Revista Brjula Internacional, julio/agosto 2006, Ao 1, o.

1 La Poltica Petrolera Venezolana: Entre la ideologa y el crudo pesado Orlando Ochoa* En 1956 la produccin petrolera en Venezuela alcanz la cifra 2.460.000 b/d y las exportaciones 2.320.000 b/d. Se trataba de un pas de apenas 6,4 millones de habitantes. Para ese entonces, nuestro pas tena unos treinta aos de consolidacin como el primer exportador y tercer productor de petrleo en el mundo, se haba logrado una creciente participacin fiscal en esta actividad y la economa venezolana tena el ms alto ingreso por habitante de Amrica Latina y uno de los ms altos del mundo, atraa inmigracin europea en bsqueda de trabajo y mejor calidad de vida. La dependencia econmica y fiscal del petrleo era total, el subdesarrollo y la pobreza marcaban la vida cotidiana, pero este recurso haba permitido grandes avances a una economa pequea que adems mantuvo sanas reglas fiscales desde los tiempos de Juan Vicente Gmez (1908-35). El futuro desarrollo econmico de la nacin luca prometedor, an cuando quedaba por superarse la dictadura militar y las grandes desigualdades educativas y de ingresos. El desafo de aumentar la capacidad de produccin petrolera Desde 1956 han ocurrido un sin nmero de eventos relevantes, pero no se trata de evaluar medio siglo de poltica petrolera y desempeo econmico. Es importante tener como referencia que nuestras exportaciones petroleras se estiman en 2006 en 2,0 millones b/d aproximadamente, de acuerdo a la produccin petrolera calculada por fuentes secundarias del mercado internacional en 2,6 millones b/d, cifra inferior a los 3,2 millones b/d de produccin de acuerdo a las cifras oficiales. La aguda polarizacin poltica del pas deriva en la prevaleciente propaganda gubernamental, segn la cual todo volvi a la normalidad al finalizar el paro petrolero a principios del 2003. Luego de medio siglo, fluctuaciones en los volmenes de produccin y precios, aumento significativo de las reservas probadas y probables (ahora incluyendo el crudo pesado de la Faja del Orinoco), nuestras exportaciones petroleras han cado sustancialmente y son similares a las de hace cincuenta aos. No se trata de una poltica conservacionista, ni de restriccin por la cuota OPEP, sino de un cambio de orientacin en la poltica petrolera y de graves problemas para sostener la capacidad productiva en la empresa estatal, PDVSA. Es en esta rea - la capacidad de produccin sostenible - donde la poltica petrolera venezolana enfrenta su ms serio desafo. Primero, porque el declive natural de los yacimientos maduros explotados por dcadas restringe el aumento de la produccin de crudo convencional. Segundo, la bsqueda de alternativas para enfrentar esta situacin se complic dramticamente para PDVSA con la punitiva y autodestructiva expulsin de casi 20.000 tcnicos, ingenieros, gelogos, investigadores, cuadros gerenciales, en medio del conflicto poltico de 2002-3. La empresa literalmente perdi gran parte del acervo corporativo de conocimiento, experiencia en exploracin y produccin, investigacin y desarrollo, refinacin y comercializacin. Esta situacin afect incluso el conocimiento geolgico operativo indispensable para la explotacin adecuada de miles de pozos petroleros. En realidad quedan dos grandes caminos de poltica petrolera a seguir en el futuro. El primero, es el desarrollo del enorme potencial de la Faja del Orinoco para producir crudo mejorado o

sinttico, de alto valor en el mercado internacional. Los planes se deben fundamentar en la experiencia de las cuatro asociaciones estratgicas de PDVSA con empresas internacionales, las cuales han invertido unos 17.000 millones de dlares y producen 600.000 b/d de crudo mejorado en 2006. Las reservas de crudo pesado de la Faja, todava no tienen una cuantificacin precisa de la tasa de recuperacin - aumenta con nuevas tecnologas - pero le permiten a los mercados internacionales anticipar que Venezuela cuenta con las ms grandes reservas petroleras del mundo. El segundo es la explotacin del gas natural no asociado a la produccin petrolera en el cual se avanza lentamente. La seleccin de socios internacionales en este ltimo caso parece guiada por lineamientos de poltica exterior y no de operadores experimentados en los negocios de gas. La economa mundial est en franca expansin, ahora con nuevos motores de crecimiento ms all de la poderosa economa de los Estados Unidos. Destacan China, India, Rusia, Brasil, pero prcticamente todas las regiones del mundo se benefician de un alto ritmo de expansin econmica. Incluso descontando los factores geopolticos que influyen en la alta cotizacin del petrleo, los llamados fundamentos econmicos indican que el precio de referencia del crudo no retroceder a los niveles previos al ao 2000. La fuerte y sostenida demanda es el factor que determina la nueva realidad del mercado petrolero a comienzos de siglo. Esta situacin subraya la crtica importancia de nueva inversin en exploracin y expansin de la capacidad de produccin de hidrocarburos, adecuar la capacidad de refinacin y tambin mejorar los trminos tributarios para la nacin acorde al cambio estructural de precios en el mercado petrolero internacional. Esto ltimo lo vienen haciendo distintas naciones productoras de hidrocarburos, no slo Venezuela, pues los estados aspiran a retener una parte importante de las ganancias extraordinarias. Sin embargo, en el caso venezolano la poltica petrolera ha venido perdiendo el balance entre los diversos objetivos simultneos que se deberan tener en el largo plazo en funcin del inters nacional: Aumentar la capacidad de produccin de hidrocarburos, explotacin sistemtica de las amplias reservas, industrializacin del petrleo, ampliar la capacidad tecnolgica nacional, colaborar en la estabilidad de los precios petroleros y fortalecer el aporte fiscal, entre otros. La causa de la prdida de balance entre los diversos objetivos est vinculada a la orientacin ideolgica gubernamental, con fuertes races en la izquierda radical, hostil a la economa de mercado y a su promocin de un llamado nuevo socialismo del siglo XXI que implica relaciones internacionales guiadas por el antiimperialismo (anti-norteamericanas). El gobierno venezolano no parece concebir al sector petrolero como una pieza central para el desarrollo econmico y para la participacin exitosa en la economa global. Ms all de discursos sobre el desarrollo endgeno, la concepcin gubernamental parece limitarse en la prctica a maximizar los ingresos fiscales petroleros que percibe el estado y a usarlos para financiar programas sociales y una variedad de gastos gubernamentales con bajo componente de inversin productiva. Con el volumen de produccin petrolera total estancado, este patrn de gasto pblico es muy vulnerable, incluso a una moderada disminucin del precio del petrleo.

Tal y como se logr en la exitosa poltica petrolera de los aos cuarenta, ahora el aumento de la participacin fiscal sobre los negocios compartidos con empresas petroleras internacionales, debe mantener un ritmo de exploracin y produccin creciente, pues existe una creciente demanda mundial de hidrocarburos y la economa venezolana puede beneficiarse de dicha expansin de diversas formas. El objetivo de aumentar la capacidad de produccin de hidrocarburos ms all de anuncios de planes de negocios con escaso sustento es complementario al de maximizar los ingresos petroleros que recauda el estado venezolano por distintos medios. Pero exige manejar incentivos para la inversin privada asociada, incorporar tecnologa avanzada y ofrecer seguridad jurdica a los participantes. La inversin internacional seleccionada adecuadamente posee la indispensable capacidad tecnolgica para sostener la produccin en yacimientos maduros (marginales en trminos de prioridad de inversin) tal como ocurri en el pasado reciente con las asociaciones de la Faja del Orinoco para superar las dificultades en la explotacin de las vastas reservas de crudo pesado. Las aspiraciones del Ministerio y las limitaciones de PDVSA El nfasis rentista de la poltica petrolera diseada por Bernard Mommer, viceministro de Hidrocarburos, se complementa bien con la bsqueda de nuevos recursos fiscales para los ilimitados planes de gasto pblico del gobierno del Presidente Hugo Chvez en la promocin del Socialismo del Siglo XXI. Sin embargo, la concentracin del esfuerzo del Ministerio de Energa y Petrleo en maximizar los ingresos fiscales derivados de la actividad petrolera y en concretar la aspiracin estatal de control accionario mayoritario en todas y cada una de las actividades de produccin de hidrocarburos, olvida su punto ms vulnerable luego de la purga de su capital humano: PDVSA apenas puede sostener con serias dificultades sus niveles propios de produccin de crudo convencional. No reconocer que luego de tres aos del paro petrolero, la reestructuracin y despolitizacin de PDVSA es en si mismo un objetivo fundamental para poder aumentar la participacin efectiva nacional en cada nuevo proyecto de explotacin de hidrocarburos es un grave error. Al asumir la empresa estatal el control mayoritario y gerencial de las nuevas empresas mixtas, antiguos convenios operativos, est exigiendo mucho ms de lo que recomienda la sensatez de sus escasos recursos humanos calificados y de su casi colapsada organizacin corporativa. Tristemente, PDVSA es ahora una empresa desarticulada, plagada de corrupcin en sus operaciones de contratacin con terceros, de baja capacidad gerencial y tcnica, que sigue sosteniendo oscuras polticas de comercializacin, las cuales incluyen usar una empresa mixta en Cuba como intermediario en la comercializacin de crudo y productos venezolanos en el Caribe. Nuevamente, la poltica exterior guiada por compromisos ideolgicos lleva a establecer pautas errticas sobre la poltica petrolera. El triple papel del Ministro de Energa y Petrleo Rafael Ramrez como regulador del sector de hidrocarburos, representante del accionista (el estado) en PDVSA y presidente de la misma empresa, adems de reflejar un evidente conflicto de intereses, daino para la transparencia de gestin, hace imposible la despolitizacin de la empresa. El flujo de caja necesario para los grandes planes de inversin requeridos parece ms condicionado que

nunca a responder antes a la insaciable demanda de ingresos fiscales. Por otra parte, como accionista principal de todos y cada nuevo proyecto, PDVSA deber proveer los recursos de inversin respectivos o endeudarse para ello. Entre estas dos fuerzas, el resultado ms probable ser el reducir la lista de proyectos de inversin de PDVSA hasta donde alcancen los recursos financieros y/o sus limitados cuadros gerenciales y tcnicos calificados puedan manejar. La prioridad es financiar los programas gubernamentales y las alianzas internacionales basadas en el esquema ideolgico sealado. Si las asociaciones estratgicas de la Faja siguen la misma pauta de los convenios operativos, es decir, pasar al control mayoritario y gerencial de PDVSA, entonces el estado interno de la corporacin, descrito anteriormente, dominar el futuro del escenario petrolero nacional. Esta situacin puede hacer imposible en la prctica elevar la capacidad de produccin de hidrocarburos. Es tambin posible, que tal como viene ocurriendo con los proyectos de gas natural, el gobierno elija sin licitacin previa los nuevos socios para la explotacin del crudo pesado de la Faja siguiendo los criterios de poltica exterior marcados por consideraciones ideolgicas y juegos de geopoltica y no por la experiencia y capacidad tecnolgica relevante. Sera nefasto para el pas que un valioso recurso como el crudo pesado de la Faja del Orinoco no pueda ser explotado en forma adecuada y oportuna por errores de poltica petrolera. Una poblacin de 27 millones de habitantes espera que el petrleo sea usado exitosamente para transformar en forma duradera la calidad de vida de los venezolanos. El nacionalismo exacerbado por la ideologa de izquierda radical nos puede distanciar de las hbiles negociaciones con las empresas transnacionales del petrleo que ilustres venezolanos llevaron a cabo en el siglo XX para mejorar los trminos contractuales y tributarios para la nacin, logrando adems mantener el estmulo a grandes inversiones en la industria petrolera venezolana. El pasado, el presente y el futuro La persistente crtica a quienes dirigieron la poltica petrolera y PDVSA en el pasado por parte de quienes ahora la dirigen amenaza con convertirse en una cacera de brujas. Tanto los convenios operativos para reas marginales maduras como las cuatro asociaciones estratgicas de la Faja del Orinoco se acordaron y desarrollaron en los aos noventa, cuando el precio real del crudo de referencia de largo plazo se estimaba en dlares por barril en escenarios de anlisis de factibilidad de inversin. Los trminos tributarios se suavizaron temporalmente para darle viabilidad inicial a los distintos proyectos con operadores privados. Puede haber seales de clusulas costosas o inconvenientes para PDVSA o la Nacin en algunos de los contratos, las cuales se pueden acentuar en retrospectiva con los altos precios petroleros de nuestros das. En la PDVSA de esos aos noventa hubo cierta arrogancia en el diseo de los planes y en la imposicin de la poltica petrolera al estado, se usaron mecanismos de elusin fiscal, a pesar que el accionista era el estado venezolano, obligado tambin a fiscalizar su empresa petrolera. En realidad, la gerencia de la empresa estatal asumi muchas decisiones por el accionista. El debate petrolero se radicaliz desde entonces y Venezuela hoy puede pagar caro la falta de discusin nacional franca y desprejuiciada sobre un tema de claro inters nacional: su poltica petrolera.

No obstante las crticas que podemos hacer a la gerencia petrolera de PDVSA de la dcada pasada, es innegable que la estrategia de abrir la actividad petrolera a la participacin de empresas internacionales y a algunas venezolanas trajo consigo un logro de importancia histrica: el inicio del desarrollo sistemtico de la Faja del Orinoco, atrayendo masivos recursos de nueva inversin. Ahora se cuenta con la experiencia operativa y la confianza mundial de anticipar las mayores reservas de crudo del mundo en nuestro pas. Adems, al ao 2006 los contratistas y socios privados contribuyeron a agregar 1,1 millones b/d de crudo convencional y mejorado, el cual junto a la disminuida produccin propia de PDVSA de 1,5 millones b/d, nos permite sostener una produccin petrolera total de 2,6 millones b/d. Una cifra modesta al considerar nuestro potencial y grandes ventajas en la economa global. Aunque eso ltimo dependa del cristal ideolgico con que se mire. Para concluir, se debe sealar que la importancia del sector de hidrocarburos para los venezolanos trasciende las cifras anteriores. Cuando predomina una poltica econmica mediocre, lo cual ha ocurrido durante la mayor parte de las ltimas tres dcadas, es la poltica petrolera la que puede enviar la seal ms fuerte de esperanza en el futuro desarrollo de Venezuela. Para bien o para mal nadie puede pensar hoy que el progreso del pas est separado del petrleo. Esta es una seria responsabilidad de quienes dirigen nuestra poltica petrolera, ms all de sus lealtades a ideologas radicales o del nimo de revanchas polticas que tien hoy el debate pblico sobre el petrleo venezolano. *Orlando Ochoa P. es Economista, con Maestra en Estudios del Sector Pblico (U. de Buckingham), PhD en Economa (U. de Oxford); Se desempea como Profesor de la Ctedra de Tpicos Macroeconmicos en la Escuela de Economa de la Universidad Catlica Andrs Bello y consultor econmico independiente (ochoap@gmail.com).