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Biens publics mondiaux

Policy Brief Paper
Bas sur les conclusions du sminaire Sustra Global public goods and trade 13-14 mai 2002, ENSA Montpellier ( France)

LA MONTE EN PUISSANCE DE LA
NOTION DE BIEN PUBLIC MONDIAL

La notion de bien public mondial1 encore inconnue il y a dix ans est devenue l'un des thmes importants de rflexion et de discussion aussi bien dans le domaine de la recherche que dans les institutions et les forums de ngociation touchant au dveloppement, l'conomie internationale, et les risques globaux. Au del des nombreux articles scientifiques publis sur ce thme entre 1999 et 2002, plusieurs institutions internationales ont fortement contribu au dbat : le centre d'tudes du dveloppement du PNUD aprs avoir publi en 1999 un premier ouvrage intitul "les biens publics mondiaux : coopration internationale pour le 21me sicle" qui a eu normment d'cho, est sur le point d'en publier un deuxime portant plus spcifiquement sur les conditions de fourniture de ces biens2 ; la Banque Mondiale a publi en 2001 un rapport mesurant les financements qu'elle estime contribuer directement la prservation des biens publics globaux3 . Certaines agences nationales d'aide publique au dveloppement se sont empar de ce concept pour reconsidrer leur politique d'aide4. Ajoutons enfin la task force lance Johannesburg par la France et la Sude sur ce sujet. Malgr cette vague d'enthousiasme, la notion de biens publics globaux est loin d'tre unifie et stabilise, et est aussi l'objet de critiques virulentes.

non exclusion5 et de non rivalit6 rendent trs improbable une prise en charge spontane de leur production par le march car il est difficile d'tablir des "droits de proprit" ou "droits d'usage" sur ces biens. La dfaillance des marchs justifie alors une prise en charge par l'Etat de la fourniture et de la prservation de ces biens. Les questions qui se posent aux dcideurs publics sont alors de savoir quels biens publics l'Etat doit produire, en quelles quantits, et quels mcanismes doit-il mettre en place pour en assurer le financement7. Initialement, la notion de bien public mondial s'appuie fortement sur la dfinition du bien public: les biens publics mondiaux sont des biens - ou maux- ayant des caractristiques de non rivalit et non exclusion non seulement entre individus mais aussi entre populations de pays diffrents. Ainsi les premiers maux publics mondiaux identifis sont lis aux risques environnementaux globaux et donc aux externalits globales : le problme du rchauffement climatique, la pollution des ocans ou les pluies acides par exemple. Puis seront invoqus comme bien public mondial le maintien de la paix dans le monde ou la stabilisation des marchs financiers. Ainsi l'ide s'impose que les choix et les actions dans un pays peuvent avoir des consquences sur le niveau de bien-tre dans les autres pays du monde et que les biens publics mondiaux qui permettraient d'amliorer le bien-tre global ne peuvent tre produits que par l'action conjointe et coordonne de plusieurs pays, voire de tous. Mais l'absence de gouvernement mondial lgitime rend impossible les solutions tatiques centralises prconises par l'conomie publique. Pour produire et prserver ces biens publics mondiaux, il faut que les Etats du monde cooprent et s'entendent: ils doivent trouver des solutions communes aux questions institutionnelles, conomiques et politiques poses par le problme de l'identification

L'ORIGINE DE LA NOTION DE BIEN

PUBLIC MONDIAL

Le bien public est traditionnellement dfini par les conomistes comme un bien dont les caractristiques inhrentes en termes de

Le rseau SUSTRA est finance par le 5me programme cadre de lUnion Europenne - Key Action "Improving the socio-economic knowledge base" DG Recherche.

