Informe de Actividad de la Task Force de INTOSAI para la gestin y fiscalizacin de las ayudas para desastres

Presentado en el XIX INCOSAI 2007, celebrado en Ciudad de Mxico, Mxico, del 5 al 10 de noviembre de 2007.

Introduccin

Los ltimos desastres naturales como el tsunami del Ocano ndico del 26 de diciembre de 2004 y los desastres naturales en Indonesia, Pakistn, Filipinas, Estados Unidos, Nicaragua, Per y frica Oriental y Central (2005-2007) han dejado constancia de que estas calamidades plantean problemas especficos, que requieren diferentes medidas de ayuda. La ayuda de emergencia, la ayuda humanitaria, la rehabilitacin y la reconstruccin se complementan con el desarrollo de capacidades en las reas de lucha contra la corrupcin, buena administracin, control y transparencia financiera. Tambin existe la necesidad de coordinar exhaustivamente a los diferentes participantes. INTOSAI como organizacin autnoma, independiente y no poltica puede contribuir a mejorar la gestin del gasto de las ayudas para desastres y fomentar la transparencia mediante su experiencia colectiva. En la 54 reunin del Consejo de Administracin de INTOSAI, celebrada en Viena en noviembre de 2005, se decidi crear una Task Force para la Gestin y Fiscalizacin de las Ayudas para Desastres, presidido por la Entidad Fiscalizadora Superior de los Pases Bajos, y con el BPK de Indonesia y el BAI de Corea como vicepresidentes. Este documento presenta las actividades y resultados de la Task Force hasta la fecha y establece el contexto para el Plan de Trabajo propuesto para el periodo 2007 a 2010.

Misin y estrategia general

La Task Force no ha sido creada para realizar auditoras directamente. El objetivo de la Task Force es promocionar el intercambio de informacin para identificar un seguimiento de control mundial y preparar el terreno para una coordinacin coherente y eficaz de la fiscalizacin. Su misin es mejorar la transparencia de los flujos de fondos de donantes a destinatarios e identificar la funcin de las organizaciones internacionales (multinacionales, ONG) en este sentido. A partir de las lecciones aprendidas, y hasta la celebracin del XX INCOSAI en Sudfrica, se encargar de desarrollar las mejores prcticas para Entidades Fiscalizadoras

Superiores (EFS), gobiernos nacionales, instituciones internacionales y ONG para mejorar la gestin de las ayudas para desastres. La Task Force est vinculada al objetivo estratgico 3 Compartir conocimientos y servicios de conocimientos del Plan Estratgico de INTOSAI para 2005-2010. El coordinador de los objetivos para la Task Force es la EFS de la India. En la propuesta final para la creacin de la Task Force, el Consejo de Administracin acord los siguientes paquetes de trabajo para la Task Force: 1. 2. Marco para la coordinacin de las campaas de fiscalizacin y las normas de gestin; Foro de Comunicacin en Internet para el intercambio de informacin sobre la planificacin, la coordinacin, el control y la fiscalizacin de las ayudas para desastres; 3. 4. Formulacin de las directrices para las Entidades Fiscalizadoras Superiores sobre el control de las ayudas para desastres; Formulacin de las mejores prcticas y recomendaciones para mejorar la transparencia y gestin de las ayudas para desastres orientadas a todos los interesados. La puesta en marcha de los cuatro paquetes de trabajo se ha dividido en dos fases: 1 fase (2005-2007): Paquetes de Trabajo 1 y 2, creacin de un seguimiento de control de las ayudas para tsunamis. 2 fase II (2007-2010): Paquetes de Trabajo 3 y 4, creacin de un posible seguimiento de control antes de que se produzca un desastre natural. En el Anexo I se ofrece un resumen de las instrucciones dadas a la Task Force por el Consejo de Administracin de INTOSAI.

3 3.1

Actividades y resultados de la 1 fase Seguimiento de control mundial para los flujos de ayuda para tsunamis

La catstrofe del tsunami tuvo unas repercusiones sin precedentes en muchos sentidos, incluida la prdida de vidas y los daos personales y materiales. Segn el Informe de Sntesis de la Coalicin de Evaluacin del Tsunami, el desastre dio lugar a: la mayor respuesta internacional ante un desastre natural; la mayor respuesta del sector privado, pero no la mayor del sector pblico; la participacin del mayor nmero de donantes (pblicos y privados); la participacin del mayor nmero de autoridades ejecutivas;

la ayuda de mayor cuanta por persona afectada; la respuesta econmica ms rpida ante un desastre natural; un aumento de la importancia de la funcin de las agencias no gubernamentales; una recaudacin sin precedentes sin destino fijo para la campaa de recaudacin de fondos de la ONU.

