Analisis Sectorial de Residuos Solidos

Gobierno de la Repblica del Ecuador
ANLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SLIDOS ECUADOR
Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin Mundial de la Salud

Divisin de Salud y Ambiente
Mayo 2002
Instituciones Auspiciadoras del Anlisis Sectorial
Banco Interamericano de Desarrollo Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Ministerio del Ambiente del Ecuador Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda del Ecuador Ministerio de Salud Pblica del Ecuador Organizacin Panamericana de la Salud
(BID) (GTZ) (UNICEF) (MINA) (MIDUVI) (MNP) (OPS)
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ANLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SLIDOS ECUADOR
Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin Mundial de la Salud

Divisin de Salud y Ambiente
Mayo 2002
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................ i
Presentacin ............................................................................................................. i Algunos Indicadores Importantes.................................................................................. i Antecedentes .............................................................................................................ii Anlisis Situacional......................................................................................................iii Aspectos Crticos Clave................................................................................................v Visin Conceptual para el Desarrollo del Sector ..........................................................vi Polticas, Estrategias y Perfiles de Proyectos ............................................................ viii
1.
INTRODUCCIN ....................................................................................................... 1
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Antecedentes .................................................................................................. 1 Objetivos y Metas del Anlisis ......................................................................... 2 Temas y Enfoque del Anlisis.......................................................................... 2 Programa de Trabajo....................................................................................... 3 Instituciones Participantes del Anlisis Sectorial .............................................. 3
2.
CARACTERSTICAS GENERALES DEL PAS....................................................... 5

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 Ubicacin y Superficie..................................................................................... 5 Geografa y Clima............................................................................................ 5 Infraestructura Vial .......................................................................................... 7 Poblacin........................................................................................................ 7 Divisin Poltica............................................................................................. 10 Caractersticas Sociales y de Escolaridad ..................................................... 11 Caractersticas Econmicas .......................................................................... 12
3.
ANLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR.............................................................. 24

3.1 3.2 Breve Resea Histrica del Desarrollo del Pas............................................. 24 Principales Polticas de Gobierno Relacionadas con el Sector....................... 29 3.2.1 La promocin de la modernizacin .................................................... 29 3.2.2 El apoyo a la descentralizacin.......................................................... 29 Polticas, Planes y Programas del Sector ...................................................... 30 3.3.1 Polticas ............................................................................................. 30 3.3.2 Programas sectoriales........................................................................ 32 Instituciones y Entidades Relacionadas con el Sector.................................... 32 3.4.1 Principales actores ............................................................................ 32 3.4.2 Participacin de AME ........................................................................ 34 3.4.3 Microempresas .................................................................................. 34 3.4.4 Participacin de ONG........................................................................ 34 Marco Legal y Estructuracin de Competencias Institucionales ..................... 34 3.5.1 Anlisis del marco jurdico que regula el sector de residuos slidos ... 34 3.5.2 Identificacin de problemas generales ............................................... 40 3.5.3 Legislacin sobre la estructura y funciones institucionales................. 45 3.5.4 Relaciones extrasectoriales ............................................................... 47 3.5.5 Reforma estructural del sector........................................................... 49 3.5.6 Aspectos tcnicos legales.................................................................. 53
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
3.11
Esquema Funcional de los Principales Actores del Sector............................. 54 3.6.1 Entidades del Gabinete Ecuatoriano.................................................. 54 3.6.2 Coordinacin Interinstitucional ........................................................... 58 3.6.3 Organizacin de los servicios de limpieza urbana en el pas.............. 58 3.6.4 Fortalezas y debilidades .................................................................... 65 Aspectos Econmicos y Financieros.............................................................. 66 3.7.1 El Sector de residuos slidos en la economa nacional ...................... 66 3.7.2 Financiamiento del sector.................................................................. 74 3.7.3 Tarifas y cobro a los usuarios ............................................................ 79 Aspectos Tcnicos Operacionales y Administrativos de los Servicios ........... 85 3.8.1 Generacin de residuos slidos ......................................................... 85 3.8.2 Almacenamiento................................................................................ 88 3.8.3 Barrido............................................................................................... 89 3.8.4 Recoleccin de residuos slidos municipales .................................... 90 3.8.5 Equipos utilizados.............................................................................. 96 3.8.6 Tratamiento de residuos slidos domsticos, peligrosos y especiales...................................................................... 97 3.8.7 Estaciones de transferencia............................................................... 98 3.8.8 Disposicin final................................................................................. 99 3.8.9 Segregacin formal e informal ..........................................................101 3.8.10 Recursos humanos y desarrollo tecnolgico.....................................102 3.8.11 Conclusiones ....................................................................................103 La Participacin de la Sociedad en el Sector................................................105 3.9.1 Participacin del sector privado ........................................................105 3.9.2 Participacin del sector acadmico...................................................106 3.9.3 Participacin de ONG.......................................................................106 El Sector Salud y los Residuos Slidos.........................................................106 3.10.1 Salud pblica....................................................................................106 3.10.2 Salud ocupacional ............................................................................115 3.10.3 Accidentes y desastres .....................................................................118 Contaminacin Ambiental.............................................................................122 3.11.1 Situacin actual ................................................................................122 3.11.2 Gestin ambiental.............................................................................127 3.11.3 Prcticas que protegen el ambiente..................................................133
4.
ASPECTOS CRTICOS CLAVE............................................................................ 137

4.1 Aspectos Crticos en Materia Institucional.....................................................137 4.1.1 Baja capacidad de gestin de las municipalidades ............................137 4.1.2 Escasa coordinacin interinstitucional ..............................................138 4.1.3 Insuficiencia de Informacin.............................................................139 Aspectos Crticos Relativos al Marco Legal y Normativo...............................139 4.2.1 Desconocimiento del marco legal y de su aplicacin por las municipalidades....................................................139 4.2.2 Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial ............139 4.2.3 Carencia de instrumentos normativos de carcter tcnico................140 Aspectos Crticos con Respecto a Economa y Finanzas..............................140 4.3.1 Los servicios son econmicamente insostenibles .............................140 4.3.2 No existen condiciones para alentar las inversiones en el sector......140
4.2
4.3
4.4 4.5
4.6
4.3.3 Gestin administrativa - contable deficiente......................................140 4.3.4 Carencia de esquemas de gestin alternativos.................................140 Aspectos Crticos Asociados a los Temas de Salud y Ambiente...................141 Aspectos Crticos Inherentes al Desarrollo Social y la Participacin de la Sociedad.........................................................................145 4.5.1 Con respecto al desarrollo social ......................................................145 4.5.2 Con Respecto a la participacin ciudadana ......................................146 Aspectos Crticos que Corresponden a los Esquemas Tcnicos y Operacionales.............................................................................148 4.6.1 Aspectos crticos tcnico operativos .................................................148
5.
POSICIN ESTRATGICA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR........................................................................................................ 151

5.1 5.2 Bases para el Desarrollo de una Poltica Intersectorial .................................151 Enfoque Conceptual Propuesto para El Ecuador..........................................153
6. 7.
POLTICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS ....................... 161 PERFILES DE PROYECTO PRIORITARIOS ...................................................... 180
7.1 7.2 7.3 Proyecto Nmero 1: Inventario Nacional de la Disposicin Final de Residuos Slidos ..................180 Proyecto Nmero 2: Planificacin del Sector ................................................................................182 Proyecto Nmero 3: Fortalecimiento Institucional de los Ministerios del Ramo (Ministerios del Ambiente, de Salud Publica y de Desarrollo Urbano y Vivienda).......................................................................................184 Proyecto Nmero 4: Sistema Nacional de Tarifacin para el Manejo de Residuos Slidos ...........185 Proyecto Nmero 5: Definicin de Requerimientos de Infraestructura y Modelos de Gestin........187 Proyecto Nmero 6: Formacin de una Red Endgena para el Fortalecimiento de Ciencia y Tecnologa ...............................................................................191 Proyecto Nmero 7: Establecimiento de las Bases para la Creacin de una Ley Marco de Residuos Slidos....................................................................193 Proyecto Nmero 8: Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios .............................194 Proyecto Nmero 9: Asistencia a Comunidades en el Manejo de sus Residuos Slidos ...............196 Proyecto Nmero 10: Fortalecimiento Integral a las Municipalidades ..............................................198 Proyecto Nmero 11: Sistema de Informacin Gerencial ................................................................200 Proyecto Nmero 12: Cartera de Financiamiento e Instrumentos Econmicos ...............................201
7.4 7.5 7.6
7.7
7.8 7.9 7.10 7.11 7.12
7.13 7.14
7.15
Proyecto Nmero 13: Desarrollo de Infraestructura para Disposicin Final .....................................204 Proyecto Nmero 14: Creacin de un Centro Piloto de Valorizacin y Aprovechamiento de Escombros ..................................................................206 Proyecto Nmero 15: Racionalizacin y Normalizacin del Marco Normativo .................................208
8. 9. 10 11
PLAN DE INVERSIONES PRIORITARIAS PARA EL SECTOR ........................ 211 PLAN DE ACCIN PRELIMINAR ........................................................................ 216 BIBLIOGRAFA..................................................................................................... 219 EQUIPO TCNICO................................................................................................ 223
ANEXOS:
A n e x o A: A n e x o B: A n e x o C: A n e x o D: Carta Compromiso Estructuracin del Ordenamiento Jurdico en el Ecuador sobre Desechos Slidos Listado de Proyectos sobre Residuos Slidos Financiados por el BEDE Estructura Tarifaria de la Ciudad de Cuenca
SIGLAS
AME BEDE BID CEPL CIGER CONAM CONCOPE CONESUP DHMA DIGMER EMAC EMASEO EMSABA GTZ IEOS INEC INERHI INNFA JICA MIDUVI MINA MNP OI ONG Asociacin Ecuatoriana de Municipalidades Banco del Estado Banco Interamericano de Desarrollo Centro de Produccin Limpia Comit Interinstucional para la Gestin de Residuos Slidos Consejo de Modernizacin del Estado Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador Consejo Nacional de Educacin Superior Direccin Municipal de Higiene y Medio Ambiente de Quito Direccin General de la Marina Mercante y del Litoral Empresa Municipal de Aseo (Cuenca) Empresa Municipal de Aseo (Quito) Empresa Municipal de Saneamiento Ambiental de Babahoyo Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias Instituto Nacional de Estadstica y Censos Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos Instituto Nacional del Nio y la Familia Agencia Japonesa de Cooperacin Tcnica Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda Ministerio del Ambiente Ministerio de Salud Pblica Organizaciones Internacionales Organizaciones No Gubernamentales
OPS/OMS PDM PFM PIB SAPSB SIISE SSA SMV USAID
Organizacin Panamericana de la Salud/ Organizacin Mundial de la Salud Programa de Desarrollo Municipal Programa de Fortalecimiento Institucional (GTZ) Producto Interno Bruto Direccin Nacional de Normativa de Saneamiento Ambiental Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Subsecretara de Saneamiento Ambiental (MIDUVI) Salario Vital Mnimo
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
RESUMEN EJECUTIVO
PRESENTACIN
El Anlisis Sectorial de Residuos Slidos para el Ecuador (ASRSE) fue formulado a partir del diagnstico realizado sobre el tema, como una primera aproximacin integradora de la situacin actual respecto al manejo de los residuos slidos; el cual tom en cuenta, los diferentes aspectos institucionales, financieros, legales, tcnico-operacionales, de participacin ciudadana, as como de salud y medio ambiente relativos al sector mencionado. As mismo, con el enfoque intersectorial con que fue preparado el diagnstico del sector, se llev a cabo una amplia recopilacin de informacin, tanto en instituciones pblicas del sector, como en organismos privados, agencias internacionales, organizaciones no gubernamentales y asociaciones gremiales. Adems, como complemento, se realizaron una serie de visitas a diferentes entidades relacionadas con el sector, as como entrevistas personales y telefnicas con profesionales involucrados con los temas a desarrollar, indicados en los trminos de referencia del ASRSE.
ALGUNOS INDICADORES IMPORTANTES

El Ecuador se localiza al noroeste de Amrica del Sur, limitando al norte con Colombia, al sur y este con el Per y al oeste con el Ocano Pacfico. Ocupa una superficie de 271.000 km2. Su capital es Quito, que se constituye en un Distrito Metropolitano. Se ubica en la lnea ecuatorial y est dividido en cuatro regiones geogrficas: la Costa, que comprende aproximadamente la cuarta parte del territorio nacional; la Sierra, que se extiende a lo largo de las dos cadenas montaosas de la cordillera de Los Andes; el Oriente o regin Amaznica, al este de la cordillera sealada y la regin Insular o Islas Galpagos, localizada a 965 km de la costa, en el Ocano Pacfico. Pese a situarse en la lnea ecuatorial, el clima del Ecuador es variado, debido principalmente a su relieve territorial y la influencia de la corriente fra de Humbolt en verano y la de El Nio en invierno. La regin Costa es calurosa y hmeda, con una temperatura promedio de 26 C. En la regin Sierra la temperatura vara en funcin de la hora del da con valores promedio de 7 C al amanecer o anochecer y 21 C al medioda. En la regin Amaznica, que es ms calurosa y hmeda que la Costa, la temperatura fcilmente puede llegar a los 37,8 C. La hidrografa del Ecuador est determinada por la cordillera de Los Andes. Aqu nacen ros que van al Ocano Pacfico y otros que van a desembocar en el ro Amazonas. La red hidrogrfica del Ecuador se caracteriza por la caudalosidad de sus ros y por las facilidades de navegacin. En el Ecuador existen cuerpos de agua superficiales de gran belleza natural, como son los lagos de: San Pablo, Yahuarcocha, Cuicocha y Mojanda, en la provincia de Imbabura; la laguna de Colta, en la provincia de Chimborazo y las lagunas de Luspa y Negra, en la provincia de Azuay. Hay otras lagunas pequeas, como la laguna de Quilotoa, en Cotopaxi, Yambo en la provincia de Tungurahua. En el Oriente se encuentran los lagos: Agrio, Zancudo, Cocha y Jatuncocha.
En la actualidad, el Ecuador cuenta con ms de 43.000 km de carreteras, de las cuales 22.052 km corresponden a la Sierra, 16.492 km a la Costa, 4.470 km a la regin Amaznica y 184 km a Galpagos. La principal va es la carretera Panamericana, que atraviesa el pas de norte a sur, la cual permite enlazar las tres regiones continentales del pas. La poblacin del Ecuador se estima en ms de 12 millones de habitantes, de los cuales el 64% habita en centros urbanos y el resto en el medio rural. La cobertura del servicio de agua potable es del 67%, porcentaje que corresponde a 8.238.931 habitantes. As mismo, a nivel del pas, la cobertura del servicio de alcantarillado es del 57%, porcentaje que corresponde a 7.048.595 habitantes. En cuanto al manejo de los residuos slidos, se considera que solamente un 49,10% de la poblacin, que equivale a ms de 6 millones de habitantes, cuenta con servicios de aseo; cobertura que incluye a menos de 415.000 habitantes, que se asientan en el medio rural.
ANTECEDENTES
En diferentes ocasiones, se ha intentado dar solucin al problema de los residuos slidos en el pas. Durante los aos setenta, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), adscrito al Ministerio de Salud Pblica, tena la responsabilidad del sector de agua potable y saneamiento, dentro del cual se inclua la gestin de residuos slidos. El IEOS realiz estudios en todas las capitales provinciales del pas, a partir de un acuerdo multinacional signado en Chile en 1974. As mismo, durante los aos 80, el IEOS trabaj en la implementacin de dichos estudios con la colaboracin de los municipios. Entre 1989 y 1990, el IEOS realiz la primera encuesta sobre cantidad y calidad de los residuos slidos, cuyos resultados fueron publicados posteriormente por la Fundacin Natura. En los aos 90, esta institucin trabaj en la expedicin normativa del Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, en lo referente a recurso suelo, publicado en el Registro Oficial No. 989, del 30 de julio de 1992 y del Reglamento para el Manejo de Desechos Slidos, publicado en el Registro Oficial No. 991, del 3 de agosto de 1992. Posteriormente, el IEOS dej de existir nominalmente, pero su personal tcnico y todas sus funciones se trasladaron a la Subsecretara de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda (MIDUVI). En la dcada de los 90, el Banco del Estado (BEDE) realiz mltiples estudios de residuos slidos e iniciativas para la implantacin de estudios en cuanto a rutas de recoleccin y rellenos sanitarios, siendo las ms exitosas, las correspondientes al establecimiento de los rellenos sanitarios de Loja y Tiucn. Entre 1994 y 1999, la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) realiz la implantacin de rellenos sanitarios en 10 municipios pequeos y medianos. En este periodo el Municipio de Quito realiz su Plan Maestro y el Municipio de Guayaquil concesion el servicio de aseo urbano e inaugur el relleno sanitario ms grande del pas. A fines de 1999, el Ministerio de Salud, a travs de la Fundacin Natura, realiz estudios sobre desechos hospitalarios en algunas ciudades del pas; y la Fundacin OIKOS, inici un programa de reduccin de residuos industriales, con la aplicacin de tecnologas limpias. Durante ese mismo ao, el Ministerio del Ambiente emiti la normativa de elaboracin de estudios de residuos slidos.
ii
En septiembre del 2000, el MIDUVI, a travs de la Subsecretara de Saneamiento Ambiental (SSA), con la colaboracin de la Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), realiz un anlisis del marco jurdico e institucional relacionado con el manejo de los residuos en el Ecuador, con el objeto de plantear acciones y estrategias para un reordenamiento del sector. No obstante los esfuerzos realizados para atender la problemtica relativa al mal manejo de los residuos slidos, como lo sealan las iniciativas antes sealadas, se puede decir que actualmente constituye un problema de alcance nacional, ya que los servicios bsicos de aseo urbano en el pas, en trminos de cobertura, eficiencia y calidad, no han logrado atender a la mayora de la poblacin en forma satisfactoria, situacin que compromete seriamente la salud y el bienestar de la comunidad, afectando con mayor intensidad a los segmentos menos privilegiados econmicamente de la poblacin. Se puede decir por lo tanto, que la falta de infraestructura y la carencia de servicios eficientes para el manejo de los residuos slidos son el motivo fundamental para que se registren coberturas sumamente deficientes en cuanto a la recoleccin y a la disposicin final de estos residuos. Al respecto, se estima una generacin a nivel nacional de 7.423 ton/da de basura, estimndose que se recolecta formalmente el 49% y que se confina convenientemente un 30%. Esta situacin de por s grave, reviste una mayor importancia, si se considera que sin duda alguna est impactando espacios ambientalmente sensibles (zonas de recarga de acuferos), de alta diversidad ecolgica (pantanos, marismas, humedales, bosques tropicales, etc.), as como reservas ecolgicas y parques nacionales. Similares efectos, se tienen en zonas y lugares tursticos, as como en el cultivo del campo y en las zonas de explotacin petrolfera, por el mal manejo que se les da a los residuos que genera el desarrollo de dichas actividades. Con el fin de que las inoperantes prcticas que actualmente se utilizan para el manejo de los residuos slidos, se lleven a efecto en forma ms eficiente, con mayor sostenibilidad econmica, con equidad social y con sustentabilidad ambiental, es necesario fortalecer el sector de los residuos slidos en el Ecuador, considerando para ello, las diferentes reas temticas involucradas, como son la participacin del Estado, la economa del sector, el marco legal, la gestin ambiental, el componente de salud y la participacin de la sociedad en general. En ese sentido, en abril del presente ao, los Ministerios de Salud y del Ambiente, suscribieron una Carta Compromiso (ver ANEXO A), reiterando un acuerdo suscrito por ambos ministerios en noviembre de 1999, para combinar esfuerzos en materia de salud y ambiente que redunden en la calidad de vida de la poblacin del Ecuador. La realizacin de un Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Ecuador (ASRSE), como va para iniciar un proceso de fortalecimiento de este sector, fue una de las prioridades definidas en el plan de accin de dicho acuerdo.
ANLISIS SITUACIONAL
Ecuador ha sufrido un fuerte deterioro social en los ltimos aos, decreciendo del puesto N 64 al 73 en la clasificacin del PNUD respecto del ndice de Desarrollo Humano (IDH). El principal problema es la existencia de un nivel alto de pobreza entre sus habitantes, llegando en el rea rural al 67% y en el rea urbana al 40%.
iii
El dficit de servicios bsicos, constituye un problema prioritario que ha impedido el desarrollo del pas. Al respecto, se estima que ms de 4.084.000 habitantes no cuentan con agua potable y menos de 5.275.000 habitantes no cuentan con servicios adecuados de saneamiento. En lo que a residuos slidos se refiere, ms del 50% de la poblacin urbana no tiene acceso directo a servicios de recoleccin formales y eficientes, mientras que en el rea rural prcticamente no existe este servicio. As mismo, slo el 30% de la basura generada se dispone en buenas condiciones, por lo que el 70% restante se arroja en cuerpos de agua, quebradas, terrenos baldos y basureros clandestinos. En ese sentido, la regin de la Sierra presenta una cobertura de servicio del 54% mayor a las otras regiones, tanto en el mbito urbano como en el rural. As mismo, en la ltima dcada, la cobertura de los servicios para el manejo de los residuos slidos en el mbito urbano, se increment un 30% en la regin de la Costa; mientras que en la Sierra, el incremento fue apenas del 3%; del 16,6% en la regin Amaznica y un decremento notable en la regin Insular. Esta situacin ha generado graves problemas de afectacin del suelo, del agua y del ambiente en general. En los sitios donde se disponen inadecuadamente los residuos, se crean hbitats de vectores transmisores de enfermedades gastrointestinales y respiratorias. En los botaderos de basura se hallan personas que realizan actividades econmicas en condiciones infrahumanas y en muchos sitios, se alimentan cerdos con estos desperdicios, lo cual representa un grave problema de salud pblica, por la presencia de la triquina en la carne de cerdo, responsable de la cisticercosis en la poblacin, situacin grave que se comprueba por la frecuencia del aparecimiento de esos casos en los establecimientos asistenciales de salud. Otro problema coyuntural relativo a la recoleccin y disposicin final de los residuos slidos son los costos asociados con la prestacin del servicio, que se estima varan de US$20 a US$60 por tonelada, recuperndose en promedio apenas un 40% de tales montos. Adems, los costos del servicio no responden a criterios de cantidad generada, ni a las caractersticas de los residuos. La mayor parte de los servicios de aseo tienen ingresos a travs de tasas relacionadas con el consumo de energa elctrica, las mismas que generalmente son del orden del 10%, existiendo un reducido grupo de municipios que lo hace a travs del impuesto a los predios urbanos. La primera ciudad en establecer una tasa de cobro fue Quito en 1989. Posteriormente casi todas las dems ciudades han ido adoptando esta modalidad, incluso Guayaquil en donde el porcentaje es del 12%. Cabe mencionar que esta modalidad siempre ha sido cuestionada (ya que no responde a un estudio tcnico), especialmente por los industriales, quienes son grandes consumidores de energa y, por lo tanto, son los que ms pagan por este concepto. No existe informacin relacionada con la composicin del presupuesto del sector de residuos slidos a nivel nacional, toda vez que cada municipio maneja independientemente su propio presupuesto. Generalmente el presupuesto asignado a los servicios de aseo se halla inmerso dentro de partidas presupuestarias que imposibilitan definir el real costo de los mismos. El servicio en su gran mayora est a cargo de las municipalidades, en las que normalmente existe una excesiva cantidad de personal para la prestacin del servicio, pero un gran dficit en infraestructura.
iv
Al respecto, existen algunas experiencias ligadas con la participacin de la iniciativa privada en la provisin de los servicios de aseo urbano, como es el caso de la ciudad de Guayaquil, en donde los servicios se han concesionado a empresas privadas desde hace aproximadamente 7 aos. En trminos generales, se puede decir que alrededor del 14% de los residuos recolectados y convenientemente dispuestos est en manos privadas. As mismo, existen casos de participacin de microempresas privadas y comunitarias en la prestacin de los servicios de aseo, principalmente en el medio rural y en zonas suburbanas. En la actualidad, no existe una poltica institucional a nivel nacional para la recoleccin, transporte, reuso, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos; por lo que cada una de las instituciones pblicas y ministerios relacionados con el tema aplican criterios y estrategias distintas para atender situaciones comunes. En ese sentido, la definicin de actividades para cada uno de los ministerios involucrados en la gestin de los residuos slidos, como son el MIDUVI, el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente, no estn claramente definidas, por lo que operan de manera disfuncional, ya que existen indefiniciones y traslapes en sus responsabilidades, de adolecer de la tan necesaria intersectorialidad que demanda la actividad. El enlace que existe entre estas tres instituciones del sector pblico est dado slo en el papel, a travs de las responsabilidades que les han sido asignadas en los instrumentos jurdicos; pero en la prctica, cada uno acta de manera independiente al respecto. A lo anterior, se debe sumar la falta de participacin de la comunidad en la solucin de esta problemtica, fundamentalmente por la falta de espacios, que deben ser brindados por el sector gubernamental. En cuanto a los aspectos legales, existen leyes que definen claramente las competencias, as como los programas que deben ser ejecutados por Ley. Sin embargo, existen graves vacos jurdicos, as como contradicciones y conflictos legales que conllevan la necesidad de modificar leyes y realizar una reforma estructural del sector. Dicha reforma debera tomar en cuenta las posibilidades de aprovechar los crditos internacionales, las tendencias hacia la descentralizacin y hacia la privatizacin; asimismo, considerar las condiciones que afectan el sector, como son: tipo de estndares o normas tcnicas existentes, anlisis y caracterizacin de los residuos slidos para la ubicacin, diseo y operacin de estaciones de transferencia, instalaciones de tratamiento, rellenos sanitarios, incluyendo mecanismos de control para monitorear el efectivo cumplimiento de los servicios.
ASPECTOS CRTICOS CLAVE

La definicin de los aspectos crticos clave permiti caracterizar al sector en cuanto a sus carencias y debilidades, para que de manera ms objetiva y clara se pueda establecer el conjunto de polticas, estrategias y actividades, que permitan orientar y fortalecer la gestin del manejo de los residuos slidos en el Ecuador. En ese sentido, se identificaron los siguientes aspectos crticos:
ASPECTOS C RTICOS EN M ATERIA I NSTITUCIONAL

Baja capacidad de gestin en las municipalidades Escasa coordinacin interinstitucional Insuficiencia de informacin
ASPECTOS C RTICOS R ELATIVOS AL M ARCO L EGAL Y NORMATIVO

Desconocimiento del marco legal y de su aplicacin por las municipalidades Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial Carencia de instrumentos normativos de carcter tcnico
ASPECTOS C RTICOS CON R ESPECTO A E CONOMA Y FINANZAS

Servicios econmicamente insostenibles Condiciones poco favorables para alentar las inversiones en el sector Gestin administrativa- contable, deficiente Carencia de esquemas de gestin alternativos
ASPECTOS C RTICOS ASOCIADOS A LOS T EMAS DE SALUD Y AMBIENTE

Contaminacin por residuos infecciosos y peligrosos Minadores en botaderos Cantidades importantes de residuos sin recolectar Falta de rellenos sanitarios Manejo inadecuado de los residuos en rea rural Abundancia de botaderos clandestinos
AL
ASPECTOS C RTICOS I NHERENTES SOCIEDAD

DESARROLLO SOCIAL
Y LA
P ARTICIPACIN
DE LA
Marginacin de grupos productivos Deterioro de la calidad de vida de la poblacin Reducida participacin comunitaria y casi nula expresin social Ausencia de educacin ambiental Importancia relativa del tema para los rganos legislativos Equivocada participacin de ONG Percepcin equivocada de la sociedad Visin unilateral del tema que impide la integracin de todos los involucrados
ASPECTOS C RTICOS QUE CORRESPONDEN A LOS ESQUEMAS T CNICOS Y OPERACIONALES

Recoleccin indiscriminada de los distintos tipos de residuos (municipales, peligrosos y especiales) Rutas y frecuencias de recoleccin sin sustento tcnico Unidades de recoleccin obsoletas y utilizadas para otras actividades Inexistencia de estaciones de transferencia Carencia de centros de tratamiento de residuos slidos peligrosos y hospitalarios Disposicin final va botaderos, con prcticas inadecuadas de segregacin informal de residuos slidos Recuperacin de material reciclable con una alta marginacin de minadores y con estructuras de cacicazgo
VISIN CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR

Existen potencialidades locales para el fortalecimiento del sector de residuos slidos en el pas. Las capacidades institucionales desarrolladas en los ltimos cuatro aos se constituyen en insumos vlidos para proceder a un reordenamiento institucional. Entre ellos, cabe resaltar el proceso de descentralizacin en ejecucin, el resurgimiento de las municipalidades como gobiernos locales, la normativa vigente en materia ambiental y sus perspectivas futuras. Adems, desde la perspectiva de la participacin de la iniciativa privada existe una influencia positiva generada por los procesos de modernizacin de los sistemas de telefona, electricidad, agua potable y alcantarillado, entre otros.
vi
En ese sentido, es imprescindible desarrollar la gestin del manejo de los residuos slidos, con un enfoque sistmico, multidisciplinario e intersectorial, abordando todos los aspectos legales, institucionales, tcnicos, econmicos, administrativos, operacionales, ambientales, de salud y los relativos al desarrollo de la sociedad; por lo que se debern establecer los mecanismos que permitan realizar una gestin apoyada en los siguientes principios rectores: Instrumentar la intersectorialidad del sector Establecer polticas globales de gestin acordes con el sector Orientar la gestin, buscando una amplia participacin de la sociedad Considerar a todas las corrientes asimilables con los residuos slidos Promover la valorizacin integral de los residuos slidos Establecer una visin integral de la gestin Privilegiar el cumplimiento de objetivos integrales e intersectoriales Definir un mbito funcional, al interior y al exterior del propio servicio
Por otro lado, la elaboracin del anlisis sectorial se ha constituido en un ejercicio prctico que ha posibilitado disponer de un espacio de reflexin y anlisis para proponer una visin integral e intersectorial en el manejo de residuos slidos. En una fase preliminar se ha consensuado la definicin de roles y competencias entre los actores pblicos. En ese sentido, con el fin de ordenar la participacin de los actores involucrados en el manejo de los residuos slidos en el Ecuador, a continuacin se seala el rol que stos deben cumplir: Usuarios: Agrupa a los generadores de residuos domsticos, comerciales, industriales y de otras fuentes, por ejemplo hospitalarios. Operadores directos: Es deseable que sea otra instancia la que asuma dicha provisin, como son: empresas municipales, mixtas, de autogestin comunitaria o de participacin privada. Entidad Operadora: La responsabilidad de la provisin del servicio recae en la municipalidad, en su calidad de gobierno local; aunque dicha responsabilidad no implica que sea ella quien directamente lo provea. Asistencia Tcnica: La oferta de capacitacin y asistencia tcnica hacia las municipalidades y operadores directos ser provista mediante un sistema desconcentrado, que siendo articulado por la AME, configure una plataforma de gestin con la participacin de un conjunto de socios y aliados estratgicos. Regulacin y Control: Es necesario disponer de una entidad de carcter nacional, que en calidad de ente regulador del sector, defina las normas, procedimientos, estndares de calidad de los servicios, modalidades de gestin y otras que permitan aplicar criterios homogneos en la provisin de los servicios en todo el pas; con lo que se impedira que en cada localidad, se asuman formas de provisin desordenadas. Polticas: Se conciben como los instrumentos que permitan integrar el quehacer de los involucrados en la gestin en una misma orientacin, as como tambin, que aseguren la coherencia del sector y a las que debe responder la gestin local. Corresponder a los ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente y de Salud, la definicin de ellas.
vii
Coordinacin Intersectorial: De carcter nacional pero con un enfoque intersectorial, que asegure la integralidad del manejo de los residuos slidos, bajo conceptos de gestin y calidad ambiental. Para ello, un Comit que integre solo a los tres ministerios antes sealados, que derive del CIGER, se convierte en la instancia integradora de los diversos enfoques institucionales frente al sector.
POLTICAS, ESTRATEGIAS Y PERFILES DE PROYECTOS

La definicin de las polticas, estrategias y proyectos prioritarios, con los cuales se busca fortalecer el sector de los residuos slidos en el Ecuador, se hizo a partir de la identificacin de las afectaciones por rea temtica, derivadas de las prcticas que actualmente se emplean para el manejo de estos residuos. Con ese listado inicial de efectos, se prepararon tambin por rea temtica, matrices individuales de interaccin "efecto-causa-polticas-estrategias" buscando formularlas con un enfoque de intersectorialidad, ya que se estableci la incidencia de las causas identificadas en diferentes efectos, as como la coincidencia de polticas para diferentes causas. De esta manera, tambin se logr precisar la coincidencia de cada una de las polticas establecidas, con las diferentes reas temticas consideradas en el anlisis, para establecer el carcter de dichas polticas, de lo cual resultaron polticas de gobierno (de Estado), sectoriales (varios ministerios) e institucionales (ministeriales), como se indica en siguiente cuadro:
viii
CUADRO RESUMEN DE POLTICAS DE GESTIN DEL SECTOR DE RESIDUOS SLIDOS EN EL ECUADOR

POLTICAS CONSIDERADAS Incluir el tema de los residuos, como prioridad en la agenda nacional Definir con claridad los roles de las instancias involucradas Fortalecer los mecanismos de coordinacin de los involucrados en el CIGER Desarrollar e implementar esquemas de minimizacin y valorizacin de los residuos Desarrollar infraestructura con nfasis en la disposicin final Fortalecer los servicios de manejo de los residuos Crear un sistema intersectorial para promover y facilitar el desarrollo de infraestructura y servicios Desarrollar y aplicar un paquete de tecnologas apropiadas para el manejo de la basura Formular e instrumentar un sistema nacional de normas tcnicas para el manejo de los residuos REAS TEMTICAS
S ALUD AMBIENTE DESARROLLO S OCIAL E CONOMA
Y
CARCTER DE LAS POLTICAS

DESARROLLO TCNICO OPERATIVO ADMN. MANEJO DEL S ERVICIO P ARTICIPACIN S OCIEDAD NACIONAL S ECTORIAL INSTITUCIONAL
FINANZAS
DESARROLLO MUNICIPAL
GESTIN E STADO E CUATORIANO
MARCO LEGAL
X X
X X
X X
X X
X X
X X
(Continuacin)

POLTICAS CONSIDERADAS Realizar el control ambiental de la disposicin final de los residuos Formular e instrumentar un programa para el control de los residuos peligrosos Desarrollar e instrumentar un sistema tarifario nacional Formular y utilizar un sistema de incentivos e instrumentos econmicos para apoyar la economa del sector Mantener el cobro de los servicios a travs de la facturacin de energa elctrica Fortalecer integralmente la capacidad de gestin municipal de los servicios Promover la formacin de recursos humanos para el sector Impulsar la valoracin social y laboral del manejo de los residuos Privilegiar segn la escala de gestin la formacin de mancomunidades REAS TEMTICAS
SALUD AMBIENTE DESARROLLO SOCIAL ECONOMA Y FINANZAS DESARROLLO M UNICIPAL GESTIN ESTADO ECUATORIAN
O

M ARCO LEGAL DESARROLLO TCNICO OPERATIVO ADMINISTRACI N M ANEJO DEL SERVICIO PARTICIPACI N SOCIEDAD NACIONAL SECTORIAL INSTITUCIONA
L
X X X
X X X X
(Continuacin)

POLTICAS CONSIDERADAS Alentar la participacin privada Fortalecer el desarrollo de microempresas y la autogestin comunitaria Integrar a minadores y empleados del servicio al sector productivo Fomentar entre la poblacin el ejercicio de sus derechos como usuarios Establecer programas de participacin ciudadana Promover la educacin ambiental Fomentar prcticas para proteger al ambiente Promover la educacin sanitaria. (Salud e higiene ocupacional) Crear el rgimen de residuos slidos Racionalizar y simplificar procedimientos para la implementacin, cumplimiento, control y sancin de normas Difusin y capacitacin y sensibilizacin del marco normativo existente REAS TEMTICAS
SALUD AMBIENTE DESARROLLO SOCIAL ECONOMA Y FINANZAS DESARROLLO M UNICIPAL GESTIN ESTADO ECUATORIAN
O

M ARCO LEGAL DESARROLLO TCNICO OPERATIVO ADMINISTRACI N M ANEJO DEL SERVICIO PARTICIPACIN SOCIEDAD NACIONAL SECTORIAL INSTITUCIONA
L
X X
X X
X X
X X
X X
X X
X X X X X X X X X X X X X
X X X
X X X X X
xi
Esta jerarquizacin de polticas de gestin tambin fue de mucha ayuda para darle claridad al establecimiento de los perfiles de proyectos prioritarios (Agenda de Trabajo). As mismo, fue un insumo de gran utilidad para establecer los compromisos que en el marco de un acuerdo interministerial a cumplirse en fecha prxima, deben atender los ministerios del Ambiente, de Salud y de Desarrollo Urbano y Vivienda, principales actores en el tema a nivel del Estado ecuatoriano. La relacin de los proyectos prioritarios se seala a continuacin: Inventario Nacional de la Disposicin Final Planificacin del sector Fortalecimiento institucional Sistema Nacional de Tarifacin Definicin de requerimientos de infraestructura y modelos de gestin Formacin de una red endgena para el fortalecimiento de ciencia y tecnologa Establecimiento de las bases para la creacin de una Ley Marco de Residuos Slidos Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios Asistencia a comunidades en el manejo de sus residuos Sistema de Informacin Gerencial Cartera de financiamiento e instrumentos econmicos Desarrollo de infraestructura Creacin de un centro piloto de valorizacin y aprovechamiento de escombros Racionalizacin y normalizacin del marco normativo
1.
1.1
INTRODUCCIN
Antecedentes
La Organizacin Panamericana de la Salud (OPS/OMS) reporta que en la regin de Amrica Latina habitan en los centros urbanos alrededor de 350 millones de habitantes, quienes generan unas 275.000 toneladas de basura diariamente, de las cuales solo se recolecta un promedio de 70% y nicamente el 35% se dispone en rellenos sanitarios. Adems, se estima que laboran unos 100.000 segregadores informales. Dentro de este contexto regional, Ecuador, localizado al noroeste de Amrica del Sur, cuenta con una poblacin de casi 8 millones de habitantes (55% ubicados en asentamientos rurales), responsables de unas 7.400 toneladas de basura que generan diariamente. Los servicios de aseo proporcionados por las municipalidades del pas son precarios en calidad, eficiencia y cobertura, como lo demuestra el hecho de que solamente un 49% de dicho tonelaje se est recolectando mediante procedimientos no informales y con cierta eficiencia, y que solo 2.187 toneladas de dichos residuos son dispuestas adecuadamente (Diagnstico Preliminar Sectorial Manejo de Residuos Slidos en Ecuador, 2001, OPS). Esta debilidad en materia de servicios, pero sobre todo la falta de infraestructura para la correcta disposicin de los residuos, se ha traducido en un deterioro generalizado del entorno ambiental tanto en localidades urbanas como en los asentamientos rurales; generando tambin, importantes efectos sobre la salud pblica y comprometiendo el bienestar de la comunidad, especialmente de aquellos segmentos con menos oportunidades y mayores carencias. Esta situacin, de por s grave, reviste una mayor importancia si se considera que la problemtica asociada al manejo inadecuado de los residuos slidos sin duda alguna est impactando espacios ambientalmente sensibles (zonas de recarga de acuferos), de alta diversidad ecolgica (pantanos, marismas, humedales, bosques tropicales, entre otros), as como reservas ecolgicas y parques nacionales. Similares efectos se tienen en zonas y lugares tursticos, as como en el cultivo del campo y en las zonas de explotacin petrolfera, por el mal manejo que se les da a los residuos que genera el desarrollo de dichas actividades. El control de los residuos slidos asociado al desarrollo de las principales actividades productivas del Ecuador es fundamental para propiciar que se lleven a efecto en un plano de sustentabilidad con su entorno. A lo anterior se debe agregar que los profundos cambios que estn ocurriendo en el pas, en aras de la descentralizacin de la gestin pblica y el fortalecimiento de las instituciones municipales, poltica fundamental de la actual administracin de gobierno, implican un replanteamiento sobre los criterios y mtodos empleados en la actualidad para llevar a cabo la prestacin de los servicios de aseo en Ecuador. A fin de que el manejo de los residuos slidos se lleve a efecto en forma ms eficiente, con mayor sostenibilidad econmica, con equidad social y con sustentabilidad ambiental, es necesario fortalecer el sector de los residuos slidos en Ecuador, considerando para ello, las diferentes reas temticas involucradas, como son la participacin del Estado, la economa del sector, el marco legal, la gestin ambiental, el componente de salud y la participacin de la sociedad en general. En ese sentido, en abril del presente ao, los ministerios de Salud y del Ambiente, suscribieron una Carta Compromiso (ver Anexo A), reiterando un acuerdo suscrito por ambos ministerios en noviembre de 1999, para combinar esfuerzos en materia de salud y ambiente que redunden en la calidad de vida de la poblacin del Ecuador.
Anlisis Sectorial de Residuos Slidos
La realizacin de un Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Ecuador (ASRSE), como va para iniciar un proceso de fortalecimiento de este sector, fue una de las prioridades definidas en el plan de accin de dicho acuerdo. En respuesta a estos planteamientos, la representacin de la OPS/OMS en el Ecuador, manifest su disposicin de colaborar con el Gobierno ecuatoriano para efectuar el mencionado anlisis. Para ello, en agosto del 2001, apoy la realizacin del Plan de Trabajo y de los Trminos de Referencia, documentos que entre otros, fueron la gua para la ejecucin de este estudio. Con base en este contexto, se realiz un Diagnstico Preliminar del sector, que sirvi de base para la formulacin del ASRSE.
1.2
Objetivos y Metas del Anlisis
Objetivos Metas Evaluar la situacin que guarda actualmente el sector de los residuos slidos en Ecuador Definir la visin estratgica institucional, con la que debe funcionar el sector, que permita sentar las bases de su desarrollo Establecer polticas de gestin, estrategias de operacin y acciones a realizar, con las que se pueda reforzar el proceso de desarrollo integral y sistemtico del sector Proponer proyectos prioritarios especficos, para viabilizar el proceso de implementacin del ASRSE
Metas Planificacin estratgica del sector Integracin del sector en el plan de desarrollo nacional Definicin de programas de financiamiento Formulacin y ejecucin de proyectos y programas, para fortalecer el desarrollo del sector Promocin del desarrollo econmico y social del pas, a travs de inversiones en el rea de residuos slidos
1.3
Temas y Enfoque del Anlisis
reas temticas cubiertas por el ASRSE Institucional Legal y Normativa Econmico Financiera Tcnica y Operacional Salud y Ambiente Gestin municipal Participacin y Desarrollo de la Sociedad
Ecuador
Tipos
de residuos considerados Residuos slidos domiciliarios Residuos slidos provenientes de los servicios en general Residuos slidos generados por la actividad comercial Residuos de origen industrial asimilables a los domiciliarios y de servicios Residuos slidos producto de la limpieza de calles y reas pblicas Residuos especiales derivados de la infraestructura mdica y hospitalaria Escombros y residuos de la construccin de edificaciones
Directrices a considerar en la formulacin del ASRSE Incrementar la cobertura de los servicios de aseo Mejorar la calidad de los servicios de aseo Eficientar la gestin administrativa municipal Cambiar la imagen institucional de los servicios de aseo Asegurar la sostenibilidad econmica de los servicios de aseo Impulsar la igualdad comunitaria en la prestacin de los servicios de aseo Alcanzar la sustentabilidad ambiental en el manejo de los residuos slidos
1.4
Programa de Trabajo
Una vez concluido el Diagnstico Preliminar del Sector y siguiendo la metodologa propuesta en el Plan de Trabajo, se realiz durante los das 5 y 6 de noviembre 2001 una reunin de discusin para la formulacin del ASRSE, denominada: Taller de Programacin del Anlisis Sectorial de Residuos Slidos del Ecuador, organizado por el Ministerio del Ambiente del Ecuador y auspiciado por la OPS/OM, la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y UNICEF.
1.5
Instituciones Participantes del Anlisis Sectorial