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collective des biens publics mondiaux fournir et des moyens mettre en uvre pour y parvenir. Mais cette approche a ses dtracteurs qui estiment que le bien public mondial devient ainsi une notion fourre-tout, qui mlange des concepts conomiques d'efficience et des considrations socio-politiques sur l'quit et la justice sociale, perdant ainsi sa force analytique pour ne devenir qu'un slogan accrocheur. D'autres dfendent cependant l'ide qu'une acception large des biens publics mondiaux puisse contribuer renouveler le dbat sur les formes de coopration multilatrales, l'aide publique au dveloppement, et l'quit internationale. Voyons dans quelle mesure cette notion permet de poser diffremment les questions de la gouvernance globale et d'articulation entre sphre marchande et sphre publique et comment elle peut contribuer la formulation de rponses nouvelles.

L'LARGISSEMENT DE LA NOTION DE
BIEN PUBLIC MONDIAL ET SA CONTESTATION

A partir d'une dfinition assez restrictive du bien public mondial, un certain nombre d'auteurs, repris par le PNUD, ont propos une version largie reposant sur une construction sociale des proprits d'exclusion et de rivalit. L'ide est que le caractre "public" du bien puisse tre un choix socio-politique plutt qu'une qualit inhrente du bien. On passe alors un questionnement partiellement diffrent de celui impliqu par la premire dfinition. Il ne s'agit plus pour l'Etat ou les Etats de pallier une dfaillance de march mais au contraire de construire les conditions de non exclusion et de non rivalit - non seulement entre pays mais aussi pour tous les individus de la plante. Le PNUD a trs certainement pouss dans ce sens en dveloppant ce qu'il a appel le "triangle de publicness" du bien public mondial: public dans sa consommation -tous doivent y avoir accs ; public dans la participation au processus politique qui a men l'identifier tous participent au dbat politique ; public dans la distribution des bnfices -tout le monde en profite. Cela change radicalement les termes du dbat de la coopration internationale: il ne s'agit plus de rsoudre le problme de non exclusion ou de non rivalit par exemple en instituant des droits d'usage mais au contraire de rendre "inclusif" un bien qui ne l'est pas forcment, au nom d'un "intrt gnral mondial". Quels sont ces biens ou services potentiellement candidats un tel traitement? Ont t proposs les "merit goods" (les biens potentiellement privs ou privatisables mais que les citoyens ne sont pas forcment prts acqurir sur un march car ils ne peroivent pas directement l'intrt qu'ils peuvent reprsenter pour eux - c'est le cas de la culture ou de l'ducation) et les biens et services essentiels qui relvent des droits fondamentaux proposs par les Nations Unies (accs l'eau, accs l'ducation primaire, accs aux soins de base, etc.) 8.

LA FORMULATION ET L'ARTICULATION DES PREFERENCES

COLLECTIVES

La fourniture des biens publics mondiaux ne pouvant se faire sans coordination ni coopration internationale, il est ncessaire de pouvoir identifier sur quelles priorits doivent porter les efforts collectifs en termes de financement, de changement d'orientation technologique ou de redistribution. Faut-il pour cela faire confiance au dispositif existant des arnes inter-tatiques de ngociations internationales tout en amnageant les institutions pour les rendre plus dmocratiques, plus transparentes, et plus ouvertes la participation des acteurs non tatiques? Cela peut-il suffire pour que s'exprime la diversit des prfrences et pour qu'un consensus se dgage sur la hirarchie des biens publics mondiaux? L'exprience du Sommet mondial du dveloppement durable Johannesburg dmontre que les accords obtenus dans l'enceinte officielle des ngociations ne sont bien souvent que le reflet du "plus petit dnominateur commun" des parties prenantes et restent fortement marqus par la suspicion mutuelle, les asymtries de pouvoir, la poursuite des intrts nationaux et l'hgmonie de la justification conomique. Mais faut-il ncessairement agrger les prfrences pour crer un consensus minimal et forcment insatisfaisant, ou bien peut-on mettre en place des processus plus

