agentes numa certa sociedade, num dado momento histrico. Entretanto, nem todos os agentes mobilizam todos os recursos culturais, e nem o fazem da mesma maneira. O conceito fenomenolgico de frame engloba o modo pelo qual os agentes atribuem sentido prpria ao, recorrendo a valores e recursos simblicos, como slogans e nomes. Assim, tanto o repertrio cultural existente limita o leque de identidades possveis, quanto o modo pelo qual os agentes se identificam altera progressivamente o prprio repertrio. Este arsenal terico descreve dimenses da ao coletiva, privilegiando sua dinmica. Mudanas no repertrio e nas estruturas de mobilizao normalmente ocorrem em resposta a mudanas macrosociais que alteram a estrutura de oportunidades polticas. A aplicao deste approach para a anlise da questo ambiental tem sido j empreendida por alguns autores. Escrevendo nesta linha Kriese e colaboradores (1995) argumentam que o surgimento dos chamados novos movimentos sociais, como o
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(...) dimenses consistentes mas no formais ou permanentes do ambiente poltico que fornece incentivos para pessoas se engajarem em aes coletivas por afetarem suas expectativas de sucesso ou fracasso. (Tarrow, 1994, p.85).
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movimento ambientalista, est relacionado a mudanas lentas mas profundas da estrutura do conflito de uma dada sociedade. A mudana social, produzida pelos processos macrohistricos de modernizao, impacta as formas de conflito indiretamente, porque reestrutura as relaes de poder. Assim, o processo poltico o mediador entre o nvel macrosociolgico e a dinmica dos conflitos (Kriese et al, 1985:p xiii). No possvel entender os conflitos ambientais e a constituio de atores ambientais se no se considera o processo poltico. Os autores propem o conceito de contexto de interao como forma de especificar os mecanismos que vinculam o nvel macro com o nvel da ao coletiva do movimento de atores. Cremos que esta perspectiva nos habilita a explicar a configurao de uma questo ambiental no Brasil de maneira a englobar dimenses que as interpretaes disponveis tem menosprezado. Apontam em direo a uma novo programa de pesquisa. 3. Agenda de pesquisa: questo democrtica e conflitos ambientais Tomar a questo ambiental brasileira do ngulo da escola do processo poltico significa, antes de tudo, redefinir o prprio fenmeno. O problema a investigar no so interfaces entre ambientalismo, de um lado, e democracia, de outro, mas conflitos ambientais. Trata-se, assim, de investigar, luz do esquema terico brevemente apresentado, uma modalidade especfica de conflito social: o ambiental. Uma interpretao da questo ambiental brasileira a partir deste ngulo, exige uma pesquisa emprica de flego. Por hora, oferecemos apenas uma indicao de quais elementos do contexto brasileiro deveriam ser privilegiados numa investigao do conflito ambiental luz desta perspectiva sociolgica. A estrutura de oportunidades polticas que permite a constituio da pauta ambientalista no Brasil se organiza a partir do prprio processo poltico de redemocratizao. Este processo gerou importantes mudanas no cenrio poltico brasileiro que criaram um espao pblico permevel a demandas ambientalistas. A nova ordem constitucional produziu o arcabouo jurdico-institucional que regulamenta a questo ambiental no Brasil: agncias de controle ambiental, legislao ambiental de punio de delitos ambientais e os institutos legais de mediao e regulao dos conflitos, particularmente o Ministrio Pblico; fruns participativos de tomadas de deciso. A legislao ambiental brasileira regula obras com impacto ambiental potencial e prev uma rede institucional de controle e fiscalizao de seu cumprimento. Uma dimenso fundamental aqui a incluso do direito a um meio ambiente saudvel como parte dos direitos difusos, coletivos, que tm por mecanismos de garantia e proteo a Ao Popular e a Ao Civil Pblica e uma instituio, o Ministrio Pblico 5. Estes elementos limitam e habilitam diferentes atores a participar de uma arena de disputas ambiental. Outra dimenso importante para a configurao de uma agenda ambiental brasileira constituida pelas mudanas no cenrio internacional, com a crescente generalizao de um discurso em favor da preservao ambiental. A srie de conferncias da ONU sobre questes sociais, e particularmente a Rio-92, ilustra como o contexto poltico internacional condiciona a problemtica brasileira.