Las instituciones que conformaron la agrupacin de contrapartes fueron las siguientes: Ministerio de Agricultura y Ganadera Ministerio del Ambiente Ministerio de Desarrollo y Vivienda Ministerio de Energa y Minas Ministerio de Industria, Comercio Exterior y Pesca Ministerio de Salud Pblica Ministerio de Turismo Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE) Consejo de Modernizacin del Estado (CONAM)
Organizacin del trabajo En la Figura 1.1 se ilustra cmo se llev a efecto la organizacin del trabajo, con la participacin de los diferentes actores involucrados en el desarrollo del ASRSE.
2.
2.1
CARACTERSTICAS GENERALES DEL PAS

Ubicacin y Superficie
El Ecuador se localiza al noroeste de Amrica del Sur. Limita al norte con Colombia, al sur y este con el Per y al oeste con el ocano Pacfico (Figura 2.1). Ocupa una superficie de 271.000 km2. La capital es Quito, que se constituye en Distrito Metropolitano. El Ecuador se ubica en la lnea ecuatorial y est dividido en cuatro regiones geogrficas: la Costa, que comprende aproximadamente la cuarta parte del territorio nacional; la Sierra, que se extiende a lo largo de las dos cadenas montaosas de la Cordillera de los Andes; el Oriente o regin Amaznica, al este de la cordillera antes sealada, y la regin insular o islas Galpagos, localizada a 965 km de la costa, en el ocano Pacfico.
Figura 2.1
Mapa del Ecuador
2.2
Geogr afa y Clima
a) Relieve En cuanto al relieve, se distingue la Cordillera de los Andes que recorre el territorio de norte a sur. Esta cordillera se dispone en forma de triple alineacin, denominadas cordilleras oriental, central y occidental, con altitudes considerables que van declinando de norte a sur. Existen volcanes jvenes como el Cotopaxi y Sangay y varios nevados como el Chimborazo y el Cayambe. En medio de las cordilleras occidental y central, aparecen altiplanos formados por numerosas hoyas, ocupados por centros urbanos. Al este de la cordillera central se encuentra la regin
oriental, perteneciente a la cuenca del Amazonas. En la parte occidental del territorio, se halla la regin litoral, constituida por una gran llanura que finaliza en el ocano Pacfico. b) Pisos climticos La relacin entre la altura y la temperatura ha dado origen a los pisos climticos del territorio, como se describen a continuacin. De 0 a 800 m de altura se encuentra el piso climtico Trrido o Tropical, con una temperatura de 24 C a 28 C. Este piso se caracteriza por lluvias abundantes. Esto se observa en algunos lugares de Manab, Guayas y El Oro. El Oriente que se encuentra en este piso climtico tambin tiene abundantes lluvias durante todo el ao. El archipilago de Galpagos se encuentra en este piso y debera tener el clima trrido por estar sobre la lnea equinoccial, pero la influencia de las corrientes marinas de Humbolt y El Nio, hace que estas islas tengan un clima templado, seco en las partes bajas y fresco en las partes altas. De 800 a 1.800 m de altura est el piso climtico Tropical Interandino, con una temperatura media de 18 C a 24 C. Las caractersticas de este piso son las escasas lluvias y una atmsfera seca. Este clima tienen los valles del Chota, Guayllabamba, Yunguilla, Catamayo y Macar. De 1.800 a 2.500 m de altura est el piso climtico Subtropical Interandino con una temperatura media de 15 C a 18 C. Este piso climtico se caracteriza por abundantes lluvias ocasionalmente. Gozan de este clima las ciudades de Ibarra, El Valle de los Chillos, Paute, Gualaceo y la ciudad de Loja. De 2.500 a 3.200 de altura est el piso climtico Templado Interandino con una temperatura que vara de 10 C a 15 C. Gozan de este clima las ciudades de Tulcn, Quito, Latacunga, Riobamba, Azogues y Cuenca. De 3.200 a 4.700 m de altura est el piso climtico Fro Andino, con una temperatura que flucta de 1 C a 10 C. Este piso se caracteriza por lluvias torrenciales y neblina espesa y baja. Este clima tienen todos los pramos de la regin andina. De 4.700 a 6.310 m de altura est el piso climtico Glacial o Glido, con una temperatura de menos 0 C. En este piso se encuentran todos los nevados de los Andes Ecuatorianos. Hay cumbres de montaas con glaciares eternos. c) Clima
Pese a situarse en la lnea ecuatorial, el clima del Ecuador es variado debido principalmente al relieve y la influencia de la corriente fra de Humbolt en verano y la de El Nio en invierno. La regin Costa es calurosa y hmeda, con una temperatura promedio de 26 C. En la regin Sierra la temperatura vara en funcin de la hora del da con valores promedio de 7 C al amanecer o anochecer y 21 C al medioda. En la regin Amaznica, que es ms calurosa y hmeda que la costa, la temperatura fcilmente puede llegar a los 37,8 C.
Ecuador
d) Hidrografa La hidrografa de Ecuador est determinada por la Cordillera de los Andes. Aqu nacen ros que van al Ocano Pacfico y otros que van a desembocar en el ro Amazonas. Ecuador es un pas privilegiado por tener una gran cantidad de ros en las tres regiones naturales. La red hidrogrfica de Ecuador se caracteriza por la caudalosidad de sus ros y por las facilidades de navegacin. Los ros navegables son: Esmeraldas, Guayas, Babahoyo, Vinces, en la costa; Napo, Pastaza, Morona, Santiago y Zamora, en el Oriente. Los ros Pastaza y Paute han sido utilizados para la produccin de energa hidroelctrica en Agoyn y Amaluza, respectivamente. Hay pocos lugares que carecen de agua, como el caso de Manab y el perfil costero de Guayas y El Oro. Ecuador no tiene lagos de grandes dimensiones, pero existen algunos muy atractivos por su belleza natural, como son: San Pablo, Yahuarcocha, Cuicocha y Mojanda, en la provincia de Imbabura; la laguna de Colta, en la provincia de Chimborazo y las lagunas de Luspa y Negra, en la provincia de Azuay. Hay otras lagunas pequeas, como la laguna de Quilotoa, en Cotopaxi, Yambo en la provincia de Tungurahua. En el Oriente se encuentran los siguientes lagos: Lago Agrio, Zancudo Cocha y Jatuncocha.
2.3
Infraestructura Vial
En la actualidad, Ecuador cuenta con 43.197 km de carreteras, de las cuales 22.052 km corresponden a la Sierra, 16.492 km a la Costa, 4.470 km a la regin Amaznica y 184 km a Galpagos. La principal va es la carretera Panamericana que atraviesa el pas de norte a sur, la cual permite enlazar las tres regiones del pas. Del total de la red vial, 16.758 km de carreteras son responsabilidad del Ministerio de Obras Pblicas, mientras que los 26.439 km restantes les corresponde a los municipios y consejos provinciales. En el ao 1996, el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones contrat con empresas privadas la concesin vial por 17 aos para la rehabilitacin y mejoramiento de alrededor de 700 km de carreteras localizadas en las provincias de Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Los Ros, parte del Guayas y El Oro. Dentro de este esquema, una de las concesionarias tiene a su cargo un total de 409 km que comprende el corredor Rumichaca-IbarraGuayllabamba y Alag-Latacunga-Ambato-Riobamba. Los 284 km restantes corresponden a la costa y la empresa concesionaria tiene a su cargo la rehabilitacin y mejoramiento de los tramos Quevedo-Ventanas y Ventanas-Jujan y el corredor Naranjal-El Guabo.
2.4
Poblacin
En el Cuadro 2.1 se presenta la situacin de la poblacin del pas en cada una de las provincias, a nivel urbano y rural.
De igual manera, en el Cuadro 2..2 se indica la proyeccin de la poblacin total por provincias segn grupos de edad.
Finalmente, el Cuadro 2.3 presenta el detalle de la densidad poblacional por regiones y provincias. Cuadro 2.1 Poblacin urbana y rural por regin y provincia - 1999 Poblacin Urbana
Total pas
Sierra Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo Imbabura Loja Pichincha Tungurahua Costa El Oro Esmeraldas Guayas Los Ros Manab Regin amaznica Napo Morona Santiago Orellana Pastaza Sucumbos Zamora Chinchipe Regin insular Galpagos
Fuente: INEC.
Regiones y provincias
Rural
4.399.615
2.224.364 299.723 130.439 138.740 87.710 204.463 254.357 135.819 217.709 524.643 230.761 1.787.172 133.532 210.350 527.417 313.054 602.819 386.176 56.579 86.490 45.875 34.284 97.345 65.603 1.903 1.903
7.923.449
3.282.790 317.524 51.596 76.080 77.422 97.714 168.319 189.656 207.781 1.885.069 211.629 4.416.469 414.599 197.205 2.819.387 339.024 646.254 209.909 30.542 54.041 22.379 26.243 42.026 34.678 14.281 14.281
Ecuador
Cuadro 2.2 Grupos de Edad

Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Ros Manab Morona Sant Napo Pastaza Pichincha Tungurahua Zamora Chin Galpagos Sucumbos Zonas No delimitadas
Proyeccin de la poblacin total por provincias segn grupos de edad

(ao 2000)
04
73535 23174 25514 20905 36089 54107 61503 58476
5-9
79178 23057 29234 18564 38068 60321 57863 61192
10-14 15-19 20-24 25-29

69073 21296 28383 16359 36408 50723 57689 55032 67216 19770 25831 18982 33246 45568 62826 43184 60397 15959 20166 18189 26562 34834 59987 34939 50340 12332 14660 13670 21670 27412 54409 30019
30-39 40-49 50-59 60 y +

72512 17870 20742 17881 32794 44259 81066 56217 565348 35986 47374 85789 165537 13849 18134 7375 396926 57265 11254 3546 19128 10545 58767 17925 19731 15270 30414 41132 56857 34292 363022 32007 38576 64651 114500 11135 12911 5394 275033 46524 8502 1680 13205 7766 39548 14325 13890 12862 20993 28247 32466 21801 56291 17957 18869 14493 27245 40914 35180 21120
Total
626857 183665 217020 167175 303489 427517 559846 416272 3418741 329755 429010 662844 1267844 143348 159874 62110 2466245 447017 103233 16917 144774 92542
367500 348939 40909 53122 77027 39118 51344 71457
360665 337705 35301 51540 76051 36536 46618 75490
331457 326883 33186 39524 71074 26521 29956 57815
200444 216778 22010 32225 42498 79579 6528 7172 3086 28181 38731 40992 83251 7743 6374 3466
153002 141528 23660 26554 8586 22049 24268 8382
144427 152122 17469 20298 7140 16585 17600 7746
134212 99686 13537 13802 5888 10793 12761 5047
266312 261913 45257 15856 1595 21321 12502 48362 13057 1707 20358 12514
242439 239832 47120 12000 1166 16060 12265 46692 12610 1553 14913 11506
239618 234992 46339 11752 1797 14407 9038 38432 8572 2031 13972 6659
146259 162921 30054 5229 743 6908 5118 40972 4401 1099 4502 4629
Fuente: INEC.
10
Cuadro 2.3
Regin Sierra
Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo Imbabura Loja Pichincha Tungurahua
Densidad poblacional por regiones y provincias

rea (km2) 63268,3
8.124,7 3.939,9 3.122,1 3.605,1 6.071,9 6.569,3 4.559,3 11.026,5 12.914,7 3.334,8
Poblacin (2.000) 5597750

626.857 183.665 217.020 167.175 303.489 427.517 329.755 429.010 2.466.245 447.017
Densidad (hab/ km2) 88,48

77,15 46,62 69,51 46,37 49,98 65,08 72,33 38,91 190,96 134,05
Costa
El Oro Esmeraldas Guayas Los Ros Manab
67.645,5
5.850,1 15.239,1 20.502,5 7.175 18.878,8
6.325.547
559846 416.272 3.418.741 662.844 1.267.844
93,51
95,70 27,32 166,75 92,38 67,16
Amaznica
Napo Morona Santiago Pastaza Sucumbos Zamora Chinchipe
130.832
25.690 33.930 29.773,7 18.327,5 23.110,8
613.339
159.874 143.348 62110 144774 103.233
4,69
6,22 4,22 2,09 7,90 4,47
Insular
Galpagos Zonas No Delimitadas
Fuente: INEC.
8.010
8.010 2.288,8
16.917
16.917 92.542
2,11
2,11 40,43
2.5
Divisin Poltica
Ecuador es un Estado soberano, democrtico, unitario, descentralizado, pluricultural y multitnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable y alternativo. La soberana radica en el pueblo, que la ejerce por los rganos del poder pblico. El sector pblico estar conformado por las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral de Control de las diferentes dependencias del Estado. La Funcin Ejecutiva es ejercida por el Presidente de la Repblica, quien representa al Estado y su mandato dura cuatro aos.
Ecuador
11
La Funcin Legislativa es ejercida por el Congreso Nacional, con sede en Quito, integrado por doce legisladores elegidos por votacin nacional; dos legisladores elegidos por cada provincia; y, adems, por un legislador elegido por cada 300 mil habitantes o fraccin que pase de 200 mil. En lo que respecta a la Funcin Judicial, el ejercicio de esta potestad corresponde exclusivamente a los magistrados, jueces y tribunales determinados en la Constitucin, las leyes y en los tratados internacionales. Sin perjuicio de la unidad de la Funcin Judicial, sta acta en forma descentralizada y los rganos que la componen son: La Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Distritales de lo Fiscal y de Contencioso Administrativo, las cortes superiores y ms juzgados dependientes de ella Los dems tribunales y juzgados que las leyes establezcan dentro del mbito de la Funcin Judicial El Congreso Nacional de la Judicatura
2.6
Caractersticas Sociales y de Escolaridad
La creacin de una mano de obra competitiva depende inevitablemente de un elevado nivel de conocimientos bsicos. Sin embargo, esto parece ser una utopa en el pas, en vista que el 34,7% de la poblacin en edad escolar no se ha matriculado en un establecimiento educacional. En lo que respecta a la poblacin en edad escolar (6 a 24 aos) se ha llegado a establecer que un 31,3% no se ha matriculado en un establecimiento educacional principalmente por motivos de trabajo, existiendo otro segmento importante (23,7%) que no lo ha hecho debido a la falta de recursos para atender los costos asociados para acceder a la educacin. La crisis social y econmica por la que atraviesa el pas tambin se advierte en la falta de inters que tiene la poblacin en edad escolar para continuar sus estudios (11,7% en el rea urbana y el 13,6% en el rea rural). Como una alternativa para mejorar la economa del hogar, es comn que la poblacin joven proveniente de hogares de bajos recursos se inserten tempranamente en la fuerza laboral del pas, para con ello reducir de alguna manera los mrgenes de necesidades al interior de sus hogares. El rea rural del pas presenta las tasas ms altas de no matriculacin, para el caso de las mujeres, los porcentajes ms elevados se dan principalmente por motivos del costo de la educacin (30%), las labores domsticas (20%) y la imperiosa necesidad de generar ingresos de manera inmediata (16%) (ocupaciones de baja rentabilidad en la mayora de casos). En los hombres en cambio la no matriculacin tiene como principal causa la temprana insercin laboral (39%). Una de las manifestaciones ms visibles del desaprovechamiento de capacidades es el fenmeno de los alumnos que ingresan en la escuela y la abandonan antes de haber alcanzado un nivel consistente de educacin (UNESCO, 1999). La desercin escolar alcanza un 14,9% en el rea urbana y 5,8% en el rea rural. El desaprovechamiento de las capacidades escolares ocasiona elevados costos en los sistemas educativos a las sociedades y a los hogares en general. Este problema es mejor comprendido por la poblacin rural respecto a la urbana, cuando sta logra acceder a la enseanza escolar, lo cual marca un hito en el anlisis de este tema.
12
Es importante destacar que uno de cada cinco miembros en el rea rural no ha podido concurrir a un establecimiento escolar, debido a paros o huelgas. Considerando como analfabeta a la persona de 15 aos y ms que no saben leer ni escribir, las tasas especficas de los grupos de 65 aos y ms son los ms elevados con 36,6% y descienden de forma directa a la edad, entre la poblacin de 15 a 24 aos son apenas del 29,2%. A nivel nacional existe gran diferencia en las tasas de 5% para el rea urbana y 18% para el rea rural, fruto de la diferencia histrica en el acceso a la educacin entre la ciudad y el campo. Si se analiza por sexo, es evidente que las tasas de analfabetismo en las mujeres es superior a la de los hombres, 12,1% frente a 8,3%, respectivamente. Profundas diferencias se obtienen en la regin sierra 7,3% para los hombres y 14,5% para las mujeres. El peso de esta diferencia es histrica, la mayor brecha entre las tasas de analfabetismo de hombre y mujeres est en las edades adultas y muy poco, y a veces inversa, en las jvenes generaciones. El nivel de educacin del jefe del hogar es un factor determinante en el bienestar de las familias. A nivel nacional, el 60,1% de los hogares tienen como jefes a personas que no han superado al menos la primaria. Al comparar este mismo indicador por sexo, se observa que los hogares dirigidos por mujeres se hallan en condiciones ms negativas con respecto a los hombres. El 16,3% de las mujeres no tiene ningn nivel de instruccin y solamente el 47,1% ha accedido a educacin primaria y el 11,6% ha llegado al nivel superior.
2.7
Caractersticas Econmicas
Actividades econmicas De acuerdo a la informacin que dispone el INEC, las principales actividades econmicas que se desarrollan en el pas son las que se indican en el Cuadro 2.4.
Cuadro 2.4 Orden de importancia

1 2 3 4 5 6
Fuente: INEC.
Principales actividades econmicas del Ecuador Actividad

Agricultura, caza, silvicultura y pesca Servicios Comercio Manufactura Construccin Transporte
PEA (%)
30,6 25,0 14,3 11,1 5,9 3,9
El 9,2% restante de la PEA se dedica a otras actividades como: la explotacin de minas y canteras; establecimientos financieros, seguros; electricidad gas y agua, y otras actividades no bien especificadas.
Composicin del PIB
Ecuador
13
En el Cuadro 2.5 se muestra la variacin histrica del Producto Interno Bruto (PIB), que como se puede observar presenta valores negativos significativos durante 1999, debido principalmente al deterioro de la situacin econmica, exacerbada por la crisis bancaria de ese ao, que gener un descenso importante en la produccin de casi todos los sectores. Por otro lado, la medida de congelacin de los depsitos tomada en marzo del mismo ao a fin de evitar el colapso del sistema bancario y reducir las presiones sobre el tipo de cambio representaron un alto costo para el lado real de la economa, ya que la produccin se vio afectada por la drstica reduccin de la demanda interna.
Cuadro 2.5
Producto Interno Bruto por clase de actividad econmica Tasas de variacin anual (sucres de 1975) 1995 1996
2 3.5 -1.9 3.3 2.8 2.5 4.4 3.1 1.9 0.5 -1.9
Actividad
Producto Interno Bruto Agricultura, caza, silvicultura y pesca Petrleo y minas Industria manufacturera Electricidad, agua y gas Construccin Comercio y hoteles Transporte y comunicaciones Servicios financieros y a empresas Servicios gubernamentales, sociales y personales Otros elementos del PIB
Fuente: Banco Central del Ecuador.
1997
3.4 4.1 3.5 3.5 2.4 2.8 3.3 3.9 1.9 1.3 8.5
1998
0.4 -1.4 -3.3 0.4 2.1 6 0.9 1.6 3.5 1.2 3.6
1999
-7.3 -1.3 0.3 -7.2 4.7 -8 -12 -8.8 1.4 -15 -28
2000
2.3 -5.3 4.8 5.2 5.1 3.7 4.7 4.4 1.6 -1 14.2
2001
4.6 3.8 8.1 5.1 2.7 14.9 3.1 2.9 1.7 1.9 9.4
2.3 3.2 3.8 2.2 -3.7 -1.4 2.2 3 1.6 1 3.4
De la informacin proporcionada por el Banco Central del Ecuador, el PIB para el perodo comprendido entre 1995 y el 2001 presenta el comportamiento que se observa en el Cuadro 2.6.
Cuadro 2.6
Comportamiento del PIB 1995 - 2001

AO
ITEM 1995
PIB (millones de dlares) PIB (per cpita, dlares) Poblacin (miles)
1996
19.157 1.638 11.698
1997
19.760 1.655 11.937
1998
19.710 1.621 12.175
1999
13.769 1.109 12.411
2000
13.649 1.079 12.646
2001
17.810 1.383 12.879
18.006 1.571 11.460
Como se puede ver, el crecimiento del PIB per cpita para todo el perodo de anlisis presenta un descenso, el mismo que corresponde al -2,1%, situacin contraria a lo que sucede con
14
el crecimiento poblacional, donde el ndice es del 1,96%, lo que permite afirmar que el crecimiento poblacional est por encima del crecimiento econmico. Por otro lado, el descenso del PIB per cpita para el ao 2001 comparado con el de 1995 significa una disminucin de US$188. Para el perodo de anlisis se tiene un incremento del PIB per cpita desde 1995 hasta 1997, el cual empieza a descender hasta el 2000, siendo muy significativo este descenso entre los aos 1998 y 1999, que coincide justamente con la ltima crisis econmica vivida por el pas. Se aprecia una significativa recuperacin para el ao 2001, lo que demuestra en trminos macroeconmicos una recuperacin de la economa ecuatoriana. Nivel de empleo De la informacin que posee el INEC para el perodo 1995-1997, los niveles de empleo en base a la poblacin econmicamente activa (PEA) para las diferentes ramas de actividad se indican en el Cuadro 2.7.
Cuadro 2.7 Rama de Actividad

Agricultura y caza Minas y canteras Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construccin Comercio Transporte y comunicacin Servicios financieros Servicios comunales y sociales No especificadas Total
Fuente: INEC.
Niveles de empleo 1995 -1997 AO 1996

191,2 16,8 424,1 11,2 171,3 874,0 167,4 133,1 899,0 0,8 2.888,9
1995
178,6 16,1 421,6 18,2 177,7 917,7 159,7 130,6 869,9 1,5 2.891,6
1997
209,4 11,2 475,3 10,2 185,1 870,9 175,6 138,5 983,1 2,8 3.062,2
Cabe mencionar que los resultados obtenidos corresponden a las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo desarrolladas por el INEC. Precios y salarios En el Cuadro 2.8 se presenta el ndice de precios al consumidor en el rea urbana para las familias de ingresos bajos y medios tomando como ao base el perodo septiembre 1994 agosto 1995.
Ecuador
15
Cuadro 2.8 Perodo anual

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (agosto)
Indice de Precios al Consumidor Variacin Anual Indice

109,0 135,6 177,1 241,0 367,0 719,6 993,7
Porcentaje variacin anual

22,9 24,4 30,6 36,1 52,2 96,1 29,2
Fuente: Banco Central de Ecuador.
Como se observa el mayor porcentaje de variacin anual experimentado en el ndice de precios se da en el ao 2000, debido principalmente a la crisis econmica del ao 1999. En lo que respecta a los salarios, en el Cuadro 2.9 se presenta la variacin que stos han tenido durante el perodo 1995 2000, de acuerdo a la informacin que dispone el Banco Central del Ecuador.
Cuadro 2.9 Perodo

1995 1996 1997 1998 1999 2000
ndice de Precios al Consumidor, 1995 - 2000 Salario Mnimo Vital

80.000 95.000 97.500 100.000 100.000 100.000
Total Sucres
352.562 478.681 605.174 762.967 1.025.033 1.336.667
Dlares
121 132 140 113 51 53
Como puede verse, el salario total vigente ha sufrido un deterioro muy significativo a raz de la crisis econmica de 1999, percibindose en la actualidad menos de la mitad de lo que se perciba en el ao de 1995. Sector fiscal En el Cuadro 2.10 se presentan las operaciones realizadas por parte del gobierno central para el perodo 1995-2000, en donde los registros de gastos corresponden a valores devengados.
16
Cuadro 2.10 AO
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Transacciones realizadas por el Gobierno de Ecuador, 1995 - 2000 Transacciones Ingresos

3.129,3 3.221,7 3.448,0 3.226,7 2.687,7 3.119,9
Dficit/Supervit
3.418,6 3.726,3 3.726,1 4.185,9 3.163,4 3.272,0 -289,4 -504,6 -278,1 -959,2 -457,7 -152,1
Gastos
Sector externo El Cuadro 2.11 muestra el total de exportaciones e importaciones realizadas por el Ecuador durante el perodo comprendido entre 1995 y 2000.
Cuadro 2.11
Total de exportaciones e importaciones, Ecuador, 1995-2000 Total Exportaciones Total Importaciones FOB CIF (millones de dlares) (millones de dlares)
4.380,7 4.872,6 5.264,4 4.203,0 4.451,1 4.926,6 4.152,6 3.931,7 4.954,8 5.575,7 3.017,3 3.721,2
AO
1995 1996 1997 1998 1999 2000
En el Cuadro 2.12 se presenta la variacin de la deuda externa ecuatoriana as como la variacin en el canje y cotizacin del dlar de los Estados Unidos de Amrica en el mercado nacional, para el perodo 1995-2000.
Cuadro 2.12 AO
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Variacin de la deuda externa ecuatoriana, 1995-2000 Deuda externa privada (millones de dlares)
828,4 1.555,1 1.958,1 2.520,1 3.159,5 2.529,9
Deuda externa pblica (millones de dlares)

10.440,4 12.351,1 12.530,8 12.495,1 13.061,9 13.372,4
Cotizacin Del dlar

2.914 3.627 4.321 6.780 20.100 25.000
Ecuador
17
Situacin general de salud De acuerdo a las cifras del Banco Central, lo asignado a Salud y Desarrollo Comunal correspondi al 1,1% del PIB, lo que significa $US143,7 millones. En lo que se refiere a este sector, en el Cuadro 2.13 se presentan sus principales caractersticas, basadas principalmente en informacin del ao 1999.
Cuadro 2.13
Principales caractersticas del Sector Salud ITEM Cantidad

1,38 727 4,5 * 56.420 * 114,7 * 232 * 27,1 5.480
Mdicos/1000 habitantes Habitantes por mdico Tasa de mortalidad general/1000 habitantes Defunciones generales Tasa de mortalidad maternas/100.000 nacidos vivos Defunciones maternas Tasa de mortalidad infantil/1000 nacidos vivos Defunciones infantiles
* Corresponde al ao 2000. Fuente: INEC.
Las diez principales causas de mortalidad general, durante el ao 2000 se muestran en el Cuadro 2.14.
Cuadro 2.14
Principales causas de mortalidad general Ao 2000
Causa
Cerebro vasculares Diabetes mellitus Enfermedades hipertensivas Neumona Enfermedades isqumicas del corazn Agresiones Accidentes de transporte Enfermedades del hgado Tumor maligno del estmago Desnutricin
Fuente: INEC.
Nmero
2.735 2.533 2.487 2.89 2.324 2.086 2.05 1.435 1.367 1.072
Tasa/100.000 habitantes
21,6 20,0 19,7 18,9 18,4 16,5 16,2 11,3 10,8 8,5
En el Cuadro 2.15 se muestran las diez principales causas de mortalidad infantil correspondientes al ao 2000.
18
Cuadro 2.15
Principales causas de mortalidad infantil Ao 2000 Causa Nmero

563 519 348 320 316 299 282 240 191 96
Tasa/1000 nacidos vivos

27,8 25,7 17,2 15,8 15,6 14,8 13,9 11,9 9,4 4,7
Trastorno relacionados con la duracin de la gestacin y crecimiento fetal Neumona Sepsis bacteriana del recin nacido Hipoxia intrauterina y asfixia al nacimiento Dificultad respiratoria del recin nacido Otras afecciones respiratorias del recin nacido Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso Desnutricin y otras deficiencias nutricionales Malformaciones congnitas del corazn Trastornos hemorrgicos y hematolgicos del feto y del recin nacido
Fuente: INEC.
En el Cuadro 2.16 se muestran las diez principales causas de morbilidad general que se registraron en el ao 1999.
Cuadro 2.16
Principales causas de morbilidad general, Ecuador 1999
Causa
Otras complicaciones del embarazo y parto Otros embarazos terminados en aborto Otra atencin materna relacionada con el feto y con la amnitica, y posibles problemas del parto Otros traumatismos de regiones especificadas, de regiones no especificadas y de mltiples regiones del cuerpo Colelitiasis y colecistitis Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso Neumona Enfermedades del apndice Fractura de otros huesos de los miembros Hernia Inguinal
Fuente: INEC.
Nmero
65.151 22.215 18.784 17.206 16.434 16.402 14.607 12.667 8.547 8.488
52,5 17,9 15,1 13,9 13,2 13,2 11,8 10,2 6,9 6,8
Las diez principales causas de morbilidad infantil, registradas en 1999 se sealan en el Cuadro 2.17.
Ecuador
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Cuadro 2.17
Principales causas de morbilidad general, Ecuador 1999 Causa Nmero

5.167 3.822 3.670 2.933 2.665 2.365 1.490 1.359 821 719
173,5 128,3 123,2 98,5 89,5 79,4 50,0 45,6 27,7 24,1
Otros trastornos respiratorios originados en el perodo perinatal Neumona Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso Crecimiento fetal lento, desnutricin fetal y trastornos relacionados con la gestacin corta y el bajo peso al nacer Feto y recin nacido afectado por factores maternos y por complicaciones del embarazo, del trabajo de parto y del parto Enfermedades infecciosas y parasitarias congnitas Hipoxia intrauterina y asfixia del nacimiento Enfermedad hemoflica del feto y del recin nacido Bronquitis aguda y bronquiolitis aguda Desnutricin
Fuente: INEC.
Agua potable Con el fin de tener un marco referencial de la situacin actual de los diferentes servicios bsicos en el pas, en el Cuadro 2.18 se describe la cobertura del servicio de agua potable, para lo cual se ha tomado como base los resultados obtenidos por la Subsecretara de Saneamiento Ambiental en 1999.
20
Cuadro 2.18 REGIONES Y PROVINCIAS TOTAL PAIS

REGION SIERRA
Cobertura del servicio de agua potable Poblacin atendida Cobertura (%) Total Urbana Rural 8.238.931 82 39
4.322.869
487.221 99.117 145.687 143.475 181.688 300.928 291.768 272.034 2.066.592 334.359
Urbana 6.518.949
3.032.823
303.424 49.914 51.516 76.441 93.895 166.056 177.704 198.398 1.722.086 193.389
Rural 1.719.982
1.290.046
183.797 49.203 94.171 67.034 87.793 134.872 114.064 73.636 344.506 140.970
Total 67
78
79 54 68 87 60 71 90 64 86 76
92
96 97 68 99 96 99 94 95 91 91
58
61 38 68 76 43 53 84 34 66 61
REGION COSTA
3.299.023
386.539 148.398 1.974.905 238.511 550.670
354.236
43.236 24.714 126.847 47.533 111.906
3.653.259
429.775 173.112 2.101.752 286.044 662.576
75
93 75 70 70 85
20
32 12 24 15 19
59
78 42 63 44 53
REGION AMAZONICA
Napo Morona Santiago Orellana Pastaza Sucumbos Zamora Chinchipe
177.963
24.123 50.671 22.227 23.815 29.697 27.430
75.041
14.861 31.583 3.793 12.356 5.996 6.452
253.004
38.984 82.254 26.020 36.171 35.693 33.882
85
79 94 99 91 71 79
19
26 37 8 36 6 10
42
45 59 38 60 26 34
REGION INSULAR
Galpagos
9.140
9.140
659
659
9.799
9.799
64
64
35
35
61
61
Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
Como se puede apreciar, la situacin del servicio de agua potable para cada una de las provincias es diferente, pudindose concluir que a nivel del pas, la cobertura del servicio de agua potable es del 67%. A nivel de regiones, la regin amaznica tiene la menor cobertura (42%), seguido por la costa (59%), la regin insular (61%) y la sierra (78%). A nivel de zonas en todo el pas, el rea rural presenta un nivel de cobertura muy bajo con apenas el 39%, a diferencia de la zona urbana con el 82%. En trminos de poblacin estos porcentajes corresponden a 1.719.982 y 6.518.949 habitantes, respectivamente, lo cual demuestra la poca atencin que recibe dicha zona. La mayora de municipios pequeos son atendidos generalmente por sistemas propios que se hallan bajo la responsabilidad de los departamentos de obras pblicas. Tambin existen sistemas regionales que sirven a este tipo de municipios, como es el caso de aquellos que se
Ecuador
21
localizan en la cuenca baja del ro Guayas o en Manab, donde el suministro de agua potable lo brinda la Empresa Cantonal de Agua Potable de Guayaquil (ECAPAG) o el Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM), respectivamente. Por su parte, las ciudades medianas y grandes generalmente cuentan con empresas municipales de agua potable y alcantarillado, que gozan de autonoma financiera y administrativa. Saneamiento En el Cuadro 2.19 se describe la cobertura de alcantarillado, para lo cual se ha tomado como base los resultados obtenidos por la Subsecretara de Saneamiento Ambiental en 1999.
Cuadro 2.19 REGIONES Y PROVINCIAS TOTAL PAIS

REGION SIERRA
Cobertura del servicio de alcantarillado Poblacin atendida Cobertura (%) Total 57

66
63 45 47 63 45 59 81 54 75 66
Urbana 5.745.176
2.687.468
263.870 42.997 45.533 68.157 74.838 145.500 169.912 173.540 1.524.490 178.631
Rural 1.303.419
958.260
124.417 38.515 55.208 36.563 61.936 104.785 94.447 56.946 273.784 111.659
Total Urbana Rural 7.048.595 73 30

3.645.728
388.287 81.512 100.741 104.720 136.774 250.285 264.359 230.486 1.798.274 290.290
82
83 83 60 88 77 86 90 84 81 84
43
42 30 40 42 30 41 70 26 52 48
REGION COSTA
2.932.574
289.032 127.401 1.832.540 165.904 517.697
304.344
38.051 26.797 134.036 31.785 73.675
3.236.918
327.083 154.198 1.966.576 197.689 591.372
66
70 65 65 49 80
17
28 13 25 10 12
52
60 38 59 30 47
REGION AMAZONICA
Napo Morona Santiago Orellana Pastaza Sucumbos Zamora Chinchipe
121.893
16.934 34.310 6.938 18.762 19.463 25.486
40.554
7.527 16.485 1.294 8.495 2.579 4.174
162.447
24.461 50.795 8.232 27.257 22.042 29.660
58
55 63 31 71 46 73
11
13 19 3 25 3 6
27
28 36 12 45 16 30
REGION INSULAR
Galpagos
3.241
3.241
261
261
3.502
261
23
23
14
14
22
2
Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
22
A nivel del pas, la cobertura del servicio de alcantarillado es de 57%, porcentaje que corresponde a 7.048.595 habitantes. A nivel de regiones, la sierra tiene la cobertura ms alta (66%) comparada con la regin insular (61%), seguido en orden decreciente por la costa (52%) y la regin amaznica (42%). A nivel de zonas en todo el pas, el rea rural presenta un nivel de cobertura muy bajo con un 30%, a diferencia de la zona urbana con el 73%. La mayora de municipios pequeos son atendidos generalmente por sistemas propios que se hallan bajo la responsabilidad de los departamentos de obras pblicas. Por su parte, las ciudades medianas y grandes generalmente cuentan con empresas municipales de agua potable y alcantarillado, que gozan de autonoma financiera y administrativa. Regiones de importancia ecolgica Ecuador cuenta con los siguientes parques nacionales y reservas, que se constituyen en reas de importancia ecolgica: En la costa: Reserva Ecolgica Manglares Cayapas - Mataje, se localiza en la provincia de Esmeraldas. Ocupa un rea de 51.300 ha. Su altura vara entre 0 y 35 msnm. Reserva Ecolgica Mache Chimbul, se localiza en las provincias de Esmeraldas y Manab. Ocupa un rea de 70.000 ha. Su altura vara entre 300 y 800 msnm. Parque Nacional Machalilla, se localiza en la provincia de Manab. Ocupa un rea de 55.059 ha. Su altura vara entre 0 y 850 msnm. Reserva Ecolgica Manglares Churute, se localiza en la provincia de Guayas. Ocupa un rea de 49.984 ha. Su altura vara entre 0 y 700 msnm. En la sierra: Reserva Ecolgica El Angel, se localiza en la provincia del Carchi. Ocupa un rea de 15.715 ha. Su altura vara entre 3.644 y 4.768 msnm. Reserva Ecolgica Cotacachi Cayapas, se localiza en la zona baja de la provincia de Esmeraldas y la zona alta de la provincia de Imbabura. Ocupa un rea de 204.420 ha. Su altura vara en la zona baja entre 35 y 1.600 msnm y en la zona alta entre 1.600 y 4.939 msnm. Reserva Ecolgica CayambeCoca, se localiza en las provincias de Imbabura, Pichincha, Napo y Sucumbos. Ocupa un rea de 403.103 ha. Se halla en la parte baja en los 1.969 msnm y en la parte alta a una altura de 5.970 msnm. Reserva Ecolgica Antisana, se localiza en las provincias de Pichincha y Napo. Ocupa un rea de 120.000 ha. Se halla entre 1.400 y 4.592 msnm. Parque Nacional Sumaco Napo Galeras, se localiza en la provincia de Napo. Ocupa un rea de 205.249 ha. Se halla entre 500 y 3.732 msnm. Reserva Pululahua, se localiza en la provincia de Pichincha. Ocupa un rea de 3.383 ha. Se halla entre 1.800 y 3.356 msnm. Refugio Pasochoa, se localiza en la provincia de Pichincha. Ocupa un rea 500 ha. Se halla entre 2.950 y 4.199 msnm. Parque Nacional Cotopaxi El Boliche, se localiza en las provincias de Pichincha, Cotopaxi y Napo. Ocupa un rea de 33.393 ha. Se halla entre 3.400 y 5.897 msnm. Parque Nacional Ilinizas, se localiza en las provincias de Pichincha Y Cotopaxi. Ocupa un rea de 149.900 ha. Se halla entre 800 y 5.265 msnm.
Ecuador
23
Parque Nacional Llanganates, se localiza en las provincias de Cotopaxi, Tungurahua, Napo y Pastaza. Ocupa un rea de 219.707 ha. Se halla entre 1.200 y 4.571 msnm. Parque Nacional Sangay, se localiza en las provincias de Caar, Chimborazo, Tungurahua y Morona Santiago. Ocupa un rea de 517.765 ha. Se halla entre 1.000 y 5.230 msnm. Reserva Forestal Chimborazo, se localiza en la provincia de Chimborazo, Bolvar y Tugurahua. Ocupa un rea de 58.560 ha. Se halla entre 3.800 y 6.310 msnm. Parque Nacional Cajas, se localiza en la provincia de Azuay. Ocupa un rea de 29.000 ha. Se halla entre 3.000 y 3.500 msnm. Parque Nacional Podocarpus y Bosque Petrificado Puyango, se localiza en la provincia de Loja y Zamora Chinchipe. Ocupa un rea de 146.280 ha. Se halla entre 900 y 3.600 msnm. En el oriente: Reserva Forestal Cuyabeno, se localiza en las provincias de Sucumbos y Napo. Ocupa un rea de 603.380 ha. Se halla entre 200 y 280 msnm. Reserva Biolgica Limoncocha, se localiza en la provincia de Sucumbos. Ocupa un rea de 4.613 ha. Se halla entre 230 msnm. Parque Nacional Yasun, se localiza en la provincia de Pastaza y Napo. Ocupa un rea de 982.000 ha. Se halla entre 300 y 600 msnm. En Galpagos: Parque Nacional Galpagos y Reserva Marina Galpagos, se localiza en la provincia del mismo nombre. Ocupa un rea de 693.700 ha. Se halla entre 1 y 1.707 msnm.
24
3.
3.1
ANLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR

Breve Resea Histrica del Desarrollo del Pas
Durante los aos setenta, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), adscrito al Ministerio de Salud Pblica, tena la responsabilidad del sector de agua potable y saneamiento dentro del cual se incluy la gestin de residuos slidos a partir del acuerdo multinacional de Chile de 1974, y fue el fundamento para que el IEOS realizara estudios en todas las capitales provinciales del pas. Dentro de estos estudios, se identific uno realizado en 1978 por Francisco de la Torre y Julio Proao, que corresponde a su tesis de grado previa a la obtencin del ttulo de ingenieros civiles, en el que se presenta un resumen de generacin per cpita y/o cobertura del servicio de recoleccin para un grupo 14 ciudades de las regiones costa y sierra, cuyos resultados se sealan en el Cuadro 3.1.
Cuadro 3.1 Ciudad

Ambato Cuenca Esmeraldas Huaquillas Ibarra Latacunga Loja Machala Portoviejo Riobamba Santa Rosa Tulcn Manta
Situacin de los residuos slidos en algunas ciudades del pas, 1976 Poblacin Hab
82.686 113.997 66.247 10.994 43.878 23.351 52.386 76.245 67.454 61.732 21.141 25.793 71.417
PPC kg/hab/da
0,65 0,50 0,67 0,58 0,58 0,58 0,69 0,69 0,67 0,50 0,78 0,42 0,50
Produccin ton/da
53,7 57,0 44,4 6,4 25,4 13,5 36,0 52,4 44,9 30,7 16,5 10,8 35,4
Cobertura Recoleccin % ton/da

