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CUARTONMERO EneroAbril2010

RevistaElectrnicadel CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela FacultaddeCienciasPolticasySociales, UniversidadNacionalAutnomadeMxico

La Ciencia de "salir del paso"


Charles E. Lindblom

Supongamos que a un administrador se le ha dado la responsabilidad de formular una poltica con respecto a la inflacin. Podra empezar tratando de enumerar en orden de importancia todos los valores interrelacionados; por ejemplo, pleno empleo, una razonable ganancia para la empresa, proteccin de los pequeos ahorros y prevencin de una quiebra de la bolsa. Entonces, se podra calificar como ms o menos eficientes todos los posibles resultados de su poltica para alcanzar al mximo estos valores. Desde luego, esto requerira una prodigiosa investigacin de los valores sostenidos por los miembros de la sociedad, y un no menos prodigioso nmero de clculos sobre cunto de cada valor es igual a cuanto de cada uno de los otros valores. Podra proceder entonces a esbozar todas las posibles opciones. En el tercer paso, emprendera una comparacin sistemtica de todas sus opciones para determinar cul 1 alcanzaba la ms grande cantidad de valores. Al comparar diversas polticas aprovechara toda teora que tuviese a su disposicin y que hiciera generalizaciones acerca de las diversas clases de polticas. Por ejemplo, al considerar la inflacin comparara todas las polticas a la luz de la teora de precios. Como ninguna alternativa quedara fuera de su investigacin, considerara el control central estricto y la abolicin de todos los precios y mercados, por una parte, y la eliminacin de todos los controles pblicos, con una completa dependencia del mercado libre, por la otra; ambas a la luz de todas las generalizaciones tericas que pudiese encontrar sobre esas economas hipotticas. Y por ltimo, tratara de tomar la decisin que, en realidad, llevara al mximo sus valores. Otra lnea de ataque consistira en fijar como objetivo principal, en forma explcita o inconsciente, la meta bastante sencilla de mantener el nivel de precios. Este objetivo podra verse complicado o en riesgo por algunas otras metas, como la del pleno empleo. Entonces, nuestro hombre se desentendera de casi todos los dems valores sociales pensando que estaban ms all de su inters actual, y por el momento ni siquiera intentara catalogar los pocos valores que considerara de aplicacin inmediata. Si se le apremiara, pronto reconocera que estaba pasando por alto muchos valores interrelacionados y muchas posibles consecuencias importantes de sus polticas.

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Como segundo paso, esbozara las opciones polticas relativamente pocas que se le ocurrieran. Luego comparara su limitado nmero de opciones, casi todas ellas familiares ya por pasadas controversias, y por lo comn no encontrara un cuerpo de teoras lo bastante preciso como para permitirle hacer una comparacin de sus consecuencias respectivas; en cambio, tendra que basarse mucho en el registro de la experiencia pasada, con pequeos pasos de poltica destinados a predecir las consecuencias de pasos similares que se extendieran al futuro. Adems, descubrira que las opciones de polticas combinan objetivos o valores en formas diferentes. Por ejemplo, una cierta poltica podra ofrecer estabilizar el nivel de precios, pero al costo de cierto riesgo de desempleo; otra podra ofrecer menor estabilidad de precios, pero tambin menores riesgos de desempleo. Por tanto, el siguiente paso, segn su enfoque la eleccin final combinara en una sola poltica la eleccin entre valores y la eleccin entre instrumentos destinados a alcanzar los valores. Y no, como en el primer mtodo de poltica, se aproximara a un proceso ms mecnico de elegir los medios que mejor alcanzaran las metas antes clasificadas y calificadas. Como quienes practican el segundo enfoque esperan alcanzar sus metas slo en parte, entonces esperaran repetir sin trmino la secuencia descrita conforme se modificaran las condiciones y aspiraciones y mejorara la capacidad de predecir con exactitud.

POR LA RAZ O POR LA RAMA Por lo complejo de los problemas, el primero de estos dos enfoques es, desde luego, imposible. Aunque se pueda describir semejante enfoque, no se puede practicar salvo en problemas relativamente sencillos y, aun entonces, con algunas modificaciones. Presupone capacidades intelectuales y fuentes de informacin que los hombres simplemente no poseen, y an ms absurdo es intentar un enfoque sobre las polticas cuando el tiempo y el dinero que se puede asignar a un problema de polticas son limitados, como siempre ocurre. De importancia particular para los administradores pblicos es el hecho de que, en efecto, las dependencias pblicas en general reciben instrucciones de no practicar el primer mtodo. Es decir, sus funciones y limitaciones prescritas las polticas o legalmente factibles restringen su atencin a relativamente pocos valores y pocas polticas distintas entre las incontables opciones que se pueda imaginar. El que se practica es el segundo mtodo. Sin embargo, resulta curioso que en la bibliografa de la toma de decisiones la formulacin de polticas, la planificacin y la administracin pblica se formalice el primer enfoque y no el segundo, dejando a los administradores pblicos encargados de tomar decisiones complejas en la posicin de hacer lo que muy pocos predican. Como medida de aclaracin, correr el riesgo de exagerar las cosas. Cierto es que la bibliografa tiene conciencia de los lmites de las capacidades del hombre y de lo inevitable de que las medidas polticas sean enfocadas con un estilo similar al segundo. Pero los intentos de formalizar la formulacin de una poltica racional describir de manera explcita los pasos necesarios de este proceso por lo general describen el primer enfoque y no el segundo La tendencia comn al describir la formulacin de polticas, aun para problemas complejos como si siguiera el primer enfoque se ha fortalecido por la atencin prestada a la investigacin de operaciones, la teora de la decisin estadstica y el anlisis de sistemas (y por el xito obtenido con ellos). Las caractersticas de estos procedimientos, caractersticas' del primer enfoque, son la claridad de objetivos, lo explcito de la evaluacin, un alto grado de generalidad para su

