Ciencias polticas y de la administracin GESTIN PBLICA Curso 2010 2011 - Prctica 4 Corrientes neoempresariales versus corrientes neopblicas: cultura

a administrativa, valores pblicos y credibilidad social. Un planteamiento radical

Carles Rami Universitat Pompeu Fabra

I. INTRODUCCIN Es habitual posicionar a la Administracin pblica contempornea en varias encrucijadas y una de stas es reflexionar sobre sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La Administracin pblica va perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al concepto de Estado clsico y se ha transformado en un instrumento que capta recursos para transformarlos en servicios directos e indirectos a los ciudadanos. Los ciudadanos, en su acepcin actual, se han convertido en propietarios polticos y econmicos de la Administracin y le exigen resultados. La sociedad se ha envalentonado y ha perdido el miedo (y el respeto?) a un inmensa maquinaria burocrtica que segua designios difcilmente comprensibles (siembre legales formalmente), y dispona a su antojo de importantes facetas de la vida pblica y privada de los administrados-sbditos. Utilizando una terminologa llana y conceptualmente exagerada que puede hacer una organizacin acostumbrada a dominar a su entorno gracias a un respeto derivado del miedo cuando se va diluyendo esta lgica de dominacin? Respuesta: una encrucijada ms, la madre de las encrucijadas -podramos aadir-. La solucin en el caso de las administraciones de nuestro pas no se ha buscado se ha encontrado!: los enfoques neoempresariales de origen anglosajn nos permiten superar esta gran crisis. Alivio. Estamos todos aliviados seamos polticos, empleados pblicos o ciudadanos. La Administracin pblica se convierte en una fenomenal empresa prestadora de servicios (pblicos?) y los polticos asumen el rol de empresarios y los empleados pblicos el rol de empleados (se diluye lo de pblicos). Los polticos alegres de ser empresarios, si son conservadores no deben ni cambiar su esquema conceptual; si son progresistas qu gran oportunidad ser empresario durante una temporada sin aportar capital econmico ni tener habilidades empresariales! Los empleados pblicos no lo tienen tan claro y el nuevo modelo tiene un sabor agridulce. Agrio ya que todo apunta que van a perder privilegios laborales (o no? A lo mejor se generaliza el efecto que podramos denominar controladores areos); dulce porque van a dejar de ser funcionarios o empleados pblicos y se van a liberar de este estatus de clase pasiva tan molesto en los tiempos que corren. Incluso los ciudadanos estn aliviados; por fin pueden superar las incertidumbres asociadas a su nueva condicin de ciudadanos con tantos derechos que no saben que hacer con ellos. Es

ms sencillo ser cliente de una empresa de servicios (pblicos?) que ciudadano con muchos ms derechos pblicos pero ay!, tambin con obligaciones... Pero el problema solucionado por la divina providencia anglosajona de la mano de los enfoques neoempresariales est slo aparentemente resuelto. No poda ser de otra manera, ya que tanta suerte difcilmente es posible. Realmente va a conseguir la Administracin pblica la legitimidad (o poder?) perdida y la credibilidad ansiada con unos polticos empresarios con cuentas de resultados que mezclan dineros y votos, con unos empleados que tienen como objetivo principal mejorar indicadores para poder ampliar al mximo su parte variable del sueldo y, finalmente, con unos clientes de servicios pblicos que se comportan como tales, muchas veces, de forma irracional (el cliente siempre tiene razn favorece pautas indeseables) pero que no estn dispuestos a reconocer ni una sola obligacin? Todo parece indicar, manteniendo el tono exagerado (en absoluto demaggico) que tiene la virtud de hacer emerger los elementos ocultos, que en el futuro se va a ir perdiendo una cultura administrativa como tal, se van a extraviar los valores pblicos entre los polticos y los funcionarios e irremediablemente se va a perder la legitimidad y no se va a alcanzar la credibilidad de la Administracin pblica en una sociedad conformada por unos clientes preados de demandas y razones y ajenos a los problemas y obligaciones sociales. Un planteamiento neopblico, en cambio, propone conseguir la legitimidad y credibilidad social mediante el refuerzo de una cultura administrativa edificada sobre unos slidos valores y tica pblica. II. LA CULTURA ORGANIZATIVA DE NUESTRAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: ALGUNAS RESPUESTAS A PREGUNTAS QUE NO QUEREMOS FORMULARNOS 1. Introduccin al concepto de cultura organizativa La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organizacin, los rituales y costumbres, las leyendas, los smbolos, etc. La cultura organizativa est presente en todos los tiempos y espacios de una organizacin pero es difcil de precisar. Los autores que trabajan con el enfoque de cultura organizativa consideran que la cultura es el elemento ms importante de una organizacin, tan relevante como la totalidad del resto de las variables organizativas. No les falta razn. Podemos comprender la importancia de la cultura organizativa utilizando como ejemplo la solidez fsica de algunas edificaciones. Una organizacin puede asimilarse a un edificio que agrupa distintas piezas (objetivos, estructura, personal, recursos econmicos, etc.) Las organizaciones podran construirse con un mtodo muy preciso, como una pirmide egipcia, es decir, cada pieza de la organizacin tiene unos atributos regulares (como los bloques de las pirmides) que posibilita un encaje perfecto entre pieza y pieza configurando una construccin con una gran solidez. Las pirmides son, en efecto, construcciones milenarias capaces de resistir al tiempo en un entorno fsico hostil. El problema reside en que las piezas o bloques que configuran una organizacin real no suelen ser regulares y su encaje resulta complicado. Una organizacin se asemeja ms a una construccin rural del siglo pasado donde las diferentes piezas (piedras y no bloques) se van

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amontonando. Cul es el resultado? Evidentemente una construccin poco slida que ante cualquier contingencia del entorno (un temporal por ejemplo) o variacin en su interior (por ejemplo ubicar componentes que pesan demasiado) se va a venir fsicamente abajo. Pero todos sabemos que las construcciones rurales a las que se ha hecho referencia tambin tienen solidez y capacidad de perdurar en el tiempo. Su solidez y perdurabilidad reside, ms que en sus componentes irregulares, en el cemento que da cohesin y solidez al edificio. El cemento representara en una organizacin su cultura organizativa: est en todas partes, en pequeas o grandes cantidades y es el elemento que articula al resto de las piezas organizativas consiguiendo una cierta solidez. Es relativamente fcil definir y analizar cada una de la piezas organizativas (por ejemplo la estructura administrativa) pero es muy difcil definir, sistematizar y analizar el cemento de una organizacin tan presente pero tan disperso... y que tiene una significacin muy distinta en funcin de las piezas y la forma con que las logra encajar. La cultura organizativa puede ser definida como el producto de un proceso dinmico por el cual los miembros de una organizacin aprenden las respuestas que deben dar a situaciones problemticas. La cultura tiene que ver con las suposiciones y creencias que comparten los miembros de una organizacin y que a menudo son la clave explicativa de comportamientos o situaciones que pueden parecer en ocasiones previsibles y, en otras ocasiones, sorprendentes. Es decir, se puede entender por cultura organizativa los comportamientos observados de forma regular en la relacin entre los individuos que forman parte de una organizacin, los valores dominantes aceptados, la filosofa que orienta la poltica de la organizacin hacia los empleados y los ciudadanos, las reglas de juego para moverse y progresar dentro de la organizacin, etc. La esencia del enfoque de cultura organizativa reside en considerar a las organizaciones como sociedades relativamente autnomas dotadas de sus propios procesos de socializacin, de normas y estructuras sociales. A nivel general una cultura organizativa se edifica mediante la articulacin de mitos, valores e ideologa. a) Mitos: ficciones alegricas que distorsionan favorablemente algunas realidades histricas de la organizacin y forman parte de la memoria colectiva compartida de sus miembros. Por ejemplo, es muy usual que las organizaciones mitifiquen la personalidad y los comportamientos de sus fundadores y de sus otros dirigentes histricos: es diferente la cultura organizativa de la Administracin General del Estado, con una larga historia y distintas leyendas (Javier de Burgos como fundador de un moderno modelo de administracin en la primera mitad del siglo XIX, determinadas leyes que impulsaron cambios histricos, etc.), de la cultura organizativa de la Administracin de las Comunidades Autnomas con algo menos de 20 aos de historia donde en varias de ellas tiene mucho peso la visin de los distintos lderes polticos (las concepciones organizativas y los mtodos de trabajo de presidentes de Comunidades Autnomas como Jordi Pujol, Manuel Fraga o Jos Bono probablemente se configuran en leyendas en sus respectivas administraciones dentro de unos aos). b) Valores: forma de concebir la realidad que genera comportamientos determinados en los individuos y colectivos de una organizacin. En un sentido ms radical significa la cualidad moral que mueve a acometer resueltamente grandes empresas afrontndolas sin miedo a los