La complejidad del sector de la ayuda humanitaria combinada con la del propio desastre del tsunami, como ya se ha mencionado, condujo a enormes retos en lo referente a la gestin y la transparencia de los flujos de ayudas para el tsunami. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores consideran la mejora de la gestin y la transparencia de la administracin como su misin principal y como la clave para garantizar la regularidad, eficiencia y eficacia del gasto de los fondos pblicos. Para establecer un seguimiento de control mundial de las ayudas para tsunamis, se necesitan datos sobre los interesados pertinentes, el flujo de ayudas, la gestin y la fiscalizacin correspondientes y el mandato de las EFS. La Task Force llev a cabo las siguientes actividades para reunir estos datos: 1. 2. 3. 4. Una revisin de la informacin de gestin de las ayudas para tsunamis por parte de los interesados pertinentes; Una revisin de informacin sobre el tsunami en bases de datos de coordinacin de ayudas; El desarrollo de una aplicacin a travs de Internet para registrar y analizar las ayudas para tsunamis a partir de la informacin de gestin disponible; El desarrollo de un grfico de flujos de ayuda modelo para tsunamis, en el que se puedan visualizar datos sobre las relaciones de los interesados, el flujo de ayuda desde el origen hasta el destinatario y el mandato de las EFS (si desea consultar ejemplos, visite la pgina web de la Task Force: www.intosai-tsunami.org); 5. 6. 7. 8. Una revisin de los acuerdos de gestin y fiscalizacin existentes; Una revisin de los informes de auditora, las evaluaciones y los estudios relacionados con las ayudas para tsunamis; Un estudio sobre la gestin de los desastres realizado en nombre de la Task Force por el Instituto de Estudios Sociales de La Haya, Pases Bajos; Numerosas consultas nacionales e internacionales de interesados a gobiernos, ONG, universidades, auditores del sector privado, la ONU e Instituciones Financieras Internacionales. Recopilacin de datos y pruebas El punto de partida para un seguimiento de control mundial son los datos. Para reunir estos datos de manera uniforme, la Task Force decidi adoptar un enfoque desarrollado por las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Austria, Indonesia y los Pases Bajos. PricewaterhouseCoopers prest asistencia tcnica

gratuita desde los Pases Bajos. Este enfoque incluye un grfico de flujos de ayuda modelo, que ha permitido a los miembros de la Task Force estudiar la recaudacin de fondos, los interesados pertinentes, los flujos de ayudas para el tsunami a travs de entidades gubernamentales y no gubernamentales, y los acuerdos de gestin y fiscalizacin correspondientes a escala nacional e internacional. La Task Force ha revisado la informacin de gestin de las memorias y cuentas anuales, as como los datos disponibles en las bases de datos de coordinacin de ayudas como la Oficina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios (OCAH) de las Naciones Unidas y las Bases de Datos para Asistencia al Desarrollo (DAD, siglas en ingls) de los pases afectados por el tsunami. Por otra parte, se ha desarrollado una herramienta electrnica de registro y anlisis de datos con fondos de la Agencia de Desarrollo Austriaca, que los miembros de la Task Force han utilizado para recopilar y analizar datos a escala nacional y compararlos por pases. La EFS de los Pases Bajos ha utilizado esta herramienta para realizar un estudio detallado acerca de los flujos de ayuda para tsunamis de este pas. El estudio, que ha sido posible gracias a la herramienta electrnica de registro y anlisis de datos, ha desvelado la falta de transparencia y gestin en los flujos de ayudas para tsunamis de los Pases Bajos. Los resultados de este anlisis y los de otros miembros de la Task Force dieron lugar a lecciones especficas para los distintos canales de ayudas para desastres. Los grficos de flujos de ayuda se compilaron con datos a menudo incompletos y no del todo fiables, pero en todo caso, estos grficos y el anlisis cuantitativo a travs de la herramienta de datos ayudaron a los miembros de la Task Force a conocer y comprender mejor las similitudes y diferencias entre los flujos de ayuda en diversos pases. Los resultados de la recopilacin y el anlisis de datos se pueden consultar en el Informe de lecciones aprendidas de la Task Force que est publicado en el sitio web de la Task Force: www.intosai-tsunami.org. Los miembros de la Task Force tambin revisaron los acuerdos de gestin y fiscalizacin existentes entre los interesados pertinentes, centrndose especialmente en los acuerdos formulados por nuestras entidades fiscalizadas (pblicas), as como en los informes de auditora ms relevantes y otros documentos que evalan las ayudas para tsunamis. Las actividades de los miembros dieron lugar a varios informes nacionales que se pueden consultar en el sitio web de la Task Force. Los informes nacionales constituyen una fuente de pruebas slidas para el Informe de lecciones aprendidas de la Task Force.