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observacin y, siempre que sea posible, la cuantificacin de valores para el anlisis matemtico. Pero estos avanzados procedimientos siguen siendo, en gran parte, las tcnicas apropiadas de la resolucin de problemas en escala relativamente pequea, donde es pequeo el nmero total de las variables que deben considerarse y limitados los problemas de valores. Charles Hitch, jefe de la Divisin Econmica de la RAND Corporation, uno de los principales centros de aplicacin de estas tcnicas, escribi: Yo hara la generalizacin emprica basado en mi experiencia en RAND y en otras partes, de que la investigacin de operaciones es el arte de suboptimizar, es decir, de resolver algunos problemas de nivel inferior y de que las dificultades aumentan y nuestra competencia especial disminuye en un orden de magnitud con cada nivel de toma de decisiones al que intentemos ascender. La clase de modelo explcito sencillo en que son tan eficientes los investigadores de operaciones, ciertamente puede reflejar la mayor parte de los factores significativos que influyen sobre el control del trnsito en el puente George Washington, pero la proporcin de la realidad correspondiente que podemos representar por cualquiera de esos modelos al estudiar, por ejemplo, una decisin importante de poltica exterior, parece ser casi insignificante.2 Por consiguiente, en este ensayo propongo aclarar y formalizar el segundo mtodo, muy descuidado en la bibliografa actual. Se le podra describir como el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas. Lo contrastar con el primer enfoque, al que podramos llamar el mtodo racional comprensivo. En una forma ms aproximada y breve y, por tanto, empleada en general en este artculo se les podra llamar el mtodo de la rama y el mtodo de la raz, el primero de los cuales edificara a partir de la situacin actual, paso a paso y por pequeos grados; el segundo partira de hechos fundamentales cada vez nuevos, edificando sobre el pasado slo como la experiencia est encarnada en una teora, y siempre dispuesto a comenzar por completo, a partir de cero.

CUADRO 1 Racional comprensiva (raz) 1a. Clarificacin de valores o de objetivos distintos del anlisis emprico de polticas alternativas y habitualmente indispensable para l. 2a. Por consiguiente, se enfoca la formulacin de poltica por medio del anlisis de medios y fines. Primero se aslan los fines, y luego se buscan los medios para alcanzarlos. 3a. La prueba de una poltica "buena" es que pueda demostrarse que constituye los medios ms apropiados hacia los fines deseados. Comparaciones limitadas sucesivas (rama) 1b. La seleccin de los objetivos de valor y el anlisis emprico de la accin necesaria no son distintos entre s, sino que estn interrelacionados. 2b. Dado que los medios y los fines no son distintos, a menudo resulta inapropiado o limitado el anlisis de medios y fines.

3b. La prueba para una poltica "buena" es, en general, que varios analistas se pongan de acuerdo en una poltica (sin estar de acuerdo en que sea el medio ms apropiado para llegar a un objetivo comnmente aceptado).

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4a. El anlisis es completo; se toma en cuenta todo factor importante y pertinente.

4b. El anlisis queda drsticamente limitado si: i). Se descuidan posibles resultados importantes. ii). Se descuidan importantes polticas alternativas potenciales. iii). Se decuidan importantes valores afectados. 5b. Una sucesin de comparaciones reduce mucho o elimina la dependencia de la teora.

5a. A menudo hay que basarse claramente en la teora.

Coloquemos las caractersticas de los dos mtodos lado a lado en los trminos ms sencillos (vase el cuadro 1). En el supuesto de que el mtodo de raz nos es familiar y comprensible, procedemos directamente a aclarar, por contraste, su alternativa. Al explicar el segundo estaremos describiendo cmo la mayora de los administradores enfocan en realidad cuestiones complejas, pues el mtodo de raz, el "mejor" medio como machote o modelo, en realidad no es viable por cuestiones complejas de poltica, y los administradores se ven obligados a emplear el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas.

INTERRELACIN DE LA EVALUACIN Y EL ANLISIS EMPRICO (1b) La manera ms rpida de comprender cmo se manipulan los valores en el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas es ver cmo el mtodo de raz a menudo se descompone en su manera de manejar los valores u objetivos. Resulta atractiva la idea de que hay que aclarar los valores antes de examinar otras polticas. Pero, qu ocurre cuando primero lo intentamos en problemas sociales complejos? La primera dificultad es que en muchos valores u objetivos cruciales los ciudadanos disienten, los congresistas disienten y los administradores pblicos disienten. Aun cuando se le haya impuesto al administrador algn objetivo bastante especifico, queda suficiente espacio para desacuerdos en materia de subobjetivos. Por ejemplo, consideremos el conflicto que surgi con respecto a las asignaciones para vivienda pblica, descrito en el estudio de Meyerson y Banfield de la Autoridad de Vivienda de Chicago,4 desacuerdo que ocurri pese al claro objetivo de construir cierto nmero de unidades de vivienda pblica en la ciudad. Similarmente conflictivas han resultado las metas de ubicacin de carreteras, control de trnsito, administracin del salario mnimo, creacin de instalaciones tursticas en parques nacionales o combate a los insectos. Los administradores no pueden librarse de estos conflictos calculando la preferencia de la mayora, pues no se han registrado las preferencias sobre cada uno de los asuntos; en realidad, a menudo no hay preferencias, a falta de una discusin pblica suficiente para llamar la atencin de los electores. Adems, est la cuestin de saber si debe conside-rarse la intensidad de los sentimientos, adems del nmero de personas que prefiere cada opcin. Ante la imposibilidad de hacer otra cosa, los administradores con frecuencia, se ven reducidos a optar por una poltica sin aclarar antes sus objetivos.

