IX SIAR & VII SIACC, Pereira Barreto, SP, Brasil, 27 a 29 de Outubro de 2010.

Planejamento oramentrio clareza e legitimidade

Resumo O Estado tem o dever de proporcionar coletividade o bem-estar, corroborando com os preceitos constitucionais referentes aos princpios sociais, haja vista o elevado grau de tributao imposto populao. Para consecuo de uma sociedade melhor estruturada, o planejamento oramentrio de fundamental importncia, assim como a alocao dos recursos aos projetos polticos propostos. Ao cidado dada a oportunidade de manifestar sua vontade, indicando seus representantes, delegatrios e membros do poder, pessoas responsveis pelo emprego do dinheiro pblico. As necessidades sociais so ilimitadas, e os recursos limitados. Do oramento tradicional ao oramento programa, ser apresentada uma noo das tcnicas utilizadas para oramentao, e, ainda, para os dias atuais, as particularidades do ciclo oramentrio vigente. Ao final, apresentada a Lei de Responsabilidade Fiscal, o leitor deste trabalho ter cincia que deve intervir mais ativamente no planejamento oramentrio. Palavras-chave: Oramento pblico. Ciclo Oramentrio. Leis Oramentrias. 1 Introduo Existe uma reciprocidade de vontades entre o cidado e o Estado. Os entes federados necessitam arrecadar, haja vista a principal fonte de obteno de recursos, ser atravs de tributos das pessoas fsicas e jurdicas. Essa arrecadao obrigatria, no dispondo o contribuinte alternativa discricionria. Por outro lado, se h coao tributria, nada mais justo reverter a tomada de recursos impostas pelo Estado, atravs de melhorias em educao, na sade, em infraestrutura, segurana. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios so entes federados e no vislumbram fins lucrativos. Arrecadar bem simples: retira-se dos contribuintes tributos das rendas, dos veculos, das propriedades, da iluminao pblica, dos alimentos que consumimos. E o recolhimento desse montante destinado contas especficas dos governos. O recurso existe e embora parea muito, so limitados, as necessidades dos cidados so ilimitadas. necessrio planejamento oramentrio! O oramento pblico contempla trs aspectos:
Poltico: o parlamento, formado por representantes do POVO, autoriza o gasto pblico, na medida em que vota a lei oramentria, levando em conta as necessidades coletivas; Econmico: instrumento de atuao do Estado no domnio econmico por meio do aumento e diminuio dos gastos pblicos; Tcnico: relacionado obrigatoriedade de observncia da tcnica oramentria, sobretudo em relao classificao metdica e racional da receita e da despesa. (PASCHOAL, 2009, p. 16).

No aspecto tcnico apresenta-se meramente como uma pea contbil. Onde prev-se receitas e fixa gastos a serem realizados, caso aprovado. Os representantes do povo (deputados estaduais e federais, vereadores) e os membros do poder que representam os Estados (senadores) pertencem ao Poder Legislativo e tem competncia da aprovao do

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oramento conforme nossas necessidades (aspecto poltico). O dever de fazer bom uso dos recursos arrecadados fica a cargo do Poder Executivo (presidente da repblica, governadores e prefeitos) que devero efetuar gastos especficos (investimentos). Para um empresrio, o oramento representa uma pea de planejamento s suas atividades. Ao estimar suas receitas para determinado perodo, planeja suas despesas e novos investimentos, de maneira discricionria. Baliza-se impulsionado na aferio de lucros, pois, visa ampliao de seu empreendimento e tambm sua recompensa financeira. Ao poder pblico, o oramento ,
um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, a realizao das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica e geral do pas, assim como a arrecadao das receitas criadas em lei. (BALEEIRO, 2006, p. 411).

So distintas as vontades apresentadas. O particular planeja de forma liberal sua atividade oramentria, pois depende de suas aes ao progresso empresarial e financeiro. Ao poder pblico resta obedincia s normas. A lei oramentria tem carter de ato administrativo, pois, em sua essncia uma lei no abstrata, ou seja, possui destinatrio certo e ainda possui data certa para seu encerramento. metdica ao citar quais so os tipos de receitas e quais so os tipos de despesas e deve ser orientada atravs de princpios como toda e qualquer cincia. Outra caracterstica que faz a lei do oramento uma lei formal, que existe a discricionariedade do Poder Executivo em executar determinado planejamento. Diz-se que lei autorizativa (grifo nosso). A seguir, sero apresentadas as tcnicas oramentrias em pocas distintas. 2 2.1 Tcnicas oramentrias:

Oramento tradicional: Para Gama (2009), este tipo oramentrio surgiu no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX e o gestor no se preocupava com as necessidades da administrao ou da populao por no considerar objetivos econmicos e sociais. Era dissociado do planejamento onde, apenas ele gestor corrigia para o exerccio seguinte, as perspectivas de da evoluo de seu planejamento para o pas, de acordo com o que ele gastava no exerccio anterior. O oramento nada mais representava que uma pea contbil de controle de gastos. Por conseguinte, o dinheiro pblico era gasto desordenadamente. Nesse perodo a participao estatal na economia era mnima. A sociedade produtiva ditava os rumos econmicos nacionais. 2.2 Oramento desempenho: Houve necessidade de uma maior participao do Estado na economia tendo em vista no incio do sculo XX, aps a 1 Guerra Mundial, os pases buscarem a liderana econmica no cenrio mundial. Os pases mais desenvolvidos passam a proteger sua economia, fazendo com que as naes emergentes dependam de recursos externos para prosperarem. Despreparado, o Estado passa a gastar mais do que arrecada, se v obrigado a assumir compromissos com os pases mais ricos, ocasionando elevada inflao. Maior interveno na economia, perodo inflacionrio, crescimento populacional, gastos alm dos recursos

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arrecadados atravs dos tributos, o gestor pblico verifica que no basta apenas controle dos dispndios visando melhorias demandadas sociedade. Percebe que se empregar os recursos de maneira qualitativa, poder reverter ainda mais em melhorias aos cidados e reduzir os recursos extrados do exterior. Faltava planejamento, que serviria de nova funo ao oramento. 2.3 Oramento programa: Gastos elevados e descontrole governamental, v-se necessria maior rigidez no controle das aes estatais. Vivemos em um Estado democrtico de Direto.
[. . .] Estado Democrtico de Direito, um processo de convivncia social, numa sociedade livre, justa e solidria, em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por seus representantes eleitos; participativa, porque envolve a participao crescente do povo no processo decisrio e na formao dos atos do governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de idias, culturas e etnias e pressupe assim, o dilogo entre opinies e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivncia de formas de organizao e interesses diferentes da sociedade; h de ser um processo de liberao da pessoa humana das formas de opresso que no depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, polticos e sociais, mas especialmente da vigncia de condies econmicas suscetveis de favorecer seu pleno exerccio. (SILVA, 2003, p. 119).

Esta tcnica oramentria, corroborando com Gama (2009), um sistema de planejamento, programao e oramentao. Nossa Constituio Federal de 1988 implanta a referida tcnica e a normatiza atravs de trs instrumentos: PPA, LDO, LOA, haja vista o legislador, representante popular, procurar impor maior coao ao planejamento governamental. Este oramento proporciona a identificao de programas assistenciais, projetos e atividades que o governo pretende dispor populao e ao pas, estabelecendo metas, custos e resultados esperados e possibilitar maior transparncia dos gastos pblicos. O oramento ento elaborado mediante princpios que na viso de Pisticeli e Timb (2010) [...] so premissas, linhas norteadoras de ao a serem observadas [...]. O oramento deve ser universal, ou seja, inclusas todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, rgos e fundos, o oramento das empresas estatais e da seguridade social. Exceto, se for criado algum tributo aps a vigncia da lei oramentria. O oramento nico, a Administrao contempla apenas um oramento. Ao executivo compete exclusividade oramentria. Porm, Legislativo, Judicirio, Ministrio Publico e Tribunais de Contas, em cada esfera de governo, elaboraro seus oramentos, dentro da previso constitucional de gasto para cada um e remetero ao Executivo para conciliao. O oramento deve ser anual. A cada ano elaborada uma lei que acompanhar o ano civil e deve ser exclusivo, ou seja, deve tratar apenas sobre receitas e despesas. 3 Ciclo oramentrio: So processadas as atividades peculiares do processo oramentrio. A primeira fase a de elaborao dos projetos onde so realizados os estudos preliminares e sero estabelecidos: os programas sociais a serem implantados, as metas e prioridades, as obras e as estimativas de recursos a serem dispendidos. Entidades representativas da sociedade devem participar deste estudo (grifo nosso). Relativa despesa dos Poderes: Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas. Aps, enviaro as propostas ao Poder Executivo, que conforme competncia firmada pela Constituio Federal, consolida o Oramento e o envia ao Legislativo.

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A apreciao e a votao dos projetos so de competncia do Legislativo ao qual compete emend-la ou rejeit-la. Aps anlise, ainda projeto, encaminha este documento com parecer favorvel para sano e publicao pelo Executivo. Sancionada e publicada, tem incio a execuo oramentria. O gestor, embora tenha em suas mos o poder de dispor dos recursos, deve obedincia ainda a uma Lei denominada de Responsabilidade Fiscal e caso no utilize de maneira satisfatria o recurso pblico, ser penalizado ou ser responsvel pela perda de incentivos constitucionais no ente federado que representa. Embora sejam autorizados gastos com vrios programas sociais, estes podem deixar de ser realizados em determinado perodo por ser as Leis Oramentrias de carter AUTORIZATIVAS, proporcionando ao detentor do Poder, certa discricionariedade para sua execut-los. Durante a execuo oramentria, os rgos fazendrios efetuam o controle interno. Ao final do perodo social (de acordo com a legislao vigente acompanha o calendrio de 01 de janeiro a 31 de dezembro), haver o controle externo, ltima etapa do ciclo oramentrio. O Poder Legislativo e os Tribunais de Contas apreciaro a aplicao dos recursos pblicos, emitiro parecer, julgando-as satisfatrias ou no.
ELABORAO DO PROJETO

ACOMPANHAMENTO, E AVALIAO DA EXECUO ORAMENTRIA

APRECIAO, ESTUDO E PROPOSIO DE EMENDAS

EXECUO DA LEI ORAMENTRIA

VOTAO, SANO E PUBLICAO DA LEI ORAMENTRIA

QUADRO 1 SINTICO DO CICLO ORAMENTRIO

Fonte:- Gama (2009, p. 63).

4 4.1

Leis oramentrias:

Plano plurianual: O plano plurianual um planejamento de longo prazo. Cada ente federado elaborar seu plano, para vigncia de quatro anos. Uma particularidade desta lei que, embora o chefe do poder executivo sancione uma lei no incio de seu governo, ela passa a vigorar a partir do segundo ano de seu mandato. Evita-se desta maneira a descontinuidade dos programas governamentais do antecessor. Como contedo principal, conforme cita Pascoal (2009) fixa de forma regionalizada os objetivos e metas do Governo para despesas de capital, as despesas correntes derivadas das despesas de capital e os programas de durao continuada. As reas so extensas e existe muita desigualdade entre as nossas regies. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero efetuar seus planos de acordo com programas com durao de mais de um exerccio financeiro. Um exemplo o programa bolsaescola. As despesas de capital so os investimentos e as despesas correntes derivadas, so as

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despesas que do prosseguimento ao investido. Uma escola um investimento; as carteiras, os professores e funcionrios, as contas de consumo so as despesas correntes, decorrentes do investimento. Ser a base para a elaborao das demais leis: orientar a captao dos gastos (diretrizes), discriminar os resultados pretendidos (objetivos) e ir quantificar a parte fsica ou financeira (metas). O Poder Executivo dever encaminhar o projeto para esta Lei at o dia 31 de agosto, sendo que o Poder Legislativo ter que devolv-la para sano at o dia 22 de dezembro. 4.2 Lei de diretrizes oramentrias: Esta lei dever ser compatvel com o planejamento quadrienal. Deve conter as metas e as prioridades da Administrao Pblica dos entes federados incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro. Ela orientar a Lei Oramentria Anual, trar as alteraes tributrias que forem previstos e estabelecer a poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras de fomento. Para que sejam concedidos os incentivos tributrios devero estar detalhados nesta lei os impactos que a diminuio dos recursos ocasionar, bem como a previso de aumento da remunerao, criao de cargos, empregos, funes. Tambm devero ser previstas quais as reas que as instituies como Caixa Econmica Federal (habitao), Banco do Brasil (agricultura). encaminhada para o Legislativo at dia 15/04 para que seja analisada e retorne para sano at o dia 17/07. Se at este perodo no for devolvida, o parlamento no poder entrar em recesso, tendo em vista ser a Lei que far a ligao do oramento aos planos do governo. 4.3 Lei oramentria anual: Lei da execuo oramentria. Compreender o oramento fiscal (Administrao Direta, Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Estatais Dependentes), o oramento de investimento das empresas em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas pblicas e sociedades de economia mista) alm do oramento da seguridade social (sade, previdncia e assistncia social). A ela esto vinculados os rgos da Administrao Direta e Indireta. No se inicia nenhum projeto sem que conste da LOA. A validade desta lei anual (01 de janeiro a 31 de dezembro). O prazo para envio e retorno idntico ao do Plano Plurianual. Caso esta Lei no seja enviada pelo chefe do Poder Executivo ao Legislativo, ele ser enquadrado de acordo com o artigo 45 da Constituio Federal, em seu inciso VI, Crime de Responsabilidade. 5 Lei de responsabilidade fiscal Foi elaborada para disciplinar a gesto dos recursos pblicos atravs do planejamento, transparncia, controle e responsabilidade. Conforme Furtado (2010), tem o objetivo de organizar a gesto dos recursos pblicos, imputando sanes aos entes que a descumpri-la. Ao ser elaborado um planejamento srio e correto, as despesas estaro compatveis com as receitas, podendo ser dada publicidade no intuito de dar a sociedade conhecimento de maneira clara e simplificada dos atos publicos e assegurar efetiva participao das pessoas nas decises polticas. Ao sistema de controle interno e externo compete a verificao da atividade administrativa. As aes sero executadas pelo Poder Executivo e cabe ao Poder Legislativo auxiliado pelos Tribunais de Contas, pela populao e pelo Poder Judicirio exercer a fiscalizao. A responsabilidade fica a cargo do gestor pblico que prestar contas periodicamente. Este caso descumpra a lei, ser sancionado

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Lei de impacto significativo no sistema oramentrio brasileiro:

Responsabilidade fiscal no o mesmo que oramento equilibrado. Para equilibrar um oramento, basta tomar dinheiro emprestado, realizar operaes de crdito. Responsabilidade fiscal inclui gastar bem para alcanar o mximo de benefcios para a populao com os recursos disponveis; significa cuidar das contas pblicas de hoje sem compromet-las no futuro; significa conter a expanso natural do gasto pblico respeitando os esforos dos contribuintes para pagar os tributos que sustentam o Governo (PORCARO e LOPES, 2010, p. 88).

Com esta Lei, pretende-se que haja um maior acesso do cidado comum no desempenho do gestor pblico e na elaborao dos gastos. Caracteriza-se conforme entendimento de Pascoal (2009) uma participao direta e efetiva das comunidades na elaborao da proposta oramentria do governo inspirada nos princpios democrticos da cidadania participativa. A iniciativa, referente aos gastos resume-se em descentralizar decises, criar conselhos populares objetivando produo de opinio pblica independente, fazer com que o cidado atente para questes locais, gerar conscincia participativa do cidado, dar nascimento de poder democrtico: um pelo voto e outro pelas instituies diretas de participao. Esta Lei determina ainda que dever ser assegurada transparncia, de maneira no tcnica, para que incentive participao popular nas audincias pblicas durante elaborao das Leis Oramentrias. Embora no obrigue o Governo vinculao s sugestes da populao, de carter obrigatrio ouvi-la. 6 Concluso Apresentadas as particularidades do oramento pblico do pas, percebe-se que existem regras a serem seguidas quanto a alocao, distribuio e estabilizao dos recursos. O gestor deve planejar as receitas que dispor para o exerccio social e fazer bom uso em suas despesas. A Distribuio deve ser feita de acordo com os programas propostos visando melhorar as condies sociais regionais e por fim a estabilizao, visa interferncia do Poder pblico na economia em situaes de crise, para que as camadas mais necessitadas no sejam ainda mais afetadas. A Administrao se subordina lei. Fiscalizar, engloba meios que preordenam no sentido de impor Administrao a vinculao legislativa, adicionando ainda o dever de boa gerncia, sob a vigilncia dos sistema de controle. Conforme cita Lenza (2010) o Estado do bem-estar no oferecido como caridade, mas sim como um direito poltico. retirado mesmo contra nossas vontades parte de nossas economias, diariamente, e esperamos um retorno. Quando investimos recursos em um bem ou servio, esperamos que ele satisfaa nossa necessidade. Ao conhecer as leis oramentrias podemos perceber que nosso papel como cidado no se resume apenas em indicar as pessoas que iro assumir nossas vontades e nossas necessidades. O cidado no somente a pessoa que recolhe seus tributos (este contribuinte). O cidado aquele que participa ativamente das decises de sua sociedade. A interveno do cidado deve ocorrer primeiramente na elaborao e apreciao dos projetos de Lei para sano reivindicando dos eleitos as promessas que os levaram ao parlamento. Os recursos, teoricamente, visam reduzir desigualdades regionais. primordial acompanhar as Leis oramentrias aprovadas, elas so disponibilizadas nos meios de comunicao e durante a execuo propriamente dita, o Poder pblico deve demonstrar, periodicamente, onde emprega-se nossos tributos. Todo ato administrativo, anterior a sua concreticao, precisa ser tornado pblico. A

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publicidade justamente para que possa ser acompanhado e, caso a Administrao esteja contrria aos preceitos legais, haja interferncia junto ao Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas que possuem capacidade de atuao direta contra a Administrao Pblica mas precisam ser motivados (invocados). O que nos falta um pouco mais de interesse na atuao social poltica. No se pode alegar ignorncia norma. No interferir na vontade social poltica nunca conseguir uma sociedade livre, justa e solidria.

Referncias BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994. FURTADO, Fbio. Administrao financeira e oramentria para concursos: direito financeiro simplificado. Rio de Janeiro: Ferreira, 2008. GAMA, Fernando. Fundamentos de oramento pblico e direito financeiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2010. PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudncia e 400 questes. 7. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. PISCITELLI, Roberto Bocaccio. Contabilidade pblica: administrao financeira pblica. Braslia: TCU, 2009. uma abordagem da

PORCARO, Jorge; LOPES, Reynaldo. Administrao financeira e oramentria. Bahia: JusPodivm, 2010. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.