70 69 34 30 90 95 70 40 85 30 60 37,6 39,3 15,1 1,9 22,9 12,9 25,2 21,0 26,1 4,9 21,2
TOTAL
717.321
427
228
Fuente: Estudio de Residuos Slidos de la ciudad de Riobamba, 1978.
Como se aprecia en el Cuadro 3.1, nicamente Latacunga contaba con una cobertura aceptable de recoleccin de sus residuos slidos (95%), a diferencia de Huaquillas y Santa Rosa que presentaban coberturas muy bajas cercanas al 30%. Si se analiza el cuadro por regiones, las ciudades de la sierra presentaban mayores coberturas de recoleccin que las de la costa con valores superiores al 70% e inferiores al 40%, respectivamente, exceptundose Manta entre las ciudades de la costa, con una cobertura de un 60%.
Ecuador
25
De acuerdo a estas cifras, se puede establecer que de las 427 toneladas diarias generadas en las doce ciudades que poseen datos completos, apenas 228 toneladas eran recolectadas, es decir nicamente el 53%, mientras que, es de suponerse, las 199 toneladas restantes (47%) eran depositadas en terrenos baldos, quebradas, ros, mar y otras partes. Si se compara la situacin de los residuos slidos del ao 1978 con la situacin actual, se puede inferir que la tendencia regional en lo que a cobertura y calidad del servicio de recoleccin de los residuos slidos se refiere, se mantiene en forma similar, como se puede apreciar ms adelante. A mediados de los 80, la municipalidad de Guayaquil adquiri una planta procesadora de basura para producir compost con capacidad de procesar toda la generacin de residuos slidos de la ciudad. La planta nunca lleg a salir de aduanas, por existir procesos dolosos en su adquisicin. Este hecho fue calificado como un gran error y fracaso de una administracin municipal, constituyndose en un ejemplo de venta de equipos de tecnologa inadecuada para las caractersticas del pas. Durante los aos 80, el EIOS trabaj en la implementacin de dichos estudios con la colaboracin con los municipios. Entre 1989 y 1990, el EIOS realiz la primera encuesta sobre cantidad y calidad de los residuos slidos, que fue publicada posteriormente por la Fundacin Natura, y la encuesta de los servicios de aseo de todos los centros urbanos del pas, cuyos resultados se resumen en el Cuadro 3.2.
26
Cuadro 3.2
Cobertura de la recoleccin de residuos slidos por regiones Ecuador, 1990 Cobertura %

21 50 55 32 35
REGION
COSTA
Esmeraldas Portoviejo Babahoyo Guayaquil Machala
Produccin Ton/da
76 72 27 905 81
Recoleccin Ton/da
16,1 36,2 14,9 289,6 28,6
TOTAL SIERRA
Tulcn Ibarra Quito Latacunga Ambato Riobamba Guaranda Azogues Cuenca Loja
33
89 84 80 88 81 78 74 59 80 79
1.161
21 41 484 15 61 69 8 8 121 55
385,4
18,6 34,2 386,7 13,2 49,5 53,7 6,0 4,7 97,2 43,6
TOTAL AMAZONICA
Nueva Loja Tena Puyo Macas Zamora
80
16 71 73 49 80
883
8 6 6 4 4
707,4
1,3 4,3 4,4 2,0 3,2
TOTAL INSULAR
Puerto Baquerizo
54
97
28
2
15,1
1,9
TOTAL TOTAL PAIS
97 54
2 2.074
1,9 1,109,8
Fuente: Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias.
Como se aprecia en el Cuadro 3.2, la cobertura del servicio de recoleccin en 1990 era del 54% a nivel de las cabeceras cantonales, siendo muy crtica en la regin costa en donde apenas cubra al 33% de sus habitantes. Un mejor panorama presentaba la sierra con un 80% de cobertura mientras que la regin amaznica dispona de un servicio que llegaba al 54% de su poblacin y Galpagos al 97%. En trminos de produccin de residuos slidos, de las 2.074 toneladas generadas diariamente en las cabeceras cantonales, slo 1.109,8 eran recolectadas, haciendo suponer que el resto era arrojado en quebradas, ros, terrenos baldos, mar, etc.
Ecuador
27
En ese mismo ao, se efectu otro estudio que corresponde a una tesis de grado cuyo autor es Patricio Snchez, el cual contiene informacin relacionada con la determinacin de la generacin per cpita de los residuos slidos en las cabeceras cantonales del pas, exceptuando Quito, Guayaquil y Cuenca. Los resultados obtenidos se sealan en el Cuadro 3.3.
Cuadro 3.3
Generacin per cpita por regiones y cabeceras cantonales Ecuador, 1990 PPC kg/hab/da
0,505
0,609 0,530 0,376 0,509 0,711 0,326 0,392 0,585
REGIONES Y CABECERAS
REGION SIERRA
Tulcn Ibarra Latacunga Ambato Riobamba Guaranda Azogues Loja
REGION COSTA
Esmeraldas Portoviejo Machala
0,512
0,690 0,250 0,595
REGION AMAZONICA
Nueva Loja Macas Tena Puyo Zamora
0,566
0,613 0,466 0,946 0,436 0,526
Fuente: Calidad y cantidad de desechos slidos en cabeceras cantonales, 1990.
Si se comparan los valores de generacin per cpita obtenidos en el estudio analizado inicialmente con los logrados en este ltimo, se puede apreciar la ausencia de una tendencia lgica en los mismos. En los aos 90, el IEOS trabaj en la expedicin normativa del Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo referente a recurso suelo, publicado en el Registro Oficial No. 989, del 30 de julio de 1992 y del Reglamento para el Manejo de Desechos Slidos, publicado en el Registro Oficial No. 991, del 3 de agosto de 1992. En esta misma dcada, el Banco del Estado realiz mltiples estudios de residuos slidos e intervenciones de implantacin de estudios en cuanto a rutas y rellenos sanitarios, siendo los ms exitosos los rellenos sanitarios de Loja y Tulcn, como parte del Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), financiado por el Banco Mundial y el BID.
28
A principios de 1990, la municipalidad de Quito puso en vigencia el cobro de la tasa de recoleccin del 10% sobre el consumo elctrico, que se institucionaliz posteriormente en el pas, financiando el servicio a ms del 90% de los municipios. Entre 1994 y 1999, la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) implement rellenos sanitarios en 10 municipios pequeos y medianos. En este periodo el Municipio de Quito realiz su Plan Maestro, que llev a crear la primera empresa municipal de aseo del pas (EMASEO) y el Municipio de Guayaquil concesion el servicio de aseo urbano e inaugur el relleno sanitario ms grande del pas, siendo el primer proceso de delegacin de servicios urbanos a empresas privadas del pas. Posteriormente, el IEOS dej de existir nominalmente, pero su personal tcnico y todas sus funciones se trasladaron a la Subsecretara de Saneamiento Ambiental (SSA) del Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda (MUDUVI). A fines del 1999, el Ministerio de Salud, a travs de la Fundacin Natura, realiz estudios sobre desechos hospitalarios en algunas ciudades del pas y la Fundacin OIKOS inici un programa de reduccin de residuos industriales con aplicacin de tecnologas limpias. De la evaluacin nacional de los servicios de agua potable, alcantarillado y desechos slidos realizada entre junio y julio de 1999 por el MIDUVI, se desprende que nicamente el 49,1% (6.046.900 habitantes) de la poblacin del pas contaba con servicio de aseo, de acuerdo al detalle mostrado en el Cuadro 3.4. En el mbito urbano, la cobertura del servicio de aseo llega al 72,04% (5.774.310 habitantes) mientras que en el mbito rural apenas al 9,75% (413.645 habitantes), situacin que deja ver claramente la poca atencin que se da al rea rural en lo que a servicios pblicos se refiere y, en especial, al de manejo de residuos slidos.
Cuadro 3.4
Cobertura del servicio de aseo por regin y zona. Ecuador, 1999 Cobertura/Poblacin Servida Zona Urbana Zona Rural % Hab % Hab %
82,6 62,6 70,9 42,4 72,04 2.712.265 2.763.696 148.870 6.060 5.774.310 11,50 8,1 4,0 9,5 9,75 255.772 144.698 15.359 181 413.645 53,9 46,9 27,6 38,6 49,10
Regin
Sierra Costa Oriente Galpagos Total
Fuente: MIDUVI.
Pas Hab
2.968.037 2.908.394 164.228 6.241 6.046.900
Como se puede ver en el Cuadro 3.4, en el mbito de regiones, la sierra presenta una cobertura de servicio mayor a las otras regiones con el 53,9%, tanto en el mbito urbano como rural, lo que ratifica lo afirmado durante el anlisis de la situacin regional de los residuos slidos en el ao de 1978. Comparando los valores obtenidos durante el estudio del IEOS de 1990 con estos ltimos se puede decir que la situacin de la recoleccin de los residuos slidos en el rea urbana del pas ha mejorado considerablemente en un 18,04%, siendo ms notable esta mejora en la regin costa en
Ecuador
29
donde el incremento ha sido del 29,6%. En el caso de la sierra la situacin se ha mantenido prcticamente similar con un leve incremento de la cobertura de 2,6%. Otra de las regiones que ha experimentado una mejora en la prestacin del servicio de recoleccin es la regin amaznica con un incremento del 16,6%, a diferencia de la regin insular en donde se ha experimentado un deterioro en la cobertura del servicio de recoleccin del 54,6%. A finales de los 90, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental (SSA), USAID y Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ) desarrollaron algunas experiencias en el desarrollo de microempresas comunitarias, de las cuales se puede destacar los proyectos pilotos de: el ngel y Riobamba, en la sierra, Manta en la costa y Macas en la regin amaznica. Otro proyecto exitoso fue el que desarroll la Municipalidad de Loja en la misma poca, el cual incluye la separacin en la fuente de los residuos de origen domstico, en orgnicos e inorgnicos par realizar parcialmente un proceso de lombricultura. Sin embargo, no se conocen los costos que involucra estas alternativas. En septiembre del 2000, el MIDUVI, a travs de la SSA1 con la colaboracin de la GTZ, realiz un anlisis del marco jurdico e institucional relacionado con el manejo de los desechos slidos en Ecuador, con objeto de plantear acciones y estrategias para un reordenamiento del correspondiente sector. Con ese fin, se configur un Comit Interinstitucional para la Gestin de Residuos en Ecuador con representantes clave de los ministerios y otras entidades involucrados en el sector. Con la red de actores conformada se busca contar con un marco legal ms claro y libre de superposicin de competencias.
3.2
Principales Polticas de Gobierno Relacionadas con el Sector
Dentro del anlisis situacional del sector, es fundamental presentar una breve descripcin de las principales polticas de Gobierno, que tienen una fuerte interrelacin con el sector de los residuos slidos en el pas, ya que deben ser tomadas en cuenta dentro de las propuestas que se formularn para fortalecerlo. A continuacin, se presenta un breve resumen de ellas.
3.2.1 La promocin de la modernizacin

A partir de la dcada de los 90 se inicia en el pas un proceso de modernizacin del Estado y de los servicios que presta, fortaleciendo ms su rol normativo y regulador y cediendo espacio a la ejecucin a travs de procesos de descentralizacin, desconcentracin y participacin privada y comunitaria en actividades relacionadas con la ejecucin y operacin de los servicios. La Ley de Modernizacin expedida en 1992 busca la racionalizacin y simplificacin de la estructura administrativa y econmica del sector pblico. En su conjunto, los cambios se orientan a mejorar el funcionamiento del mercado, robusteciendo los mecanismos de oferta y demanda que permitan una formacin de precios y una ms eficiente determinacin de las cantidades a producir.
3.2.2 El apoyo a la descentralizacin

En materia de descentralizacin, el Gobierno del Ecuador ejecuta el Plan Nacional de Descentralizacin que contempla la transferencia gradual de funciones y recursos del gobierno central a los gobiernos provinciales y municipales.
30
El diseo de este plan se orienta a cambiar el rol y la funcin de los ministerios de suministrar servicios a establecer normas y polticas, y desarrollar una estrategia coherente para la gradual transferencia de servicios pblicos actualmente manejados y suministrados por los ministerios sectoriales a los gobiernos provinciales y municipales. Esta iniciativa obliga a disear una estrategia de descentralizacin con especial nfasis en el desarrollo de una visin convergente entre ministerios sectoriales, y entre stos y los gobiernos provinciales y municipales. La estrategia apunta a que las funciones y recursos sean transferidos a las entidades provinciales y locales y se desarrolle la capacidad institucional para poder manejar y suministrar servicios pblicos, as como crear capacidad institucional a nivel sectorial e intersectorial para establecer normas, patrones operativos y procedimientos operacionales. Los procesos de descentralizacin iniciados en el pas ponen de relieve cada vez ms el surgimiento de un rol municipal ms protagnico. Aunque, el servicio de limpieza urbana funciona de hecho con carcter descentralizado, al ser manejado de forma autnoma por las municipalidades, por su parte los procesos de transferencia de competencias en materia de gestin ambiental a las municipalidades les permitirn que el manejo de los residuos slidos sea abordado desde una perspectiva ms integral, que asegure la provisin de un servicio eficiente y de calidad, as como arbitrar las medidas pertinentes para mitigar los impactos que genere su manejo en el ambiente.
3.3
Polticas, Planes y Programas del Sector
3.3.1 Polticas
An cuando existe una serie de polticas, formuladas por algunas de las instancias del sector pblico involucradas con el sector, stas no son del todo ejercidas, debido a la falta del sustento institucional correspondiente y del suficiente consenso con otros actores relacionados con el tema. Adems, institucionalmente el sector es dbil por la difcil interrelacin entre las entidades del Estado ecuatoriano que participan en la gestin para el control de los residuos slidos, a lo que se suma la incipiente, por no decir inexistente, relacin entre aquellas y las instituciones municipales. As mismo, la falta de una rectora no necesariamente oficial sino operativa, para asistir y fortalecer el sector, ha dado por resultado que se dificulte la aplicacin de las polticas propuestas, adems de favorecer el traslape, duplicacin y superposicin de funciones y competencias. Como ejemplo de lo anterior, se puede citar el conjunto de polticas establecidas por el MIDUVI, que se exponen en el Cuadro 3.5, las cuales no se aplican suficientemente en la actualidad debido a que no fueron lo suficientemente debatidas ni difundidas, sobre todo en el mbito de las municipalidades en su calidad de responsables del servicio.
Ecuador
31
Cuadro 3.5 MBITO

Polticas institucionales del MIDUVI POLTICAS

Los municipios son los responsables de la provisin de agua potable y saneamiento en sectores urbanos y rurales, como de su gestin. Los municipios y/o Consejos Provinciales prestarn el servicio de agua potable y saneamiento a travs de empresas regionales (convenios de mancomunidad). Observancia de normas tcnicas y ordenanzas municipales en la ejecucin de obras de agua potable y saneamiento. Fortalecer y no competir con la actuacin de los municipios. Coordinar y canalizar la cooperacin externa e interna de aportes tcnicos, financieros y de asesora. Transferir funciones y brindar apoyo a los municipios para la gestin de los servicios de saneamiento. Eficiencia en la provisin y aprovechamiento racional de los consumidores de agua potable y saneamiento. Manejo ptimo de los recursos y capacidades institucionales, en procura de menor costo de provisin y mxima recuperacin de costos en los precios de los servicios. Reglamentar la provisin de los servicios basndose en la cantidad, calidad, continuidad y precios del servicio. Asesorar a las municipalidades estableciendo parmetros en base a los cuales se cobrar tasas y tarifas por la prestacin del servicio, en porcentajes que permitan la operacin y su mantenimiento. Reparto equitativo entre los usuarios del costo del servicio mediante la progresividad del precio, basado en consumo y uso econmico del agua, evacuacin de aguas servidas, generacin de residuos y carga contaminante. No excepcin del pago del servicio a ninguna persona, excepto cuerpo de bomberos y slo en consumo de agua. Aplicacin del rgimen de subsidios del Gobierno Nacional. Elaborar y realizar programas de educacin sanitaria, capacitacin tecnolgica y de desarrollo de la comunidad. Co-actuacin de entidades pblicas nacionales, regionales, provinciales, municipales y ONG para proteccin del medio ambiente. Elaboracin de polticas municipales para el manejo ambiental, disposicin de residuos, proteccin de fuente hdricas, prevencin y control de contaminacin. Dictar normas tcnicas de tratamiento y manejo de residuos. Elaborar y ejecutar planes y programas de capacitacin y educacin comunitaria y suscribir convenios con la empresa pblica y privada a fin de controlar y prevenir la contaminacin ambiental.
PRESTACIN DE SERVICIOS
ECONMICO
SOCIAL
MEDIO AMBIENTE

Fuente: Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Vivienda y Saneamiento Ambiental, MIDUVI-1994.
32
3.3.2
Programas sectoriales
El sector no dispone de un plan ni de programas integrales para atender las demandas, debido a que stas no han sido suficientemente procesadas, con lo cual el horizonte y la orientacin que deben tener estos instrumentos, difcilmente puede tener algn rumbo definido. Esta situacin conlleva a que sea muy complicado precisar las estrategias y componentes que permitan el desarrollo institucional de las municipalidades como entidad prestadora de los servicios de aseo, as como la debida formacin y adiestramiento de recursos humanos y la capitalizacin de recursos financieros. Finalmente la carencia de un sistema de evaluacin de procesos, que permita determinar las brechas entre los resultados y las iniciativas, ha favorecido la inexistencia de planes y programas integrales que permitan fortalecer el sector. En realidad lo que se tiene son solo algunos programas especficos sobre ciertas lneas de trabajo, como los que se reportan a continuacin: Proyecto Reordenamiento de la Gestin de Residuos Slidos en Ecuador. El proyecto pretende realizar un reordenamiento del sector en el mbito nacional, que permita a los actores relevantes realizar una gestin de residuos slidos eficiente, social y ecolgicamente compatible, aportando a mediano y largo plazo a la proteccin de los recursos suelo, agua y aire, y a la prevencin de la salud de los habitantes. El proyecto lo ejecuta la SAPSB-MIDUVI con el apoyo tcnico de la GTZ. Proyecto Gestin Integral de Residuos Slidos. Es un proyecto de asistencia tcnica a las municipalidades pequeas (<25.000 hab.) con el propsito de disear e implementar sistemas de residuos slidos y promocionar la estructuracin de microempresas de aseo. El proyecto incorpora actualmente las siguientes municipalidades: El Puyo, El ngel, Puerto Lpez, San Gabriel, San Vicente, Montecristi, Yaguachi, Mira y Tabacundo. Dicho proyecto es ejecutado por la SAPSB con el apoyo financiero de USAID.
Cabe anotar que dichos programas pretenden sentar las bases para la consolidacin institucional del sector, a partir de lo cual se logre esbozar una agenda sectorial de carcter nacional. Programa para la Segregacin de Residuos Hospitalarios en los Establecimientos de Salud. Este programa, tiene como objetivo fundamental segregar la corriente de residuos que presentan riesgos patolgicos en los centros hospitalarios y establecimientos de salud, con el fin de aplicar a lo largo de las diferentes etapas de su ciclo de manejo, prcticas que disminuyan el riesgo ocupacional y prevengan la afectacin de la salud pblica. Actualmente, se aplica en todo el Ecuador con bastante xito, aunque ser necesario fortalecerlo puesto que la disposicin final de estos residuos an no est resuelta. Dicho programa es promovido por el Ministerio de Salud Pblica, con el apoyo de Fundacin Natura.
3.4
Instituciones y Entidades Relacionadas con el Sector
3.4.1 Principales actores

Como se puede observar en la Figura 3.1, entre los principales actores institucionales que intervienen en el manejo de sistemas de residuos slidos, se destacan las municipalidades a nivel local por ser las responsables de la operacin de los servicios de aseo. En el mbito nacional, por lo menos en el papel, participan con particular importancia, el Ministerio de Desarrollo Urbano y
Ecuador
33
Vivienda, en la definicin de las polticas para hacer eficientes los servicios; el Ministerio del Ambiente , como entidad responsable en regular y dictar los lineamientos para que dichos servicios se realicen en forma ambientalmente compatible y privilegiando el cuidado de los recursos naturales; mientras que el Ministerio de Salud Pblica, que es la tercera instancia del Estado ecuatoriano en tener responsabilidad directa en la gestin para el manejo de los residuos slidos, debe fungir como el responsable de dictar las pautas para prever los riesgos ocupacionales y evitar la afectacin de la salud pblica, a lo largo de las diferentes etapas incluidas en el ciclo del manejo de dichos residuos.
Figura 3.1
Mapa de los Principales Actores que Participan en el Manejo de los Residuos Slidos
Mapeo de Actores
Ministerio de Salud AME OIs ONGs Ministerio de Turismo
I/P
Municipios
Universidades MIDUVI
Otras entidades pblicas: Ministerio de Agricultura Ministerio de Industrias Ministerio de Energa Consorcio de Consejos Provinciales Consejo Nacional de Modernizacin
Ministerio del Ambiente

Otras entidades privadas: Cmaras de la produccin Colegios profesionales Gremios y sindicatos Minadores
Adicionalmente, a las entidades antes mencionadas, sobre quienes recaen las responsabilidades de la planeacin, regulacin y control, operacin y monitoreo, como se muestra en la Figura 3.1, se suman otros actores pblicos, privados y gremiales que participan de manera indirecta o complementaria en las diferentes actividades que demanda el control de los residuos slidos. Algunas de las entidades suplementarias, que vienen cumpliendo ltimamente una importante labor en la parte operativa, se citan a continuacin.
3.4.2 Participacin de AME
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La AME, como representante de los municipios ecuatorianos, asume en esencia dos roles a favor del desarrollo municipal. En su papel poltico, la AME representa y defiende la autonoma y otros derechos del gobierno local, opina e influye en la discusin de temticas nacionales relevantes. En su papel tcnico, promueve el desarrollo de capacidades de gestin en los gobiernos municipales en la relacin con la prestacin de servicios bsicos, administracin y finanzas, participacin y control social, poltica ambiental y otras. En materia de residuos slidos, ejecuta eventos de capacitacin, asistencia tcnica y asesora para definir la seleccin de sitios donde llevar a cabo la implantacin de un relleno sanitario, as como estudios bsicos para la obtencin de datos y la definicin de posibles soluciones alternas para el manejo de los residuos slidos, considerando aspectos sociales, tcnicos, econmicos, financieros y ambientales. Tambin contribuye en la elaboracin de estudios topogrficos, de mecnica de suelos, operacin y avance del relleno sanitario, asesoramiento para la construccin de las obras de infraestructura y conformacin de celdas, e incluso en la definicin de los procesos de control del manejo del relleno.
3.4.3 Microempresas
La participacin de las microempresas privadas en la recoleccin y transporte de residuos slidos cada vez ms ha ido en aumento, principalmente porque en apariencia, generan ahorros a las municipalidades y/o empresas de aseo, ya que en general, sus costos consideran bsicamente la mano de obra y los combustibles, sin tomar en cuenta, los que corresponden al mantenimiento y depreciacin. Es por esto que sus costos y tarifas de cobro son inferiores a los que incurre la municipalidad y/o las empresas privadas, muchas veces en detrimento de la calidad esperada del servicio.
En otros casos, aunque la municipalidad reconoce costos de depreciacin de instrumentos y herramientas menores paga a las microempresas costos fijos mensuales por el servicio de barrido, recoleccin y transporte, independientemente de los volmenes recolectados o de la superficie cubierta (p.e., Babahoyo paga US$80-90 mensuales por trabajador). Bajo este esquema, en la prctica las microempresas se asimilan al tratamiento dado a los empleados municipales permanentes, pero sin las garantas laborales que estos ltimos conservan.
3.4.4
Participacin de ONG
Varias ONG se han estado vinculando al sector, promoviendo el mejoramiento social y econmico de los grupos vulnerables, especialmente minadores. Entre estas instituciones cabe mencionar la Fundacin ESQUEL, Fundacin Natura, OIKOS, Fundacin para la Gestin de Residuos (FUNGERES) y Fundacin para la Gestin Ambiental (GEA). Su principal aporte radica en la incorporacin de la variable social en el manejo de los residuos slidos.
3.5
3.5.1
Marco Legal y Estructuracin de Competencias Institucionales

Anlisis del marco jurdico que regula el sector de residuos slidos
El marco jurdico del sector comprende un conjunto de normas de carcter general y especfico que incluye desde la Constitucin Poltica del Estado de 1998, las leyes generales y especficas, hasta los reglamentos que bajo decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales u
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ordenanzas regulan la prestacin de estos servicios en el nivel municipal. Adicionalmente, el Convenio de Basilea y la Agenda 21 se integran al marco jurdico que regula el sector.
Leyes y reglamentos que regulan el sector

1. Cdigo de la Salud 2. Reglamento para el Manejo de Desecho Slidos 3. Reglamento de Manejo de Desechos Slidos en los Establecimientos de Salud de la Repblica del Ecuador 4. Reglamento para el control sanitario de alimentos que se expenden en la va pblica 5. Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo 6. Reglamento de Alimentos 7. Cdigo Penal 8. Ley de Gestin Ambiental 9. Cdigo de la Polica Martima 10. Reglamento de Derechos por servicios prestados por la Direccin de la Marina Mercante y del litoral y Capitanas del Puerto de la Repblica 11. Ley de Rgimen Municipal 12. Ordenanzas municipales del pas 13. Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental 14. Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo referente al Recurso Suelo 15. Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo relativo al Recurso Agua 16. Reglamento que establece las normas de calidad del aire y sus mtodos de medicin 17. Ley de Aguas 18. Ley de Hidrocarburos 19. Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el Ecuador 20. Ley de Minera 21. Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley de Minera 22. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la Repblica del Ecuador 23. Reglamento de Seguridad Minera En el marco general de la prestacin de los servicios y la descentralizacin: 24. 25. 26. 27. 28. 29. Ley de Contratacin Pblica Ley de Modernizacin del Estado Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley de Modernizacin del Estado Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social Reglamento a la Ley de Descentralizacin Ley Orgnica de Defensa al Consumidor Es importante distinguir la jerarqua que tienen estas normas, as: La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador es la norma fundamental y de jerarqua superior a cualquier ley Se reconoce leyes orgnicas y ordinarias. De acuerdo al art. 142 de la Constitucin Poltica de la Repblica, sern leyes orgnicas:
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1. Las que regulen la organizacin y actividades de las Funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial; las del rgimen seccional autnomo y las de los organismos del Estado, establecidos en la Constitucin. 2. Las relativas al rgimen de partidos, al ejercicio de los derechos polticos y al sistema electoral. 3. Las que regulen las garantas de los derechos fundamentales y los procedimientos para su proteccin. 4. Las que la Constitucin determine que se expidan con este carcter. Dentro de las principales leyes orgnicas para el sector son: el Cdigo de la Salud y la Ley de Gestin Ambiental. Mientras que las dems sern leyes ordinarias. Una ley ordinaria no podr modificar una ley orgnica ni prevalecer sobre ella, ni siquiera a ttulo de ley especial. Los reglamentos en general son normas de inferior jerarqua a las leyes y se emiten para dar cumplimiento a lo que se ha dispuesto en las leyes. Los reglamentos no pueden modificar o contravenir lo estipulado en las leyes. Como se puede apreciar, existe un conjunto de leyes y reglamentos que conforman el marco jurdico del sector. Sin embargo, stos han sido dictados individualmente por diferentes instituciones sin considerar la intersectorialidad que tiene el manejo de los residuos slidos, ni establecen con claridad las diferentes responsabilidades de los diferentes actores que tienen injerencia en el sector. Sanciones que contempla el ordenamiento legal para el incumplimiento de las disposiciones Existen sanciones tanto de tipo penal (incluye hasta la pena de prisin), como administrativas, que generalmente son las denominadas contravenciones y en el caso pblico puede contemplar hasta la destitucin de un funcionario pblico. Las sanciones estn contempladas en los diferentes cuerpos legales que se han citado, destacndose lo siguiente: a) Cdigo Penal Cabe destacar que a partir del ao 2000, el Cdigo Penal ecuatoriano cuenta con un captulo especfico referido a los delitos contra el medio ambiente, el cual fue agregado a la codificacin de 1971, por el cual impone penas a quienes manejen fuera de la ley, o use desechos txicos peligrosos, sustancias radioactivas, vierta residuos de cualquier naturaleza por encima de los lmites fijados u otras similares que por sus caractersticas constituyan peligro para la salud humana o degraden y contaminen el medio ambiente. b) La Ley de Aguas Esta ley establece sanciones y multas a quienes infrinjan sus disposiciones o regulaciones, que estn relacionadas con el deterioro de la calidad del agua. c) Cdigo de la Salud El Cdigo de la Salud establece sanciones con relacin a actividades que constituyan un peligro para la salud, como el manejo inadecuado de sustancias txicas o peligrosas. Adems incluye un captulo sobre recoleccin y disposicin de basuras, donde establece la obligacin de
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toda persona de mantener el aseo de las ciudades y domicilios en los que vive, no botando basuras en lugares no autorizados. d) La Ley de Gestin Ambiental En esta ley, en el Art. 40, se dispone que toda persona natural o jurdica, que en el curso de sus actividades empresariales o industriales estableciere que las mismas pueden producir o estn produciendo daos ambientales a los ecosistemas, est obligada a informar sobre ello al Ministerio del ramo o a las instituciones del rgimen seccional autnomo y en caso de incumplimiento el infractor ser sancionado. Tambin dispone sanciones a que todas las personas naturales, jurdicas o grupos humanos, vinculados por un inters comn y afectados directamente por la accin u omisin daosa, pueden interponer ante el Juez competente, acciones por daos y perjuicios y por el deterioro causado a la salud o al medio ambiente incluyendo la biodiversidad con sus elementos constitutivos. Se incluyen en la ley la posibilidad de solicitar sanciones administrativas a los funcionarios pblicos, que por accin u omisin incumplan las normas de proteccin ambiental, pudiendo denunciarlas, con pruebas, cualquier persona natural, jurdica o grupo humano. Adems, no slo a funcionarios pblicos se puede denunciar, sino tambin a personas particulares, que por accin u omisin incumplan las normas de proteccin ambiental. Como conclusin, se puede ver que en la actualidad la Ley de Gestin Ambiental es la que otorga mayores atribuciones de sancin a contravenciones de carcter ambiental, como es lgico. Por otro lado, esto le da la fortaleza al Ministerio del Ambiente para exigir a las municipalidades que eliminen los botaderos de basura y que mantengan rellenos sanitarios para una disposicin final adecuada de los residuos slidos. Mecanismos de control para asegurar su debido cumplimiento Existen varios mecanismos de control: el de nivel operativo que le corresponde a las municipalidades en forma directa, el social que est poco desarrollado en la legislacin, el administrativo y el poltico que se encuentra muy debilitado. Los mecanismos de control, as como el control mismo, estn considerados insuficientes para asegurar el debido cumplimiento debido principalmente a la manera cmo estn formuladas las normas, la falta de capacidad institucional y econmica para cumplirlas y la falta de conocimiento por parte de la ciudadana para exigirlas. Tanto el Cdigo de Salud como la Ley de Gestin Ambiental disponen que con el fin de proteger la salud de las personas, as como los derechos ambientales individuales o colectivos, se concede accin pblica a las personas naturales, jurdicas o grupo humano para denunciar la violacin de las normas de medio ambiente, sin perjuicios de la accin de amparo constitucional previsto en la Constitucin Poltica de la Repblica. Normas especficas sobre la propiedad o disposicin de los residuos slidos La normativa que se relaciona con la propiedad de los residuos slidos es la siguiente: 1. Reglamento para el Manejo de Desechos Slidos. Ttulo IV Captulo I (Arts. 18-36) 2. Cdigo Penal. Captulo X (Arts. 437 A, B y C, D) 3. Cdigo de la Salud (Arts. 29,31)
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4. Cdigo de la Polica Martima (Arts. 93,370,108) 5. Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental. Captulos VI, VII (Arts. 16, 20) Contaminacin de aguas y suelos 6. Decreto Supremo 945 (Arts. 3,4, 14, 15) 7. Ley de Minera (Art. 83) 8. Reglamento de alimentos (Arts. 57 lit. , 185) 9. Reglamento para el control sanitario de alimentos que se expenden en va pblica (Arts. 52, 58 y 59) 10. Ley de Rgimen Municipal (Art. 164, lit. a; Art. 15 numerales 2 y 3) 11. Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo relativo al Recurso Agua ( Art. 5 literales a, b y c; Art. 41) 12. Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo referente al Recurso Suelo ( Art. 9, 13,27) 13. Reglamento de Manejo de Desechos Slidos en los Establecimientos de Salud de la Repblica del Ecuador (Art. 4, Captulo IV) 14. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la Repblica del Ecuador (Arts. 32,33 y 34) 15. Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el Ecuador (Captulo VII del desarrollo y produccin, Art. 55 No. 3, 59 lit. a) En cuanto a la disposicin final de los residuos slidos, la normativa es la siguiente: 1. Reglamento para el manejo de desechos slidos. Ttulo IV Captulo VII (Arts. 71-78) 2. Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental. Captulos VI, VII (Arts. 16, 17,18,23,25). Contaminacin de aguas y suelos 3. Cdigo Penal. Captulo X (Art. 437 B, C, D y E) 4. Cdigo de la Salud (Arts. 12,15,19,25,28,32, 233) 5. Cdigo de la Polica Martima (Arts. 93,370,108) 6. Decreto Supremo 945 (Arts. 3,4, 14, 15) 7. Ley de Minera (Art. 85) 8. Reglamento de alimentos (Art. 57 lit. , 185) 9. Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo relativo al Recurso Agua.( Art. 5 lit. a) 10. Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en lo referente al Recurso Suelo (Art. 8,13, 38) 11. Reglamento de Manejo de Desechos Slidos en los Establecimientos de Salud de la Repblica del Ecuador (Captulo IX) 12. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la Repblica del Ecuador (Anexo 2, No 2 lit. b) Normas que regulen el crecimiento urbano para minimizar o evitar efectos ambientales adversos No existen normas especficas que regulen el crecimiento urbano. La Ley de Rgimen Municipal, la cual debera regular esta tema, no contiene ninguna disposicin especfica al respecto. De igual manera, en el Cdigo del Distrito Metropolitano de Quito slo se hace mencin a especificaciones para ductos y reas de almacenamiento de residuos slidos en edificios o conjuntos habitacionales. Estas dos normas se refieren en sus contenidos al uso de suelo y a la proteccin de la vegetacin, espacios y elementos naturales, pero no concretan sobre el tema en mencin.
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La Ley de Gestin Ambiental establece el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, el cual contendr la zonificacin econmica, social y ecolgica del pas sobre la base de la capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de proteccin del ambiente, el respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la conservacin de los recursos naturales y del patrimonio natural. Este debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio. Sin embrago, no constituye una referencia directa. El Convenio de Basilea y regulacin sobre desechos peligrosos Ecuador es signatario del Convenio de Basilea, pero no existe una legislacin interna que regule de manera apropiada e integral la generacin, almacenamiento, tratamiento, recuperacin, transporte transfronterizo y disposicin de residuos slidos txicos. Sin embargo, en el art. 90 de la Constitucin Poltica de la Repblica se establece la prohibicin de introducir al territorio nacional residuos nucleares y desechos txicos y tambin el Cdigo Penal en el art. 437 A dispone la prisin de dos a cuatro aos. Para el control de los residuos txicos los mecanismos existentes son insuficientes para la aplicacin efectiva de las sanciones previstas; generalmente los comisarios de salud y municipales tienen baja capacidad institucional para hacer efectivo el cumplimiento. Mientras que en el campo judicial, al ser la tipificacin de los delitos ambientales de reciente creacin (ao 2000), no se ha registrado ningn proceso penal por tal situacin. No han habido casos famosos de internacin ilegal de residuos slidos peligrosos al pas, aunque el tema de la fumigacin en la zona del oriente ecuatoriano causa cierta preocupacin. Las leyes de carcter ambiental que contemplan disposiciones sobre residuos slidos en general y, en particular, sobre residuos slidos peligrosos son: Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental; Ley de Gestin Ambiental; Cdigo de la Salud, y Cdigo Penal.
Actualmente el Ministerio del Ambiente se encuentra preparando un Proyecto de Reglamento sobre Tratamientos de Residuos Peligrosos. Agenda 21 Ecuador como un pas signatario de la Agenda 21, se comprometi a cumplir con varios principios, de los cuales la legislacin vigente omite algunos de stos. Los principios ms importantes son los que estn relacionados con: Programas de manejo de desechos txico o peligrosos. Sistema nacional de gestin ecolgicamente racional de los productos qumicos, as como legislacin y disposiciones para velar por su aplicacin y cumplimiento. Programas de manejo de residuos slidos, relacionados con su reduccin, aumento de la reutilizacin y reciclado, disposicin final y tratamiento ecolgicamente sustentables y ampliacin de la cobertura de los servicios.
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Hasta el momento no existe un fuerte cumplimiento sobre lo dispuesto en la Agenda 21. Sin embargo la Ley de Gestin Ambiental establece en su art. 2 los siguientes principios: La gestin ambiental se sujeta a los principios de solidaridad, corresponsabilidad, cooperacin, coordinacin, reciclaje y reutilizacin de desechos, utilizacin de tecnologas alternativas ambientalmente sustentables y respecto (sic) a las culturas y prcticas tradicionales.
Aplicacin en el pas del principio El que contamina paga

No existe una aplicacin apropiada y suficiente de este principio, recin se est tratando de instrumentarlo en la normatividad jurdica del pas. Por otro lado, es importante tener en cuenta que este principio no se desvirte y quien pague se sienta con el derecho de contaminar.
3.5.2 Identificacin de problemas generales

