REVISTA ESPAO DA SOPHIA - N 11 FEVEREIRO/2008 MENSAL ANO I

Polticas econmicas nacionais no contexto da globalizao: a questo do desenvolvimento

Paulo Roberto de Almeida (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org)

Sumrio: Introduo 1. Polticas econmicas no processo de globalizao 2. O itinerrio histrico das polticas desenvolvimentistas 3. A reviso das polticas econmicas no perodo contemporneo 4. Lies da experincia histrica de pases bem sucedidos: convergncias Concluses

Introduo

O presente texto discute alguns dos condicionantes econmicos de carter estrutural, em grande medida derivados do contexto internacional contemporneo, que tm influenciado a formulao e a execuo das polticas macroeconmicas nacionais, que na atualidade, e para todos os efeitos, atuam crescentemente de forma relacional ou integrada, como revelado na experincia do G-7 (hoje G-8) e em outros foros de coordenao econmica global (como a OCDE ou os organismos de Bretton Woods). A despeito das diferenas tradicionais entre, de um lado, as escolas vinculadas s correntes keynesianas de pensamento econmico que admitem e at preconizam certa latitude de intervencionismo estatal e, de outro lado, as escolas mais identificadas com o pensamento liberal em economia que preferem enfatizar a importncia das relaes de mercado , 1

observa-se uma crescente convergncia, seno em teoria, pelo menos na prtica, entre essas diferentes correntes, sobretudo quando confrontadas aos desafios da globalizao. De modo geral, movimentos polticos de inspirao social-

democrtica, que no passado seriam levados a praticar graus diversos de intervencionismo estatal, tm sido guiados, uma vez no exerccio do poder, pela preocupao de no afetar, de modo decisivo, os principais fundamentos das polticas econmicas correntes, feitas de combate sem lenincia inflao, responsabilidade fiscal e oramentria, oposio moderada ao protecionismo comercial e abertura cautelosa aos impactos da globalizao financeira. O Brasil caminhou igualmente no sentido de aderir a esses princpios hoje quase consensuais de poltica macroeconmica, mesmo se ainda no logrou consolidar inteiramente as bases de um ciclo virtuoso de crescimento sustentado que, no seu caso, precisa ser complementado por um vigoroso processo de incorporao de setores sociais excludos dos benefcios da economia moderna. Diversas experincias recentes de desempenho bem sucedido no caminho da estabilizao e crescimento, em especial no cenrio asitico, podem ser destacadas para reflexo dos responsveis pela definio e implementao das polticas macroeconmicas e setoriais nacionais.

1. Polticas econmicas no processo de globalizao

A ordem econmica internacional caracterizada, antes de mais nada, pela enorme desigualdade de poder e de recursos entre as naes que compem, segundo diferentes modalidades de insero, o sistema econmico mundial. Os laos de subordinao e de dependncia, que sempre uniram as economias nacionais, vm se intensificando de tal maneira, desde o final da alternativa socialista ao capitalismo e a retomada do processo de globalizao, nos anos 1990, que as relaes econmicas internacionais podem ser basicamente descritas, atualmente, sob o signo do conceito de interdependncia. A

interdependncia econmica global est no prprio centro do sistema econmico

internacional contemporneo, o que torna as polticas econmicas mais suscetveis de interagirem reciprocamente e de se influenciarem mutuamente. Essa interdependncia se manifesta, atualmente, por dois

fenmenos ou processos aparentemente opostos e contraditrios, mas que so, em grande medida, complementares que so os da globalizao e da regionalizao. O primeiro tem a ver com a integrao progressiva dos mercados e redefinio dos espaos de investimento para as empresas multinacionais, o segundo deriva da constituio de blocos econmicos exclusivos ou preferenciais, que so em princpio discriminatrios, mas que podem facilitar e antecipar o processo mais abrangente de globalizao. Os ciclos de atividades das economias nacionais so cada vez mais determinados pelos equilbrios externos e pelos vnculos de interdependncia que se estabelecem em escala planetria. Em conseqncia, os governos dos Estados nacionais no mais detm, no mbito da vida econmica, o mesmo comando de decises que eles ainda conservam, com as limitaes de seus respectivos sistemas constitucionais, no quadro do sistema poltico. O conceito de indstria nacional tornou-se, se no um mito, pelo menos irrelevante para todos os efeitos prticos, na medida em que know-how, tecnologia, processos e insumos produtivos e, sobretudo, mercados consumidores se apresentam hoje em dimenses necessariamente mundiais. A interdependncia no implica, necessariamente, o fim do Estadonao, tal como conhecido historicamente, mas ela contribui para erodir, de fato, a autonomia e a eficcia das polticas macroeconmicas dos governos nacionais. No obstante essa eroso do universo westfaliano isto , um mundo baseado nas antigas soberanias nacionais absolutas e a despeito de uma lenta, mas progressiva, evoluo para a constituio de soberanias coletivas bastante evidente no caso da Unio Europia , a ordem poltica internacional continua a ser basicamente dominada pela realidade dos Estados nacionais e seus interesses individuais e egostas. Nesse contexto, as polticas econmicas nacionais continuam relevantes do ponto de vista do desenvolvimento econmico nacional e na perspectiva da capacitao tecnolgica de cada sistema produtivo nacional. O Brasil, durante as fases formadoras de sua economia nacional, teve seu processo de desenvolvimento econmico determinado em grande medida 3