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peligros. Un ejemplo de cultura organizativa con unos valores muy fuertes (y en este caso negativos) son las sectas. c) Ideologa: conjunto de ideas fundamentales que caracterizan el pensamiento de la colectividad que pertenece a una organizacin. Una organizacin puede tener una ideologa conservadora (en el sentido que impide, por ejemplo, cualquier alternacin en sus procesos de trabajo) o innovadora (siempre dispuesta a cambiar), puede ser elitista en funcin de un particular sentido de autoestima y visin del entorno o no, corporativa (muy vinculada a una determinada visin profesional) o plural, etc. La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinmica y eficacia de las organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en los resultados de las organizaciones. Las funciones de la cultura organizativa son: 1) Define lmites estableciendo distinciones entre una organizacin y otra. Las personas internas y externas identifican con claridad que estn en el interior de una determinada organizacin con unas especificidades ambientales distintas a las de su entorno. 2) Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organizacin. Las personas que integran la organizacin reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con los mismos. La cultura organizativa se convierte en un instrumento que da sentido a actitudes y modelos de comportamiento con una cierta autonoma a los valores sociales de carcter general. Se podra decir que una cultura organizativa fuerte genera un sentimiento similar al de nacionalidad entre sus miembros. 3) Facilita la creacin de un compromiso personal con los objetivos organizativos; es decir, genera compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses egostas de cada individuo y grupo. En este sentido, una cultura organizativa fuerte permite superar la fragmentacin de objetivos, intereses y estrategias a la que se ha hecho mencin en el captulo anterior. 4) La cultura organizativa puede llegar a ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de una organizacin en el sentido que stos suelen comportarse de forma previsible ante determinados estmulos gracias a unos valores y tradiciones. 5) Favorece directa o indirectamente la estabilidad social de la organizacin. La cultura organizativa favorece la permanencia de los distintos miembros en una organizacin y dificulta posibles relevos de personal. 2. Tiene la Administracin pblica una cultura y unos valores burocrticos? En parte s pero Administracin pblica es una organizacin multicultural desde hace mucho tiempo y todava no nos hemos enterado. Hay diferentes tipos de cultura organizativa que van asociados a distintas categoras de organizaciones. Cualquier organizacin puede tener especificidades derivadas de su fundador, historia y miembros ms relevantes lo que origina que pueda ser difcil encontrar dos organi-

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zaciones con exactamente la misma cultura organizativa. De todos modos, si se evita analizar las variables ms concretas podemos encontrar distintos tipos o modelos de cultura organizativa. Una distincin bastante utilizada en la literatura organizativa, por ejemplo por el gur Handy, es la de distinguir cuatro grandes modelos de cultura organizativa (Mas, Rami, 1997): a) Cultura organizativa modelo Zeus: cultura organizativa asociada a valores familiares articulados en torno al lder de la familia. Los mitos valores e ideologa estn muy relacionados con la figura del lder. Se trata de un modelo de cultura ligada a organizaciones pequeas y medianas de carcter familiar, equivale a la estructura simple de Mintzberg. b) Cultura organizativa modelo Apolo: hace referencia a una cultura organizativa con unos valores e ideologa de carcter burocrtico parecidos a los que operan en las burocracias maquinales de Mintzberg. c) Cultura organizativa modelo Dionisio: cultura organizativa muy variable que est asociada a los mitos, valores e ideologa particulares de los miembros de la organizacin a nivel profesional y personal. Los objetivos de la organizacin tienden a satisfacer los objetivos individuales de los miembros de la misma. Las burocracias profesionales de Mintzberg (universidades, centros sanitarios, gabinetes jurdicos, etc.) poseen las caractersticas generales de este modelo de cultura organizativa. Cada rol profesional tiende a generar de forma autnoma sus objetivos y dinmicas de trabajo y su propia cultura organizativa. d) Cultura organizativa modelo Atenea: es un modelo de cultura organizativa con unos valores e ideologa vinculada a los procesos tecnolgicos y que modifican sus contenidos en funcin de los cambios en el entorno (cultura contingente) y va asociada a empresas de alta tecnologa que configuran organizaciones complejas y descentralizadas (parecidas al modelo divisional y a la adhocracia de Mintzberg). Cul es la cultura organizativa de las administraciones pblicas? Si tomamos en consideracin los modelos anteriores la respuesta es sencilla: el modelo de cultura Apolo representa la cultura administrativa de las organizaciones pblicas. De todos modos, esta asociacin sera una simplificacin excesiva ya que las administraciones pblicas acogen una gran variedad y diversidad de organizaciones que representan diferentes modelos de cultura organizativa. Podemos encontrar, con facilidad, organizaciones pblicas que responden a los cuatro modelos de cultura organizativa: 1) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Zeus: el ejemplo ms relevante a nivel cuantitativo seran los pequeos ayuntamientos en los que los alcaldes ejercen un gran liderazgo y tienen un gran dominio de la organizacin. Estos ayuntamientos mantienen una cultura organizativa vinculada a los valores e ideologa de sus alcaldes. No hay una gran diferencia entre la cultura de una pequea organizacin empresarial articulada entorno al propietario con la cultura de una ayuntamiento centrada en el figura del alcalde. Otros ejemplos de modelo cultural Zeus en la Administracin pblica seran todas aquellas organizaciones (direcciones generales, organismos autnomos, etc.) muy jvenes, con pocos

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aos de existencia, que suelen depender de las pautas de comportamiento (valores e ideologa organizativa) de su lderes-fundadores. 2) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Dionisio: las organizaciones pblicas que agrupan mayoritariamente roles profesionales muy acentuados responden a este modelo: Centros hospitalarios dominados por el personal mdico y de enfermera, centros educativos dominados por el personal docente, unidades de asistencia social dominados por los trabajadores sociales, etc. La importancia cuantitativa y cualitativa de estas competencias y de estos roles profesionales en el sector pblico implican que una parte muy significativa de las administraciones pblicas respondan a este modelo cultural. 3) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Atenea: existen algunas organizaciones pblicas, relativamente minoritarias, que responderan a estos parmetros culturales: centros informticos, centros de investigacin y desarrollo, etc. 4) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Apolo: el modelo de cultura organizativa asociado substantivamente a la Administracin pblica no es la cultura organizativa cuantitativamente ms presente en las organizaciones pblicas. De todos modos, a nivel conceptual es muy importante ya que las organizaciones pblicas centrales, que son las que dirigen y controlan los programas pblicos, suelen responder a este modelo de cultura organizativa. Los ministerios de la Administracin General del Estado, los departamentos de las administraciones autonmicas y las unidades centrales de las administraciones locales siguen con bastante fidelidad los parmetros culturales de tipo burocrtico del modelo Apolo. Se ha podido demostrar que la Administracin pblica no posee una nica cultura organizativa sino que al tratarse de un enorme conjunto de organizaciones que desarrollan competencias muy diversas la Administracin pblica agrupa varias culturas organizativas. Es, en conclusin, una macroorganizacin donde coexisten diversas culturas. La Administracin pblica como organizacin multicultural no ha sido todava analizada aunque sugiere algunos temas a tratar. Una de las cuestiones ms interesantes a analizar podra ser como la multiculturalidad de la Administracin pblica puede generar diversos conflictos por la inevitable confrontacin entre varias pautas culturales. Un mismo complejo organizativo puede agrupar un gabinete jurdico, unos servicios internos de gestin econmica y de personal, unos servicios sectoriales asociados a profesiones altamente institucionalizadas (p.e. sanidad, asistencia social,) cada uno de estos sectores de gestin poseen su propia cultura organizativa y, en algunos casos, no existe ningn parmetro cultural comn que favorezca una mnima cohesin cultural. En este sentido, la diversidad y el conflicto cultural en la Administracin pblica puede tener efectos positivos y negativos: La riqueza cultural puede generar una sinergia positiva que permita disear y gestionar programas pblicos complejos que requieren la participacin de una pluralidad de valores culturales. Puede existir una cultura organizativa dominante que anule al resto de culturas que coexisten en una organizacin. En este sentido es bastante usual que la cultura Apolo de carcter burocrtico, vinculada a las unidades ms poderosas, se imponga al

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resto de los modelos culturales. Esta situacin suele generar una gran desmotivacin en los mbitos de gestin y en los colectivos profesionales que poseen unos valores culturales marginados. Adems, se pueden generar perversidades a nivel de gestin: en un hospital o en una universidad que est dominada por parmetros culturales burocrticos su nivel de eficacia ser muy bajo. El mximo responsable de la organizacin puede jugar distintas estrategias: una estrategia negativa si defiende y representa un nico modelo cultural o una estrategia positiva si es capaz de sacar partido a la diversidad cultural jugando sibilinamente con ella a la hora de dirigir la organizacin hacia la consecucin de sus objetivos. 3. Cules son los valores que acechan a la cultura administrativa contempornea? Valores superficiales emergentes, malos valores resistentes y buenos valores pblicos anorxicos. a) Valores superficiales emergentes... Peters y Waterman en su clebre obra En Busca de la Excelencia(1982) y Peters en Reinventando la Excelencia (1992) consideran que las organizaciones excelentes, triunfadoras en los aos 80, tienen culturas fuertes con valores compartidos. Los valores ms importantes a los que hacen referencia estos autores son: 1)Tendencia a la accin, espritu prctico. 2) Estar cerca del cliente, adaptarse a las necesidades del cliente. 3) Estimular la autonoma y la iniciativa. 4) Flexibilidad, capacidad constante de adecuarse a los cambios que experimenta el entorno. 5) Favorecer una estructura organizativa sencilla con grupos de profesionales reducidos. Las organizaciones que posean estos valores como centrales en su cultura organizativa sern proclives al xito. Pero los planteamientos prescriptivos a nivel de cultura organizativa estn lejos de ser acertados ya que buena parte de las empresas modelo de Peters y Waterman a nivel de cultura organizativa en los aos 80, a las que era necesario copiar si se deseaba alcanzar el esquivo xito empresarial, desaparecieron o entraron en profundas crisis durante los aos 90 (Micklethwait, Wooldridge, 1998; Dal, Kennedy, 1999). En definitiva, no existen unos valores e ideologa organizativa infalibles para afrontar los cambios y las turbulencias contemporneas de los entornos que tienen que afrontar todas las organizaciones, incluidas las organizaciones pblicas. A nivel de Administracin pblica, no podemos ni tan solo afirmar que la cultura burocrtica sea una cultura negativa. b) Malos valores resistentes... La cultura burocrtica puede ser negativa para afrontar la gestin de determinados servicios pblicos (p.e. servicios sociales) que requieren planteamientos postburocrticos pero la cultura burocrtica puede ser necesaria y difcilmente mejorable en algunos mbitos de gestin pblica como pueden ser los servicios comunes, la gestin tributaria, la regulacin y el control, etc. En este sentido, no hay que confundir la cultura burocrtica con una suerte de cultura burocrtica perversa analizada por autores como Crozier (el crculo vicioso de la burocracia) y que se ha configurado en una imagen muy popular entre los ciudadanos pero no siempre acorde con la realidad de muchas de nuestras administraciones. La cultura

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burocrtica perversa que est asociada al papeleo indiscriminado, a un hipercontrol formal, a la utilizacin de las reglas como mecanismos de blindaje corporativo, etc. es, sin lugar a dudas, una cultura nociva para las organizaciones pblicas que dificulta la eficacia y la eficiencia en su gestin y que deslegitima las actuaciones pblicas. Esta cultura parcialmente extendida en algunas de nuestras administraciones es una cultura que hay que erradicar. Hay que destacar que es una cultura organizativa negativa que todava existe en nuestras administraciones pblicas pero que cada vez es ms minoritaria (o no?). Pero, todava existen miembros en algunos mbitos de gestin pblica que se muestran ufanos por unas pautas corporativas que maximizan los derechos laborales y minimizan las obligaciones de los servidores pblicos. c) Buenos valores pblicos anorxicos... Pero uno de los problemas bsicos a nivel de cultura organizativa de la Administracin pblica no reside en la poco extendida cultura burocrtica perversa sino en la ausencia en algunas administraciones de unos valores especficos asociados a la gestin pblica. Algunos valores que habra que potenciar al mximo en las organizaciones pblicas son (Instituto de Estudios Fiscales, 1997): a) La lealtad institucional: exige que la actuacin de los empleados pblicos se dirija a la atencin prioritaria de los fines constitucional y legalmente asignados al servicio pblico, deben orientar su esfuerzo profesional al servicio pblico con dedicacin y fidelidad. b) La integridad, objetividad e independencia: son tres elementos bsicos en la actitud del empleado pblico hacia el exterior y hacia la institucin a la que forma parte. Estos principios se derivan del artculo 103 de la Constitucin y vinculan a la totalidad de los empleados pblicos. Esto significa que deben respetarse en toda su amplitud las incompatibilidades que permiten superar posibles conflictos de intereses. Debe buscarse la proporcionalidad evitando sacrificios desproporcionados en relacin con los objetivos alcanzables. Deben evitarse las relaciones profesionales y econmicas privadas que estn directamente relacionadas con las actividades desempeadas como empleados pblicos. c) La competencia tcnico-profesional: preocupacin constante por la propia capacitacin tcnica, imprescindible para el correcto desempeo de las funciones que tenga encomendadas, as como por la calidad de su trabajo. Los empleados pblicos deben buscar la eficacia en la utilizacin de los recursos puestos por la sociedad en manos de la Administracin Pblica para el cumplimiento de sus fines. De todos modos, la bsqueda de la eficacia no debe conseguirse nunca mediante la vulneracin de cualquiera de los otros valores fundamentales. d) La confidencialidad: muchos empleados pblicos utilizan para su gestin informaciones calientes de los ciudadanos o de determinados programas pblicos en fase de gestacin que deben mantenerse en la ms absoluta confidencialidad y no pueden ser utilizados en beneficio propio o en beneficio de terceros. e) El respeto a las personas: el puesto crucial que desempea un empleado pblico ante la sociedad, le obliga a ser extremadamente cuidadoso en el trato con las personas, tanto en lo

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que se refiere al respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos con los que se relaciona con su actividad pblica, como en la asuncin y apoyo de las legtimas aspiraciones de desarrollo personal de las personas con las que comparten las tareas. La OCDE (1998), aporta una visin ms estructurada de los valores al disear una infraestructura de la tica pblica que agrupa un compromiso y responsabilidad del liderazgo poltico, un control y responsabilidad que se deriva del marco legal, una orientacin deontolgica y adaptacin profesional y, finalmente, unas condiciones de gestin vinculadas a las especificidades del sector pblico: 1) Compromiso y responsabilidad del liderazgo poltico: supone una precondicin para alcanzar la eficacia del resto de los elementos de la infraestructura de la tica pblica. El comportamiento de los polticos tiene una dimensin simblica muy importante (es muy dudoso, por ejemplo, que los empleados pblicos del Ayuntamiento de Marbella estn muy motivados en observar sus cdigos deontolgicos) y una dimensin prctica muy relevante en los procesos de rendimiento poltico de cuentas a los electores y en elaborar la normativa que regula las actuaciones pblicas. 2) Control y responsabilidad que se deriva del marco legal: consiste en imponer lmites al comportamiento de los empleados pblicos y en controlar su observancia. Suele ser la estrategia ms utilizada, por su simplicidad, pero cuya eficacia puede ser nula si no se cumplen el resto de las dimensiones. Existen otros mecanismos de responsabilidad (definicin exhaustiva de procesos administrativos, auditoras y comisiones de supervisin, etc.) que pueden ser bastante efectivos en determinadas situaciones y condiciones. 3) Orientacin deontolgica y adaptacin profesional: los cdigos de conducta perfilan los principios ticos aplicables a todo un servicio pblico o un departamento o organismo en concreto. El cdigo de conducta de una entidad agrupa una declaracin de los valores de la entidad, la descripcin de su papel, las responsabilidades de la entidad en relacin a sus empleados y la de stos en relacin a la entidad, a sus clientes-ciudadanos, etc. La adaptacin profesional consiste, en trminos generales, a mostrar a los empleados pblicos como aplicar en la prctica los planteamientos normativos y como ajustar los mecanismos de responsabilidad. En este apartado la poltica de formacin de la institucin es un elemento clave. 4) Condiciones de gestin vinculadas a las especificidades del sector pblico: son las que tienen como finalidad definir un entorno favorable para estimular comportamientos honestos. Principios como el trato justo y equitativo a los clientes-ciudadanos y, a nivel interno, a los empleados pblicos; la negativa de los empleados pblicos a seguir directrices no ticas, la denuncia de las malas conductas, etc. Adems se trata de asegurar que los empleados pblicos tengan un sueldo digno y una seguridad en sus puestos de trabajo. Evidentemente que el salario y la seguridad no aseguran el respeto a los valores pblicos pero, como es posible que empleados pblicos con inseguridad laboral y mal pagados respeten unos valores y una tica pblica?

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Entonces, buenos valores pblicos anorxicos, por qu anorxicos? En efecto, todo parece indicar que la capacidad nutritiva de los valores y tica pblica es muy elevada. Pero la cuestin reside en si el cuerpo de la Administracin pblica tiene capacidad para sintetizar y aprovechar estos apetitosos nutrientes. En este punto surgen relevantes dudas: los valores asociados a la tica pblica son slo valores y, en este sentido, aparecen profusamente en el plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de principios, etc.) y se estn incorporando a nivel de discurso. Es decir, tienen una utilidad formal pero en la prctica diaria los comportamientos reales siguen otras pautas de actuacin. Adems, se puede producir la paradoja que cuanto ms elevados y profundos sean los valores pblicos ms excepcional es su implementacin. En este sentido se puede hacer mencin a una chanza que circula por determinados mbitos pblicos: Los principios son lo ms alto que existe. Hay que tenerlos tan altos que, en caso necesario, se pueda pasar por debajo de ellos (Otto Flake, citado en Tange, 1996). Los valores y la tica pblica estn en franca desventaja con los valores gerencialistas de carcter instrumental que van acompaados de instrumentos que favorecen su inmediata implementacin. No hay que asumir unos valores gerenciales neoempresariales sino que hay que implantar determinadas tcnicas y recetas y, con el tiempo, se asumen consciente o inconscientemente los valores (conceptualmente mucho ms pobres que los pblicos) asociados a estos instrumentos. En cambio los valores y la tica pblica hay primero que interiorizarlos como valores y despus apechugar con los inconvenientes de gestionar con tantos miramientos deontolgicos. En efecto, la asimetra es desalentadora. 4. Poseen nuestras administraciones pblicas una cultura organizativa y unos valores pblicos compartidos? Las ms no, las menos puede. -Hiptesis errnea: (utilizando parte de la evidencia emprica de las estructuras administrativas): la mayora de las administraciones pblicas poseen una cultura organizativa parecida. Si analizamos las similitudes organizativas en el diseo de las estructuras administrativas y de la estructura del personal entre las administraciones de las Comunidades Autnomas, la Administracin General del Estado y una parte de la Administracin local se puede llegar a la hiptesis que ante iguales caractersticas socioestructurales igual o parecida cultura organizativa, pero esta hiptesis puede ser errnea... -Hiptesis correcta (a partir de determinados datos sobre formacin de los empleados pblicos y relaciones laborales -recursos presentados a las instancias judiciales por los empleados contra la Administracin-): Una parte importante de la Administracin General del Estado posee una cultura slida que favorece una identificacin de sus miembros con la organizacin y algunas administraciones de las Comunidades Autnomas y de la Administracin local poseen una cultura dbil que no ha favorecido la identificacin de sus miembros con la organizacin. Podemos trazar otra hiptesis ms elaborada y plantear que algunas administraciones autonmicas y locales tienen un bajo nivel de fortaleza y cohesin en su cultura organizativa real

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ya que sus procesos de socializacin han sido dbiles: oposiciones muy fciles (al menos durante los primeros aos), formacin de entrada inexistente (la que forma parte del concurso oposicin), formacin permanente muy instrumental, etc. En cambio la Administracin General del Estado posee en determinados mbitos de gestin una cultura fuerte y cohesionada debido a oposiciones difciles y largas, formacin de entrada muy intensa, etc. Es una hiptesis que podemos contrastar estudiando otros elementos como, por ejemplo, algunas relaciones laborales analizando los recursos que interpusieron los funcionarios ante los tribunales contra su Administracin a raz de la asignacin de niveles a sus puestos de trabajo. Resulta que cuando se hicieron las valoraciones de puestos de trabajo en las administraciones de las Comunidades Autnomas hubo una insatisfaccin generalizada con los niveles asignados a estos puestos llegando a la situacin que miles de funcionarios recurrieron ante los tribunales de justicia estas valoraciones. En cambio, en la Administracin General del Estado, donde se produjo una idntica insatisfaccin de los funcionarios con los niveles asignados a sus puestos de trabajo, slo unas pocas decenas de funcionarios recurrieron ante los tribunales de justicia estas valoraciones a pesar que, entonces, el volumen de funcionarios era superior en relacin a las administraciones de las Comunidades Autnomas. Cmo explicar esta diferencia de actitud entre ambos colectivos de funcionarios? Los funcionarios de la Administracin General del Estado poseen unos valores comunes, derivados de distintos procesos de socializacin, que han favorecido la identificacin de los miembros con su organizacin. Esta identificacin no se ha producido en algunas administraciones autonmicas. Para los funcionarios de la Administracin General del Estado se les haca muy difcil demandar ante los tribunales de justicia a la Administracin General del Estado ya que ellos se identifican con ella y no podan demandarse a s mismos. En cambio, algunos funcionarios de las administraciones autonmicas no tenan ningn reparo en demandar a su Administracin ya que la perciban como una instancia ajena, como si de una empresa se tratara si la empresa (Administracin de la Comunidad Autnoma) se porta mal con nosotros la demandamos y ya est. 5. Entonces, no hay en la mayora de nuestras administraciones pblicas una cultura organizativa? S, la mayora de las administraciones poseen una cultura y valores pero de carcter sectorial vinculada a aspectos profesionales y corporativos. -Hiptesis errnea (hiptesis utilizando slo la evidencia emprica sobre la estructura administrativa): la Administracin X tiene una cultura organizativa comn. Si analizamos el diseo de los distintos departamentos de la Administracin X, su gestin centralizada en base a unos potentes servicios comunes, etc. tenemos indicadores formales suficientes que nos permiten demostrar un proceso de institucionalizacin y una cultura organizativa comn a nivel global de toda la Administracin. -Hiptesis correcta (hiptesis a partir de la evidencia emprica de un sondeo de opinin entre los empleados pblicos y de determinados datos estructurales -movilidad del personal-): la Administracin X no tiene una cultura organizativa comn sino que cada Departamento posee su propia cultura organizativa.

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La hiptesis a) no se corresponde a la realidad ya que se ha tendido a identificar errneamente las caractersticas de algunas variables socioestructurales con las caractersticas de la cultura organizativa. Si analizamos en este caso datos ms soft como encuestas realizadas a los miembros de esta Administracin descubrimos que la mayora se siente ms identificada con un departamento, con su departamento, que con la Administracin X en general. A la pregunta realizada en una encuesta interna Cuando le preguntan donde trabaja que responde: la Administracin X o su departamento? La mayora se identifica slo con su departamento y no con la Administracin X. Se podra llegar a una conclusin, quizs aventurada, que en la Administracin X hay n culturas organizativas (una por cada departamento) derivadas de n procesos de institucionalizacin distintos y no una nica cultura comn. Una vez se tiene esta hiptesis se puede confirmar con indicadores hard, derivados de variables estructurales: por ejemplo si analizamos la movilidad del personal de la Administracin X resulta que casi la totalidad de la misma es intradepartamental lo que nos puede dar la idea que el personal vive en un cosmos, en una institucin, que slo comprende la cultura de su departamento y no toda la Administracin que parece inexistente a efectos de unos parmetros culturales compartidos. 6. Qu sucede si impulsamos una cultura organizativa de carcter neoempresarial? Hiptesis 1: Ausencia de valores pblicos + valores sectoriales-profesionales + valores neempresariales = una deficiente cultura organizativa. La situacin ms habitual que suele encontrarse cuando se impulsa en una organizacin pblica una cultura organizativa de carcter neoempresarial es que en sta se encontraba previamente una cultura organizativa muy poco asentada y cohesionada salvo en el caso de colectivos muy profesionalizados que siguen unas pautas culturales de carcter corporativo. Es decir, la situacin ms usual es que en un mbito de gestin que presenta una ausencia o una casi ausencia de cultura organizativa se introducen unos valores neoempresariales. El resultado es que no hay choque entre culturas y, entonces, no hay apenas conflicto. Es casi como llenar totalmente una botella vaca. El resultado es que aparece una cultura organizativa de carcter empresarial sin matices. No hay mestizaje cultural hay una nueva cultura organizativa que barre todos los valores (positivos y negativos) poco articulados que existan previamente. En esta situacin, los polticos se comportan como empresarios, los responsables administrativos como directivos o gerentes y el personal padece este sistema pero se suele integrar intentando sacar un limitado beneficio econmico. Se trabaja con bateras de indicadores, fundamentalmente econmicos, se manejan sistemas de informacin, cuadros de direccin pseudointegrales... Estamos, en apariencia y en substancia, ante una empresa ordinaria con alta eficiencia y eficacia (pero tambin con baja eficiencia y eficacia como muchas empresas) y que va perdiendo de vista valores como la equidad, la igualdad, la ciudadana, los impactos sociales, etc. Son unos valores que no encajan con cuentas de resultados, con clientes todopoderosos, con complementos de productividad, etc. Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones genera una cierta convulsin inicial que se supera con la conviccin de los conversos ya que los valores previos escasamente articulados generaban incertidumbre entre los miembros de la organizacin pblica y, en

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cambio, la nueva cultura de un sentido a todo, incluso a lo escasamente explicable o justificable desde un punto de vista de la tica pblica... Cuntos de nuestros buenos empleados pblicos preocupados por formarse leen los fines de semana los amenos best sellers de empresa que se venden en los aeropuertos?; y cuntos leen la escasa y aburrida literatura de gestin pblica?. Evidentemente muchos en el primer caso y muy pocos en el segundo. El contagio es rpido ya que es la entrada de un entorno empresarial, antes demonizado, al sector pblico. Al fin los empleados pblicos (piensan y suspiran) leen y se interesan por los mismo temas (gestin empresarial) que sus prominentes vecinos. Es como se hubiera cado otro muro, mucho ms sutil que el muro que separaba el socialismo del capitalismo. Estamos ante un muro que cuando cae no hace ruido y que al principio apenas genera destrozos. Estamos ante una fase de silencio clnico y cuando los sntomas sean evidentes quizs no tengamos tiempo de frenar la enfermedad. Qu sucede, en cambio, cuando la entrada de unos valores de carcter neoempresarial chocan con culturas sectoriales de carcter profesional? Depende del tipo de cultura profesional. En algunos tipos de cultura profesional, como por ejemplo la mdica, el choque entre culturas puede provocar una sinergia que multiplique los efectos de la cultura neoempresarial. Es decir, una situacin peor que en el caso de ausencia de cultura previa. Otra posibilidad es que la cultura profesional configure un tipo de organizacin que la literatura califica como misionera (Gil, 1999). Es decir, una cultura con unos contenidos ideolgicos muy fuertes. En esta situacin si se produce un choque de culturas y los ms usual es que la cultura empresarial no florezca. Por ejemplo, si se intenta impulsar una cultura noempresarial en un mbito de gestin de bienestar social es muy probable que exista (para bien y tambin para mal) un rechazo radical a los nuevos valores intrusos. 7. Qu sucede si impulsamos una cultura organizativa de carcter neoempresarial? Hiptesis 2: Fortaleza de los valores pblicos + valores neoempresariales = una positiva cultura organizativa. Cuando la cultura neoempresarial se introduce un unas organizaciones o mbitos de gestin pblica con una slida cultura organizativa que agrupa valores pblicos los efectos son muy distintos a los de la hiptesis anterior. En primer lugar se produce un lgico choque entre ambas culturas que puede tener como desenlace una cultura organizativa hbrida que combina valores pblicos con valores de carcter empresarial. Evidentemente los primeros siempre van a prevalecer sobre los segundos. Pero el porcentaje de cultura empresarial aunque minoritario puede generar un impulso muy positivo en la gestin de las organizaciones pblicas. Al fin importar la economa y la eficiencia, las tcnicas y los instrumentos de gestin, se tendr muy presente la limitacin de los recursos, etc. Es decir, el trabajo ms tcnico y operativo se impregnar de estmulos positivos hacia una gestin profesionalizada. Pero esta dimensin estar siembre circunscrita a una cultura y unos valores superiores de carcter pblico, de consciencia en la importancia del sector y de los productos pblicos. El orgullo de polticos y empleados pblicos edificado sobre los valores pblicos se ver multiplicado al asumir de forma ms econmica, eficaz y eficiente la actividad de gestin pblica. Poco a poco se irn perdiendo los complejos en relacin a los gestores del sector privado...

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No se puede ocultar que cuando se encuentran unos valores neoempresariales con unos valores neopblicos es bastante habitual que los valores pblicos prevalezcan en su integridad con sus ventajas, pero tambin con sus inconvenientes de carcter burocrtico de defensa de los intereses internos frente las demandas de la sociedad. Por esta razn hay que disear cuidadosos planes de socializacin de los empleados pblicos con los valores neoempresariales mediante un proceso que sea respetuoso con los valores pblicos, con el rol de la Administracin pblica y con los empleados pblicos. III EL DESENLACE: LA DIFCIL LEGITIMIDAD Y LA TODAVA MS DIFCIL CREDIBILIDAD SOCIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. 1. Posicionamiento terico El enfoque neoempresarial est orientado a la eficacia de la Administracin pblica. Esta bsqueda es lgica y trascendente ya que la ausencia de eficacia del sector pblico pone en peligro su legitimidad y estabilidad que puede llegar a poner en cuestin el propio sistema poltico. En la medida en que los gobiernos no proporcionen con eficacia las polticas y los servicios pblicos demandados socialmente disminuiran los apoyos al sistema poltico (Bazaga et al., 1998). El enfoque neoempresarial asegura en principio la eficacia de las organizaciones pblicas pero que tipo de eficacia? Una eficacia que satisface a los usuarios directos de los servicios pblicos o una eficacia que satisface a toda la sociedad (usuarios directos, indirectos, inferidos, no usuarios). Una cuestin clave reside en que la eficacia de las organizaciones pblicas tiene una relevante dimensin de percepcin: los ciudadanos valoran la eficacia en funcin de lo que subjetivamente perciben. Esto significa que entran en juego expectativas de beneficio en funcin de sus demandas y necesidades. Pero las percepciones que se derivan de las expectativas estn muy mediatizados por los valores sociales. Es decir, regresamos al concepto de cultura, cultura no de carcter organizativo sino de carcter poltico y social. Una cultura cvica que se edifica sobre unos mitos, valores e ideologa social y, en menor medida, sobre una ideologa poltica derivada de la historia, de las pautas de mercado y tambin de las dinmicas del sector pblico. Es decir, el sector pblico tiene una dimensin tan relevante que contribuye a generar y vertebrar una determinada cultura cvica en su entorno social. Una Administracin pblica, por ejemplo, muy corporativa puede contribuir a generar o reforzar, por la va de la intervencin en el mercado econmico y social y por un proceso de smosis, una sociedad corporativa. La Administracin encuentra su legitimidad en la aceptacin social de los bienes y servicios que produce. Si los bienes y servicios que produce provocan indiferencia o rechazo en la sociedad por su inconveniencia o por su mala calidad la Administracin pblica est en falso. Pero cules son los criterios de valoracin de los bienes y servicios aceptados socialmente? Bazaga et al. (1998) distinguen, con el inconveniente de simplificar unos elementos muy complejos, cuatro criterios bsicos: 1) La eficacia propiamente dicha, en el sentido de que las polticas y los servicios consigan los impactos deseados. 2) La equidad en el reparto social de los costes y los beneficios de las polticas y los servicios. 3) La calidad, es decir, satisfaciendo o excediendo las expectativas de beneficio de los ciudadanos. 4) La eficiencia en el manejo de los recursos, esto es, alcanzando los impactos deseados con una cantidad razonable de recursos.

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Estas dimensiones nos permiten vislumbrar los lmites de los valores y tcnicas empresariales en su posible contribucin a la legitimidad de las acciones y productos de la Administracin pblica. Los enfoques neempresariales nada aportan y mucho limitan las posibilidades de mejorar la eficacia de las polticas y servicios pblicos. Lo mismo ocurre con la equidad en el reparto social de los costes y de los beneficios. La eficacia y la equidad se derivan de las concepciones polticas de cada espacio temporal y, por lo tanto, deben decidirse y evaluarse en clave estrictamente poltica y gestionarse en clave de valores y tica pblica. En cambio, la cultura que se deriva de los enfoques neoempresariales si parece que favorece las otras dos dimensiones que otorgan legitimidad a las actuaciones y resultados pblicos: la eficiencia y la calidad. Pero es una contribucin slo aparente ya que la eficiencia es una variable compleja que surge de la combinacin de dos elementos: por una parte la mera gestin de los recursos (aqu los valores neoempresariales si que hacen mucho hincapi) y la consecucin de los impactos deseados que dependen, en cambio y tal como se ha hecho mencin, de valores polticos y pblicos y no empresariales). Finalmente en la valoracin de la calidad se combinan elementos parecidos a los del sector privado (y por lo tanto acordes con los principios postulados por el enfoque neoempresarial) junto con elementos complejos derivados de la cultura poltica y de la imagen de la Administracin pblica. Por ejemplo, es conocido que se valora mejor la calidad de los servicios pblicos concretos que la calidad de los servicios pblicos genricos ya que la valoracin de estos ltimos depende de la cultura poltica y administrativa de la ciudadana. En Espaa, por ejemplo, los servicios pblicos genricos estn subvalorados por la tendencia a minusvalorar lo pblico y la poltica. En definitiva, los valores e instrumentos neoempresariales no contribuyen tanto como nos quieren hacer creer sus defensores en reforzar la legitimidad y credibilidad de la Administracin pblica por la va de una mayor valoracin social de los bienes y servicios pblicos. 2. El desenlace: muchos agentes infecciosos (valores neoempresariales) + pocas defensas (valores pblicos) = el camino hacia la decadencia del sector pblico. 2.1. Las resistencias a los valores neoempresariales en nuestras administraciones estn siendo muy reducidas y el impacto de estos nuevos valores muy alto. Las teoras y tcnicas neoempresariales estn entrando con fuerza en las administraciones pblicas de nuestro pas debido a que las resistencias son muy escasas. Al menos la mitad del sector pblico espaol tiene menos de veinte aos de antigedad debido a nuestra tarda incorporacin a la dinmica de los estados de bienestar. Las Comunidades Autnomas son muy recientes, una parte importante de los mbitos de gestin de la Administracin local tambin. Slo la Administracin General de Estado y los mbitos de gestin ms clsicos de la Administracin local tienen antigedad. Todo este significa una gran falta de tradicin, un dficit muy notable en valores pblicos y tambin, afortunadamente, existen pocas tendencias burocrticas negativas. Las nuevas administraciones no han invertido en formacin y socializacin de sus empleados y el primer intento ms o menos articulado de formacin ha sido la introduccin de los valores, teoras y tcnicas neoempresariales. Es lgico, entonces, que el impacto de los valores neoempresariales sea muy alto.

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2.2. Los polticos han bajado a la gestin y han apostado por la gestin neoempresarial. Los cargos electos y de confianza poltica se han encargado de modernizar unas administraciones pblicas muy anticuadas. Los cargos electos y de confianza poltica han observado con desconfianza unos valores burocrticos apegados a dinmicas obsoletas que han vinculado errneamente con los valores pblicos. Esto ha supuesto una cierta beligerancia de una parte de la clase poltica hacia los valores pblicos (o lo que crean que eran los valores pblicos) y han apostado por las corrientes neoempresariales para modernizar la Administracin. 2.3. Se detecta una falta de sintona entre nuestro modelo de Administracin que sigue los patrones continentales con la formacin anglosajona de nuestras lites. Las administraciones pblicas de nuestro Estado siguen el modelo de Administracin continental pero la mayora de nuestras lites se han formado en EE.UU. y en Gran Bretaa. Las lites han introducido un sistema de modernizacin impulsado por un modelo de Administracin muy distinto al nuestro. Instrumentos que funcionan bien en el modelo anglosajn pueden tener impactos negativos en nuestro modelo. En este sentido, nos est sucediendo lo que ha sido una tradicin en los estados latinoamericanos donde la lite poltica, administrativa y acadmica introduce un tipo de gestin muy sofisticada nada acorde con la realidad de la Administracin y de las necesidades sociales del contexto. 2.4. El sector privado ha reaccionado lgicamente ante esta situacin y est aprovechando todos los espacios que cede el sector pblico para ampliar sus posibilidades de negocio. El sector privado no impuls el inicio de la empresarializacin de la Administracin pblica sino que fue la misma que por propia iniciativa adopt esta tendencia. Una vez puesto en marcha el proceso el sector privado ha reaccionado con rapidez y ha incentivado la agudizacin de esta tendencia. Aqu no se hace referencia a la privatizacin de empresas pblicas (telecomunicaciones, sector financiero, etc.) sino a la externalizacin de los servicios pblicos, es decir a los servicios pblicos (educacin, sanidad, bienestar social, etc.) financiados pblicamente y prestados por organizaciones privadas con o sin nimo de lucro. Una vez iniciado el proceso es muy difcil frenarlo ya que la presin del sector privado para externalizar ms y ms servicios es muy intensa. 2.5. Ha surgido con fuerza el tercer sector (ONGs, fundaciones, asociaciones, etc.) que han aprovechado los espacios libres que ha dejado la Administracin pblica. Una parte importante de estas nuevas organizaciones ha adoptado pautas parecidas a las organizaciones privadas. El extraordinario vigor con el que ha surgido el tercer sector no deja de ser sorprendente en un pas donde el capital social y el tejido asociativo ha sido bastante dbil y escaso. Es otro ejemplo ms de adoptar unos mecanismos propios de otras sociedades. El tercer sector es cuantitativamente importante pero hay dudas sobre su consistencia cualitativa. Se podra plantear que es un sector poco maduro que puede tender a funcionar como empresas privadas al captar algunos colectivos de emprendedores escasamente concienciados en determinados valores sociales que buscan espacios de autoocupacin ante la falta de empleo en el sector privado tradicional. Muchas ONGs no responden a las caractersticas de las organizaciones misioneras y adoptan configuraciones parecidas a las organizaciones privadas.

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2.6. La formacin y los referentes acadmicos de nuestras administraciones pblicas se estn transformando: se ha pasado del monopolio del derecho a la influencia de las escuelas de negocios, de las aportaciones a nivel de gestin de la economa del sector pblico y de consultoras con unas dudosas capacidades intelectuales. El Derecho ha dejado de ser el contenido bsico de formacin y de socializacin de los miembros de la Administracin pblica. Pero su prdida de protagonismo no se ha debido a la consistencia de otras reas de conocimiento alternativas sino que est vinculada a su propia crisis. Se podra decir que la Derecho como instrumento bsico de formacin y socializacin no lo han matado sino que se ha muerto de forma natural. Esto significa que ha dejado un espacio libre sin que la Administracin pblica haya elaborado un plan de substitucin. La substitucin del Derecho se ha producido de forma desordenada y ha sido ocupado por un magma poco vertebrado de contenidos empresariales de las escuelas de negocios, de planes formativos de oportunidad de las consultoras (que iban perdiendo el mercado de consultora del sector pblico) y, finalmente, de economa del sector pblico. El impacto de la ciencia poltica y la gestin pblica ha sido mucho menor debido a la reciente implantacin de esta disciplina en el pas. 2.7. Los ciudadanos, tradicionalmente despreocupados por la Administracin pblica, adoptan una posicin que mezcla la desconfianza con la crtica fcil. Muchos ciudadanos estn encantados con la privatizacin de la Administracin y con el ejercicio de sus derechos como clientes. La cultura poltica del pas dista mucho de la fortaleza del resto de los pases occidentales de referencia. La Administracin pblica interesa poco salvo como oportunidad individual para conseguir un empleo seguro. La ciudadana se ha preocupado poco a nivel colectivo por los resultados del sector pblico salvo por plantear una poco profunda y articulada crtica al funcionamiento de la Administracin. La preocupacin de los ciudadanos a nivel colectivo tradicionalmente se ha concentrado en las entradas del sector pblico: por ejemplo como escatimar los recursos econmicos que percibe por los canales fiscales. Este comportamiento colectivo es poco acorde con el estado de bienestar. A nivel individual, en cambio, los ciudadanos si se comportan conforme a los parmetros del estado de bienestar en la bsqueda de las trasferencias econmicas y en la recepcin de todo tipo de servicios pblicos. En este contexto la transformacin del rol de ciudadanos a clientes se percibe de forma positiva en la sociedad ya que el rol de cliente permite maximizar los bienes y servicios pblicos con una incidencia individual. No importa perder los derechos asociados al concepto de ciudadana ya que afecta a bienes y servicios pblicos con una incidencia colectiva. 2.8. Se cierra el crculo del pensamiento nico: ciudadanos, polticos, empleados pblicos, centros de formacin y pensamiento, empresas y tercer sector coinciden en la benevolencia de la ola neoempresarial. La combinacin de estos actores con similares estmulos genera una situacin negativa para la Administracin pblica. La combinacin de actores bsicos que estn relacionados con la Administracin pblica que tienen los mismos estmulos genera sinergias y pautas de relacin negativas. Las relaciones ms importantes que se establecen en esta red de actores son:

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Tabla 1. Relaciones entre los actores en un sistema que predominan los valores neoempresariales
Relaciones entre actores Impacto valores neoempresariales Relacin comercial consistente en intercambio de votos y de bienes y servicios pblicos. Se maximizan los intercambios individuales y se minimizan los de carcter colectivo. Relacin entre empleados y clientes de una empresa. La Administracin tiende a cuidar mucho la imagen y los elementos intangibles en la prestacin de servicios individuales. Se descuidan el resto de las dimensiones. El sector privado y el tercer sector que prestan servicios pblicos atienden a los ciudadanos como clientes de segunda ya que estas organizaciones han descubierto que la relacin con clientes de servicios pblicos no tiene porqu ser simtrica. Los polticos inculcan valores gerenciales a los empleados pblicos y los dirigen como empleados de servicios privados. Preocupacin excesiva por la evaluacin del rendimiento y por los complementos de productividad. Obsesin por el cmo y despreocupacin por el qu. Es la relacin ms compleja. Polticos y empleados pblicos tienden a empresarializarse y tratan con respeto a los servicios externalizados que ya son una empresa. No hay unos roles claros de regulador regulado sino de empresarios y directivos privados con aspirantes a empresarios y directivos privados. Las instituciones formadoras son las que impulsan los procesos y contenidos formativos. Los polticos adoptan una posicin reactiva en la definicin de contenidos. Polticos y funcionarios buscan en la formacin recetas y valores seguros que les permitan superar incertidumbres y complejos. Las conexiones entre las instituciones formadoras y las organizaciones privadas que prestan servicios pblicos son cada vez ms intensas. Es evidente que una formacin que inculca determinados valores y herramientas puede reforzar la posicin de determinados agentes privados (ms externalizacin y menos control so0bre los servicios externalizados) (Fuente: elaboracin propia)

Polticos versus ciudadanos

Empleados pblicos versus ciudadanos

Sector privado y tercer sector versus ciudadanos

Polticos versus empleados pblicos

Polticos y empleados pblicos versus sector privado y tercer sector

Polticos y empleados pblicos versus formadores

Formadores versus sector privado y tercer sector

3. Algunas propuestas tentativas de recuperacin de los valores pblicos El desenlace ms razonable a todo este proceso es la paulatina prdida de identidad de la Administracin pblica, de los valores y de la tica pblica y el predominio de los criterios de mercado econmico y de unos nuevos y parciales criterios de mercado poltico. El proceso de externalizacin se ir acentuando generando potentes grupos empresariales con clientes cautivos y sin tener que dar apenas cuentas a nadie de sus acciones y rendimientos. La Administracin puede ir perdiendo voluntariamente el control sobre esta estructura relacional, los ciudadanos pueden perder derechos y calidad en los servicios que reciben. El centro del sistema no estar en el mbito pblico sino en el mbito privado. Las deserciones de cargos electos y de empleados pblicos hacia el sector privado va a ser ms intensa que en la actualidad (recordemos el reciente caso del comisario de la UE que ha ingresado en el staff de Telefnica). Se va a configurar una nueva carrera profesional consistente en hacer mritos en la poltica y en la funcin pblica para, posteriormente, recoger los beneficios del esfuerzo una vez se incorporen al tejido privado. La prdida de valores pblicos y la prdida de control sobre la paraadministracin va a ser muy intensa. Los beneficiados de este proceso,

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las organizaciones privadas con nimo o sin nimo de lucro, van a tender a abusar de esta situacin de privilegio. Los ciudadanos van a intentar defender sus derechos individuales y colectivos por la va de asociaciones de consumidores ms que por la va poltica y social. Estamos, en definitiva, ante un nuevo modelo en el que las lites sociales salen beneficiadas y las clases ms desprotegidas quedan en una situacin de desamparo. Cambiar este tendencia hacia la decadencia del sector pblico es posible, aunque hay que reconocer que va a ser una tarea complicada. La estrategia bsica sera hacer un esfuerzo en formacin y socializacin en unos valores y una tica pblica moderna que contribuya a configurar una nueva cultura organizativa. No se trata tanto de dar marcha atrs sino de reconducir la situacin. Los parmetros culturales neoempresariales son tan recientes y tiernos que es relativamente sencillo concextualizarlos en unos valores superiores de carcter pblico. El proceso de externalizacin est en la fase de crecimiento y todava es posible modificar las reglas del juego reales (el problema no es a nivel formal donde los convenios, los contratos-programa, etc. establecen lmites y controles muy precisos) siempre y cuanto se invierta en la organizacin de la Administracin pblica en recursos de personal con unos perfiles ms profesionalizados y especialmente en generar una nueva cultura organizativa. Deben disearse unas estrategias que tengan como objeto revitalizar valores pblicos como la lealtad institucional, la integridad, la objetividad e independencia, la competencia profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas y reforzar las dimensiones polticas, sociales y tcnicas que permitan disear una infraestructura de la tica pblica. Estos valores y tica pblica no se deben divulgar slo en las organizaciones pblicas sino tambin en las organizaciones privadas que prestan servicios pblicos. Adems debera hacerse un esfuerzo por trasladar estos valores y fundamentos ticos a la sociedad. Es decir, los objetivos de la estrategia de resurreccin del sector pblico estn relativamente definidos pero, en cambio, no sucede los mismo con el proceso que contribuya su consecucin. En este sentido, sin nimo ni competencia suficiente para poder ser exhaustivos, se pueden destacar algunos elementos: 1. Los cargos electos deben definir el modelo de Administracin pblica del futuro: sus espacios de actuacin, su modelo de gestin, sus relaciones con el sector privado, etc. Debe definirse un modelo de futuro atendiendo a las especificidades de nuestro modelo de Administracin (modelo continental), evolucin histrica, arquitectura territorial y nacional, etc. La tabla 2 presenta algunos posibles contenidos en base a las relaciones que se establecen entre los diversos actores que participan en el escenario pblico. 2. Los cargos electos, con la participacin del resto de formaciones polticas y con la intervencin de distintos estamentos econmicos y sociales, deben definir unos valores e ideologa organizativa especficos para nuestras administraciones pblicas. 3. Los funcionarios de alto nivel deben disear planes de seleccin, formacin y socializacin acordes con los valores e ideologa organizativa previamente definida. 4. Una primera fase de formacin es transmitir a los cargos electos, puestos de confianza poltica y a los directivos pblicos profesionales los nuevos valores e ideologa. Los polticos y los directivos pblicos representan el mayor canal de divulgacin cultural en las organizaciones pblicas.

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5. Deben definirse cdigos deontolgicos genricos pero que puedan ser aplicables. Evitar la inhibicin de polticos y directivos pblicos en la aplicacin de sanciones ante los comportamientos discordantes con dichos cdigos. Una vez consolidada una cultura organizativa que se considera idnea se pueden utilizar instrumentos orientados a mantener vivos los mitos, valores e ideologa de la organizacin. Buena parte de las tcnicas de gestin de recursos humanos sirven, entre otras funciones, para mantener y reforzar la cultura. Los instrumentos ms importantes a la hora de preservar una determinada cultura organizativa son los procesos de seleccin, los procesos de socializacin y el papel de los directivos pblicos. a) Proceso de seleccin: la finalidad de los procesos de seleccin consiste en encontrar y contratar a quienes tengan los conocimientos, destrezas y capacidades necesarias para realizar correctamente los trabajos de una organizacin. Podemos describir en la prctica este proceso: cuando una organizacin desea incorporar una persona bien formada profesionalmente y que se adecue a los valores de su organizacin suele seguir un proceso que comprende dos fases. En un primer momento se buscan perfiles profesionales acordes a las tareas a desempear, el trabajo de seleccin de estos perfiles se suele externalizar y es una empresa especializada en procesos de seleccin quien desempea esta tarea. Su objetivo es encontrar unos pocos candidatos (entre dos y cinco aproximadamente). La segunda fase consiste en valorar cual de los candidatos finales presenta las caractersticas personales ms adecuadas para adaptarse a los valores de la cultura organizativa. Este segundo proceso de seleccin suele ser una responsabilidad de los directivos de la organizacin contratante y stos realizan varias entrevistas a los candidatos con guiones muy dispares. No se busca, en esta segunda fase, al mejor profesional entre los finalistas sino al mejor perfil psicosocial de cara a su integracin cultural en la organizacin. En la Administracin pblica los procesos clsicos de seleccin son mucho ms neutros y no permiten identificar los mejores perfiles psicosociales y hay que utilizar otros instrumentos para preservar la cultura organizativa. De todos modos, cuando se contratan laborales o interinos algunas administraciones pblicas utilizan procesos similares a los descritos anteriormente. b) Proceso de formacin y socializacin: La socializacin es aquel proceso complejo por el que un individuo, nacido con potencialidades de conducta de amplio rango, es conducido a desarrollar una conducta real delimitada dentro de un rango mucho ms estrecho, el rango de lo que es habitual y aceptable para l de acuerdo con los estndares del grupo. La rapidez y efectividad del proceso de socializacin determina la lealtad del empleado, el compromiso, la productividad y la rotacin. La estabilidad bsica y la efectividad de las organizaciones depende, por tanto, de su habilidad para socializar a los nuevos miembros. Formacin y socializacin son dos elementos muy relacionados en el sentido que la implementacin correcta del primero logra elevados ndices en el segundo. Ahora bien, la formacin no es el nico mecanismo de socializacin ya que existen otros tambin

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significativos: adquisicin de roles, la influencia de los grupos sobre los individuos y los sistemas de control en las organizaciones. c) El papel de los directivos pblicos: los directivos pblicos, tanto a nivel poltico como a nivel profesional, son decisivos en relacin a la cultura organizativa. Los directivos pblicos, a travs de sus acciones a nivel de gestin y a nivel simblico, fijan las normas no escritas que transmiten al resto de la organizacin. Son estos actores los que emanan buena parte de los valores e ideologa organizativa y son sus actuaciones las que con el tiempo configuran la mitologa de la organizacin. Los altos funcionarios deben ser un ejemplo a la hora de transmitir los valores pblicos de la organizacin. Los polticos que, en muchos casos, carecen de los conocimientos necesarios para transmitir valores e ideologa organizativa deben ser muy cuidadosos y, al menos, tienen la obligacin de no actuar en contra de los valores pblicos de carcter legal o legitimados socialmente. Tabla 2. Relaciones entre los actores en un sistema que predominan los valores neopblicos
Relaciones entre actores Polticos versus ciudadanos Empleados pblicos versus ciudadanos Impacto valores neopblicos Repolitizacin de esta relacin prestando especial atencin a los derechos y necesidades de carcter colectivo. Republificacin de esta relacin prestando especial atencin a los derechos y necesidades de carcter individual respetando los de carcter colectivo. Relacin entre empresas y clientes con el control directo de la Administracin pblica. sta incorpora canales de relacin directa con los ciudadanos-clientes de los servicios pblicos externalizados para que stos puedan desarrollar sus derechos como ciudadanos. Relacin en el marco de los valores y la tica pblica. Los polticos deben ser un ejemplo del respeto de los valores pblicos. Exigencia de profesionalidad a los empleados pblicos. Planificacin de los sistemas relacionales, control y evaluacin del sistema. Tomar medidas tcnicas para evitar la captura del regulador por parte de los entes regulados. Establecer planes de formacin fundamentados en los valores y la tica pblica. Hacer tambin un esfuerzo en valores y tcnicas de carcter gerencial pero desde una perspectiva pblica. Estimular la formacin desde dentro de la organizacin. La Administracin debe vigilar activamente las relaciones que se establecen entre ambos sectores. Supervisar los contenidos calientes de los programas de formacin. (Fuente: elaboracin propia)

Sector privado y tercer sector versus ciudadanos

Polticos versus empleados pblicos Polticos y empleados pblicos versus sector privado y tercer sector

Polticos y empleados pblicos versus formadores

Formadores versus sector privado y tercer sector

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CUESTIONES En distintas ocasiones, el autor hace referencia a la cultura burocrtica (se entiende a la cultura organizativa burocrtica) Cules seran sus rasgos ms destacados? En el texto se hace referencia a un conjunto de valores pblicos como valores asociados a la gestin pblica, y que se deberan potenciar al mximo en las organizaciones pblicas (pg. 8) Cree Ud. que los empleados pblicos disponen de incentivos para adoptarlos? Razone su respuesta en menos de 10 lneas. A qu le llama el autor valores neoempresariales? Cules seran, a su juicio, las principales ventajas e inconvenientes de su introduccin en las administraciones pblicas? Compare la tabla 1 con la tabla 2 a la luz de lo que se expone en el punto 3 Algunas propuestas tentativas de recuperacin de los valores pblicos. Exprese, en menos de 15 lneas su opinin razonada al respecto.

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