Las leyes aplicables que son realistas u objetivas para afrontar los problemas bsicos del sector son: La Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental El Cdigo de Salud El Cdigo Penal La Ley de Gestin Ambiental A nivel reglamentario: el Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental para Operaciones Hidrocarburferas, el Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin en lo referente al Recurso Suelo Las ordenanzas municipales
Hay partes de estos cuerpos legales que deberan ser actualizados y mejorados. En el caso de la Ley de Gestin Ambiental falta que se complemente con la expedicin de sus correspondientes reglamentos. Normas que no se aplican en la realidad Parte de las normas mencionadas se aplican, pero de una manera deficiente por falta de capacidad institucional y de recursos econmicos. Hay disposiciones de las normas que se cumplen en menor grado, por ejemplo como sucede con el Cdigo de la Salud donde se estipula que la autoridad de salud tiene que aprobar cualquier legislacin que dicten las municipalidades en materia relacionada con la salud. En el caso de los artculos 202, 203, 204, 205 y 206 no se aplican porque no hay un control, vigilancia y supervisin por parte del Ministerio de Salud Pblica. Tampoco ha existido ningn caso en el cul subsidiariamente este ministerio haya asumido las disposiciones que le corresponden a las municipalidades. En lo que se refiere a los delitos ambientales, las normas, de reciente creacin, no se aplican debido a la falta de su difusin, conocimiento y forma de aplicarlas.
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Identificacin de lagunas jurdicas No existe un rgimen jurdico nacional que trate de manera integral toda la gestin de los residuos slidos. Las normas son de distintos cuerpos jurdicos con enfoques sectorialistas que se superponen unas a otras. Hay fases del ciclo de tratamiento de los residuos slidos que estn normados, pero de manera insuficiente. Asimismo, hay temas, como el manejo de la informacin, de la fijacin de estndares y el de la investigacin, sobre los cuales nada se dice al respecto. Por ejemplo no existen leyes que regulen el crecimiento urbano para minimizar o evitar los efectos ambientales adversos. Asimismo, en relacin a la recuperacin de desechos, se estipula que el Ministerio de Salud Pblica regular la disposicin de los desechos provenientes de los productos industriales que no sean biodegradables, pero en su reglamento orgnico funcional no se incluye el tema, simplemente se habla sobre las funciones de la Direccin de Salud Ambiental, en concordancia con lo que prescribe el Cdigo de Salud (Ttulos I, III, VII y XIV), la Ley de Proteccin Ambiental, y el Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores. Otro vaco es el que se cre cuando la Ley de Gestin Ambiental derog ciertos artculos de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, como el Captulo II sobre el Comit Interinstitucional de Proteccin del Ambiente, ya que en uno de los reglamentos de esta ley, especficamente el Reglamento para la Prevencin y Control del Recurso Suelo, en sus artculos 45 y 46, se menciona todava al Comit Interinstitucional de la Proteccin del Ambiente, el cual cumpla una funcin importante dentro de ste cuerpo legal y al no haber un reglamento que especifique quin asume este rol, en la actualidad existe un vaco. Igualmente en el art. 9 de la Ley de Gestin Ambiental se establece como una de las facultades del Ministerio del ramo en el artculo 9 literal j) el coordinar con los organismos competentes sistemas de control para la verificacin del cumplimiento de las normas de calidad ambiental referentes al aire, agua, suelo, ruido, desechos y agentes contaminantes. Sin embargo, no se establece cules sern las autoridades competentes y cuales sern los sistemas de control. Eficiencia de los mecanismos de control que aseguren el efectivo acatamiento de las disposiciones legales Como no existe un rgimen jurdico que trate de manera integral al sector, los mecanismos de control son sectorializados y parciales, con procedimientos poco eficientes, lo cual unido al desconocimiento legal de quienes deben administrar y a la falta de evaluaciones y monitoreo, hace que en la prctica exista un bajo nivel de control del cumplimiento efectivo de las normas. Un error permanente es la formulacin de normas sin una evaluacin de su aplicabilidad, lo que se traduce en que muchas normas se queden en simples declaraciones de buenas intenciones que no son aplicadas en la prctica por desconocimiento o falta de capacidad institucional para aplicarlas. Esto ha contribuido a una cultura de impunidad que es muy bien aprovechada por los infractores, generando focos de corrupcin y una cultura de incumplimiento alta. En la legislacin ecuatoriana existen instrumentos especficos donde se sealan los aspectos a controlarse y entidades encargadas, pero no son efectivos, como se sealan a continuacin: El Cdigo de la Salud establece mecanismos de control a travs de obligaciones de los ciudadanos de mantener el aseo de sus ciudades, de contar con recipientes higinicos y de hacer uso obligatorio de los servicios de recoleccin y disposicin final de basuras. As existe tambin la obligacin para quien ocupa un sitio o va pblica de remover los escombros inservibles o cualquier amontonamiento de materiales indeseables.
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De manera ms especfica, la produccin y almacenamiento de desechos slidos est regulada a travs del Reglamento para el Manejo de Desechos Slidos. El Captulo I de dicho reglamento seala como mecanismos de control las obligaciones de los usuarios; la forma de los recipientes retornables y desechables de basura; los sistemas de almacenamiento colectivo de basuras y reas para almacenamiento de basuras; empaque de basuras para evacuacin por ductos; uso de contenedores para almacenamiento; de la prohibicin de quemar basuras; la responsabilidad de los vendedores ambulantes, y la prohibicin de basurales. En cuanto a la disposicin de los residuos slidos, el mismo reglamento en el Captulo VII establece como control la prohibicin de la disposicin o abandono de basuras; los requisitos para los sitios de disposicin de basuras; la disposicin de basuras al mar; la utilizacin posterior de los sitios de disposicin final; la responsabilidad en vigilancia y control en los sitios de disposicin final; la disposicin final de basuras mediante relleno sanitario. Por ltimo, este reglamento determina que las entidades encargadas del manejo de desechos slidos son quienes deben ejercer el control y la Subsecretara de Saneamiento Ambiental es responsable por la vigilancia. Sin embargo, cabe sealar que dependiendo de la actividad que se realiza hay una ley que las regula. Por ejemplo, en relacin a actividades mineras, la Ley de Minera sobre la prevencin de la contaminacin con desechos slidos, en su artculo 80, numeral 4, establece el tratamiento a dar a los desechos antes de que sean descargados al medio ambiente; en su artculo 83 seala la obligacin de construir depsitos cuando se acumulen residuos metalrgicos y el artculo 85 describe cmo debe ser el manejo de desechos dependiendo si son radioactivos, biodegradables y no biodegradables.
Establecimiento de los objetivos y las polticas del sector en los instrumentos jurdicos Los objetivos y polticas del sector no estn establecidas con suficiente claridad en las leyes; por consiguiente, se requiere completarlas y en otros casos actualizarlas bajo una visin integral. Generalmente los objetivos y polticas obedecen a una visin ms bien sectorialista y en la prctica las polticas y objetivos son olvidados con mucha facilidad, especialmente cuando hay cambios de gobierno. Guas o parmetros para establecer las sanciones equitativamente No existen guas o parmetros para establecer las sanciones equitativamente. ste es un grave problema para la aplicacin normativa, ya que se cuenta con una baja o nula capacidad institucional y se observa prcticamente ausencia de sanciones en relacin con los incumplimientos que se cometen. Exceso o carencia de regulaciones y estndares que obstaculicen el desempeo eficiente del sector No existe exceso sino ms bien carencia y dispersin de regulaciones y estndares, especialmente estos ltimos, ya que los estndares que se establecen en las diversas leyes y reglamentos son nicamente sobre la calidad mnima que deben tener los recursos agua, aire y suelo. No se menciona los lmites en cada una de las fases de la gestin de los residuos slidos. Por ejemplo, cul sera el estndar mnimo de recoleccin segn la produccin de tonelaje de basura en determinada localidad.
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Rgimen de estndares de vertimiento, licencias, permisos, control sobre el uso de la tierra y del agua, y cdigos de Salud Pblica No existe un rgimen de estndares de vertimiento, licencias, permisos, control sobre el uso de la tierra y del agua. Solo existe en forma parcial, como es el caso del Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental sobre Operaciones Hidrocarburferas y el reglamento que establece las normas de calidad del aire y sus mtodos de medicin. En la Ley de Gestin Ambiental se indica que el Ministerio del Ambiente como organismo rector ser quin d las licencias correspondientes, pero la ley est en proceso de reglamentacin. Identificacin de conflictos entre los objetivos sectoriales y las leyes vigentes La visin sectorialista especficamente ambiental, de salud y del MIDUVI hace que cada sector se esfuerce por cumplir cada ley sectorial, a pesar de la baja capacidad institucional y la insuficiencia de recursos econmicos. Eso genera una superposicin de actividades de los diferentes sectores que tienen que intervenir en la gestin de los residuos slidos con las otras leyes sectoriales, lo cual genera duplicacin de esfuerzos y se traduce en una debilidad gubernamental como resultado general. Leyes que se contraponen No existen leyes que directamente se contrapongan, sino ms bien normas que se superponen desde diferentes visiones sectoriales, como ocurre entre salud y medio ambiente, lo que debilita la capacidad institucional. Asignacin clara de la jurisdiccin y las responsabilidades institucionales Las jurisdicciones y las responsabilidades institucionales no estn claramente delimitadas, requirindose mayor precisin y limitacin entre las entidades que intervienen. Generalmente los reglamentos orgnicos funcionales utilizan un lenguaje genrico y a veces ambiguo que propicia poca claridad y amplitud en las responsabilidades. Un ejemplo de esto son las unidades ambientales existentes en los distintos ministerios y organizaciones del Estado, en donde no se delimita con claridad el mbito de su competencia y genera superposicin de competencias con otros organismos, por ejemplo, los municipios. Mecanismos de consulta entre los diferentes niveles de gobierno, empresas y pblico La Constitucin y la Ley de Gestin Ambiental contemplan la obligacin de utilizar el mecanismo de consulta, pero en la prctica hace falta un reglamento y procedimientos claros para cumplirla as como la instancia institucional que deber atender este proceso. La falta de precisin hace que su cumplimiento se vea realizado de manera diferente en cada caso y que se pueda vulnerar este mecanismo con procesos que en realidad no siempre son una consulta, sino solo informacin acerca de la realizacin de un proyecto o actividad que va a generar impactos ambientales negativos. En el tema de gestin de residuos slidos, generalmente las municipalidades no consultan a la poblacin sobre el sitio donde se va a efectuar la disposicin final, ms bien es la poblacin la que protesta cuando se entera de tal decisin municipal.
Superposicin de normas en los niveles funcionales y operativos de las instituciones
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Una fuerte debilidad es la falta de precisin de las competencias y funciones en los reglamentos orgnico funcionales de las instituciones. El lxico utilizado puede dar lugar a varias interpretaciones. Por ejemplo, en el Reglamento para el Manejo de Desechos Slidos en relacin a los Estudios de Impacto Ambiental se establece: Art. 133.- De los estudios de impacto ambiental.- El IEOS (MIDUVI) podr exigir a las entidades de aseo un estudio de impacto ambiental cuando la clase y magnitud de las actividades y tipo de entidad de aseo lo ameriten, y comprender todas o parte de las actividades que realice o se proponga realizar de conformidad con el Reglamento sobre Estudios de Impacto Ambiental. Adems existe superposicin de normas que regulan la gestin de desechos slidos en los niveles funcionales y operativos de las instituciones. A continuacin se resumen brevemente las competencias que se superponen: a) Normar: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energa y Minas, del Trabajo, de Turismo, de Agricultura, de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca, y de Gobierno, la Comisin Tcnica para el Recurso Suelo, la Comisin Ecuatoriana de Energa Atmica, el Comit para la Gestin de Productos Qumicos Peligrosos, el Instituto Nacional de Normalizacin, los municipios. b) Controlar: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energa y Minas, de Obras Pblicas, de Agricultura, y de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca, la Comisin Tcnica para el Recurso Suelo, el Comit para la Gestin de Productos Qumicos Peligrosos, el Instituto Nacional de Normalizacin, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, la Defensora del Pueblo y los municipios. c) Planificar: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energa y Minas, de Turismo, y de Obras Pblicas y los municipios. d) Establecer Polticas: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, y de Energa y Minas y municipios. e) Monitorear: los ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energa y Minas, del Trabajo, de Salud Pblica, y de Agricultura y los municipios. f) Sancionar: el Ministerio del Ambiente, los comisarios de salud, los juzgados de contravencin, las intendencias y subintendencias de polica y los municipios.
g) Prestar el Servicio: el Ministerio de Medio Ambiente, los municipios, empresas privadas y la comunidad. h) Asistencia Tcnica: el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisin Tcnica para el Recurso Suelo. i) j) Financiar Proyectos: los municipios, empresas privadas, comunidad y ONG. Promocionar: los ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Salud Pblica, y de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca, el Instituto Nacional de Normalizacin y los municipios.
3.5.3 Legislacin sobre estructura y funciones institucionales
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Los ministerios involucrados por la legislacin en la gestin de los residuos slidos son los ministerios del Ambiente, de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Salud Pblica y de Energa y Minas, actuando cada uno con una visin sectorialista de su sector. La mayora tiene insuficiente capacidad institucional de gestin y las normas no precisan con claridad sus roles y jurisdiccin. No existen mecanismos de verificacin de cumplimiento normativo y la mayora de los funcionarios no conocen suficientemente el marco regulador vigente. Los municipios en cambio, como juez y parte de la prestacin de los servicios, mantienen ms una modalidad de prestacin directa; las tarifas y la forma de funcionamiento la emiten a travs de ordenanzas. Su gestin en el manejo normativo y de cumplimiento es bajo, y la regulacin de los derechos del usuario no se encuentra institucionalizada. Adems se puede sealar que no se cuenta con leyes claras que eviten la duplicacin de funciones, ya que como se ha analizado cada una fue creada con un criterio sectorial, al contrario de la gestin de residuos slidos, que se caracteriza por su intersectorialidad, debiendo regularse por consiguiente con una visin transversal e integral. Existen pocos programas que deben ser ejecutados por ley que financian el sector. Los que se destacan son el Programa de Desarrollo Municipal, que se encuentra ejecutndose a travs del Banco del Estado, el Fondo Social de Emergencia (FISE), Fortalecimiento y Ampliacin de los Servicios Bsicos de Salud en el Ecuador (FASBASE- MSP y MIDUVI) y el Programa de Desarrollo Rural Integral (Ministerio de Bienestar Social). Las leyes que asignan fondos a los gobiernos seccinales es la Ley del Banco del Estado y la Ley del 15% para los gobiernos seccinales, pero no son especficas para financiar al sector. Las principales fuentes de financiamiento para el sector son las tasas que se cobran por el servicio y parte del presupuesto municipal. Identificacin de problemas de legislacin sobre la estructura y funciones institucionales Los principales problemas relacionados con la estructura del sector y sus funciones en el aspecto legal se sealan a continuacin: a) Restricciones legales afectan adversamente el cumplimiento de funciones o la prestacin del servicio por parte de las instituciones. Una de las restricciones legales de acuerdo al art. 40 de la Ley Orgnica de Defensa al Consumidor, la tasa del servicio de recoleccin de residuos slidos no puede ser formulada en funcin de la tasa de pago de energa elctrica. Los montos de contratacin impiden aplicar vas ms sencillas de concursos para la prestacin de servicios por parte del sector privado y comunitario. b) Leyes que se contraponen Como se seal no existen leyes que se contrapongan sino ms bien normas que se superponen desde visiones sectoriales distintas. c) Vacos legales que dejan aspectos importantes del manejo de residuos sin instituciones que lo rijan
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De acuerdo al Reglamento sobre Desechos Slidos, la seleccin de equipos para el manejo de residuos slidos debe estar sujeta a unas especificaciones dadas por IEOS (MIDUVI), las cuales no existen. Similarmente sucede cuando se debe realizar el anlisis y caracterizacin de los residuos slidos, as como para la ubicacin, diseo y operacin de estaciones de transferencia, plantas de tratamiento y rellenos sanitarios. d) Problemas financieros que tienen como origen disposiciones legales El principal problema es la manera que se establece la tasa que debe financiar el servicio de entrega y recoleccin de basuras. En el caso del Distrito Metropolitano de Quito, el artculo III. 82 del Cdigo Municipal dispone que la tarifa de la tasa por recoleccin de basura es igual al 10% de la base imponible, es decir el 10% del monto total que los usuarios del servicio de energa elctrica deben pagar mensualmente a la empresa encargada de la prestacin del mismo, adicionalmente a esta tasa se establece un cobro adicional como se puede apreciar en el Recuadro 3.1.
Recuadro 3.1
Tasa adicional sobre la tarifa de energa elctrica para cobro del servicio de aseo
El sector residencial, adems de la tasa del diez por ciento que se cobra sobre la tarifa de energa elctrica, deber pagar una tasa adicional, que se aplicar de acuerdo a la siguiente tabla que, partiendo de una base equivalente al tres por ciento del salario mnimo vital general vigente, se incrementa en forma escalonada en el cuarenta por ciento por cada uno de los doce estratos que conforman el sector residencial. ESTRATOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 TASA ADICIONAL 0 0 2.850 3.990 5.586 7.820 10.949 15.328 21.459 30.043 42.060 58.884
Ante variaciones que se operen en las tarifas de energa elctrica, la tasa adicional que consta en la tabla precedente se reajustar, en funcin directa del costo a que ascienda la operacin de la Empresa Metropolitana de Aseo
Por otra parte, el art. 40 de la Ley Orgnica de Defensa al Consumidor dispone que en las planillas emitidas por las empresas proveedoras de los servicios pblicos domiciliarios, deber constar exclusivamente el valor del consumo respectivo, ms los recargos legales pertinentes y cobros adicionales establecidos expresamente por leyes y ordenanzas. Queda prohibido incluir en dichas planillas rubros adicionales a los sealados.
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El problema financiero se complica por la disposicin del gobierno nacional mediante el Decreto No. 1596 de 26 de junio del 2001 y en base al art. 40 de la Ley Orgnica de Defensa al Consumidor, en los cuales dispuso que las instituciones pblicas que prestan servicios pblicos de manera directa o los particulares que lo hace por delegacin o concesin, se abstengan de incluir en las planillas o facturas de consumo de electricidad, agua potable, telfonos y similares, valores por conceptos ajenos o que no correspondan al servicio prestado. Este hecho perjudic notablemente a los municipios del pas, los cuales venan recaudando la tasa de recoleccin de basura y manejo de desechos a travs de la Empresa Elctrica. Los municipios del pas deben entonces, necesariamente, adoptar un sistema propio de recaudacin que permita afrontar la problemtica enunciada. El conflicto que se presenta, y que continuar hasta que efectivamente no se instauren los sistemas de recaudacin, constituye uno de los problemas a resolver dentro de la gestin de desechos slidos. Otro aspecto que ocasiona conflictos en el financiamiento de los servicios pblicos es la carencia de una poltica adecuada de subsidios. La prestacin de los servicios se financia en parte con el presupuesto pblico destinado para tal finalidad y, en otra, con los subsidios que son originados por los usuarios de mayor ingreso econmico, en beneficio de los de menor ingreso. Es importante determinar claramente el rgimen legal aplicable, con precisin de la autoridad competente, debindose tener en cuenta la distincin entre la fijacin de la poltica tarifaria que contendra los principios generales aplicables a la materia y la determinacin del monto mismo de la tarifa.
3.5.4
Relaciones extrasectoriales
Leyes aplicables a otros sectores se contraponen a la legislacin aplicable al sector de residuos slidos Hay contraposicin de leyes con respecto a la relacin de la autoridad de salud con las municipalidades, en los artculos 202 a 204: a) Las municipalidades en la ejecucin de las acciones de salud previstas por la Ley de Rgimen Municipal, se sujetarn a la poltica general de salud y cumplirn con las normas establecidas en este Cdigo, y en los reglamentos y disposiciones que se dictaren. b) Las ordenanzas y reglamentos de las municipalidades que se relacionen con la salud sern sometidos a la aprobacin del Ministerio de Salud Pblica. Sin su aprobacin no podrn entrar en vigencia. c) La autoridad de salud puede delegar a las municipalidades la ejecucin de las actividades que se prescriben en este Cdigo. Sin perjuicio del control que corresponde a las municipalidades en relacin con esta materia, la autoridad de salud supervisar y controlar el cumplimiento de las obligaciones respectivas. En caso de oposicin prevalecern las resoluciones de la autoridad de salud. Otras leyes que se contraponen son las referentes al funcionamiento de las entidades de aseo segn el Reglamento para el Manejo de los Desechos Slidos, segn los artculos 122 y 123: Las municipalidades encargadas del manejo de desechos slidos estn en la obligacin de realizar sus actividades de acuerdo con los mtodos tcnicos establecidos por el IEOS (MIDUVI).
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En todos los municipios se deber establecer, de acuerdo con sus necesidades, un programa para el manejo de los desechos slidos de su jurisdiccin que tenga como objeto garantizar la prestacin regular del servicio de aseo y asegurar el cumplimiento de las disposiciones del Cdigo de la Salud, la Ley de Rgimen Municipal, la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, del presente Reglamento y dems disposiciones legales pertinentes. Otras normas que se contraponen son:
Los municipios establecern las tasas para su financiamiento y harn constar las partidas presupuestarias de conformidad al literal g) del artculo 393 de la Ley de Rgimen Municipal y el artculo 205 del Cdigo de la Salud. En la Ley de Gestin Ambiental se establece como una de las facultades del Ministerio del ramo en el artculo 9 literal j) El coordinar con los organismos competentes sistemas de control para la verificacin del cumplimiento de las normas de calidad ambiental referentes al aire, agua, suelo, ruido, desechos y agentes contaminantes. Pero existe un problema ya que no se establece especficamente cuales sern estos sistemas de control ni cules sern las autoridades competentes con quienes deber coordinar esta gestin.
Problemas de competencia institucional que se presentan a raz de la legislacin aplicable Como problemas de competencia institucional se identifican los siguientes: a) No est claro qu institucin deber ejercer la rectora sobre el sector. b) No existe una entidad pblica que ejerza el control de la regulacin del sector, la calidad de los servicios y su correspondiente tarifacin. Las municipalidades se han convertido en juez y parte de la atencin de la gestin de los residuos slidos, sin que se controlen o sean controladas por su gestin y el manejo de las tarifas. c) Falta delimitar con mayor precisin y claridad la competencia y jurisdiccin de cada institucin especialmente entre el MIDUVI y el Ministerio del Ambiente. d) Distintas instituciones pblicas (ciertos ministerios y municipios) tienen competencia para ejercer el control, pero que en la prctica se ejerce muy poco o nada, o el control es duplicado aunque con visiones sectoriales diferentes. e) Existe aplicacin de la normativa para defender el mbito de la competencia de cada institucin, ms no necesariamente para aplicarla. Mecanismos de coordinacin extrasectorial En la Ley de Gestin Ambiental en el Art. 5, se establece el Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental como un mecanismo de coordinacin transectorial, interaccin y cooperacin entre los distintos mbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental y de gestin de recursos naturales. En el sistema participar la sociedad civil de conformidad con esta ley. Como se mencion anteriormente, existe un convenio interinstitucional firmado entre los Ministerios del Ambiente y de Salud Pblica por medio del cual se busca fortalecer las competencias que tienen que realizar estos dos ministerios.
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Por otra parte, se cre el Comit Interinstitucional para la Gestin de los Residuos (CIGER) y est por reglamentarse su forma de funcionamiento. El Comit est compuesto por: el Ministerio de Agricultura y Ganadera; el Ministerio del Ambiente; el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda; el Ministerio de Energa y Minas; el Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca; el Ministerio de Salud Pblica; el Ministerio de Turismo; la Asociacin de Municipalidades del Ecuador y el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador. Identificacin de problemas sobre relaciones extrasectoriales Como se indic anteriormente, existen conflictos entre los objetivos sectoriales y las leyes vigentes; cada ley termina defendiendo un sector sin que exista una correlacin intersectorial, lo que genera una superposicin de objetivos y de leyes que regulan al sector desde distintos puntos de vista sectoriales. Necesidad real de crear o modificar las leyes para resolver alguno de los obstculos identificados Existe una gran necesidad de crear una Ley marco que regule de manera racional e integral el rgimen de los residuos slidos en el pas, que en definitiva reordene y contemple cada una de las fases de su proceso de tratamiento, as como incorpore normas de los Convenios Internacionales que el Ecuador ha suscrito.
3.5.5 Reforma estructural del sector

Las principales reformas a nivel nacional adoptadas en el pas para la modernizacin del Estado son las siguientes: En cuanto a la participacin privada en la prestacin de los servicios La Ley de Modernizacin es el instrumento legal que desarrolla los principios establecidos en los artculos 247 y 249 de la Constitucin. Su artculo 1 estipula que esta ley tiene por objeto establecer los principios y normas generales para regular, entre otras cosas: ...c) La prestacin de servicios pblicos y las actividades econmicas por parte de la iniciativa privada, mediante . . . la delegacin de los servicios o actividades previstos en el articulo 249 de la Constitucin Poltica de la Repblica... Asimismo, incluye dentro de la finalidad, promover, facilitar y fortalecer la participacin del sector privado y de los sectores comunitarios o de auto gestin en reas de explotacin econmica. (Artculo 4). El artculo 5 de esta ley seala que el proceso de modernizacin del Estado comprende: c) la desmonopolizacin y privatizacin de los servicios pblicos... Por su parte, en el Capitulo IV titulado De la desmonopolizacin, delegacin de servicios pblicos a la iniciativa privada y privatizacin, se establece que para llevar a cabo estos procesos, ... el Presidente de la Repblica dirigir, resolver y dictar las normas para que el CONAM ejecute los procesos de desmonopolizacin, privatizacin y delegacin de las actividades econmicas y servicios pblicos que realiza el sector pblico, mediante: b) La delegacin total o parcial, o la transferencia definitiva al sector privado, de la gestin que desarrollan (Articulo 42). Esta transferencia de actividades, segn lo seala el artculo 243, podr llevarse a cabo mediante la utilizacin de diversas modalidades:
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a) Aporte total o parcial al capital de sociedades por acciones; b) Arrendamiento mercantil o negocios fiduciarios; c) Concesin de uso, de servicio pblico o de obra pblica, licencia, permiso u otras figuras jurdicas reconocidas por el derecho administrativo; d) Venta; e) Transformacin, fusin, escisin y liquidacin de empresas estatales o mixtas; y f) Cualquier otra modalidad que mediante Decreto determine el Ejecutivo y que est amparada por la Ley ecuatoriana.
Asimismo, en este Captulo se establece que el Reglamento de la Ley de Modernizacin determinar los derechos y obligaciones entre las partes, refirindose a las partes involucradas en algunas de estas modalidades de transferencia. Sin embargo, al regular la delegacin de actividades, entre las cuales se incluye la recoleccin de basuras y la disposicin de los desechos slidos, la misma Ley de Modernizacin pareciera limitar los mecanismos utilizables para ello, al mencionar que podr delegarse (las mencionadas actividades) a la iniciativa privada por excepcin mediante concesin, estableciendo esta misma norma en los casos en los cuales puede hacerse esta delegacin (Artculo 6). Adems del Articulo 6, cuyo contenido pudiera considerarse limitativo, pareciera que la Ley de Modernizacin permite la utilizacin de diversas modalidades admitidas por el derecho administrativo, tal como lo expresa el literal e) del Articulo 43 antes citado. En efecto, si bien es cierto que el principio general que gua la actuacin administrativa es el de que los organismos pblicos slo pueden hacer aquello que les est expresamente permitido, tambin es cierto que la misma Ley de Modernizacin, en su Artculo 18 (ltimo inciso), afirma que Los funcionarios pblicos son plenamente competentes para ejercer todas aquellas acciones que son compatibles con la naturaleza y fines del respectivo rgano o entidad administrativa que dirigen o representan. Por otra parte, tanto la Ley de Modernizacin como su Reglamento, concentran su atencin en la concesin como modalidad de delegacin de la actividad prestacional de servicios pblicos. Sin embargo, este mecanismo no es suficiente para impedir la utilizacin de otras formas, como los contratos de gestin o de administracin, que son otras formas contractuales de delegar actividades propias de la Administracin Pblica a un particular. Adems, la Ley de Rgimen Municipal mantiene esta amplia concepcin al establecer en su articulo 159, relativo a las funciones de la Administracin Municipal que: La enumeracin de las funciones no tiene carcter taxativo sino meramente numerativo. Por tanto, la potestad y competencia de la administracin en cada uno de los ramos comprender, no slo las facultades mencionadas, sino cuantas otras fueren congruentes con la respectiva materia y todas aquellas previstas en la Ley y no especificadas de modo expreso en este Captulo. Adems de las funciones que por ramo se sealan, la administracin municipal realizar todas y cada una de las actividades administrativas necesarias para su buen funcionamiento. En base a lo anterior, la limitacin contenida en el artculo 6 de la Ley de Modernizacin no puede ser interpretada aisladamente, sino que deben tomarse en cuenta todas las otras normas
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que regulan esa materia, lo cual permite considerar que no hay razn para no utilizar alguna otra figura contractual, como los contratos de gestin o administracin, ya que la excepcin que menciona el artculo 6 se refiere a la reserva de la actividad por parte del Estado. An ms, resulta conveniente plantearse la posibilidad de admitir como mecanismo de modernizacin la creacin por parte del Estado de empresas con forma de Derecho Privado para asumir la mencionada actividad, y pensar en la posibilidad de que sus acciones puedan ser posteriormente vendidas. Por su parte, el Reglamento de esta Ley consagra un Ttulo especfico a la Delegacin al sector privado y comienza estableciendo en su artculo 7 que los procesos de delegacin en cualquiera de sus formas sern regulados y supervisados por el CONAM. Las concesiones sern otorgadas por las entidades u organismos del sector pblico que sean competentes segn la legislacin vigente, en las modalidades y emitidas por el artculo 43 de la Ley de Modernizacin... Las condiciones en que se extiendan permisos, autorizaciones y otras formas de delegacin diferentes a la concesin sern las que rijan en las respectivas leyes sobre la materia y no podrn ser negadas sino por las razones establecidas en la Ley de Modernizacin. En cuanto a la descentralizacin La Ley Especial de Descentralizacin y de Participacin Social vigentes desde 1997 busca impulsar la ejecucin de la descentralizacin y desconcentracin administrativa y financiera del Estado, la participacin social en la gestin pblica, as como poner en prctica la categora de Estado descentralizado. Dentro de las finalidades de la descentralizacin del artculo 4, dos de ellas relacionan principalmente el sector: b) Incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales para consolidar una gestin autnoma eficiente, entre otros medios, a travs de la planificacin y prestacin adecuada de servicios pblicos a la comunidad respectiva; c) Definir las relaciones y responsabilidades entre la Funcin Ejecutiva y los Gobiernos Seccinales Autnomos, en cuanto a las reas de servicio a la comunidad, a fin de optimizar la utilizacin de los recursos y servicios, y evitar la superposicin de funciones. Los principios en los que se sustenta la descentralizacin segn lo establece su artculo 5, son progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipacin en la gestin pblica y solidaridad social. Entre las funciones, atribuciones, responsabilidades que transferir definitivamente la Funcin Ejecutiva a los municipios segn el artculo 9, est la de: l) Fortalecer la planificacin, ejecucin, control y evaluacin de proyectos y obras de saneamiento bsico. Por otra parte el Reglamento a la Ley de Descentralizacin y de Participacin Social vigente desde el 18 de junio del 2001 expresa que para proceder a la descentralizacin, como establece su artculo 3, se har mediante convenios de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos, los cuales previa su suscripcin, debern contar con acuerdos ministeriales y resoluciones sobre las funciones y competencias que transferirn y recibirn del respectivo Ministro y entidades seccinales autnomas.
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Adems, las ltimas reformas que se efectuaron a la legislacin ecuatoriana y que tienen que ver con la descentralizacin de competencias de los servicios pblicos se encuentran en la Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador, publicada en el Suplemento al Registro Oficial 34, de 13 de marzo del 2000 (Trole 1); y en la Ley para la Promocin de la Inversin y la Participacin Ciudadana, publicada en el Suplemento al Registro Oficial 144, de 18 de agosto del 2000 (Trole 2). En la Ley Trole 1, especficamente se efectuaron reformas a la Ley de Rgimen del Sector Elctrico, a la Ley Especial de Telecomunicaciones y a la Ley de Contratacin Pblica. Por su parte, con la Ley Trole 2 se efectuaron reformas a la Ley de Modernizacin del Estado y a la Ley de Rgimen del Sector Elctrico. Las principales reformas en los mbitos institucional, operativo o funcional, que afectan al sector Una de las reformas fue la fusin del IEOS, que estaba adscrito al Ministerio de Salud Pblica, con el MIDUVI, en base a que este organismo era el responsable del control y vigilancia de varias competencias que segn el Cdigo de Salud le correspondan al Ministerio de Salud. En 1996 se cre el Ministerio del Ambiente y luego en 1999 se emiti la Ley de Gestin Ambiental, la cual mantuvo ciertos artculos de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, como el Captulo II sobre el Comit Interinstitucional de Proteccin del Ambiente. En febrero de 2001 se expidi el Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en Ecuador. En marzo de 2001 se expidi una nueva Ley Orgnica de Defensa al Consumidor.
Prstamos internacionales para financiar las reformas del Estado

Existe un prstamo del BID para financiar las reformas del Estado, pero no existe un prstamo especial para ser ejecutado en el sector. Identificacin de problemas sobre reforma estructural del sector
Existe tendencia hacia la descentralizacin y hacia la privatizacin de los servicios del sector.
Aunque actualmente existe una tendencia cada vez ms creciente hacia la descentralizacin y una mayor participacin de los servicios, sta en lo que se refiere al sector es an muy dbil, ya sea porque no se conoce esas posibilidades o porque no se saben como implementarles, o porque en realidad no existen estmulos para la participacin del sector privado en el sector.
Condiciones que afectan al sector que exijan la creacin o modificacin de leyes.

Existen condiciones que exigen al sector la creacin o modificacin de su regulacin, por ejemplo, la responsabilidad por las acciones y omisiones que tendran las municipalidades por la falta de servicios del sector o por la contaminacin que los residuos slidos generan. Igualmente existe la Ley Orgnica de Defensa al Consumidor que exige la calidad, eficiencia y tarifas justas por la prestacin del servicio.
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3.5.6
Aspectos tcnicos legales
Con relacin a aspectos tcnicos legales no existen estndares, criterios o normas tcnicas que se contemplen para el manejo de los residuos slidos en las diferentes etapas, siendo este punto uno de los vacos ms grandes del sector. Solo se cuenta con un proyecto de norma del MIDUVI, siendo ste uno de los vacos ms fuertes del sector. Tampoco existen estndares para el anlisis y caracterizacin de los residuos slidos, ni para la ubicacin, diseo y operacin de estaciones de transferencia, plantas de tratamiento, rellenos sanitarios, vertederos controlados y otros. Lo que s se requiere son permisos y estudios de impacto ambiental para la realizacin de la infraestructura mencionada. Hay que destacar que actualmente, por el proceso de descentralizacin, el Ministerio del Ambiente tiene un Proyecto de Reglamento para el Sistema nico de Manejo Ambiental (SUMA), que posibilita la descentralizacin de la aprobacin de los estudios de impacto ambiental ms no la licencia ambiental en los gobiernos seccinales. Tambin el Ministerio del Ambiente ha emitido el criterio, con objeto de evitar que las municipalidades sean juez y parte, sus obras debern solicitar permiso al siguiente nivel de gobierno, esto es a los consejos provinciales. Audiencias pblicas previas a autorizaciones La ley requiere de audiencias pblicas para las autorizaciones, respaldado en la Constitucin Poltica del Estado, la cual garantiza en su artculo 88 la participacin de la comunidad en toda decisin estatal que pueda afectar al medio ambiente, para lo cul sta ser debidamente informada. La Ley de Gestin Ambiental, en su Captulo III, Mecanismos de Participacin Social, establece el derecho de toda persona natural o jurdica a participar en la gestin ambiental, a travs de los mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento, entre los cuales se incluirn consultas, audiencias pblicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de asociacin entre el sector pblico y el privado. O el derecho a que toda persona natural o jurdica sea informada oportuna y suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al Reglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales. As como establece que el Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental en coordinacin con las instituciones del Estado competentes en la materia, publicar en peridicos de amplia circulacin los listados de productos, servicios y tecnologas de prohibida fabricacin, importacin, comercializacin, transporte y utilizacin; por su peligro potencial para la salud y el medio ambiente. Tambin publicar la lista de aquellos productos que han sido prohibidos en otros pases. A su vez el Reglamento para la Prevencin y Contaminacin Ambiental en lo relativo al recurso agua, en su artculo 86 dice que para conjurar, situaciones de alto riesgo para la salud, sea necesario modificar, incluir, ampliar o restringir las normas de descarga o los criterios de calidad de este Reglamento, el Ministerio de Salud podr resolver lo pertinente mediante acuerdo, previa consulta con carcter urgente al IEOS, INERHI y DIGMER. El artculo innumerado a continuacin del 93 en la Ley de Hidrocarburos tambin establece el requerimiento de audiencias pblicas. Pese a que existen disposiciones sobre mecanismos de consulta e incluso una Constitucional, stas son insuficientes; adems, en la prctica no siempre se cumplen, o si se cumplen no estn bien ejecutadas.
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Identificacin de problemas sobre aspectos tcnicos legales Los principales problemas son: Las normas vigentes no siempre se ajustan a criterios tcnico-cientficos, debido a la ausencia de actualizacin y preocupacin permanente sobre el tema. No existen estndares, normas o criterios para la ubicacin, diseo y monitoreo ambiental para las plantas de transferencia, de tratamiento o disposicin de residuos slidos. Aunque existen algunos estndares mnimos y mximos sobre manufactura, uso y disposicin de ciertas materias, no siempre se vigila su cumplimiento. Los parmetros tcnicos establecidos son muy generales, o no existen y generalmente no hay un control y monitoreo sobre su cumplimiento. Existen disposiciones que contemplan el control para el cumplimiento de las normas, pero los mecanismos para el ejercicio del control social para el cumplimiento de las normas vigentes son ineficientes. Normalmente los proyectos de leyes y reglamentos estn formulados bajos criterios tcnicos, pero ste se desvirta frente a presiones o intereses en el proceso de aprobacin por las diferentes instancias polticas, lo que puede significar que la norma nunca se apruebe o se implemente.
Finalmente, para complementar el entendimiento del marco regulatorio ecuatoriano, en cuanto al manejo de residuos slidos, en el Anexo B se presenta la estructuracin del Ordenamiento Jurdico Ecuatoriano.
3.6
3.6.1
Esquema Funcional de los Principales Actores del Sector

Entidades del Gabinete Ecuatoriano
Como se indic en el subcaptulo 3.4, los principales actores institucionales a nivel nacional que intervienen directamente en el manejo de los residuos slidos son el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, en lo que se refiere a la prestacin de los servicios; el Ministerio del Ambiente , como la instancia responsable del componente ambiental asociado a los servicios, y el Ministerio de Salud Pblica, como el responsable de atender los riesgos ocupacionales y evitar la afectacin de la salud pblica. En la Figura 3.2, se muestra la relacin que existe entre estas tres entidades del sector pblico, la cual en la realidad est dada solo en el papel, a travs de las responsabilidades que les han sido asignadas en los instrumentos jurdicos, ya que en la prctica operan de manera discoordinada, al existir indefiniciones y traslapes en sus responsabilidades.
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Figura 3.2 Estructura institucional actual del manejo de los residuos slidos
Ministerio de Salud
Ministerio del Ambiente Ambito Legal MIDUVI
Situacin Actual
AME
Municipios
ONGs
OIs
Prestadores de Servicios
Las acciones relativas a la creacin de infraestructura y a la prestacin de los servicios de aseo han sido tal vez las de mayor apoyo y atencin dadas por estos ministerios. Al respecto, es indudable que la mayor parte de las acciones ejecutadas hasta la fecha, se deben al MIDUVI, quin a travs de la Subsecretara de Saneamiento Ambiental (SSA), es la entidad que tradicionalmente se ha hecho responsable de formular polticas y estrategias, elaborar planes, programas y proyectos en materia de agua potable, drenaje y manejo de residuos slidos; as como planificar su construccin, supervisin, administracin, operacin y mantenimiento. En el Cuadro 3.6 se indican las competencias oficiales de dicho ministerio, con respecto a los temas antes citados.
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Cuadro 3.6
Competencias del MIDUVI-SSA
MIDUVI Subsecretara de Saneamiento Ambiental

Direccin Nacional de Estudios, Promocin y Fortalecimiento Regional Polticas, normas y regulaciones Asesoramiento y asistencia tcnica Planes y programas Modelos de Gestin Polticas de infraestructura Normas tcnicas de gestin gerencial Diseo, planificacin, construccin, fiscalizacin Administracin, financiera, comercial Auditora operativa Normas sobre estudios tarifarios Marco regulatorio de operadores privados Sistema de informacin Controlar cumplimiento de normas Seguimiento y evaluacin Ejecutar polticas, normas, planes y programas
Direccin Nacional de Normativa de Saneamiento Ambiental
Direccin Nacional de Monitoreo del Sector Direcciones Provinciales
Fuente: MIDUVI-GTZ, Anlisis del Marco Jurdico.
La gestin del MIDUVI, en fechas recientes, se ha complementado con la actividad de otras entidades vinculadas al sector, como es el caso del Ministerio de Ambiente, quien ha asumido atributos sobre la gestin ambiental asociada al manejo de la basura; y del Ministerio de Salud Pblica que ha promovido una serie de iniciativas buscando tener un mejor control sobre el manejo de los residuos hospitalarios, lo cual le ha significado, tener una mayor presencia en el sector. Por consiguiente, la inexistencia de un organismo rector nico, que asuma oficialmente u operativamente el liderazgo del sector y la duplicacin de funciones, debido a la dificultad de integrarse intersectorialmente los involucrados, han hecho que la SSA, en un esfuerzo por atender al sector, desde hace seis aos venga trabajando en procesos de cambio que establezcan nuevos parmetros de funcionamiento, tendientes a la modernizacin de los servicios de aseo urbano, con el propsito de que la poblacin tenga acceso a servicios en condiciones adecuadas de calidad, costo y sostenibilidad. Sin embargo, hasta la fecha no se han logrado avances significativos, debido a factores de ndole poltico y econmico que han limitado la toma de decisiones y la ejecucin de las operaciones planteadas. Esta situacin en muchos casos ha generado ambigedad de competencias y conflictos entre las entidades ya mencionadas, lo cual se ilustra en el Cuadro 3.7.
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Cuadro 3.7
Matriz de competencias de organismos vinculados

al sector de residuos slidos
COMPETENCIAS
Monitorea r Sancionar Prestar el Servicio Asistenci a Tcnica Financiar Proyectos Realizar Estadstic as Promocio nar
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
Establece r Polticas Normar
INSTITUCIONES
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Ministerio del Ambiente Ministerio de Salud Ministerio de Energa y Ambiente Ministerio de Trabajo Ministerio de Turismo Ministerio de Obras Pblicas Ministerio de Agricultura Ministerio de Comercio Exterior, Industria y Pesca Ministerio de Gobierno Comisin Tcnica para el Recurso Suelo Comisin Ecuatoriana de Energa Atmica Comit Gestin Productos Qumicos Peligrosos Instituto Nacional de Normalizacin Instituto Nacional de Estadsticas y Censos Defensora del Pueblo Juzgados de Contravencin Intendencias y Subintendencias de Polica
a a a a
a a a a a a a a a a a
a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a
a a
Nivel Seccional
Consejos Provinciales Municipios a a a a a a a a a
Nivel Social
Empresas Privadas Comunidad
Nivel Internacional
ONG, OI a a a
Fuente: Anlisis del Marco Jurdico (GTZ), Anexo No. 2.
Planificar
Controlar
Regular
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3.6.2 Coordinacin Interinstitucional

Es preciso reconocer que el manejo de los servicios relacionados con la recoleccin, transporte y particularmente la disposicin final de los residuos slidos, no puede abstraerse de los impactos que generan en el entorno ambiental y en la salud pblica. De hecho, la legislacin ecuatoriana reconoce la concurrencia de varias entidades, desde sus particulares competencias institucionales. Por lo tanto, es imposible aislar el servicio de los residuos slidos de la gestin ambiental y de salud. Sin embargo, el riesgo que presenta la concurrencia de varias entidades del sector pblico de la misma jerarqua, podra derivar en conflictos interinstitucionales al tratar de precisar relaciones de dependencia jerrquica entre ellas y an, entre unidades administrativas menores. Con el fin de solventar este inconveniente, se cre el Comit Interinstitucional para la Gestin de Residuos (CIGER), como instrumento de coordinacin, con el propsito de que la concurrencia efectiva de las entidades involucradas responda a criterios de integralidad y coherencia para el manejo de polticas pblicas sectoriales referidas al manejo de residuos slidos. Esta iniciativa busca que exista un espacio comn, donde todos los actores involucrados en la problemtica puedan llevar a cabo anlisis y discusiones colegiadas, as como establecer aproximaciones y propuestas hacia la identificacin de posibles soluciones.
3.6.3
Organizacin de los servicios de limpieza urbana en el pas
De conformidad con la Ley de Rgimen Municipal, el manejo de los residuos slidos es responsabilidad de las municipalidades, quienes podrn contratar, conceder y coordinar con otras entidades cualquiera de las actividades del servicio, manteniendo su responsabilidad y el control de las actividades propias de dicho manejo. Las municipalidades tienen la obligacin de realizar el manejo de los residuos slidos de conformidad con los mtodos tcnicos establecidos por el MIDUVI. Para ello, cada municipalidad debe establecer un programa que tenga por objeto garantizar la prestacin regular del servicio y fijar las tasas para su financiamiento. Por su parte, las municipalidades expiden, mediante ordenanza, las normas reglamentarias que estimen necesarias para la recoleccin, manejo y disposicin final de los residuos slidos. La Ley de Rgimen Municipal concede a las municipalidades facultad para definir y ejecutar programas relacionados con la provisin de los servicios. Dicha autonoma implica fijar sus prioridades y disear sus prcticas operativas y procedimientos. Sin embargo, el hecho de que las unidades proveedoras y/o ejecutoras de los servicios se hallen inmersas en estructuras orgnicas complejas y burocratizadas impiden el ejercicio de dichas facultades. Los procesos relacionados con la administracin de los recursos materiales, muebles e inmuebles y de las adquisiciones, almacenamiento y distribucin son lentos y engorrosos supeditados a aprobaciones que se encuentran en otras unidades administrativas bastante lejanas al servicio. Ello hace que por ejemplo el proceso de compra de repuestos para equipos e instalaciones se convierta en un verdadero cuello de botella . a) Operacin y funcionamiento de los servicios de limpieza urbana Los servicios de limpieza urbana son provistos por los municipios, en la mayora de los casos (91%). Dichos servicios contemplan la limpieza de vas y reas pblicas, recoleccin, transporte y disposicin de residuos slidos generados en ambientes domsticos, comerciales,
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industriales y hospitalarios no peligrosos. En algunos casos complementariamente se han iniciado procesos de reciclaje, compostaje (Riobamba) y lombricultura (Loja). En los municipios ecuatorianos, la prctica generalizada de disposicin de residuos slidos es en botaderos a cielo abierto (56%) o la disposicin en ros, quebradas y terrenos (16%). Apenas el 18% de los municipios realiza la disposicin en rellenos sanitarios. El servicio de recoleccin y disposicin de los residuos slidos en los municipios ecuatorianos es subsidiado, casi totalmente por las propias municipalidades. Los ingresos del servicio provienen de la tasa por recoleccin de basura que se establece como un porcentaje, entre el 7% y 12% del consumo de energa elctrica, que es recaudado por las empresas elctricas, quienes luego de descontar un porcentaje por manejo administrativo, transfieren dichos recursos a las municipalidades. b) Modelos de gestin para los servicios de limpieza urbana Prestacin Directa Tradicionalmente han sido las municipalidades (216) quienes asumen la prestacin de los servicios de limpieza urbana, estableciendo dentro de su estructura orgnica, unidades responsables de la provisin de tal servicio. Dichas unidades administrativas estn ubicadas bajo la dependencia jerrquica de las Direcciones de Higiene o de las Comisaras Municipales, las cuales tienen una muy pobre imagen institucional y reducido mbito de autonoma administrativa y financiera. Su financiamiento adolece en la mayora de los casos de altos dficits operativos generados principalmente por mal estado de los equipos y cuantiosas cargas prestacionales de los trabajadores. La evolucin de un modelo de gestin de prestacin directa a mayor participacin del sector privado y/o comunitario est condicionada al tamao poblacional de las municipalidades y prioritariamente a la distribucin entre el rea urbana y rural (Cuadro 3.8).
Cuadro 3.8
Agrupacin de municipios por tamao de la poblacin en el rea urbana Categoras Municipios