Cooperacin y consulta La Task Force tambin ha buscado activamente asesoramiento externo para el desarrollo de su funcin. Un ejemplo es la participacin del Instituto de Estudios Sociales de La Haya. Alumnos de dicho Instituto han analizado las Bases de Datos para la Asistencia al Desarrollo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y han estudiado los problemas de gestin relacionados con el terremoto de Gujarat y el huracn Katrina. Los resultados se pueden consultar en el sitio web de la Task Force: www.intosai-tsunami.org. Adems, la Task Force ha consultado a interesados del sector pblico y privado involucrados en el rea de la ayuda humanitaria. Entre ellos se encuentran ministerios, organismos pblicos, ONG y sus organizaciones centrales, empresas de contabilidad y colegios de contables (IFAC), grupos de la sociedad civil, organismos de certificacin para entidades de recaudacin de fondos, instituciones multilaterales e intergubernamentales como el Banco Mundial, la OCDE CAD y, por ltimo pero no menos importante, las Naciones Unidas. Dos miembros de la Task Force tambin han organizado reuniones de consulta con los interesados en su propio pas. El 28 de septiembre de 2006 se organiz la primera reunin de este tipo en los Pases Bajos con participantes de empresas de contabilidad, el Colegio de Contables, el Ministerio de Asuntos Exteriores, la Asociacin de Municipalidades Holandesa, algunas ONG, el Organismo de Certificacin para entidades de recaudacin de fondos y organizaciones que representan los intereses de donantes del sector privado. En Indonesia, se organiz una reunin similar el 3 de octubre de 2006, con contables del sector privado que participaron en la fiscalizacin de los fondos recaudados para el tsunami de Aceh. Adems, se celebr una reunin en octubre de 2006, facilitada por la agencia coordinadora para paliar los efectos del tsunami en Indonesia, el BBR, con participantes de ONG de Aceh para fomentar y controlar la gestin en el sector de las ONG. La Task Force tambin se ha estado esforzando por lograr una colaboracin activa en las iniciativas y actividades desarrolladas en la comunidad de las EFS, como la Task Force para la Fiscalizacin de Instituciones Internacionales y el WGEA de EUROSAI (Subgrupo especial para la auditora de las consecuencias de los desastres naturales y provocados por el hombre y la eliminacin de los recursos radioactivos). Varios de los miembros de la Task Force no slo son miembros del Comit Consultivo para la auditora de tsunamis de la EFS de Indonesia (BPK), sino tambin forman parte del grupo de Armonizacin de Prcticas de Fiscalizacin en el Extranjero (HOAP) de las EFS. Adems, las EFS han actuado como auditores externos de las Naciones Unidas para crear contactos.

Lecciones aprendidas La Task Force ha extrado las siguientes conclusiones de la creacin de un seguimiento de control mundial para tsunamis: Transparencia de las ayudas para tsunamis: No hay un resumen general de los interesados pertinentes ni de la ayuda gestionada por ellos; No hay informacin fiable ni completa de los flujos de ayuda en las bases de datos de coordinacin de ayuda disponibles; Se ha producido una prdida de identidad de gran parte de las ayudas (la ayuda es pblica o privada?); Existe una falta de normalizacin en las definiciones (por ejemplo, gastos administrativos), as como en las normas de presentacin de informes y contabilidad; Es extremadamente difcil llevar un seguimiento de las ayudas desde el origen hasta el destino, debido a la falta de informacin (por ejemplo, sobre la finalidad, el destino, los proyectos, el importe y el sector). Gestin de las ayudas para tsunamis: Hay una gran diversidad de acuerdos de gestin; Hay una falta de gestin del rendimiento; Las ayudas en especie no constan en la informacin de gestin disponible.

Fiscalizacin de las ayudas para tsunamis: Se han dado garantas sobre una parte del gasto de las ayudas, pero no sobre la totalidad de la cadena de entrega de las ayudas; Las auditoras se han duplicado; Normalmente no se han dado a conocer los resultados de las auditoras.

El hecho de establecer un seguimiento de control mundial ha permitido aprender lecciones acerca de la gestin, transparencia y fiscalizacin de las ayudas para tsunamis. La Task Force tambin ha formulado lecciones para la funcin y posicin de las EFS e INTOSAI en la fiscalizacin de las ayudas para desastres. La preparacin para desastres debera incluir una nica estructura de informacin de modo que: Las ayudas se organicen a escala internacional; La entrega de las ayudas se coordine y se controle a escala local; Las ayudas puedan justificarse ante todos los interesados pertinentes desde el donante hasta el beneficiario final; Las ayudas se puedan evaluar y fiscalizar de la forma ms eficiente y eficaz para conocer y satisfacer mejor las necesidades de las vctimas.

Los esfuerzos de la Task Force por establecer un seguimiento de control de las ayudas para tsunamis han de hacer frente a la carencia de una nica estructura de informacin internacionalmente aceptada y utilizada (estructura de informacin nica) y de un marco internacional para realizar fiscalizaciones eficientes y eficaces. Gracias a los esfuerzos individuales de las EFS y, lo que es ms importante, gracias a su condicin de organismo colectivo, INTOSAI est en posicin de cubrir los vacos existentes en materia de informacin y supervisin. Estructura de informacin nica Los donantes y los destinatarios tienen confianza, pero quieren garantas de que se hace un buen uso de las ayudas entregadas en trminos de regularidad, eficiencia y eficacia. Por ello, se precisa informacin sobre la planificacin de los proyectos de ayudas, cmo se gastan dichas ayudas, la implantacin de los proyectos y los resultados que se obtienen. Esta informacin debera basarse en una estructura informativa, un seguimiento de control que haga posible controlar las ayudas desde el origen hasta el destino y recopilar los resultados de las ayudas entregadas. La Task Force ha estudiado los flujos de ayudas para tsunamis y, al igual que la Coalicin de Evaluacin del Tsunami y la Junta de Auditores de la ONU, ha llegado a la conclusin de que dicha estructura informativa es necesaria. Por lo tanto, faltan transparencia y mtodos de gestin para seguir las ayudas desde el origen hasta el destino. La informacin disponible no est completa ni actualizada, ni es lo suficientemente fiable para utilizarla en la planificacin, el control y la fiscalizacin de las ayudas. La Task Force ha estudiado varias memorias y cuentas anuales, as como bases de datos. Todas estas fuentes de informacin estn al servicio de diferentes objetivos, y por lo tanto, no pueden emplearse como base para un seguimiento de control internacional de las ayudas para desastres. La Task Force reconoce los retos que presenta la creacin de una estructura de informacin nica para el sector de la ayuda humanitaria. Actualmente, las organizaciones que participan en dicho sector tienen que rendir cuentas ante diversos interesados con diferentes necesidades informativas acerca de la gestin, y adems, tienen que proporcionar cierto nivel de seguridad en su gestin (por ejemplo, la opinin incondicional de un auditor externo). Sin embargo, la falta de una estructura de informacin nica tambin ha sido percibida por entidades pblicas de los pases receptores. El hecho de disponer de una estructura de informacin reducir la carga administrativa sobre los destinatarios cuya capacidad de gestin probablemente ya se haya visto afectada por el desastre. Adems, una estructura de informacin nica ofrecer mayor transparencia a la planificacin, el control y la fiscalizacin de las ayudas

