Transporte e Mobilidade Urbana TD Vasconcellos

TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA
34
Transporte e mobilidade urbana

Eduardo Alcntara de Vasconcellos Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Rafael Henrique Moraes Pereira
TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

LC/BRS/R.268
34

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2011 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2011
Tiragem: 250 exemplares
Vasconcellos, Eduardo Alcntara de Transporte e mobilidade urbana / Eduardo Alcntara de Vasconcellos, Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Rafael Henrique Moraes Pereira. Braslia, DF: CEPAL. Escritrio no Brasil/ IPEA, 2011. (Textos para Discusso CEPAL-IPEA, 34). 74p. ISSN: 2179-5495 1. Transportes 2. Transporte - Brasil 3. Mobilidade urbana Brasil I. Carvalho, Carlos Henrique Ribeiro de II. Pereira, Rafael Henrique Moraes III. Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. CEPAL IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA V. Ttulo CDD: 380.5
Este trabalho foi realizado no mbito do Acordo CEPAL IPEA. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. A presente publicao encontra-se disponvel para download em http://www.cepal.org/brasil
Sumrio
Apresentao Parte 1 Diagnstico especfico da mobilidade urbana no Brasil: alteraes no padro de mobilidade urbana ocorrida nas ltimas dcadas 7 1 2 3 Transporte e mobilidade urbana 7 Transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980 9 Caractersticas atuais de mobilidade 12
3.1 Infraestrutura viria e veculos disponveis 12 3.2 Uso dos modos de transporte 12 3.3 Problemas ambientais 13
4 5
Subsdios dados ao transporte urbano 16 Tendncias 21

5.1 Tendncias gerais 21
Parte 2 Interface das polticas pblicas com a situao diagnosticada 27 1 planejamento urbano, participao popular e mobilidade: pdtu e conselhos (?) 27
1.1 Evoluo dos principais custos do transporte pblico 27
1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.1.5 1.1.6 1.1.7 Custos e tarifa no transporte pblico por nibus 28 Evoluo dos preos dos principais insumos de transporte 30 Gratuidades: impactos sobre a tarifa; quem paga e quem se beneficia 31 Tarifa x capacidade de pagamento dos usurios (affordability) 32 Financiamento dos sistemas de transporte 35 O papel do governo federal na mobilidade urbana 42 Histrico das polticas federais de mobilidade urbana no Brasil 45
Parte 3 Referncias internacionais 53 1 2 Amrica Latina 55 Estados Unidos e Europa 57
Parte 4 Perspectivas e cenrios 62 1 2 Tendncias nas metrpoles 62 Desafios 66

2.1 Mobilidade e qualidade de vida: desafios estratgicos 66 2.2 Transporte pblico 67
2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7 2.3.8 Regulamentao e forma de contratao 67 Acesso dos usurios de baixa renda 68 Integrao 68 Produtividade geral e prioridade no sistema virio 68 Prioridade na circulao 69 Equilbrio econmico-financeiro 69 Recursos humanos e materiais 70 Informao tcnica com qualidade 70 Insuficincia da fiscalizao 70 Impunidade 70 Financiamento dos programas de educao e segurana de trnsito 71 Inexistncia de inspeo veicular completa71 Educao para o trnsito 71 Desafio social: a segurana dos usurios mais vulnerveis72
2.3 Gesto do trnsito 69
Referncia 73
Apresentao
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies. Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla. O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas, esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos. Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos, cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.
Parte 1: Diagnstico especfico da mobilidade urbana no Brasil: alteraes no padro de mobilidade urbana ocorrida nas ltimas dcadas*
1 Transporte e mobilidade urbana
As necessidades sociais e econmicas das pessoas requerem seu deslocamento no espao, que pode ser feito a p ou por meio de veculos de transporte motorizados ou no motorizados. Em economias em depor dia (mdia entre as que se deslocam e as que no se deslocam), valor correspondente metade dos deslocamentos de pessoas em pases desenvolvidos (VASCONCELLOS, 2002). Assim, em cidades grandes do Brasil com populao de 3 milhes de pessoas so realizados por dia 6 milhes de deslocamentos. Esses deslocamentos so feitos com maior ou menor nvel de conforto conforme as condies especficas em que se realizam e implicam consumos de tempo, espao, energia e recursos financeiros e gerao de
Transporte e mobilidade urbana 7
CEPAL Ipea
senvolvimento, como o Brasil, as pessoas que moram nas cidades realizam, em mdia, dois deslocamento
Uma verso preliminar deste texto foi publicada total ou parcialmente no livro Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas (livro 6, v. 2), do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/sites/000/2/livros/2010/livro06_infraestruturasocial_ vol2.pdf>.
externalidades negativas, como a poluio do ar, os acidentes de trnsito e os congestionamentos. Em razo do intenso crescimento urbano no Brasil, a partir da dcada de 1960, muitas cidades e regies metropolitanas passaram a apresentar sistemas de mobilidade de baixa qualidade e de alto custo, com impactos negativos na vida das pessoas e nos custos econmicos e ambientais para a sociedade. Assim, o estudo das condies efetivas de mobilidade (por extrato social), dos consumos e das externalidades a elas associadas, fundamental para avaliar a qualidade da vida urbana no pas e para identificar aes de polticas pblicas que possam reduzir os problemas e melhorar a qualidade geral de vida e a eficincia da movimentao de pessoas e mercadorias.
CEPAL Ipea
2 Transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980
A grande transformao na mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras comeou a ocorrer na dcada de 1960 do sculo passado, quando o processo intenso de urbanizao se associou ao aumento do uso de veculos motorizados, tanto os automveis, quanto os nibus. Uma descrio significativa dessa transformao pode ser vista por meio do exemplo do Rio de Janeiro. O grfico 1 mostra as caractersticas da mobilidade da populao dessa cidade em dois momentos distintos, 1950 e 2005.
1.800 1.600 Milhes de viagens/ano 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 0
Bondes Trens nibus
Modo de transporte 1.641 1.525
649
208
259
216 20
Auto
Grfico 1: Mobilidade na cidade do Rio de Janeiro (1950-2005)

Fontes: Grupo de Estudos de Integrao da Poltica de Transportes (Geipot, 1985) e Associao Nacional de Transporte Pblica (ANTP, 2005).
O grfico 1 mostra duas mudanas essenciais na mobilidade da populao. No mundo do transporte pblico, nota-se o desaparecimento do bonde e o grande aumento do uso de nibus e, na rea do transporte individual, aparece a ampla utilizao do automvel. Assim, a cidade mudou de uma mobilidade essencialmente pblica e movida eletricidade (o bonde e o trem) para outra que mistura a mobilidade pblica e privada e depende essencialmente de combustveis fsseis.
CEPAL Ipea
1950
2005
As mesmas mudanas ocorreram em outras grandes cidades do pas, com a diferena de que em muitas delas o transporte pblico sobre trilhos tornou-se minoritrio em relao ao transporte sobre pneus. Os grficos 2 e 3 mostram uma mudana mais recente, aps a dcada de 1980 do sculo passado, ocorrida nas grandes regies metropolitanas do Brasil. Observa-se a queda no uso do transporte pblico (de 68% para 51% do total de viagens motorizadas) e o aumento no uso do automvel (de 32% para 49%). Essas mudanas estruturais tiveram enormes consequncias nos gastos dos usurios, no consumo de energia e na gerao de externalidades negativas, como a poluio, o congestionamento e os acidentes de trnsito.
29% 1% 1% 4% 1% 3%
61%
Transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980
Automvel Trens
Txi Barcas
nibus Outros
Trolebus
Grfico 2 : Diviso modal de viagens motorizadas, reas metropolitanas (1977)

Fonte: Geipot (1985); reas: So Paulo, Rio, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm, Fortaleza.
10
CEPAL Ipea
51%
49%
T. pblico
T. individual
Grfico 3: Diviso modal de viagens motorizadas, reas metropolitanas (2005)

Fonte: Vasconcellos (2005).
CEPAL Ipea
3 Caractersticas atuais de mobilidade
As caractersticas atuais da mobilidade nas cidades do Brasil podem ser vistas pelos dados apresentados a seguir, baseados no Sistema de Informaes da Mobilidade da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), referentes aos municpios com mais de 60 mil habitantes, nos quais esto 70% da frota de veculos e 60% da populao urbana do pas.
3.1 InFRAESTRUTURA vIRIA E vECULOS DISPOnvEIS

Nos municpios brasileiros com mais de 60 mil habitantes, existe um sistema virio de 282 mil quilmetros. A maioria dessas vias do tipo local, que serve ao trfego dos moradores (77%), havendo 11% de vias coletoras e 12% de vias arteriais e de trnsito rpido. A frota que circula nestes municpios de 20 milhes de veculos, sendo 15,2 milhes automveis e veculos comerciais leves (75,2%)
3.2 USO DOS MODOS DE TRAnSPORTE

Nas reas urbanas dos municpios com mais de 60 mil habitantes, so realizados por dia cerca de 148 milhes de deslocamentos. O grfico 5 mostra que as pessoas fazem 35% dos deslocamentos a p, 32% por transporte coletivo e 28% por automvel. No transporte coletivo, os nibus atendem a maior parte dos deslocamentos (84%).
12
CEPAL Ipea
27% 3% 3% 5% 3%
21%
38%
nibus municipal Moto
nibus metropolitano Bicicleta
Trilhos A p
Auto
Grfico 4: Diviso modal, cidades com mais de 60 mil habitantes (2007)

Fonte: ANTP, Sistema de Informaes de Mobilidade.
3.3 PROBLEMAS AMBIEnTAIS

O uso crescente de combustveis fsseis e o crescimento da demanda do transporte rodovirio aumenta muito as emisses de poluentes pelos veculos motorizados. Esse aumento tem sido em parte compensado pelo fato de os novos veculos produzidos pela indstria nacional emitirem menor quantidade de poluentes por quilmetro rodado, em consequncia da regulamentao estabelecida pelo Programa de Controle da Poluio Veicular (Proconve) e de controles estabelecidos em alguma cidades brasileiras, sobre a emisso de poluentes por veculos nas ruas. Apesar desses avanos, o problema da poluio atmosfrica grave, principalmente nas regies metropolitanas com grandes frotas de veculos automotores, sendo expressa pelos prejuzos sade da populao em geral e dos idosos e crianas, em particular. A emisso de poluentes pelos veculos usados nas cidades com mais de 60 mil habitantes, para o transporte das pessoas, pode ser vista na tabela 1.
CEPAL Ipea
Tabela 1: Emisso de poluentes por modo de transporte, 2007 (municpios com mais de 60 mil habitantes)
Emisses (milhes ton./ano) Poluentes locais1
0,1 1,5 1,6
Transporte
Pblico Privado Relao privado/pblico
CO2
9,5 16,3 25,8
Total
9,6 17,8 27,4
Nota: 1 monxido de carbono (CO), xido de nitrognio (NOx), xido de enxofre (SOx), hidrocarbonetos (HC), material particulado (MP). Fonte: ANTP, Sistema de Informaes de Mobilidade.
Pode-se observar que o transporte privado emite 15 vezes mais poluentes locais que o transporte pblico e quase duas vezes mais CO2 (do efeito estufa). As pessoas que se deslocam e os rgos responsveis pelo trnsito e o transporte pblico gastam recursos humanos e materiais. Esses recursos podem ser pessoais (tarifa do transporte coletivo, combustvel e manuteno de veculos privados) e pblicos (manuteno das vias e da sinalizao). Nos municpios com mais de 60 mil habitantes, esses gastos foram estimados em R$ 119 bilhes para o ano de 2007 (grfico 7). Os custos do transporte privado correspondem a 80% do total.
120 100 86,1 80 60 40 22,5 20 0
Caractersticas atuais de mobilidade
108,6
10,2 0,7
Total, pblico Total, pessoal Coletivo, pblico Coletivo, pessoal
9,5
Privado, pblico
Privado, pessoal
R$ bi/ano
Grfico 5: Custos da mobilidade, modos pblico e privado, Brasil (2007) (municpios com mais de 60 mil habitantes)
Fonte: ANTP, Sistema de Informaes de Mobilidade. Obs.: custos pessoais tarifa (transporte pblico) e custo operacional (autos e motos); custos pblicos manuteno das vias e da sinalizao (padro mnimo).
14
CEPAL Ipea
Quanto ao uso de energia, os modos motorizados e movidos energia eltrica consomem grandes quantidades. O grfico 6 permite ver que os automveis consomem 8,9 milhes de TEP por ano (68% da energia total usada nos deslocamentos), cabendo apenas 32% ao transporte coletivo.
10 9 8 7 Milhes TEP 6 5 4 3 2 1 0
nibus Trilhos Total transporte pblico Autos e motos
8,9
2,39
2,86
0,47
Grfico 6: Consumo de energia na mobilidade, cidades com mais de 60 mil habitantes (2007)
CEPAL Ipea
4 Subsdios dados ao transporte urbano
Um dos instrumentos de poltica pblica a concesso de auxlios ou de subsdios para realizao de atividades. Na rea do transporte urbano, vrios instrumentos dessa natureza tm sido utilizados no Brasil, descritos a seguir.
A. Autos: aquisio, licenciamento e uso

Os automveis desfrutam de dois subsdios diretos concedidos pelos governos federal e locais. O primeiro tipo de subsdio o imposto reduzido (IPI federal) para a aquisio de veculos de baixa cilindrada, a maioria do mercado nacional. Enquanto os veculos acima de 2000 cilindradas pagam 25% de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e aqueles entre 1000 cc e 2000 cc pagam 13%, os veculos de at mil cilindradas pagam 7% e os comerciais leves 8% (tabela 2). Essa diferena justificada, pela poltica oficial, pela reduo que esses veculos proporcionam no consumo de combustveis fsseis e na emisso de poluentes. Tabela 2: Incidncia de impostos nos preos de automveis (2004)
Impostos (%) IPI
7,0 13,0 11,0 25,0 18,0 8,0
veculo (cilindrada)
< 1000 cc (todos) 1000 cc a 2000 cc Gasolina Alc./flex > 2000 cc Gasolina Alc./flex Comerciais leves
ICMS
12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0
PIS/Cofins
11,6 11,6 11,6 11,6 11,6 11,6
Parcela do preo final

27,1 30,4 29,2 36,4 33,1 27,3
Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea, 2004).
16
CEPAL Ipea
Aplicando-se as alquotas de impostos aos valores mdios de compra dos veculos em 2004 no Brasil, por categoria,1 o subsdio anual aos compradores situa-se entre R$ 1,5 e R$ 7,0 bilhes, conforme a base de imposto considerada (tabela 3). Tabela 3: Subsdio dado na compra de automveis no Brasil (2004)
Subsdio por veculo veculos
1000 cc, todos Autos 1-2000 cc Comerciais leves Total
Subsdio anual (bilhes R$) vendas

3
R$/veic. mnimo1
1.513,2 0,0 1.961,3
R$/veic. mximo2
4.539,6 4.707,2 6.668,5
Mnimo
1,09 0,43 1,52
Mximo
3,27 2,35 1,46 7,08
721.090 498.456 219.672
Nota: 1 se fosse aplicado o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) cobrado dos veculos entre 1000 e 2000 cc; 2 se fosse aplicado o IPI cobrado dos veculos acima de 2.000 cc. 3 Fonte: Anfavea (2004), adaptado. Fonte: Vasconcellos (2005).
O segundo tipo de subsdio refere-se ao estacionamento gratuito nas vias pblicas. Nas cidades com mais de 60 mil habitantes, so realizadas em mdia 27 milhes de viagens dos veculos automveis (ocupao mdia de 1,5 pessoa por veculo). Em uma abordagem conservadora, metade dessas viagens termina com estacionamento livre na casa dos proprietrios e a outra metade precisa de lugar para estacionar 13,5 milhes de viagens (desprezando as viagens intermedirias). Assumindo que 50% dos que estacionam fora de casa o fazem gratuitamente nas vias pblicas (6,75 milhes), que a mdia de tempo de estacionamento de 4 horas e que o custo para estacionar em local privado durante este tempo de R$ 3 (valor conservador), obtm-se o custo anual de R$ 7 bilhes (tabela 4). Tabela 4: Principais subsdios dados aos automveis no Brasil (2004)
Tipo de subsdio
Aquisio Estacionamento gratuito na via pblica Total
Bilhes R$/ano
1,5 a 7,1 7,0 8,5 a 14,1
Tabulao feita a partir da lista dos 50 veculos mais vendidos no Brasil e seus preos mdios, publicada pela revista Quatro Rodas. Disponvel em: <http://www.quatro-rodas.com.br>.
CEPAL Ipea
Outro aspecto relevante do apoio ao uso do automvel o baixo preo do licenciamento e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), definidos no mbito estadual. O valor mdio do IPVA pago no Brasil gira em torno de R$ 4002 que, somado ao valor do licenciamento (R$ 50), gera o total anual de R$ 450, o qual corresponde a R$ 1,2 por dia. Como apenas a metade desse valor vai para o governo municipal, cada proprietrio est pagando apenas R$ 0,60 por dia para utilizar as vias urbanas.
B. Txis: aquisio, licenciamento e uso