137 45 18 13 2 215
%
63,72 20,93 8,37 6,05 0,93 100
Poblacin
512.956 777.238 719.603 2109.473 3.552.727 7.671.896
%
6,69 10,13 9,38 27,50 46,31 100
Menos de 10.000 habitantes Entre 10.000 y menos de 30.000 Entre 30.000 y menos de 80.000 Entre 80.000 y menos de 300.000 Ms de 1.000.000 de habitantes Totales
Fuente: Proyecciones INEC, 1998.
De acuerdo a los datos del cuadro anterior, es necesario considerar que las posibles modalidades diferenciadas de gestin son las siguientes:
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El 84,65% de los municipios del pas son menores de 30.000 habitantes, en su conjunto slo agrupan al 16,82% de la poblacin urbana. Para este grupo de municipios los esquemas de gestin ms viables son: pequeas unidades semiautnomas, microempresas comunitarias y aplica adems la figura de mancomunidades y/o consorcios. Existen 31 municipios con poblacin entre 30.000 y 300.000 habitantes, que representan el 14,42% del total, y agrupan al 36,88% de la poblacin urbana. Este grupo, junto con las ciudades de Quito y Guayaquil, representan el mayor potencial para una posible participacin del sector privado empresarial y microempresarial, a travs de contratos de gestin y tercerizacin de algunos procesos del sistema de manejo. Guayaquil y Quito representan al 46,31% de la poblacin urbana. Estas ciudades han optado por modalidades diversas: contrato de gestin (Guayaquil) y empresa municipal (Quito), apoyado en el trabajo de microempresas para la recoleccin y transporte de residuos. Una de las experiencias que se han iniciado en materia de coordinacin entre municipios para la recoleccin y disposicin de residuos slidos agrupa a las municipalidades de Mocha Quero y Tisaleo conformando la mancomunidad de Pachanlica (Provincia del Tungurahua), cuyo proceso se ha iniciado hace pocos meses con el apoyo de la GTZ. Empresas municipales Salvo excepcionales casos (ver Cuadro 3.9), las municipalidades ecuatorianas han optado por el establecimiento de empresas municipales de aseo; o en su defecto incluir el servicio de limpieza urbana en aquellas relacionadas con el saneamiento bsico, es decir, agua potable y alcantarillado. Dichas empresas han logrado desvincularse de las pesadas burocracias institucionales e iniciar procesos que garanticen una provisin eficiente del servicio, evitando replicar las debilidades de las municipalidades. Sobre esta modalidad de gestin, aun no suficientemente generalizada en el pas, existe la posibilidad de que contraten con terceros la provisin total del servicio o determinados procesos, sea con firmas privadas o personas particulares.
Cuadro 3.9
Empresas municipales de aseo Municipalidad

Quito Cuenca Babahoyo
Denominacin
Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO) Empresa Municipal de Aseo de Cuenca (EMAC) Empresa Municipal de Saneamiento Ambiental de Babahoyo (EMSABA)
Operadores privados
La participacin privada se constituye en un medio para mejorar la calidad y cobertura de los servicios pblicos y aliviar la carga fiscal sobre el Estado. Los principales objetivos de la participacin privada son:
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Asegurar una gestin adecuada del servicio y hacer ms eficiente la operacin y las inversiones. Conseguir los fondos requeridos para expandir los servicios a toda la poblacin.
Estos objetivos estn interrelacionados, ya que una mayor eficiencia disminuye costos, lo que genera recursos para inversin; mientras que un manejo eficiente del servicio facilita el acceso a fuentes de capital privado, que es un incentivo para que las empresas mejoren su eficiencia. La nica empresa privada que tiene a su cargo la provisin del servicio de limpieza urbana en Ecuador es el Consorcio Vagcharnon, en la ciudad de Guayaquil. A fines de los ochenta, la recoleccin de basura sufri un colapso total en la ciudad ms grande de Ecuador; la contratacin de una firma privada se consider como la mejor alternativa. La experiencia, hasta ahora considerada exitosa, sirve de marco de referencia para futuros procesos similares a implementarse en las municipalidades ecuatorianas. La preocupacin de las municipalidades ante la participacin del sector privado en el manejo de los residuos slidos, con costos ms favorables y en forma ms efectiva que el sector pblico, se relaciona con la necesidad de enfocar procesos de tal manera que sin perder de vista los intereses comerciales de la empresa operadora, prevalezca la compatibilidad social mediante la suscripcin de contratos que garanticen un manejo econmico y efectivo de los residuos. Participacin comunitaria La participacin comunitaria y del sector informal en la conformacin de microempresas est orientada especialmente en la recoleccin de basura en barrios pobres y en zonas de difcil acceso para maquinaria grande, as como en la limpieza de calles y en la clasificacin de materiales reutilizables. Esta modalidad de prestacin del servicio representa posibilidades de ocupacin importante para los grupos ms pobres de la poblacin. Entre las experiencias ms relevantes se hallan la recoleccin de basura en las Municipalidades de San Lorenzo (Provincia de Esmeraldas) y Babahoyo (Provincia de Los Ros); las microempresas de la ciudad de Riobamba (Provincia del Chimborazo), en lo referente a clasificacin, reciclaje y compostaje de residuos, y Macas (Provincia de Morona-Santiago). Todos ellos han sido facilitados por la GTZ a travs del Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM). Derechos de usuarios En materia de derechos de usuarios, la Constitucin reconoce El derecho a disponer de bienes y servicios pblicos y privados, de ptima calidad; a elegirlos con libertad, as como a recibir informacin adecuada y veraz sobre su contenido y caractersticas. Adicionalmente, establece que: El Estado y dems entidades del sector pblico estarn obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irrogaren como consecuencia de servicios pblicos o de los actos de sus funcionarios y empleados en el desempeo de sus cargos. La legislacin vigente tambin garantiza el derecho de los usuarios cuando los servicios no son prestados directamente por el Estado, sino a travs de concesionarios. Al respecto, el Reglamento a la Ley de Modernizacin, reconoce los siguientes derechos a los usuarios: recibir el servicio sin ninguna discriminacin arbitraria; recibir el servicio sin interrupcin; recibir los servicios de calidad y de acuerdo a las normas tcnicas, y
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recibir informacin oportuna, inteligible y veraz sobre los cobros.
c) Sistemas de informacin gerencial y seguimiento Corresponde a la SAPSB-Direccin Nacional de Normativa de Saneamiento Ambiental estructurar una base de datos con informacin necesaria para actualizar polticas, planes y normas, niveles de cobertura y definicin de dficit de los servicios. Sin embargo, pocos han sido los avances en esta materia. Actualmente se dispone de una base de datos con el registro de 155 proyectos que se espera sirva de base a un proyecto ms amplio a manera de un sistema de informacin. Existen algunos sistemas de informacin, con datos del sector. Entre stos, el Sistema de Informacin Municipal del Banco del Estado contiene informacin financiera en detalle de los ingresos y gastos municipales, e intenta disponer de informacin consolidada por servicios en lo referente a ingresos, gastos, dficit y cantidad de personal asignada. El Infoplan es una base de datos sobre los principales indicadores de desarrollo municipal, est disponible va sitio web www.infoplan.gov.ec. El Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). Los indicadores poblaciones corresponden a los resultados del censo de 1990 o a proyecciones sobre estas bases. Los resultados del censo 2001 permitirn actualizar en el corto plazo dicha informacin. Dichos sistemas, al no estar consolidados, no satisfacen los requerimientos de informacin gerencial y seguimiento del sector, ya que no han sido diseados con tales propsitos, es decir, en calidad de insumos de informacin para la toma de decisiones; sino como agregados estadsticos que requieren ser previamente procesados para su anlisis y orientacin de las polticas sectoriales. Su utilidad radica en la posibilidad de construir un sistema de informacin gerencial relativa a la gestin del sector que permita implementar mecanismos de planeacin, monitoreo y evaluacin de las acciones desarrolladas por la propia SSA, las municipalidades y las empresas en la operacin de los servicios. d) Cooperacin tcnico-financiera con organizaciones externas Varias organizaciones externas, entre ellas GTZ, USAID, DED, Swiss Contact, OED, COSUDE, OPS, OMS, CARE, han realizado importantes aportes al mejoramiento de los servicios de recoleccin y disposicin final de residuos slidos en Ecuador; fundamentalmente mediante programas de asistencia tcnica y capacitacin. Aun cuando existe un marco propicio para traer consultores extranjeros, algunas de las iniciativas ms duraderas incluyen pasantas en el exterior para los tcnicos locales y visitas de observacin a los lderes polticos que requieran comprender y aprobar nuevos procedimientos de manejo. Tambin los programas con ciudades hermanas son un buen medio para lograr este tipo de intercambio. Un aspecto que debe enfatizarse se refiere al diseo de procesos para la participacin privada y comunitaria en la provisin del servicio; as como para supervisar el desempeo de los contratistas u operadores.
e) Desarrollo y fomento municipal
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Los esfuerzos realizados en materia de desarrollo y fomento municipal han sido dispersos y de baja cobertura, atendiendo ms a situaciones coyunturales y aisladas que a un programa sostenido. Adems, no se ha logrado estructurar un proceso de evaluacin de las necesidades de capacitacin y asistencia tcnica en las reas de gestin, finanzas y operacin. En materia de desarrollo y fomento municipal se destacan las siguientes instituciones: Subsecretara de Saneamiento Ambiental (SSA) La SSA brinda asesora y asistencia tcnica a las municipalidades y comunidades, mediante planes, programas y modelos de gestin en la prestacin de servicios como: diseo de sistemas tarifarios, creacin de empresas operadoras de servicios de agua potable, manejo de residuos slidos y saneamiento. Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) La AME, como representante de los municipios ecuatorianos, asume en esencia dos papeles a favor del desarrollo municipal y de una adecuada integracin de este nivel autnomo de gobierno local con los otros niveles de gobierno provincial y nacional. En su papel poltico, la AME representa y defiende la autonoma y otros derechos del gobierno local, opina e influye en la discusin de temticas nacionales relevantes. En su papel tcnico, promueve el desarrollo de capacidades de gestin en los gobiernos municipales en la relacin con la prestacin de servicios bsicos, administracin y finanzas, participacin y control social, poltica ambiental y otras. En materia de residuos slidos, la AME ejecuta eventos de capacitacin, asistencia tcnica y proyectos respecto a seleccin de sitios potenciales en los que se puede implantar el relleno sanitario, estudios bsicos para la obtencin de datos y la definicin de posibles soluciones alternas considerando los aspectos hidrogeolgicos, sociales, tcnicos, econmicos, financieros y ambientales, para seleccionar la alternativa ms adecuada. Asimismo, la AME prepara topografa y estudios de suelos, construccin y avance del relleno, asesoramiento para la construccin de las obras de infraestructura y conformacin de celdas y en la definicin de los procesos de manejo del relleno que garanticen la sostenibilidad. En el Cuadro 3.10 se presenta un resumen que contiene las acciones ejecutadas por la AME en la ltima dcada para apoyar y dar asistencia tcnica hacia las municipalidades.
Cuadro 3.10
Apoyo y asistencia tcnica de AME a las municipalidades, en materia de residuos slidos Residuos Slidos
Perodo
1993-1996 Junio 1997-Junio 1999 Julio1999-Nov 2000 Total
Proyectos Rellenos Sanitarios

5 14 46 75
Eventos de Capacitacin
10 6 4 20
Fuente: AME, Informe 2000.
Banco del Estado
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El Banco del Estado (BEDE) financia proyectos de preinversin e inversin para el subsector de residuos slidos. El financiamiento contempla en la mayora de los casos la dotacin de equipos, maquinaria e implementos, as como el diseo para la operacin del servicio y la disposicin final de los residuos slidos. La implantacin de los estudios y proyectos sobre el manejo de residuos slidos en los municipios ecuatorianos ha puesto en evidencia dificultades de orden tcnico y financiero, entre otros, que deben afrontar los municipios. En la actualidad, existen muchos estudios pero muy pocos se han llevado a cabo debido al bajo nivel tecnolgico de las soluciones, falta de participacin activa de los funcionarios municipales en los procesos de preinversin e inversin, discrepancia entre las soluciones tcnicas, administrativas y polticas y, sobre todo, la poca o ninguna participacin en dichos procesos. En este contexto, resulta de especial importancia la participacin de todos los actores involucrados en la problemtica de los residuos slidos, con el objeto de analizar y establecer un acercamiento hacia la identificacin de posibles soluciones. f) Desarrollo y capacitacin de recursos humanos
Una de las mayores debilidades que presentan quienes trabajan en los sistemas de limpieza urbana es la falta de capacitacin. Por un lado los funcionarios del nivel directivo ejercen estos cargos como parte de la cuota poltica de las autoridades municipales; en la mayora de los casos sin la suficiente preparacin para enfrentar la problemtica de un servicio tan complejo. Adicionalmente, el personal tcnico no cuenta con profesionales preparados en esta materia, incluyendo la capacidad de supervisin. En resumen, los recursos humanos responsables del servicio desarrollan sus actividades sobre la base de la experiencia acumulada durante varios aos de servicio, garantizada por condiciones de excesiva estabilidad laboral. Los trabajadores que laboran en los servicios de residuos slidos estn amparados bajo el cdigo del trabajo y gozan de beneficios adicionales a los previstos en este marco legal; por ejemplo, menor duracin de la jornada laboral, estabilidad laboral entre 10 y 15 aos, bonos y beneficios econmicos suplementarios. En estas condiciones es factible asegurar que dichos trabajadores se constituyen en un grupo privilegiado tanto en el contexto municipal como frente a otros trabajadores del sector. Dicha situacin se agrava debido a la fuerza que poseen los sindicatos y a su enfoque de reinvindicaciones sociales al margen de cualquier proceso de mejoramiento tcnico. Los cargos tcnicos presentan un nivel de rotacin, en el mejor de los casos, de 4 aos, perodo de eleccin para alcaldes. En la prctica suele suceder que dicho periodo se reduce a menor tiempo. Adems, ni los trabajadores ni los funcionarios tcnicos se incorporan mediante procesos institucionales de seleccin de personal. En algunos casos dicho proceso es facultad de los propios sindicatos. De otra parte, las demandas de capacitacin y asistencia tcnica han sido satisfechas a travs de programas financiados con recursos no reembolsables. La oferta ha estado condicionada, en gran medida, a la disponibilidad de recursos externos, provenientes de programas como el PDM 1, PATRA, entre otros. Cuando los fondos disponibles se agotan, la oferta se contrae significativamente. Tal condicionamiento obliga a la implementacin de estrategias de sostenibilidad en los procesos de capacitacin a travs de la estructuracin de redes de oferentes, conformadas por entidades de asesora como son las universidades, centros de formacin y ONG, quienes debern ajustar sus modalidades de capacitacin y asistencia tcnica hacia las municipalidades. Los recursos sern provistos por sistemas de cofinanciamiento entre dichas entidades y las propias municipalidades.
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Recuadro 3.2
Centro de asistencia tcnica para el manejo integral de residuos slidos, Municipalidad de Loja
La Municipalidad de Loja ha implantado un programa de gerencia integral de los residuos slidos que persigue valorar todos los materiales tiles y minimizar los daos y riesgos al medio ambiente, mediante la ejecucin de cuatro componentes: disposicin final adecuada de residuos slidos, aislamiento sanitario de residuos biopeligrosos, valoracin de residuos reciclables y valoracin de residuos biodegradables. El inters por replicar esta experiencia en otras municipalidades ecuatorianas motiv impulsar, a travs de la AME, la creacin de un Centro de Asistencia Tcnica para el Manejo Integral de Residuos Slidos. El Centro perseguir hacer visibles a las municipalidades las ventajas de implantar programas semejantes en sus localidades. Los principales impactos a verificar en el largo plazo, son: Participacin activa de la ciudadana en los servicios de recoleccin, reutilizacin y disposicin final de los residuos slidos. Procesos de clasificacin domiciliaria y de reciclaje de los residuos slidos establecidos en los municipios ecuatorianos. Valoracin econmica de los residuos slidos municipales promovida a nivel comunitario. Produccin minimizada de residuos slidos en las municipalidades ecuatorianas. Mtodos de disposicin final de los residuos slidos, tcnica y ambientalmente adecuados, establecidos en los municipios ecuatorianos.
Fuente: Proyecto Centro de Asistencia Tcnica-Manejo Integral de Residuos Slidos- AME-Municipalidad de Loja.
3.6.4 Fortalezas y debilidades

Fortalezas Provisin descentralizada. Las municipalidades son las responsables del manejo de los residuos slidos, y los principales proveedores del servicio; por lo tanto, existe de hecho, una provisin descentralizada del servicio. Mayor relevancia del tema. En los ltimos aos, el tema de los residuos slidos ha cobrado especial relevancia en el contexto de la gestin pblica, tanto como un servicio como en relacin con los impactos ambientales que ste genera. Agendas nacionales. Las entidades involucradas en el manejo de los sistemas de residuos slidos han realizado importantes esfuerzos interinstitucionales por posicionar el tema en las agendas institucionales; as como en iniciar procesos de coordinacin intersectorial. Un instrumento idneo es la creacin del CIGER. Apoyo Externo. Concomitantemente a los esfuerzos de las agencias nacionales, estas iniciativas reciben el apoyo de varias agencias externas, especialmente de OPS/OMS, GTZ y USAID.
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Debilidades No se ha estructurado una visin integral e intersectorial, a pesar de la concurrencia de varias entidades pblicas en lo referente al manejo de residuos slidos, que defina los roles y competencias institucionales, tanto frente al manejo del servicio como aquellos relacionados con los impactos ambientales que ste genera; ni sobre su impacto social de grupos vulnerables especialmente de los minadores. La baja capacidad de las municipalidades. Las municipalidades presentan serias dificultades en la provisin del servicio en aspectos relacionados con su administracin, gestin financiera y equipamiento; sin embargo el aspecto ms relevante es la inadecuada disposicin final de los residuos. Adems, la falta de capacidad institucional no ha permitido que la contraparte municipal participe eficientemente en el desarrollo de los procesos de preinversin e inversin, situacin que se agudiza en la fase de implantacin del proyecto, porque no pueden operarlo ni mantenerlo. En las municipalidades, no existe suficiente decisin poltica, para ejecutar los proyectos, porque no hay la asignacin oportuna de recursos humanos y financieros, tal es el caso de los rellenos sanitarios, donde la adquisicin de los terrenos requeridos se torna en un proceso largo y tedioso, en algunos casos llega a ser inejecutable. No se dispone de un programa de capacitacin y asistencia tcnica. Las municipalidades no disponen de un programa de capacitacin y asistencia tcnica de manera estructurada y sistemtica. Al respecto los esfuerzos realizados son la SAPSB y la AME son aislados y de baja cobertura. La informacin del sector es pobre . No se dispone de informacin suficiente sobre el sector que refleje su problemtica y direccione las intervenciones. Los datos disponibles provienen de sistemas, para los que el tema de residuos slidos aparece solamente como una variable marginal. La carencia de normas y estndares tcnicos agrava el manejo inadecuado de los sistemas de residuos slidos. Las entidades responsables de proveerlos no han logrado consensuar, difundir y aplicar tales normas y estndares; quedando las municipalidades desprovistas de patrones tcnicos que orienten su gestin.
3.7
Aspectos Econmicos y Financieros
3.7.1 El sector de residuos slidos en la economa nacional

Presupuesto del sector pblico para residuos slidos En todos los niveles e instancias que componen el sector pblico, el sector de residuos slidos no ha recibido ni recibe la suficiente atencin dentro de polticas y planes de accin. Un resultado de ello es que las tareas de los presupuestos para dichos niveles por lo general han minimizado el tema del manejo de residuos slidos. Visto como servicio o prestacin pblica, siempre se ha considerado que el nivel municipal es el nico responsable por el manejo de los residuos slidos.
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Asignaciones a los niveles nacional y provincial Al nivel nacional, el manejo de los residuos slidos no demanda la asignacin de recursos financieros especficos para las tareas del ciclo de su tratamiento: planificacin, programas y proyectos. Si bien la importante labor que ha desarrollado el MIDUVI, a travs de la Subsecretara de Saneamiento Ambiental (antes Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias o IEOS), ha dado como producto el establecimiento de cierta normativa tcnica para el tratamiento del tema, sta no ha demandado recursos financieros especficos como programa o proyecto particular, sino dentro de la agenda normal de planificacin de dicha institucin. Merece tambin considerar aqu los aportes del Ministerio del Ambiente, contraparte nacional para el Proyecto de Asistencia Tcnica a la Gestin Ambiental (PATRA), y que fue financiado con fondos del Banco Mundial (Prstamo BIRF-3998-EC). Si bien el tema de los residuos slidos no fue tratado especficamente, fue considerado dentro de los contenidos de la asistencia tcnica entregada a un nmero importante de municipios incluidos dentro de los ejes geogrficos que abord el proyecto en funcin de determinadas regiones de atencin prioritaria. Al nivel de los gobiernos seccionales provinciales, de manera similar, en general no se ha considerado el tema del manejo de los residuos slidos como objeto de asignacin de recursos financieros a travs de programas o proyectos sea para su planificacin (estudios) o bien para su prestacin (infraestructura, equipos, etc.). Al nivel provincial, el tema de los residuos slidos se ha incluido en estudios de temtica ms amplia, bien de matiz ambiental o de planes provinciales de desarrollo, auspiciados por un importante nmero de consejos provinciales. La demanda de recursos del nivel provincial ante el aparato pblico no es manejado por previsiones presupuestarias sino por leyes que disponen la transferencia automtica de los recursos. En ese sentido, el gobierno central no conoce acerca de los destinos previstos (presupuestos) y reales (gastos) de las transferencias a los consejos municipales. De esa manera, es ms difcil conocer y eventualmente incidir desde la sociedad sobre la distribucin de los recursos dentro de los planes de accin provinciales. Este ltimo argumento no pretende oponerse a las tendencias de descentralizacin administrativa-financiera que se perciben en el pas. nicamente se muestra para ilustrar la ausencia de mecanismos transparentes de las cuentas de los gobiernos provinciales, lo cual podra eventualmente contraponerse a la optimizacin de los recursos y a la posibilidad de veedura por parte de la sociedad. Asignaciones a nivel local Es precisamente el tema de las asignaciones al nivel local o municipal para el sector de residuos slidos uno de los vacos fundamentales que ha imposibilitado la debida aproximacin y tratamiento tendientes a la promocin del propio sector. Es denominador comn el hecho de que las municipalidades no demuestren claridad en la distribucin de su presupuesto entre las diferentes reas y servicios que presta, ya sea que los provea directamente o a travs de terceros. Por lo general, las asignaciones por los rubros del servicio de aseo se hallan inmersos dentro de partidas presupuestarias ms amplias, llmese saneamiento ambiental, que involucran tambin a los sectores de agua potable y alcantarillado. Esto ha imposibilitado que se pueda conocer las previsiones reales para el servicio de manejo de los residuos slidos. Slo a partir de ltimos trabajos de aproximacin al tema de la gestin de los residuos slidos se ha logrado recabar de algunos municipios la informacin respecto a montos
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presupuestarios para dicho servicio. En el Cuadro 3.11 se presenta una relacin de las asignaciones locales para el servicio de aseo respecto a los presupuestos totales para el ao 2001. Para las ciudades ms grandes el porcentaje vara entre 3,2 y 14,3% ; para las ciudades medianas dicho porcentaje est entre el 0,8 y 10,3%. Para el caso de las ciudades pequeas el porcentaje tiene una mayor dispersin: flucta entre 0,1 y 13,0%.
Cuadro 3.11 Municipio

Duran Quevedo Esmeraldas Chone Sucre Daule Lago Agrio Otavalo Antonio Ante Empalme Catamayo Coca San Lorenzo Valencia Santa Ana Baos Rocafuerte Atacames Espejo Pimampiro Chambo Novol
Nota.
Relacin de los presupuestos locales para aseo (Ao 2001) Presupuesto Municipio Presupuesto servicio aseo US$ US$
6.593.240 2.838.718 5.645.777 5.838.472 2.198.566 3.289.460 2.479.421 3.708.460 1.168.000 2.513.968 3.817.582 1.545.000 1.340.000 1.100.000 528.800 91.200 805.431 344.101 204.797 24.776 90.074 381.299 70.388 38.757 144.823 56.694 85.136 174.236 62.400
Poblacin
236.900 145.000 128.901 54.000 50.000 33.000 32.000 28.837 28.612 27.042 23.118 22.590 18.550 14.310 12.766 12.000 10.234 8.580 7.000 6.565 5.787 5.427
%
8,0 3,2 14,3 5,9 9,3 0,8 3,6 10,3 6,0 1,5 3,8 3,7 13,0 5,7
882.744 255.423
700 12.299 3.744
0,1 1,5
Los espacios en blanco corresponden a informacin no precisada durante el levantamiento.
Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades tcnicas locales para la gestin ambiental en ciudades medianas y pequeas.
Es importante sealar, de la experiencia del proyecto de fortalecimiento de capacidades tcnicas locales para la gestin ambiental en ciudades medianas y pequeas (MA/PATRA-ASTEC, 2001), la dificultad en la consecucin de la informacin sobre las asignaciones locales por sectores y, en particular, para el manejo de los residuos slidos. Una de las situaciones comnmente observadas por las consultoras de planificacin o de preinversin para el nivel municipal, ha sido la escasa prctica de los anlisis de costos. Es interesante destacar, a manera de ilustracin, que durante la realizacin del proyecto mencionado en el prrafo anterior, los tcnicos del proyecto corrieron procesos bsicos de anlisis de costos, ante cuyos resultados el personal de muchos de los municipios involucrados expresaban con
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sorpresa su satisfaccin de conocer por primera vez los costos de algunas de las tareas que involucra el servicio que ellos mismos prestan. Respecto al nivel de subsidio que las municipalidades se encuentran asumiendo por concepto del costo del servicio, segn la AME (al 2001), es mayor al 50% del costo en el 49% de los municipios y, menor al 50% del costo, en el 13% de los mismos (ver Cuadro 3.11). La AME estima que el subsidio promedio es del 80% del costo del servicio. Similar al caso de los consejos provinciales, la demanda de recursos del nivel municipal ante el aparato pblico no est en funcin de previsiones presupuestarias sino que se trata de transferencia automtica de los recursos en cumplimiento de leyes especiales, las mismas que llegan a la caja negra municipal para ser entonces usados en los distintos sectores de prestacin de servicios.
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Recuadro 3.3
El presupuesto de EMASEO
EMASEO se ha basado en los siguientes coeficientes de gestin para establecer su presupuesto para el 2001: Poblacin atendida Produccin per cpita Generacin diaria Recoleccin EMASEO Recoleccin privada Cobertura de recoleccin Reciclaje espontneo Cobertura total 1.900.000 habitantes 0,744 kg/hab/da 1.400 ton/da 826 ton/da 350 ton/da 84% 7% (100 ton/da) 91%
No se dispone de informacin sobre el costo real de los servicios, pero se lo estima en US$26 por ton (sin considerar depreciacin). Un costo por usuario-mes en categora residencial se estima entre US$0,22 y 0,40. Sumada la depreciacin, estos costos se incrementaran en un 25%. El 99,9% del presupuesto de EMASEO son ingresos; el restante 0,1% proviene de accin punitiva (comisara). El monto total del presupuesto es de US$ 9,3 millones; de las previsiones a octubre 2001, se estima que ascender a US$9,9 millones, debido al incremento mensual de 4% estratificado del consumo de energa elctrica1, que significa un promedio de US$0,082 por usuario. El presupuesto 2001 supera en 77% al presupuesto 2000, que fue de US$5,6 millones. Para el ao 2001 se tena previsto entre otras metas: el cierre definitivo del botadero de Zmbiza; adquisicin de terrenos para el nuevo relleno sanitario de Oyacoto y construccin de la carretera de acceso; y entrada en operacin en diciembre 2001. La ltima reprogramacin ubica, la entrada en operacin a partir de mayo 2002, para lo cual las bases de concesin estn disponibles desde noviembre 2001. El costo de clausura de Zmbiza y adecuacin como estacin de transferencia est previsto entre US$2,5 y 3 millones. En el presupuesto 2001 no fue considerada la depreciacin de equipos para efectos de su reposicin. Sin embargo, se repusieron 10 de 60 vehculos recolectores. El costo por ao de operacin, mantenimiento, bodega y ciertos repuestos se estima sobre US$1,1 millones. Para el 2002, estos costos se estiman en US$2,5 millones. As el presupuesto total 2002 est estimado entre US$13 y 14 millones. Se prev para el 2002, la concesin de los distritos sur y centro, ms algunas de las parroquias. Mientras que el distrito norte y otras parroquias seguirn bajo la administracin directa de EMASEO. Tambin para el 2002 est programado un estudio de tarifa estratificada en funcin de ingresos, produccin, volumen, peligrosidad, etc. Tentativamente, el modelo de gestin considerado es de concesin incluida la facturacin, manteniendo el cobro a travs de la planilla de consumo elctrico. Respecto a la composicin del personal de EMASEO, actualmente ste consta de: 97 funcionarios en administracin, 773 bajo contrato colectivo y 450 en tercerizacin (de los cuales 40 son administrativos y 400 operarios del servicio).
1 La comisin del 3,22% que se reserva la empresa elctrica de Quito representa aproximadamente US$332.000 en el 2001.
Ecuador
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El sector en relacin al sector de agua y saneamiento Ya se ha mencionado la dificultad de conocer las asignaciones al nivel municipal para los sectores de los cuales es responsable de operar o administrar su prestacin, directa o indirectamente: agua potable, alcantarillado, calles, aceras, residuos slidos, mercados, camales, entre otros. Una modalidad de manejo contable global para todos los sectores ha sido caracterstica comn para una gran cantidad de municipios de ciudades medianas y para la gran mayora de las ciudades pequeas. Dicha situacin ha impedido conocer la distribucin de sus recursos entre los sectores de competencia, por parte de los mismos gestores municipales y, por supuesto, por parte de otros interesados como la ciudadana misma y otros actores del seguimiento de las acciones locales. Una relacin del sector de manejo de residuos slidos con respecto al sector de saneamiento, puede ser apreciada al nivel del financiamiento proveniente del Banco del Estado. Dentro de las polticas del BEDE, se considera al sector de residuos slidos entre 6 sectores (proyectos) dentro del sector saneamiento ambiental. En similar categora que el de residuos slidos se hallan: el agua potable, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alcantarillado combinado y letrinizacin. El Cuadro 3.12 ilustra, tanto para el perodo de los ltimos 5 aos como para el perodo de los 7 primeros meses del 2001, la relacin del sector de residuos slidos dentro del sector saneamiento ambiental, en funcin del monto de crditos aprobados. En el perodo 1997-2001 los crditos para el sector residuos slidos representan el 5,5% del total de crditos para saneamiento ambiental. De enero a julio del presente ao, ese porcentaje asciende al 12,3%, por lo que parecera tratarse de una tendencia de reivindicacin del sector; sin embargo, se debe tomar en cuenta que en el segundo perodo uno de los crditos para el sector es el que financia el relleno sanitario de la ciudad de Cuenca, cuyo monto por s solo es bastante considerable (algo ms de US$2,5 millones). Un listado de proyectos sobre residuos slidos financiados por el BEDE durante el periodo 1984-2001 consta en el Anexo C.
Cuadro 3.12
Relacin del sector de residuos slidos respecto a saneamiento ambiental, en funcin del crdito otorgado por el BEDE Sector residuos slidos Monto % respecto US$ saneamiento amb.
5.633.698 3.613.867 2.618.000 1.366.219 5,51
Periodo
Enero 1997 a julio 2001 Valor asignado Valor ejecutado Enero a julio 2001 Valor asignado Valor ejecutado
Sector saneamiento ambiental US$

102.319.600
12,27
21.343.508
Fuente: BEDE, Sistema de Informacin Gerencial.
Dficits presupuestarios A partir del ejercicio de anlisis de costos de las actividades y rubros del servicio de manejo de desechos en los diferentes municipios involucrados en el proyecto referido anteriormente (MA/PATRA-ASTEC, 2001), fueron detectados unos dficits de programacin sorprendentes. En el Cuadro 3.13 se muestran dichos dficits; en relacin porcentual exceden a los presupuestos para el sector desde un 0,6% para el caso de Baos, hasta un 5.673% para el caso de Pimampiro.
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Costo real del servicio de aseo (Ao 2001) Presupuesto US$

528.800 91.200 805.431 344.101 204.797 24.776 90.074 381.299 70.388 38.757 144.823 56.694 85.136 174.236 62.400
Poblacin
236.900 145.000 128.901 54.000 50.000 33.000 32.000 28.837 28.612 27.042 23.118 22.590 18.550 14.310 12.766 12.000 10.234 8.580 7.000 6.565 5.787 5.427
Costo real US$

613.295 809.423 1.129.538 289.817 403.322 173.341 139.780 186.527 147.154 204.211 97.251 66.509 48.831 105.949 175.228 55.117 199.700 65.560 40.412 89.136
Dficit en Programacin
84.495 718.223 324.107 * 198.525 148.565 49.706 * 76.766 165.454 * * 20.813 992 *
Porcentaje Dficit
16,0 787,5 40,2 * 96,9 599,6 55,2 * 109,1 426,9 * * 24,4 0,6 *
700 12.299 3.744
39.712 85.392
5.673,1 2.280,8
* No se produjo dficit en programacin. Nota. Los espacios en blanco corresponden a informacin no precisada durante el levantamiento. Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades tcnicas locales para la ges tin ambiental en ciudades medianas y pequeas.
Facturacin y Recaudacin El problema de la recaudacin representa tambin un obstculo relativo en la prestacin del servicio de manejo de residuos slidos. En gran parte de los municipios medianos y la gran mayora de los pequeos del pas, la recaudacin es deficitaria con respecto a los montos de facturacin. La eficiencia de recaudacin se encuentra fluctuando para la muestra de municipios entre 60 y 90%, excepto para la ciudad de Esmeraldas y la poblacin de Atacames, para las cuales la recaudacin apenas alcanza al 32 y 22%, respectivamente.
Ecuador
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Cuadro 3.14
Municipio Poblacin
Recaudacin y dficit de operacin (Ao 2001)

Facturacin US$ Recaudacin Eficiencia Cartera US$ Recaudac1 Vencida1 Dficit1
Costo real US$
236.900 145.000 128.901 54.000 50.000 33.000 32.000 28.837 28.612 27.042 23.118 22.590 18.550 14.310 12.766 12.000 10.234 8.580 7.000 6.565 5.787 5.427
613.295 809.423 1.129.538 289.817 403.322 173.341 139.780 186.527 147.154 204.211 97.251 66.509 48.831 105.949 175.228 55.117 199.700 65.560 40.412 89.136
24.500 2.817 120.000 97.000 49.227
720.000 79.791 360.000 17.990 33.000 2.817 144.000 44.304
90 32 70 30 100 60 90 10
* 90 68 94 92 98 * 48 70 100 100 81 68 51
30.000
18.000 21.000 24.000 6.305 24.000 43.200 3.090 691 10.800
60
40
30.000 13.705
80 70 95 22
20
6.000 700 18.000
56 78 91 98 40 87
60
1 Calculado si existe la informacin, caso contrario es una apreciacin dentro de las encuestas. Se estima que no hay dficit en operaciones. Nota. Los espacios en blanco corresponden a informacin no precisada durante el levantamiento. Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades tcnicas locales para la gestin ambiental en ciudades medianas y pequeas.
Sin embargo, es importante rescatar, como se ver ms adelante, que la modalidad ms comnmente utilizada de tasa dependiente de la planilla de consumo elctrico, ha permitido una recaudacin ms o menos sostenida dado el carcter coercitivo (corte del servicio) ante el incumplimiento de pago por parte del usuario. Como se puede apreciar en el Cuadro 3.14, el problema deficitario para el servicio est ms atrs: en los montos de facturacin. En relacin con los costos reales ponderados para los diferentes municipios, los montos de facturacin no guardan ninguna relacin coherente y, en la generalidad de los casos, son muy inferiores a los montos del costo real del servicio. Esta situacin de desconocimiento de los costos reales del servicio sumado al hecho de que ha sido permanentemente subsidiado por la caja negra municipal, ha postergado una revisin de las modalidades tarifarias en funcin de una demanda real de recursos.
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3.7.2 Financiamiento del sector Planificacin financiera del sector

El manejo de los residuos slidos no ha sido un tema de inters nacional. En torno al tema no ha sido generada poltica alguna al nivel nacional. Esto se traduce en el plano financiero en el hecho de que hasta el da de hoy no ha existido ninguna planificacin financiera al nivel nacional orientada especficamente al sector. La accin crediticia del BEDE durante la ltima dcada consider al sector de residuos slidos dentro de una gran lista de proyectos viables de ser financiados, dirigidos al nivel municipal. Las polticas actuales incluyen al manejo de residuos slidos entre 49 proyectos agrupados en 12 sectores. El BEDE financia proyectos tanto de preinversin como de inversin, as como tambin de fortalecimiento institucional, para cualquiera de los 49 tipos de proyectos. En la siguiente seccin se describe la nueva visin del BEDE acerca de los criterios de evaluacin de los proyectos. En la lnea de la descentralizacin del Estado, el BEDE entre las directrices de su reestructuracin (2001), ha implementado 4 sucursales con autonoma operativa y administrativa, en funcin de una zonificacin geogrfica que considera la atencin a la integridad de las provincias y municipios y las facilidades logsticas.
Fuentes de financiamiento
Durante la dcada transcurrida y hasta la actualidad, el Bando del Estado ha constituido la principal fuente de financiamiento para proyectos del sector de residuos slidos. Para la generalidad de stos, la entidad tanto prestataria como beneficiaria han sido los municipios. En 90 de los 95 crditos otorgados para proyectos del sector, el prestatario es un municipio, en 4 crditos el prestatario es el Estado ecuatoriano, y en 1 crdito se trata de la EMAC de Cuenca. Como beneficiario los municipios han recibido 93 crditos, 1 la EMAC de Cuenca, y en 1 crdito figur como beneficiario el Estado ecuatoriano destinado a equipos y obras civiles para el manejo de los residuos slidos de Esmeraldas. Una relacin de la atencin crediticia del BEDE al sector de residuos slidos respecto a todos los sectores se muestra en el Cuadro 3.15. En 1999, ese porcentaje de crdito fue el 0,57%, en el 2000 fue de 0,92%, mientras que en el 2001 es 2,18%. Esta tasa ascendente puede ser alentadora, sin embargo, como se mencion anteriormente el relleno sanitario de Cuenca, que es uno de los 4 proyectos, demanda ms de US$2,5 millones.
Cuadro 3.15
Crditos BEDE para residuos slidos (Aos 1999, 2000 y 2001) Crditos Porcentaje del total Residuos slidos de crditos
221.712 400.555 2,874.258 0,57 0,92 2,18
Ao
1999 2000 2001 (*)
(*) Fuente:
Perodo 1 de enero al 15 de noviembre. BEDE, Sistema de Informacin Gerencial.
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En funcin del origen del crdito, el BEDE aprob desde 1984 los 95 crditos mencionados para el sector de desechos slidos clasificndolos por programas. As, dentro del programa PDM (Programa de Desarrollo Municipal) respaldado con financiamiento BID, desde 1990 a 2001, se otorgaron US$14,2 millones; mientras que con recursos propios en ese mismo perodo el BEDE coloc US$6,6 millones. A partir del ao 2000, con fondos semilla, se han otorgado crditos por un total de US$345 mil (Cuadro 3.16).
Cuadro 3.16 Programa
Crditos BEDE para residuos slidos, 1984-2001 Monto Del crdito 7.446.467 813.968 6.632.499 14.284.083 344.627 22.075.177 Monto Ejecutado 5.527.165 813.968 4.713.197 14.046.991 263.300 19.837.457
BEDE 1984-1988 1990-2001 PDM 1 (1990-2001) Fondo Semilla (2000-2001) Total
76
Recuadro 3.4
Las fuentes y lneas del BEDE
Los recursos financieros del BEDE provienen de: el gobierno nacional; la banca multilateral que est compuesta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BIRF), la Corporacin Andina de Fomento (CAF), y el Kreditanstalt fuer Wiederaufbau (KfW); gobiernos de otros pases; organismos internacionales de cooperacin tcnica (p.e. la Gesellschaft fuer Technische Zusammenarbeit, GTZ). La meta de colocacin de crdito con fondo ordinario para el ao 2001 es de US$177,83 millones, de los cuales, de acuerdo con la demanda, un 95% es para financiar proyectos de preinversin e inversin, y un 5% para proyectos de fortalecimiento institucional. Un 75% de las utilidades correspondientes al ao 1997 (US$3,55 millones) es destinado al financiamiento de proyectos de saneamiento ambiental (que incluye residuos slidos) con nfasis en zonas rurales para municipios y consejos provinciales. En calidad de asignaciones no reembolsables, se destinarn fondos de la CAF y utilidades del BEDE. Los primeros son un prstamo por un monto de US$25 millones para el Programa de Infraestructura Fronteriza del Ecuador, a los que se suman US$11 millones como aporte local de entidades; el BEDE es el administrador del prstamo. Las utilidades BEDE de los ejercicios econmicos 1999 y 2000 (US$2,7 millones), son destinados a proyectos sociales de carcter emergente y proyectos de fortalecimiento institucional. La lnea de crdito de la KfW, prevista para entrar en operacin a partir de abril 2002, estar destinada al financiamiento de proyectos de agua potable, alcantarillado y residuos slidos. Su monto asciende a US$18 millones. Adems, se prev la concrecin de un prstamo del gobierno espaol por US$3,5 millones, orientados a proyectos de preinversin en saneamiento ambiental (que incluye residuos slidos). Finalmente, se estudia la posibilidad de que se reactive el proceso de negociacin del programa PDM 2, con el BID. Es importante a manera retrospectiva del espacio de accin financiera del BEDE, conocer la evaluacin de su tarea. Segn autoevaluaciones del BEDE, los procesos de otorgamiento de los crditos para los proyectos, observaron unos criterios de evaluacin centrados en las dimensiones tcnica, ambiental y, en menor grado, lo econmico y financiero. Segn la evaluacin desde la ptica de los municipios1, en dichos procesos primaron nicamente los criterios financieros, descuidndose los alcances y contenidos de los proyectos, los cuales estuvieron condicionados por estndares de la banca internacional (proyectos tipo). Puesto que la generalidad de los crditos estuvo orientada a preinversin e inversin ms no a operacin y mantenimiento en proyectos parciales o para determinados componentes de los servicios (p.e., camiones recolectores de basura) y sumado el hecho de que la contraparte municipal no particip eficientemente en dichas fases, hubo por resultado una falta de capacidad de operar y mantener los proyectos. A propsito de la reestructuracin orgnica-funcional del BEDE (2001), los principios y criterios para la evaluacin de los proyectos han sido revisados. Al tiempo de programar un mayor apoyo al sector de saneamiento ambiental (que incluye residuos slidos), se propone tender a un financiamiento integral a los servicios. Al proceso de evaluacin de los proyectos se han incorporado los aspectos de participacin comunitaria y de gestin del servicio, con miras a imprimir sustentabilidad y eficiencia. Con ello se pretende enfocar acertadamente a la fase de operacin y mantenimiento, la cual, desde la ptica del BEDE, potencia la recuperacin del crdito. Desde luego la participacin comunitaria, en el nuevo esquema, es considerada desde el inicio del proyecto para garantizar su carcter de prioritario.
Posicin de los municipios en Taller Gestin Municipal en el Manejo de Desechos Slidos. aproximacin a la problemtica y algunas alternativas, GTZ/AME/BEDE, Mayo 1997.
Primera
Ecuador
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Estado del financiamiento

En el transcurso de la tarea desarrollada por el BEDE (1984-2001) han sido aprobados 95 crditos para proyectos dentro del sector de manejo de residuos slidos. Como beneficiarios de dichos crditos figuran 65 municipios y 1 empresa de aseo (EMAC, Cuenca). Las provincias con mayor nmero de crditos son Guayas, Manab y El Oro, en el nmero de proyectos y cantones como se muestra en el Cuadro 3.17.
Cuadro 3.17
Municipios con mayor nmero de proyectos o crditos para residuos slidos (BEDE 1984-2001) Nmero de Cantones
11 8 8
Provincia
Guayas Manab El Oro
Nmero de Proyectos (crditos)

15 de inversin 12 de inversin 11 de inversin 1 de preinversin
En funcin de los montos asignados por crditos para proyectos del sector de residuos slidos, los municipios con mayor monto son los que corresponden a las 3 metrpolis que renen un 42% del monto total, seguidos por los de Ambato, Loja, Manta, Quevedo, Salinas y Santo Domingo de los Colorados (Cuadro 3.18).
Cuadro 3.18
Municipios con mayor monto de crdito para residuos slidos (BEDE 1984-2001) Monto del crdito US$
4.369.494 2.520.000 2.365.730 1.753.172 987.225 755.478 728.618 717.559 639.387 538.790 533.779 353.605
Municipio
% de total crdito residuos slidos

19,8 11,4 10,7 7,9 4,5 3,4 3,3 3,3 2,9 2,4 2,4 1,6
Quito Cuenca (EMAC) Guayaquil Ambato Manta Loja Quevedo Salinas Santo Domingo Sucre Portoviejo Santa Rosa
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Capacidad de endeudamiento de los municipios

La escasa prctica de contabilidad confiable que ha matizado las acciones de gran parte de los municipios medianos y la generalidad de los municipios pequeos del pas, fueron factores que dificultaron la realizacin de anlisis del control del endeudamiento de los municipios, basado en una evaluacin de las situaciones econmicas de los mismos al tiempo de las aplicaciones de respectivos crditos y sus perodos hacia adelante. El BEDE reconoce que los estudios de factibilidad y diseo de los proyectos sobre los objetos materia de aplicacin a financiamiento adolecieron en su gran mayora de fallas. La debilidad de los anlisis econmico-financieros dentro de los estudios de los proyectos, debida en parte a las circunstancias descritas en el prrafo precedente, fue determinante en soslayar aspectos extremadamente importantes relacionados con la sostenibilidad de los mismos. Las previsiones de recuperacin de los crditos no se fundamentaron en una determinacin de la capacidad de endeudamiento de los municipios, basada en proyecciones de las principales cuentas de ingresos y egresos, o estimaciones de los resultados de ejercicio econmico. El nuevo enfoque que el BEDE pretende impulsar trata de superar aquellas debilidades mencionadas, mediante la identificacin de indicadores para un conocimiento ms acertado de los niveles de deuda comprometida por los municipios y consejos provinciales en los prximos aos.
Participacin del sector privado

Dado que el manejo de los residuos slidos no ha sido tema de una poltica nacional, no se ha promovido un ambiente propicio para la inversin privada, que ofrezca garantas mnimas o condiciones atractivas para el efecto. Esa falta de un marco de polticas nacionales ha imposibilitado la proposicin de unos instrumentos econmicos o incentivos para generar la inversin. Al nivel local, la escasa capacidad de gestin de los municipios ha sido determinante de una corta visin de posibilidades de financiamiento complementario o incluso alternativo a los crditos desde el Estado y a los subsidios desde las mismas arcas municipales. Tambin tiene responsabilidad en ello, la falta de programas sostenidos de asistencia tcnica (financiera y de gestin) hacia los municipios. La modesta asistencia en esos aspectos ha sido propiciada por la misma asociacin de ellos (AME).
Ecuador
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Recuadro 3.5
Caso Guayaquil: Contrato de Administracin
Tras el colapso de la recoleccin de residuos slidos a fines de los aos 1980s, la ciudad de Guayaquil fue dividida en 2 zonas para cuya administracin fueron contratadas dos firmas privadas. Los valores de pago por concepto de la administracin consistieron en sumas globales para una y otra zona. En 1994, para iniciar otro perodo de contratacin, la municipalidad de Guayaquil estableci como parmetro de adjudicacin, el costo por tonelada colocada en el relleno sanitario, en sustitucin de un pago mensual por operar en una rea especfica. La asociacin de la compaa canadiense Vachagnon con un grupo de inversionistas locales, capt el contrato para la cobertura de las dos zonas al ofertar un precio unitario especialmente bajo (US$9 por tonelada). Lo que la gestin y la opinin pblica no enfrentaron era el hecho de que no se contabilizaron fondos para cargos por depreciacin y que se subvaloraban algunos rubros tales como camiones y llantas. Con la finalidad de compensar ajustes financieros al interior de la asociacin privada, sta trat la obtencin de ventajas de los grandes productores de basura. As, se ofreci sin costo alguno a supermercados y fbricas la recoleccin y disposicin de los residuos slidos que hasta entonces corra por su propia cuenta con la sola condicin de poner a disposicin contenedores. De esta manera, se obtuvieron toneladas de basura a muy bajo costo. De ello ha resultado que la cantidad esperada de desechos que era de 1.200 toneladas/da colocadas en relleno, ha pasado a ser de 1.600. La modalidad de manejo de los residuos slidos se ha sostenido hasta ahora en que se ha cumplido la duracin del contrato de 7 aos. La municipalidad de Guayaquil aparentemente no ha perdido durante la vida del contrato, pues el monto por recaudacin basado en una tasa de 12% de recargo en las planillas de consumo de energa elctrica, ha resultado siempre mayor al monto pagado al contratista en base al costo unitario de US$9 por tonelada. Lo que debe interesar es que la municipalidad conozca el estado de los equipos y haya realizado las previsiones presupuestarias (y amortizaciones por depreciacin) para efecto de cubrir los costos de las consiguientes reposiciones.
3.7.3
Tarifas y cobro a los usuarios
Poltica tarifaria Una vez ms, se debe reconocer que el manejo de los residuos slidos no ha sido un tema de inters y de poltica nacional, y por ello, ninguna poltica nacional tarifaria ha sido promovida para armonizar el estudio, desarrollo e implementacin de modelos tarifarios ms afines con las demandas del sector y sensibles a la realidad socioeconmica de los diferentes usuarios. La modesta labor del MIDUVI, a travs de la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, ha sido orientada ms hacia a la proposicin de ciertas normas tcnicas bsicas para el manejo de los residuos slidos; sin embargo, no ha constituido un espacio de tratamiento nacional del tema en forma integral. Restricciones legales y polticas La viabilidad legal para la tarea tarifaria nicamente est dirigida al nivel operativo, esto es, al nivel municipal. En el marco de la Ley de Rgimen Municipal (artculo 163) la potestad para el establecimiento de las tarifas por la recoleccin de residuos slidos la han venido teniendo los Concejos Municipales, los cuales han procedido para su aplicacin a emitir las respectivas ordenanzas para efecto del cobro.
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Fue la municipalidad de Quito la que tom la iniciativa para el establecimiento de la tarifa cruzada a travs de la tarifa de consumo de energa elctrica. La transferencia posterior de las funciones del sector a EMASEO no contempl revisin alguna de la estructura tarifaria ni de la modalidad de cobro. Seguidamente el resto de municipios sigui el mismo modelo de establecimiento y cobro de las tarifas. El modelo de gestin de la municipalidad de Guayaquil, que consiste en un contrato de administracin, tampoco ha representado un espacio para la revisin o establecimiento de una estructura tarifaria. De forma similar, el cobro por el servicio se basa en una tasa de recargo sobre la cuenta de consumo elctrico de los usuarios. En este caso la tasa es de 12%. nicamente la empresa que presta el servicio en Cuenca (EMAC) en lo que transcurre del presente ao (2001), es el primer caso de estudio y establecimiento de una estructura tarifaria en el pas. Como se ver ms adelante, sta est basada en una diferenciacin de generadores de residuos slidos y dentro de stos una discretizacin de tarifas en funcin de los niveles de consumo de energa elctrica. Volviendo a la falta de una poltica nacional tarifaria, esta forma de establecimiento y cobro de tarifas cruzadas no cuenta con una base slida en cuanto a su sostn legal dentro de la lnea actual de modernizacin y descentralizacin del Estado. Tal es as, que al parecer habra quedado, como esquema de tarifa y de cobro, insubsistente mediante el decreto ejecutivo N 1596 de 26 de junio de 2001, publicado en el suplemento del registro oficial N 355 del mismo da, el cual insta en uno de sus considerandos a la determinacin de los valores reales por la prestacin del servicio de manejo de los residuos slidos. El plazo que otorga para que rija la insubsistencia de la modalidad de tarifas es de tres meses. Segn esto, a partir del 26 de septiembre del 2001, las municipalidades estaran obligadas a aplicar otra modalidad de tarifa. Una consulta al respecto formulada al procurador del Estado por el municipio de Guayaquil ha recibido respuesta favorable sobre la viabilidad de seguir cobrando el servicio a travs de otro servicio, en base al ejercicio de la ley de proteccin al consumidor (artculo 40). Sin embargo, a una anloga consulta de EMASEO (Quito), el procurador dictamina la no viabilidad de dicha modalidad. Estas situaciones son un reflejo de la compleja estructura legal-reglamentaria del pas, y de la falta, para el caso del sector de residuos slidos, de una poltica tarifaria nacional que lo respalde. Ante esta situacin, al trmino de la edicin del presente anlisis, ni las municipalidades ni la asociacin que las representa (AME) han manifestado su criterio o reaccin a dicha disposicin legal. Al nivel municipal, el plano poltico tambin es determinante del rezago del sector. Promover una revisin del esquema actual de tasa por recargo y modalidad de cobro a travs de otro servicio, pesa para los niveles directivos como un costo poltico, el cual no les conviene asumir por un sector que es visto con poca demanda por calidad, dado que, mal o bien, el servicio se da, y la cultura del consumidor ecuatoriano no demanda eficazmente una mejora. Catastro, facturacin y cobranza Debido a que en torno al sector de residuos slidos al nivel municipal no se ha generado una prctica de determinacin de sus costos reales ni de previsiones de asignaciones presupuestarias para el sector y, por otro lado, no se ha promovido la revisin de los esquemas de tarifa y de modalidad de cobro, en muchos municipios medianos y la gran mayora de los municipios pequeos no se ha detectado la necesidad menos an se la ha promovido de establecer un
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registro de los usuarios o catastro para el servicio de recoleccin, transporte y disposicin de los residuos slidos. La definicin de usuario del servicio de manejo de residuos slidos ha venido siendo en la prctica el usuario del suministro de energa elctrica o de abastecimiento de agua potable. Slo para el caso de las metrpolis ecuatorianas (EMASEO, EMAC y municipio de Guayaquil), algunos municipios grandes y medianos y muy contados municipios pequeos, se han realizado procedimientos parciales de distincin de los usuarios como generadores de residuos, para efecto sea de la aplicacin de tarifas por categoras o bien del control sobre la gestin directa de grandes generadores (transporte y disposicin por cuenta propia). Para el caso de la muestra de municipios analizada (tomada del proyecto MA/PATRAASTEC, antes mencionado), un 73% de los municipios (16 de 22) establecen para efecto de cobro por el servicio, tasas entre 8 y 12% del consumo de energa elctrica, siendo tambin su modalidad de cobro a travs de dicho servicio. De la misma muestra de municipios, se aprecia que 2 de ellos (9%) hacen el cobro a travs de la cuenta por concepto de agua potable. En relacin a los criterios para la tasa por el servicio, se proponen tambin (para casos aislados): porcentaje del salario mnimo vital por categora de uso de suelo del usuario (rural, residencial, comercial, industrial); porcentaje del salario vital mnimo (SMV) por rangos de avalo de predios; porcentaje fijo del SMV; porcentaje del valor de la planilla de agua potable (ver Cuadro 3.19). Se debe enfatizar en el logro que constituye para el Ecuador, el hecho de que el servicio por el manejo de los residuos slidos sea cobrado. El cobro por el servicio casi en la totalidad de los municipios es una base importantsima para efecto de prever la sostenibilidad del mismo en cualquier esquema tarifario y de gestin a ser propuesto. La modalidad de cobro adherido a la planilla de consumo de electricidad representa una estrategia fundamental para la (potencial) sostenibilidad econmica-financiera del servicio, por su carcter coercitivo al no pago. Se debe considerar adems que esta modalidad de cobro involucra relativamente tambin a todos los generadores, puesto que la elasticidad-costo de la demanda del fluido elctrico es siempre mayor.
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Duran Quevedo Esmeraldas Chone Sucre Daule Lago Agrio Otavalo
Modalidades de tarifa y cobro (Ao 2001) No. usuarios (viviendas)

51.500 29.000 28.800 9.434 6.000 5.809 5.837
Poblacin
236.900 145.000 128.901 54.000 50.000 33.000 32000 28.837
Tasa/tarifa %
12 8 12 10 10 10 no se cobra 8 % SMV: rural 2,5%; residencial 5%; comercial 10%; industrial 15% 10 no se cobra 9 (7) 10 10 10 residencial 0.5%; industrial 4%; pblico 0,5%; comercial 2% 10 10 10 8, 10, 12, 14, 16% SMV para 5 rangos de avalo no se cobra 15% SMV
Forma Cobro
Planilla Planilla Planilla Planilla Planilla electric. electric. electric. electric. electric.
Planilla electric. Planilla electric.
Antonio Ante Empalme Catamayo Coca San Lorenzo Valencia Santa Ana Baos
28.612 27.042 23.118 22.590 18.550 14.310 1.2766 12.000
6.220 6.438 2.191 4.518 3.500 2.700 2.364
Planilla electric.
Planilla electric. Planilla electric. Planilla electric. Planilla electric. Planilla agua potable Planilla electric. Planilla electric. Planilla electric. Planilla agua potable Planilla electric.
Rocafuerte Atacames Espejo Pimampiro Chambo Novol
10.234 8.580 7.000 6.565 5.787 5.427
4.684 1.250 1.766
1.005
Nota. Los espacios en blanco corresponden a informacin no precisada durante el levantamiento. Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades tcnicas locales para la gestin ambiental en ciudades medianas y pequeas.
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Recuadro 3.6
Esquema tarifario de EMAC, cuenca
La Empresa Municipal de Aseo (EMAC) de Cuenca, tercera ciudad del pas (400.000 hab., estimado al ao 2000) ha desarrollado y se encuentra aplicando un esquema tarifario sobre el servicio de recoleccin y disposicin de la basura. Distingue las siguientes categoras: generadores comunes que incluyen residenciales, comerciales, industriales artesanales, industrias que no son generadores especiales y otros (instituciones de asistencia social, beneficio pblico, entidades oficiales y municipales y culto religioso); generadores especiales, y generadores de desechos peligrosos. El clculo de un cargo fijo global considera: adquisicin de nuevos recolectores y equipos de transferencia; adquisicin de terrenos y la construccin del nuevo relleno sanitario y de la estacin de transferencia y un fondo de servicios ambientales. El cargo fijo mensual es de US$77.624,10. La tarifa para generadores comunes est en relacin directa de los costos operacional y fijo mensual por contribuyente, se multiplica respectivamente por reajuste de precios y reajuste de intereses. El valor resultante se multiplica por un coeficiente por subsidio solidario en funcin directa de la demanda. Matemticamente : TGC = ( CO * Fr + CF * Fi ) * Ks Las tarifas para industrias que no son generadores especiales, se calculan mediante la misma relacin. El nmero de industrias de este tipo, igual a 427. Las tarifas para generadores especiales (que son 50) estn en relacin directa de: el costo operativo unitario multiplicado por el nmero de contenedores recogidos por mes, su volumen estndar y el peso especfico de los residuos de cada generador, y por un reajuste de costos operativos; ms el cargo fijo mensual por contribuyente, multiplicado por reajuste por intereses. El valor resultante es modificado finalmente por un factor por subsidio solidario. Matemticamente: TGC = (( COU*N*Vc*d )* Fr + CF*Fi ) * Ks Las tarifas para (50) generadores de desechos peligrosos, que totaliza unos 8.000 kg/mes, est en relacin directa de: el costo unitario multiplicado por el peso de residuos recolectados mensualmente en cada establecimiento de salud y multiplicado por un coeficiente de reajuste de los costos operativos; ms el cargo fijo mensual por contribuyente multiplicado por reajuste por intereses. El valor resultante es afectado por un factor (constante) por peligrosidad de los residuos. Matemticamente: TGC = ( CU * P * Fr + CF * Fi ) * KP Las tarifas para los generadores comunes estn en funcin directa del consumo de energa elctrica en base a una discretizacin por rangos, para las subcategoras: residencial, comercial, industrial artesanal y otros. En el Anexo D, consta el detalle ampliado de los criterios de tarifacin para este esquema, emprendido por la EMAC de Cuenca, as como tambin los cuadros con los rangos y valores mensuales para las subcategoras de los generadores comunes.
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Delegacin al sector privado El pas no ha transitado an hacia la delegacin de la provisin de los servicios pblicos al sector privado y el servicio de residuos slidos no es excepcin. Contadas son las experiencias de delegacin privada del servicio y en todo caso slo se ha tratado nicamente de la operacin del mismo o de ciertos componentes especficos. Lejos ha estado una delegacin del servicio en conjunto con las tareas de facturacin y cobranza. Capacidad y disponibilidad de pago La capacidad y disponibilidad de pago de los usuarios tambin ha incidido en la sostenibilidad del servicio de manejo de residuos slidos. Los parmetros de eficiencia de recaudacin y cartera vencida (Cuadro 3.14) de algn modo expresan obstculos en la concrecin de los pagos por el servicio. Un estudio socioeconmico ms centrado en el tema y que incluya el aspecto de disponibilidad al pago podra precisar detalles al respecto. Al nivel del presente estudio, y con apoyo de informacin de las encuestas de condiciones de vida (INEC, 1999) procesadas por el SIISE, se puede mostrar que el 71,1% de los hogares pobres2 en zona urbana reciben el servicio municipal de manejo de residuos slidos. Dado que su consumo es inferior al costo de una canasta bsica, siempre ser alta la probabilidad de exclusin, dentro de sus prioridades, del pago por el servicio de desechos slidos. Esta situacin debe ser muy bien evaluada en cualquier esquema tarifario que se proponga a futuro.
Cuadro 3.20
rea Eliminacin de basura Campo Contratan servicio Servicio municipal Botan Queman Otro Total Campo Ciudad Contratan servicio Servicio municipal Botan Queman Otro Total Ciudad
Eliminacin de basura segn pobreza (1999)

Pobres Hogares 589 47.120 273.355 247.374 3.929 572.368 2.359 302.984 65.233 55.318 401 426.294 Porcent. 0,1 8,2 47,8 43,2 0,7 100,0 0,6 71,1 15,3 13,0 0,1 100,0 No pobres Hogares 1.179 92.807 98.188 137.373 704 330.251 14.454 885.766 74.326 46.261 6.269 1.027.076 Pobres como % Porcent. del grupo 0,4 28,1 29,7 41,6 0,2 100,0 1,4 86,2 7,2 4,5 0,6 100,0 33,3 33,7 73,6 64,3 84,8 63,4 14,0 25,5 46,7 54,5 6,0 29,3
Nota. Ciudad se consideran los asentamientos de ms de 5 mil habitantes. Fuente: Encuestas de condiciones de vida (ECV)-INEC, 1999. Tomado de: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE (Ministerios del Frente Social).
Pobres son aquellas personas que pertenecen a hogares cuyo consumo per cpita, en un perodo determinado, es inferior al valor de la lnea de pobreza. La lnea de pobreza es el equivalente monetario del costo de una canasta bsica de bienes y servicios por persona por perodo de tiempo (quincena o mes) (SIISE, 2001).
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3.8
Aspectos Tcnicos Operacionales y Administrativos de los Servicios
3.8.1 Generacin de residuos slidos

La legislacin ecuatoriana no prev un marco de referencia completo que permita caracterizar los diferentes tipos de residuos slidos que se producen en el pas. Sin embargo, la Direccin de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental del MIDUVI, as como otras dependencias gubernamentales estn produciendo un marco legal apropiado en este sentido. Para efectos del presente anlisis se consider pertinente distinguir tres tipos de residuos, como se definen a continuacin: Residuos slidos municipales (RSM): los provenientes de la generacin domiciliaria, institucional, comercial, industrial no peligrosa, establecimientos de salud asimilables a domiciliarios, artesanal y los residuos slidos resultantes del barrido de calles y reas pblicas, incluyendo malezas y vegetacin de jardines. Residuos peligrosos (RP): Aquellos residuos slidos o semislidos que se producen en tres fuentes principales: i) establecimientos de salud; ii) industrias y iii) viviendas, que por sus caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas, txicas o inflamables plantean un riesgo sustancial real o potencial a la salud humana o al medio ambiente, en especial cuando su manejo indebido dentro del rea urbana se realiza autorizada o ilcitamente en forma conjunta con los RSM. Residuos slidos especiales (RSE): Aquellos residuos que por su calidad, cantidad, volumen u otras caractersticas particulares pueden afectar a los sistemas municipales de manejo de RSM. A efectos de caracterizar la produccin de residuos slidos en el pas, se han utilizado dos indicadores fundamentales: (i) la produccin per cpita expresada en kilogramos por habitante y por da, y (ii) la composicin fsica de los residuos slidos medida en porcentaje en peso de sus distintos componentes y, cuando ha sido posible, se han incluido valores de humedad y densidad de residuos slidos. Residuos slidos domsticos Salvo excepciones, la informacin sobre produccin y composicin fsica de los residuos slidos domsticos es relativamente antigua, como se observa en el Cuadro 3.21.
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Cuadro 3.21
Generacin per cpita y Generacin Total de residuos slidos domsticos en ciudades seleccionadas del Ecuador Poblacin Ao 2000 (habitantes)
2.600.000 1.600.000 400.000 de los 340.000 236.900 220.000 175.000 170.000 160.000 128.901 124.000 118.000 128.000 145.000 98.000 68.000 62.900 54.000 50.000 49.150 45.400 44.589 44.000 43.000 40.900 35.409 34.900 33.000 32.000
Ciudad
Guayaquil Quito Cuenca Santo Domingo Colorados Durn Machala Portoviejo Manta Ambato Esmeraldas Riobamba Loja Milagro Quevedo Ibarra La Libertad Babahoyo Chone Sucre Latacunga Tulcn Pasaje Sangolqu Caldern Santa Rosa El Empalme Huaquillas Daule Nueva Loja
Generacin (kg/hab/da)
0,75 0,75 0,75 0,65 0,55 0,63 0,65 0,65 0,60 0,40 0,64 0,60 0,63 0,52 0,60 0,65 0,65 0,50 0,50 0,55 0,55 0,63 0,55 0,55 0,60 0,40 0,60 0,60 0,70
Generacin total (2000) (ton/da) (ton/ao)

1950,00 1200,00 260,00 221,00 130,30 138,60 113,75 110,50 96,00 51,56 79,36 70,80 80,64 75,40 58,80 44,20 40,89 27,00 25,00 27,03 24,97 28,09 24,20 23,65 24,54 14,16 20,94 19,80 22,40 711.750 438.000 94.900 80.665 47.559 50.589 41.518 40.332 35.040 18.819 28.966 25.842 29.434 27.521 21.462 16.133 14.924 9.855 9.125 9.865 9.114 10.252 8.833 8.632 8.957 5.168 7.643 7.227 8.176
Fuentes: Censo Nacional 1990 - Proyecciones para el ao 2000. Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Proyecto de Energa Alternativa - Uso de Residuos Slidos de Origen Urbano. POMEZTEC. Ing. Francisco de la Torre, 1996. Sistema de Gestin Ambiental de Gobiernos Locales, Bioregin del Golfo de Guayaquil, Ejes Norte y Central. Astec Ca. Ltda. - Proyecto PATRA del Ministerio del Ambiente. Noviembre de 2001. "Diagnstico Preliminar Sectorial del Manejo de los Residuos Slidos en el Ecuador", OPS, 2001.
En lo que respecta a la generacin per cpita, se han tomado cuatro valores: (i) 0,85 kg/hab/da que corresponde a una estimacin realizada por EMASEO para la ciudad de Quito, en el ao 2000; (ii) 0,65 kg/hab/da, valor para Santo Domingo de los Colorados en 1997; (iii) 0,64 kg/hab/da, valor obtenido de los Estudios de Residuos Slidos de la ciudad de Riobamba en 1999, y (iv) 0,45 kg/hab/da, resultado de un muestreo efectuado en la ciudad del Tena en el ao 2.000. Ver Cuadro 3.22.
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Cuadro 3.22
Generacin per cpita, por tamao de ciudades GPC (kg/hab/da)

0,85 0,65 0,64 0,45
Tipo de ciudad
Metrpolis Grande Mediana Pequea y rural
Referencia
Quito Santo Domingo Riobamba Tena
Considerando los valores de generacin per cpita y el tipo de ciudad sealados, en el Cuadro 3.23 se estima que en el pas se generan alrededor de 7.423 toneladas de residuos slidos por da.
Cuadro 3.23 Regin

Costa Sierra Oriente Galpagos Total
Generacin de residuos por tipo de ciudad Generacin de Residuos por tipo de ciudad (ton/da) Pequea Mediana Grande
235 351 111 7 704 1.922 1.650 157 3.729 1.679 1.311
2.990
En la totalidad de basura, el 50,2% corresponde a las ciudades grandes y medianas, 40,3% a las metrpolis y el 9,5% restante a las ciudades pequeas. Asimismo, se puede establecer que la cantidad de residuos generados en el mbito de regiones es como se indica a en el Cuadro 3.24.
Cuadro 3.24
Produccin de residuos slidos por regin y zona Produccin de Residuos
Regin
Sierra Costa Oriente Galpagos Total
Zona Urbana % Ton/da

31,1 40,8 1,3 0,1 73,3 2.311 3.032 94 6 5.443
Zona Rural % Ton/da

13,5 10,8 2,3 0,01 26,7 804 1.001 174 1 1.980
%
44,6 51,7 3,6 0,1 100,0
Pas Ton/da
3.312 3.836 268 7 7.423
De las 7.423 toneladas que se estiman, 3.097 toneladas corresponden a Quito y Guayaquil, es decir el 41,7%; 1.365 toneladas (18,4%) corresponden a las ciudades de Machala, Esmeraldas, Durn, Milagro, Quevedo, Portoviejo y Manta, en la regin costa y, Cuenca, Riobamba, Ibarra, Santo Domingo de los Colorados y Ambato, en la regin sierra. Segn esto, se puede concluir que el 60,1% (4.462 toneladas) de residuos slidos son generados en el rea urbana de 15 ciudades del Ecuador, mientras que el 39,9% (2.961 toneladas) corresponden al rea urbana de las 199 ciudades restantes y al rea rural de todo el pas.
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Dada la variacin en la composicin de los residuos slidos, se ha procedido a calcular los porcentajes medios ponderados de cada material en el mbito de pas, a fin de estimar la cantidad que se genera diariamente, de cada uno de ellos. Los valores obtenidos se muestran en el Cuadro 3.25.
Cuadro 3.25 Material

Materia orgnica Papel y cartn Plstico Vidrio Metales TOTAL
Naturaleza de los residuos slidos en Ecuador Porcentaje (%)

71,4 9,6 4,5 3,7 0,7 100
Produccin (ton/da)
5.298 709 336 274 53 6.669
De este cuadro se puede establecer que alrededor de 1.371 toneladas de residuos slidos son susceptibles de reciclar, dentro de las cuales se incluye el papel y cartn, plstico, vidrio y los metales. Por otro lado, si se estima que diariamente se generan 7.423 toneladas de basura, el 71,4% (5.298 toneladas) corresponden a materia orgnica, constituyndose en una potencial fuente de materia prima para la produccin de compost.
3.8.2 Almacenamiento
En general el almacenamiento de los residuos slidos domsticos se realiza utilizando una gran diversidad de recipientes, desde cilindros de 200 litros hasta bolsas de plstico y envoltorios de papel. Aunque cada vez en menor proporcin, todava es comn la prctica del almacenamiento en pequeos recipientes de aproximadamente 10 a 20 litros de plstico o metal reutilizables. Esta ltima modalidad de almacenamiento, en muchos casos contribuye con el bajo rendimiento del servicio de recoleccin de residuos slidos, puesto que el operario-recolector debe vaciar el recipiente y volver a dejarlo en el sitio donde lo recogi. Existen pocas experiencias de almacenamiento selectivo de residuos slidos ya sea a nivel intradomiciliario, en establecimientos de salud u otros sectores. Por otro lado, existe una gran variedad de distintos tipos recipientes para el almacenamiento de la basura de residencias y domicilios, como a continuacin se indica: Fundas plsticas Tachos plsticos Sacos de yute Cajas de cartn Cajas de madera Tachos metlicos Otros (canastas, baldes viejos, etc.)
Los ms utilizados son los cuatro primeros, existiendo preferencia por las fundas plsticas y los tachos del mismo material, especialmente en las zonas urbanas consolidadas.
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La normalizacin del tamao, tipo, material y caractersticas de los recipientes para almacenamiento de basura domstica es inexistente, a excepcin de la experiencia llevada a cabo en la zona central de la ciudad de Loja en 1992, donde el municipio adquiri un buen nmero de recipientes de dimensiones estandarizadas, los mismos que deban ser adquiridos por la poblacin. El almacenamiento de grandes productores y residuos especiales de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato y Loja utilizan contenedores de gran capacidad, los cuales son retirados mecnicamente, excepto en la ciudad de Loja, donde la descarga tiene que realizarse manualmente. Tales contenedores son normalizados a fin de permitir su maniobrabilidad y descarga. En el resto de ciudades, la tendencia de los grandes productores est dada por el uso de tanques metlicos de 200 litros, inclusive en los establecimientos de salud. En los mercados, casi todas las ciudades cuentan con centros de acopio, donde los usuarios de los mismos depositan sus residuos, los que son retirados mecnica y manualmente. Cuando son desalojados mecnicamente se lo hace generalmente con la ayuda de cargadoras frontales y volquetes. Estos depsitos se constituyen en verdaderos basurales que ocasionan problemas de malos olores y de proliferacin de roedores y moscas.
3.8.3 Barrido
En las ciudades del Ecuador, el barrido es un servicio inherente al aseo urbano. Se brinda este servicio en los centros urbano consolidados de las ciudades, as como en las calles vecinas de los mercados, ferias y centros de comercio de gran afluencia del pblico. El servicio de barrido por lo general es manual, bajo la modalidad de tarea o asignacin de una zona o determinado nmero de avenidas por barrendero. Los barrenderos utilizan equipos sencillos para realizar su labor como cilindros con ruedas, carretillas y escobas, siendo comn que los barrenderos acopien por largas horas los residuos slidos en las vas pblicas en espera del vehculo de recoleccin de residuos slidos municipales, que durante su ruta de servicio evacua los montculos de desechos que los barrenderos acumulan. La zona urbana del Ecuador cuenta con servicio de barrido, el cual est limitado en la mayora de casos a sus reas consolidadas, es decir aquellas con infraestructura bsica y con calles que cuentan con de capa de rodadura asfltica o de hormign. En las pequeas ciudades normalmente el servicio de barrido se lo presta exclusivamente en el rea central, labor que en algunos casos es realizada por el mismo personal de recoleccin. El servicio incluye a ms del barrido de calles, el aseo de reas pblicas y en algunos casos la limpieza y retiro de basura de mercados. En el pas, el barrido es bsicamente manual, existiendo muy pocas ciudades que cuentan con mquinas barredoras como es el caso de Quito, Tulcn, Riobamba y Cuenca, las cuales se emplean para el barrido de grandes avenidas. No se dispone de un registro del rendimiento de estos equipos. En lo que respecta a las cuadrillas de trabajo, existe gran variedad al respecto, ya que stas dependen de cada ciudad. En la mayora de las ciudades la cuadrilla de trabajo est conformada por una sola persona, la misma que es responsable de una zona especfica. Tambin existen ciudades en donde la cuadrilla la conforman dos y hasta tres jornaleros, lo cual le resta eficiencia y eficacia al servicio, ya que las pausas son largas durante la realizacin de sus actividades. El trabajo se realiza sin planificacin de rutas, por lo que el recorrido efectuado por el obrero responde a su criterio personal.
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En cuanto a la frecuencia de barrido, las ciudades con un intenso comercio cuentan con dos y hasta tres turnos de barrido diario, especialmente en las zonas cntricas y comerciales, donde la afluencia de pblico es muy frecuente. En aquellas ciudades donde el barrido se extiende a las zonas residenciales, la frecuencia no es muy regular, como es el caso de la ciudad de Quito. Son muy pocas las ciudades en donde se tiene asignado un equipo para la recoleccin de los residuos del barrido, pues en aquellas ciudades en donde se combina este servicio con la recoleccin es muy frecuente ver que los trabajadores una vez que han llenado sus carretillas o coches pierden demasiado tiempo en ubicar al vehculo de la recoleccin y en regresar a su zona de trabajo o en esperar su paso para descargar los residuos almacenados.
3.8.4 Recoleccin de residuos slidos municipales

3.8.4.1 La recoleccin La recoleccin de residuos slidos es el aspecto ms visible del servicio de aseo urbano y el que mayores dificultades acarrea a las entidades prestadoras de este servicio. En el pas los residuos recogidos son transportados hasta el sitio de disposicin final en los mismos equipos recolectores, excepto en la ciudad de Quito, donde los residuos de la zona sur y parte del centro es conducida hasta una estacin de transferencia localizada en la misma zona. Desde este lugar, la basura es transportada hasta el relleno en camiones de 25 toneladas de capacidad, los mismos que estn conformados de un tractocamin y un remolque de 18 metros de longitud. La descarga de estos camiones se la realiza mecnicamente. a) Cobertura De las 7.423 toneladas de residuos que se estima se generan en el pas, se recogen convenientemente (servicio formal mediante camiones compactadores) apenas 3.645 toneladas, es decir el 49,1%. Con el uso de otros medios, tales como volquetes y pequeos camiones, con personal contratado, la cobertura de recoleccin puede incrementarse hasta un 75%. La cantidad restante de desechos slidos (1.856 toneladas) normalmente tiene como destino final la va pblica, quebradas, terrenos abandonados o ros, convirtindose en un problema ambiental y de salud pblica. En la regin costa, de las 3.836 toneladas diarias producidas, se recolectan 2.685 que corresponde al 70%. En la sierra, de las 3.312 toneladas generadas, se recogen 2.650, es decir el 80%, mientras que en la regin amaznica se recolectan 134 toneladas (50%) de las 268 producidas. En Galpagos, de 7 toneladas producidas, se recogen 4,2 toneladas, lo que corresponde al 60%. b) Frecuencia En lo referente a la frecuencia de servicio se tiene que en la regin costa, el 25,61% de las ciudades cuentan con frecuencia interdiaria, el 70,73% con frecuencia diaria y nicamente el 3,66% con frecuencia semanal. En trminos de cantidad de residuos recolectados, 1.578 toneladas (58,76%) son recogidas con frecuencia diaria, 1.095 toneladas (40,77%) con frecuencia interdiaria y apenas 12,9 toneladas (0,48%) con frecuencia semanal. Como se puede ver, en trminos de basura recolectada, la frecuencia de recoleccin predominante en la regin costa es la diaria. En la regin sierra, el 48,9% de las ciudades disponen de frecuencia diaria, 46,6% con frecuencia interdiaria y 4,5% de frecuencia semanal. En trminos de cantidad de residuos recolectados, 978 toneladas (36,91%) son recogidas con frecuencia diaria, 1.655 toneladas
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(62,44%) con frecuencia interdiaria y nicamente 17 toneladas (0,65%) con frecuencia semanal. Como se puede ver, en trminos de basura recolectada, la frecuencia de recoleccin diaria tambin predomina en la regin sierra. En la regin amaznica, la frecuencia predominante es la diaria (61,54%), siendo la recoleccin interdiaria de 38,46%. En trminos de cantidad de residuos recolectados, 86 toneladas (64,48%) son recogidas con frecuencia diaria y 48 toneladas (35,52%) con frecuencia interdiaria. En Galpagos, la frecuencia que predomina es la diaria con el 66,66% y el 33,34% con frecuencia interdiaria. En trminos de cantidad de residuos recolectados, 2,7 toneladas (64,58%) son recogidas con frecuencia diaria y 1,5 toneladas (35,42%) con frecuencia interdiaria. En el mbito de pas, en trminos de cantidad de residuos recolectados, 2.037 toneladas (36,59%) son recogidas con frecuencia interdiaria, 3.500 toneladas (62,88%) con frecuencia diaria, y nicamente 30 toneladas (0,54%) con frecuencia semanal. Como se puede ver, la frecuencia de recoleccin diaria es la que predomina en el Ecuador, situacin que implica mayores costos y la disminucin de la vida til de los equipos, por lo que se hace absolutamente necesario optimizar los recursos existentes a travs de adopcin de frecuencias acordes a los requerimientos reales de cada comunidad, especialmente en las zonas residenciales c) Rutas Son muy pocas las ciudades que tienen un sistema de recoleccin basado en rutas tcnicamente diseadas. La mayora cuenta con rutas que dependen del buen criterio del chofer y en algunos casos de los trabajadores de la recoleccin. Es muy comn la falta de planos con los recorridos que efectan los camiones recolectores. Esta situacin, unida a la falta de supervisin hace que los ajustes a las rutas sean realizados de manera antitcnica y muchas veces de manera improvisada, lo que le resta eficiencia al sistema y por lo tanto implica mayores costos. 3.8.4.2 Las microempresas de recoleccin de residuos slidos En consideracin de la baja cobertura de los servicios de aseo urbano que prestan medianos y pequeos municipios debido a sus limitaciones tcnicas y financieras, el MIDUVI en forma conjunta con todos las instituciones que trabajan en el sector, est promoviendo una gestin adecuada de los desechos slidos brindando la asistencia tcnica necesaria a los municipios, a travs de un proyecto de manejo integral de desechos slidos en 30 municipios de la Costa, Sierra y Oriente del pas que abarque todas las fases del sistema de aseo urbano. Entre los principales componentes que tiene el proyecto se le dar gran importancia a la educacin ambiental, capacitacin a tcnicos municipales, el fomento del reciclaje e implementacin de tecnologas apropiadas sobre la base de la formacin de microempresas. En el proyecto, los municipios tienen un rol protagnico, pues deben comprometerse a ejecutar la campaa de educacin ambiental y a construir el relleno sanitario.
Los objetivos especficos del proyecto y que est en ejecucin, son:
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El manejo eficiente de la recoleccin de desechos slidos en 10 municipios de hasta 20.000 habitantes. La conformacin y puesta en marcha de 8 microempresas comunitarias de recoleccin de basura contratadas por municipios. La construccin y operacin tcnica de rellenos sanitarios manuales en 5 municipios medianos y pequeos.
Lo esencial y primordial del programa es fortalecer a las propias unidades administrativas y operativas de las municipalidades encargadas de la prestacin de los servicios de aseo urbano, para lo cual el Programa ha previsto que los tcnicos del MIDUVI en el mbito central y provincial trabajen directamente en los municipios. Los Equipos Municipales de Saneamiento (EMS) estarn conformados por funcionarios de esas unidades existentes encargadas del manejo de los desechos slidos en cada cantn y sern la contraparte municipal del proyecto. Este equipo se dedicar a tiempo completo a las actividades que demande el proyecto. Con la informacin disponible se procedi a determinar los siguientes parmetros de elegibilidad de los municipios: Poblacin: municipios que tengan una poblacin entre 5.000 y 20.000 habitantes. Cobertura de los servicios de aseo urbano, los que menor cobertura posee. Disponibilidad de estudios y diseos de sistemas de aseo urbano. Cercana entre municipios que permita la conformacin de grupos teniendo como finalidad la optimizacin de los recursos disponibles. Intervencin por parte de la SSA en otras reas de saneamiento.
Sobre la base de estos criterios se preseleccionarn los municipios que se presentan en el Cuadro 3.26, de las tres zonas del pas.
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Cuadro 3.26
Municipios preseleccionados Proyecto MIDUVI
Provincia
Cantn
Poblacin (1999)
MANABI
Puerto Lpez Montecristi Pajn Yaguachi
7.641 14.331 7.234 20.547
GUAYAS
CARCHI
Montfar Espejo Puyo Tena
13.969 4.635 24.207 18998
PASTAZA NAPO
Con la ayuda de los municipios se ha procedido a identificar a grupos sociales que puedan hacer el trabajo de recoleccin de basura. Previo al inicio del nuevo sistema de recoleccin en el municipio seleccionado, los nuevos microempresarios debern haber recibido los equipos, vestuario y herramientas necesarias para realizar su gestin. Cabe mencionar que estos materiales a entregarse a las microempresas sern una ayuda por una sola vez y que de ah en adelante los miembros de estas organizaciones debern proporcionar fondos de sus contratos con el municipio para el mantenimiento y reposicin de sus implementos. Los microempresarios, adems de hacer la recoleccin en toda la ciudad, debern cuidar y manejar el ingreso de basura en el relleno sanitario y su operacin, y realizar la separacin y posterior comercializacin de materiales reciclables. Tambin estarn a cargo de dar un adecuado mantenimiento a la planta de compostaje. Las microempresas se constituirn como empresas annimas de capital privado, rigindose al marco legal respectivo. Cada microempresa estar conformada por un mximo de 6 trabajadores, los cuales recolectarn 7 toneladas diarias que es el equivalente a una produccin de una ciudad de 10.000 habitantes. La conformacin de las microempresas se realizar mediante un esquema participativo, con enfoque de gnero y buscando la coordinacin con otras ONG de la zona para complementar esfuerzos. Sistema de recoleccin El nuevo sistema de recoleccin de basura en los casos que tcnica, social y econmicamente se justifique, ser combinado; esto es, utilizando triciclos (bicicleta que empuja un cajn de 1,2 metros cbicos de capacidad) para el trabajo puerta a puerta y el recolector municipal para el transporte de la basura desde los puntos de transferencia hasta el relleno sanitario. Los choferes de los carros recolectores que se requieran, se acoplarn a las nuevas rutas y al nuevo sistema de recoleccin, exclusivamente desde puntos de transferencia.
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Una vez que se establezca el nuevo mtodo de recoleccin sobre la base de microempresas, se disearn las rutas tomando en cuenta la optimizacin de los recorridos, los rendimientos correspondientes y la definicin de los centros de transferencia. Para ello se trabajar en forma conjunta con los recolectores y microempresarios, las rutas ptimas que cubran el mayor porcentaje de recoleccin de una manera eficiente. Se reducirn los tiempos muertos al mnimo posible y se tomarn las medidas de caso para que la transferencia de los desechos de los triciclos al recolector se la realice sin producir derrames de basura. Construccin del relleno sanitario La finalidad del relleno sanitario es contar con una disposicin tcnica de las basuras, que elimine los botaderos a cielo abierto y mejore las condiciones ambientales del rea. El equipo definir en forma tcnica la ubicacin de un sitio para el relleno sanitario, en caso de que no lo haya realizado el municipio, de igual manera proceder a realizar el diseo del relleno sanitario en caso de que el municipio no cuente con los estudios correspondientes. En caso que el municipio cuente con los estudios, stos debern ser actualizados si es necesario. En la fase de operacin del relleno se definir la forma de trabajo de conformacin de las celdas, as como ensear a los operadores sobre la forma en la cual debe operarse un relleno sanitario manual. Situacin del proyecto La situacin del proyecto a octubre de 2001 es la siguiente: Provincia de Manabi Machalilla - Puerto Lpez En la ciudad de Machalilla se inici la recoleccin de basura con triciclos, que est en su fase de prueba. Se procedern a hacer ajustes a las rutas y se har un anlisis de tiempos y movimientos para lograr la mayor eficiencia. Se realiz campaas de educacin puerta a puerta tanto en Machalilla como en Puerto Lpez. Las campaas buscan conseguir el apoyo de la comunidad para que clasifique los residuos en la fuente y entregue la basura en fundas plsticas. Est listo el diseo del galpn que se utilizar para los residuos clasificados para reciclar en el relleno sanitario de Puerto Lpez. Se ha solicitado a la Direccin Financiera la transferencia de fondos para la construccin de este galpn. Montecristi Se inici el sistema alternativo de recoleccin de basura en la Parroquia Anbal San Andrs de la ciudad de Montecristi, el cual est sirviendo aproximadamente a 5.000 habitantes con dos triciclos y cuatro obreros. Una campaa de educacin fue realizada en esta ciudad, con el fin de lograr la clasificacin en la fuente y el reciclaje de residuos. Se estn haciendo las adecuaciones del relleno sanitario de Montecristi, con el fin de iniciar los programas de reciclaje y compostaje o lombricultura.
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San Vicente Se firm el convenio de asistencia tcnica y se ha iniciado el levantamiento de informacin bsica para la elaboracin del diagnstico del sistema actual de aseo de la ciudad de San Vicente. Se est coordinando el lanzamiento de la campaa de educacin en la ciudad. Provincia de Carchi Espejo Un grupo de microempresarios denominado Asociacin de Recicladores de Espejo est trabajando en la recoleccin de basura en la ciudad de El ngel, utilizando sistemas alternativos basados en el uso de triciclos. Este servicio cubre el 100% de la ciudad. Aparte de la campaa de educacin organizada por el MIDUVI, el Municipio ha preparado una obra de teatro que est siendo presentada en los diferentes establecimientos estudiantiles y en los barrios de la ciudad. Est definido el lugar para el relleno sanitario. Al momento se est haciendo el diseo del mismo, para que contemple actividades de reciclaje que sean realizadas por la microempresa. Montufar Se conform el grupo de microempresarios que trabajar en la recoleccin de basura de la ciudad de San Gabriel. Para el efecto, se ha entregado al Municipio los triciclos con los que se realizar la recoleccin de basura. Se hizo la campaa de educacin a la comunidad y se dio una capacitacin en temas ambientales y de manejo administrativo financiero de microempresas. Mira Se firm un Convenio de asistencia tcnica para iniciar el proyecto en este cantn. Provincia de Pastaza El Puyo Se estableci la Asociacin de Manejo de Desechos Slidos Amazonas, conformada con obreros municipales, quienes se encuentran trabajando en la recoleccin de basura en el 60% de la ciudad, con sistemas alternativos. Este programa se extender al resto de la ciudad. En colaboracin con el Municipio, se est realizando campaas constantes de educacin a la comunidad con el fin de que apoye el nuevo sistema de recoleccin de basura en la ciudad. Se est capacitando a los microempresarios sobre temas de medio ambiente y manejo de basura, as como sobre temas bsicos de matemticas, contabilidad y administracin. Se ha solicitado el cercado del lugar en el que est el botadero de basura para poder definir su rea y, en base de eso, planificar el cierre del botadero actual y redisear la parte que se utilizar como relleno sanitario.
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Provincia de Pichincha Pedro Moncayo La Alcaldesa de esta localidad recibi la autorizacin de los Concejales para proceder a suscribir el Convenio de Asistencia Tcnica con el MIDUVI para la implementacin del proyecto. Al momento se est haciendo el levantamiento de informacin bsica para la elaboracin del diagnstico del sistema actual de aseo de la ciudad de Tabacundo. Provincia de Guayas Yaguachi Se firm el convenio de asistencia tcnica y se ha iniciado el levantamiento de informacin bsica para la elaboracin del diagnstico del sistema actual de aseo de la ciudad de Yaguachi.
3.8.5 Equipos utilizados

Para la recoleccin de los residuos slidos la mayora de las ciudades cuenta con vehculos recolectores compactadores, generalmente de carga posterior, que ocupan aproximadamente el 90% de la flota vehcular del servicio de aseo de todo el pas. Se utilizan tambin volquetes y en pocos casos, recolectores de carga frontal. Excepto la ciudad de Guayaquil, que tiene concesionado el servicio de recoleccin, la mayora de las ciudades cuenta con equipos que ya han cumplido su vida til, pues un alto porcentaje tiene ms 10 aos de funcionamiento. Son muy pocas las ciudades que han logrado renovar sus flotas de recoleccin. La falta de mantenimiento preventivo ha hecho que el deterioro de los recolectores sea mayor y por lo tanto implique mayores costos de operacin y mantenimiento. Por otro lado, es una prctica muy comn el llamado canibalismo practicado a los vehculos que por algn dao, con frecuencia leve, ingresan a los talleres municipales. Esta prctica ha sido adoptada debido a los problemas econmicos bajo los cuales se desenvuelven los sistemas de aseo que impiden la adquisicin oportuna de repuestos. Para el barrido generalmente se utilizan carretillas convencionales o coches, construidos generalmente de tanques de 200 litros a los que se les acondiciona un par de ruedas y un tubo para maniobrabilidad del mismo. A manera de referencia, en el Cuadro 3.27 se detalla el parque automotor que dispone Quito y Cuenca para la prestacin del servicio de aseo y limpieza, a travs de EMASEO Y EMAC, respectivamente.
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Cuadro 3.27
Parque automotor para el servicio de aseo, Quito y Cuenca Empresa Equipo

53 22 10 3 10 4 1 4 1 4 3 18 21 1 1 5 1 1 11
a)
EMASEO
Recolectores Volquetes Camiones de 3,5 ton Equipos Roll-Off Trailer de 25 ton Tractores Compactador de basura Cargadoras frontales Motoniveladora Minicargadoras frontales Barredoras Camionetas Recolectores Volquetes Camin de 3,5 ton Camionetas Retroexcavadora Tractor Barredoras Mecnicas
b)
EMAC

Si se considera que en la ciudad de Quito, EMASEO presta servicio directo a una poblacin de alrededor de 1.300.000 habitantes, significa que aproximadamente 25.000 habitantes son atendidos por un vehculo recolector. Por otra parte, la EMAC estara atendiendo a una poblacin de alrededor de 10.300 personas con cada vehculo recolector. Comparando los ndices obtenidos se aprecia una marcada diferencia entre lo que sucede en Quito y Cuenca, situacin que se puede comprender bajo el hecho de que gran parte de la flota de posee EMASEO cubre hasta dos turnos diarios de recoleccin, lo cual es evidente en el servicio de recoleccin nocturna, donde los mismos equipos utilizados en el turno de la maana son empleados en este turno, situacin que ha generado su acelerado deterioro.
3.8.6 Tratamiento de residuos slidos domsticos, peligrosos y especiales

En lo referente a los residuos biomdicos, el Hospital de la ciudad de Santo Domingo de los Colorados cuenta con un sistema de almacenamiento, recoleccin, transporte y disposicin final diferenciado para este tipo de residuos. Para ello, en cada una de las unidades que lo conforman se han colocado tres tipos recipientes claramente identificados, los mismos que sirven para almacenar los residuos cortopunzantes, infectocontagiosos y comunes. Todos estos residuos son llevados hasta un centro de acopio, en donde existe un lugar para cada uno de ellos. Los residuos comunes, es decir los generados en las reas administrativas, son posteriormente retirados por el recolector municipal. Los residuos infectocontagiosos y cortopunzantes son dispuestos en un relleno sanitario construido al interior del hospital en 1997. En el caso de la ciudad de Cuenca, los residuos de esta naturaleza son conducidos hasta el
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incinerador del hospital nuevo, siendo importante indicar que el resto de las ciudades no cuenta con sistemas separados para la recoleccin, transporte y disposicin final de este tipo de residuos. Los residuos slidos domsticos no reciben tratamiento o acondicionamiento previo a la disposicin final en el relleno sanitario. En ciertos casos se han ensayado proyectos de pequea escala de produccin de compost a partir de procesos manuales o mediante la tcnica de la lombricultura. Estas iniciativas han buscado otorgarle un valor agregado a los residuos slidos a fin de poder comercializarlos como mejorador orgnico del suelo. A excepcin de algunos programas de recoleccin de residuos hospitalarios y por iniciativa de ciertas empresas privadas, la recoleccin de residuos slidos peligrosos y especiales por lo general no se realiza de manera selectiva. Estos residuos se recolectan utilizando los vehculos de las entidades prestadoras del servicio de recoleccin de residuos domsticos. Por lo tanto, los residuos peligrosos y especiales van a parar a los rellenos sanitarios municipales, botaderos controlados o simplemente se disponen en los basurales de la ciudad. En este contexto, la gran mayora de establecimientos de salud todava no dispone de sistemas de clasificacin de residuos en la fuente, y recoleccin y tratamiento selectivo de estos desechos, siendo marginal el nmero de establecimientos de salud que incinera o trata sus residuos.
3.8.7 Estaciones de transferencia

En general, las estaciones de transferencia no se han difundido en el Ecuador a pesar que muchas ciudades del pas deben transportar sus residuos slidos por tramos mayores a 10 km, cifra lmite recomendada para construir una estacin de transferencia. Slo se tienen referencias de estaciones de transferencia en la ciudad de Quito. La estacin de transferencia de La Forestal est ubicada en el km 9+300 de la Avenida Simn Bolvar, junto al barrio del mismo nombre, al suroriente de la ciudad de Quito. Est conformada por dos tolvas de descarga a gravedad, la primera en el patio de maniobras y la segunda en el rea de acumulacin, cada una con capacidad para recepcin de tres recolectores compactadores de 12 m3 de capacidad, simultneamente. Su rea de acumulacin dispone de 390 m2 de superficie, que le proporcionan capacidad de almacenamiento de 266 toneladas diarias de residuos slidos de origen domstico. Los vehculos recolectores que descargan en la estacin de transferencia de La Forestal son los que prestan servicio a todos los sectores de la zona sur de la ciudad de Quito y 22 sectores de la zona centro (donde se generan aproximadamente 436 toneladas diarias de residuos slidos). Los vehculos que transportan los residuos slidos desde la estacin de transferencia de La Forestal hasta el botadero controlado de Zmbiza (en el nororiente de Quito), tienen una capacidad de 28 toneladas (70 m3), con carrocera abierta en la parte superior. Una vez en el sitio de disposicin final, la descarga se efecta mediante un sistema hidrulico de "piso mvil". De acuerdo con la clasificacin del Ministerio de Obras Pblicas del Ecuador, los vehculos de transferencia que se utilizan, corresponden al tipo T3S2, esto es, tractocamiones de tres ejes, con dos ejes traseros en tndem de doble llanta cada uno, acoplado a un semiremolque con doble eje trasero en tndem, tambin de doble llanta.
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3.8.8 Disposicin final

La disposicin final es uno de los aspectos de los sistemas de aseo urbano menos atendidos en el Ecuador. Si bien se acepta que la tcnica del relleno sanitario permite disponer adecuadamente los residuos municipales, stos no se han implementado en la mayora de las ciudades ecuatorianas. En el pas, predominan botaderos controlados o simplemente botaderos a cielo abierto, lo cual favorece la segregacin informal y definitivamente atenta contra la salud y el ambiente. En esta cadena del ciclo de vida de los residuos slidos se establecen fuertes relaciones de intereses econmicos que muchas veces impiden implementar rellenos sanitarios debidamente adaptados para la realidad local. Uno de los problemas ambientales derivados de la falta de rellenos sanitarios es la diseminacin del percolado de los botaderos sin control, contaminando el suelo, aguas superficiales y aguas subterrneas, con substancias orgnicas y txicas, como se observa en los datos del Cuadro 3.28.
Cuadro 3.28
Caractersticas del lquido percolado del botadero de Zambiza, Quito

Valor Promedio
Negro Sptico 8.50 27 2005 997 9.364 9706 91 0,49 1,49 1.70 15.778 23.313 4,55x106 8,90x105
Parmetro Medido
Color Olor Valor del pH Temperatura [oC] Slidos totales [mg/l] Slidos voltiles [mg/l] Alcalinidad [mg/l como CaCO3] Cloruros [mg/l] Hierro [mg/l] Cobre [mg/l] Plomo [mg/l] Zinc, [mg/l] DBO5, [mg/l] DQO, [mg/l] Coliformes totales, [NMP/100 ml] Coliformes fecales, [NMP/100 ml]
Fuente: Datos obtenidos por el Ing. Marcelo Castillo durante un ao, para su tesis de Magister en Ingeniera Ambiental de la Escuela Politcnica Nacional en 1995.
Las ciudades de Guayaquil, Cuenca, Loja y Tulcn son casos de excepcin por la operacin de rellenos sanitarios. Cada relleno sanitario posee cargadores frontales, tractores de oruga y volquetes. Los rellenos sanitarios cuentan con celdas de seguridad para disponer residuos slidos peligrosos. Sin embargo, estas celdas de seguridad no se utilizan en su plena capacidad debido a que los residuos peligrosos no llegan completamente all. En Ecuador tambin se han implementado diversas experiencias de rellenos sanitarios de operacin manual, sin registros que se puedan anotar.
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El mayor problema que presentan las ciudades en lo referente al manejo de los residuos slidos radica en su disposicin final, donde los botaderos a cielo abierto son una prctica comn. De las dos principales ciudades del Ecuador, nicamente Guayaquil cuenta con un relleno sanitario pero sin monitoreo ambiental, mientras que Quito dispone de un botadero que se podra considerar semicontrolado (no se encauzan los percolados y tampoco se recoge el biogas). En lo que respecta a las ciudades medianas, nicamente Cuenca y Loja disponen de rellenos sanitarios (sin monitoreo ambiental y solo Cuenca impermeabiliza usando geomembrana), mientras que son muy pocas las ciudades pequeas que cuentan con un sitio de disposicin final adecuado, varios de los cuales son manejados manualmente. Sobre la base de la informacin de cobertura del servicio de recoleccin se puede establecer que a nivel del pas nicamente 5.567 toneladas son transportadas hasta un sitio de disposicin final, cantidad que corresponde al 75% del total de basura que se genera. De este valor, nicamente 3.340 toneladas (60%) son dispuestas adecuadamente, lo que significa que las restantes 2.227 toneladas son dispuestas en botaderos a cielo abierto en donde predomina el caos y el desorden adems de constituirse en sitios favorables para la proliferacin de vectores portadores de enfermedades y de generacin de malos olores. En las ciudades de la costa es muy comn ubicar los botaderos junto a las vas de acceso, lo cual genera un impacto visual negativo especialmente por la presencia de gran cantidad de aves de rapia y humo por la combustin de la basura, la misma que no es cubierta frecuentemente. En esta zona, 2.685 toneladas de las 3.836 son conducidas hasta un sitio de disposicin final preestablecido, mientras los 1.157 restantes que no son recolectados se arrojan a ros, esteros y terrenos. En la sierra por su parte, lo que generalmente hacen los municipios es ubicar los botaderos en quebradas o barrancos, lo que imposibilita tapar la basura. En estos sitios tambin es muy comn la presencia de humo por la quema de los residuos all depositados. En esta regin, el porcentaje de residuos que es transportado hasta un sitio preestablecido de disposicin final alcanza el 80%, es decir 2.650 toneladas, mientras las 662 restantes son arrojados en ros, quebradas y terrenos baldos. En el oriente es muy comn arrojar los residuos en los ros o ubicar los sitios de disposicin final en las riberas de stos. En esta regin, apenas el 50% de la basura generada, es decir 134 toneladas, es conducido hasta un sitio de disposicin final preestablecido mientras que las restantes se arrojan directamente a los ros y esteros o simplemente en terrenos abandonados. En el mbito de Galpagos, se estima que el 60% de la basura producida por la poblacin es conducida hasta un sitio de disposicin preestablecido, mientras que el 40% restante, que corresponde a 2,8 toneladas por da es arrojado en grietas o terrenos baldos. Otro de los problemas que se encuentra en la disposicin final de las basuras es la falta de sistemas de tratamiento de los lquidos generados por su descomposicin natural, as como de sistemas de captacin y evacuacin de gases, excepto en el relleno sanitario de las Iguanas en Guayaquil donde se dispone de un sistema de tratamiento de los lixiviados mediante recirculacin y deshidratacin, lo cual permite ir obteniendo un efluente de mejor calidad as como un sistema de chimeneas que permite ventilar y quemar el gas metano producido al interior de la masa de basura. La falta de sistemas de esta naturaleza genera problemas de contaminacin, especialmente a las aguas subterrneas y superficiales as como al suelo cuando los desechos son descargados libremente, especialmente por la alta carga orgnica con que cuentan.
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3.8.9 Segregacin formal e informal

De la informacin recabada se estima que en la ciudad de Quito a nivel del relleno de Zmbiza existen en promedio entre 250 y 300 minadores, que recuperan preferentemente papel, cartn, plstico, vidrio y chatarra, que se constituyen en los principales materiales que tienen mercado en el pas. Cabe mencionar que no se cuenta con una informacin que de cuenta del nmero de minadores de la calle. Segn estimaciones hechas por EMASEO, a nivel del Distrito Metropolitano se comercializan alrededor de 165 toneladas diarias de estos materiales, lo que significa unas 4.950 toneladas al mes, de las cuales 2.200 toneladas corresponden a papel y 2.600 toneladas a cartn. Las 150 toneladas restantes la conforman los otros materiales. En Cuenca, el nmero de minadores callejeros es de alrededor de 140, quienes que se hallan agrupados en dos organizaciones: la Asociacin de Recicladores Urbanos de Cuenca (ARUC), con 80 miembros y la Asociacin de Recicladores del Azuay (ARA), con 60 miembros. Adems, exista un grupo de aproximadamente 60 personas que se dedicaban a la recuperacin de materiales en el antiguo botadero de EL Valle, que en la actualidad se han quedado sin trabajo debido a la construccin del relleno sanitario en otro sector, en donde no est permitido su ingreso. En lo que a Guayaquil se refiere, REIPA (Recicladores y Protectores Ambientales), que se constituye en la principal empresa recicladora del pas, cuenta en sus instalaciones con 60 recicladores permanentes y con alrededor de 100 que lo hacen de manera espordica. Segn sus estimaciones, en la ciudad de Guayaquil existen alrededor de 1.500 personas que se dedican a la recuperacin de materiales en la calle, ya que en el relleno de las Iguanas est totalmente prohibido su ingreso. Anualmente esta empresa comercializa alrededor de 1.200 toneladas de plstico reciclado en forma de tuberas de polietileno de baja densidad, tubera roscable de polietileno, tubera de PVC para electricidad y otros pedidos bajo pedido. As mismo, comercializa cerca de 48.000 toneladas por ao de cartn, papel peridico, papel bond impreso blanco, papel bond impreso de color, papel bond blanco y vidrio. Los costos que la empresa reconoce por los diferentes materiales son los que se indican en el Cuadro 3.29.
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Cuadro 3.29
Valores que se pagan por material reciclado en Guayaquil

Material Unidad c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/kilo c/libra c/libra c/libra c/libra c/kilo c/kilo c/libra c/libra Costo compra US $ 0,12 0,10 0,20 0,14 0,02 0,018 0,02 0,20 0,14 0,10 0,06 0,08 0,12 0,23 0,26 0,25 0,26 0,25 0,01 0,48 0,34
Plstico fino y limpio Plstico de botellas agua- colas Plsticos jabas o chancletas Promedio Vidrio blanco Vidrio caf Promedio Papel bond blanco Papel bond impreso Papel mixto color Cartn Peridico Promedio Aluminio envases cervezas Aluminio grueso ollas Lminas litogrficas Perfil aluminio Promedio Chatarra gruesa Cobre Bronce
La segregacin de residuos slidos municipales normalmente se realiza durante el proceso de recoleccin y en el relleno sanitario. No existen centros de separacin de residuos slidos formalmente construidos. Aunque se desconoce la proporcin de materiales que se segregan durante la recoleccin de residuos slidos, se sabe que en el relleno sanitario slo se logra separar el 1% de lo que ah se dispone. En el Ecuador, la segregacin es completamente manual, tal como es el caso de la cooperativa de minadores instalada en el botadero controlado de Zmbiza, al norte de Quito. Tambin, existe un vasto sector social dedicado a actividades informales de segregacin en el mbito nacional. Estas prcticas se sostienen sobre la base de la propia explotacin de los segregadores informales. Mientras la extrema pobreza se mantenga y no se reduzca la desocupacin, habrn segregadores. 3.8.10 Recursos humanos y desarrollo tecnolgico El sector de residuos slidos en el Ecuador histricamente no ha convocado a especialistas en nmero y calificacin suficiente. La Universidad Central del Ecuador, institucin pionera en el pas en la formacin de ingenieros sanitarios, tiene el curso de Desechos Slidos como opcional. Otra universidad tcnica, como la Escuela Politcnica Nacional tiene un curso de Desechos Slidos en la carrera de Ingeniera Civil como obligatorio, pero la mayora de universidades y centros de formacin acadmica incluyen la enseanza bsica de temas ligados al manejo de residuos slidos como curso extracurricular o seminarios puntuales. El escaso atractivo pecuniario y la connotacin de castigo que representan las reas de limpieza pblica en el pas han contribuido con la poca presencia de recursos humanos calificados en el sector de residuos slidos en el Ecuador.
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Los escasos profesionales han adquirido su experiencia en la prctica, complementando sus conocimientos con cursos cortos sobre manejo de residuos slidos en el mbito nacional e internacional. Entre otros factores, ello ha contribuido a que en Ecuador no se desarrolle una industria nacional capaz de atender las demandas de equipamiento e infraestructura requeridas por el sector de residuos slidos. La mayora de firmas se constituyen en intermediarias de empresas transnacionales que buscan colocar sus equipos en el pas, muchas veces con poca preocupacin por adaptar estas tecnologas a las condiciones especficas de cada localidad. En suma, en Ecuador no se producen los equipos necesarios para el manejo de residuos slidos. Los trabajadores municipales estn amparados por un sindicato para ejecutar el trabajo en forma parcial; as dos trabajadores son los que cargan la basura en la tolva posterior del camin compactador, mientras los otros dos, rompen las fundas o recipientes que contienen la basura, diseminando su contenido y escarbando para ejecutar el "minado" de papel, cartn y otros subproductos. Cualquier movimiento brusco del camin puede ocasionar accidentes a los que realizan esa particular tarea. Por esta razn, el vehculo recolector detiene su marcha, segn los requerimientos del desarrollo de la misma. Cuando los trabajadores que cumplen con la recoleccin terminan de recoger los residuos de una cuadra, deben esperar la finalizacin de las labores de los que realizan el "minado", quienes entregan los subproductos, para que sean acumulados detrs de la cabina del camin, en el espacio que deja la placa de empuje detenida, funcionando esos espacios como depsito de la "empresa de minado", cuyos objetivos pasan a ser la meta principal de la recoleccin costeada por el Municipio, siendo el equipo de recoleccin una central mvil de la industria del reciclaje. La falta de flexibilidad laboral del esquema actual de prestacin del servicio por parte de las municipalidades del Ecuador, se evidencia en la contratacin de personal, donde los sindicatos de empleados municipales tienen mucha influencia y, a la vez, permiten actividades de sus agremiados que no son compatibles con las tareas a ellos asignadas, como se explic en el prrafo anterior. Este organismo gremial, tiene mucha influencia en la organizacin del servicio e incluso en las decisiones administrativas que deban tomar los gerentes de las empresas municipales existentes o de las direcciones o unidades operativas a cargo del servicio de aseo urbano. Entonces, la rigidez en la contratacin del personal no permite la mejora del servicio e impide la aplicacin de otros esquemas de gestin que podran hacer ms eficiente el servicio y permita donde sea factible, su salida de la esfera pblica. 3.8.11 Conclusiones La generacin per cpita y composicin de residuos slidos domsticos que se generan en las ciudades ecuatorianas es bastante heterognea, lo que implica el empleo de una gran variedad de vehculos de recoleccin y transporte de residuos slidos. Por lo general, estos vehculos son triciclos, camiones, volquetes, camiones compactadores, tractomulas y tractores agrcolas. Sin embargo, en la mayora de ciudades no se consideran las caractersticas de los residuos slidos al momento de seleccionar el tipo de unidad de recoleccin. El almacenamiento de residuos slidos se realiza segn el buen criterio del usuario del servicio de aseo urbano, originando tiempos muertos en el proceso de recoleccin de residuos slidos. En gran medida, la recoleccin de residuos slidos se realiza de manera indiscriminada, mezclndose los distintos tipos de residuos en un nico vehculo de recoleccin. Esto ltimo genera complicaciones adicionales en el lugar de disposicin final. Si bien la cobertura de recoleccin de residuos slidos es relativamente alta (75%), es necesario observar que muchas ciudades no presentan un aspecto limpio debido a que los residuos slidos se recolectan directamente de botaderos ubicados en los espacios pblicos urbanos, denominados microbasurales.
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En las ciudades ecuatorianas no existen rutas independientes para el manejo de residuos slidos especiales y peligrosos. Se considera que en gran medida el incompleto marco legal vigente no ha contribuido al manejo selectivo de los residuos slidos no municipales. De otro lado, los incineradores de residuos de establecimientos de salud, cuando existen, experimentan una serie de fallas fundamentalmente asociadas al costo y dificultades tcnico operativas. Las estaciones de transferencia, aunque necesarias en algunas ciudades, no se han difundido en el pas. El costo de estas instalaciones y los correspondientes camiones de gran capacidad (tractomulas), as como la falta de informacin al respecto, estaran contribuyendo con lo mencionado. El relleno sanitario es la tcnica ms aceptada en el Ecuador, sin embargo, la ausencia de estas instalaciones en el pas figura entre los problemas de primer orden. Esta es la razn por la que en Ecuador el "botadero" abierto es sinnimo de "relleno sanitario". En Ecuador no existen centros oficiales de recuperacin de residuos slidos. Sin embargo, la segregacin informal de residuos slidos involucrara directamente a 2.000 personas en el mbito nacional, quienes recuperan aproximadamente el 1% de los residuos que se vierten en los rellenos sanitarios y botaderos. Se constata la falta de personal calificado en el sector de residuos slidos. En primer lugar, las universidades y centros de formacin tcnica no ofertan cursos o carreras tcnicas afines. En segundo lugar, los entes municipales que se encargan de la gestin de los desechos slidos no representan espacios interesantes desde el punto de vista remunerativo para el profesional o tcnico ecuatoriano. La industria ecuatoriana muestra un incipiente desarrollo para ofertar equipos y herramientas para el manejo de residuos slidos. La mayora de empresas ecuatorianas se constituyen en intermediarios de firmas extranjeras que procuran posicionarse en el mercado nacional. Esta actitud pasiva de la industria ecuatoriana es consecuencia directa de las escasas inversiones asignadas al sector de residuos slidos. Las ciudades ecuatorianas presentan serias deficiencias tcnico operativas debido al limitado o inadecuado equipamiento e infraestructura disponible, a la falta de personal debidamente calificado para atender las demandas del servicio de aseo urbano, pero sobre todo a las deficiencias en la gestin de esos servicios. En la prctica, ninguna ciudad ha elaborado un plan director de residuos slidos con enfoques de desarrollo urbano, que incluyan el uso de tecnologas adecuadas para atender a sectores con caractersticas especficas. Al respecto, las microempresas de recoleccin de residuos slidos, barrido, relleno sanitario de operacin manual constituyen opciones vlidas. Los sindicatos de los servicios de aseo urbano son un impedimento para la modernizacin del sector, pues influyen en las formas de contratacin de personal e incluso en decisiones tcnico administrativas, sin permitir que el sector salga de la esfera pblica o que se apliquen otros esquemas de gestin, que mejoren lo tradicional.
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3.9
La Participacin de la Sociedad en el Sector
3.9.1 Participacin del sector privado

Existen condiciones favorables para la participacin del sector privado. La Constitucin Poltica reconoce la posibilidad de que los servicios de aseo sean operados a travs de la participacin del sector privado o microempresarial. Las posibles alternativas de participacin del sector privado en la provisin del servicio van desde la tercerizacin de servicios hasta su delegacin total, es decir, la transferencia definitiva al sector privado. Se considera determinante que para orientar el proceso de modernizacin del servicio de limpieza urbana, precisar la interpretacin que se dar a las normas de esta ley y a la estructuracin de un marco regulatorio que defina las condiciones de dicha participacin. Desde la perspectiva de las empresas privadas, las principales dificultades para su participacin, tanto en el servicio de aseo como en otros servicios pblicos municipales, se relacionan con la seguridad jurdica que ampare tales contratos y preserven sus derechos, as como las condiciones financieras que aseguren niveles aceptables de rentabilidad. Fundamentalmente, para atraer al sector privado es necesario que el Estado: Establezca reglas claras y estables en materia de regulacin del sector. Defina un rgimen transparente y confiable de tarifas y subsidios. Suministre informacin oportuna, completa y veraz sobre las actividades econmicas y sectoriales. Asegure la autonoma del operador. Ofrezca fuentes y mecanismos de financiacin. Ejerza una adecuada accin reguladora y de control. Muestre claridad sobre sus objetivos y su compromiso en el desarrollo de los procesos.
Asimismo, es necesario fortalecer las capacidades institucionales de las municipalidades para que puedan ejercer las funciones de supervisin y control a las empresas privadas y comunitarias que se encarguen del servicio. Existe poca experiencia nacional al respecto, es decir, las municipalidades no disponen de los instrumentos jurdicos administrativos y tcnicos que les permitan ejercer dicha competencia. De otra parte, es preciso reconocer que en el pas existe capacidad profesional para la realizacin de estudios y proyectos. No as en lo relacionado con la operacin de los servicios, que es una modalidad relativamente nueva de gestin de servicios pblicos, especialmente municipales. Los mayores avances se relacionan con el desarrollo de microempresas comunitarias para la recoleccin y limpieza de calles. Un aspecto importante a considerar es el fortalecimiento de la consultora local en materia de modelos alternativos de gestin de servicios pblicos municipales. En este mbito ha sido importante el aporte de GTZ en coordinacin con la AME, El Banco del Estado y el MIDUVI en la implementacin de proyectos piloto que posibiliten sistematizar elementos conceptuales y metodolgicos as como el desarrollo de capacidades locales en las entidades contrapartes.
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3.9.2 Participacin del sector acadmico

La participacin de las universidades en el desarrollo del sector ha sido marginal. Entre los principales centros de educacin superior vinculados a procesos de asistencia tcnica y diseo de sistemas de residuos slidos se encuentran: la Escuela Superior Politcnica-Quito, la Universidad Central del Ecuador-Quito y la Escuela Superior Politcnica del Litoral-Guayaquil.
3.9.3 Participacin de ONG

Varias ONG han estado vinculadas al sector, promoviendo el mejoramiento social y econmico de los grupos vulnerables, especialmente minadores. Entre estas instituciones cabe mencionar Fundacin ESQUEL, Fundacin Natura, OIKOS, Fundacin para la Gestin de Residuos (FUNGERES), Fundacin para la Gestin Ambiental (GEA). El principal aporte de las ONG radica en la incorporacin de la variable social en el manejo de residuos. Se considera de especial relevancia la naciente Asociacin Nacional de Gestores de Residuos Slidos (ANAGERES), que agrupa a cerca de 32 municipalidades y/o empresas de aseo, lideradas por la EMAC. La perspectiva institucional de ANAGERES es constituirse en un ente de coordinacin entre los operadores del servicio, y organismo de promocin de la capacitacin, asistencia tcnica y transferencia tecnolgica.
3.10
El Sector Salud y los Residuos Slidos
3.10.1 Salud pblica

La calidad de gestin de los servicios de manejo de residuos determina el nivel de riesgo sanitario existente. La basura que no se puede recolectar se deposita sin ningn control en una gran variedad de lugares: quebradas, solares abandonados, ros y por supuesto, en las mismas calles de la ciudad. Esto origina una amplia gama de problemas sanitarios que se traduce en un incremento de la prevalencia de ciertas enfermedades. En Quito, segn un estudio realizado por la Fundacin para la Ciencia y la Tecnologa (FUNDACYT), se determin que el 9% de esos residuos no llegan al botadero de Zmbiza, sino que permanecen regados en la ciudad, porque la Empresa Municipal del Aseo (EMASEO) debe recoger 1.390 toneladas de residuos diarios y su capacidad operativa no cubre la demanda, a pesar de movilizar 1.172 trabajadores y 131 vehculos recolectores en tres turnos diarios. La disposicin final de los residuos slidos es el aspecto ms grave, ya que no existen en el pas rellenos sanitarios que cumplan con las normas tcnicas especficas. Por lo tanto, todos los botaderos son focos txicos y de contaminacin biolgica. Los residuos slidos pueden producir riesgos para la salud a travs de dos mecanismos: a) Mecanismos directos Se debe considerar que alrededor del 70% de la basura corresponde a residuos orgnicos, que sufren un proceso de descomposicin o putrefaccin, y constituyen un medio apropiado para la proliferacin de bacterias y preservacin de huevos de parsitos, que pueden ser el origen de numerosos trastornos infecciosos, principalmente gastrointestinales y drmicos. La presencia de basura es un factor importante de riesgo, especialmente para las personas que trabajan en contacto con ella y para quienes viven junto a los botaderos oficiales y clandestinos.
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Un mecanismo de accin diferente se debe a la existencia de otro tipo de residuos dentro de los residuos municipales. En 1992, la Direccin Municipal de Higiene y Medio Ambiente de Quito (DHMA) realiz una investigacin en la que demostr que existe un 0,13% de residuos peligrosos como pilas y productos qumicos que equivalen a ms de una tonelada diaria. Es difcil determinar los problemas de salud que pueden provocar este tipo de residuos en los minadores. De todas formas, el riesgo aumenta porque un medio con mucha humedad y acidez puede facilitar la liberacin de compuestos qumicos o su transformacin en sustancias que pueden ser ms peligrosas que los compuestos originales. Se conoce que quienes viven junto a los botaderos txicos tienen riesgo de presentar cncer, trastornos del aprendizaje y alteraciones de la conducta. Los botaderos en el Ecuador se localizan en las proximidades de zonas pobladas y su manejo es tcnicamente deficiente, por lo que existe la posibilidad de que afecten a un nmero mayor de habitantes. Algunos estudios consideran que estn expuestas todas las personas que viven en un radio de 1,5 km alrededor de un basurero txico (Lybarger, 1993). En muchas poblaciones esta distancia se calcula solamente desde un enfoque esttico, es decir, aquella necesaria para ocultar de la vista los residuos y que es insuficiente segn las normas tcnicas. Adems, debera considerarse varios puntos como la circulacin de los pobladores alrededor y a travs de los botaderos, la frecuencia con la que van a depositar los residuos, el miembro de la familia encargado de esta labor, que suelen ser las mujeres y los nios, e incluso las condiciones atmosfricas como vientos y lluvias. Otro mecanismo de accin directo se refiere a la combustin de los residuos a cielo abierto. En este caso el contacto no se realiza con la basura sino con los subproductos que aparecen al ser quemados. No existe una seleccin previa antes de proceder a incinerar, por consiguiente se encuentran plsticos, pilas y residuos industriales que generan sustancias irritantes y cancergenas, tales como dioxinas. Se producen tambin cenizas y otras partculas slidas en suspensin, cuya presencia altera el funcionamiento del aparato respiratorio, provocando irritacin, alteracin de los mecanismos de defensa, ya que paralizan los cilios y cambian la composicin del moco, con lo cual el organismo no puede eliminar con eficacia las partculas y sustancias extraas. Aparecern, entonces, sntomas irritativos como tos, rinitis, inflamacin de los bronquios y finalmente enfermedades infecciosas respiratorias, ya que una mucosa irritada no es capaz de defenderse adecuadamente de las bacterias y dems organismos infecciosos. Las dioxinas y otros subproductos de la incineracin inadecuada de algunos residuos, especialmente industriales, estn relacionados con la aparicin de cncer y trastornos teratognicos. Otro efecto directo se refiere a los trastornos psicolgicos que pueden originarse por la basura. El hecho de que exista humo, olor desagradable o contaminacin visual dentro del espacio de territorio individual, es percibido por el sujeto como una intromisin en su vida privada, y por lo tanto como un acto de agresin. Esto se relaciona con algunos aspectos culturales como la concepcin individual sobre la basura y sobre el espacio vital o territorialidad. b) Mecanismos indirectos Estos mecanismos se relacionan principalmente con la proliferacin de vectores, capaces de transmitir enfermedades y grmenes de un sitio a otro. Son causado por el manejo inadecuado de la basura y afectan a sectores ms amplios de la poblacin. Entre estos vectores estn las moscas, mosquitos, ratas y cucarachas, que encuentran en los residuos slidos su alimento y las condiciones adecuadas para su reproduccin y desarrollo. Se considera que en un metro cbico de residuos se generan 2.500.000 moscas por semana (ORCYT, 1990).
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Las moscas son vectores de una serie de enfermedades como: la fiebre tifoidea y paratifoidea (salmonellosis), disentera bacteriana, clera, intoxicacin alimentaria, entre otras. Se ha logrado aislar en las patas de las moscas una serie de microorganismos virulentos, como por ejemplo el Clostridium perfringuens, causante de numerosos casos de intoxicacin alimentaria aguda (Gebhardt, 1972). Los mosquitos en cambio se relacionan con la propagacin de la malaria, el dengue y la fiebre amarilla en las zonas tropicales. Las cucarachas pueden transmitir enfermedades gastroentricas. Muchos animales domsticos, como el cerdo y ganado vacuno, se alimentan de basura contaminada con heces humanas y pueden enfermar con cisticercosis y triquinosis; por lo tanto, contribuir a completar el ciclo biolgico de parsitos intestinales como la Taenia solium La acumulacin de basura conlleva tambin la presencia y proliferacin de roedores, como la rata domstica y ratones, que adems de causar serios perjuicios econmicos por consumir grandes cantidades de alimentos y causar daos en las instalaciones elctricas, son transmisores de varias enfermedades, como el tifus, leptospirosis, rabia, ricketsiosis, entre otras. Todas estas plagas pueden contaminar a los alimentos con una serie de microorganismos patgenos en diversos sitios como los mercados, las calles y los locales de expendio de comidas. La relacin existente entre las moscas caseras y las enfermedades diarricas ha sido ya plenamente probada (FAO, 1988). Las principales enfermedades trasmitidas por vectores y slidos pueden observarse en el Cuadro 3.30. relacionadas con los residuos
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Cuadro 3.30 Forma de Transmisi n

Ratas
Enfermedades asociadas a residuos slidos y transmitidas por vectores Principales Enfermedades

A travs de mordisco, orina y heces. A travs de las pulgas que viven en el cuerpo de la rata. A travs de las alas, patas y cuerpo. A travs de las heces y saliva. Peste bubnica Tifus murino Leptospirosis Fiebre tifoidea Salmonelosis Clera Amebiasis Giardiasis Malaria Leishmaniasis Fiebre amarrilla Dengue Filariasis Fiebre tifoidea Clera Giardiasis Toxoplasmosis Triquinosis Teniasis Toxoplasmosis
Moscas
Mosquitos
A travs de picazn del mosquito hembra.
Cucarachas
A travs de las alas, patas y cuerpo. A travs de las heces fecales. Por ingestin de carne contaminada.
Cerdos
Aves
A travs de las heces.
Fuente: Manual de saneamento e proteao ambiental para los municpios. Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental, DESA/UFMG Fundaao Estadual do Meio Ambiente. FEMA/MG, 1995
c) Indicadores epidemiolgicos Los residuos slidos municipales, por el manejo inadecuado, contribuyen a la aparicin de enfermedades infecciosas gastrointestinales y respiratorias y afecciones irritativas de la piel. Pueden provocar adems desnutricin, derivada de los frecuentes procesos diarricos y parasitosis. Existe tambin la posibilidad de que los residuos slidos acten como botaderos txicos, aumentando el riesgo para cncer, trastornos neurotxicos y malformaciones congnitas, entre otros. En cuanto a datos sobre estadsticas hospitalarias, la informacin est procesada en los Anuarios de Estadsticas Hospitalarias del INEC y el Ministerio de Salud, hasta 1999. En stos se encuentran detalladamente los casos de enfermedades registrados en los hospitales estatales a nivel nacional, por provincia, sexo y grupo de edad. Adems existen sistemas de vigilancia epidemiolgica para programas especficos. El Ministerio de Salud Pblica mantiene en las direcciones provinciales departamentos de epidemiologa que a travs de programas especficos se ocupan de vigilar estadsticamente enfermedades como la malaria, dengue, SIDA, cisticercosis y otras. Por lo tanto, se tienen datos
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estadsticos sobre varias enfermedades en el pas que pueden ser utilizados como indicadores epidemiolgicos. La existencia de sistemas de informacin que cuantifiquen la presencia de vectores transmisores de enfermedades como la malaria, el clera, rabia, dengue, entre otras, es fundamental para ayudar a controlar y detectar focos de reproduccin de estos agentes portadores y que pueden convertirse en propagadores de epidemias. Los denominados ndices vectoriales proporcionan informacin acerca de la cantidad de agentes existentes en un rea de estudio. As por ejemplo, en el Ecuador se controla la cantidad de larvas presentes en recipientes para el caso del dengue, lo que ayuda a tomar medidas de control de vectores. d) Situacin en la poblacin cercana a los botaderos Utilizando las estadsticas del Hospital Enrique Garcs, ubicado al sur de la ciudad de Quito, se estudi la frecuencia de ciertas enfermedades en grupos poblacionales que viven alrededor del botadero del barrio Chilibulo (Landn, 1993), considerando que el rea de influencia de este botadero es de 2,5 km (Municipio de Quito, 1990). Se encontr un patrn patolgico bastante similar al que ya se ha comentado, con una alta incidencia de trastornos gastrointestinales, que incluyen fiebre tifoidea, clera, parasitosis, entre otras. Adems, se observ una alta incidencia de trastornos respiratorios, en un porcentaje significativamente mayor al de la poblacin general. (Ver Figura 3.3). Estos datos son parciales, ya que incluyen solo los casos de hospitalizacin y no los reportes de los pacientes ambulatorios. Por lo tanto, cabe esperar que el problema afecte a una mayor cantidad de pobladores. Es importante notar que el tipo de trastorno respiratorio es diferente al de la poblacin en general, en la cual la bronquitis y la neumona tienen una mayor incidencia.
Figura 3.3
Infecciones en zona del botadero Chilibulo comparada con poblacin general
Grfico Epidemiolgico General y Zona de Botadero

100% 90% 80% 70%
Porcentaje
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Clera
Enfermedad diarrica aguda
Otras salmonelosis
Otros problemas respiratorios
Enfermedad Poblacin General Zona Botadero
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e) Situacin de la poblacin en general Para cuantificar el efecto de los residuos en la salud pblica se ha realizado un anlisis comparativo entre las dos ciudades ms pobladas del Ecuador, Quito y Guayaquil con aproximadamente 1.300.000 y 1.900.000 habitantes respectivamente, relacionando el manejo de residuos slidos y la incidencia de enfermedades gastrointestinales y respiratorias en los ltimos 20 aos. Hasta inicio de la dcada de los 90, Guayaquil tena un dficit en alcantarillado y dotacin de agua potable que afectaba al 53% de la poblacin frente al 32% en la ciudad de Quito. La ciudad de Guayaquil produca diariamente 1.200 toneladas de basura, de las cuales 800 eran residuos orgnicos, con una tasa de recoleccin del 38%, de tal forma que diariamente 634 toneladas de residuos slidos eran depositadas en terrenos abandonados, quebradas, esteros, ros, o incineradas a cielo abierto. La ciudad de Quito produca diariamente 860 toneladas de residuos slidos, de las cuales 600 correspondan a residuos orgnicos, quedndose diariamente sin recolectar 165 toneladas. La situacin actual ha variado y la cobertura de recoleccin de residuos slidos se aproxima al 90% en ambas ciudades. No existen datos epidemiolgicos de cada ciudad pero se puede manejar la informacin correspondiente a la provincia, ya que la mayor poblacin es urbana. Al revisar las estadsticas hospitalarias en las provincias de Guayas y Pichincha, con relacin al comportamiento de las enfermedades infecciosas intestinales y de vas respiratorias superiores, se observan algunas diferencias que se han acortado en los ltimos aos con un descenso general de las tasas. En 1980, de un total de 29.221 individuos que presentaron enfermedades infecciosas intestinales en el pas, el 31% se ubic en la provincia del Guayas, en tanto que el 13% correspondi a la provincia de Pichincha (ver 3.4). Esta tendencia se sigui manteniendo, pero en 1991 la situacin se agrav por la presencia de la epidemia de clera en el pas y el nmero de afectados por enfermedades infecciosas intestinales se increment a 62.529, correspondindole el 32% a Guayas y el 9% a Pichincha. Para 1999 de los 27.800 casos registrados a nivel nacional, el 28% pertenecen a Guayas mientras que un 12% a Pichincha.
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Figura 3.4
Enfermedades infecciosas intestinales
800 700
675
No. Casos/100.000 hab
600 500 400 300 200 100 0 1980 1991 1995 1999
285 280 310 208 234 138 456
Ao Guayas Pichincha
Fuente: Manejo de residuos domsticos y especiales en el Ecuador, Fundacin Natura. 1994. Anuario de Estadsticas Hospitalarias, 1990-1999.
Se puede observar la magnitud del problema en la provincia del Guayas: las tasas por 100.000 habitantes para problemas infecciosos intestinales, especialmente salmonellosis, son altas y superan en ms del doble a las tasas que se presentan en Pichincha. Hay que tomar en cuenta que estas cifras corresponden al nmero de egresos en los hospitales del Estado, no constan las cifras correspondientes a la atencin ambulatoria estatal ni privada. Se puede considerar que estas diferencias notables en cuanto a la incidencia de los trastornos mencionados estn relacionadas con las condiciones higinicas de las ciudades, en donde la contaminacin por basura contribuye de manera significativa al origen y mantenimiento de esta situacin. Lamentablemente, no puede establecerse una relacin directa, ya que interviene tambin la disponibilidad de servicios bsicos, como agua potable y alcantarillado, que son deficitarios. En la provincia del Guayas, el clima clido y hmedo permite la fcil conservacin de microbios y huevos de parsitos, pero no es causa fundamental si no est asociada a un mal manejo de la basura y de las excretas. Existen ciudades en el mundo con clima similar, que no tienen estos problemas de salud. En los aos 95 y 99, que son los ltimos datos estadsticos que se pueden obtener, las tasas han disminuido notablemente y la diferencia entre las dos provincias se ha acortado. La cuantificacin de la poblacin afectada y los costos asociados pueden verse en el Cuadro 3.31, que compara la situacin en 1980, 1991 y 1999 determinando los costos incrementales, tomando como base la tasa ms baja de infecciones, esto es la de Pichincha. Se calcul US$72 por paciente considerando un promedio de 3 das de hospitalizacin y 10 das de antibiticos.
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Cuadro 3.31
Costos incrementales en la provincia de Guayas por infecciones intestinales asociadas al manejo inadecuado de residuos slidos Total pacientes
9.116 16.977 7.829
Ao
1980 1991 1999
No. esperado de pacientes *

5.697 7.042 4.617
No. incremental de pacientes

3.419 9.935 3.212
Costo por incremento de pacientes US$

246.132 715.291 231.249 397.557 7.951.144
Costos Anuales Promedio Costos 1980-1999

* Calculado en base a la tasa de Pichincha.
En cuanto al otro marcador biolgico, de 5.998 egresos hospitalarios por presentar infecciones de vas respiratorias superiores en el pas, el 37% de enfermos corresponde a la provincia del Guayas y el 18% a Pichincha. En 1985, de 6.604 enfermos con infeccin de vas respiratorias superiores, el 36% pertenece a Guayas y el 19% a Pichincha. En 1991, existe un incremento en Pichincha, as observamos que de 6.978 casos en el pas, el 30% se presenta en Guayas y el 20% en Pichincha. Una situacin diferente se registra en las enfermedades de las vas respiratorias superiores. En la Figura 3.5, se puede observar que Pichincha presenta una mayor incidencia de casos que Guayas, sin embargo a nivel nacional es mucho mayor que en las dos ciudades. En promedio las dos provincias abarcan un 14% del total de casos en 1999, mostrando una tendencia estable a lo largo de la dcada. El comportamiento epidemiolgico de las infecciones respiratorias no contribuye a establecer una relacin clara entre stas y el manejo inadecuado de basura. Se esperara en Guayas que el problema sea mayor por los altos ndices de incineracin al aire libre y por la mayor descomposicin que sufren los residuos orgnicos. Sin embargo, la tendencia no es creciente y la diferencia entre las dos provincias se acorta considerablemente en los ltimos aos. Esto podra estar relacionado tambin con la contaminacin del aire por los automotores, aparentemente mayor en Quito, y que tiene efectos irritantes pulmonares por la presencia de xidos de nitrgeno, azufre, partculas en suspensin y ozono (Fundacin Natura, 1991).
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Figura 3.5
Infecciones respiratorias altas
Enfermedades de las Vas Respiratorias Superiores

90
No. Casos/100.000 hab
80 70 60 50 40 30 20 10 -
75 72
77
29 25 21
33 22 25
1990
1995
1999
Ao
Pas
Guayas
Pichincha
f)
Gestin en el rea de salud
El Ministerio de Salud, a travs de las direcciones provinciales realiza actividades de fomento y proteccin de la salud. Actualmente existe una poltica de desconcentracin que ha significado que las provincias se dividan en reas de salud, cada una de las cuales es la encargada de ejercer control y promocin tanto a travs del personal mdico como de los inspectores sanitarios. En los ltimos tiempos se busca la participacin de la comunidad, creando comits locales de salud. Adems, las direcciones de higiene municipal controlan aspectos sanitarios mediante ordenanzas que les permite imponer multas y sanciones. Asimismo, las direcciones de higiene municipal controlan aspectos sanitarios mediante ordenanzas que les permiten imponer multas y sanciones. Como puede observarse, las instituciones integradas en el sector salud promueven establecer acciones coordinadas y claramente orientadas a fortalecer el manejo de los residuos slidos con una visin integral; lo cual es un esfuerzo sectorial que pretende atender los vacos que se derivan de la falta de polticas nacionales sobre el tema. Las mejores experiencias en gestin se han dado cuando se ha logrado conformar grupos locales con participacin amplia como en los casos de Municipios Saludables, auspiciados por la OPS (Loja, Riobamba) y otras experiencias en Cayambe, Zamora y Manta, ya que consiguen consolidar una nueva visin del sector.
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3.10.2 Salud ocupacional

a) Situacin de los trabajadores informales Las personas ms expuestas son los jornaleros que se encargan de la recoleccin de basura, ya que manipulan recipientes inadecuados para el almacenamiento de los residuos slidos, utilizan equipo inapropiado, careciendo por lo regular de ropa de trabajo, guantes y calzado de seguridad. En esta misma situacin se encuentran los segregadores de basura para reciclaje, tambin conocidos en Ecuador como minadores o chamberos, que llevan a cabo su actividad de separacin y seleccin de materiales en las peores condiciones y sin la mnima proteccin, debido a lo cual presentan incidencias altas de lesiones de la piel, especialmente en manos y pies, trastornos musculares, heridas e incluso la muerte por aplastamiento. Adems, es necesario considerar que las familias de los segregadores viven junto a los botaderos de basura y participan en las tareas de seleccin, por lo que el riesgo se extiende a cada uno de los componentes del grupo familiar, incluyendo los nios. Estos trabajadores informales pertenecen al estrato socioeconmico ms depauperado de la poblacin, con caractersticas nutricionales, psicolgicas y sociolgicas de riesgo, y que deben trabajar con la basura como su nico medio de subsistencia. Su precaria condicin le obliga en algunos casos a consumir los alimentos que encuentran en los botaderos. El trabajo realizado por el Proyecto de Residuos Slidos de la Fundacin Natura (Landn, 1993) revela una serie de anomalas sanitarias en un grupo de segregadores, que pueden observarse en la Figura 3.6, y que se resumen en lo siguiente: trastornos gastrointestinales, manifestados por diarrea crnica; parasitosis intestinal, en el 80% de las muestras examinadas; trastornos dermatolgicos inespecficos; sntomas respiratorios inespecficos: tos, expectoracin, catarro nasal; trastornos inmunolgicos y anemia.
Figura 3.6
Datos de laboratorio en minadores
100% 90% 80%

70% 70%
93%
70%
% Incidencia
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Leucocitosis Anemia Parasitosis
Enfermedad
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Otra investigacin realizada en minadoras de la ciudad de Cuenca, revela que el 95% de ellas presenta una amplia variedad de trastornos gastrointestinales y respiratorios. Este problema se extiende a la poblacin ubicada en los sitios aledaos al botadero municipal, en donde adems se observan mayores ndices de mortalidad infantil, en relacin con trastornos infecciosos gastrointestinales y respiratorios (Dutn, 1992). No se conoce el nmero exacto de la poblacin informal en riesgo, pero se estima que en 6 ciudades existen por lo menos 1.500 personas dedicadas a esta actividad. (Ver Cuadro 3.32).
Cuadro 3.32 Ciudad

Quito Ambato Loja Latacunga Esmeraldas Guayaquil Cuenca Total
Trabajadores informales en residuos slidos, Ecuador 2001 Poblacin

1.393.196 152.028 118.178 50.711 204.630 1.920.298 272.708 4.111.749
Recicladores Recicladores en botadero en la calle

170 20 0 10 10 0 40 90 20 20 1200 130
Total
170 110 20 10 30 1.200 152 1.692
Fuente: Municipios de Ecuador.
b) Situacin de los trabajadores de recoleccin La investigacin de salud ocupacional (Landn, 1993) analiz comparativamente a un grupo de trabajadores del Municipio de Quito encargados de la recoleccin y los resultados demuestran una menor incidencia de los trastornos mencionados. Algunos reportes indican que en una ciudad (Esmeraldas, 2001) existan problemas de alcoholismo en el 60% del personal de recoleccin y las afecciones de la piel se reportan en un ndice bajo de tan slo 2%, lo que puede deberse a un subregistro, al igual que los casos de afecciones gripales que afectan al 5% de los trabajadores. En la ciudad de Quito el alcoholismo afecta al 6% de los trabajadores de Emaseo (Vsconez F, 2001). En Latacunga se reporta un caso de herida durante los dos ltimos aos (entrevista con los trabajadores, 2001). El personal por lo general no ha recibido las vacunas necesarias para completar las medidas de prevencin. nicamente en las 6 ciudades que cuentan con recoleccin diferenciada de residuos infecciosos se ha vacunado al personal directamente encargado del programa, en total 40 en todo el pas. Por otro lado, existe una alta rotacin de los trabajadores, lo que sirve de excusa para no establecer programas de medicina preventiva y capacitacin. 850 trabajadores de Emaseo en Quito han sido vacunados para ttanos y difteria y se les realiza el control anual de medicina preventiva (Vsconez, F. 2001). No se han reportado accidentes graves. a) Residuos hospitalarios como factor de riesgo ocupacional Los residuos hospitalarios son considerados como residuos peligrosos por el Convenio de Basilea y clasificados con las siglas Y1 y Y2. Su peligrosidad radica en la posibilidad de favorecer la transmisin de enfermedades como el SIDA, la hepatitis B y C y varias infecciones bacterianas
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resistentes. El riesgo principal es para los trabajadores de salud y sus familias, pero tambin afecta a los pacientes, los visitantes, los empleados municipales encargados de la recoleccin, los minadores o recicladores y las personas que habitan en las cercanas de los botaderos. Una gran parte de las infecciones nosocomiales, es decir aquellas adquiridas en los hospitales, son causadas por un manejo inadecuado de los residuos infecciosos. No toda la basura generada por los establecimientos de salud es peligrosa. Se calcula que el 80% puede ser considerada como general o comn, ya que est constituida por los mismos materiales y contiene igual cantidad y tipo de bacterias que la basura domstica generada en las viviendas de la ciudad. nicamente el 20% restante tiene riesgos para la salud, ya que posee en su composicin agentes infecciosos, productos qumicos txicos, restos de medicamentos, material radiactivo y objetos que pueden perforar o cortar. Estos ltimos, conocidos como residuos cortopunzantes son los de mayor riesgo porque a travs de cortes y perforaciones pueden facilitar el ingreso de virus y bacterias extremadamente peligrosas. Varios estudios han reportado datos sobre el porcentaje de trabajadores de los hospitales que han sufrido pinchazos con agujas utilizadas en un mes: 87% en 1994 (Alminatty) y entre 2% (Chang) y 9% (Sacoto) en el 2000, lo que demuestra un mejoramiento de las condiciones de seguridad laboral. Los residuos hospitalarios requieren un manejo especial que principalmente debe cumplir normas sanitarias reguladas por el Ministerio de Salud. La base del manejo consiste en evitar la mezcla de los distintos tipos de residuos, ya que el material infeccioso fcilmente contamina a la basura orgnica y se multiplica en ella con gran velocidad por lo que es imposible intentar la separacin al final. Las fases del manejo son: separacin en el lugar de origen, almacenamiento y transporte diferenciado, tratamiento del material peligroso y disposicin final segura. Si no se han ejecutado las normas tcnicas de separacin toda la basura generada en un hospital puede ser infecciosa. En este caso la produccin de residuos peligrosos es cinco veces mayor de lo esperado. Un estudio en 17 hospitales de distintas zonas del pas, realizado por Fundacin Natura en 1994, determin que cada cama, generaba diariamente un promedio de 3,25 kg. de basura, con variaciones entre 2,3 y 4,5, dependiendo de la tecnologa y complejidad de cada establecimiento. En esa poca slo el 16% de los quirfanos, salas de parto y laboratorios separaban la basura. En cuanto a residuos infecciosos propiamente dichos, la generacin es 10 veces menor como puede ver en el Cuadro 3.33, dependiendo tambin del tipo de atencin y tratamiento efectuado.
Cuadro 3.33
Generacin de residuos infecciosos por cama hospitalaria y consulta ndice de Generacin
Tipo de Establecimiento
Mnimo diario Gramos/paciente o consulta / da

125 17 27 820
Mximo diario gramos/paciente o consulta / da

350 23 108 948
Hospitales Atencin Ambulatoria Laboratorios Centros de dilisis
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Estos residuos estn compuestos por diversos tipos de materiales. Un ejemplo de caracterizacin, en la que se puede ver los componentes de la basura infecciosa de un hospital, consta en el Cuadro 3.34. El componente principal es el material plstico que constituye la mitad de lo generado. En ste se incluyen los guantes (21% del total) y los equipos de venoclisis (10%). Los otros dos mayores componentes son los materiales textiles, y el cartn y papel, mientras que los residuos de alimentos, vidrio y otros materiales constituyen nicamente el 7%.
Cuadro 3.34
Composicin fsica de los residuos infecciosos en hospitales Porcentaje

50 23 20 4 1 1 1
Componente
Plsticos Textiles Papel y Cartn Vidrio Restos de alimentos Metales Madera
Variaciones
41 57 19 - 26 17 24 18 1 -2 O.5 1
Fuente: Bossano F., Pozo C., Oviedo J. , Villacs T. (2001).
La composicin fsica de los residuos infecciosos vara tambin de acuerdo al tipo de establecimiento; en los laboratorios clnicos se utilizan diferentes insumos con relacin a los hospitales. En el Cuadro 3.35 puede verse un ejemplo de caracterizacin en laboratorios clnicos. Predomina de igual manera el plstico (64%), que incluye a los guantes (16% del total). En segundo lugar se encuentra el material de vidrio, que es ms de la quinta parte (22%), seguido por el papel (11%).
Cuadro 3.35
Composicin fsica de los residuos infecciosos de laboratorios clnicos Porcentaje

64 22 11 2 1
Componente
Plstico Vidrio Papel Textiles Otros
Variaciones
41 55 16 30 6 17 0,97 3 -
Fuente : Cabezas, M.B. y Padilla, R. (2001).
Estos resultados indican que en caso de realizarse un tratamiento mediante incineracin, deben cumplirse normas especficas para evitar la formacin de dioxinas durante la combustin de los plsticos. Adems, se puede anotar que la cantidad de material orgnico es mnima, lo que disminuye la posibilidad de reproduccin de las bacterias. 3.10.3 Accidentes y desastres La disposicin no apropiada de los residuos municipales en botaderos, ya sean oficiales o clandestinos, como sucede en gran parte de las ciudades del pas, acarrea varios y graves riesgos
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tanto para el personal municipal de recoleccin como para minadores y las personas que habitan en las inmediaciones del lugar. Los accidentes pueden suceder debido a deslizamientos de tierra y residuos mal ubicados, formacin de burbujas de metano derivado de la descomposicin orgnica, cortaduras y heridas, entre otros. En 1993 fallecieron en Ecuador alrededor de 20 segregadores de basura, al deslizarse depsitos de residuos slidos (Landn, 1993). En el caso del botadero de Zmbiza, que recibe los residuos slidos generados por los habitantes de la ciudad de Quito, se han registrado varios accidentes que dejan en evidencia la exposicin al riesgo a la que estn sujetos especialmente los minadores y los trabajadores municipales. Por ejemplo, en 1992 una burbuja de metano, fruto de la descomposicin de los residuos, ocasion que el terreno perdiera sustentabilidad acarreando 32 toneladas de basura sobre quienes se encontraban en ese momento. Como resultado, cuatro personas fallecieron. Para recuperar los cuerpos fue necesaria la presencia de los propios minadores porque los equipos de socorro tuvieron excesivas dificultades mientras trabajaban en el lugar debido a la inestabilidad del terreno y a la presencia de gases txicos. En los ltimos 5 aos se han registrado otros eventos de menor magnitud (Vallejo, 2001), como son: Un menor de 6 aos qued atrapado al jugar en el interior de la carrocera abandonada de un automotor. El evento generador fue un desprendimiento de basura desde la parte superior del botadero. Una explosin de metano caus quemaduras de primero y segundo grado en minadores. En el ao 2000 un colector descargando perdi estabilidad y se volc al interior del botadero, accidente en el que se reportaron 5 heridos, con mltiples lesiones menores como cortaduras y quemaduras.
Cabe recalcar que estos accidentes son los que ha registrado la Cruz Roja. Sin embargo, y por testimonio de personal de la institucin, muchos de stos no son reportados ya que se trata de personas sin familia, o en otros casos, son los mismos minadores quienes realizan las actividades de auxilio. Es necesario entonces, adoptar medidas de seguridad para evitar este tipo de accidentes con prdidas humanas, dado que por sus caractersticas, los sitios de disposicin final de residuos son catalogados de alto riesgo y de ingreso restringido. Otro problema que existe en el pas es la presencia de botaderos clandestinos creados en cualquier lugar de las ciudades, como es el caso de las quebradas y otros espacios abiertos para depsito de escombros. El taponamiento de cauces naturales de agua que se deriva de arrojar los escombros a las quebradas ocasiona desastres como inundaciones y deslaves que pueden provocar daos materiales cuantiosos y prdidas humanas. Tal es el caso de 2 ciudades con topografa montaosa: Quito, en la cual 54 quebradas han sido convertidas en botaderos de escombros y Esmeraldas, ciudad en la que existen 8 botaderos clandestinos de basura, pese a existir un botadero oficial. En Quito la cantidad de escombros que se generan es similar a la de residuos slidos medidos en toneladas. No existen datos sobre los impactos provocados por los escombros que son manejados de una forma poco tcnica, tampoco se han cuantificado econmicamente los daos. En cuanto a riesgos txicos no hay control de entrada de residuos peligrosos a los sitios de tratamiento y disposicin final de residuos para evitar accidentes o desastres.
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En la actualidad, el Ministerio del Ambiente est discutiendo un proyecto de reglamento especfico para normar el manejo de los residuos peligrosos en el pas, a fin de evitar accidentes y derrames en el transporte de residuos txicos al sitio de tratamiento o disposicin final. Este instrumento incluye normas para el transporte de los residuos peligrosos a travs de cualquier medio de transportacin desde la fuente de generacin hasta el sitio de disposicin final o de reuso o reciclaje. Tambin incluye normas para la disposicin final, incluyendo las actividades de eliminacin y depsito permanente en la forma y lugares adecuados. Este proyecto de reglamento no se encuentra an en vigencia, razn por la cual no existe vigilancia adecuada en el manejo y tratamiento de estos residuos. En el Cuadro 3.36 se muestra informacin sobre accidentes con productos qumicos ocurridos en el pas desde 1995. Sin embargo, no se ha sistematizado informacin sobre residuos peligrosos que deben ocasionar mayor cantidad de accidentes porque son manejados menos tcnicamente que los productos qumicos, ya que no hay ni siquiera el cuidado de evitar las prdidas econmicas asociadas a los derrames de los productos que van a ser usados en la produccin.
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Cuadro 3.36 Fecha y Lugar

02/1995 Cotopaxi 10/1995 Quito, Panamericana Sur 06/1996 Quito, Jipijapa
Accidentes con productos qumicos Daos

100 personas expuestas. Contaminacin fuentes de agua Prdidas calculadas por US$40.000 para la empresa Vecinos con problemas respiratorios. Bomberos con asfixia. Prdidas calculadas US$400.000 para empresa 100 intoxicados
Naturaleza del Evento

Derrame 150 galones de PCB (bifenilos policlorados) Derrame 40 toneladas de cido sulfnico al ro Machngara Incendio en empresa textil, ocasionado por cortocircuito. Se quemaron tinturas, fibras sintticas, solventes, cidos. Fugas de amonaco y fren en empacadoras de camarn Explosin de dinamita y pentotita en bodega militar de municiones Explosin de 40 cajas de camaretas
03,09,11/1997 Guayaquil y Baha de Carquez 07/1997 Amaguaa 12/1997 Guayaquil, Centro 01/1998 Guayaquil, Estero Salado 02/1998 Durn 02/1998 Esmeraldas 03/1998 Guayaquil
4 muertos, 190 heridos. Aprox. US$1.820.872 en prdidas 7 muertos y 38 heridos
Derrame 20 mil galones de fuel oil en Defoliacin manglares, muerte de crustceos el Estero Salado. y moluscos, problemas genticos y reproductivos en animales y seres humanos. Explosiones de caldero en fbrica de No calculados. aceites. Derrame de 8.000 barriles de crudo y 12 muertos, 180 heridos. Prdidas 3.500 de diesel del oleoducto. petroleras de US$5 millones. Incendio a lo largo de 8 km de ro. Expansin de gases txicos de las alcantarillas. Residuos de aceite de resina usados en talleres de fibra de vidrio. Explosin en una cabina de pintura de una de las ms grandes ensambladoras de vehculos del pas, ubicada al Norte de Quito. Se cree que la causa fue la saturacin de algn solvente qumico. Incendio en la bodega de productos terminados de la empresa de jabones y aceites comestibles ms grande del Ecuador. La causa podra ser una chispa de soldadura. Vmito, mareo y desmayos entre los vecinos.
04/1998 Quito, Norte
Cinco heridos: 4 con cortes menores y uno con trauma de trax. Daos materiales no se hicieron pblicos.
05/1998 Guayaquil, Va Daule
Aproximadamente 15 millones de dlares en prdidas, 6 bomberos asfixiados. Ro Daule contaminado
Fuente y Elaboracin: Seguridad Qumica en el Ecuador, Fundacin Natura. 1998.
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3.11 Contaminacin Ambiental

3.11.1 Situacin actual
Una de las mayores fuentes de contaminacin es la presencia de residuos peligrosos, tanto industriales como domsticos, mezclados con los residuos municipales, lo que convierte a los botaderos en depsitos de sustancias txicas. Ecuador est adherido al convenio de Basilea, firm la suscripcin a dicho convenio el 24 de mayo de 1993. A partir de esa fecha, el punto focal del Convenio ha sido la Subsecretara de Saneamiento Ambiental del MIDUVI. Sin embargo, y considerando la creacin del Ministerio del Ambiente, as como las mltiples razones existentes para cambiar el punto focal a este nuevo ente gubernamental, este Ministerio ha tomado la coordinacin del Convenio, a partir de 1999. Como parte del cumplimiento del Convenio, se ha realizado un diagnstico nacional sobre la generacin de residuos peligrosos. El levantamiento de informacin se realiz en las provincias de: Azuay, Cotopaxi, Esmeraldas, Guayas, Manab, Pichincha, Tungurahua, Sucumbos y Napo (Gordn E. Espn, 1999). Se obtuvo un valor de 21.262,4 toneladas por ao de residuos peligrosos (Ver cuadros 3.36 y 3.37).
Cuadro 3.37
Generacin de residuos peligrosos slidos Cantidad residuos slidos peligrosos al ao (ton)

8.736,3 5.671,2 4.814,7 565,1 552,8 463,1 240,6 218,6
Provincia
Sucumbos y Napo Guayas Pichincha Azuay Tungurahua Manab Esmeraldas Cotopaxi
Poblacin
168.727 2.515.146 1.756.228 506.090 361.980 1.031.927 306.328 276.324
% del total de residuos peligrosos*

24,7% 16,1% 16,2% 1,6% 1,3% 1,3% 0,7% 0,6%
Total
21.262,4
62,5%
* Incluye residuos slidos, lquidos y gaseosos Fuente: Los Residuos peligrosos en el Ecuador, Fundacin Natura. 1998. Poblacin: Censo 1990.
Adicionalmente a esta informacin el diagnstico proporcion: Un listado bsico de tipos y cantidades de residuos, que son generados por las diversas actividades productivas del pas Informacin clara y detallada sobre su manejo
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El anlisis realizado en mayo de 2001, para el Plan de gestin para el manejo de los residuos peligrosos en el Distrito Metropolitano de Quito, arroj un total de 24.510 toneladas al ao, generados especialmente por las siguientes corrientes: Fabricacin de sustancias qumicas Industria textil Produccin y ensamble de maquinaria y equipo Fabricacin de alimentos y bebidas Metalmecnica Parque vehicular Hospitales y clnicas
Los sitios de disposicin final son fuentes importantes de contaminacin, ya que no existe control de lixiviados ni de los productos que contaminan el suelo y el aire. Esta situacin, es evidente en los botaderos, pero tambin en los rellenos, ya que no cuentan con programas de monitoreo. De un total de 41 sitios de disposicin final, entre el 17 y 41% no se manejan como rellenos sanitarios, como se indica en el Cuadro 3.38.
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Cuadro 3.38
Provincia
Azuay Bolvar Caar Carchi Chimborazo Cotopaxi
Sitios de disposicin final existentes en el pas

Cantn
Cuenca Gualaceo Santa Isabel Azogues Caar San Gabriel Tulcn Bolvar Penipe Salcedo Latacunga Pujil Sigchos Huaquillas Las Lajas San Cristbal Santa Cruz Guayaquil Pedro Carbo Playas Cotacachi Loja Quevedo Palenque Buena F Chone Puerto Lpez Gualaquiza Morona Tena Archidona
No se maneja como relleno sanitario

X X n.a.
El oro Esmeraldas Galpagos Guayas Imbabura Loja Los Ros Manab Morona Santiago Napo Orellana Pastaza Pichincha Sucumbos
X X NA ND ND ND ND
ND ND ND X
ND
NA NA Pedro Moncayo Rumiahui Cayambe Cascales Quero Patate Mocha Cevallos Tisaleo Zamora ND X
Tungurahua
Zamora Chinchipe
ND
*NA: no aplicable porque no existen rellenos. ND: no existen datos. Fuente: Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas.
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La casi totalidad de ciudades no cuentan con instalaciones especficas para el manejo de residuos peligrosos. No existe separacin de residuos peligrosos en los hogares, como es el caso de pilas, bateras y residuos de plaguicidas. Este ltimo tambin es importante a nivel rural, en donde la disposicin final inadecuada, a pesar de estar reglamentada puede ocasionar daos en el ecosistema. Los lixiviados de los botaderos y rellenos pueden contaminar las aguas superficiales y profundas. No hay datos sobre monitoreo de aguas subterrneas en las cercanas de estas instalaciones, adems de carecer de un control estricto para evitar contaminacin superficial. Esto puede contribuir a empeorar la situacin provocada por el manejo inadecuado de residuos lquidos que se generan en el pas y que son arrojados casi sin tratamiento en los lechos fluviales. (Cuadro 3.39).
Cuadro 3.39
Generacin de residuos peligrosos lquidos Residuos slidos peligrosos al ao (ton)

6.025,7 2.966,9 2.708,3 970,7 510,2 486,5 378,9 56,4
Provincia
Guayas Azuay Pichincha Sucumbos y Napo Tungurahua Cotopaxi Manab Esmeraldas
Poblacin
168.727 2.515.146 1.756.228 506.090 361.980 1.031.927 306.328 276.324
% del total de residuos peligrosos*

17,1% 8,4% 9,1% 2,7% 1,2% 1,4% 1,1% 0,2%
Total
6.922.750
14.103,5
41%
* Incluye residuos slidos, lquidos y gaseosos. Fuente: Los Residuos peligrosos en el Ecuador, Fundacin Natura. 1998. Poblacin: Censo 1990.
Se han realizado controles biolgicos a los lixiviados del relleno sanitario manual del Hospital de Santo Domingo de los Colorados, en los aos 1999 y 2000, encontrndose que los resultados cumplen con la normatividad existente. Los residuos peligrosos pueden producen dos tipos de efectos txicos en el organismo: cancergenos y no cancergenos, como puede verse en los cuadros 3.40 y 3.41.
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Cuadro 3.40
Ejemplo de consecuencias nocivas debida a varias sustancias txicas Efectos cancergenos potenciales
Cncer de pulmn
Sustancia qumica cancergena

Metales (por inhalacin)
Arsnico
Efectos no potenciales cancergenos
Daos en el hgado, fibrosis pulmonar, daos neurolgicos Cncer de pulmn (en animales Daos en riones, osteoporosis, Cadmio de laboratorio) anemia Cromo Cncer de pulmn Bronquitis, daos en hgado y riones Pesticidas Neurotoxicidad, envenenamiento rganofosforados sistmico Daos en el hgado, efectos Compuestos rgano- Cncer de hgado (en animales de neurolgicos (en animales de clorados laboratorio laboratorio) Cnceres de pulmn, estmago Hidrocarburos aromticos (por ingestin) y piel (por contacto Daos en el hgado, dermatitis policclicos epidrmico)
Fuente: Gestin de Residuos Txicos. La Grega, M. Buckingham, P. Evans, J.
Cuadro 3.41 Sustancia cancergena

Amianto Arsnico Benceno Bencidina Cloruro de vinilo Cromo hexavalente Dietilestilbestrol Eter bisclorometilo 2-naftilamina Nquel
Contaminantes ambientales cancergenos Cncer

Pulmn, mesotelioma Pulmn, piel Leucemia Vescula Hgado, angiosarcoma Pulmn Hembra Pulmn Vescula Pulmn
Genotxica*
Raramente S Raramente S S S No S S S
* Provocan mutaciones y por tanto son responsables del inicio y desarrollo del cncer. Fuente: Gestin de Residuos Txicos. La Grega, M. Buckingham, P. Evans, J.
La mayor fuente de contaminacin del aire proviene de la combustin a cielo abierto que se hace en los botaderos tanto en forma espontnea como provocada, generando gases txicos y cancergenos como las dioxinas, lo que se produce en el 20 a 40% de los botaderos. Los botaderos se pueden convertir en focos txicos para el ambiente en general, por la presencia de residuos peligrosos, requirindose un anlisis especial dentro del campo de la ecotoxicologa para relacionar los efectos producidos en grupos poblacionales. Desde este punto de vista, las sustancias txicas no letales para los individuos pueden tener implicaciones ecolgicas catastrficas al disminuir la produccin primaria, o reducir la transmisin de energa, lo cual podra afectar directamente al funcionamiento global del sistema o indirectamente a su estructura.
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No se tiene cuantificado el impacto que tienen los botaderos oficiales y clandestinos en la prdida de la biodiversidad. Muchas de las quebradas son los ltimos asientos de especies importantes de flora y fauna, por lo que al ser usadas como depsito de basura, pierden su valor biolgico. (Ver Cuadro 3.42 ).
Cuadro 3.42 Ciudad

Quito Esmeraldas Baos Latacunga Ibarra
Botaderos clandestinos en Ecuador Poblacin

1.393.196 204.630 12.000 50.711 119.243
No. de botaderos
54 8 1 0 3
Total
Fuente: Municipios.
1.779.780
66
La mayor parte de los residuos peligrosos son desechados clandestinamente, para lo cual se usa cualquier tipo de botadero, lo que aumenta el riesgo de lo expuesto anteriormente. Otro aspecto importante para el pas en materia econmica, es la contaminacin visual ocasionada por la disposicin inadecuada de los residuos slidos, que afecta negativamente al turismo y que se produce en playas y lugares de recreacin, incluyendo reas protegidas como las islas Galpagos (El Comercio, 22/ 11/ 2001). Este tema se relaciona con la falta de educacin sanitaria y ambiental de la poblacin. 3.11.2 Gestin ambiental
La proteccin ambiental relacionada con el manejo de residuos slidos, ha obedecido a una poltica tradicional en la que se ha hecho muy poco nfasis en la minimizacin de residuos, el reciclaje, el reuso y el control tcnico y ambientalmente adecuado de la disposicin final. Consecuentemente, los sistemas no son eficientes y el uso de recursos no es el apropiado. Hay pocas experiencias exitosas relacionadas con un manejo integral de los residuos slidos. Las ms relevantes son los casos de la ciudad de Loja; una experiencia puntual realizada en una parroquia del Cantn Cayambe; la experiencia de la ciudad de Manta que cuenta con el apoyo de la AID, as como proyectos especficos en varias ciudades, relacionados con la creacin y funcionamiento de microempresas para la recoleccin y reciclaje de residuos slidos, usualmente a costos bastante ms bajos que los asociados con el manejo tradicional de la basura. La Ley Ambiental establece metas y polticas definidas. Sin embargo, existen algunos vacos que deben ser llenados, tanto por el reglamento general para la aplicacin de la Ley, como por reglamentaciones especficas que deban ser actualizadas y/o revisadas, lo que an no se ha hecho.
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Existen otros instrumentos como son el Plan Ambiental Ecuatoriano, y a nivel local, las ordenanzas y planes maestros de gestin ambiental, como en el caso de Quito. La Ley refleja, en lo complejidad para enfrentarlos. ciudadana y a la necesidad indispensable reglamentarlos, a de ello puedan ser fortalecidas. esencial, los principales problemas ambientales del pas y su Recoge los principales elementos con respecto a la participacin de fomentarla. Sin embargo, hay muchos aspectos que son fin de que la Ley pueda ser aplicada y las instituciones encargadas
El pas ha suscrito y refrendado los principales convenios ambiental; sin embargo, es muy poco lo que hace en cumplimiento de de ser mnimo el conocimiento sobre las obligaciones adquiridas. normativa y reglamentacin nacional hacen poca o ninguna referencia internacionales, o bien tienen poca concordancia con ellos.
internacionales en materia esos compromisos, adems En trminos generales, la explcita a los compromisos
Ni la Ley ni las polticas ambientales generales o locales han sido suficientemente difundidas y son poco conocidas por la poblacin. La Fundacin Natura, el MIDUVI originalmente y posteriormente el Ministerio del Ambiente, han trabajado en la elaboracin de un proyecto de reglamento que norma el manejo de los residuos peligrosos en el pas y que est prximo a ser expedido. El organismo responsable del tema de los residuos peligrosos en el pas es el Ministerio del Ambiente, que es tambin el punto focal para el cumplimiento del Convenio de Basilea. Debido a que es una responsabilidad recientemente adquirida, todava no dispone de la infraestructura administrativa necesaria que le permita cumplir con todas las obligaciones inherentes al Convenio. Existe tambin una comisin interinstitucional que se ha reunido espordicamente, especialmente en el caso de que el pas tenga que dar respuesta a notificaciones para el ingreso o el paso por el pas de cargamentos de residuos incluidos en el Convenio de Basilea. Esta Comisin que hasta la fecha, la ha venido convocando la Cancillera, incluye a delegados de los Ministerios del Ambiente, Desarrollo Urbano y Vivienda y Salud Pblica. Tambin se incluye la Marina Mercante, la Armada y varias ONG. En los municipios, la responsabilidad del manejo de los residuos slidos la tienen los Departamentos de Higiene. A nivel nacional, no se ha definido una nica institucin para establecer las polticas generales. Ms bien, el tema ha sido y sigue siendo, responsabilidad de varios ministerios, principalmente tres: el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, el de Salud Pblica y el del Ambiente. Entre 1991 y 1993, la Fundacin Natura, con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo del Canad, realiz un diagnstico completo de la situacin de los residuos slidos en el pas y los impactos en la salud y el ambiente (Landn 1993). Esta informacin hasta la fecha no se ha actualizado, a excepcin de estudios sobre el volumen de la produccin de reciclables en ciertas ciudades. No existe estimacin de costo de recuperacin ambiental debido al inadecuado manejo de residuos slidos. