Um novo Município.

Federação de Municípios ou
Miniaturização dos Estados Membros

José Luiz Quadros de Magalhães

A Constituição democrática não se vincula necessariamente a Municipalização do poder ou a
uma federação de Municípios. A idéia central que defendemos é a de uma Constituição onde
estejam assegurados os princípios e os processos de uma democracia plena, baseada nos
princípios universais de direitos humanos, onde o Estado esteja apto a assegurar as transformações
que sejam apontadas de maneira democrática pela população respeitados os referidos princípios.
Outra idéia fundamental, a qual acreditamos permitirá a permanência da Constituição e da
democracia em processos constantes de mudança desejáveis e permitidos, desde que respeitado os
processos e os princípios constitucionais, será a desconstitucionalização da ordem econômica e
logo, como conseqüência lógica, a necessária desconstitucionalização da propriedade privada, pois
a desconstitucionalização da intervenção do Estado na ordem econômica com a permanência da
propriedade privada significa um mero retorno às Constituições Liberais.
A Conseqüência destas reflexões desenvolvidas em vários outros trabalhos, nos levam a duas
conclusões, que seriam indicativos de melhoria e aprofundamento do processo democrático: a
primeira a necessidade de se repensar os Direitos Humanos na sua perspectiva constitucional,
inicialmente, chegando-se a conclusão inevitável de que não há efetiva democracia sem educação e
liberdade de informação e obviamente a vida e a saúde, que nesta perspectiva deixam de ser
políticas governamentais, para serem por autonomias constitucionais; e a segunda a necessidade de
se descentralizar o quanto mais o poder, conferindo aos Municípios mais competências e uma nova
organização, com um sistema Diretorial, a criação de um ombudsmam e a criação de Autarquias
Especiais desvinculadas do Executivo Municipal para gerir saúde e educação.
Com estas indicações nos encontramos então no desafio de pensarmos uma nova federação e
o grave problema da criação e extinção de Municípios com vários processos de desmembramentos
em todo o país.
A Constituição atual estabelece um sistema de criação e extinção de Municípios e de Estados
Membros que tem possibilitado uma explosão de novos Municípios em todo país, muitos deles sem
capacidade econômica de sobrevivência.
O modelo atual estabelece no artigo 18 da Constituição que os Estados poderão ser
desmembrados, incorporados entre si ou subdivididos enquanto os Municípios poderão ser
desmembrados, incorporados ou fundidos, o que é o mesmo que incorporação entre si.
Entende-se por desmembramento o processo de separação da parte do território de um
Estado ou Município para a formação de outro. Neste processo é importante notar que o Estado ou
Município que perde parte de seu território para a criação do novo ente, permanece com a mesma
estrutura política e organizacional. Desta forma foram criados os Estados de Mato Grosso do Sul e
Tocantins a partir do Mato Grosso e Goiás.
Desta mesma forma são criados incontáveis Municípios em todo o país, todos os meses.
A Fusão ou Incorporação entre si é outro mecanismo previsto constitucionalmente, tanto para
Municípios como para os Estados.
A Fusão consiste na união de dois Estados ou Municípios que desaparecem para dar origem a
um novo Estado ou Município no novo território ampliado, desaparecendo os entes políticos
anteriormente existentes com toda a sua estrutura organizacional.
 A Fusão de Estados e Municípios não é um mecanismo utilizado, pois reflete a distorção dos
mecanismos da criação de Estados e Municípios, utilizados para satisfazer interesses de grupos do
Poder local e vaidades pessoais, o que não é o objetivo do texto Constituição. Por este motivo são
inúmeros desmembramentos de Municípios e quase nenhum processo de fusão.
A subdivisão é um processo de criação apenas de Estados Membro e não de Municípios. A
subdivisão implica no desaparecimento do ente federado original para criação de dois ou mais novos
entes com nova estrutura organizacional.
De outra forma a incorporação de um Estado a outro só pode ocorrer na esfera municipal. Esta
consiste na absorção de um Município por outro, desaparecendo o Município incorporado que cede
seu território ao Município incorporador, que permanece com sua estrutura organizacional de acordo
com a Constituição Municipal.
Este modelo também não é utilizado, pois a tendência tem sido a miniaturização de municípios
que coexistem com grandes centros urbanos, as metrópoles cuja a péssima qualidade de vida pede
uma imediata desconcentração que só ocorrerá com políticos econômicos que permitem a dispersão
do investimento e o desenvolvimento equilibrado de todo o território. Isto só pode ocorrer com
planejamento econômico estatal, pois o planejamento econômico privado não trabalha com este tipo
de lógica pois é movido unicamente com o lucro egoísta que permite a sua sobrevivência.
Mais uma vez, a ausência do interesse público e do planejamento na atuação do Estado no
domínio econômico, tem proporcionado o crescimento econômico desordenado e desequilibrado.
Não se pode afirmar, em nenhum momento, que a lógica pública tenha levado a este modelo,
pois este nunca existiu. O que tem sido prático comum no Estado brasileiro é a utilização privada do
Estado e dos recursos públicos, que conduzem de forma errada o direcionamento do
desenvolvimento econômico.
Exemplo recente desta lógica pública distorcida e da total falta de planejamento macro regional
e a guerra do ICMS, que no ano de 1995 se consistiu na consonância livre entre Estados de
federação que ofereciam vantagens tributárias com alíquotas mais baixas de ICMS para atrair
investimentos nos seus respectivos Estado.
Numa Federação descaracterizado, onde a centralização tem sido regra, no momento em que
a União deverá atuar em competência de sua exclusiva responsabilidade como o de estabelecer
políticos econômicos e sociais que permitam um desenvolvimento equilibrado de todo o território de
federação, esta é omissa.