para desastres. Una estructura de informacin nica tambin debera estar basada en definiciones normalizadas para mejorar la transparencia y hacer posible un seguimiento de control y una medicin del rendimiento. Qu debera incluir esta estructura de informacin nica? Nuestras sugerencias: los importes entregados a cada pas identificados por desastre; el origen (por ejemplo, un donante) de los fondos, el destinatario (por ejemplo, la siguiente organizacin en la cadena) e informacin geogrfica sobre la localizacin de proyectos especficos (preferentemente con coordenadas geogrficas); las cantidades entregadas a cada destinatario; la finalidad de la ayuda entregada a cada beneficiario (si tiene un destino especfico); los objetivos que hay que conseguir; indicadores de rendimiento para controlar el cumplimiento de estos objetivos; fiabilidad de la informacin (se ha verificado? se ha fiscalizado?).

Los elementos imprescindibles para lograr una estructura de informacin nica son la buena disposicin de los participantes para compartir informacin y el desarrollo de definiciones comunes para compartir informacin de manera que resulte til. Actualmente, la difusin de la informacin slo puede asegurarse mediante relaciones jerrquicas entre donantes y ejecutores (con contratos, memorandos de entendimiento, etc.). Esto puede calificarse como gestin ascendente. El reto est en compartir la informacin con organizaciones internacionales, compaeros (gestin lateral), entidades pblicas de los pases receptores, beneficiarios finales (gestin descendente) y el pblico en general que proporcion la ayuda mediante aportaciones directas o impuestos. La informacin que se comparte resulta ms til si se utiliza un idioma comn para definir las cantidades gastadas, la finalidad y los indicadores de rendimiento empleados para controlar el cumplimiento de los objetivos. La Task Force piensa que una estructura de informacin nica: reduce las cargas administrativas y, por lo tanto, los gastos a los pases receptores; mejora la transparencia y, por lo tanto, reduce el riesgo de derroche y competencia malsana; permite una mejor coordinacin y cooperacin en los pases receptores; ofrece la posibilidad de evaluar el rendimiento y aprender lecciones.

Eficiencia y eficacia de las auditoras Una vez se dispone de una nica estructura de informacin, las posibilidades de realizar auditoras efectivas y eficaces aumentan. Tambin ser posible una mayor armonizacin de los acuerdos de gestin entre donantes y ejecutores. Si existen diferentes acuerdos de gestin de aplicacin para cada relacin donante-

ejecutor, slo se podrn dar garantas por cada uno de esos acuerdos, de modo que los donantes individuales o los receptores no podrn disponer de una perspectiva global sobre cmo se estn distribuyendo las ayudas y ayudando a las personas necesitadas. Si se analiza la informacin de una nica estructura de informacin de aceptacin generalizada, se podrn volver a emplear los resultados en otras auditoras sin que sea necesario volver a analizar la informacin. Esto reduce la carga administrativa de las auditoras, hace mejor uso de una capacidad escasa y costosa e incluso evita un tsunami de auditores! El grupo existente de EFS el grupo de Armonizacin de Prcticas de Fiscalizacin en el Extranjero (HOAP) ha estado trabajando durante varios aos en la armonizacin de los acuerdos de fiscalizacin en el mbito del desarrollo de las ayudas, y en particular el apoyo presupuestario. En lo referente a las ayudas para desastres, la Task Force ha encontrado varios acuerdos de gestin y recomienda que los interesados pertinentes adapten sus acuerdos de gestin para fomentar la eficacia en las auditoras y reducir la carga administrativa de las entidades fiscalizadas. Eso podra llevarse a cabo mediante un proceso paso a paso en el que organizaciones multilaterales, miembros de la OCDE CAD, etc. adapten primero los acuerdos en su propia comunidad y, a continuacin, desarrollen una estructura de informacin nica de aceptacin generalizada. Funcin y posicin de las EFS en la fiscalizacin de las ayudas para desastres Debido a los problemas en la gestin y transparencia de los flujos de ayuda para desastres, no suele estar claro qu organizacin debe rendir cuentas a quin y de qu. La identidad de los fondos para tsunamis es poco clara e incluso a veces inexistente debido a la mezcla de fondos pblicos y privados, y a la separacin de los fondos acumulados. Esto dificulta el panorama de los flujos de ayuda y hace menos claras las responsabilidades de gestin y fiscalizacin. Asimismo, la ausencia de una pista de auditora para ayudas en caso de desastres dificulta las auditoras de ayudas para desastres, debido a la carencia de un estructura de informacin nica y de un marco internacional para realizar fiscalizaciones eficaces y eficientes para ayudas en caso de desastres. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que hacer frente a estas dificultades garantizando la regularidad, eficiencia y eficacia de las ayudas para desastres llevando a cabo auditoras sobre gastos pblicos. Las EFS slo realizan auditoras de una parte de las ayudas para desastres (las EFS no tienen instrucciones para fiscalizar organizaciones de ayuda privadas, a excepcin de la EFS de Francia).

Por lo tanto, los miembros de la Task Force han investigado y desarrollado maneras de cooperacin, intercambio de informacin y adopcin de herramientas y tcnicas que permiten conocer mejor los flujos de ayuda internacionales y preparar el terreno para un marco internacional para la realizacin de auditoras para ayudas para desastres. En el caso de la fiscalizacin de las ayudas para tsunamis, las EFS de los pases donantes y destinatarios trabajaron juntas realizando auditoras conjuntas, compartiendo experiencias y conocimientos, y empleando resultados de otras auditoras. La Task Force cree que la cooperacin y el intercambio estructurales de conocimientos entre las EFS secundaran una fiscalizacin ms eficaz y eficiente. Esta cooperacin y difusin de informacin y experiencia tambin debera llevarse a cabo con auditores de entidades pblicas diferentes al gobierno central (por ejemplo, auditores del gobierno local) y auditores del sector privado. Slo entonces, las EFS estarn a la altura de sus mandatos y satisfarn las expectativas pblicas acerca de su funcin de proporcionar seguridad. El hecho de que las EFS y otros interesados compartan conocimientos y resultados de auditoras dar lugar a una mejor introspeccin, lo que probablemente evitar la repeticin innecesaria de auditoras y disminuir la fiscalizacin en reas de mayor valor aadido. La Task Force ha propuesto a las EFS de los pases donantes y destinatarios una plataforma para cooperar y compartir informacin. La Task Force considera importante que en la 2 fase se siga ofreciendo una plataforma, no slo para las ayudas para tsunamis sino tambin para las ayudas dirigidas a desastres en general. Adems, la Task Force ha desempeando las funciones de una plataforma de INTOSAI para otros interesados involucrados en la ayuda humanitaria. La Task Force reconoce la importancia de esta tarea y sugiere mantener y desarrollar esta plataforma en la 2 fase. Los miembros de la Task Force tambin han investigado y desarrollado herramientas y tcnicas para su uso en el control de las ayudas para desastres. Entre ellas, se encuentran un grfico de flujos de ayuda modelo, una herramienta de anlisis y registro electrnico de datos, Sistemas de Informacin Geogrfica y tcnicas de Sensores Remotos (vase prrafo 3.2). Adems, los miembros de la Task Force han ido ms all de sus lmites habituales y han estudiado activamente a interesados relativamente nuevos y se han dirigido a ellos. Esto ha dado lugar a un conocimiento ms profundo del sector de la ayuda humanitaria y, por lo tanto, al contexto en el que trabajan nuestras entidades fiscalizadas.

10

Por ltimo, la fiscalizacin tambin debera considerarse como una herramienta de aprendizaje para los responsables de la creacin y aplicacin de las polticas. Por eso, la Task Force quiere ofrecer su capacidad, conocimientos y pericia para apoyar las iniciativas de diversos grupos de interesados con el fin de mejorar la transparencia y la gestin de la ayuda humanitaria. Entre dichos grupos se incluyen la ONU como ente nico, la Declaracin de Pars y varios cdigos de conducta y normas que se han creado para repartir ayuda humanitaria. La Task Force cree que este apoyo ser una muestra de la importancia que concedemos a los interesados pertinentes. Adems, considera que al formar parte de INTOSAI cuenta con una posicin exclusiva para hacerlo. Por lo tanto, la Task Force sugiere que el Congreso de INTOSAI cree un Grupo de Trabajo como sucesor de la Task Force con el objetivo de seguir promoviendo y apoyando la mejora de la transparencia y la gestin de las ayudas para desastres. 3.2 Enfoque geogrfico de los flujos de ayuda para desastres

La Task Force sostiene firmemente que ante desastres naturales, la informacin geogrfica es vital para planificar, presupuestar, coordinar y controlar las ayudas humanitarias. La informacin geogrfica es informacin que incluye referencias a la ubicacin (por ejemplo, cdigos postales o coordenadas de longitud y latitud). Otro aspecto importante de la informacin geogrfica es la informacin derivada de la observacin de la Tierra o del empleo de sensores remotos montados en satlites y aviones. En el desastre del tsunami, esto se aplic para evaluar los daos y las necesidades. La Task Force es consciente del valor aadido de la informacin geogrfica para la gestin y transparencia. Permite realizar un seguimiento de los flujos de ayuda desde su origen hasta su destino y puede desempear una funcin vital a la hora de planificar y coordinar las ayudas. La informacin geogrfica forma parte de la informacin de gestin disponible y, adems, proporciona una fiscalizacin ms eficaz y efectiva del empleo de las ayudas. En el periodo 2005-2006, la Task Force estudi la posibilidad de emplear los Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG) y las tcnicas de Sensores Remotos (imgenes por satlites, datos aerotransportados, etc.) para la planificacin, control y auditora de las ayudas para desastres. Las conclusiones de la Task Force fueron positivas y se basaron en ejemplos de la Comisin Europea sobre el control y verificacin de la regularidad de las subvenciones agrcolas), la Accountability Office del Gobierno de Estados Unidos (varias auditoras en las

11

que se utilizaron SIG) y entrevistas y documentos de diversas agencias humanitarias (por ejemplo, el Programa Mundial des Alimentos). Por lo tanto, la Task Force decidi realizar un estudio piloto acerca del valor aadido de los Sistemas de Informacin y los Sensores Remotos montados en satlites en la fiscalizacin de las ayudas para desastres. El objetivo de este estudio piloto ha sido responder a la siguiente pregunta: De qu manera y en qu condiciones podemos utilizar la informacin geogrfica para fiscalizar la ayuda para desastres y garantizar la regularidad, eficiencia y eficacia de la misma? La Task Force design un equipo para realizar un estudio piloto integrado por las EFS de Indonesia, Corea, los Pases Bajos y Estados Unidos y llev a cabo las siguientes actividades: Reunin de ejemplos de valor aadido de los SIG y los sensores remotos para la planificacin, la coordinacin, el control y la fiscalizacin de las ayudas para desastres; Realizacin de un estudio piloto sobre el empleo de los SIG y los sensores remotos en la fiscalizacin de las ayudas para tsunamis en Aceh, Indonesia; Diseo de un estudio piloto realizado por la EFS de Indonesa en el que se han empleado SIG y sensores remotos; Encargo de un estudio por parte del Instituto Internacional para las Ciencias de la Geoinformacin y Observacin de la Tierra (ITC) acerca de las posibilidades e imposibilidades metodolgicas del empleo de los SIG y los sensores remotos en la fiscalizacin, incluyendo una anlisis de costesbeneficios; Desarrollo de materiales formativos para un curso bsico sobre los SIG y los SR, adems de formacin especfica para el empleo de los SIG/SR en la fiscalizacin; Desarrollo de metodologas y directivas acerca del uso de los SIG/SR en la fiscalizacin; Preparacin del terreno para establecer un centro de conocimiento para los SIG y la Fiscalizacin; Desarrollo de una red de interesados pertinentes, que incluya a autoridades ejecutivas que empleen SIG y sensores remotos. La Task Force ha creado una red activa de expertos en SIG y sensores remotos formada por: La Task Force (EFS de Indonesia, Corea, los Pases Bajos y Estados Unidos); La Agencia de Rehabilitacin y Reconstruccin para las Regiones y Comunidades de Aceh y Nias (BRR); El Instituto de Investigacin Aeroespacial Coreano;

12

El Instituto de Programas Aeroespaciales de los Pases Bajos (NIVR); La Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para la Recuperacin para Aceh y Nias (UNORC); El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas; La Oficina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH); El Instituto Internacional para las Ciencias de la Geoinformacin y Observacin de la Tierra (ITC); La Oficina de Coordinacin Holandesa para el Programa de Infraestructura de Datos Espaciales de la ONU.

Los resultados de las actividades anteriores se han presentado en el Informe de lecciones aprendidas de la Task Force. La Task Force piensa que los sistemas de informacin geogrfica (SIG) y los sensores remotos posibilitan auditoras ms eficaces y eficientes. Igualmente, permiten llevar a cabo de forma ms eficaz la planificacin, la coordinacin y el control de las ayudas para desastres. La Task Force extrajo las siguientes conclusiones del estudio sobre el valor aadido de los SIG y los sensores remotos para la planificacin, coordinacin, control y fiscalizacin de las ayudas para desastres: Las bases de datos de las ayudas recogen datos limitados o no geoespaciales sobre proyectos humanitarios o actividades llevados a cabo por los donantes que a la larga dificultan la planificacin, coordinacin, control y fiscalizacin de las ayudas para desastres; Ha habido una falta de datos geoespaciales bsicos en los pases receptores afectados por el tsunami, lo que ha dificultado la planificacin, coordinacin, control y fiscalizacin de las ayudas para desastres. Las EFS ya han utilizado con xito los SIG y los sensores remotos, y muchas de nuestras entidades fiscalizadas han empleado tambin los SIG y los sensores remotos en reas de poltica medioambiental, agrcola, infraestructuras, ayuda para el desarrollo, vivienda y desarrollo urbano. Por lo tanto, la Task Force sugiere que se sigan investigando los SIG y los sensores remotos para la planificacin, coordinacin, control y fiscalizacin en la 2 fase.