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dcentraliss qui respecteraient mieux les diversits des prfrences locales? Comment imaginer un cadre de coopration et de coordination global qui permette de rpondre aux besoins de scurit alimentaire exprims par une population sans compromettre la demande de prservation de la biodiversit faite par une autre ? Les initiatives de types II dveloppes Johannesburg ouvrent une nouvelle forme daction alliant ONG, collectivits locales, partenaires publics et entreprises prives. Elles indiquent qu'il existe dans cette direction un potentiel novateur pour l'laboration de projets conomiques participant la production de biens publics mondiaux. Elles rvlent la possibilit de nouvelles formes de coopration qui sont moins directement dpendantes de l'intermdiaire des Etats. Ce constat amne donc reconsidrer les conditions de production des biens publics mondiaux. L'autre solution est la production dcentralise du bien public mondial, souvent par la mise en place artificialise de droits d'usage qui peuvent ensuite tre vendus, achets ou changs de faon recrer un march et les incitations qui y sont associes: la production du bien public mondial est alors dlgue aux agents privs. C'est le cas des quotas de pche transfrables pour la prservation des ressources halieutiques ou des permis dmission dans le cas de la convention sur le changement climatique. Cela permet une meilleure subsidiarit dans les choix que chaque pays peut faire pour inciter ses acteurs privs atteindre les objectifs fixs et donc, on peut l'esprer, un meilleur respect des prfrences locales. De fait, chaque bien public mondial exige que soit recherche la combinaison optimale entre des solutions centralises et dcentralises : ainsi, si l'accs aux soins essentiels est reconnu comme un bien public mondial, alors certes la cration d'un fonds mondial pour la sant, qui financerait la recherche sur les maladies orphelines et qui grerait les campagnes de vaccination, devrait tre envisage. Mais les solutions s'orientent aussi aujourd'hui vers un meilleur partenariat avec le secteur priv des industries pharmaceutiques par le biais d'une rforme de la structuration des marchs et des droits de proprit intellectuelle. Elles exigent donc que certaines rgles existantes du commerce mondial puissent tre rengocies et amnages.

LA FOURNITURE DES BIENS PUBLICS MONDIAUX: QUELS MECANISMES?

Dans la rflexion sur les modes de production des biens publics mondiaux, les deux principales proccupations concernent les dcisions sur le partage des efforts consentir et le contrle des passagers clandestins - ceux qui profitent de l'action collective sans vouloir en supporter les cots. La premire solution est la production centralise l'chelle internationale, contrle donc par une institution supra-nationale qui a un pouvoir lgitime pour s'assurer que les rgles choisies collectivement sont respectes. Ce choix a des limites videntes: comment confrer une autorit relle cette institution lorsqu'il n'existe pas de consensus fort sur le bien public mondial qu'elle est cense produire? Les solutions peuvent-elles venir d'un renforcement du droit international ou de la mise sa disposition de moyens conomiques de rtorsion? Comment financer l'action de cette institution? Est-elle la merci des contributions des Etats ou doit-on mettre au point un systme de taxation international direct ? Quel systme de reprsentation tatique mettre en place pour viter la prise de contrle de cette institution par un ou quelques Etats ?

LES BIENS PUBLICS MONDIAUX ET LA GOUVERNANCE GLOBALE - QUEL ROLE POUR L'EUROPE?
Le dbat sur l'identification des biens publics mondiaux et sur leurs modes de production a permis de renouveler les questionnements sur : (1) larticulation des prfrences collectives, lquit et la dmocratie internationale. Il remet en lumire la ncessit de mieux tudier lintgration de certaines formes de subsidiarit dans la construction des valeurs et des normes collectives. (2) la place des acteurs non tatiques dans la ngociation et la coopration internationale. (3) limportance croissante des solutions de partenariat public-priv qui exigent un amnagement des rgles de rgulation du commerce.