A ao Popular (Lei 4.717/65), que permite a qualquer cidado requisitar a anulao de ato lesivo ao meio ambiente, e a Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85), estabelece responsabilidade por danos causados fruio de qualquer direito difuso, instituindo assim a categoria de crimes ambientais (Senado Federal, 1996). J a Lei 7.347/85, art. 5, II, converteu a esfera de ao do Ministrio Pblico de modalidade de defesa de interesses individuais para interesses difusos.
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Esta estrutura de oportunidades polticas circunscreve quais os agentes do conflito ambiental. Ao definir os recursos e arenas de deciso, barra alguns e habilita outros agentes a participar dos debates sobre a questo ambiental. Trs agentes se constituem com a questo ambiental. Um movimento social ambientalista o primeiro protagonista do conflito ambiental. Surge como parte de uma srie de movimentos sociais populares, carreadando uma cesta de demandas - reformas sociais e expanso da participao poltica, sobretudo. De outro lado, o acesso ao conhecimento tcnico indispensvel no debate sobre questes ambientais d relevncia a dois outros agentes. A estrutura burocrtico-legal dos anos 90 produz uma juridicializao da questo, que transforma os membros do ministrio pblico em participantes automticos. Por sua parte, a cientificidade envolvida na definio dos riscos ambientais abre espao para peritos, cientistas tanto naturais, como os bilogos, quanto sociais, como os antrpologos. Cada agente, por sua vez, recorre a diferentes estruturas de mobilizao. O momento histrico em que a questo ambiental emerge no Brasil favorece a forma de mobilizao movimento social. A ditadura promoveu esta forma de mobilizao ao limitar os recursos institucionais tradicionais, inclusive os partidos. Com a redemocratizao isto muda. A nfase da Agenda 21, documento resultante da Rio-92, em arenas locais e transnacionais e em espaos pblicos no-estatais como fruns para discusso da questo ambiental leva escolha de organizaes no governamentais como estrutura de mobilizao ideal, j que capaz de transitar nos dois nveis. Estes fatores ajudam a explicar a fraqueza do partido verde no Brasil, vis-a-vis s ongs ambientalistas. A estrutura de oportunidades polticas e as estruturas de mobilizao evidenciam que no so apenas elementos discursivos internos s arenas pblicas que definem os conflitos ambientais. O acesso a recursos materiais e polticos crucial. Todavia, a dimenso cultural est longe de ser irrelevante na definio da problemtica ambiental. Sobre este ponto a aplicao da perspectiva construtivista tem se mostrado bastante produtiva: sem a construo de uma definio da natureza como meio ambiente e de certos problemas sociais como ambientais, nenhum conflito ambiental se estabelece. A partir do construtivismo possvel entender melhor as estratgias de mobilizao do ministrio pblico e dos cientistas ambientais: ambos fazem uso poltico de suas especialidades. A nova configurao jurdico-legal franqueia ao MP a posio de principal interprte da lei ambiental. Seus membros recorrem a uma srie de aes, recursos, processos, embargos, etc, como recursos de mobilizao poltica. Os peritos das cincias ambientais igualmente recorrem a conceitos e formas de mensurao de valor cientfico que lhes asseguram locuo privilegiada. Nos dois casos, a imprensa recurso principal, atravs da qual aparecem nas arenas polticas como autoridades. O construtivismo ajuda, assim, a entender a agency e as operaes cognitivas, simblicas, que lhe so inerentes, como a prpria auto-nomeao de certos grupos como ambientalistas e de certos conflitos como ambientais. Tambm permite reconstruir os processos pelos quais os agentes brasileiros reinterpretam a tradio romntica de valorizao da natureza (Pdua, 1997) e como aprendem com seus congneres estrangeiros, incorporando seletivamente certas categorias e interpretaes. O construtivismo, porm, parece pouco habilitado para explicar a partir do qu os agentes constroem e reconstroem suas percepes, valores e interpretaes. Para tanto, a noo de repertrio nos parece mais adequada: permite detectar a existncia de um estoque social de smbolos e valores que podem ser mobilizados pelos agentes na construo de suas percepes. O repertrio ambientalista brasileiro composto em parte por influncia externa, como argumenta Viola, uma vez que a constituio de uma questo ambiental aqui tardia

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em comparao com a Europa e os Estados Unidos6. De outra parte, o repertrio tambm se compe de categorias e preocupaes em relao natureza, desde h muito presentes no pensamento poltico brasileiro, como demonstra Carvalho (1998). Acreditamos que a estrutura de oportunidades polticas, as estruturas de mobilizao e o repertrio contencioso so os elementos fundamentais para compreender o processo de constituio dos conflitos ambientais e para explicar sua dinmica efetiva. crucial compreender que os principais agentes do debate e dos conflitos ambientais no esto dados. Tanto agentes quanto alianas se constituem e se refazem ao longo do processo poltico. A estrutura de oportunidades esclarece a hierarquia das posies e descreve distintas linhas de ao para agentes desiguais. Define afinal de contas quais grupos conseguem acesso prpria posio de enunciao pblica e, por decorrncia, quais se vem privados deste privilgio. A combinao de perspectivas nos parece a maneira mais profcua de analisar o problema ambiental. O construtivismo nos permite entender como se nomeia uma questo como ou um conflito como ambiental ambiental. A escola do processo poltico nos d as ferramentas para investigar por qu e em que condies disputas prticas e embates valorativos entre os agentes ocorrem. Corrige, assim, o nivelamento de poder e recursos entre os agentes que uma anlise apenas discursiva induz a comprar. Estas grandes dimenses permitem conciliar numa mesma anlise os componentes histrico-estruturais, polticos e culturais de uma questo ambiental. Assim se entrelaam poltica, cultura e histria. Compe-se um quadro mais complexo, multifacetado, dinmico da problemtica ambiental. Como adiantamos, temos aqui apenas o esboo de uma agenda, um programa de pesquisa ainda por aprimorar e desenvolver. Usando o approach que delineamos acima visamos investigar a dinmica dos conflitos ambientais brasileiros: qual o contexto sciopoltico no qual se formam; quais seus temas e agentes tpicos; quais so os interesses e valores intervenientes; a que formas de organizao e estruturas mobilizao os agentes recorrem? Quais so as formas de mediao e arbitragem desses conflitos? Se pudermos responder a estas perguntas, poderemos classificar os conflitos ambientais em gneros e avanar rumo pesquisa comparada. Este passo permitiria tipificar e comparar os movimentos ambientalistas, os processos decisrios; as polticas ambientais e a dinmica dos conflitos entre diferentes pases e regies. Uma agenda desta magnitude no pode ser esgotada com estudos monogrficos, nem deve ficar restrita s singularidades brasileiras. O desdobramento lgico de uma teoria da ao coletiva aplicada aos conflitos ambientais o avano em direo aos estudos comparados.

A dimenso social da questo ambiental muito maior na pauta brasileira que na estrangeira, marcada na origem por valores ps-materiais (Inglehart, 1981).
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