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Aun cuando un administrador resuelva atenerse a sus propios valores como norma para tomar sus decisiones, a menudo no sabr cmo catalogarlos cuando entren en conflicto mutuo, como suelen hacerlo. Por ejemplo, supongamos que un administrador debe reubicar inquilinos que viven en departamentos que se van a destruir. Uno de los objetivos consistir en evacuar lo antes posible los edificios; otro, en encontrar acomodo apropiado para las personas desplazadas; otro ser evitar fricciones con los residentes de otras zonas, que no recibirn con agrado al gran nmero de nuevos habitantes; otro ms ser tratar de convencer a todos los interesados, si esto es posible; etctera. Cmo se plantea uno, incluso a s mismo, la importancia relativa de estos valores en conflicto parcial? No bastar una simple catalogacin de ellos; lo ideal sera saber cunto de cada valor se est sacrificando en aras de otro valor. La respuesta es que, de modo caracterstico, el administrador elige y debe elegir entre las diferentes polticas en que estos valores estn combinados en formas distintas. No puede empezar por aclarar sus valores y luego elegir entre las polticas. El tercer punto, ms sutil, subyace bajo los otros dos. Los objetivos sociales no siempre tienen los mismos valores relativos. Un objetivo puede ser sumamente elogiado en ciertas circunstancias y otro en otras distintas. Por ejemplo, si un administrador tiene en alta estima la rapidez con la cual su dependencia puede realizar sus proyectos y las buenas relaciones pblicas, importa poco cul de los dos valores quiz conflictivos prefiera en algn sentido abstracto o general. Las cuestiones de poltica surgen de forma que plantean a los administradores preguntas como sta: dado el grado en que estamos o no estamos logrando los valores de rapidez y los de buenas relaciones pblicas, vale la pena sacrificar un poco de rapidez para tener un pblico ms satisfecho, o ser mejor arriesgarnos a ofenderlo, de modo que podamos llevar adelante nuestro trabajo? La respuesta a semejante pregunta vara segn las circunstancias. Como lo ha mostrado el ejemplo, el del valor siempre es un problemade adaptacin en el margen. Pero no hay forma prctica de plantear objetivos o valores marginales, salvo en trminos de polticas particulares. El hecho de que un valor sea preferido sobre otro al tener que tomar una decisin no significa que ser preferido en otra situacin de decisin en la cual slo se pueda alcanzar con gran sacrificio de otro valor. Los intentos de catalogar u ordenar los valores en trminos generales y abstractos, de modo que no cambien de una decisin a otra, terminan por pasar por alto las preferencias marginales procedentes. Por tanto, vemos que la repercusin de ese tercer punto llega muy lejos. Aun si todos los administradores dispusieran de un conjunto ya aceptado de valores, objetivos y frenos, y de una clasificacin aceptada de estos valores, objetivos y frenos, sera imposible formular sus valores marginales en situaciones de eleccin real. Por consiguiente, imposibilitados de formular los valores pertinentes, para empezar, y luego de elegir las polticas para alcanzarlos, los administradores deben elegir directamente entre diversas polticas que ofrecen distintas combinaciones marginales de valores. De manera un tanto paradjica, la nica forma prctica de descubrir nuestros propios valores marginales pertinentes, aun para nosotros mismos, consiste en describir la poltica que se ha elegido para lograrlos. Salvo de manera vaga y aproximada, no conozco ninguna forma de describir o siquiera de comprender lo que son mis evaluaciones relativas, digamos, de libertad y seguridad, de rapidez y precisin en las decisiones gubernamentales o de bajos impuestos y mejores escuelas, como no sea describiendo mis preferencias entre las elecciones especficas de poltica que puedan tomarse entre cada uno de estos pares de opciones.

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En suma, se pueden distinguir dos aspectos del proceso por el cual se manejan en realidad los valores. El primero es claro: la evaluacin y el anlisis emprico estn entrelazados; es decir, elegimos al mismo tiempo entre valores y entre polticas. Dicho de modo un poco ms elaborado, elegimos a la vez una poltica para alcanzar ciertos objetivos y los objetivos mismos. El segundo aspecto est relacionado con el anterior, pero es distinto: el administrador centra su atencin en valores marginales o incrementales. Ya tenga conciencia o no de ello, no encuentra muy tiles las formulaciones generales de objetivos y, de hecho, hace comparaciones especficas marginales o incrementales. Se encuentra ante dos polticas, X e Y. Ambas le prometen el mismo grado de alcance de objetivos, a, b, c, d y e. Pero X le promete un poco ms de f de lo que le promete Y, mientras que Y le promete un poco ms de g de lo que prometa X. Al elegir entre ellas, en realidad se le est ofreciendo la alternativa de una cantidad marginal o incremental de f a expensas de una cantidad marginal o incremental de g. Los nicos valores que son aplicables en su eleccin son estos incrementos por los cuales las dos polticas difieren; y cuando finalmente elige entre los dos valores marginales tiene que hacer una eleccin entre polticas.5 En cuanto a saber si el intento de aclarar los objetivos antes de hacer la seleccin de polticas es ms o menos racional que el apretado entrelazamiento de la evaluacin marginal y el anlisis emprico, la principal diferencia establecida es que, para los problemas complejos, la primera es imposible e improcedente, y el segundo es a la vez posible y proce-dente. El segundo es posible porque el administrador no necesita tratar de analizar cualquier valor, salvo los valores en los cuales difieren las diversas polticas, y no debe preocuparse por ellos salvo en lo que difieren marginalmente. Su necesidad de estar informado sobre los valores u objetivos se reduce en forma drstica en comparacin con el mtodo de la raz; y su capacidad de captar, comprender y relacionar los valores entre s no produce una presin intolerable.