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Ces trois thmatiques sont au cur du dbat sur commerce et dveloppement durable puisquelles touchent la faon dont sont construits et lgitims les rgimes de gouvernance et sur la faon dont ils sarticulent. La notion de bien public mondial, si elle russit simposer comme une valeur commune, devrait contribuer repenser la gouvernance globale non plus comme la gestion des rapports de force entre des rgimes potentiellement concurrents mais comme la dfinition d'un systme intgr et complmentaire. Quel rle peut jouer l'Europe dans la redfinition de la gouvernance globale? LUnion Europenne a su se construire au cours des quatre dernires dcades en surmontant la difficult de larticulation de prfrences nationales souvent divergentes. Elle reprsente de ce point de vue un vritable laboratoire institutionnel dans lequel se sont progressivement affines, dans les institutions et dans lapplication concrte des dcisions, les notions de subsidiarit, de superstructure politique et de gestion transversale des problmes. La politique europenne de lenvironnement reflte bien ltat du dbat sur ces questions. De plus, lEurope a engag une rflexion sur la re-rgulation de ses marchs intrieurs de faon mieux intgrer les exigences du dveloppement durable. Cest sur ce terrain quelle pourrait exercer un leadership plus fort : par la construction daccords de libre-change qui saccompagneraient de la production partage de biens publics, par sa volont dtre plus prsente dans les dbats ports par les institutions financires internationales, par la dmonstration de sa bonne volont imposer chez elle ce quelle prne chez les autres.
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Banque mondiale (2001) Effective use of development finance for international public goods. In Global development finance 2001. Washington, D.C., Chapitre V, pp. 109-135. Voir notamment Severino J.M. (2001) Rformer laide au dveloppement au XXIe sicle. Critique internationale, n10, janvier, pp. 75-99. ; Tubiana L. et Severino J.M. (2002) Biens publics globaux, gouvernance et aide publique au dveloppement. In Jacquet P., Pisani Ferry J. et Tubiana L. Gouvernance Mondiale. La Documentation Franaise, Les Rapports du CAE, n37, pp. 349-373.
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La notion de non-exclusion est souvent dfinie comme le fait qu'il est impossible ou techniquement trs coteux d'interdire l'accs de ce bien ou service ceux qui souhaitent en profiter: c'est le cas des routes ou de l'clairage public. Il est donc difficile de leur en faire payer le prix. Mais dans de nombreux cas, la non exclusion peut aussi signifier que le citoyen n'a pas le choix: les bnfices du bien public s'imposent lui, qu'il soit demandeur ou non. Ainsi l'radication d'une maladie infectieuse ou l'amlioration de la qualit atmosphrique bnficie tous. Mais de la mme manire, la production d'un "mal public" peut nuire tous. La proprit d'exclusion ou de non exclusion peut voluer avec le progrs technique: dsormais, on sait coder les images hertziennes pour pouvoir rserver la vision de certaines chanes de tlvision aux abonns. La notion de non-rivalit est associe au fait que la consommation du bien public par un agent n'empche pas la consommation de ce mme bien par d'autres agents. On dit que le bien est "indivisible" ou qu'il n'est pas dtruit par la consommation. Ainsi une mission de radio peut tre coute par une infinit d'auditeurs. Dans certains cas, des effets dits de "congestion d'usage" peuvent altrer la proprit de non rivalit: c'est le cas d'une route surcharge ou d'une plage bonde. Lorsqu'une des proprits -de non exclusion ou de non rivalit- n'est pas entirement prsente, on parle d'un bien public impur. C'est la branche "conomie publique" qui cherche fournir des rponses ces questions. La contribution historique initiale est Samuelson P. (1954), The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, 36:4, 387-9 Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, adopt et ouvert la signature, la ratification et l'adhsion par l'Assemble gnrale dans sa rsolution 2200 A (XXI) du 16 dcembre 1966, et entr en vigueur le 3 Janvier 1976.

Notons que l'quivalent anglais est "global public goods". Les traductions franaises sont diverses: "biens publics internationaux", "biens publics globaux" ou "biens publics mondiaux". Nous avons retenu cette dernire qui est la traduction recommande par le PNUD. Kaul I., Grunberg I., et Stern M.A. (1999) Global public goods : International cooperation in the 21st century. New York, Oxford University Press, 546 p. La parution du 2me ouvrage intitule "l'offre de biens publics mondiaux" est prvue avant la fin de l'anne 2002. Plus d'informations, sur: http://www.undp.org/globalpublicgoods/TheBook/
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Sophie Thoyer
POUR PLUS DINFORMATIONS Sophie Thoyer Email : thoyer@ensam.inra.fr

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