13

Planes para el futuro

En el periodo entre INCOSAI 2007 e INCOSAI 2010, el Grupo de Trabajo, sucesor de la Task Force, se centrar en los Paquetes de Trabajo 3 y 4, concretamente, en el desarrollo de directrices y mejores prcticas para las EFS y para otros interesados que trabajen con ayudas para desastres. El Grupo de Trabajo tambin luchar por mejorar la gestin y la transparencia en estrecha colaboracin con los interesados pertinentes hacindose cargo de la necesidad de una estructura de informacin nica y de la falta de un marco internacional para la fiscalizacin eficiente y eficaz de las ayudas para desastres en sus respectivos grupos de interesados o comunidades. El Grupo de Trabajo se pondr en contacto de forma personalizada con varios grupos de interesados. Algunos grupos de interesados, especialmente particulares, fundaciones y organizaciones religiosas, no estn directamente vinculados a ningn mecanismo de coordinacin ni a ninguna instruccin o norma de las EFS sobre gestin y transparencia. Por consiguiente, el Grupo de Trabajo centrar su atencin en primer lugar en las entidades fiscalizadas de las EFS, instituciones multilaterales, organizaciones humanitarias como ONG, empresas de auditora e iniciativas de INTOSAI. Las propuestas para los trabajos que se realizarn se detallan en el Plan de Trabajo 2007-2010 del Grupo de Trabajo. Los resultados se presentarn en INCOSAI 2010 en Sudfrica.

Comunicacin

Adems de las obligaciones de informacin a INTOSAI y a varios donantes, la Task Force se comunica con un pblico mayor a travs de su sitio web (www.intosai-tsunami.org). La seccin de miembros de este sitio web acta como mecanismo de comunicacin interna entre los miembros de la Task Force.

Afiliacin

La Task Force no est orientada a donantes ni destinatarios, sino a la gestin. Sus objetivos van ms all de las consecuencias de los tsunamis: quiere mejorar la transparencia y gestin de las ayudas para desastres en general. Por eso, la Task Force ha invitado a las EFS de varios pases y regiones, con experiencia como donantes o destinatarios de las ayudas para desastres, a unirse a nuestra Task Force. Desde la creacin de la Task Force, hemos dado la bienvenida como miembros a 19 EFS (vase Anexo II).

14

Las reuniones de la Task Force han sido organizadas por la Oficina Nacional de Auditora de Kenia (2007) y por el Tribunal de Cuentas de los Pases Bajos (2005 y 2006), adems de una reunin celebrada en Ginebra para aprovechar los contactos con la comunidad internacional all presente.

Financiacin

Para los Paquetes de Trabajo 1 y 2, el Consejo de Administracin de INTOSAI ha autorizado al Presidente de la Task Force para que busque financiacin externa para llevar a cabo el Plan de Trabajo y cubrir los costes de secretara. Hasta la fecha, la funcin de la Task Force ha sido generosamente respaldada por: 1. 2. 3. 4. Banco Mundial: 300.000 USD para respaldar el trabajo del BPK de Indonesia en la Task Force. Agencia de Desarrollo Austriaca: 20.000 EUR para el desarrollo de la herramienta electrnica de anlisis de bases de datos. El Ministerio de Asuntos Exteriores de los Pases Bajos: 32.078 EUR para el estudio piloto SIG y Fiscalizacin. PricewaterhouseCoopers: 50 das de trabajo voluntario para el desarrollo de un seguimiento de control.

Conclusin

La Task Force ha hecho importantes avances para establecer un seguimiento de control de las ayudas para tsunamis. La Task Force ha sido capaz de actuar como un equipo prctico de las EFS dedicado a la mejora de la transparencia y la gestin de las ayudas para desastres. Esperamos continuar esforzndonos como Grupo de Trabajo de INTOSAI y seguir creando y profundizando relaciones fructferas con los interesados pertinentes.

Saskia J. Stuiveling, Presidenta del Tribunal de Cuentas de los Pases Bajos y Presidenta de la Task Force de INTOSAI para la Gestin y Fiscalizacin de las Ayudas para Desastres Octubre de 2007

15

Anexo I: Resumen de las instrucciones para la Task Force

Iniciativa para tsunamis de INTOSAI

Task Force para la gestin y control de las ayudas para desastres Bsqueda de un seguimiento de control mundial

Gobierno central Particulares Organizaciones no gubernamentales

Empresas Autoridades locales

Empresas Autoridades locales

Gobierno central Particulares Organizaciones no gubernamentales

El sector de la ayuda humanitaria est caracterizado por diversos problemas, entre ellos, la existencia de mltiples donantes y destinatarios a escala nacional e internacional, la mezcla y distribucin de distintos flujos de ayuda, y la falta de coordinacin, cooperacin y harmonizacin. Estos problemas generan (o posibilitan) una falta de gestin en sentido ascendente y descendente de los flujos de ayuda, derroche, competencia, fraude y corrupcin. Tras el tsunami del 26 de diciembre de 2004, la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI en sus siglas en ingls) se dio cuenta de que debido a los problemas mencionados anteriormente dentro del sector de las ayudas (diversidad de donantes y destinatarios, y dimensin internacional), sera difcil garantizar los principales objetivos de la ayuda para los tsunamis, es decir, que la ayuda debe ir destinada al auxilio, rehabilitacin y reconstruccin: Confianza: Regularidad: Eficiencia: Eficacia: Se ha proporcionado la ayuda prometida? Se ha empleado la ayuda en aquello a lo que iba destinada? Se ha empleado la ayuda de la manera ms eficiente? Se ha empleado la ayuda de la manera ms eficaz?

La Task Force no estar involucrada directamente en este control. La Task Force mejorar la gestin y transparencia de la ayuda para desastres en dos pasos: 1. 2. Creacin de un seguimiento de control de la ayuda para tsunamis. Creacin de un posible seguimiento de control antes de que suceda un desastre natural.

Seguimiento de control Regularidad Eficiencia Fuente de ayuda Canal de ayuda Destino de la ayuda Proyecto Informacin final Resultados Eficacia

Gestin: Informacin sobre el empleo de la ayuda, incluido cdigo geogrfico

Las lecciones aprendidas de la creacin de un seguimiento de control de las ayudas para tsunamis se irn recopilando. La Task Force emplear estas lecciones y las lecciones de otros desastres naturales, como el huracn Katrina y los terremotos de Indonesia y Pakistn, para identificar los problemas ms importantes relativos a la gestin y transparencia de los flujos de ayuda, y formular recomendaciones para mejorar ambos aspectos. Por otra parte, la Task Force emplear las lecciones aprendidas y las recomendaciones formuladas para desarrollar mejores prcticas en el control de las ayudas para desastres para los interesados pertinentes, como gobiernos nacionales, instituciones nacionales y ONG, as como directrices acerca de las ayudas para desastres para Entidades Fiscalizadoras Superiores. La Task Force presentar su informe provisional sobre el 1er paso en el XIX INCOSAI (Congreso Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores) el prximo mes de noviembre de 2007, en Mxico. Tras la aprobacin del Congreso, el Task Force continuar con el paso 2 y presentar su informe final en el XX INCOSAI en 2010 en Sudfrica.

17

18

Mejora de la gestin y transparencia de los flujos de ayuda para tsunamis Paquetes de trabajo 1 y 2: Paquetes de trabajo 3 y 4: Marco para el intercambio de Mejores prcticas y directrices informacin Estructura Estudio de un Lecciones aprendidas Directrices y Directrices y mejores para los flujos planteamiento mejores prcticas prcticas para la de ayuda para geogrfico para el control de gestin de los flujos tsunamis los flujos de ayuda de ayuda para para desastres desastres Inventario de: -Sistemas de seguimiento -Bases de datos de flujos de ayuda -Estructuras -Interesados Estudios piloto para analizar los flujos de ayuda de pases donantes y destinatarios Estructura para la planificacin, seguimiento y control de los flujos de ayuda (para pases donantes y destinatarios) Inventario de las posibilidades tcnicas de utilizar coordenadas geogrficas, mapas e imgenes por satlite para planificar, seguir y controlar las ayudas para desastres

Estudio del uso de un enfoque geogrfico para la planificacin, seguimiento y control de los flujos de ayuda para desastres

Lecciones aprendidas Directrices y Directrices y mejores mejores prcticas prcticas para el para el control de control de las ayudas las ayudas para para desastres para desastres para las gobiernos nacionales, SAI (Entidades instituciones Fiscalizadoras internacionales y ONG Superiores) Comunicacin a travs de varios medios, p. ej., web, boletines de la Task Force y participacin en foros internacionales

19

Noviembre de 2005 Creacin de la Task Force INTOSAI para tsunamis Marzo de 2006 Reunin de la Task Force

Junio de 2006 Conferencia de la Unin Europea en Viena

Noviembre de 2006 Consejo de administracin de INTOSAI en Mxico Abril de 2006 Noviembre de Reunin del Comit 2007 consultivo BPK / Informe sobre PT Task Force bsica en 1 y 2, resultados Yakarta provisionales de PT 3 y 4, INCOSAI en Mxico

2006 y 2007 Reunin de la Task Force

2008 y 2009 Dedicacin de INTOSAI a PT 3 y 4

2010 Posible subtema del Congreso INCOSAI en Sudfrica conforme a PT 3 y 4

Tribunal de Cuentas de los Pases Bajos Presidente de la Iniciativa para tsunamis de INTOSAI Drs. E.C. Jongsma Director de proyectos para tsunamis A: Lange Voorhout 8, P.O Box 20015, 2500 EA La Haya T: +31 (0)70-3427887 M: +31 (0)6-48139005 F: +31 (0)70-3427913 E: e.jongsma@rekenkamer.nl W: www.intosai-tsunami.org

20

Anexo II: Lista de los miembros de la Task Force Miembro Austria Australia Dinamarca Tribunal de Cuentas Europeo Francia Indonesia Japn Kenia Corea Malasia Pases Bajos Noruega Filipinas Sudfrica Sri Lanka Suecia Turqua Reino Unido Estados Unidos Coordinador Objetivo 3: la India X X X X X X 1 fase X X X X X X X X X X X X X X X X X En estudio X X X X 2 fase En estudio

21

Anexo III: Task Force para la Gestin y Fiscalizacin de las Ayudas para Desastres Presidente Da. Saskia J. Stuiveling, Presidenta Secretara de la Task Force D. Egbert Jongsma, Director de Proyecto Telfono: Fax: E-mail: +31 (0)70 - 3427887 +31 (0)70 - 3427913 e.jongsma@rekenkamer.nl

Da. Olga Rademakers, Funcionaria Telfono: Fax: E-mail: +31 (0)70 - 3424148 +31 (0)70 - 3424411 o.rademakers@rekenkamer.nl

Pgina web: http://www.intosai-tsunami.org

Tribunal de Cuentas de los Pases Bajos P/O box 20015 2500 EA La Haya Pases Bajos Pgina web: http://www.courtofaudit.nl