pelos fluxos e refluxos da economia internacional, atuando basicamente como fornecedor de matrias-primas, de commodities agrcolas e como importador de produtos manufaturados e de equipamentos produtivos (bens de capital). No contexto das crises externas e de fases de fechamento econmico ele passou a desenvolver uma base industrial prpria que o colocou como um dos mais industrializados dentre os pases em desenvolvimento. Ocorreu certo descolamento do Pas da economia mundial e as polticas econmicas seguidas internamente foram basicamente as da proteo tarifria, da industrializao substitutiva e de controle dos fluxos financeiros externos, situao que perdurou durante cerca de meio sculo, entre o incio dos anos 1930 e o final dos anos 1980. Desde o incio dos anos 1990, a agenda econmica internacional do Brasil tem acompanhado, praticamente de modo reflexo, os ciclos da economia internacional, como revelado no impacto das crises financeiras da segunda metade dessa dcada, mas seu desempenho econmico tem sido insuficiente na comparao com outras economias emergentes mais dinmicas, como as da siaPacfico, por exemplo, ou, no contexto latino-americano, a economia chilena. A qualidade das polticas econmicas aplicadas pelo Brasil ao longo do perodo de estabilizao iniciado com o Plano Real conheceu ntida melhoria substantiva, sobretudo a partir da adoo da flutuao cambial e do regime de metas de inflao, mas ainda assim os instrumentos adotados foram incapazes de recolocar o pas numa trajetria de crescimento sustentado em taxas comparveis com aquelas observadas em economias mais dinmicas. Algumas das razes para esse desempenho limitado nos indicadores de crescimento e, sobretudo, de distribuio, tm a ver com estruturas econmicas ainda marcadas pelo excessivo

endividamento pblico bem mais interno, atualmente, do que externo , por taxas de juros elevadas e uma poupana privada insuficiente provavelmente decorrente do primeiro fator e pelo regulacionismo excessivo ou inadequado, o que impede um nvel adequado de investimento pblico e privado.

2. O itinerrio histrico das polticas desenvolvimentistas

Os marcos fundadores da ordem econmica internacional foram colocados no imediato ps-segunda guerra, quando, depois dos desajustes e do protecionismo dos anos 1930, ocorreu uma volta limitada ortodoxia em matria de poltica econmica, no caso das moedas e das finanas internacionais com a constituio das instituies de Bretton Woods, Banco Mundial e FMI , assim como ao multilateralismo no comrcio internacional, com a negociao do GATT. O estabelecimento do Plano Marshall programa de ajuda americana reconstruo das economias da Europa ocidental e a criao da Organizao Europia de Cooperao Econmica deram partida a trs dcadas de crescimento contnuo nas principais economias capitalistas, numa fase em que o socialismo centralizado dominava um grande espao econmico na Eursia e em que experincias diversas de planejamento estatal foram conduzidas em diversos pases em desenvolvimento. Esses pases participavam ainda muito pouco da economia global e os organismos econmicos internacionais praticamente no discutiam os problemas especficos de desenvolvimento econmico, o que veio a dar-se praticamente sob influncia do pensamento desenvolvimentista latino-americano, consubstanciado nas

contribuies do economista argentino Raul Prebish e da Comisso Econmica para a Amrica Latina da ONU (CEPAL). Na ausncia de uma poltica econmica internacional, no quadro do sistema multilateral presidido pela ONU, as relaes econmicas internacionais continuaram a ser dominadas pelos interesses dos Estados-nacionais, que ainda constituem a realidade imanente s relaes internacionais de um modo geral. Cada pas dispe de uma poltica econmica prpria e essa poltica econmica inclui uma poltica econmica externa. Esta, por sua vez, se divide em uma vertente comercial, em uma poltica relativa aos capitais estrangeiros (de emprstimo ou sob a forma de investimentos diretos), em uma poltica monetria (conversibilidade da moeda nacional, reservas de cmbio), uma poltica de cooperao cientfica e tecnolgica (sob a forma, por exemplo, de acordos bilaterais ou plurilaterais de cooperao tcnica, de convenes multilaterais sobre a propriedade intelectual, de projetos conjuntos de pesquisa e desenvolvimento entre empresas e instituies pblicas) e 5

mesmo uma poltica de recursos humanos (na qual se inclui a poltica migratria ou, pelo menos, de atrao de crebros). A poltica econmica externa dos Estados tornou-se cada vez mais importante, medida que os regimes protecionistas ou autrquicos do passado foram sendo erodidos pela crescente mobilidade internacional dos fatores de produo, em primeiro lugar o capital (onde se inclui o know-how) e em grau menor o trabalho (no apenas a mo-de-obra migrante, mas tambm os servios especializados). Na medida em que a remunerao dos fatores tende a ser equalizada no interior dos pases muitos dos quais, a despeito de marcadas diferenas socioeconmicas e regionais, possuem leis nacionais de salrio mnimo, de direitos laborais, tarifas uniformes por servios pblicos etc. , mas mais dificilmente entre os pases, as polticas nacionais relativas ao relacionamento econmico externo que so basicamente polticas de competitividade internacional assumem importncia estratgica nas relaes internacionais contemporneas. O capital, sobretudo, o mais circulante dos fatores de produo, altamente sensvel s medidas de estmulo ou de restrio que os Estados so suscetveis de adotar para regular a atividade econmica no interior de suas fronteiras. Mais do que durante o perodo clssico do capitalismo manchesteriano e das polticas de laissez-faire dos Estados liberais do sculo XIX, a fase contempornea a verdadeira era do capital. Os detentores de capital procuram, em conseqncia, influenciar no sentido da adoo de um meio ambiente internacional e nacional aberto mobilidade absoluta desse fator, sobretudo em sua forma classicamente monetria. Os Estados contemporneos hesitam, com certa razo, em impor gravames fiscais a esse todo poderoso fator de produo na medida em que diferenciais tributrios entre os pases podem precipitar e acelerar a sempre crescente mobilidade do capital. Na outra vertente, produtores de mercadorias que atuam exclusivamente sobre a base do mercado interno, tendem a exercer presso sobre as lideranas polticas e as autoridades financeiras para a adoo de uma poltica comercial, fiscal e de investimentos externos de carter mais restritivo, isto , protecionista. As restries ainda remanescentes livre circulao de capitais so de certa forma mais importantes na rea financeira e bancria do que no setor 6

produtivo, uma vez que os mercados monetrios so notoriamente mais volteis do que os ativos fixos. A evoluo da estrutura dos intercmbios comerciais internacionais tem indicado uma crescente interdependncia dos sistemas manufatureiros, na medida em que o perfil de determinadas indstrias combina insumos de origens diversas produtos naturais e sintticos, matrias-primas ou produtos intermedirios, componentes para montagem etc. com vistas exportao para terceiros mercados: trata-se da mudana do padro de trocas de uma base inter-setorial ainda tpica do comrcio Norte-Sul para uma intrasetorial e mesmo intra-ramos, quando no intra-firmas. A tendncia aponta, portanto, para uma abertura progressiva dos mercados nacionais s trocas internacionais, geralmente inter-regionais ou entre pases dispondo de estruturas produtivas similares. Os acordos internacionais de comrcio tendem a confirmar, no terreno jurdico, a realidade dessas relaes de complementaridade recproca entre os pases, assim como o quadro jurdico do GATT incorporado OMC desde 1995 serviu para multilateralizar a velha clusula da nao-mais-favorecida, princpio elementar, junto com o tratamento nacional, das relaes econmicas internacionais. No que se refere aos pases em desenvolvimento, suas relaes econmicas internacionais constituram, na maior parte dos casos, a materializao de relaes desiguais que tinham sua origem no campo poltico. Com efeito, eles ingressaram historicamente no mercado mundial como colnias ou dependncias econmicas dos pases mais avanados, aos quais eles forneciam matrias-primas e dos quais eles adquiriam manufaturas: eles ainda o fazem, na maioria dos casos. A caracterstica mais evidente desses pases precisamente o fato de eles, em decorrncia desse estatuto, no terem conformado sistemas endgenos de desenvolvimento, isto , um modelo de crescimento econmico autnomo. Sua histria econmica, como alertou diversas vezes Celso Furtado, no poderia ter sido, simplesmente, uma repetio retardada no tempo das experincias econmicas e sociais dos pases mais avanados, mas sim uma experincia nica e original, to exclusiva quanto o prprio desenvolvimento dos pases precocemente industrializados. Para Celso Furtado, o subdesenvolvimento constitui uma situao histrica especfica e no uma fase pela qual teriam passado

obrigatoriamente as economias que j atingiram um nvel de desenvolvimento superior. As disparidades de rendas, relativamente reduzidas nas primeiras etapas da Revoluo Industrial, tornaram-se progressivamente mais amplas, medida que o progresso tecnolgico foi sendo incorporado aos sistemas produtivos nacionais dos pases industrializados. Estes desenvolveram, para parafrasear o conhecido conceito de Marx, um modo inventivo de produo, condio estrutural de seu desenvolvimento endgeno a que parecem singularmente arredios os pases em desenvolvimento. deles tambm que partiu a maior parte, se no a totalidade, das iniciativas tendentes a sistematizar as relaes econmicas internacionais em um conjunto uniforme e previsvel de regras de conduta, assim como so eles que determinam o contedo e a marcha da agenda econmica internacional. Consciente dessas limitaes colocadas pelo sistema econmico (em especial o de comrcio) internacional ao desenvolvimento dos pases perifricos, a escola cepaliana capitaneada por Prebisch e seguida por economistas como Furtado consolidou um conjunto de recomendaes de polticas econmicas, tanto no mbito interno quanto no externo, que visava colocar os pases em questo, em especial os da Amrica Latina, num patamar seno similar, pelo menos aproximado ao dos pases avanados em termos de avano industrial e de desenvolvimento socioeconmico. Essas recomendaes incluam um forte apoio estatal industrializao nacional via proteo tarifria e subsdios setoriais, la List , o controle das contas externas para evitar o estrangulamento pelo balano de pagamentos, a diversificao produtiva e o upgrade tecnolgico e, last but not the least, a integrao administrada das economias regionais, com projetos dotados de complementaridade inter e intra-setorial e um sistema de poupana de divisas no comrcio regional por meio de acordos de pagamentos como aquele existente nos anos 1950 entre os prprios pases europeus (sistema de clearing). O FMI ops-se a esse sistema de compensaes de pagamentos, por defender a multilateralizao plena dos intercmbios, a viso prebischiana acabou por triunfar no desenho dos primeiros projetos de integrao latino-americana. Em outros termos, as propostas de polticas econmicas de cunho cepaliano se baseavam num receiturio keynesiano adaptado s circunstncias latino-americanas e no estavam muito distantes de medidas aplicadas em pases 8

desenvolvidos em fases precedentes de seu itinerrio industrializador. Os regimes de proteo indstria nascente, a modelizao da poltica industrial pela poltica comercial (protecionista), os controles dos fluxos de capitais, o direcionamento do crdito para setores considerados estratgicos, o apoio seletivo a determinados ramos econmicos, em especial na indstria, e o uso do planejamento indicativo eram mecanismos e instrumentos que tinham sido usados ou ainda estavam, nessa poca, largamente em uso, em diversos pases do capitalismo avanado. Economistas reputados nesse ramo relativamente recente da cincia econmica, a economia do desenvolvimento, como Gunnar Myrdal, aprovavam essa abordagem prescritiva para vencer as agruras do subdesenvolvimento e traziam um selo de qualidade s polticas macroeconmicas e setoriais mobilizadas pelos novos idelogos do desenvolvimento latino-americano. Outros pases emergentes, que no apenas os latino-americanos, tambm seguiram receitas de industrializao la List, como os asiticos, a comear pelo prprio Japo na fase ainda ascendente da segunda revoluo industrial e, numa etapa ulterior, Taiwan e Coria do Sul. A diferena em relao Amrica Latina foi representada, segundo interpretaes correntes, pelos fortes vnculos mantidos com os principais mercados desenvolvidos e a importncia do comrcio exterior na formao do produto interno. O comrcio internacional, como sabido, em especial de manufaturas, foi o principal motor do crescimento econmico, durante as trs dcadas de expanso que marcaram a histria das economias capitalistas no ps-guerra: suas taxas anuais de crescimento superaram, de maneira persistente, as taxas de crescimento do prprio produto mundial. Antes mesmo que a experincia dos chamados tigres asiticos passasse a servir de paradigma de crescimento orientado para fora, os pases daquela regio conheceram taxas de crescimento das exportaes

sistematicamente maiores que as do produto bruto total. Com efeito, nos anos 60, quando os modelos de desenvolvimento ainda se apresentavam sob uma roupagem tipicamente cepaliana e substitutiva vale dizer, latino-americanista , os pases da sia oriental que depois viriam a se destacar como exemplos de desenvolvimento econmico com alto grau de eqidade, registraram desempenhos satisfatrios em termos de PIB e de exportaes. Os investimentos diretos, por sua

vez, seguem os fluxos das correntes de comrcio, conduzindo, portanto marginalizao das economias menos propensas a aceitar o investimento estrangeiro, sobretudo em reas consideradas de vanguarda ou estratgicas, tanto mais importantes que a substituio de materiais e a especializao produtiva nos setores de maior valor agregado (necessariamente poupadores de mo-de-obra) levam a uma diminuio da importncia relativa das economias primrias, como as latino-americanas. Fatores institucionais como a qualidade do ensino tcnico e profissional a comear pela prpria universalizao da educao primria e mais adiante secundria e a qualidade das polticas macroeconmicas aplicadas, sobretudo nos terrenos fiscal e cambial, tambm respondem pelo melhor desempenho dos pases asiticos em termos de crescimento sustentado, no confronto com a performance mais modesta, para no dizer francamente medocre, dos pases latino-americanos. Outros fatores localizados, como a reforma agrria, ou mecanismos sociais, vinculados poltica de rendas, como os mecanismos redistributivos institudos a partir do sistema tributrio e de alocao de investimentos pblicos, podem ter estado na origem do sucesso econmico dos pases de alto crescimento da franja da sia-Pacfico.

3. A reviso das polticas econmicas no perodo contemporneo

A poltica de substituio de importaes, de certa forma, no tanto uma estratgia de comrcio exterior quanto uma estratgia de

desenvolvimento econmico, no seu sentido lato, isto , ela visa capacitao nacional de um determinado pas, mais do que reorganizao das relaes externas e de sua insero econmica internacional. O Brasil e vrios outros pases latino-americanos, com destaque para o Mxico, o Chile e a Argentina, seguiram de modo relativamente consistente e de maneira consciente esse tipo de poltica industrializadora na fase mais intensa da recuperao da capacidade industrial dos pases avanados e de expanso contnua do comrcio internacional, nas trs dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial. 10

No decurso de seu processo de industrializao, esses pases da periferia capitalista se viram confrontados necessidade de escolher entre a criao de indstrias para a produo de bens que eles antes importavam ou o estabelecimento de unidades produtoras de bens de exportao. No caso da substituio de importaes, a estratgia usual a concentrao inicial nos bens cujo processo produtivo relativamente simples, cuja oferta interna tende rapidamente a superar os importados. O processo de certa forma natural no curso do desenvolvimento econmico, ou tende necessariamente a se impor nos casos de crise na oferta externa como ocorreu na Amrica Latina durante os anos 30 e nos perodos de guerras europias e mundiais , mas pode-se conceber igualmente estratgias conscientes de substituio de importaes, como as seguidas no psguerra nos pases mais importantes da regio. A sociedade necessita, neste caso, estar disposta a sustentar o custo adicional da produo interna, que tende a superar amplamente os valores normalmente exibidos pela concorrncia externa. Deve-se tambm levar em considerao, neste caso, a disponibilidade de divisas para cobrir as importaes, geralmente escassas nos pases em desenvolvimento. Com efeito, o

estabelecimento de indstrias substitutivas pode ser relativamente simples, mas a tarefa de torn-las competitivas em escala internacional algo bem mais complicado, uma vez que tal progresso depende, ademais da importao adicional de insumos estrangeiros, do desenvolvimento de uma indstria de capitais e da capacidade de inovao tcnica nativa, que por sua vez implica um sistema educacional e cientfico preparados para a tarefa da disseminao do saber especializado em camadas mais amplas da populao. Esses fatores, associados a uma estratgia bem sucedida de substituio de importaes, explicam talvez por que a maior parte dos pases em desenvolvimento no logrou estabelecer um processo autnomo de crescimento econmico, gerado endogenamente ou sustentvel no longo prazo, assim como por que poucos, de fato, conseguiram romper as amarras do subdesenvolvimento para se reposicionar no sistema internacional como fornecedores de tecnologia ou exportadores de capitais. Poucos conseguiram, de forma similar, reduzir as restries de meios de pagamento atravs da substituio de importaes, o que

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talvez diminua o impacto do argumento da indstria-infante. O Brasil, por exemplo, em termos de produto bruto, foi um dos pases que mais cresceu no sculo XX, situando-se, contudo, atrs de pases asiticos no que se refere renda per capita devido pujana de seu igualmente extraordinrio incremento demogrfico. O quanto desse crescimento econmico foi devido a condies e fatores favorveis propiciados pelo meio ambiente internacional ou em que medida ele se realizou a despeito ou independentemente dele ainda matria sujeita a debate entre os historiadores e economistas especializados. sabido, por exemplo, que uma escola, vinculada s teorias keynesianas e cepalianas de crescimento, proclama um maior impulso do desenvolvimento nas fases de contrao e de crise do sistema econmico internacional, enquanto outra, mais ligada teoria clssica, afirma justamente o contrrio, a de um maior progresso material nos momentos em que o Brasil se inseria plenamente na economia mundial. sabido, por outro lado, que muito do crescimento das economias dinmicas da sia devido plena insero delas nos fluxos globais de intercmbio. No caso do Brasil, as interpretaes geralmente aceitas de seu processo de desenvolvimento, quase todas baseadas no modelo substitutivo proposto por Celso Furtado, tendem a ver na poltica de defesa do caf, consistentemente seguida pelos diversos governos republicanos antes e depois da crise de 1929 e da revoluo de 1930, uma das razes de seu crescimento econmico, via manuteno da demanda agregada. Mas, pode-se dizer, tambm, que essa defesa concentrou artificialmente a renda no setor cafeeiro em detrimento dos outros ramos da atividade econmica, constituindo-se num fenmeno prejudicial ao desenvolvimento da sociedade como um todo. O fenmeno da industrializao substitutiva pode, assim, ser visto como uma espcie de acidente histrico, na medida em que o estmulo dado s indstrias j instaladas decorreu da contrao da oferta de divisas e dos controles cambiais que dificultaram as importaes. Economistas que sustentam uma viso no-substitutiva da

industrializao brasileira acreditam que os perodos extrovertidos, isto , de abertura para o exterior, foram mais favorveis industrializao do que os introvertidos, estes fortemente marcados pela reduo nos nveis de intercmbio e

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da importao de tecnologia e know-how. Teriam sido os perodos adversos de choques externos que, ao diminuir as oportunidades de intercmbio com pases mais avanados, atuaram como fator de atraso no Brasil; inversamente, na ausncia das guerras e das crises dos anos 30, o Brasil talvez tivesse progredido mais rapidamente. A despeito disso, o fato que, no perodo posterior Segunda Guerra, o Brasil segue, com algumas excees em anos isolados (como no incio do Governo Dutra), polticas tpicas de desenvolvimento introvertido: a substituio de importaes foi premiada e as exportaes foram penalizadas. Tudo isso representou um custo, com a preservao dos mesmos coeficientes de abertura externa j observados nos perodos de crise e fechamento, o que significa que, isolado das correntes de expanso do comrcio internacional no ps guerra, o Brasil manteve baixos nveis de participao nos fluxos globais de exportao de bens manufaturados. No perodo militar, as polticas substitutivas implementadas no Brasil so levadas a seus limites lgicos, com a busca consciente de graus de nacionalizao dos processos produtivos internos raramente vistos em economias capitalistas. Apenas as crises sucessivas do setor externo primeiro os dois choques do petrleo, depois a prolongada crise da dvida externa nos anos 1980 obrigaram, via acirramento do processo inflacionrio, a uma reconsiderao do modelo substitutivo e, de fato, a uma opo, no explicitada claramente, por um modelo moderadamente aberto ao exterior. Entretanto, a escolha de um mix de polticas econmicas decididamente aberturistas, designadas como de corte neoliberal pelo pensamento de esquerda, foi adotada um pouco mais tarde, quando os pases industrializados j tinham operado seu abandono conceitual do receiturio keynesiano-intervencionista e induzido vrios dos emergentes da periferia a tambm faz-lo. Os anos 1980 foram claramente de transio nas polticas econmicas dos pases latino-americanos, tanto pela presso poltica e a tenso social criadas pelas crises da dvida e da inflao e pelo estrangulamento do setor externo, quanto pelo recurso extensivo a polticas de ajuste e de estabilizao recomendadas pelos organismos financeiros internacionais, a comear pelo FMI. Nessa poca, premidos pelo fenmeno de certo modo

surpreendente j que no previsto na teoria econmica corrente da estagflao 13

e por nveis tendencialmente declinantes de crescimento da produtividade, os pases avanados j tinham operado sua reconverso s vertentes clssicas e neoclssicas da teoria econmica, dedicando-se a desmontar os mecanismos keynesianos construdos durante as dcadas de crescimento induzido pela recuperao da demanda mundial, em especial nos prprios pases do capitalismo avanado, e pela expanso do comrcio internacional. A retomada dos fundamentos tericos de pensadores econmicos como Adam Smith, Von Mises e Hayeck deu lugar a que se apelidasse essa volta s origens de neoliberalismo. Ele foi aplicado de maneira mais consistente nos pases da vertente anglo-sax, alguns de tradio mais enfaticamente liberal, como os Estados Unidos, outros antes imbudos de fabianismo reformista ou caracterizados por excessivo regulacionismo estatal, como a Gr-Bretanha. Esses dois pases passaram a ser dominados pelo que, em linguagem jornalstica, passou a chamar-se de reaganomics e de tatcherismo econmico. Na Amrica Latina, a passagem a polticas econmicas de corte liberal no se deu, como muitos ainda acreditam, pela adoo unilateral ou induzida das regras do chamado consenso de Washington, um conjunto de prescries expost de medidas de ajuste e de reforma aberturista que s se consolidou, justamente, quando as primeiras experincias bem sucedidas de liberalizao outrance j tinham sido testadas, na prtica, nos pases que mais tinham aplicado, de forma consistente e intensa, o antigo receiturio prebischiano e cepaliano de industrializao substitutiva, respectivamente o Mxico e o Chile. Esses pases passaram por crises econmicas e financeiras de amplo impacto social, alguns com ruptura completa do tecido social e do sistema poltico, como no exemplo do Chile, vitimado por uma das ditaduras mais brutais j conhecidas na histria da instabilidade poltica latino-americana. Apenas depois que os experimentos de abertura econmica, de desregulao e de desmonopolizao estatal e de liberalizao comercial j tinham percorrido, nesses pases, o caminho de sua consolidao, foi o consenso de Washington formalizado de maneira explcita como uma generalizao dessas experincias precoces de adeso aos modelos ento em vigor nos pases anglosaxes. No caso da Argentina, ela tambm marcada pela brutalidade de suas 14

ditaduras, a aceitao dos princpios neoliberais foi mais irregular e errtica, at sua plena incorporao s polticas econmicas em meados dos anos 1990. O Brasil nunca seguiu, de modo consistente, completo ou integral, o padro de abertura observado nesses pases, com exceo talvez do incio dessa dcada, quando o governo Collor deu a partida aos processos de reviso tarifria, de reduo dos monoplios estatais e de desmantelamento dos mecanismos de regulao econmica que tinham at ento caracterizado a maior economia regional. Contudo, a liberalizao comercial foi de certa forma interrompida na segunda metade da dcada, ao passo que a privatizao de ativos estatais avanou de forma decisiva em certos setores siderurgia e telecomunicaes, por exemplo para estancar ou ficar no meio do caminho em vrios outros: bancrio, energia e transportes. Independentemente do grau maior ou menor de liberalizao externa e de desregulao estatal registrado nas diversas economias da Amrica Latina, a maior parte dos governos teve de empreender, por absoluta falta de recursos financeiros, por ntidos desequilbrios oramentrios ou em virtude de crises fiscais relativamente profundas, a reviso das polticas setoriais com inevitveis reflexos na continuidade de polticas industriais fundadas no

subvencionismo explcito ou em subsdios extensivos, inclusive como resultado de compromissos assumidos na esfera do sistema multilateral de comrcio , bem como a reduo de algumas das heranas do antigo Estado de bem-estar, como regimes previdencirios excessivamente generosos e deficitrios. As crises financeiras agudas da segunda metade da dcada, a comear pela do Mxico em 1994-95, seguida pela srie de dbcles nos pases asiticos em 1997 e pela moratria russa em 1998, tambm tiveram impacto na continuidade das polticas de estabilizao e de ajuste empreendidas desde o comeo da dcada, seja para confirmar o receiturio neoliberal em certos casos, seja para interromper, em outros, uma seqncia mal administrada de liberalizao financeira, com conseqncias potencialmente danosas do ponto de vista das polticas monetria e cambial. O Brasil continuou aplicando medidas de controle nos fluxos de capitais puramente financeiros ao lado da abertura concedida aos investimentos diretos, inclusive na privatizao de estatais , mas viu-se obrigado, em plena crise de confiana, a desvalorizar sua moeda e depois adotar um regime

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de flutuao cambial, medidas imediata e logicamente seguidas pela introduo de um sistema de metas inflacionrias relativamente bem sucedido desde ento. De todos os instrumentos de poltica econmica mobilizados desde ento pelo governo brasileiro, a taxa de cmbio se destacou como o fator mais relevante no debate corrente. O cmbio no uma simples medida das relaes econmicas externas de um pas: ele , antes de mais nada, uma importante varivel de poltica econmica tout court, influenciando a poltica monetria e o conjunto dos pagamentos ao exterior. O nvel da taxa de cmbio assume uma grande importncia econmica, na medida em que ele determina os preos internos relativamente aos preos externos, o que por sua vez influencia o nvel da produo domstica relativamente s importaes. Um outro aspecto envolvido nesse debate o da plena conversibilidade da moeda: ela apresenta importncia limitada numa situao de comrcio controlado ou administrado, mas pode adquirir impacto maior medida que mais e mais transferncias monetrias para transaes correntes, inclusive de invisveis, movimentos de capital, de curto e longo prazo so liberalizadas, seja para os no-residentes unicamente, seja tambm para os nacionais (como alguns sugerem como possibilidade para o futuro prximo no Brasil). No perodo recente, mesmo com a confirmao geral das linhas gerais das polticas macroeconmicas anteriores, ocorreu uma tendncia de conteno das polticas setoriais mais ostensivamente liberais, sobretudo na rea comercial e tecnolgica, de molde a preservar a amplitude de opes do decisor poltico, no que se convencionou chamar de espaos de liberdade para a formulao de polticas nacionais de desenvolvimento econmico e tecnolgico, o que vale sobretudo para a rea industrial. As novas linhas diretrizes de polticas setoriais tm sido amplamente discutidas no plano acadmico e com os grupos de interesse interessados nessas polticas e tm sido implementadas de maneira cautelosa e equilibrada.

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4. Lies da experincia histrica de pases bem sucedidos: convergncias

Que ensinamentos poderiam ser retirados, do ponto de vista das polticas econmicas, dessas trs ou quatro ltimas dcadas de crises

internacionais e nacionais, de recomposio da ordem internacional e de experincias as mais diversas em matria de crescimento econmico, capacitao tecnolgica, insero nas correntes dinmicas de comrcio mundial e de desempenho variado, segundo os pases, na administrao das polticas econmicas nacionais? Uma primeira constatao, simples de ser feita, dividiria os pases que mais se destacaram, em termos de reposicionamento bem-sucedido na ordem internacional, dos que perderam espao ou que simplesmente regrediram na escala do desenvolvimento. Nesse particular, impe-se, em primeiro lugar, constatar o desempenho mais do que satisfatrio de inmeros pases asiticos, com destaque para os chamados tigres (Coria do Sul, Taiwan, Hong-Kong e alguns poucos mais) e, mais recentemente, da China, bem como dos pases do arco cultural anglosaxo (EUA, Canad, Reino Unido, Austrlia, Nova Zelndia e Irlanda). A ndia veio juntar-se, nos ltimos dez anos, ao peloto de pases apresentando altas taxas de crescimento econmico, mas ela ainda comporta enormes bolses de misria e diferenciaes internas, regionais e sociais, que representam enormes desafios s suas elites dirigentes. Um segundo grupo comporta os pases j desenvolvidos, que no regrediram, obviamente, mas que apresentaram um crescimento medocre ao longo do perodo recente, bloco no qual podem ser colocados vrios pases europeus e o Japo. As antigas economias socialistas, em transio para o capitalismo, apresentaram desempenho variado, com casos de rpido progresso como a Repblica Tcheca, por exemplo e outros de ntido declnio (a Rssia, durante a maior parte do perodo). A Amrica Latina tambm conheceu um desempenho altamente insatisfatrio, pois ademais do baixo crescimento sendo a exceo bvia o Chile e das crises recorrentes, de natureza poltica, econmica e social, ela manteve os j elevados contingentes de grupos sociais nos escales mais baixos do progresso social, bem como conservou as caractersticas mais tradicionais de iniqidade social, sendo a primeira delas o grau anormalmente 17

elevado de concentrao de renda. Finalmente, na rubrica da estagnao, ou mesmo do fracasso, pode ser includa a maior parte dos pases africanos, em especial os da regio subsarica, com muito poucas excees. Uma segunda constatao, tambm apoiada em evidncias estatsticas j consagradas na literatura econmica, a de que os pases que apresentaram indicadores moderados de elevao do custo de vida tambm demonstraram maior robustez nas suas taxas de crescimento econmico, mantendo um patamar talvez mais moderado, mas constante, de expanso do produto. Em contraste, os pases emergentes, como o Brasil ou a Argentina, que foram excessivamente tolerantes com seus nveis de expanso monetria, o que sempre redunda em inflao, podem at ter conhecido perodos de alto crescimento, mas eles foram irremediavelmente seguidos de desequilbrios agudos, de crises mais ou menos graves, de ajustes obrigatrios em tentativas repetidas de estabilizao e de recomposio dos estrangulamentos externos, com fases recessivas ou anos e anos de baixo crescimento econmico. Os pases asiticos, por exemplo, com poucas excees, demonstraram um maior comprometimento com o equilbrio fiscal, baixos nveis de dficit oramentrio e uma maior responsabilidade, de modo geral, no tratamento das contas pblicas, provocando menores presses inflacionrias e menores necessidades de endividamento pblico. Em

conseqncia, as polticas monetrias desses pases ostentaram, como regra geral, nveis de juros relativamente moderados, com o que a oferta de crdito permitiu irrigar o sistema produtivo via investimentos privados. Um maior realismo na administrao dos regimes cambiais nacionais tambm poderia ser destacado como marca distintiva dos pases bem sucedidos no desempenho econmico, mas a rigor essa recomendao s pode ser feita em direo dos pases emergentes, uma vez que a grande maioria dos pases desenvolvidos adotou um sistema relativamente neutro de paridade cambial, feita de liberdade de flutuao, com poucas intervenes seletivas por parte das autoridades monetrias. A Europa conseguiu construir um sistema monetrio que conviveu de forma relativamente satisfatria com a flutuao generalizada de moedas que se seguiu derrocada do sistema de Bretton Woods, mas ele tampouco resistiu s presses da globalizao financeira, no incio dos anos 1990, ou s presses sobre

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o marco alemo no seguimento da reunificao das duas Alemanhas. Os pases da Amrica Latina, em sua grande maioria, vincularam suas moedas nacionais ao dlar, alguns com maior flexibilidade do que outros, mas o alto endividamento externo e o uso da ferramenta cambial para outros fins que no a simples administrao da paridade externa dos intercmbios correntes como o combate inflao, por exemplo trouxe presses insuportveis que invariavelmente redundaram em crises cambiais (como nos casos dramticos da Argentina e do Equador, pases de fato dolarizados, e, com menor incidncia de desgaste, no caso do Brasil). Instituies polticas fortes e sistemas regulatrios eficientes, sobretudo nas reas financeira e da concorrncia, tambm podem ter tido um impacto benfico nos desempenhos satisfatrios de crescimento econmico, mas as experincias nacionais so extremamente variadas nesse particular para permitir a extrao de evidncias mais conclusivas. Por outro lado, polticas redistributivas no plano social e, sobretudo, a cobertura e a qualidade do sistema educacional parecem ter tido um impacto relevante naqueles casos, em especial asiticos, de sucesso na modernizao econmica e social e no incremento da capacitao tecnolgica. No plano externo, observa-se uma ntida correlao entre os pases de maior coeficiente de abertura externa e de maior expresso no produto per capita, uma vez que o comrcio internacional necessariamente gerador de inovao tecnolgica numa primeira fase por mimetismo, depois por mecanismos prprios de catch-up - e de maiores nveis de remunerao da populao economicamente ativa incorporada aos circuitos dos tradeables. O contraste aqui brutal entre a progressiva ocupao de maiores espaos, pelos pases asiticos, nas correntes mais dinmicas do comrcio internacional, e a regresso da maior parte dos pases latino-americanos, geralmente concentrados em commodities, nos intercmbios globais. Um recurso excessivo ao endividamento externo tambm responde pela maior exposio desse grupo de pases a crises externas recorrentes, de carter cambial ou de natureza diretamente financeira.

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Concluses

Como regra geral, os pases mais bem sucedidos no plano do crescimento econmico e do desenvolvimento social souberam combinar aspectos variados de um mix de polticas macroeconmicas que poderiam ser resumidas nos seguintes elementos: (a) uma macroeconomia estvel, previsvel e amigvel aos negcios, ou seja, baixa inflao, responsabilidade fiscal, regras do jogo transparentes e baixa tributao sobre o processo produtivo; (b) ambiente concorrencial no plano dos mercados, com ausncia de maiores barreiras entrada e conteno adequada das tendncias concentrao capitalista; (c) maior grau de abertura aos intercmbios globais, ou seja, promoo das exportaes e das importaes, atrao de investimentos externos e cmbio favorvel; e (d) investimentos intensos em capital humano, assegurando a boa qualidade da educao de base, a capacitao tcnica da fora de trabalho e um incremento contnuo dos gastos com cincia e tecnologia, o que compreende uma interao satisfatria entre os setores pblico e privado nos sistemas nacionais de pesquisa e desenvolvimento. Em concluso, a despeito das intensas presses econmicas que o processo de globalizao coloca para as polticas macroeconmicas nacionais, os pases ainda dispem, nas novas condies da economia internacional do sculo XXI, de um espao suficiente, ainda que limitado, para o exerccio de suas competncias prprias na definio global, formulao setorial e na implementao adequada dessas polticas de crescimento, de emprego e de modernizao tecnolgica. Macroeconomia estvel, abertura satisfatria nos planos interno e externo e capacitao dos recursos humanos so as condies bsicas para um processo de crescimento sustentado com distribuio social dos benefcios do desenvolvimento.

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