RELACIONES ENTRE MEDIOS Y FINES (2b) La toma de decisiones suele estar formalizada como relacin entre medios y fines: se considera que los medios son evaluados y elegidos a la luz de los fines a la postre seleccionados, independientemente de la eleccin de medios y antes de sta. Tal es la relacin de medios y fines del mtodo de raz. Pero de todo lo que acabamos de decir se sigue que semejante relacin entre medios y fines slo es posible en la medida en que se ha convenido en los valores, en que son conciliables y estables en el margen. Es por ello caracterstico que esa relacin de medios y fines est ausente en el mtodo de la "rama", en que se eligen en forma simultnea medios y fines. Sin embargo, toda desviacin de la relacin de medios y fines del mtodo de raz, les parecera inconcebible a algunos lectores, pues creern que slo en semejante relacin es posible determinar si una eleccin de poltica es mejor o peor que otra. Cmo puede saber un administrador si ha tomado una decisin sabia o absurda si carece de los anteriores valores u objetivos por los cuales juzgar sus decisiones? La respuesta a esta pregunta nos remite a la tercera diferencia distintiva entre los mtodos de la raz y de la rama: cmo decidir sobre la mejor poltica.

LA PRUEBA DE LA " BUENA" POLITICA (3b) En el mtodo de raz, una decisin es "correcta", "buena" o "racional" si puede demostrarse que alcanza cierto objetivo especificado, donde el objetivo se puede especificar sin describir simplemente la decisin misma. Donde los objetivos slo se definen por medio del enfoque

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marginal o incremental a los valores antes descritos, todava es posible ver, me-diante una prueba, si una poltica en realidad alcanza los objetivos deseados; pero una declaracin precisa de los objetivos toma la forma de una descripcin de la poltica elegida o de alguna alternativa. Para demostrar que una poltica es errnea no se puede ofrecer el argumento abstracto de que no se han alcanzado objetivos importantes; en cambio, hay que argir que se debe preferir otra poltica. Hasta aqu, desviarse de los modos habituales de considerar la solucin de problemas no es motivo de preocupacin, pues muchos administradores se apresuraran a convenir en que el anlisis ms eficaz sobre lo correcto de una poltica toma la forma de una comparacin con otras polticas que habran podido elegirse. Pero, qu decir de la situacin en que los administradores no pueden ponerse de acuerdo sobre valores objetivos, ni en abstracto ni en trminos marginales? Cul es entonces la prueba de una poltica "buena"? Para el mtodo de raz no existe tal prueba. Si no hay un acuerdo sobre los objetivos, no hay una norma sobre lo "correcto"; para el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas, la prueba es el acuerdo sobre la poltica misma, que sigue siendo posible aun cuando no haya acuerdo sobre los valores. Alguien ha sugerido que un continuo acuerdo en el Congreso sobre lo deseable de extender el seguro de vejez se debe a los deseos de los liberales por fortalecer los programas de beneficencia del gobierno federal, y a los deseos de los conservadores por reducir las demandas sindicales de planes de pensin privados. De ser as, esto constituye una excelente demostracin de la facilidad con que personas de diferentes ideologas a menudo pueden convenir en una medida poltica concreta. Los mediadores laborales informan de un fenmeno similar: los adversarios no pueden ponerse de acuerdo en las normas para zanjar sus disputas, pero s pueden convenir en ciertas propuestas especficas. De manera similar, cuando el objetivo de un administrador resulta ser el medio de otro, a menudo pueden ponerse de acuerdo sobre una poltica. De este modo, el acuerdo sobre poltica se convierte en la nica prueba prctica de lo correcto de esa poltica. Asimismo, si un administrador tratara de ganarse al otro en un acuerdo sobre los fines, no lograra nada y slo creara una controversia del todo innecesaria. Si ponerse de acuerdo directamente sobre una poltica como prueba para ver cul es la "mejor" parece un pobre sustituto de poner la poltica a prueba contra sus objetivos, debe recordarse que los propios objetivos no tienen una validez ltima aparte de aquella en que ya se convino. Por tanto, el acuerdo es la prueba de la "mejor" poltica en ambos mtodos. Pero donde el mtodo de raz exige un acuerdo sobre cules elementos de la decisin constituyen objetivos y en cules de estos objetivos se le debe buscar, el mtodo de la rama vuelve al acuerdo, dondequiera que se le pueda encontrar. Por tanto, en un sentido importante no es irracional que un administrador defienda una poltica como buena sin poder especificar para qu es buena.

EL ANLISIS NO EXHAUSTIVO (4b) Lo ideal sera que el anlisis exhaustivo y racional no dejara fuera nada importante. Pero es imposible tomar en consideracin todo lo importante, a menos que definamos tan estrechamente lo "importante" que el anlisis, en realidad, sea muy limitado. Los lmites a la capacidad intelectual humana y a la informacin de que dispone, fijan lmites definidos a la capacidad humana de

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generalizar. Por consiguiente, de hecho nadie puede practicar el mtodo exhaustivo racional en problemas verdaderamente complejos, y cada administrador que se enfrente a un problema lo bastante complejo, deber encontrar maneras de simplificarlo en forma drstica. Un administrador que ayude a formular una poltica econmica agrcola no puede ser competente, en primer lugar, en materia de todas las polticas posibles. Ni siquiera puede abarcar enteramente una cierta poltica. Al planear un programa de suelos ribereos no puede prever bien la repercusin del menor o mayor ingreso de las granjas, digamos, sobre la urbanizacin. Como consecuencia, la posible relajacin de nexos familiares, la posible necesidad de hacer revisiones ulteriores al seguro social con nuevas implicaciones sobre problemas fiscales, que surgirn de nuevas responsabilidades federales de seguro social y responsabilidades municipales por los servicios urbanos. Y en otra lnea de repercusiones, tampoco puede prever los efectos del programa de suelos sobre los precios de los productos agrcolas en los mercados extranjeros y sus consecuencias sobre las relaciones exteriores, inclusive las que surjan de la rivalidad econmica entre los Estados Unidos y la URSS. En el mtodo de las comparaciones sucesivas, limitadas, se logra sistemticamente la simplificacin, de dos maneras principales. Primero, se logra mediante una limitacin de las comparaciones de polticas con aquellas medidas que difieren en grado relativamente pequeo de las medidas ahora en vigor. Dicha limitacin reduce al punto el nmero de opciones que se van a investigar y tambin simplifica drsticamente el carcter de la investigacin de cada una, pues no es necesario emprender una investigacin fundamental de una alternativa y de sus consecuencias; slo se necesita estudiar aquellos aspectos en que la propuesta alternativa y sus consecuencias difieren del status quo. La comparacin emprica de diferencias marginales entre diferentes polticas que slo difieren marginalmente es, desde luego, una contrapartida de las comparaciones incrementales o marginales de valores, que hemos analizado antes.6

Pertinencia y realismo Es cosa de observacin comn que en las democracias occidentales los administradores pblicos y los analistas de poltica en general limitan en gran parte sus anlisis a las diferencias incrementales o marginales, en polticas que haban sido elegidas para diferir tan slo en forma incremental. Sin embargo, no slo lo hacen porque necesiten con urgencia alguna manera de simplificar sus problemas; tambin lo hacen con el afn de ser pertinentes. Las democracias modifican sus polticas casi enteramente por medio de ajustes incrementales. La poltica no avanza a saltos. Ya se ha observado a menudo el carcter incremental del cambio poltico en los Estados Unidos. Los dos principales partidos polticos estn de acuerdo en cosas fundamentales; ofrecen polticas diversas a los votantes slo en puntos donde hay diferencias relativamente pequeas. Ambos partidos favorecen el pleno empleo, pero lo definen de maneras un tanto distintas; ambos favorecen el desarrollo de recursos de energa hidrulica, pero en formas algo distintas; y ambos favorecen el seguro de desempleo, pero no el mismo nivel de prestaciones. De manera similar, los cambios de poltica de un partido ocurren, en gran parte, mediante una serie de cambios ms bien pequeos, como puede verse en su aceptacin, slo gradual, de la idea de responsabilidad gubernamental en el apoyo a los desempleados; este cambio de las posiciones de los partidos comenz a principios de los treinta y culmin, en cierto sentido, en la Ley de Empleo de 1946.

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A su vez, la conducta de cada partido est arraigada en actitudes pblicas, y los tericos de la poltica no pueden concebir siquiera que la democracia sobreviviese en los Estados Unidos en ausencia de un acuerdo fundamental sobre posibles cuestiones perturbadoras con la consecuente limitacin de debates polticos en diferencias de poltica relati-vamente pequeas. Dado que las medidas que pasa por alto el administrador son polticamente imposibles, y por ello improcedentes, la simplificacin del anlisis lograda concentrndose en las medidas que slo difieren de manera incremental no es un tipo caprichoso de simplificacin. Adems, se puede argir que, dados los lmites al conocimiento dentro de los que estn confinados los polticos, si se simplifica limitando el enfoque a las pequeas variaciones de la poltica actual, se logra aprovechar al mximo el conocimiento disponible. Dado que las medidas que se estn considerando son como otras medidas actuales y pasadas, el administrador puede obtener informacin y aspirar a tener cierta visin. Por consiguiente, las propuestas de una poltica no incremental, por lo comn no slo son improcedentes en el aspecto poltico sino que tambin tienen consecuencias impredecibles. El segundo mtodo de simplificacin del anlisis es la prctica de pasar por alto las importantes consecuencias polticas de ciertas medidas posibles, as como los valores atribuidos a esas consecuencias que se pasan por alto. Si esto parece revelar una escandalosa insuficiencia de las comparaciones limitadas sucesivas, podr replicarse que, aun si estas exclusiones se hacen al azar, las polticas se pueden formular de manera ms inteligente que mediante ftiles intentos por lograr una generalizacin que estara ms all de toda capacidad humana. Sin embargo, en realidad las exclusiones que desde un punto de vista, parezcan arbitrarias o hechas al azar no necesariamente son as.

Cmo lograr un grado de generalidad Supngase que cada valor desdeado por una dependencia poltica fuese una importante preocupacin al menos de otra dependencia. En tal caso, se lograra una til divisin del trabajo, y ninguna dependencia considerara que su tarea estaba ms all de sus capacidades. Las desventajas de este sistema seran que una dependencia podra destruir un valor antes de que otra pudiese ser llamada a salvaguardarlo, o a pesar de sus esfuerzos por hacerlo. Pero la posibilidad de que se pierdan valores importantes est presente en toda forma de organizacin, aun cuando las dependencias intenten abarcar en su planeacin ms de lo que es humanamente posible. La virtud de esa hipottica divisin del trabajo es que cada inters o valor importante cuenta con sus "perros guardianes". Y estos perros guardianes pueden proteger los intereses en su jurisdiccin en dos formas por completo distintas: primero, compensando los daos hechos por otras dependencias y, segundo, anticipndose y previniendo los daos antes de que ocurran. En una sociedad como la estadounidense, en que las personas son libres de unirse para buscar casi cualquier inters comn concebible que puedan tener y en que las dependencias del gobierno son sensibles a las presiones de estos grupos, nos aproximamos al sistema descrito. Casi cada inters tiene su perro guardin. Sin afirmar que cada inters tiene un perro guardin lo bastante poderoso, s se puede argir que a menudo nuestro sistema puede asegurar un respeto ms general a los valores de toda la sociedad que ningn intento de generalizacin intelectual. Por ejemplo, en los Estados los Unidos ninguna parte del gobierno intenta hacer una supervisin completa de la poltica de distribucin del ingreso. Sin embargo, ha evolucionado una poltica que

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responde a toda una variedad de intereses. Un proceso de adaptacin mutua entre los grupos campesinos, los sindicatos, las municipalidades y las juntas escolares, las autoridades fiscales y las oficinas gubernamentales responsables en las reas de vivienda, salud, carreteras, parques nacionales, bomberos y polica, logra una distribucin del ingreso en que problemas particulares del ingreso, descuidados en un punto en los procesos de toma de decisiones, ocupan lugares centrales en otro punto. La adaptacin mutua es ms omnipresente que las formas explcitas que adopta en la negociacin entre grupos; persiste en los impactos de los grupos unos contra otros, aun cuando no se encontraran en comunicacin. Pese a todas las imperfecciones y peligros latentes en este proceso ubicuo de adaptacin mutua, a menudo logra una adaptacin de las medidas polticas a una gama ms vasta de intereses de lo que lograra centralmente un grupo. Obsrvese tambin cmo la pauta incremental de la poltica coincide con la pauta de las presiones mltiples. Pues cuando las decisiones slo son incrementales, directamente relacionadas con polticas conocidas, es ms fcil que un grupo se anticipe al tipo de jugadas que otro podra hacer, y tambin le ser ms fcil corregir algn dao ya causado.7 Hasta el partidarismo y la estrechez de criterio, para usar trminos despectivos, a veces son cartas de triunfo pues pueden garantizar por partida doble que lo que una dependencia descuide, no lo descuidar otra; y especializan personal hacia diferentes puntos de vista. Es vlida la afirmacin de que una coordinacin racional y eficaz de la administracin, si es posible lograrla, requerira un conjunto aceptado de valores,8 si definimos lo "racional" como la prctica del mtodo de raz de la toma de decisiones. Pero un alto grado de coordinacin administrativa ocurre mientras cada dependencia adapta su poltica a los intereses de las otras en el proceso de la toma de decisiones fragmentada que he descrito. Pese a todos los evidentes defectos del enfoque incremental a las opciones polticas su exclusin arbitraria unida a su fragmentacin, cuando se le compara con el mtodo de raz, el mtodo de la rama a menudo parece muy superior. En el mtodo de raz, la inevitable exclusin de factores es accidental, asistemtica y no defendible por ningn argumento hasta hoy desarrollado; mientras que en el mtodo de la rama las exclusiones son deliberadas, sistemticas y defendibles. Desde luego, en la teora el mtodo de la raz no excluye; en la prctica, tiene que excluir. Y el mtodo de la rama tampoco descuida necesariamente las consideraciones y los objetivos a largo plazo. Es claro que se deben omitir valores importantes al considerar cada poltica, y a veces el nico modo en que se puede prestar atencin adecuada a los objetivos a largo plazo es descuidando las consideraciones a corto plazo. Pero los valores omitidos pueden ser los del largo o los del corto plazo.

SUCESIN DE COMPARACIONES (5b) El ltimo elemento distintivo del mtodo de la rama es que las comparaciones, junto con la eleccin de poltica, proceden en series cronolgicas. La poltica no se hace de una vez por todas; se hace y

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se rehace interminablemente. La decisin poltica es un proceso de aproximacin sucesiva a algunos objetivos deseados, en que lo deseado mismo sigue cambiando a cada reconsideracin. Hacer poltica es, en el mejor de los casos, un proceso difcil. Ni los socilogos ni los polticos ni los administradores pblicos saben lo bastante acerca del mundo social para evitar cometer errores repetidos al predecir las consecuencias de las medidas polticas. Por consiguiente, un poltico sabio espera que sus medidas slo logren una parte de lo que espera y que, al mismo tiempo, produzcan consecuencias imprevistas que l habra preferido evitar. Si procede por medio de toda una sucesin de cambios incrementales evitar, de varias maneras, los errores graves y duraderos. En primer lugar, las secuencias pasadas de sus pasos polticos le han dado un conocimiento de las consecuencias probables de dar otros pasos similares. En segundo lugar, no tendr que intentar dar grandes saltos hacia sus metas, lo cual requerira predicciones que estn ms all de su conocimiento o del de nadie ms, porque nunca esperar que su poltica constituya la resolucin final de un problema. Su decisin slo es un paso que, si sale bien, pronto podr ser seguido por otros. En tercer lugar, en efecto, lograr poner a prueba sus predicciones anteriores conforme avanza cada nuevo paso. Por ltimo, a menudo podr remediar un error pasado con ms rapidez que si la poltica procediera por medio de pasos ms espaciados en el tiempo. Contrstese este anlisis comparativo de los cambios incrementales con la aspiracin de emplear la teora en el mtodo de la raz. El hombre no puede pensar sin clasificar, sin subsumir una experiencia bajo una categora ms general de experiencias. El intento de llevar la clasificacin lo ms lejos posible y de encontrar proposiciones generales que se puedan aplicar a situaciones especficas es a lo que yo doy el trmino de "teora". Mientras que el anlisis de raz a menudo se apoya mucho en la teora (en este sentido), no lo hace as el mtodo de la rama. La suposicin de los analistas de raz es que la teora es el medio ms sistemtico y econmico de hacer que un conocimiento procedente se aplique a un problema especfico. Si concedemos esta suposicin, un hecho lamentable es que no tenemos una teora adecuada que aplicar a los problemas de ningn mbito poltico, aun cuando la teora sea ms adecuada en algunos mbitos por ejemplo, la poltica monetariaque en otros. El anlisis comparativo, como en el mtodo de la rama, a veces es una opcin sistemtica a la teora. Supongamos que un administrador debe elegir entre un pequeo grupo de polticas que slo difieren incrementalmente entre s y respecto de la poltica actual. Podra aspirar a "comprender" cada una de las opciones: por ejemplo, conocer todas las consecuencias de cada aspecto de cada poltica. De ser as, en realidad s necesitara de la teora. Sin embargo, de hecho habitualmente decidira que para fines de establecer polticas necesitar conocer, como se explic antes, slo las consecuencias de cada uno de esos aspectos de las polticas en que difieren entre s. Para esta aspiracin mucho ms modesta no necesita teora (aunque, si la hubiera, podra serle til), pues podr proceder a aislar las diferencias probables examinando las diferencias de las consecuencias asociadas a diferencias pasadas en las polticas: programa factible porque podr tomar sus observaciones entre una larga secuencia de cambios incre-mentales. Por ejemplo, sin una teora social acerca de la delincuencia juvenil ms completa de las que hasta ahora han producido nuestros estudiosos, no podemos comprender las formas en que toda una variedad de medidas de poltica pblica por ejemplo, sobre educacin, alojamiento, recreo, empleo, relaciones raciales y polica podra fomentar o combatir la delincuencia. Y necesitamos

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ese entendimiento si emprendemos un es tudio generalizado del problema, prescrito en los modelos del mtodo de raz. En cambio, si simplemente deseamos movilizar conocimientos suficientes para ayudar a hacer una eleccin entre un pequeo grupo de polticas similares por ejemplo, diversas polticas sobre procedimientos en los tribunales sobre delincuencia juvenil podremos hacerlo mediante el anlisis comparativo de los resultados de poltica pasadas similares.

TERICOS Y PRCTICOS Esta diferencia explica al menos en algunos casos por qu el administrador a menudo considera que el experto llegado de fuera, o el que resuelve problemas acadmicos, a veces no le ayuda; y por qu, a su vez, ellos le piden apegarse ms a las teoras. Y explica por qu un administrador con frecuencia se muestra ms confiado cuando "siente sus pies bien plantados en la tierra" que cuando sigue los consejos de los tericos. A menudo, stos piden al administrador que d un largo rodeo hacia la solucin de sus problemas; de hecho, le piden que siga los mejores cnones del mtodo cientfico, cuando el administrador sabe que la mejor teora de que disponga tendr menos buen rendimiento que las ms modestas comparaciones incrementales. Con frecuencia, los tericos no se dan cuenta de que el administrador est practicando de hecho un mtodo sistemtico. Sera absurdo llevar demasiado lejos esta explicacin, pues a veces los hombres prcticos que toman decisiones no estn siguiendo un enfoque terico ni comparaciones sucesivas, ni ningn otro mtodo sistemtico. Cabe subrayar aqu que la teora a veces es de una utilidad sumamente limitada en la toma de decisiones de polticas, al menos por dos razones bastante distintas. La teora est vida de hechos; slo se la puede construir mediante un gran nmero de observaciones. Y, de manera caracterstica, no es lo bastante precisa como para poder aplicarla a un proceso poltico que avance por medio de cambios pequeos. Por contraste, el mtodo comparativo economiza la necesidad de hechos y a la vez dirige la atencin del analista precisamente hacia aquellos hechos que son pertinentes para las sutiles decisiones que habr de considerar el que las toma. Con respecto a la precisin de la teora, la teora econmica puede servirnos como ejemplo. Predice que una economa sin dinero o sin precios asignar mal los recursos en ciertas formas especificadas, pero este descubrimiento corresponde a una alternativa que est muy lejos del tipo de polticas en que necesitan ayuda los administradores. Por una parte, no es lo bastante precisa para predecir las consecuencias de las polticas que restrinjan los consorcios de negocios, y sta es la clase de asuntos en que los administradores necesitan ayuda. Slo en reas relativamente limitadas, la teora econmica logra alcanzar una precisin suficiente para ayudar a resolver cuestiones de poltica; su utilidad en la formacin de una poltica siempre es tan limitada que requiere ser complementada por el anlisis comparativo.

COMPARACIONES SUCESIVAS COMO SISTEMA As pues, las comparaciones limitadas sucesivas forman un mtodo o sistema; no son una falla de mtodo por la que los administradores deban disculparse. No obstante, sus imperfecciones, que no hemos analizado en este ensayo, son muchas. Por ejemplo, el mtodo carece de una salvaguardia interna para todos los valores pertinentes, y tambin pue-de llevar al que toma las decisiones a pasar por alto medidas excelentes por la nica razn de que no fueron sugeridas por la cadena de pasos

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sucesivos que condujeron al presente. Por tanto, se debe decir que de acuerdo con este mtodo, como con cualquiera de las variantes ms refinadas del mtodo de raz por ejemplo, la investigacin de operaciones, las medidas polticas seguirn siendo tanto absurdas como sensatas. Entonces, para qu molestarse en describir el mtodo con tantos detalles? Porque es, en realidad, un mtodo comn de formulacin de poltica y para problemas complejos es la principal gua de los administradores as como de otros analistas de la poltica .9 Y dado que ser superior a cualquier otro mtodo de toma de decisiones de que dispongamos para problemas complejos en muchas circunstancias, ciertamente es superior a todo vano intento por alcanzar una generalidad sobrehumana. La reaccin del administrador pblico a la exposicin de mtodos sin duda ser menos el descubrimiento de un nuevo mtodo que un mejor conocimiento del antiguo. Pero al cobrar mayor conciencia de que estn practicando este mtodo, los administradores podrn practicarlo con mayor habilidad y saber cundo extender o limitar su uso. (El hecho de que a veces lo practiquen eficazmente y a veces no, explica los extremos de opinin sobre "salir del paso", sistema que en ocasiones es elogiado como forma muy refinada de resolver problemas, y otras veces denunciado como la total falta de mtodo; y yo sospecho que en la medida en que hay un sistema en lo que se conoce como "salir del paso", lo es este mtodo.) Una de las consecuencias incidentales, dignas de mencionarse, de la clarificacin del mtodo, es la luz que arroja sobre la sospecha que a veces siente el administrador, de que un consultor o asesor no est hablando en forma pertinente y responsable cuando, en realidad, de acuerdo con todos los testimonios objetivos ordinarios, s lo est. El problema se encuentra en el hecho de que casi todos nosotros enfocamos los problemas de poltica dentro de un marco dado por nuestra visin de una cadena de las sucesivas opciones polticas tomadas hasta la actualidad. Lo que pensamos respecto, por ejemplo, de las medidas apropiadas para controlar el trfico urbano est muy influido por nuestro conocimiento de los pasos incrementales dados hasta la actualidad. Un administrador goza de un conocimiento ntimo de sus secuencias pasadas, que los "de fuera" no comparten, y por consiguiente su pensamiento y el de los "de fuera" sern diferentes en formas que podran desconcertar a los dos. Ambos parecen hablar en forma inteligente, y sin embargo cada cual considera que lo que el otro dice es insatisfactorio. La pertinencia de la cadena poltica de sucesin es an ms clara cuando un estadounidense trata de hablar, por ejemplo, de la poltica antimonopolios con un suizo, pues las cadenas de polticas en los dos pases son notablemente distintas y, por tanto, las dos personas han organizado su conocimiento en formas totalmente distintas. Si este fenmeno constituye una barrera a la comunicacin, entonces comprenderlo nos permitir enriquecer la interaccin intelectual en la formulacin de la poltica. Una vez comprendida la causa de la diferencia, a veces resultar estimulante para un administrador buscar a un analista poltico cuya experiencia reciente sea de una cadena poltica diferente de la suya propia. Esto vuelve a plantear una pregunta apenas mencionada antes sobre los mritos de la similitud de ideas entre administradores del gobierno. Aunque gran parte de la teora de la organizacin sostiene las virtudes de los valores comunes y de los objetivos organizativos convenidos, para los problemas complejos en que es inaplicable el mtodo de raz las dependencias desearn tener entre su propio personal dos tipos de diversificacin: los administradores cuyo pensamiento se ha organizado por referencia a cadenas de polticas aparte de las que son familiares a casi todos los miembros de la organizacin y, an ms comnmente, los administradores cuyos valores o intereses profesionales o personales creen una diversidad de opinin (tal vez a causa de diferentes especialidades, clases

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sociales o reas geogrficas) de modo que aun dentro de una sola dependencia la toma de decisiones pueda fragmentarse y algunas partes de la dependencia puedan servir como perros guardianes para otras partes.

------------------------------------------------------ James G. March y Herbert A. Simon caracterizan de manera similar la bibliografa. Tambin dan algunos pasos importantes, como los han dado los recientes artculos de Simon, al describir un modelo menos heroico de formulacin de polticas. Vase Organizations, John Wiley and Sons, 1958, p. 137. "Operations Research and National Planning - A Dissent", en Operations Research, 5, p. 718, octubre de 1957. Hitch disiente de algunos puntos particulares establecidos en el artculo, al cual su ensayo es una respuesta: por lo general se acepta su afirmacin de que la investigacin de operaciones es para problemas de bajo nivel. Para ejemplos del tipo de problemas a los cuales se aplican la investigacin de operaciones, vase C. W. Churchman, R. L. Ackoff y E. L. Arnoff, Introduction to Operations Research, John Wiley and Sons, 1957; y J. V. McCloskey y J. M. Coppinger (comps.), Operations Research forManagenient, vol. n, The Johns Hopkins Press, 1956.
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Estoy suponiendo que los administradores a menudo elaboran polticas y aconsejan en la formulacin de polticas, y estoy tratando la toma de decisiones y la formulacin de polticas como sinnimos para los propsitos de este ensayo Martin Meyerson y Edward C. Banfield, Politics, Planning and the Public Interest, The Free Press, 1955.

Desde luego, la lnea del argumento es una extensin de la teora de la eleccin de mercado (especialmente la teora de la eleccin del consumidor) a las opciones de polticas.
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Una definicin ms precisa de las polticas incrementales y un anlisis de si algn cambio que a un observador le parece "pequeo" puede ser visto de manera diferente por otro, se encuentra en mi obra "Policy Analysis", en American Economic Review, 48, p. 298, junio de 1958.

El nexo entre la prctica del mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas y los ajustes mutuos de intereses en un proceso de toma de decisiones muy fragmentado aade una nueva faceta a las teoras pluralistas del gobierno y la administracin.

Herbert Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Public Administration, Alfred A. Knopf, 1950, p. 434. En otro lugar he explorado este mismo mtodo de formulacin de polticas, como lo practican los analistas acadmicos ("Policy Analysis", en American Economic RevieW, 48, p. 298 junio de 1958). Aunque aqu se ha presentado como mtodo para administradores pblicos, no es menos necesario para los analistas ms alejados de cuestiones polticas inmediatas, pese a su tendencia a describir sus propios esfuerzos analticos como si fueran el mtodo comprensivo racional, con un uso especialmente marcado de la teora. De manera similar, se ha recurrido inevitablemente a este
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mismo mtodo en la solucin de problemas personales, en que a veces los medios y los fines son imposibles de separar, donde las aspiraciones o los objetivos pasan por un desarrollo constante y donde una drstica simplificacin de la complejidad del mundo real es algo urgente si se quieren resolver los problemas en el tiempo necesario. Para un economista acostumbrado a enfrentarse al concepto marginal o incremental en los procesos de mercado, la idea central del mtodo es que tanto la evaluacin como el anlisis emprico son incrementales. Por consiguiente, yo me he referido en otra parte al mtodo como "el mtodo incremental".

Tomado de: Public Administration Review. American Society for Public Administration. INEP Internet para el profesional de la poltica May, 2010, http://inep.org

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La Ciencia de "salir del paso" Lindblom Charles E.

CUARTONMERO ENEROABRIL2010 RevistaElectrnicadel CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela FacultaddeCienciasPolticasySociales, UniversidadNacionalAutnomadeMxico

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