Não há planejamento de desenvolvimento nacional, regional ou municipal, princípio básico
para o desenvolvimento de qualquer tipo de política econômica, seja privada ou pública. O Estado
não tem planejado, mas improvisado.
Dentro da proposta de Municipalização do poder, a federação brasileira pode ter novos
caminhos, e estes devem ser construídos através da experiência diária que permite através de
modificações na estrutura constitucional, do estabelecimento efetivo de um poder municipal
assentado sobre novas bases, que resgatem efetivamente a integridade territorial do município, não
baseada no poder egoísta e privado de líderes locais personalistas ignorantes, autoritários e
antiquados, mas baseado no exercício de uma cidadania na base do poder territorial menor, e por
isto mais descentralizada, base territorial esta construída sobre uma identidade econômica, cultural e
hoje histórica e de identidade de perspectiva de construção de um futuro comum. Logo, o atual
modelo de repartição territorial tem que ser reforçado e a partir de então reestruturado, assim como
muito dificultados qualquer tentativa de modificação territorial da base sócio-econômica e cultural do
Município.
Dentro desta perspectiva surge um questionamento. Uma Federação de Municípios ou a
Miniaturização dos Estados Membros? Mesmo a Constituição brasileira determinando
expressamente que a criação, incorporação, fus_o e desmembramento de Municípios, deverão
preservar a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, impondo ainda a
necessidade de lei complementar estadual e a necessária consulta prévia através de plebiscito,
onde se ouvirá as populações diretamente interessadas, os micro Municípios se proliferam com
incrível velocidade em todo o país.
A observância da continuidade histórico-cultural do ambiente urbano tornou-se exigência
meramente formal que em nada obstaculiza esta proliferação desnecessária, que serve apenas a
interesse pessoais de lideres locais e Deputados à caça de votos.
O modelo de valorização do poder em um espaço territorial menor está vinculado a idéia de
espaço econômico, cultural e político que fundamente a unidade Municipal, e sua viabilidade
econômica, deve ser fator primeiro a ser observado na recomposição dos Municípios brasileiros,
possibilitando a construção de uma nova federação onde os Municípios cumpram o papel mais
importante de construção de uma democracia, e de uma cidadania plena de sua população.
A permanência do atual modelo de criação de Municípios e de sua modificação territorial
inviabiliza qualquer projeto de organização política constitucional que permita o aumento do poder
destes.
Voltando ao questionamento que se colocou neste tópico, podemos apontar na verdade, não
para dois mas três modelos de federação novos.
No modelo de uma federação conforme prevista no artigo 18 da Constituição, é possível a sua
construção com a alteração de vários dispositivos constitucionais vigentes, especialmente os
referentes a distribuição de competências, o título III, e o seu Capítulo IV, pois ali está definido o
sistema de governo do Município, que entendemos dever ser Diretorial.
Depende portanto do grau de modificação que se pretende implementar na atual estrutura
federal, o numero de artigos a serem modificados poderão ser maiores ou não. Note-se entretanto
que a modificação da estrutura federal é necessária e permitida pelo texto constitucional que permite
emendas que aperfeiçoem a forma federal.
O artigo 60 parágrafo 4 estabelece limitações materiais ao Poder de Emenda e
consequentemente ao Poder de revisão, se entendermos que outra revisão poderá ocorrer, o que
entretanto não nos parece possível com o dispositivo que a previa no Ato da Disposições
Constitucionais Transitórias tendo cumprido seus efeitos e portanto desaparecido.
O seu inciso I estabelece que não poderá ser objeto de deliberação emendas tendentes a
abolir a forma federativa de Estado. A idéia de Federação, como já mencionada neste trabalho,
implica na descentralização. A proibição estabelecida do inciso I logo só pode se referir a emendas
que tendem a abolir a federação concentrando o poder no lugar de descentralizar. Não há portanto
vedação de emendas que procurem aperfeiçoar ou aprofundar a forma federativa brasileira, na
sendo vedada a supressão do texto constitucional de definições dos sistemas de governo do texto
ou mesmo de sua alteração para um sistema, que embora não coincidente com o sistema da União
ou mesmo dos Estados, permita o melhor funcionamento da democracia na menor esfera estatal,
logo onde o poder deve ser mais forte e democrático.
O outro caminho que apontamos no questionamento feito, necessita de uma alteração muito
profunda do texto constitucional, e consequentemente de toda estrutura organizacional em nível
estadual e municipal em todo o Brasil, uma verdadeira revolução nas bases do poder local. Uma
federação de Municípios implica no desaparecimento dos estados membros enquanto entes
federados, que passariam a ser apenas regiões administrativas com funções de coordenação de
políticas de investimentos em infra-estrutura para permitir a organização sócio-econômica da
federação, e o desenvolvimento de políticas macro econômicas e de políticas de desenvolvimento
regional e de regiões metropolitanas. Problema de difícil solução seria o da representação dos
Municípios na Federação, frente a extensão do nosso país e o enorme numero de Municípios
existentes, mesmo que a atual divisão destes fosse repensada. A representação unitária seria
impossível e talvez tivesse que ser feita através de representantes destes escolhidos em regiões de
desenvolvimento criadas a partir de interesses econômicos, políticos comuns e identidade cultural.
Por implicar na modificação de toda estrutura municipal existente, o que teoricamente pode
parecer como necessário e urgente, esta idéia pode estar na verdade muito distante da sua real
possibilidade de implementação. O que nos faz retornar a idéia de simples modificação nas
competências conforme estão divididas na Constituição, reforçando muito o Poder Municipal e
transformando o seu sistema de governo ou talvez simplesmente deixando que o Município mesmo
decida em sua Constituição qual o que melhor se adequa à sua cultura e história.
Como se vê, não colocamos aqui a defesa do Poder Municipal como sendo uma reação a
Federação, mas sim como a própria essência do federalismo já adotado pela Constituição de 1988,
que inclui os Municípios como entes federados.
A terceira opção que elencos é o que chamamos de miniaturização dos Estados Membros,
ente federal que irá concentrar todo o Poder efetivo de decisão de modelos sócio-econômicos no
seu espaço territorial. É importante lembrar que nos referimos a modelos sócio-econômicos
enquanto modelos de repartição econômica e de propriedade, portanto políticas sócio econômicas
municipais, não ignorando o papel fundamental que só poderá ser exercido pela União de
coordenação e destinação das políticas estatais macro econômicas de investimento público e
privado. Queremos dizer com isto que, por exemplo, a instalação de uma fábrica de automóveis em
uma região, não será decidida por uma ridícula guerra fiscal de Municípios ou de Estados Membros,
mas será fruto de uma política macro de desenvolvimento equilibrado do território nacional.
A miniaturização dos Estado membros não implicaria em mexer com toda estrutura
organizacional dos Municípios, mas sim no estabelecimento de uma grande política de
desmembramento de Estados membros conferindo a estes novos Estados um limite territorial muito
menor, que seria definido a partir de pressupostos econômicos, culturais, políticos e sociais.
A grande dimensão dos Estados brasileiros se deve a dimensão do país, maior do que os
Estados Unidos da América do Norte, se não contarmos o território do Estado do Alaska, que foi
adquirido dos Russos, pelos americanos, lembrando que a divisão federal norte americana conta
com 50 estados, quase o dobro do Brasil.
Outros países que adotam o sistema federal tem Estados com as dimensões muito menores,
como a Alemanha, ou ainda a Suíça, onde a federação conta com Estados, ou Cantões, que adotam
o sistema de governo Diretorial e têm dimensão territorial muito menor.
Ao criarmos qualquer teoria sobre o Estado, temos, para não cometer os repetidos erros do
passado, que trabalhar sobre a realidade do país, sob pena de transformar um trabalho como este,
que se pretende ousado, em um livro não muito interessante de ficção jurídica. Logo, não queremos
comparar o que não pode ser comparado, por diversos motivos: dimensão territorial, história, cultura,
tradição, etc.
Ao mesmo tempo não queremos nos resignar a um nada fazer, ou a um conformismo de uma
eterna repetição do obvio, que mesmo assim não é cumprido. Ao acreditarmos que a solução dos
incontáveis problemas do Estado contemporâneo e do ser humano, neste final de século, não está
na mudança do sistema econômico, ou no estabelecimento de modelos sociais e econômicos
milagrosos capazes de resolver todos os problemas, mesmo a custa de milhões de vidas, mas sim
na mudança do ser humano, através da comunicação, do dialogo permanente entre diferentes
pensamentos e diferentes culturas, fruto da relatividade dos nossos tempos, temos que pensar um
modelo organizacional da sociedade que permita esta comunicação permanente.
O modelo constitucional de organização do Estado e da sociedade deve permitir que o
processo democrático, legitimador das mudanças permanentes, se efetive de forma eficaz, e este é
o objetivo da reflexões aqui desenvolvidas. Por este motivo corremos o risco de tentar construir uma
reflexão que permita o início deste processo de reorganização estatal, que permita o exercício de
uma democracia participativa de constante mutação. Até hoje, a estrutura estatal tem existido para
conservar, reagir, ou no máximo manter mudanças controladas dentro de uma determinada formula
sócio-econômica, num exercício de poder mistificado pertencente ao grupo no poder. Se quisermos
construir uma democracia efetiva, este modelo organizacional do Estado deve ser mudado.
Dos caminhos que aqui discutimos, talvez o mais realista para o Brasil seja o primeiro.
Lembramos entretanto que não temos a pretensão de estabelecer uma formula que apresente
respostas para a infinita variação de problemas que podem aparecer com a sua implementação.
Este modelo é apenas um ponto de partida para reflexão, e a pretensão do cientista hoje não pode ir
além disto, num mundo onde nos certificamos diariamente de suas infinitas possibilidades.
São várias as formas de organização do Município em todo o mundo, estudo que pela sua
extensão e complexidade esta por merecer um tratado que supere as obras existentes que analisam
apenas certos aspectos de forma estanque, o que não nos oferece um real panorama da realidade.
O Município no Brasil se organizou a partir da experiência portuguesa que simplesmente foi
transportada para o Brasil colônia.
Com a fraca presença do Estado português no vasto território da colônia, o poder local privado
tomou a estrutura do Estado no Município, trazendo desde então a grave confusão entre espaço
público e espaço privado, interesses públicos e interesses privados, grave distorção que reflete de
maneira forte até os nossos dias, onde o grande desafio é desprivatizar o Estado, criando
efetivamente um espaço público e muito importante, uma consciência da coisa pública.
Trabalho de leitura obrigatória para melhor compreesão do modelo proposto e mesmo para
sua crítica e aperfeiçoamento, é o artigo do professor Washington Peluso Albino de Souza " O
Planejamento Regional no federalismo brasileiro" , publicado pela Revista Brasileira de Estudos
Políticos.
É grande a contribuição que os portugueses podem nos dar, e principalmente pela identidade
cultural e histórica, a organização Municipal. Livro que deve também ser lido, para visão mais
precisa do tema, é o do professor Ricardo Leite Pinto, " Referendo Local e descentralização política
(contributo para o estudo do referendo local no constitucionalismo português)" , publicado pela
Livraria Almedina, Coimbra.
Neste livro desenvolve-se de forma objetiva e clara a análise do novo Estado Unitário Regional
ou poderíamos dizer Estado Regional Autonômico Português. Discussões importantes para o nosso
trabalho como o Poder Local no Estado português, descentralização local, descentralização regional
e descentralização política, e ainda a relação descentralização local e democratização, são ali
desenvolvidas, e para onde remetemos o leitor que queira aprofundar no tema.
As idéias aqui desenvolvidas não surgiram do nada, não são meras divagações teóricas, mas
pretendem ser matéria de discussão que permita a procura de modelos que possibilitem a
construção de espaços de comunicação para o desenvolvimento do processo democrático, e isto só
poderá ocorrer no espaço menor de poder local onde a democracia possa ser exercida de forma
direta e participativa.
É necessário se aproximar as teorias de organização do Estado de nossa realidade diária no
Município, e neste sentido entendemos que uma Constituição, que mais do que ditar regras em
sentido restrito, consagre princípios e assegure processos legitimadores das transformações sócio-
econômicas através do poder local, será um instrumento útil para o aprofundamento do Estado
democrático. Por isto não apontamos apenas mais um modelo no meio de muitos, mas sim
procuramos neste trabalho estabelecer discussões pontuais sobre a organização do Estado e da
Constituição, no sentido de chegarmos a um caminho amplo de participação garantido
constitucionalmente, onde os detalhes do seu funcionamento serão estabelecidos segundo critérios
decididos no próprio Município de forma democrática, segundo as tradições e a cultura local,
respeitados o princípios universais de Direitos Humanos.
A Constituição brasileira estabelece um novo modelo de federalismo onde estão incluídos
como entes federados, além da União e dos Estados Membros, os Municípios e o Distrito Federal.
Este dispositivo, por muitos criticado, estabelece uma federação com três círculos de poder,
sendo que na esfera menor de poder, existe uma federação de Municípios, que forma a União ao
lado dos Estados. Sem dúvida a formula constitucional é inovadora mas em nada se refletiu na
realidade nacional, sendo que não são poucos os Autores que negam os Municípios como entes
federados, e muito menos uma hipótese de uma esfera de uma federação de Municípios.
Talvez o papel mais importante deste modelo tenha sido o de levar a discussão constitucional
até os Municípios, que tiveram que elaborar suas Constituições ou, na denominação da Constituição
Federal, Leis Orgânicas Municipais.
Seguindo-se a avalanche de Ações Diretas de Inconstitucionalidade, movidas pelos Prefeitos,
que tiveram seu poder extremamente reduzido de forma inconstitucional, pelo Legislativo Municipal
com poderes constituintes, as Assembléias Constituintes Municipais se limitaram a repetir as
Constituições Federal e Estadual, e esta última por sua vez se limitou a repetir a Constituição
Federal.
Além da importante valorização da Constituição Federal, o novo modelo constitucional de
federação é negado pela mesma, resultando muito mais próximo de um Estado Unitário do que
propriamente de uma Federação.
Os Constituintes ao detalharem a organização dos Estados e Municípios e limitarem
extremamente a competência destes diante da União, destrói a Forma de Estado que procuraram
estabelecer, e inclusive proteger, transformando-a até mesmo em clausula pétrea.
Exemplo do apego ao centralismo está em dispositivos constitucionais como o artigo 22 que
estabelece competências legislativas privativas da União, admitindo no parágrafo único a hipótese
de delegação destas competências aos Estados Membros, somente através de lei complementar,
sobre questões específicas e nos limites estabelecidos por esta lei. Note-se que muitas das
competências elencadas como privativas da União, deveriam, em uma federação, ser competências
dos Estados.
A Forma de Estado é protegida no artigo 60, parágrafo 4 inciso I. Entretanto a limitação
material do Poder Constituinte derivado, de reforma da Constituição, seja através de emenda ou
revisão, proíbe a deliberação de emendas tendentes a abolir a forma federativa.
O aperfeiçoamento da federação não é pois impedido, podendo-se através de emendas se
alterar o sistema de governo do Município, enxugando a Constituição dos seus excessos, e
aumentando o poder Municipal.
Passamos então a análise da nova organização municipal que permita canais mais
democráticos de participação e incentive esta participação.
A partir do exposto inicialmente neste artigo, podemos perceber que através de uma reforma
da Constituição podemos aperfeiçoar o federalismo, aumentando o grau de descentralização e com
isto aumentando o poder dos Municípios e Estados, deixando para estas esferas de poder a decisão
sobre o seu sistema de governo.
Entendemos que o sistema mais adequado e mais democrático é o sistema Diretorial, que tem
como uma de suas qualidades maiores um poder executivo não personalista, colegiado e submisso
à vontade do legislativo, uma vez que se encontra dentro do Poder Legislativo, ou seja, é um órgão
deste.
 Não há contradição no fato de existirem nas diferentes esferas de poder sistemas de governo
diferentes, podendo o Estado adotar um sistema diferente da União e por sua vez os Municípios
adotarem sistema diferente do Estado e da União. Não haveria também problema na adoção de
diferentes sistemas de governos no nível municipal da federação brasileira.
Ideal seria entretanto encontrar parâmetros comuns para a definição do sistema de governo
diretorial nos Municípios, podendo existir entretanto variações na organização deste sistema de
município para município, o que é absolutamente saudável e recomendável.
Em linhas gerais o Diretório Municipal teria como características a existência de um órgão
colegiado representativo da sociedade local, formado por técnicos e pessoas de ilibada reputação,
que necessariamente não precisam pertencer a partido político, escolhidos diretamente pelo povo ou
indiretamente pelo parlamento.
O diretório uma vez escolhido não poderá ser destituído pelo legislativo, assim como não
poderá dissolver este. A única hipótese de destituição do diretório será através de pedido
fundamentado do "Ombudsman" municipal, que representando interesses dos eleitores poderá
convocar plebiscito para resolver sobre a destituição do executivo e a dissolução do legislativo.
Durante o normal funcionamento dos poderes, no caso de divergência entre executivo e
legislativo prevalecerá a vontade do último, sendo que em situações especiais poderá o
"ombudsman municipal" , do qual tratamos em outro artigo, determinar a submissão da questão a
apreciação popular através de referendo e plebiscito dentro dos limites legais.
O plebiscito e o referendo são mecanismos de democracia semi-direta, onde a população
opina diretamente sobre determinada questão. Estes mecanismos de participação popular podem se
diferenciar na doutrina, e no direito brasileiro, na vigência da Constituição de 1988 pelo momento em
que ocorrem e pela complexidade de um e de outro mecanismo. Importante entretanto ressaltar que
não há nos textos constitucionais como na doutrina, uniformidade na utilização destas expressões.
No ordenamento constitucional vigente, o plebiscito tem o sentido de se submeter a apreciação
direta da vontade popular determinada questão simples, não se chegando ao detalhamento de sua
normatização, uma vez que o plebiscito precede uma decisão importante ou a elaboração de uma lei
ou a reforma da Constituição.
Em 1993 o Brasil teve o seu primeiro e até agora único plebiscito na vigência da Constituição
de 1988, quando se submeteu a vontade popular a definição da forma de governo, se Monarquia ou
República e o sistema de governo, se Parlamentarismo ou Presidencialismo, com a vitória dos dois
últimos, mantendo-se por isto o sistema já preexistente.
Note-se que neste caso perguntou-se a população apenas se esta desejava um ou outro
sistema e forma de governo, não sendo definido ou submetido a apreciação popular qual seriam os
mecanismos de funcionamento de um e de outro. O plebiscito vincula os atos posteriores, deixando
entretanto os legisladores ou mesmo o chefe de governo, quando for o caso, livres para decidir
como será regulamentada ou implementada a decisão que se tomou no plebiscito. Desta forma se a
opção do povo fosse pelo sistema parlamentar, os constituintes derivados estariam obrigados a
alterar a Constituição para adoção do sistema parlamentar, não existindo entretanto uma vinculação
sobre os detalhes do funcionamento deste sistema, devendo ser mantido obviamente apenas os
seus mecanismos básicos de queda do gabinete e dissolução do parlamento.
O referendo, ao contrário do plebiscito, consiste na submissão de um texto de lei à apreciação
popular, que irá ou não aprovar integral ou parcialmente um texto de uma lei, uma Constituição ou
uma medida normativa qualquer, que para entrar em vigor dependerá da aprovação da maioria dos
votantes no referendo.
O questionamento que se coloca num referendo é pois muito mais complexo que o de um
plebiscito que consiste num sim ou não a uma idéia genérica.
 O referendo depende da apreciação por parte da população de um texto integral de uma
Constituição, ou de uma lei, devendo por isto existir uma análise detida e cautelosa do texto,
exigindo nos dois casos, mas de forma ainda mais relevante no segundo caso, uma população bem
informada e educada, possuindo o grau de informação e de formação necessários para a
compreensão do texto e suas conseqüências, texto este que é colocado sob sua apreciação.
O plebiscito e o referendo exigem pois uma população cidadã, portadora de direitos que são
pressupostos básicos para qualquer democracia como o direito à saúde e educação. Além de
direitos é necessário o sentimento de se sentir cidadão, ou seja, de se sentir parte de uma
comunidade e se interessar pela sua construção e permanente evolução. Este sentimento não se
constrói facilmente e o espaço onde ele pode se desenvolver mais facilmente é o Município. O
Município é o espaço da cidadania.
O perigo destes mecanismos diretos de democracia são sempre a sua utilização em uma
população desenformada ou incorretamente informada. O plebiscito, por exemplo, foi utilizado como
mecanismo de legitimação de governos autoritários em vários países, sendo exemplos históricos a
ascensão de Napoleão ao poder solitário, a ascensão de Hitler ao poder e o longo período de
ditadura de Stroessner, no Paraguai, mais recentemente.
A democracia plebiscitária não oficial, legitimadora de medidas autoritárias é algo de novo nos
Estados atuais. Os governos se amparam em pesquisas de opinião, permanentemente realizadas e
divulgadas quando do interesse do mesmo, para legitimar suas ações nos mais variados campos.
A imprensa também se utiliza destes mecanismos de pesquisa de opinião pública,
pressionando governos, através da indução da população a determinadas posições.
Esta é a grande distorção de um mecanismo democrático que serve a interesses que não são
os interesses públicos, legitimando prática através da grande farsa da democracia plebiscitária.
No Brasil de 1996, onde o desemprego, a violência urbana e rural são crescentes num
ambiente de insegurança que beira o caos social, muitas medidas inconstitucionais e ofensivas aos
direitos básicos do ser humano, poderão ser legitimadas por uma pseudodemocracia plebiscitária
não oficial, através de questionamentos direcionados em questionários de institutos de pesquisa de
opinião que hoje proliferam em todo mundo, influenciando resultado de eleições e justificando
através de seus percentuais medidas autoritárias de governos em vários países do mundo. No Brasil
esta pratica é notória e está nos noticiários da televisão com muita constância. Isto ocorre pois a
televisão é um veiculo de comunicação que mexe muito mais com os sentidos e sentimentos do que
com a razão, pois não permite e não concede tempo para discussão e reflexão tamanho o numero e
velocidade de informações oferecidas que já vem pensadas prontas para simplesmente serem
reproduzidas pelo telespectador.
O plebiscito que nos referimos entretanto, por ocorrer na esfera municipal, influindo
diretamente em questões que afetarão imediatamente e de forma sensível a população do local, e
acompanhado de toda uma mudança estrutural do Estado e da sociedade, como os mecanismos de
controle social dos meios de comunicação social e a criação de espaços de desenvolvimento da
cidadania, pode efetivamente, neste caso específico, se tornar em um importante mecanismo de
democratização do poder local.
- O "Ombudsman" nos Municípios . Para o nosso trabalho, interessa a figura do "ombudsman" ,
( ou podemos chama-lo de "ouvidor" ou ainda de Provedor de Justiça) como aquela instituição que
pertencendo a estrutura do Estado, tem autonomia suficiente, e portanto compromisso apenas com
a vontade popular e a ordem constitucional e seus princípios, para atuar como o canal mais ágil e
sensível de comunicação entre os poderes do Estado e o povo.
Desta forma a figura do "ombudsman" tem uma função específica e extremamente importante,
principalmente na esfera municipal, onde próximo ao povo pode expressar o sentimento deste em
diversos momentos do funcionamento dos órgãos estatais e dos seu relacionamento com a
sociedade civil.
Não pretendemos sugerir a adoção do ombudsman exatamente como este é organizado nos
países nórdicos, nem qualquer outro modelo. A idéia de inserir este mecanismo nas várias esferas
da federação e especialmente nos municípios tem uma função específica que deve se adequar a
realidade de cada comunidade, região, dentro de uma sistemática constitucional que estabelece um
Ministério Público extremamente ativo, como fiscal da lei e da Constituição, e defensor dos direitos
individuais, sociais e difusos, indisponíveis, portanto um importante mecanismo de defesa dos
direitos humanos.
A Constituição estabelece ainda como defensor dos direitos do povo a defensoria pública que
atua na defesa de direitos das pessoas, órgão que merece o reconhecimento necessário, pois
dentro do sistema constitucional de proteção dos direitos da pessoa, atua de forma complementar ao
Ministério Público, pois atua nos casos concretos individuais como advogado do povo. Tem que ter
autonomia suficiente com relação ao governo, assim como o Ministério Público e tratamento de
carreira isonômico.
Como advogado do Estado, na Constituição Federal aparece a Advocacia da União, que não
pode esquecer que constitucionalmente estes tem um compromisso com o interesse público e a
ordem constitucional, não podendo se transformar em advogados de governos, que atuam muitas
vezes desvirtuando o processo, que de meio de realização da justiça se transforma em mecanismo
de obstaculização da mesma. Isto não pode ser permitido pelo Ministério Público e pelo Poder
Judiciário.
Portanto, estamos diante de um sistema de proteção dos direitos da pessoa altamente
desenvolvido na sua concepção constitucional. O "ombudsman" dentro desta sistemática deve ser
responsável por criar o vinculo do povo com os vários poderes do Estado e inclusive com estas
instituições, se transformando no interlocutor sensível e fiel às aspirações populares de justiça, que
muitas vezes os poderes do Estado e os órgãos garantidores da democracia e dos direitos da
pessoa não podem perceber. Desta forma o meio de atuação do "ombudsman" nas diversas esferas
da federação será adaptada a realidade, tendo na União e no Estado uma função muitas vezes de
indicar por escrito ao Estado seus poderes e órgãos, recomendações que expressem a vontade
popular, sendo que no Município, o que poderia ser copiado nas outras esferas da federação, teria a
importante tarefa de convocar plebiscitos para a dissolução do parlamento ou a destituição do
Diretório, assim como indicar, dentro de limites estabelecidos nas legislações específicas, quais
matérias, sejam legislativas ou executivas, devem ser submetidas a apreciação popular. Trata-se
pois de um canal de comunicação da população com o Estado, seus poderes e órgãos, que embora
não tendo poder efetivo enquanto instituição isolada de tomar desições que independam da
expressão da vontade popular, transforma-se em ponto de comunição fundamental no sistema
diretorial municipal aqui sugerido, como mecanismo que possibilite o desenvolvimento permanente
da democracia e da cidadania.
A doutrina que estuda a introdução do "ombudsman" no Brasil tem procurado definir esta
instituição, quase sempre de forma genérica.
Alguns pontos na sua conceituação buscados no modelo escandinavo que lhe deu origem o
colocam como órgão do legislativo eleito pelo mesmo. Neste ponto sugeriria uma modificação, no
sentido de se partir para uma eleição direta do ombudsman, pelo menos em nível municipal.
O ponto central da idéia do "ombudsman" é a fiscalização da atividade administrativa, sendo
que sugerimos que este não se torne, no Brasil, apenas mais uma cópia de instituições que foram
criadas em outras nações com história e cultura diferentes. Não se pode simplesmente introduzir o
instituto no Brasil conforme foi criado em outros países, mas, aproveitando o que a instituição tem de
melhor que é a criação de um canal de comunicação permanente e sensível a vontade e a realidade
da população, adapta-lo a nossa realidade constitucional e social, criando novas funções e
atribuições, e porque não, mudando o seu nome para algo mais próximo de nossa tradição e cultura
em mutação.
O instituto do Ombudsman surge na Suécia em 1809, como um mecanismo de controle do
executivo por parte do legislativo, dentro de um sistema onde os poderes se fiscalizavam um ao
outro evitando que houvesse desrespeito a lei e a nova Constituição votada naquele mesmo ano.
Em 1915, na Suécia, a figura do Ombudsman foi desdobrada em duas, uma com a finalidade
de fiscalizar a administração civil e outra para fiscalizar a administração militar. Mais tarde, em 1967
esta instituição iria ser desdobrada em três, cada uma com sua função específica.
É necessário ressaltar a característica especial da administração Sueca, onde há uma
separação entre governo e administração, idéia que já tivemos oportunidade de sugerir nas áreas de
educação e saúde. Neste caso, as autoridades administrativas centrais não estão na dependência
direta dos Ministros, não respondendo perante eles, não sendo responsável o governo pela atividade
das juntas administrativas centrais, modelo este bastante diferente do modelo francês, aqui
adotado.( "Do ombudsman ao provedor de justiça" , Fernando Alves Correa, Coimbra, 1979, pp.
28,29,30)
O modelo Sueco foi adotado primeiramente pelo países vizinhos, seguindo-se a Finlândia em
1919, a Dinamarca em 1953 e a Noruega em 1952, sendo que neste ultimo criou-se inicialmente um
Comite de Ombudsman, órgão coligado, com a função de conhecer da reclamação dos militares no
que diz respeito a sua vida material, aos direitos econômicos e sociais e ao tempo de serviço militar,
sendo a instituição depois estendida aos civis.
Como se vê, embora mantendo a idéia principal de um interlocutor, de uma instituição que
cuida de receber, perceber e sentir as necessidades do grupo e atuar em seu nome, o Ombudsman
terá em países diferentes adaptações, que são necessárias, desde que mantida a idéia principal da
instituição.
Fora dos países escandinavos, o primeiro a importar a idéia com variações que a adaptassem
a sua realidade foi a Alemanha Ocidental, a República Federal Alemã, em 1957, com a finalidade de
fiscalizar as forças armadas no sentido de evitar o aparecimento de velhos hábitos que violavam
sistematicamente os direitos fundamentais dos militares.(Do ombudsman ao provedor de justiça, ob.
cit. p.)
A figura do "ombudsman" como fiscal e principalmente como um canal de comunicação, um
ponto de contato ou de ligação entre administrados e administradores, tanto no setor da
administração civil como na militar, e sua ligação com a proteção dos direitos humanos foi a partir
daí difundida para muitos Estados, especialmente europeus e recentemente americanos, após o
período de redemocratização deste continente, recebendo nomes e versões diferentes em cada um
destes.
Em muitos países, com a elaboração de novas Constituições democráticas estas idéias foram
incorporadas em novas instituições ou em instituições antigas que foram totalmente modificadas em
sua estrutura e função, absorvendo muito desta figura.
A Constituição portuguesa por exemplo, que marca a redemocratização de Portugal após o
longo período de Salazarismo, traz a figura do Provedor de Justiça, criado pelo Decreto-Lei
n.212/75, de 21 de Abril de 1975, sendo posteriormente consagrado no artigo 24 da Constituição
portuguesa, o que implicou na necessidade de definir em um Estatuto a figura deste Provedor de
Justiça como órgão público independente voltado à defesa dos direitos e interesses dos cidadãos
através da garantia de legalidade e justiça da administração, o que foi feito pela lei n.81 de 22 de
Novembro de 1977.
Os artigos primeiro e segundo desta lei portuguesa definem o Provedor como um órgão
público independente, que tem como função principal a defesa dos direitos, liberdades, garantias e
interesses legítimos dos cidadãos, assegurando, através de meios informais, a justiça e a legalidade
da Administração Pública.
Os cidadãos apresentarão suas queixas ao Provedor de Justiça por ações ou omissões dos
Poderes Públicos o qual as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as
recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças.
Segundo esta lei portuguesa, o Provedor de Justiça será designado pela Assembléia da
República, nos termos do regimento respectivo e toma posse perante o seu Presidente, recaindo a
nomeação em cidadão que preencha os requisitos de elegibilidade e goze de comprovada reputação
de integridade e independência.
O ombudsman municipal sugerido neste trabalho, guarda de principal, a idéia de um ouvidor
das queixas do povo, e mais do que isto, um procurador atuante na fiscalização da atuação do
Poder Executivo e Legislativo locais, podendo, conforme for a atuação destes poderes e a
repercussão de suas políticas sugerir plebiscito que submeta projetos de lei e políticas públicas ao
crivo popular assim como a própria administração diretorial e o parlamento, com limites materiais,
quantitativos e temporais estabelecidos em lei municipal, no sentido de evitar que o ombudsman, de
fiscal e ouvidor do povo, se transforme em figura mais importante do que este. Por este motivo, só
poderá atuar mediante manifestação popular expressa.
Trata-se pois de uma figura de ouvidor e defensor dos direitos e interesses da população, com
uma atuação que não se reduz ao controle de legalidade e constitucionalidade, mas efetivamente a
um controle democrático, evitando que os poderes eleitos se distanciem da vontade de seus
representados. É uma função importante do ombudsman municipal de extrema importância para o
desenvolvimento da democracia.
É necessário acrescentar que a Constituição brasileira de 1988 trouxe inovações importantes
para órgão que antes tinham quase nenhum contato com a população, transformando o Ministério
Público em guardião dos direitos humanos, atuando na proteção dos direitos sociais, econômicos,
individuais e políticos, fiscalizando a legalidade e constitucionalidade dos atos dos poderes
legislativo, judiciário e executivo, o que tem ocorrido efetivamente, além da proteção do meio
ambiente e outros direitos fundamentais.
Além do Ministério Público existe ainda a intenção de valorizar a defensoria pública, como já
nos referimos anteriormente.
Por este motivo, a criação de ombudsman no Brasil, deve se inserir dentro desta realidade
criada pela Constituição de 1988, no sentido de evitar-se a criação de um órgão meramente
intermediário entre o Ministério Público e o povo, e a Defensoria Pública e o povo, órgãos que tem
que estar cada vez mais próximos da população.
Exemplo de atuação marcante neste sentido ocorre no Estado de Minas Gerais, onde a
Coordenadoria de Direitos Humanos do Ministério Público de Minas Gerais tem atuação fundamental
no combate a violência policial contra cidadãos, com inúmeros processos instaurados.
A presença de membros do Ministério Público Estadual no Conselho Estadual de Direitos
Humanos é outro dado importante na aproximação desta importante instituição de garantia da
democracia e dos Direitos Humanos com a população.
Da mesma forma o Ministério Público Federal, ou a Procuradoria da República no Estado de
Minas Gerais, tem tido atuação marcante na fiscalização da administração pública federal, e a
observância da lei e da Constituição.
Sendo esta uma realidade existente, repetimos que a figura de um Ombudsman Municipal não
vai se sobrepor ou simplesmente burocratizar a estrutura já existente, mas terá uma função
democrática diferenciada e de extrema importância, pois não irá se limitar a fiscalizar o cumprimento
da lei e da Constituição Municipal, mas sua função mais importante será, como ouvidor e procurador
do povo, atuar na fiscalização do funcionamento das instituições democráticas, se assegurando que
o cumprimento do mandato conferido pelo povo a seus representantes seja efetivamente cumprido
de acordo com a vontade deste. Dentro desta perspectiva não poderíamos ter um Ombudsman
escolhido pela parlamento, mas sim escolhido diretamente pelo povo.
Outros países americanos se inspiraram na figura do ombudsman para criar um defensor dos
direitos humanos. A Constituição Argentina por exemplo traz a figura do defensor do povo no seu
artigo 86 (capítulo sétimo que trata especificamente deste tema). Este artigo traz o defensor do povo
como um órgão independente instituído no âmbito do Congresso da Nação, atuando com plena
autonomia funcional, sem receber instruções de nenhuma autoridade. Sua missão é a defesa e
proteção dos direitos humanos e demais direitos, garantias e interesses tutelados na Constituição
daquele país, diante de fatos, atos ou omissões da Administração, exercendo o controle das funções
administrativas públicas.
Tem o defensor público, segundo a Constituição Argentina, legitimação processual, sendo
designado e removido pelo Congresso através do voto dois terços dos membros presentes em cada
uma das câmaras. O seu mandato dura cinco anos com uma recondução.
A Constituição da Colômbia também estabelece um Defensor do Povo, ao qual cabe a guarda
dos Direitos Humanos, tendo capacidade de postulação judicial, com atividades que podem ser
classificadas como de prevenção e de censura moral; atividades em matéria de legislação; atividade
de mediador; e por ultimo atividade como diretor do serviço de defensoria pública, grande novidade
no desenho colombiano da figura do Ombudsman. ( " La Defensoria del Pueblo: retos e
possibilidades" , Comissão Andina de Juristas, artigo: La Defensoria del Pueblo em Colombia, Jaime
Córdoba Triviño. Lima CAJ, 1995, p.).
No Peru, a Constituição vigente determina como funções da Defensoria do Povo, a defesa e
proteção dos direitos constitucionais e fundamentais da pessoa e da comunidade, assim como
supervisionar a administração pública e o oferecimento de serviços públicos para os cidadãos.
Seguindo a mesma linha, foi incluída na Constituição Mexicana a figura do "Ombudsman" ,
quando em Janeiro de 1992 foi aprovada uma emenda aditiva ao artigo 102 alínea b, onde além de
se constitucionalizar o Ombudsman, criou-se todo um sistema nacional de proteção não jurisdicional
de Direitos Humanos.
Muitos outros casos poderiam ser citados aqui, entretanto, o que pretendemos demonstrar com
tudo que foi dito até aqui, é o fato de que a figura do Ombudsman como fiscal da administração e
ponto de contato ou comunicação mais próxima e institucional dentro da estrutura do Estado, tem
inúmeras variantes, desde sua origem na Suécia, e isto reflete culturas, histórias e necessidades
diferentes.
No Brasil, a instituição de um Ministério Público e de uma Defensoria Pública modernos no
âmbito da União de dos Estados membros, tem suprido na prática, em alguns belos exemplos como
os citados no Estado de Minas Gerais, o papel das figuras criadas na América Latina.
Entretanto, necessitamos urgentemente da figura de um ouvidor/procurador que garanta a
cidadania, ou em outras palavras, que garanta que a voz e a fala da população chegue até os seus
representantes, e mais, no caso de não se estabelecer a comunicação desejada, que este órgão tem
a função de estabelecer, que o povo possa dizer diretamente sua vontade nas urnas, através dos
mecanismos já discutidos para o nosso Ombudsman Municipal, ou talvez mais adequado ao nosso
idioma e nossas necessidades, o nosso Ouvidor/Procurador da Cidadania.
Com o papel de controle político dos poderes do Estado, e com uma estrutura que permita
estar sensível às expectativas da população, o Ouvidor/Procurador da Cidadania, virá somar a
estrutura já existente, cobrindo uma parte fundamental, pois sua atuação não se resume no controle
de legalidade e constitucionalidade, mas principalmente, e esta é a inovação no sistema brasileiro,
se refere a legitimação permanente da atuação estatal.