Os txis recebem principalmente trs formas de subsdios do governo. A primeira, no mbito federal, a iseno do IPI para a compra de veculos novos, que de 12% se considerado o imposto pago para veculos entre 1000 e 2000 cc. A frota estimada de txis nos municpios brasileiros com mais de 60 mil habitantes em 2003 era de 162.000 (Sistema de Informao ANTP), valor que sobe para 200.000 ao incluir as demais cidades do pas. Supondo-se uma vida mdia de cinco anos para os veculos, a renovao anual de 20%, ou seja, 40.000 novos txis. Considerando-se o valor mdio igual ao do veculo mdio adquirido no Brasil em 2003 (R$ 31.390), o subsdio de IPI por ano de R$ 151 milhes. A segunda forma de subsdio a reduo do valor do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) e do IPVA, definidos pelos governos estaduais e que variam de estado para estado. Tomando-se apenas o caso do IPVA que no cobrado na maior parte dos casos , o subsdio anual de cerca de R$ 82 milhes. A terceira forma de subsdio de origem municipal, pelo estacionamento gratuito e exclusivo por 24 horas em vias pblicas. Supondo que, de forma conservadora, 50% dos txis tenham pontos exclusivos nas vias, isso implica 100.000 vagas exclusivas, por 24 horas. Caso esses txis precisassem pagar por este estacionamento cerca de R$ 6 por dia (1/3 do que se cobra nas reas mais centrais da cidade de So Paulo), sua despesa seria de R$ 600.000 por dia, ou R$ 187 milhes por ano (eliminando-se o domingo) (tabela 5).
Subsdios dados ao transporte urbano
Valor obtido considerando os valores pagos no estado de So Paulo, em 2004, aplicados frota existente por idade. Disponvel em: <http://www. fazenda.sp.gov.br>.
18
CEPAL Ipea
Tabela 5: Subsdios dados aos txis no Brasil (2003)

Tipo de subsdio
Aquisio1 (IPI iseno) Licenciamento (IPVA iseno) Espao virio de estacionamento (grtis) Total
106 R$/ano
150,7 82,3 187,2 420,2
Nota: 1 h tambm subsdios no Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), valor no computado aqui. Fonte: Vasconcellos (2005).
A anlise dos subsdios dados aos txis deve ser feita considerando tambm o perfil dos seus usurios. Olhando-se para o conjunto de municpios brasileiros, com mais de 1 milho de habitantes, verifica-se que o valor mdio da bandeirada em 2003 era de R$ 2,95 (ANTP, Sistema de Informao, 2003) e que o custo quilomtrico mdio era de R$ 1,36. Pode-se assim estimar que a viagem mdia (7 km) custava R$ 12,47, ou seja, o equivalente a nove passagens de nibus (mdia desses municpios). A consequncia que o sistema de txi serve, na maior parte das viagens, uma parcela diminuta da populao, com maior poder aquisitivo: por exemplo, o total de deslocamentos feitos por dia em txi na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) em 1997 (Cmara Municipal de So Paulo CMSP, 1998) era de 104.000, ao passo que o nmero de deslocamentos no transporte pblico era de 10,5 milhes, ou seja, 100 vezes maior. A renda mdia mensal dos usurios de txi na RMSP era igual a R$ 1.633, em 1997, a maior dentre os usurios de todos os modos de transporte (inclusive o automvel); no lado oposto, a renda mdia dos usurios de nibus e trem era, respectivamente, R$ 936 e R$ 817.
C. Transporte pblico
O transporte pblico tambm recebe alguns subsdios, principalmente na aquisio de veculos (nibus) e na operao (ferrovias). O subsdio relativo ao vale-transporte (abatimento no imposto de renda pago pelo empregador) no pode mais ser realizado, tendo-se transformado apenas em um pagamento extra por parte do empregador. Quanto aquisio de veculos, os nibus tm iseno de IPI e reduo do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) diferena de 12,6% quando comparados com autos de 1.000 cc e de 18,6% quando comparados auto entre 1000 e 2000 cc. A venda de nibus urbanos no mercado interno do Brasil em 2004 foi de cerca de 15.100 unidades (revista Technibus, ano 13, n. 64). O preo mdio estimado, considerando a diviso de mercado entre
19
CEPAL Ipea
nibus comum, micro-nibus e mininibus, foi de R$ 176.000. Assim, o subsdio para a compra dos nibus urbanos foi, em 2004, de R$ 384 milhes (quando comparado aos autos de 1000 cc) e de R$ 608 milhes por ano (quando comparados aos autos entre 1000 e 2000 cc). Subsdios operacionais diretos no so comuns no sistema de nibus, que na maior parte dos casos vive exclusivamente da receita arrecadada dos passageiros. Mas, no caso da operao de ferrovias urbanas, observa-se que a maioria declara ter custos superiores arrecadao (ANTP, Sistema de Informao, 2003). O montante dos subsdios diretos, no caso, de cerca de R$ 600 milhes por ano. Tabela 6: Subsdios dados ao sistema de transporte pblico (2003)
Subsdio (106 R$/ano) Caso A
384 596 980
1
Tipo de subsdio1
Aquisio de nibus novos Custos operacionais das ferrovias urbanas1 Total
Nota:
Caso B
608 596 1.204
declarados pelos operadores (Sistema de Informao da ANTP); sabe-se que a maioria dos sistemas de nibus tem sua remunerao baseada apenas nas tarifas cobradas dos usurios, com poucos sistemas recebendo subsdios do governo (mas no h informaes disponveis). A impostos de aquisio comparados com aqueles pagos por autos at 1000 cc. B impostos de aquisio comparados com aqueles pagos por autos entre 1000 e 2000 cc. Fonte: Vasconcellos (2005).
Tabela 7: Subsdios de operao e aquisio de veculos dados ao transporte urbano(2003)

Subsdio R$ bilhes/ano Mnimo
8,50 0,42 0,98 12,2
Modo de transporte
Subsdios dados ao transporte urbano
Parcela (%) Mnimo

85,9 4,2 9,9 100
Mximo
14,1 0,42 1,20 18,02
Mximo
89,7 2,7 7,6 100
Automvel Txis Transporte pblico Total

Pode ser observado pelo grfico 7 que os automveis recebem at 90% dos subsdios dados ao transporte de passageiros no pas, 12 vezes mais que o transporte pblico.
20
CEPAL Ipea
5 Tendncias
5.1 TEnDnCIAS GERAIS

A primeira tendncia geral de aumento das frotas de automveis e de motocicletas. O grfico 7 mostra que, em 2008, foram vendidos no Brasil cerca de 2,2 milhes de automveis e 1,9 milho de motocicletas. Esse aumento decorre tanto do aumento do poder aquisitivo das pessoas, quanto das deficincias do transporte pblico e do apoio crescente do governo federal, na forma de isenes de impostos e facilidades financeiras de aquisio de veculos privados. Se essas condies permanecerem, as frotas de autos e motos devero aumentar mais ainda, podendo-se prever que dobrem at o ano de 2025.
2.500.000 2.193.277 2.000.000 1.879.695
Vendas por ano
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1990
2000
2001
2002
Motos
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Autos
Grfico 7: vendas de autos e motos no Brasil

Fonte: Anfavea (2008) e Associao Brasileira dos Fabricantes de Motocicletas, Ciclomotores, Motonetas e Similares (Abraciclo). Disponvel em: <http:// www.abraciclo.com.br>.
CEPAL Ipea
123.169
Na rea da segurana de trnsito na qual o Brasil ainda tem um dos maiores ndices dentre os pases em desenvolvimento , a promulgao do novo Cdigo de Trnsito em 1997 trouxe melhorias, mas h indcios claros de permanncia de taxas elevadas de mortes por 100 mil habitantes, principalmente em razo do aumento exponencial do uso da motocicleta (grdico 8). No perodo entre 1996 e 2006, as 7,6 milhes de novas motocicletas que entraram em trnsito estiveram associadas a cerca de 8 mil mortes adicionais de motociclistas, em relao ao que ocorreria caso a frota de motocicletas tivesse um crescimento vegetativo.
25
20 Mortes/100.00 hab.
15
10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciclista
2002
2003
2004
2005
Pedestre Ocupante de veculo
Motociclista Total
Desconhecido
Grfico 8: Taxa de mortalidade no trnsito, Brasil

Fonte: Ministrio da Sade Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus).
Segundo os dados do Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus), entre 1997 e 2007, houve ligeiro aumento do nmero de mortos em acidentes de transporte urbano (5%) no Brasil, o que um resultado positivo se for considerado que a frota de veculos mais que dobrou nesse perodo. Sem dvida, a promulgao de um novo cdigo de trnsito mais rgido no ano de 1998, aliado intensificao de polticas de fiscalizao e educao de trnsito, contribuiu com esse resultado.
Tendncias
22
CEPAL Ipea
40.000 35.000 30.000 25.000 Mortes 20.000 15.000 10.000 5.000 973 0
Pedestres Motociclistas Automvel Outros
35.620
37.407
18.247 12.500 9.657 8.118 3.900 8.273 11.359
Total
1997
2007
Grfico 9: Evoluo das morte no trnsito

Fonte: Ministrio da Sade Datasus.
Mas nem todas as categorias tiveram resultados positivos. Os motociclistas, por exemplo, que nas dcadas passadas tinham estatsticas de mortes residuais, responderam em 2007 por aproximadamente 22% do total de mortes por acidentes de transporte, o que equivale mesma quantidade de mortes dos automveis, sendo que sua frota equivale a 1/3 da frota de automveis no Brasil. Ademais, os pedestres que j responderam por cerca de 40% das mortes de trnsito no Brasil, em 2007 representaram cerca de 1/4 do total de mortes. Apesar da queda, os pedestres continuam representando a parte vulnervel do trnsito urbano, pois a quantidade de mortes ainda muito grande e faltam polticas pblicas que assegurem maior segurana aos transeuntes das nossas cidades.
CEPAL Ipea
22% 26%
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
22%
30%
Automvel Motociclistas
Pedestres Outros
Grfico 10: Mortes por acidente de transporte (2007)

Fonte: Ministrio da Sade Datasus.
Outra tendncia observada na mobilidade urbana o ciclo vicioso de perda de competitividade do transporte pblico urbano rodovirio. Estmulos ao transporte privado associados a aumentos de custos e ausncia de polticas de priorizao do transporte coletivo acabam gerando perdas de demanda e receitas para os sistemas pblicos, impactando a tarifa cobrada, que, por sua vez, gera mais perda de demanda, retroalimentando o ciclo vicioso. O organograma 1 retrata a dinmica de perda de produtividade e atratividade do transporte pblico urbano.
CEPAL Ipea
Tendncias
24
Organograma 1: Ciclo vicioso da perda de competitividade do transporte urbano
Aumento de preos insumos TPU Aumento preos dos dos insumos TPU Incentivo ao transporte individual Incentivo ao transporte individual Aumento gratuidades Aumento gratuidades
demanda Perda de demanda Redu o receita Reduo de receita custo/pas Aumento de custo/pas
Queda dede Queda produtividade e produtividade e rentabilidade rentabilidade
Desequilbrio Desequilbrio econmico- nanceiro econmico- nanceiro Aumento tarifa TPU Aumento tarifa TPU
Perda Perda de qualidade e competitividade TPU de qualidade e competitividade TPU Aumento do transporte individual
Aumento do transporte individual
Mais congestionamento, polui Mais congestionamento, poluio, o, acidentes e desigualdades urbanas acidentes e desigualdades urbanas
Ao contrrio do transporte rodovirio, o transporte metroferrovirio est vivendo uma fase positiva nos ltimos dez anos, com grandes investimentos federais na expanso dos servios e, consequentemente, ganhos de demanda. Os sistemas gerenciados pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), por exemplo, tiveram aumento de demanda superior a 70% nos ltimos dez anos, com tendncia a crescer, j que h vrias obras em andamento. A deteriorao do trnsito urbano outro fator que favorece o aumento de passageiros para os sistemas metroferrovirios, ao contrrio dos sistemas de transporte pblico rodovirios, que na sua maioria trafegam em vias no segregadas, tendo seu desempenho e atratividade comprometidos. No toa que, enquanto a demanda dos sistemas ferrovirios urbanos aumentou mais de 30% nesta dcada, os sistemas de nibus urbanos perderam esse percentual em termos de volume de passageiros pagantes. O problema que os sistemas metroferrovirios esto restritos a apenas 13 regies metropolitanas, respondendo por um percentual de viagens muito baixo nessas metrpoles, com exceo dos sistemas de So Paulo, que tem grande participao na matriz modal, e, tambm, com menor participao, os sistemas ferrovirios urbanos do Rio de Janeiro.
CEPAL Ipea
Um dos principais sintomas da piora das condies de mobilidade refere-se ao aumento dos tempos de deslocamento da populao. Essa tendncia pode ser claramente observada nas principais metrpoles brasileiras pelos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad). Entre 1992 e 2008, o tempo mdio de deslocamento casa-trabalho da populao subiu aproximadamente 6%, a despeito dos investimentos realizados nos sistemas de mobilidade. O percentual de pessoas que gastam mais de uma hora no seu deslocamento casa-trabalho tambm subiu, passando de cerca de 15% para cerca de 20% do total. Esses dados mostram que as polticas de mobilidade adotadas no esto sendo suficientes para conter a escalada do transporte individual e, consequentemente, a degradao das condies de trnsito urbano. Vrios investimentos foram feitos na melhoria dos sistemas de transporte e expanso dos sistemas ferrovirios nas metrpoles brasileiras, mas mesmo assim a populao sofre os impactos negativos do aumento dos tempos de deslocamentos com o acirramento dos congestionamentos urbanos. Tabela 8: Deslocamentos casa-trabalho metrpoles brasileiras
Ano
Tempo mdio deslocamento casa-trabalho (min.) Percentual de pessoas com deslocamento casa-trabalho superior a 1h (%)
1992
38 15,7
2008
40,3 19
Fonte: elaborao do autor com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad).
CEPAL Ipea
Tendncias
26
Parte 2: Interface das polticas pblicas com a situao diagnosticada 1 planejamento urbano, participao popular e mobilidade: pdtu e conselhos (?)
1.1 EvOLUO DOS PRInCIPAIS CUSTOS DO TRAnSPORTE PBLICO

Os sistemas de transportes pblicos no Brasil so regulamentados pelo poder pblico, que, entre outras atribuies, tem a responsabilidade de fixar os preos das tarifas dos servios oferecidos populao. Como os sistemas de nibus urbanos respondem no Brasil por cerca de 90% da demanda de transporte pblico coletivo, sua composio tarifria torna-se uma referncia importante no processo de tarifao dos demais modais. Por isso, sua estrutura de custos merece destaque nos estudos de tarifao dos sistemas de transporte urbano. No caso do transporte metroferrovirio, por exemplo, apesar de possuir uma estrutura de custos muito dios eventuais desequilbrios financeiros provocados pela baixa cobertura dos custos so equalizados por subsdios estatais. Geralmente, quando a demanda desses sistemas est prxima da capacidade da oferta, as tarifas so fixadas acima das tarifas dos sistemas de nibus e, no caso contrrio, a seguir. Os sistemas alternativos de baixa capacidade (vans e micro-nibus) tambm usam as tarifas dos nibus como referncia, geralmente cobrando o mesmo valor em caso de servios convencionais e tarifas mais altas no caso de servios seletivos pessoas sentadas, ar-condicionado, entre outras caractersticas.
CEPAL Ipea
ferente, as tarifas so fixadas em valores prximos ou iguais s dos sistemas de nibus urbanos, sendo que
1.1.1 Custos e tarifa no transporte pblico por nibus

No Brasil, os custos do transporte pblico por nibus sempre foram cobertos exclusivamente pela arrecadao tarifria, com rarssimos casos de subsdios estatais, a exemplo da cidade de So Paulo, que cobre atualmente cerca de 20% do custo do sistema com recursos oramentrios da prefeitura. O clculo final da tarifa um rateio do custo total do transporte entre os usurios pagantes do sistema, considerando os diversos nveis tarifrios. Geralmente, esse clculo feito na base quilomtrica, ou seja, o custo quilomtrico dividido pelo ndice de Passageiros por Quilmetro (IPK) do sistema.
Sendo:
custo total no de passageiros equivalentes (clculo considerando o percentual de benefcio tarifrio de cada pagante) custo quilomtrico ndice de Passageiros por Quilmetro equivalente
Planejamento urbano, participao popular e mobilidade: PDTU e conselhos (?)
Nos sistemas sem subsdios, como ocorre em praticamente todas as cidades brasileiras, pode-se conceituar a tarifa de equilbrio como o valor cobrado dos usurios pagantes pelo servio prestado, que assegura uma arrecadao igual ao custo total do sistema em determinado perodo de tempo. Dessa forma, aumento de custo de qualquer componente de produo do transporte assim como qualquer queda na demanda pagante ou IPK (produtividade) produzem o mesmo efeito: aumento da tarifa. Esses dois fatores juntos vm ocorrendo no Brasil nos ltimos anos. As tarifas dos sistemas de nibus urbanos aumentaram cerca de 65% acima da inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) desde o incio do Plano Real. Aumento de tarifa gera perda de demanda que, por sua vez, gera mais aumento de tarifa. Esse o ciclo vicioso que o setor tem vivido desde meados da dcada passada, agravado pelas fortes presses no custo dos principais insumos descritos adiante. Estima-se que os sistemas de nibus perderam cerca de 30% da sua demanda nos ltimos 13 anos.
28
CEPAL Ipea
A tabela 1 apresenta a estrutura de custos mdia dos principais sistemas de nibus urbanos brasileiros. Os dois principais custos so a mo de obra que representa quase a metade do custo total dos servios e os combustveis. Os custos relativos aos investimentos nos veculos so os itens depreciao e remunerao que juntos representam cerca de 8% do total. Tabela 1: Composio de custos da tarifa de nibus urbano
Componentes de custo
Pessoal e encargos Combustvel Impostos e taxas Despesas administrativas Depreciao Remunerao Rodagem Lubrificantes Peas e acessrios
Incidncia sobre a tarifa (%)

40 a 50 22 a 30 4 a 10 2a3 4a7 3a4 3a5 2a3 3a5
Fonte: elaborao do autor com base nos dados do Ministrio dos Transportes e da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU).
O transporte pblico um setor de uso intensivo de mo de obra, o que lhe imputa forte carga de pagamento de encargos sociais (cerca de 10% do custo total), ao contrrio dos setores de alto faturamento e baixa empregabilidade. Isso ocorre em razo de a base de contribuio para a seguridade social no Brasil ser a folha de pagamento e no o faturamento das empresas. H propostas do governo no sentido de passar a base de contribuio da seguridade para o faturamento, com o objetivo de desonerar o custo de contratao de pessoal no pas. Nesse caso, o transporte seria beneficiado com reduo do seu custo, mas essas propostas precisam ser discutidas e aprovadas no Congresso Nacional. Destaca-se como o 3o maior componente de custo, com participao mdia de 9% do custo total, o item tributos e taxas PIS, Cofins, taxa gerenciamento, Imposto sobre Servios (ISS), no caso de sistemas municipais, e o ICMS, nos sistemas metropolitanos intermunicipais. Ao contrrio da Europa e dos Estados Unidos da Amrica (EUA), onde a sociedade transfere recursos para o transporte pblico, via subsdios e isenes fiscais, no Brasil o transporte que transfere recursos para a sociedade pela forma de tributos.
CEPAL Ipea
1.1.2 Evoluo dos preos dos principais insumos de transporte

Analisando a evoluo dos preos dos itens que compem essa estrutura de custos, pode-se perceber que alguns itens vm pressionando fortemente a tarifa para cima. O leo diesel, por exemplo, com a poltica de retirada de subsdios e alinhamento com o preo internacional, implementada desde a abertura do mercado de combustveis no fim da dcada passada, teve aumento real de preo superior a 70% nos ltimos 15 anos. O resultado que esse item, que sempre respondeu por cerca de 10% dos custos do servio, hoje j responde por 25% do total. O grfico 1 apresenta a evoluo dos preos dos principais insumos do transporte em comparao com o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Com exceo dos salrios dos trabalhadores que praticamente permaneceram no mesmo patamar, os demais insumos tiveram aumentos acima da inflao. Como os sistemas no tinham controle sobre as variveis de custos exgenas, eles atuavam fortemente sobre as variveis endgenas para tentar reequilibrar financeiramente o sistema, como a remunerao dos trabalhadores, o dimensionamento da oferta e a taxa de renovao de frota.
90,0 75,0
72,5
60,0 45,0 (%) 30,0 15,0 0,0 -3,9 -15,0

Pneu e cmara de ar leo diesel Salrios Veculos
31,9 23,8
Grfico 1: variao real dos preos dos principais insumos do TPU (1999 a 2009) deflator IPCA
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e notcias de renovao da frota de nibus das cidades brasileiras.
30
CEPAL Ipea
A variao dos preos dos veculos, alm das questes mercadolgicas, pode ser explicada em parte pelas alteraes tecnolgicas ocorridas por fora da lei ao longo desse perodo. Primeiro, as restries de emisses de poluentes impostas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), o qual, a partir de certo momento, induziu a utilizao dos motores eletrnicos pela indstria e mais recentemente o uso de equipamentos de ps-tratamento dos gases. As leis da acessibilidade tambm dotaram os veculos de transporte de uma srie de equipamentos e caractersticas que o encareceram no final. At o momento, no houve nenhuma poltica governamental para reduzir o custo dos veculos novos acessveis.
1.1.3 Gratuidades: impactos sobre a tarifa; quem paga e quem se beneficia

Outro item importante que impacta a tarifa so as gratuidades e os benefcios tarifrios. No Brasil, apenas a gratuidade dos idosos (pessoas acima de 65 anos) prevista na Constituio Federal. As demais gratuidades e benefcios so regulamentados localmente, variando de sistema para sistema. Segundo a Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), a gratuidade impacta em cerca de 20% o preo das tarifas de nibus, visto que na maioria dos sistemas no h formao de fundos extratarifrios para cobrir os gastos dos beneficiados, estimados em cerca de R$ 4,00 bilhes por ano. Tabela 2: Impacto das gratuidades nos sistemas de nibus municipais (%)
Ocorrncia mdia nas cidades
20 14 34
Categoria
Estudantes Gratuitos em geral Total
Fonte: NTU.
Impacto sobre as tarifas

8 12 20 Transporte e mobilidade urbana 31
CEPAL Ipea
Pode-se identificar basicamente dois segmentos que pagam efetivamente os benefcios tarifrios concedidos no Brasil os empregadores que fornecem vale-transporte a seus funcionrios e os usurios, no beneficirios de vale, que pagam integralmente a tarifa de transporte. No primeiro caso, as empresas empregadoras (ou mesmo pessoas fsicas) custeiam o transporte dos empregados e descontam um valor de no mximo 6% dos seus salrios. Segundo dados da NTU, o vale-transporte responde por cerca de 40% da receita dos sistemas, o que indica que as empresas e as pessoas fsicas
financiam aproximadamente 38% das gratuidades, os trabalhadores registrados que recebem o benefcio respondem por 2% e os trabalhadores informais e demais usurios que no recebem nenhum benefcio tarifrio cobrem 60% de todos os benefcios concedidos. Nesse fato, que reside a grande iniquidade dessa poltica, quem acaba pagando a maior parte do benefcio concedido so pessoas de baixa renda, usurios cativos do transporte pblico. Considerando ainda que no h requisitos de renda na poltica de concesso das gratuidades e benefcios, h situaes em que as pessoas de baixa renda subsidiam pessoas de segmentos sociais mais altos, em uma verdadeira poltica Robin Wood ao avesso. Como a gratuidade uma poltica de proteo social a segmentos desfavorecidos, o certo que toda a sociedade arque com esse custo, evitando que o maior nus recaia sobre os segmentos de menor poder aquisitivo.
1.1.4 Tarifa x capacidade de pagamento dos usurios (affordability)

O transporte pblico coletivo urbano atende majoritariamente pessoas de baixa renda no Brasil, o que torna o valor da tarifa desses servios instrumento importante na formulao de polticas de incluso social e tambm na gesto da mobilidade urbana. O problema que as cidades brasileiras vm praticando uma poltica de aumento real sistemtiPlanejamento urbano, participao popular e mobilidade: PDTU e conselhos (?)
co das tarifas de nibus como forma de recomposio da cobertura dos custos dos sistemas, que aumentam frequentemente acima da inflao. Vale ressaltar que essa poltica de aumento real da tarifa vem se sustentando nos ltimos seis anos em funo do aumento de renda e do nvel de emprego da populao em geral, o que acaba arrefecendo o efeito negativo do aumento real do preo. O transporte pblico estaria em uma crise de demanda sem precedentes se no tivesse ocorrido esse fato, o que deveria preocupar os gestores pblicos e privados quanto possibilidade de inverso da conjuntura de aumento de renda e emprego. Pode-se observar claramente no grfico 2 que, em funo do aumento real das tarifas, em perodos de queda de renda das famlias, houve tambm retrao nas viagens de transporte pblico, mesmo para os trabalhadores que recebem vale-transporte apesar de terem garantidas suas viagens casa-trabalho, deixam de realizar outros deslocamentos em funo do alto preo das passagens. Observa-se que o aumento de renda da populao, principalmente a renda dos mais pobres, foi fator importante para inverso da tendncia de queda do uso do transporte pblico coletivo por nibus iniciada em meados da dcada de 1990.
32
CEPAL Ipea
2,1 1,9 1,7 Taxa (1992=1) 1,5 1,3 1,1 0,9 0,7 0,5 Set./2000 Set./2001 Set./2002 Set./2003 Set./2004 Set./2005 Set./2006 Set./2007 Set./1992 Set./1993 Set./1994 Set./1995 Set./1996 Set./1997 Set./1998 Set./1999 Set./2008
Tarifa bus
Renda per capita
Renda 40% pobres
PT-NTU
PT-Idet-CNT
Grfico 2: Relao entre tarifa, renda e passageiros pagantes do transporte pblico

Fonte: elaborao do autora com dados do IBGE/Pnad, NTU e Central Nacional de Televiso (CNT).
O efeito de amortecimento do impacto do aumento das tarifas sobre a renda dos usurios pode ser observado tambm na relao de tarifas compradas por salrio-mnimo (grfico 3), que vem aumentando nos ltimos anos. Esse fenmeno se observa tambm com relao renda mdia dos 40% mais pobres, obtida na Pnad. Aps um longo perodo de queda, houve crescimento na capacidade de consumo de transporte pblico dos mais pobres nos ltimos anos, mesmo com a tarifa subindo mais que a inflao. Vale ressaltar que grande parte da populao brasileira no tem garantia de recebimento de salrio-mnimo nem de qualquer benefcio tarifrio, como vale-transporte, por exemplo. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), XX% dos trabalhadores esto na economia informal e, neste caso, o alto valor da tarifa se constitui em barreira considervel na busca de melhores oportunidades de trabalho para esse segmento.
CEPAL Ipea
250 230 210 190 Tarifa/SM 170 150 130 110 90 70 50 Set./2000 Set./2001 Set./2002 Set./2003 Set./2004 Set./2005 Set./2006 Set./2007 Set./1995 Set./1996 Set./1997 Set./1998 Set./1999 Set./2008 Set./2009
SM
Renda pobres
Polinmio (SM)
Polinmio (Renda pobres)
Grfico 3: Quantidade de tarifas mdias das capitais compradas pelo salrio-mnimo

Fonte: elaborao do autor.
Nvel tarifrio alto em relao ao poder aquisitivo dos usurios de baixa renda implica menos desloPlanejamento urbano, participao popular e mobilidade: PDTU e conselhos (?)
camentos realizados por transporte pblico. Nesse caso, h grande supresso de viagens (imobilidade e excluso social) ou realizao de viagens por modos no motorizados a p ou bicicleta que no so adequadas nos casos de grandes distncias a percorrer e no deslocamento de pessoas com dificuldade de locomoo. De acordo com a pesquisa de origem e destino de So Paulo, realizada em 2007, por exemplo, cerca de 1/3 das viagens so realizadas a p. Ademais, tarifas altas estimulam a substituio de viagens de transporte coletivo por outros modos individuais, deteriorando a situao de trnsito nas cidades. Isso j acontece, por exemplo, com as vendas de motocicletas, que crescem a uma taxa de 20% ao ano, sustentadas principalmente nas vendas de motocicletas populares a usurios de transporte pblico, com prestaes de financiamento prximas ao gasto mensal deles com passagens.
34
CEPAL Ipea
A possibilidade de substituio ou no realizao da viagem por transporte pblico significa que os preos do transporte esto em um nvel elstico de demanda. Em um regime, em que a elasticidade-preo maior que um (elstico), considerando uma situao de renda constante, qualquer aumento de preo gera reduo mais que proporcional na demanda por transporte, o que implica a prtica queda de receita mesmo com aumento do preo cobrado. Nessa situao, no h como administrar o sistema sem que haja forte poltica de reduo dos custos. Os estudos de demanda, tarifa e renda, mostrados no grfico 4, revelam que o setor de transporte j est nessa zona desconfortvel de tarifao. Com o atenuante de crescimento de renda e emprego verificado nos ltimos anos, a maioria dos gestores de transporte e o prprio governo federal, que responsvel pela administrao de alguns custos do setor, no atentaram ainda para esse problema.
1,8 1,6 1,4 1,2 Elasticidade 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1,02 1,11 1,15 1,17 1,25 1,28 1,39 1,41 1,52 1,55 1,64 1,69 1,72 1,78 1,82 1,83 1,92 1,93 2 1,95 2,05 2,07 2,11 2,15 2,18 Tarifa (preos constantes set./2009) Elasticidade-preo
Regime elstico
Elasticidade-renda
Mdulo elast. preo
Grfico 4: Elasticidade-preo e elasticidade-renda da demanda de transporte pblico por nibus

Fonte: elaborao do autor com dados NTU, ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) e Pnad.
Elasticidade-renda
1.1.5 Financiamento dos sistemas de transporte

Historicamente, os investimentos na infraestrutura do transporte pblico urbano sempre ficaram a cargo do poder pblico, enquanto os investimentos em equipamentos e garagens eram responsabilidades das empresas operadoras. No caso das empresas metrovirias no privatizadas, o poder pblico se responsabiliza por todos os investimentos.
CEPAL Ipea
Recentemente, com a ocorrncia de vrios processos de licitao de sistemas de transporte pblico coletivo no pas, houve, em alguns casos, a exigncia de as empresas concessionrias realizarem investimentos em infraestrutura urbana tambm, como corredores, pontos de parada, estaes de transbordo e terminais. A lgica, nesse caso, que os recursos da outorga, pagos pelas empresas vencedoras, sejam internalizados no sistema via melhoria da infraestrutura, ao contrrio do pagamento da outorga em espcie que quase sempre se dilua no caixa pblico e no retornava ao setor sob a forma de melhoria das condies de operao. O principal rgo de financiamento do transporte pblico urbano no Brasil o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), financiando veculos e equipamentos para as empresas e tambm projetos de melhoria da infraestrutura para prefeituras e estados. Destacam-se tambm os organismos de fomento internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial. O Ministrio das Cidades (Mcidades) lanou recentemente linhas especiais de financiamento para mobilidade urbana, com resultados pouco representativos at o momento. No caso de financiamento da frota, as empresas operadoras no encontram muita dificuldade para realizar as operaes, geralmente utilizando linhas da Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame)/Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) com alienao fiduciria o prprio bem torna-se a garantia da operao financeira. Quando as operaes envolvem investimentos em infraestrutura ou tecnologia de informao, as dificuldades so maiores. Por parte da adPlanejamento urbano, participao popular e mobilidade: PDTU e conselhos (?)
ministrao pblica, as exigncias quanto ao nvel de endividamento, alm do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), podem inviabilizar o acesso s linhas de financiamento especiais. Para as empresas privadas, a dificuldade maior so as garantias patrimoniais exigidas no contrato, pois o maior patrimnio das empresas so os veculos, que geralmente j esto alienados, e muitas vezes os bens pessoais dos scios no so suficientes para garantir a operao financeira. As empresas de transporte de Goinia esto estreando uma modalidade nova de captao de recursos para investimentos em infraestrutura e tecnologia: os Fundos de Investimento em Direitos Creditrios (FIDC), tambm conhecidos como fundos de recebveis. Esses papis so lanados no mercado financeiro com a nica garantia de retorno e remunerao do capital baseada na arrecadao do sistema de transporte local. A grande vantagem dessa operao justamente a garantia de se basear nos recebveis futuros, com prioridade de pagamento para os investidores, alm de possibilitar prazos mais longos na operao. Com a municipalizao do trnsito e do transporte urbano estabelecida na Constituio de 1988, o governo federal deixou de investir diretamente nos projetos de melhoria da mobilidade nos centros urbanos, com exceo dos sistemas metroferrovirios da Companhia Brasileira de Trens Urbanos
36
CEPAL Ipea
(CBTU), que continuavam sob sua competncia. Os recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) direcionados para a mobilidade urbana, inclusive, concentraram-se apenas nos sistemas da CBTU Belo Horizonte, Recife, Salvador e Fortaleza, com exceo do projeto Expresso Tiradentes de So Paulo, que um sistema sobre pneus, gerenciado pela prefeitura e que recebeu recursos do programa. Para corrigir esse problema, o Ministrio das Cidades j anunciou o lanamento do PAC da Mobilidade, com vista melhoria da mobilidade nos principais centros urbanos brasileiros, atendendo s exigncias da Federao Internacional de Futebol (Fifa), nesse quesito, para a realizao da Copa do Mundo de 2014.
Box 1 Fundos Setoriais de Financiamento histrico
Durante o perodo de estruturao da poltica federal de transporte urbano, localizado entre meados de 1960 e incio da dcada de 1980, foram criados importantes fundos para o financiamento dos programas federais, no campo de desenvolvimento urbano em geral, e do transporte urbano em particular.3 So apresentados a seguir alguns dos principais fundos nacionais e regionais criados durante 1970, segundo os levantamentos dos estudos de Francisconi e Souza (1976) e Mello (1981).4 Fundo de Desenvolvimento de Programas Integrados (FDPI) criado pelo Decreto no 72.026, de 6 de abril de 1973, que contava com recursos de fontes oramentrias. O principal objetivo deste fundo era apoiar programas regionais integrados para desconcentrao da atividade industrial do pas, particularmente para os vales midos do Nordeste,5 embora o fundo tamtinados para infraestrutura de transportes.
CEPAL Ipea
bm cobrisse investimento de natureza urbana. Entre esses investimentos, 24,12% eram des-
O estudo de Pereira e Pereira apresenta ampla abordagem de investimentos do setor pblico brasileiro entre 1890 e 1945. Embora aponte para forte priorizao do modal rodovirio de transporte, as consideraes presentes no estudo no permitem precisar se as fontes de recursos e seus investimentos tambm incluem os investimentos no setor de transporte urbano.
Alm desses recursos, o governo federal tambm recorria a emprstimos internacionais para aplicao de recursos em programas de transportes urbanos. Mello (1981, p. 149) menciona, por exemplo, um desses primeiros contratos de financiamento que teriam sido feitos com o Banco Mundial para projetos de transportes urbanos nas reas metropolitanas de Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte, Salvador e Recife, em um montante de aproximadamente 80 milhes de dlares.
Segundo Francisconi e Souza, estavam previstos investimentos pelo FDPI na ordem de Cr$ 322 milhes para o ano de 1974, valor considerado relativamente pequeno em comparao com outros fundos.
Outro instrumento de financiamento com maior foco para a regio Nordeste do pas foi o Fundo de Desenvolvimento Urbano do Nordeste (FDUN), criado dentro do Programa de Apoio Infraestrutura dos Grandes Centros do Nordeste e administrado pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) do Ministrio do Interior, com recursos originados de diversas fontes como o Banco Nacional da Habitao (BNH), a Caixa Econmica Federal (CEF), a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), do prprio BNB e outras. At o final de 1973, os recursos eram destinados para elaborao de projetos e obras de natureza nitidamente urbana, em que as cidades capitais da regio eram beneficiadas, sendo o programa mais favorecido o de sistemas virios com 48,5% dos seus recursos totais at aquele ano.6 Outro fundo regional, o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), era gerido pelo Banco da Amaznia S./A. (Basa) e possua composio semelhante ao do Fundo do Nordeste. Embora o fundo contasse com cerca de Cr$ 100 milhes at 1973, sua aplicao era bastante diversificada, abrangendo praticamente qualquer obra em rea urbana. Segundo Francisconi e Souza (1976), contudo, apenas na cidade de Rio Branco eram previstos investimentos no sistema virio, apontando a baixa relevncia que este fundo teve para o desenvolvimento do transporte urbano na Regio Amaznica. O Fundo de Desenvolvimento Urbano, gerido pelo Banco do Brasil, estava entre os instruPlanejamento urbano, participao popular e mobilidade: PDTU e conselhos (?)
mentos de financiamento que se voltava para regies Sudeste, Centro-Oeste e Sul do pas. Destinado a investimento em programas de desenvolvimento urbano, grande parcela de seus recursos era aplicada em obras virias.7 O critrio bsico para avaliar as solicitaes de recursos eram as condies financeiras dos muturios, o que, segundo Francisconi e Souza (1976) e Mello (1981), teria contribudo para provocar uma concentrao de recursos nas cidades mais ricas. O Banco Nacional de Habitao (BNH) tambm possua um fundo de investimento para o setor, o Programa de Financiamento para o Transporte Urbano (FITURB). Este fundo alocava recursos especificamente para projetos de transporte coletivo urbano com execuo sendo realizada por meio de subprogramas especficos como o subprograma de Financiamento para
Segundo Francisconi e Souza (1976, p. 119), As obras que vem sendo financiadas pelo Fundo BNB so tanto avenidas e perimetrais como pontes, aougues, matadouros e mesmo o Centro de Convenes de Fortaleza, localizado fora do permetro urbano. A observao dos autores bem elucidativa sobre como no havia critrios claros para seleo de aes e falta de foco de investimento do fundo.
At dezembro de 1973, o fundo tinha investido cerca de Cr$ 421.163.000 em redes virias de diversas cidades, o equivalente a 58,71% dos investimentos totais do fundo at aquele momento (FRANCISCONI; SOUZA, 1976, p. 129).
38
CEPAL Ipea
Sistema Ferrovirios de Transporte Urbano de Passageiros (Fetrem). Segundo Mello (1981), estava prevista a aplicao de Cr$ 2,962 bilhes (preos de 1978) para o trinio 1977-1979. Um dos fundos mais expressivos da poltica urbana fora o Fundo Nacional de Apoio do Desenvolvimento Urbano (FNDU), criado pela Lei no 6.256/1975.8 O fundo contava com recursos oramentrios da Unio, operaes de crdito e outras fontes, internas e externas, sendo dividido em cinco subcontas: transportes urbanos, distritos industriais, saneamento, centros sociais e outros projetos. A maior parcela deste fundo (cerca 75%) era destinada a investimentos na subconta dos transportes urbanos, inserida em um fundo especfico de financiamento do setor: o Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU). Efetivamente criado pela Lei no 6.261/1975, o FDTU era gerenciado pela Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) e constitua-se em: [...] a maior parcela disponvel para a implantao de programas de transportes urbanos, apresentando ainda a caracterstica de ser geralmente aplicado de forma no reembolsvel, a fundo perdido (MELLO, 1981, p. 147). Durante 1976, seu primeiro ano de atuao, a EBTU firmou 27 convnios em um total de Cr$ 4.288.588.000,00 para implantao de programas de melhorias nos transportes urbanos. Segundo Mello (1981), o Oramento Plurianual de Investimentos 1978-1980 previa um volume de recursos da ordem de Cr$ 14 bilhes nesse perodo (valores de 1978). Alm de contar com doaes do Oramento da Unio, o FDTU era constitudo, fundamentalmente, por duas fontes de recursos: a Taxa Rodoviria nica (TRU) e o Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos (IULCLG). Uma parcela do FDTU era de um adicional de 0,5% sobre o valor venal dos carros de passeio e de 35% da parcela que cabe Unio na TRU. Ao final, cerca de 24% da TRU era destinada ao FDTU (MELLO, 1981). A outra parcela do FDTU deriva da Lei no 6.261/1975, que instituiu um adicional de 12% sobre o IULCLG, que se destinava ao FNDU. Deste recurso, 75% pertenciam especificamente ao FDTU. Ao final, aproximadamente 4,8% do total da IULCLG eram destinados ao FDTU. Ainda havia uma proporo de 2,57% do total da IULCLG destinada aos estados, ao Distrito Federal e aos
CEPAL Ipea
proveniente da tributao do transporte rodovirio e do transporte privado, sendo composto
Segundo Peixoto (1977, p. 267-268), estava previsto cerca Cr$ 17 bilhes de investimentos pelo Fundo Nacional de Apoio do Desenvolvimento Urbano (FNDU) entre 1976 e 1979.
municpios para aplicao em projetos de transportes urbanos. A parcela recebida pelos municpios no era de aplicao especfica para esse fim, mas podia abarcar essa finalidade.9 Conforme afirma Mello (1981), os recursos do FDTU so aplicados em programas, nos quais eles representam de 30% a 40% dos investimentos, sendo o restante apresentado como contrapartidas por estados e municpios. O autor reconhece, contudo, que j durante as dcadas de 1970 e 1980 havia um impasse entre a responsabilidade sobre o setor de transporte urbano e as operaes para seu financiamento. Isso porque, embora a maior parcela de responsabilidade pelo desenvolvimento urbano estivesse a cargo dos municpios, este nvel de governo era o que menos arrecadava, ficando as cidades impossibilitadas de promover melhorias em suas infraestruturas e sistemas de transporte sem a contribuio de recursos federais (MELLO, 1981, p. 150). Essa parece ser uma questo que persiste, e que talvez tenha se acentuado, com a distribuio de competncias e a estrutura de arrecadao fiscal entre os entes federados, e que vem se desenhando desde a Constituio Federal de 1988 at os dias de hoje. Se entre meados da dcada de 1970 e 1980 parecia haver considervel oferta de recursos federais para o financiamento de planos, infraestrutura e sistemas de transportes urbanos, na segunda metade dos anos 1980 e incio dos anos 1990 houve uma estiagem nas fontes de recursos. Segundo Lima (1992), a receita tarifria e os recursos oramentrios (formado por
arrecadao de tributos no vinculados) teriam constitudo as principais fontes de financiamento do transporte pblico urbano at incio dos anos 1980. Com a crise fiscal do estado, a partir de 1982, a estiagem de fundos setoriais de financiamento suscitou a discusso em torno de fontes alternativas de financiamento (como taxas de transporte, contribuies de melhoria, selo pedgio, taxas de acessibilidade, ttulos de privatizao etc.) e a rediscusso do prprio conceito de tarifa e sua relao com teoria da produo no setor de transporte urbano (LIMA, 1992). Embora a tarifa assumisse, cada vez mais, o papel da principal e mais permanente fonte de recursos, a fim de cobrir despesas de operao e custeio do transporte urbano, a falta de fontes extras de financiamento estveis para proviso de infraestrutura adequada e a ausncia de uma poltica de financiamento para o setor conduziram estagnao quase total dos investimentos ao longo da dcada de 1990 (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004b, p. 34).
40
CEPAL Ipea
Para mais detalhe sobre a repartio desses recursos, ver Mello (1981).
Assim como em suas antecessoras, a Constituio Federal de 1988 no estabeleceu nenhuma fonte de recursos, para qualquer ente federado, que fosse vinculada ao investimento em transportes urbanos. Desde 1999 e incio de 2000, com a crescente retomada da ao pblica federal voltada para a questo, houve gradativamente maior presso por recursos no setor. A Emenda Constitucional no 33, de 2001, foi uma iniciativa nesse sentido ao criar dentro da Constituio Federal de 1988 uma fonte de recursos com possvel investimento no setor de transporte, seja ele urbano, seja regional. Esta Emenda no 33 estabelece que os recursos arrecadados pela cobrana da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)10 ficam vinculados a trs possibilidades de gasto, entre elas: i) ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo; ii) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e iii) ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes (art. 177, 4o, II). Apesar do potencial avano que esta Emenda Constitucional no 33/2001 pode representar em termos de financiamento para setor de transporte, cabem duas ressalvas. A primeira delas alerta para o fato de que os recursos arrecadados com a Cide no so necessariamente investidos no setor de transportes e tampouco no setor de transporte urbano coletivo. Dos xx milhes de reais arrecadados com a Cide, em 2008, por exemplo, apenas % foram destinados para o setor de transporte, e apenas yy% investidos em transporte urbano. A segunda ressalva alerta para a questo da pulverizao de recursos para polticas de transporte urbano e, em especial, para financiamento da poltica municipal de transportes. Conforme o prprio Ministrio das Cidades e o Ministrio da Fazenda reconheceram, apenas [...] cerca de 7% dos recursos totais da Cide so distribudos entre os mais de cinco mil municpios brasileiros, contudo sem uma vinculao especfica ao transporte coletivo
CEPAL Ipea 10 Relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel.
(INTERMINISTERIAL no 7/2006). Aps dois anos de a Emenda Constitucional no 33/2001 entrar em vigor, a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) convocou reunio extraordinria em 2003 com o Frum Nacional dos Secretrios e Dirigentes de Transporte e Trnsito para discutir as questes de financiamento do setor. A proposta final do evento, conhecida como a Carta de Salvador, tinha uma srie de propostas para desonerao do setor e dos seus insumos. A carta inclua tambm a criao de um fundo vinculado composto pela aplicao de 75% dos recursos da Cide para o Fundo Nacional de
Infraestrutura de Transporte, dos quais 25% seriam destinados para o transporte pblico urbano (FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS, 2003). Embora as propostas sobre a alterao dos gastos da Cide no tenham sido atendidas, a iniciativa da Carta de Salvador se juntou a tantas outras na construo do projeto de Lei no 1.687/2007, conhecida como Lei da Mobilidade Urbana (GOMIDE, 2008). Em termos de financiamento, o projeto traz alguns avanos, por exemplo, ao prever que municpios podero aplicar recursos da Cide como contrapartida de investimentos federais e que os municpios podero, isoladamente ou em consrcio, [...] instituir fundo especial com a finalidade de custear a operao e os investimentos em infra-estrutura necessrios universalizao do acesso ao transporte coletivo [...] (art. 16). Embora as propostas includas no projeto de lei no sejam suficientes para garantir o volume de recursos que o setor de transporte urbano necessita, sua vagarosa tramitao no Congresso Nacional desde 2007 no tem contribudo para solucionar os problemas do transporte nas cidades brasileiras. Enquanto isso, a baixa capacidade de arrecadao dos municpios, a pulverizao de recursos no nvel federal e a no existncia de fundos setoriais especficos sinalizam que o problema da escassez para o setor de transporte urbano est longe de ser equacionado.
1.1.6 O papel do governo federal na mobilidade urbana
Pela CF de 1988, cabe Unio legislar sobre trnsito e traar as diretrizes gerais do transporte urbano. Essas diretrizes tm de se constituir em normas universais que no podem ultrapassar o princpio da competncia dos municpios e dos estados na gesto dos servios de transporte pblico urbano e metropolitano, respectivamente. O projeto de Lei XXX, que trata das diretrizes gerais do transporte urbano, est ainda em tramitao no Congresso Nacional, sem previso de aprovao. Alm dessa atribuio constitucional, o governo federal conduz polticas setoriais de mbito nacional que acabam impactando a mobilidade nos grandes centros. A poltica de combustveis, por exemplo, que promoveu o encarecimento do preo do diesel em relao ao preo da gasolina, desde a quebra do monoplio estatal sobre explorao e venda de petrleo e derivados no fim da dcada passada, vem estimulando o aumento de viagens por transporte individual. Segundo os dados do IBGE, o preo do diesel subiu 50% a mais do que o preo da gasolina em termos reais nos ltimos dez anos. No caso dos servios metroferrovirios, o problema quanto poltica de tarifao da energia que penaliza os
42
CEPAL Ipea
grandes consumidores nos horrios de maior demanda, que justamente coincide com o perodo em que as operadoras metroferrovirias tm de trabalhar com carga mxima para atender populao. Nessa linha de estmulo ao transporte individual, tambm se pode citar as polticas de incentivo produo de motocicletas na zona franca de Manaus, a instalao de fbricas de automveis no Brasil com grandes incentivos fiscais, alm das polticas anticclicas de reduo tributria para motos e automveis adotadas periodicamente em pocas de crise.
2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 Jul./1999 Jul./2000 Jul./2001 Jul./2002 Jul./2003 Jul./2004 Jul./2005 Jul./2006 Jul./2007 Jul./2008 Jul./2009
Gasolina
ndice jul99=1
leo diesel
Grfico 5: Evoluo dos preos da gasolina e do diesel deflacionados pelo IPCA

Fonte: elaborao do autor com dados do IBGE.
Polticas de estmulo ao uso de transporte individual associadas a medidas de encarecimento do centros, como: aumento de congestionamentos, poluio, acidentes e excluso social para aqueles que no podem adquirir um veculo privado e veem o transporte pblico perdendo qualidade e ficando cada vez mais caro. Diante das externalidades geradas por polticas nacionais, mesmo a mobilidade urbana sendo de competncia local, torna-se legtima e necessria a implementao de programas federais que venham mitigar os impactos negativos dessas polticas. Um dos papis mais importantes do governo federal na mobilidade urbana a disponibilizao de linhas de financiamento para o setor pblico e privado, estabelecendo diretrizes gerais que
43
CEPAL Ipea
transporte pblico coletivo resultam no agravamento dos problemas de mobilidade nos grandes
assegurem no s a eficincia e eficcia dos projetos, mas tambm sua efetividade. Nesse aspecto, so importantes as diretrizes de prioridade aos projetos que beneficiam o transporte coletivo em detrimento ao individual e estabeleam vantagens de contratao s modalidades que menos agridem o meio ambiente. A legislao federal da acessibilidade trar grandes benefcios para os sistemas de transporte at o ano de 2014. De acordo com o Decreto da Presidncia da Repblica no 5.296/2004, que regulamentou as Leis no 10.048 e no 10.098, que por sua vez regulamentaram os artigos 227 e 244 da Constituio Federal, estabeleceu um limite de dez anos, desde o final de 2004, para que os sistemas de transporte estejam totalmente acessveis. Isso significa que os veculos, as instalaes e os equipamentos urbanos tm de estar em acordo com as normas de acessibilidade da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) NBR 14022 e NBR 9050, entre outras, at o final de 2014. A expectativa que os investimentos em infraestrutura urbana de transporte, geralmente sob responsabilidade do poder pblico, e os investimentos em material rodante de maior valor agregado, sob a responsabilidade principalmente das empresas, comecem a ser realizados desde j para que no haja impactos financeiros acentuados no oramento pblico e presses tarifrias concentradas no futuro. Cabe ao governo federal fomentar as medidas necessrias com programas especficos de financiamento e capacitao dos agentes pblicos. O governo federal responsvel pela execuo de polticas de controle da poluio do transporte
motorizado. Os limites de emisses dos principais poluentes locais (CO; HC; NOx e MP)11 dos veculos automotores so definidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que est ligado ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA). A fiscalizao fica a cargo dos estados e dos municpios. At o momento, apenas os municpios do Rio de Janeiro e So Paulo realizam a inspeo tcnica nos veculos em circulao para verificar o nvel das emisses, mas o Conama soltou resoluo em outubro de 2009 obrigando as cidades e os estados com populao superior a 3 milhes de habitantes a realizar a inspeo ambiental dos veculos. No h poltica ainda de controle da emisso de gases de efeito estufa (poluentes globais), apesar do sucesso do Prolcool, que foi implementado pelo governo no passado, mais por questes mercadolgicas substituio da gasolina que por questes ambientais. Estima-se que no ciclo completo de vida, as emisses de CO2 do lcool sejam cerca de 70% menores que as da gasolina. As polticas de reduo dos gases de efeito estufa no setor de transporte passaro obrigatoriamente pela reduo
11 Monxido de carbono; hidrocarbonetos; xido de nitrognio e material particulado, respectivamente.
44
CEPAL Ipea
do uso do transporte individual e aumento do transporte coletivo, utilizando, para isso, medidas de qualificao do transporte pblico e restries do transporte privado.
1.1.7 Histrico das polticas federais de mobilidade urbana no Brasil

Neste tpico, apresenta-se sucinto panorama do histrico da poltica federal de transporte urbano desde a dcada de 1960. Recuperar a trajetria histrica dessa poltica no apenas contribui para compreendermos as atuais condies do transporte urbano em nossas cidades como tambm nos ajuda a compreender como se deu o processo de construo e desenho da atual Poltica de Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades. Para fins analticos, possvel fazer breve periodizao da poltica federal de transportes urbanos, dividindo-a em quatro perodos que se diferem entre si, ora pelo grau de institucionalidade e organizao da ao pblica, ora pelo tipo de abordagem empreendida sobre a questo do transporte e da mobilidade urbana. Durante o primeiro perodo, que vai at meados da dcada de 1960, a Poltica de Desenvolvimento Urbano como um todo e, em particular, a Poltica Federal de Transporte Urbano levadas a cabo no Brasil caracterizavam-se por aquilo que Francisconi e Souza (1976, p. 16) chamam de poltica de fato. Segundo os autores, a preocupao sistemtica com o transporte intraurbano teria se iniciado somente no final de 1960 e incio de 1970 com os estudos para implantao dos metrs de So Paulo12 e do Rio de Janeiro (FRANCISCONI; SOUZA, 1976, p. 54). At aquele momento, embora a poltica de fato refletisse as demandas expressas por lideranas urbanas, as disponibilidades, as prioridades e as filosofias de ao dos rgos existentes, essa poltica no se distinguia de uma multiplicidade de iniciativas e aes desarticuladas aplicadas por diferentes setores do governo, sem diretrizes ou
CEPAL Ipea
estratgias bsicas de ao no meio urbano (FRANCISCONI; SOUZA, 1976, p. 75). O segundo perodo do nosso recorte histrico se localiza entre meados da dcada de 1960 e meados de 1980, quando se observa um esforo mais coeso (embora com algumas incoerncias) de construo de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano e com uma ativa participao federal sobre o transporte das cidades brasileiras. No plano geral da Poltica de Desenvolvimento Urbano, esse perodo tem seu incio marcado pela criao conjunta do Servio Federal
12 Para iniciar os estudos do metr da cidade de So Paulo, foi criado o Grupo Executivo Metropolitano (GEM) em 1966, que seria sucedido em 1968 pela Companhia do Metropolitano de So Paulo (Metr). Para mais detalhes, ver o site da empresa. Disponvel em: <http://www.metro.sp.gov.br/empresa/ historia/azul/historia.shtml>.
de Habitao e Urbanismo (Serfau) e do Banco Nacional de Habitao (BNH), pela Lei no 4.380, de 1964. Nesse primeiro momento, as duas instituies se incumbiam, respectivamente, de coordenar o Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado apoiando os municpios a criarem seus Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI)13 e de dar suporte financeiro por meio do Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (Fiplan), criado em 1966 (MELLO, 1981, p. 134-135). Destaca-se tambm institucionalizao das Regies Metropolitanas pela Lei Complementar no 14, de 1973, no sentido de facilitar a gesto coordenada dos servios comuns, incluindo a o transporte e os sistemas virios. Particularmente no setor de transporte urbano, esse perodo possui como marco inicial a criao de algumas instituies que se tornariam as referncias tcnicas e financeiras do setor. A primeira dessas instituies foi a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot), cuja criao em 196514 teria colocado pela primeira vez na histria o transporte urbano [...] no rol das preocupaes do Governo Central, viabilizando uma srie de iniciativas que, se no resolveram de forma mais sistmica os problemas dos deslocamentos, sobretudo das classes mais populares, provocaram melhoras sensveis [...] (GEIPOT, 2001, p. 384). Entre essas iniciativas destacam-se, alm da formao de quadros tcnicos e da elaborao de planos diretores de transporte urbano, a proposio da Lei no 6.261, de 1975, que criava toda uma nova concepo institucional para o setor, com a criao do Sistema Nacional de Transporte Urbano
(SNTU), da Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU) e de um fundo setorial, o Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU), todos eles vinculados ao Ministrio dos Transportes. Tambm data de 1975 aquilo que seria uma das primeiras solues institucionalizadas do governo federal para os trens urbanos de passageiros, a criao dentro da Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) da Diviso Especial de Subrbios do Grande Rio e da Diviso Especial de Subrbios de So Paulo, e que anos mais tarde em 1984 daria origem criao da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (BITTENCOURT; BRIZON, 2006, p. 19). Essas instituies constituiriam o ncleo duro da poltica federal de transporte urbano. E, durante esse perodo, entre meados das dcadas de 1960 e 1980, a poltica federal de transporte urbano
13 De acordo com Mello, os Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLIs) abrangiam aspectos econmicos, sociais, fsicos e institucionais dos municpios, propondo melhorias dos cdigos municipais e sugerindo regulamentao sobre o uso do solo. Segundo o autor, embora dezenas de PDLIs tenham sido produzidos, a [...] maioria destes planos no teve as suas recomendaes implantadas, ou por falta de recursos ou por falta de continuidade administrativa [...] (1981, p. 134-135). 14 O Geipot foi criado inicialmente, em 1965, como Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (pelo Decreto no 57.003/1965) e somente em 1973 seria convertido na Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte (Geipot) pela Lei no 5.908/1973, assumindo o papel de rgo do governo federal responsvel pelo planejamento e pela integrao de transportes.
46
CEPAL Ipea
caracterizava-se por atuar fundamentalmente com programas de financiamento e de assessoramento tcnico prestado pelo Geipot e pela EBTU aos municpios sobre questes de planejamento e gerenciamento de seus sistemas de transporte urbano (PEIXOTO, 1977; BARAT, 1978; SANTANNA, 1991; GOMIDE, 2008). Em grande medida, so frutos dessa poca uma srie de estudos, planos de transporte urbano, a proposta de lei do vale-transporte15 e os primeiros sistemas metroferrovirios de algumas grandes capitais do pas, como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador etc., cuja elaborao contou com importante atuao daqueles rgos tcnicos e de fundos federais de financiamento. Implantados em um perodo de excepcional crescimento econmico do pas, esse sistemas metroferrovirios teriam sido pensados [...] antes de mais nada, como instrumento de alvio dos congestionamentos e no como elementos de uma poltica integrada de transporte urbano voltada para o atendimento das necessidades de deslocamento das massas urbanas [...] (GEIPOT, 2001, p. 381 e 382). Diversos estudos (BARAT; NASCIMENTO, 1972; BARAT, 1978; MELLO, 1981; SOUZA, 1992; GEIPOT, 2001). Confirmam essa problemtica da falta de uma perspectiva sistmica do transporte urbano (que contasse, por exemplo, com integrao entre os diferentes modais) e da falta de articulao entre a poltica de transportes urbanos e as polticas habitacional e de desenvolvimento urbano. Fato marcante nesse perodo e que teve importante impacto sobre o setor foram as crises do petrleo de 1973 e 1979. Essas crises abalaram a matriz energtica nacional e serviram de alerta para o governo federal promover alteraes na sua poltica energtica e de transportes. Foram desenvolvidos acordos internacionais de cooperao para pesquisa e desenvolvimento de energia nuclear (o que levaria criao da usina de Angra), intensificaram-se os investimentos na Petrobras, iniciaram a construo de novas usinas hidroeltricas, alm de programas como o Programa Brasileiro de lcool (Prolcool) e de restrio ao consumo de derivados de petrleo16 e incentivo de transporte pblico (BARAT, 1975; BARAT; NAZARETH, 1984). Na esfera dos transportes urbanos, contudo, as intenes previstas no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) de superar a supremacia do transporte rodovirio pela integrao dos diversos modais de transporte no se concretizou, ao contrrio do que Peixoto (1977, p. 121) previra que aconteceria. Diversos fatores contriburam para a construo e a manuteno dessa prevalncia do modo rodovirio. Dentes eles, destaca-se, por um lado, a gradual deteriorao dos sistemas ferrovirios (trens de subrbio e bondes), a partir da dcada de 1950, o que teria comprometido a utilizao
CEPAL Ipea
15 Criado pela Lei n 7.418, de 1985. 16 No foi eficaz porque: i) inexistiam alternativas eficientes de transporte ferrovirio; ii) o custo sobre diesel era repassado para produtos; e ii) as alternativas de nibus insuficientes para atrair usurios de automveis.
desse modal como substituto do automvel (BARAT; NAZARETH, 1984, p. 231-232), e, por outro, os incentivos oficiais ao modo rodovirio e implantao e desenvolvimento da indstria automobilstica no Brasil (principalmente a partir do governo Kubistchek) e o desenvolvimento que viria a reboque da indstria de nibus (GEIPOT, 2001, p. 286). Embora o governo federal tenha comeado nesse perodo sua poltica voltada para as questes do transporte pblico, a estruturao de um sistema financeiro (Fundo Rodovirio Nacional) que facilitaria aos governos locais a expanso de suas malhas rodovirias e a realizao do Programa Especial de Vias Expressas (Progress)17 para a construo de rodovias em reas urbanas no deixa dvida de que a poltica federal de transporte urbano era imbuda de um carter eminentemente rodoviarista (BARAT, 1978; MELLO, 1981; GEIPOT, 2001). Um terceiro perodo a se destacar no histrico da poltica federal de transportes urbanos e na poltica federal de desenvolvimento urbano como um todo localiza-se entre meados da dcada de 1980 e fins da dcada de 1990, perodo marcado por um contexto de crise econmica internacional e por esforos federais para recuperar sua sanidade fiscal e financeira altamente comprometida pela conjuntura da poca. Durante esses anos, o setor pblico passa a redefinir de maneira substancial o perfil de sua atuao na economia do pas, observando-se claro processo de desmobilizao das polticas setoriais urbanas com sensvel instabilidade institucional para a poltica urbana e reduo de seus recursos disponveis (SOUZA, 1992; GEIPOT, 2001; GOMIDE, 2008).
Entre 1985 e 1995, a responsabilidade sobre o tema urbano passou caoticamente por mais de cinco ministrios. Com a poltica de reduo do Estado, por exemplo, foram encerradas as atividades de instituies-chave como o BNH, em 1986, e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em 1990.18 A EBTU perde seus recursos vinculados a partir de 1982 tendo de recorrer captao de recursos externos, sobretudo do Banco Mundial, at a sua extino em 1989 pelo Decreto no 97.455/1989 (GEIPOT, 2001). Em meio a esse perodo de fragilizao da poltica federal de transportes urbanos durante a dcada de 1980, surgem como excees a esse processo: i) a manuteno das atividades do Geipot at o
17 Segundo Mello (1981, p. 152-153), esse programa [...] constitudo principalmente de anis de contorno ligando rodovias federais e acesso destas rodovias a reas urbanas, sendo raras as obras de penetrao rea central das cidades. De um modo geral, estas obras pouco beneficiaram o transporte coletivo urbano. 18 A partir do estudo de Souza (1992), fica claro que a partir dessa reforma administrativa nenhum rgo da administrao federal ficaria encarregado do tratamento abrangente da questo urbana at 2003, quando foi criado o Ministrio das Cidades.
48
CEPAL Ipea
ano de 2002;19 ii) a criao da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb) em 1980; iii) e a criao da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) em 1984,20 respectivamente, com as misses de planejar e operar os sistemas ferrovirios urbanos na Regio Metropolitana de Porto Alegre e em outras nove capitais brasileiras (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Joo Pessoa, Natal, Macei, Fortaleza e Salvador).21 Outra exceo a esse perodo foi a promulgao da nova Constituio Federal de 1988 que, como fruto conquistado dos movimentos pela reforma urbana, criara um captulo especfico sobre a Poltica Urbana, estabelecendo as bases para a retomada de uma poltica federal mais consistente e de um marco legal mais adequado ao tratamento da questo urbana nacional a partir do final dos anos 1990 e incio dos anos 2000. Cabe lembrar, contudo, que o advento da Constituio de 1988 tambm trouxe alguns desafios para a questo do transporte urbano. Um desses desafios envolve a baixa capacidade da maioria dos municpios em cumprir a nova exigncia constitucional de se realizar licitaes para concesso dos servios de nibus urbano. Outro desafio (j existente, mas que foi agravado pela nova Constituio) diz respeito ao planejamento e gesto conjunta dos servios de transporte de municpios vizinhos em contexto marcado por conflitos federativos e tributrios e com grande diversidade das regras de regulao dos servios de transporte, particularmente em regies metropolitanas cuja criao passou a ser de atribuio estadual.22 A partir da extino da EBTU, a ao federal sobre o transporte urbano ficaria sob a responsabilidade compartilhada de um departamento na estrutura organizacional do Geipot, da Secretaria Nacional dos Transportes no Ministrio da Infraestrutura (GEIPOT, 2001; SOUZA, 1992) e da CBTU, que vem, desde ento, gerenciando os sistemas de trens urbanos de passageiros em acordo com as diretrizes da poltica federal. As diretrizes federais para a poltica de transporte urbano, contudo, passaram por algumas mudanas, refletindo as prioridades e a abordagem da poltica federal de transporte urbano em cada perodo.
CEPAL Ipea
19 Antes de entrar oficialmente em processo de liquidao pelo Decreto no 4.135/2002, o Geipot realizou uma srie de estudos tcnicos. Entre eles, destacam-se a planilha e as instrues para clculo de tarifas de nibus urbanos que se tornariam referncia nacional (LIMA, 1992; GEIPOT, 2001). 20 A CBTU foi criada pelo Decreto no 89.396/1984, a partir da juno de uma empresa de projetos ferrovirios Empresa de Engenharia Ferroviria S.A. (Engefer) e de uma das diretorias da Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA). Disponvel em: <http://www.cbtu.gov.br/acbtu/acompanhia/historico/ historico_cont.htm>. 21 Cabe lembrar que, em larga medida, as solues tomadas no setor ferrovirio de passageiros urbanos partiram do aproveitamento da malha ferroviria de carga existente que se encontrava ociosa a partir de meados da dcada de 1980 (BITTENCOURT; BRIZON, 2006). 22 Para mais detalhe sobre a diversidade da regulao e da organizao dos servios de transporte pblico urbano em algumas cidades brasileiras, ver o estudo de Gomide (2004) e o estudo de Azambuja (2002).
Conforme a Constituio Federal de 1988, embora a prestao dos servios de transporte urbano seja responsabilidade municipal ou estadual, compete Unio estabelecer as diretrizes e legislar sobre a poltica nacional do setor. Nas diretrizes colocadas pela Secretaria Nacional dos Transportes do Ministrio da Infraestrutura (Minfra) para o perodo de 1991-1995, por exemplo, h clara abordagem focada nos sistemas de transporte (e no na circulao das pessoas) com prioridade para o transporte coletivo e reviso institucional e financeira do setor.23 Nota-se ainda que essas propostas de reviso institucional e financeira, alm de estarem em consonncia com o Plano Nacional de Desestatizao (PND) da dcada de 1990, tomavam por base dois marcos legais: 1) a Constituio Federal de 1988 que atribui a estados ou municpios a competncia sobre a explorao (direta ou indireta) dos servios de transporte urbano, incluindo o transporte ferrovirio de passageiros que estejam contidos em seus territrios; e 2) a Lei Federal no 8.693, de 1993, que dispe sobre a descentralizao dos servios de transporte ferrovirio coletivo de passageiros, urbano e suburbano, da Unio para estados e municpios (PEREIRA et al., 2009). O quarto perodo que pode ser destacado no histrico da poltica federal de transportes urbanos se estende do final de 1990 at os dias atuais. Este ltimo perodo marcado tanto por um processo de retomada da estabilidade institucional da poltica urbana federal quanto pela utilizao de uma nova abordagem no tratamento do transporte urbano, inserida em uma concepo de desenvolvimento urbano que se prope mais integrada, sustentvel e construda democraticamente.
Aps longo perodo sem uma atuao federal que fosse mais sistemtica no tratamento do transporte urbano, o cenrio que se construa da mobilidade nas cidades brasileiras se tornava cada vez mais preocupante. Durante esses anos, observaram-se forte crescimento do transporte individual e do transporte coletivo informal, queda da demanda pelos servios de nibus urbanos, sobrecarga do sistema virio das cidades e suas diversas consequncias em termos de aumento dos congestionamentos e deteriorao dos servios de transporte coletivo (GOMIDE, 2008). Reconhecendo o problema do transporte urbano, o governo federal inicia um processo de retomada da estabilidade institucional da poltica federal de transporte urbano que se apresentava desmobilizada desde meados da dcada de 1980. Nesse contexto, inserem-se a criao da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu) em 1999 como um esforo para a retomada das polticas setoriais urbanas em geral (habitao,
23 Conforme Souza (1992, p. 22-23), as diretrizes eram: i) promover o aprimoramento dos sistemas existentes e a consolidao daqueles em fase de implantao, conferindo propriedade ao transporte coletivo; ii) proceder progressiva reduo de custos e subsdios governamentais alocados s atividades de operao e manuteno; e iii) promover a reviso institucional do setor, destacando-se a reordenao do uso do sistema virio e a reviso dos mecanismos de financiamento, transferindo, gradualmente,os sistemas operados pelo governo federal para as administraes locais.
50
CEPAL Ipea
saneamento e transporte urbano) sob a responsabilidade de um mesmo rgo24 e a criao, dentro dessa mesma secretaria, do Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTrans) pela Portaria no 19, de 17 de maio de 2000 (GOMIDE, 2008). Tambm se destaca nesse processo a promulgao da Lei no 10.257, em 2001 (conhecida como Estatuto da Cidade), que avanaria na criao de novos instrumentos de gesto urbana e que institui a obrigatoriedade de um plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais de 500 mil habitantes; a criao em 2003 do Ministrio das Cidades como novo rgo da Poltica Urbana Federal, no qual se insere a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob); o avano do BNDES como o principal rgo de financiamento do transporte pblico urbano no Brasil; a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit) pela Lei no 10.683/2003 e regulamentado posteriormente pelo Decreto no 6.550/2008; e, por fim, a criao do Projeto de Lei no 1.687, que busca instituir as diretrizes da poltica de mobilidade urbana.25 Pouco tempo aps sua criao, no ano 2004, o Ministrio das Cidades lana um conjunto de publicaes (os Cadernos MCidades) que apresentaria oficialmente o conjunto da poltica de desenvolvimento urbano pretendida pelo ministrio. Pelo novo tratamento dado ao trnsito, como questo de cidadania, e pela apresentao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel ficava evidenciado a mudana que ocorrera no tratamento que a poltica federal de transporte urbano daria questo. Se at meados de 1990, as polticas federais tratavam o transporte nas cidades como uma questo eminentemente de infraestrutura viria, a anlise dos documentos oficiais do governo federal indica que a partir desse perodo, gradualmente, a abordagem das polticas pblicas nesse setor passou a lidar com a mobilidade urbana como funo social e econmica essencial para o desenvolvimento urbano (SOUZA, 1992; SEDU, 2002; MINISTRIO DAS CIDADES, 2004b). A partir de sua criao em 2003, o Ministrio das Cidades tambm reforou a importncia de se romper com uma perspectiva setorial sobre o transporte urbano e vem atuando no intuito de repensar o papel da mobilidade sob uma perspectiva mais integrada ao espao urbano. A partir do final da dcada de 1990, portanto, a poltica federal de transportes urbanos passa gradualmente a ser mais baseada nas pessoas (e menos nos automveis) e comea a incorporar uma concepo de
24 A Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu) foi criada pela Lei no 2.982/1999, a partir da Secretaria de Poltica Urbana, que, ento, se encontrava vinculada ao Ministrio do Oramento e Gesto. 25 Gomide (2008) aponta ainda a criao em 2003 de um Grupo de Trabalho de Transporte Urbano dentro Comit de Articulao Federativa da Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil, buscando a construo de um pacto federativo entre o governo federal e os governos estaduais e municipais para lidar com a questo de maneira mais ampla.
CEPAL Ipea
mobilidade urbana como condio bsica para promoo de uma cidade mais acessvel, democrtica e ambientalmente mais sustentvel (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004b; GOMIDE, 2008). Essa abordagem da mobilidade urbana fica evidenciada, por exemplo, nas diretrizes gerais propostas pelo Projeto de Lei no 1.687/2007, as quais j se encontravam no documento do MCidades acerca da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. So algumas dessas diretrizes: i) priorizar os modais de transporte coletivos e os no motorizados; ii) pautar polticas pblicas para pessoas com restrio de mobilidade sob o princpio de acesso universal cidade; iii) fortalecer os poderes locais em sua capacidade da gesto da mobilidade urbana nos municpios; iv) reconhecer a necessidade de um desenho institucional e regulatrio mais adequado para a questo do transporte urbano e que seja capaz de promover a cidadania e a incluso social por meio da expanso do acesso da populao aos servios pblicos de transporte coletivo; e v) reconhecer a necessidade de maior articulao entre as polticas da mobilidade e as demais polticas de desenvolvimento urbano e de meio ambiente. de se ressaltar, contudo, que gradualmente essas diretrizes j vinham sendo construdas desde o final da dcada de 1990 por meio das aes e dos programas da poltica federal de transportes urbanos realizados pela Sedu e, em seguida, pelo MCidades. Exemplo disso, so as questes levantadas pela Sedu acerca da desonerao do setor de transporte urbano e que mais tarde seria retomada pela proposta do MCidades para o barateamento das tarifas do transporte pblico
urbano (SEMOB, 2006). Aparte desses diversos avanos no sentido de recompor maior solidez institucional no tratamento do transporte urbano nas cidades brasileiras a partir do final de 1990, observa-se tambm uma forma de se pensar o papel da mobilidade no planejamento e no desenvolvimento urbano sustentvel. Mais adiante neste livro, no tpico sobre perspectivas e cenrios para o transporte urbano, sero expostos em maior detalhe alguns dos principais desafios que se colocam para o setor. Por hora, cabe salientar que o maior desafio posto para o desenvolvimento do transporte urbano no pas reside no esforo de se reduzir a defasagem entre aquilo que pretendido pelas polticas federais de transporte urbano e os resultados alcanados pelo o que, de fato, consegue ser realizado.
52
CEPAL Ipea
Parte 3: Referncias internacionais
O aumento do transporte privado um fenmeno mundial, sendo que, nos pases em desenvolvimento, esse fato ocorre com uma intensidade muito mais forte, em funo dos anos de demanda reprimida. Neste ano, por exemplo, a China ultrapassou os Estados Unidos como o maior produtor de automveis do mundo. Ao mesmo tempo em que o transporte individual vai se universalizando, com o aumento da taxa de motorizao, principalmente nos pases pobres, nos ltimos anos houve um movimento de valorizao e reestruturao do transporte de massa como estratgia de melhorar a mobilidade urbana. Na Amrica Latina, por exemplo, onde o transporte informal imperava na maioria dos grandes centros urbanos, vrias cidades fizeram fortes investimentos para reestruturar o transporte pblico com base no modelo de Curitiba, rebatizado por BRT (bus rapid transit sistemas de nibus rpidos). Esse modelo tambm foi adotado em vrias cidades americanas e europeias, assim como houve expanso dos sistemas leves sobre trilhos (VLT veculo leve sobre trilhos), principalmente nos pases europeus.
Brasil/Brazil* Argentina/Argentina Mxico/Mexico Coreia do Sul/South Korea Polnia/Poland Repblica Tcheca/Czech Republic Sucia/Sweden Blgica/Belgium Alemanha/Germany ustria/Austria Reino Unido/United Kingdom Frana/France Japo/Japan Canad/Canada Espanha/Spain Austrlia/Australia Itlia/Italy Estados Unidos/United States 0,0 7,7 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 6,3 11,8 5,6 5,6 5,9 20,0 5,0 5,6 10,5 5,3 9,5 16,0 31,8 48,8 12,7 41,4 17,8
Percentual de queda (%)
CEPAL Ipea
Grfico 1: variao da taxa de motorizao (hab./veculos) em pases selecionados no perodo de 1998 a 2007
Brasil/Brazil* Argentina/Argentina Mxico/Mexico Coreia do Sul/South Korea Polnia/Poland Repblica Tcheca/Czech Republic Sucia/Sweden Blgica/Belgium Alemanha/Germany ustria/Austria Reino Unido/United Kingdom Frana/France Japo/Japan Canad/Canada Espanha/Spain Austrlia/Australia Itlia/Italy Estados Unidos/United States 0 1 1,2 2 3 4 5 6 7 1,9 1,9 1,9 1,8 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 2,2 2,1 3 4,1 4,8
7,4
Hab./veiculos
Grfico 2: Taxa de motorizao (hab./veculos) em pases selecionados

Fonte: Anfavea.
54
CEPAL Ipea
1 Amrica Latina
Os grandes centros urbanos latino-americanos sempre tiveram um alto grau de informalidade na oferta de transporte pblico, o que gerava grandes desafios para o estado promover melhorias na mobilidade urbana. Os sistemas caracterizavam-se por excesso de veculos velhos de baixa capacidade, nos quais seus operadores promoviam grande concorrncia predatria entre eles que retirava toda a eficincia da rede. As consequncias eram as grandes deseconomias provocadas congestionamentos, poluio e acidentes. At mesmo as cidades brasileiras, que apresentavam um transporte pblico mais bem estruturado, com regulamentao e controle pelo poder pblico, sofreram com a intensificao da informalidade em meados da dcada de 1990, por meio da proliferao de servios ilegais de vans, automveis e mototxis, que quase desestruturaram o sistema regulamentado. O primeiro grande projeto latino-americano de reestruturao da oferta de transporte foi o sistema de transporte pblico de Bogot, chamado de transmilnio. Esse projeto foi bastante emblemtico e tornou-se referencial para os grandes centros latino-americanos que buscaram reestruturar seu sistema rodovirio por adotar alguns princpios: 1. 2. 3. 4. regulamentao do transporte por parte do poder pblico, com controle sobre a oferta; organizao dos operadores individuais em empresas ou cooperativas estruturadas, evitando a concorrncia predatria que antes imperava; retirada de operao dos veculos de baixa capacidade que causavam grande tumulto no trnsito; nos bairros.
CEPAL Ipea
operao de veculos de alta capacidade em corredores exclusivos com sistema de alimentao
Box 1 O sistema Transmilenio em Bogot, Colmbia, comeou a operar em 2000, com 60 quilmetros de pistas exclusivas, em duas faixas por sentido, permitindo ultrapassagem entre os nibus. Com estaes especiais cobertas, controle operacional por GPS, linhas paradoras, expressas e semiexpressas, informao de boa qualidade e pagamento fora do veculo, o sistema comeou transportando 500 mil passageiros por dia, valor que aumentou para 800 mil em pouco tempo. Nos pontos mais carregados, o sistema passou a transportar 40 mil passageiros por hora, por sentido, valor superior ao da maioria dos trechos de metr operantes no mundo. Ao obter um grande apoio popular, o sistema foi ampliado em 2008 para 84 quilmetros, transportando 1,5 milho de passageiros por dia, com 1.100 veculos articulados. A produtividade alta (cinco passageiros por quilmetro) e a velocidade mdia de 28 km/h. O sucesso do projeto levou o governo Colombiano a fazer um plano nacional de corredores de nibus, contemplando sete cidades.
CEPAL Ipea
Amrica Latina
56
2 Estados Unidos e Europa
O transporte pblico sempre ocupou papel secundrio na matriz modal norte-americana ao contrrio do transporte privado por automvel, que vem apresentando participao cada vez maior nas ltimas dcadas, conforme mostra o grfico 3. Apesar de tambm ter o automvel como modalidade hegemnica, os deslocamentos urbanos realizados por transporte pblico respondem por uma fatia maior do total de viagens nas cidades europeias em relao s cidades americanas (grfico 4), com destaque para o maior uso de transporte no motorizado.
100
80 Commute Mode Split (%)
60
40
20
0 1970 1980 1990 2000
Other
Public transit
Car passenger
Driver
CEPAL Ipea
Grfico 3: Distribuio modal das viagens urbanas nas cidades americanas
100
80
Mode Split (%)
60
40
20
0
Switzerland
Spain
Netherlands
Sweden
Australia
Austria
Canada
Finland
Ireland
Germany
Norway
France
Denmark
Transit
Bike
Walk
Automobile
Grfico 4: Distribuio modal nas principais cidades da Europa e nos Estados Unidos
Fonte: Victoria Transport Policy Institute.
Pelos grficos supracitados, pode-se observar a diferena entre o padro de mobilidade dos pases europeus em relao s cidades americanas. Os pases europeus, mesmo apresentando alto nvel de renda e baixo nmero de habitantes por veculo, semelhante s cidades americanas, apresentam grande percentual de participao de deslocamentos por transporte pblico e transporte no motorizado. Isso significa que grande parte da populao europeia, mesmo possuindo veculo privado, usa meios de transporte coletivos ou no motorizados no seu dia a dia, ou seja, um uso mais racional dos veculos privados. Sem dvida um dos motivos para isso so cidades europeias com sistemas de transporte pblicos mais atrativos e tambm com virio adequado para deslocamentos no motorizados a p ou bicicleta. No entanto, as cidades americanas so em sua maioria voltadas para o automvel, com grandes vias de trnsito rpido (freeways) cruzando seus limites urbanos, com poucas opes de transporte pblico e ciclovias.
Estados Unidos e Europa
As consequncias desse padro de mobilidade voltado para o automvel so vrias, com destaque para o maior gasto de energia e emisses de poluentes per capita. O prprio governo americano, diante das discusses recentes sobre mudana climtica, na qual o transporte individual se constitui em uma das fontes principais de emisso de gases de efeito estufa, criou algumas polticas para aumentar a participao do
58
CEPAL Ipea
Belgium
USA
UK
transporte pblico na matriz modal de transporte urbano. Houve um plano federal de implantao de sistemas de nibus rpidos (bus rapid transit BRT, em ingls) aos moldes dos sistemas de Bogot e Curitiba, em que os veculos circulam em pistas exclusivas com cobrana fora do veculo e embarque em nvel. Atualmente esto implantados mais de 35 sistemas nos Estados Unidos com vrios outros em implantao, enquanto no Canad h mais de 10 sistemas em operao. As experincias com implantao de BRTs na Amrica foram bastante positivas, com aumento da demanda dos sistemas de transporte pblico, principalmente pela atrao de usurios de transporte privado que tiveram ganhos de tempo nos seus deslocamentos dirios. Um indicador importante do sucesso desses sistemas o percentual de usurios do BRT que trocaram o automvel pelo transporte pblico, conforme os resultados da pesquisa realizada pela autoridade federal americana de transporte pblico em alguns sistemas BRT implantados, mostrado na tabela 1. Grande parte dos usurios dos novos sistemas utilizava anteriormente automvel, mostrando que quando h investimentos em melhoria do transporte pblico, trazendo mais atratividade ao sistema e ganhos de tempo de viagem, os usurios de automveis podem migrar para os modos pblicos coletivos. Tabela 1: Porcentagem de usurios de BRT que trocaram o transporte privado para o transporte pblico (%)
Albuquerque Rapid Ride Boston Silver Line Washington Street Boston Silver Line Airport Boston Silver Line BMIP Las Vegas MAX 10% Los Angeles Orange Line Oakland San Pablo Rapid Halifax MetroLink (all line)
Fonte: Federal Transit Administration (FTA) USA.
33 2 19,6 49,5 10 33 19 Transporte e mobilidade urbana 59

CEPAL Ipea
23-28
6 4 Annual Change (6%) 2 0 1999 -2 -4 -6 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Transit trips
Vehicle mileage
Grfico 5: Crescimento anual no uso de automvel e transporte pblico

Fonte: Victoria Transport Policy Institute com dados da Associao de transporte pblico da Amrica (Apta).
O financiamento do transporte pblico nos pases desenvolvidos inclui, alm de recursos oramentrios, subsdios operacionais que cobrem os dficits existentes. Em grandes cidades da Europa, os subsdios podem corresponder a at 69% dos custos (tabela 2). Tabela 2
Custo anual (milhes de US$)
454,3 978,6 1772 566,2 636 4433 1742 7000 62,3
Cidade
Amsterdam Barcelona Berlin Bruxelas
Estados Unidos e Europa
Arrecadao (milhes de US$)

173,6 546,6 931 174 233,5 2252 744,5 2763 23,7
Subsdios (milhes de S$)

280,7 432 841 392,2 402,5 2181 997,5 4237 38,6
Subsdios (% do custo)
62 44 47 69 63 49 57 61 62
Budapeste Londres Madrid Paris Viena
60
CEPAL Ipea
Fonte: European Metropolitan Transport Authorities (EMTA)/2009 Barometer of public transport in European Metropolitan reas (2006).
O grande aporte de recursos na forma de subsdios est relacionado s polticas de proteo ambiental e urbanstica, bem como valorizao dos grandes sistemas de transporte pblico existentes. Esses subsdios so acompanhados da cobrana dos custos causados pelos usurios de transporte individual (poluio e congestionamento), que se expressam na forma de impostos sobre a gasolina, taxas elevadas de licenciamento de veculos e penalizao do estacionamento de automveis em reas centrais. No caso dos EUA, o subsdio tambm elevado da ordem de 50% ,mas no h cobrana dos custos causados pelos automveis, porque a deciso apenas de manter operante um sistema de transporte pblico de expresso muito limitada (cerca de 3% da demanda diria), mas que essencial para jovens e idosos sem acesso ao automvel e para o deslocamento da pequena parcela da populao com renda muito baixa. Na maioria dos casos, o subsdio vem de recursos oramentrios. A exceo mais conhecida a da Frana, na qual as empresas pagam uma porcentagem sobre sua folha de pagamentos para ajudar a manter operante o transporte pblico. Esse pagamento, chamado de versement de transport foi criado em 1971 para cidades a partir de 300 mil habitantes, mas foi sendo progressivamente alterado, de forma que, em 2000, j era obrigatrio para cidades a partir de 10 mil habitantes. A taxa cobrada de pessoas jurdicas com mais de nove empregados e tem valores definidos pela lei, dependendo do tamanho das cidades. Em geral, a taxa varia entre 0,5% e 2%. No caso especfico da regio metropolitana de Paris (a maior do pas), a arrecadao anual chegou, nos ltimos anos, a cerca de 2,5 bilhes de euros (disponvel em: <http://www.transports. developpement-durable.gouvern.fr>). H outras duas formas de financiamento do transporte pblico que vm sendo utilizadas. A primeira a privatizao da construo da infraestrutura, com posterior pagamento via recursos tarifrios. A segunda a permisso de construo de equipamentos especiais junto aos sistemas de transporte pblico (edifcios de escritrios, centros de compras), mediante pagamento pelo direito de construir a mais, alm de um pagamento a ser feito aps as construes, proporcional aos ganhos dos novos negcios. Muito comum na histria do sistema de trens do Japo, em Hong Kong e na maioria dos pases europeus, essa modalidade de financiamento vem sendo associada mais recentemente a projetos mais complexos de renovao urbana, quando o governo altera a lei de uso e ocupao do solo e cria uma srie de incentivos visando gerao de uma demanda adicional que venha a utilizar o transporte pblico. Essa nova modalidade chamada em lngua inglesa de TOD (transit oriented development) desenvolvimento urbano orientado para o transporte pblico) vem sendo intensamente promovida nos EUA, com os objetivos de aumentar a demanda hoje muito reduzida dos sistemas de transporte pblico e reduzir o uso do automvel, com ganhos ambientais.
CEPAL Ipea
Parte 4: Perspectivas e cenrios
1 Tendncias nas metrpoles
A discusso sobre o futuro do transporte pblico nas reas metropolitanas brasileiras passa pela discusso sobre a mobilidade futura das pessoas e a quantidade de viagens que elas faro nos vrios modos disponveis. A tabela 1 mostra uma estimativa dessas viagens futuras. A estimativa do nmero total de viagens para o perodo 2010-2025 foi feita multiplicando as populaes futuras estimadas (IBGE, 2007) por vrios ndices mdios de viagens por dia, por pessoa. Observa-se que se, a mobilidade atual (1,86) for mantida, as RM analisadas tero um total de 156 milhes de viagens por dia em 2025. Caso a mobilidade suba para um valor elevado (2,5), o total de viagens dirias subir para 220 milhes em 2025. No primeiro caso, o acrscimo de 29 milhes de viagens, no segundo, ele de 93 milhes de viagens. Mas em quais modos de transporte essas viagens adicionais sero feitas? Essa uma pergunta difcil de responder, dada a grande quantidade de fatores que podero interferir na escolha modal feita pelas pessoas. Seguindo as tendncias atuais, a maior parte das viagens ser feita em motocicletas e automveis. Tabela 1: Estimativa das viagens futuras nas Regies Metropolitanas (RM) analisadas (2010-2025)
viagens (total) para nveis de mobilidade (IM) IM atual 1,86
126,4 133,8 141,7 148,9
Ano
2005 2010 62
CEPAL Ipea
Pop total (milhes)

67,3 75,5 80,0 84,1
IM = 2
126,4 151,1 160,0 168,2
IM= 2,25
126,4 170,0 180,0 189,2
IM= 2,5
126,4 188,9 200,0 210,2 Continua...
2015 2020
Continuao
Ano
2025 Viagem adic. em 2005
Pop total (milhes)

87,8
viagens (total) para nveis de mobilidade (IM) IM atual 1,86

155,6 29,2
IM = 2
175,7 49,3
IM= 2,25
197,6 71,3
IM= 2,5
219,6 93,2
Fonte: Populao (IBGE, 2007), adaptado s caractersticas das RM analisadas. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>.
Para poder visualizar o mercado futuro possvel do transporte pblico, foram imaginadas hipteses de crescimento e de decrscimo da sua participao no total de viagens (1% e 2% por quinqunio), gerando o total de viagens que podem ser atendidas por ele (figuras 1 e 2). Implcito nestes aumentos e quedas da participao do transporte pblico nas viagens totais est um grande conjunto de fatores causais, como o custo da tarifa frente aos salrios e inflao, a velocidade dos nibus, a qualidade dos servios, o custo relativo de usar motocicleta ou automvel e outros. A figura 1 mostra que, mantida a mobilidade atual de 1,86 viagens/hab./dia, o mercado do transporte pblico pode, a partir das 39 milhes de viagens atendidas por dia, hoje, cair para 29 milhes perda de 25%, tendncia entre 1997 e 2005 ou aumentar para 60 milhes, dependendo da participao do transporte pblico no total dos deslocamentos. Caso no perca participao percentual no mercado, o volume de viagens pode subir para 48 milhes (23% de aumento).
70,0 60,0 Viagens em TP (milhes/dia) 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
2005 2010 2015 2020 2025
60 54 48 39 41 35 29
DM atual DM -2%
Tendencial 97-05 DM +1%
DM -1% DM +2%
Figura 1: Estimativa de viagens no transporte pblico nas RM analisadas, com a mobilidade (de 2005) constante
CEPAL Ipea
A figura 2, que assume crescimento da mobilidade individual para 2 viagens/hab./dia, em 2010, e para 2,25 viagens/hab./dia a partir de 2015, leva a valores maiores: o mercado do transporte pblico pode subir para 45 milhes de viagens ao dia (hiptese pessimista) ou para 76 milhes (hiptese otimista).
90,0 80,0 Viagens em TP (milhes/dia) 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
2005 2010 2015 2020 2025
76 68 61 53 39 45
DM atual DM +1%
DM -1% DM +2%
DM -2%
Figura 2: Estimativa de viagens no transporte pblico nas RM analisadas, com mobilidade individual crescente
A anlise das duas sries de curvas nos mostra que a gama de possibilidades do mercado futuro do transporte pblico nas RM analisadas de 29 a 76 milhes de viagens ao dia, representando participaes no total de viagens de, respectivamente, 18% e 39% (figura 2). No primeiro caso (pessimista), o cenrio desastroso e representar grande aumento dos custos social, econmico e ambiental para a sociedade. No segundo caso (otimista), o volume de viagens no transporte pblico possvel de ocorrer, mas representa um valor difcil de ser alcanado nas tendncias atuais (que so de queda contnua, mesmo que suave); mas ainda um valor dificilmente encontrado em grandes cidades dos pases desenvolvidos que tm bons sistemas de transporte
Tendncias nas metrpoles
pblico, como na Europa. Isso mostra que o mercado futuro do transporte pblico no promissor, a no ser que polticas muito favorveis a ele incluindo restries ao uso do automvel sejam implantadas.
64
CEPAL Ipea
90,0 Participao (%) e milhes de viagens/dia 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
% total Mob constante Viag./dia % total Mob crescente Viag./dia
76
60 53 39 29 18 27 39
Pessimista
Otimista
Figura 3: Estimativa da participao do transporte pblico no total de viagens das RM em 2025

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1950-1970 1970-1990 1990-2010 2010-2030?
85
75 65 50 50 35 25
15
TP
TI
Figura 4: Estimativa da participao do transporte pblico no total de viagens das RM

Outra consequncia importante da anlise que o crescimento menor da populao urbana, aliado s tendncias na demanda do transporte pblico, far que no existam novas grandes densidades de trfego a serem atendidas, colocando, portanto, limitaes claras construo de novos sistemas de transporte pblico de grande porte, como os metroferrovirios ( exceo dos localizados nas duas maiores cidades do pas, que na realidade tm uma demanda reprimida a atender).
CEPAL Ipea
2 Desafios
2.1 MOBILIDADE E QUALIDADE DE vIDA: DESAFIOS ESTRATGICOS

Se quisermos alterar as condies historicamente construdas pelas polticas pblicas de transporte e trnsito e gerar metrpoles sustentveis, h dois desafios estruturais a enfrentar:
A. Transporte pblico como servio essencial e seu financiamento

Sendo o transporte pblico um servio essencial, a viso do seu financiamento deve ser especial e no ficar submetida a enfoques monetaristas rgidos, como o da sustentabilidade financeira a qualquer custo. Dada sua relevncia para a sociedade, o aporte de recursos para garantir operaes aritmeticamente deficitrias deve ser visto como investimento, e no como desperdcio, desde que seja feito com critrios claros de justificativa e com controle social eficaz. Paralelamente, a cobrana das externalidades negativas provocadas pelo uso do automvel e da motocicleta deve ser feita extensamente para compensar as desvantagens causadas para o transporte pblico e para os pedestres e os usurios de bicicleta. Essa cobrana pode ser feita tanto na forma operacional por exemplo, com restries circulao de autos quanto na forma econmica, de aumento dos custos de aquisio e operao de automveis.
B. Inverter prioridades de uso do espao e de escolha modal

As polticas pblicas de transporte e trnsito tm, ao longo da nossa histria, investido mais recursos no apoio ao deslocamento por automveis, tornando precrias as condies de circulao a p, em bicicleta ou em nibus. A figura 5 o retrato do resultado dessas polticas para os habitantes das grandes cidades. Nela pode-se verificar que o uso da motocicleta muito mais conveniente que o do nibus, em termos de custo direto e tempo de percurso. Mesmo o uso do automvel muito atraente quando comparado com o uso do nibus. Essas vantagens no esto ligadas apenas s caractersticas tecnolgicas e de conforto dos veculos individuais, mas tambm a decises de polticas pblicas que favorecem esses modos e prejudicam
66
CEPAL Ipea
o transporte pblico.
2,5 1,9
2 ndice (nibus =1)
1,5 1 1
0,5
0,4 0,3
0,6
0 Tempo (min.)
R$ custo
nibus
Auto
Moto
Figura 5: Tempo e custo relativo entre nibus, auto e moto, viagem de 9 km

Fonte: Sistema de Informao da Mobilidade da ANTP. Obs.: o custo para o nibus a tarifa mdia paga pelo usurio; o custo para o automvel o consumo de gasolina mais uma frao de custo de estacionamento para 10% dos veculos; o custo da moto o custo da gasolina usada.
2.2 TRAnSPORTE PBLICO

Na rea especfica do transporte pblico, h vrios desafios a enfrentar, resumidos a seguir.
2.2.1 Regulamentao e forma de contratao

A maioria dos municpios tem regulamentao do seu sistema de transporte pblico, mas h municpios sem nenhuma forma de regulamentao. Adicionalmente, muitos contratos so feitos por permisses, instrumento jurdico precrio, que pode colocar obstculos de natureza legal, quanto solidez da operao continuada do transporte pblico, bem como no tocante obteno de emprstimos para investimentos. Do ponto de vista da diviso de mercados, a maioria dos grandes municpios dessas reas metropolitanas tem mais de seis empresas em operao com mdia de 18 empresas para aqueles com mais de 1 milho de habitantes , o que pode indicar tanto uma variedade positiva para a competio quanto uma variedade negativa para conseguir acordos em torno de um novo sistema integrado.
CEPAL Ipea
2.2.2 Acesso dos usurios de baixa renda

Pesquisas recentes tm demonstrado que est cada vez mais difcil o acesso de usurios de baixa renda ao transporte pblico, pois eles no tm recursos para pagar a tarifa. Esse problema de excluso, embora no dependa apenas do sistema de transporte pblico em si, de extrema gravidade para o desenvolvimento social e econmico das nossas metrpoles.
2.2.3 Integrao
A deficincia de integrao entre os servios de transporte pblico muito grande, afetando enormemente sua eficincia e sua atratividade como forma de transporte. A nova tecnologia disponvel para a programao e o controle dos servios permite que sejam organizadas quaisquer formas de integrao, no havendo mais os obstculos que o sistema encontrava h 20 anos.
2.2.4 Produtividade geral e prioridade no sistema virio

O ndice de passageiros por quilmetro (IPK) registrado em 2007 nos sistemas locais de nibus gira em torno de 1,9, valor bastante inferior ao que era registrado h dez pelas pesquisas da ANTP. Os valores dos sistemas metropolitanos so ainda mais reduzidos. No setor metroferrovirio, a alta produtividade do metr de So Paulo contrasta fortemente com a baixa produtividade de vrios sistemas ferrovirios, em que os carros transportam, por dia, menos passageiros que os nibus da cidade nas quais operam. Todo o sistema de transporte pblico precisa rever seus ndices de produtividade e encontrar formas de melhor-los, seja pela reprogramao dos servios, seja pela oferta de servios diferenciados, seja pela substituio de tecnologias. No caso dos nibus, que transportam 90% dos passageiros do transporte pblico, a prioridade efetiva na circulao nfima na maior parte das cidades, gerando velocidades muito baixas, cerca de 30% inferiores s que seriam praticadas com sistemas adequados de prioridade. Garantir condies adequadas de operao essencial para reverter as tendncias de queda de confiabilidade e compeDesafios
titividade. Isso pode ser feito utilizando projetos fsicos (por exemplo, faixas, canaletas exclusivas, corredores) e/ou controle eletrnico do uso do espao virio, associados a restries ao uso do automvel nas situaes em que isso for essencial.
68
CEPAL Ipea
2.2.5 Prioridade na circulao

Nos municpios com mais de 60 mil habitantes, nos quais a disputa pelo espao de circulao j ocorre com mais intensidade, a existncia de tratamento preferencial para o transporte coletivo, os pedestres e os portadores de deficincia fsica ainda mnima ou praticamente inexistente (tabela 2). Tabela 2: Tratamento prioritrio para transporte coletivo, pedestres e ciclistas, 2003 (municpios com mais de 60 mil hab.)
Tratamento especial
nibus Pedestres Ciclistas
Extenso de vias (km)

321 71 426
Parcela do sistema virio (%)

0,11 0,02 0,15
2.2.6 Equilbrio econmico-financeiro

A maior parte dos sistemas municipais de nibus apresenta equilbrio econmico, mas os sistemas de nibus intermunicipais e os sistemas metroferrovirios no esto na mesma situao, principalmente os ltimos. Do ponto de vista da implementao de grandes sistemas integrados, a existncia de equilbrio econmico financeiro na maior parte dos sistemas locais de nibus deve propiciar boas oportunidades, mas as eventuais integraes com nibus metropolitanos e sistemas metroferrovirios podem alterar esse equilbrio. Portanto, ser necessrio trabalhar para equilibrar adequadamente o aumento do custo proveniente da maior qualidade da infraestrutura e da participao de sistemas deficitrios,
CEPAL Ipea
com o potencial de reduo dos custos operacionais pelas medidas de racionalizao e controle.
2.3 GESTO DO TRnSITO

A gesto da circulao de pessoas uma atividade essencial para a sustentabilidade das metrpoles e tem relao direta com a qualidade do transporte pblico e da circulao de seus usurios. Os maiores desafios esto resumidos a seguir.
2.3.1 Recursos humanos e materiais

O maior desafio da operao de trnsito dotar os municpios de recursos humanos e materiais adequados. Muitos municpios j dispem de recursos, mas h grande quantidade de casos em que os recursos so limitados.
2.3.2 Informao tcnica com qualidade

Um grande desafio do Brasil a obteno de informaes tcnicas de qualidade sobre o trnsito. Muitos municpios tm dificuldades de organizar sistemas permanentes de coleta, o que agravado no caso de acidentes de trnsito que representam um fenmeno complexo. Uma forma de superar o problema organizar processos de capacitao dos rgos locais para obter dados, com apoio do governo federal na sugesto de normas gerais para o Brasil. O objetivo deve tornar disponvel para a sociedade dados confiveis, completos e atualizados, sobre acidentes de trnsito.
2.3.3 Insuficincia da fiscalizao

Apesar do grande avano ocorrido com a criao dos fiscais municipais de trnsito e com a utilizao de equipamentos de controle da velocidade excessiva, o nmero de acidentes continua elevado. Parte disso deve-se falta de fiscalizao e tambm s dificuldades inerentes mudana na diviso de responsabilidades entre a Polcia Militar e as novas polcias municipais. A esse respeito, um dos desafios o aumento da coordenao de esforos de fiscalizao desses dois nveis de governo, principalmente por meio de convnios especficos. Outro desafio a organizao completa e definitiva dos cadastros nacionais de condutores e de infraes.
2.3.4 Impunidade
Um dos maiores desafios a vencer a reao de parte da sociedade atuao dos agentes de fisDesafios
calizao. Parte dessa reao est ligada imagem negativa historicamente formada a respeito do Estado, dadas as suas notrias deficincias na prestao de bons servios. Outra parte est ligada viso equivocada a respeito da chamada indstria de multas. O desafio, no caso, mostrar para a sociedade as vantagens de um sistema eficaz de fiscalizao, no que tange principalmente defesa
70
CEPAL Ipea
da vida e melhoria das condies de circulao para todos. Isso s se consegue com programas permanentes de comunicao, aliados a um trabalho competente por parte dos que realizam a fiscalizao de trnsito.
2.3.5 Financiamento dos programas de educao e segurana de trnsito

O contingenciamento dos recursos do Fundo Nacional de Segurana e Educao de Trnsito (Funset), feito pelo governo federal, tem prejudicado os investimentos em segurana e educao de trnsito, assim como a reteno dos recursos da Cide tem prejudicado o investimento na infraestrutura de trnsito e transporte.
2.3.6 Inexistncia de inspeo veicular completa

As condies de segurana dos veculos em circulao so reconhecidamente importantes para propiciar um risco menor de acidentes de trnsito. Os nveis de emisso de poluentes pelos veculos tm forte impacto na sade das pessoas. Aps a promulgao do CTB em 1997 vrias tentativas foram feitas para implantar a inspeo veicular (IV), mas at o momento nada ocorreu na prtica, salvo excees localizadas, inclusive pela existncia de uma divergncia quanto responsabilidade pelo programa. Por um lado, o Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) fez estudos destinados a avaliar e controlar toda a frota nacional, por meio da construo de milhares postos de inspeo (estaes), distribudos em todo o pas, tendo implcita a noo de responsabilidade federal sobre o tema. Por outro lado, o Departamento de Trnsito (Detran) de vrios estados tm realizado estudos e propostas. No caso do estado de So Paulo, a Secretaria de Meio Ambiente, por meio da Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (Cetesb), prope um programa de carter estadual.
2.3.7 Educao para o trnsito

O Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) tem um captulo exclusivo da educao para o trnsito, considerada um direito de todos e um dever prioritrio dos rgos e das entidades componentes do Sistema Nacional de Trnsito (SNT), sendo obrigatria a existncia de uma coordenao de educao em cada um desses rgos. Tambm so exigidas a obrigatoriedade da realizao de campanhas educativas anuais e a adoo de currculo multidisciplinar com contedo programtico de segurana no trnsito em todos os nveis de ensino, em especial no ensino do magistrio. A maioria dos
CEPAL Ipea
municpios com mais de 1 milho de habitantes tem vrios programas de educao de trnsito em andamento e no se pode negar que houve avanos nessa rea. Apesar dos avanos conseguidos, pode-se afirmar que no h um processo generalizado de educao continuada. Nada foi feito, por exemplo, com relao Escola Pblica de Trnsito, cuja conceituao e regulamentao ainda no foram baixadas pelo Conselho Nacional de Trnsito (Contran), nem com relao ao desenvolvimento de programas multidisciplinares, no se constatando qualquer ao de envolvimento com o Ministrio da Educao ou com o Conselho Nacional da Educao. Programas como aquele introduzido pela Resoluo/Contran no 120, que permite a adoo de temas transversais de trnsito no Ensino Mdio, encontram-se, ainda, na estaca zero, carecendo de regulamentao e detalhamento.
2.3.8 Desafio social: a segurana dos usurios mais vulnerveis

Um dos nossos maiores desafios continua sendo a segurana dos usurios historicamente mais vulnerveis pedestres e ciclistas que recentemente vm sendo acompanhados dos usurios de motocicletas. A figura 6 mostra sua participao no total de mortes no trnsito, para as cidades de So Paulo e Belo Horizonte. Observa-se que em So Paulo pedestres e ciclistas correspondem a 56% das fatalidades, ao passo que, em Belo Horizonte, o valor de 43%. Nos dois casos, deve-se notar tambm a alta porcentagem de motociclistas mortos (23% e 29% respectivamente).
60 50 Vtimas (% do total) 40 30 20 10 0 Auto Moto Bicicleta A p 21 28 23 29 Modo de transporte
50
38
Desafios
S. Paulo
BH
Figura 6: vtimas fatais no trnsito por condio, So Paulo e Belo Horizonte (2005)
Fonte: Companhia de Engenharia de Trnsito (CET)/2006 e Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte (BHtrans)/2006.
72
CEPAL Ipea
Referncia
AZAMBUJA, A. M. V. Anlise de eficincia na gesto do transporte urbano por nibus em municpios brasileiros. 410 p. Tese (Doutorado)Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2002. BARAT, J.; NASCIMENTO, Celso R. P. do. Os transportes nas reas metropolitanas. Revista Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v. 2, n. 1, p. 131- 142, 1972. BARAT, J. Crise do petrleo e reformulao da poltica de transportes. Revista Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v. 5, n. 2, p. 475-516, 1975. BARAT, Josef; NAZARETH, Paulo Buarque de. Transporte e energia no Brasil: as repercusses da crise do petrleo. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 14, n. 1, 1984. BARAT, Josef. A evoluo dos transportes no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE)/Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 1978. BITTENCOURT, Fernando de S.; BRIZON, Luciana C. Transporte metroferrovirio e desenvolvimento urbano. Monografia publicada pelo 2o Concurso de Monografia CBTU 2006. A Cidade nos Trilhos, 2006. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa. Braslia: Departamento de Imprensa Nacional, 1988. _______. EM Interministerial no 7. MCidades/MF, 21 jul. 2006. FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS. Carta de Salvador. Salvador/Ba, 24 set. 2003. Disponvel em: <http:// www.fnp.org.br/?op=int_documentos&id=23&mod=documentos>. GEIPOT. Transportes no Brasil: histria e reflexes. Coordenao de Osvaldo Lima Neto. Brasileira. Distrito Federal: Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT); Recife: Ed. Universitria da UFPE, 2001. GOMIDE, Alexandre de vila. Agenda governamental e o processo de polticas pblicas: o projeto de lei de diretrizes da poltica nacional de mobilidade urbana. Braslia: Ipea, 2008, 24 p. (Texto para Discusso n. 1.334).
73
CEPAL Ipea
______. (Org.). Regulao econmica e organizao dos servios de transporte pblico urbano em cidades brasileiras: estudos de caso relatrio final. Braslia: Ipea; Ministrio das Cidades, 2004. LIMA, Ieda Maria de Oliveira. Transporte urbano de passageiros: a tarifa como fonte de recursos. Ipea, set. 1992. 19 p. (Texto para discusso n. 273). MELLO, Jos Carlos. Planejamento dos transportes urbanos. Rio de Janeiro: Campus, 1981. MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Cadernos MCidades, n. 1. Braslia, nov. de 2004a. ______. Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. Cadernos MCidades, n. 6. Braslia, nov. de 2004b. PEIXOTO, Joo Baptista. Os transportes no atual desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1977. PEREIRA, L. A.; PEREIRA, L. V. O setor pblico brasileiro 1890/1945. Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto para Discusso n. 845). PEREIRA, Rafael. H. M.; BARROS, A. P. B. G.; MORAIS, Maria da Piedade de; REGO, P. A. Diagnstico e desempenho recente dos programas federais de transporte pblico e mobilidade urbana. In: CARDOSO JR., Jos Celso (Org.). Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica, 2009. Volume 2. SANTANNA, Jos Alex. Reordenamento Urbano pelo Transporte. Braslia: Ipea, 1991 (Texto para Discusso n. 225). SEDU SECRETARIA ESPECIAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO. Relatrio Anual de Avaliao: PPA 2000-2003. Exerccio 2002. Braslia, 2002. SEMOB SECRETARIA NACIONAL DE TRANSPORTE E DA MOBILIDADE URBANA DO MINISTRIO DAS CIDADES. Proposta de barateamento das tarifas do transporte pblico urbano. Braslia: Ministrio das Cidades, 2006.
Referncia
SOUZA, Edgar Bastos de. As polticas federais de desenvolvimento urbano no binio 1989/1990. Braslia: Ipea, 1992 (Texto para Discusso n. 282). VICTORIA TRANSIT POLICY INSTITUTE. The Future Isnt What It Used To Be Changing Trends And Their Implications For Transport Plannin. Estados Unidos da USA. 2010.
74
CEPAL Ipea

Transporte e Mobilidade Urbana TD Vasconcellos

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Transporte e Mobilidade Urbana TD Vasconcellos

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

Transporte e mobilidade urbana

TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

Transporte e mobilidade urbana

Tiragem: 250 exemplares

Subsdios dados ao transporte urbano 16 Tendncias 21

Parte 3 Referncias internacionais 53 1 2 Amrica Latina 55 Estados Unidos e Europa 57

Parte 4 Perspectivas e cenrios 62 1 2 Tendncias nas metrpoles 62 Desafios 66

2.3 Gesto do trnsito 69

1 Transporte e mobilidade urbana

Transporte e mobilidade urbana

2 Transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980

Modo de transporte 1.641 1.525

Grfico 1: Mobilidade na cidade do Rio de Janeiro (1950-2005)

Transporte e mobilidade urbana 9

Transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980

Grfico 2 : Diviso modal de viagens motorizadas, reas metropolitanas (1977)

Grfico 3: Diviso modal de viagens motorizadas, reas metropolitanas (2005)

Transporte e mobilidade urbana 11

3 Caractersticas atuais de mobilidade

3.1 InFRAESTRUTURA vIRIA E vECULOS DISPOnvEIS

3.2 USO DOS MODOS DE TRAnSPORTE

nibus municipal Moto

nibus metropolitano Bicicleta

Grfico 4: Diviso modal, cidades com mais de 60 mil habitantes (2007)

3.3 PROBLEMAS AMBIEnTAIS

Transporte e mobilidade urbana 15

4 Subsdios dados ao transporte urbano

A. Autos: aquisio, licenciamento e uso

Parcela do preo final

Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea, 2004).

Subsdio anual (bilhes R$) vendas

721.090 498.456 219.672

Transporte e mobilidade urbana 17

B. Txis: aquisio, licenciamento e uso

Tabela 5: Subsdios dados aos txis no Brasil (2003)

Transporte e mobilidade urbana

Tabela 7: Subsdios de operao e aquisio de veculos dados ao transporte urbano(2003)

Parcela (%) Mnimo

Automvel Txis Transporte pblico Total

5.1 TEnDnCIAS GERAIS

Vendas por ano

Grfico 7: vendas de autos e motos no Brasil

Transporte e mobilidade urbana 21

Pedestre Ocupante de veculo

Grfico 8: Taxa de mortalidade no trnsito, Brasil

18.247 12.500 9.657 8.118 3.900 8.273 11.359

Grfico 9: Evoluo das morte no trnsito

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

Grfico 10: Mortes por acidente de transporte (2007)

Organograma 1: Ciclo vicioso da perda de competitividade do transporte urbano

Queda dede Queda produtividade e produtividade e rentabilidade rentabilidade

1.1 EvOLUO DOS PRInCIPAIS CUSTOS DO TRAnSPORTE PBLICO

1.1.1 Custos e tarifa no transporte pblico por nibus

Planejamento urbano, participao popular e mobilidade: PDTU e conselhos (?)

Incidncia sobre a tarifa (%)

1.1.2 Evoluo dos preos dos principais insumos de transporte

60,0 45,0 (%) 30,0 15,0 0,0 -3,9 -15,0

1.1.3 Gratuidades: impactos sobre a tarifa; quem paga e quem se beneficia

Impacto sobre as tarifas

1.1.4 Tarifa x capacidade de pagamento dos usurios (affordability)

Renda per capita

Renda 40% pobres

Grfico 2: Relao entre tarifa, renda e passageiros pagantes do transporte pblico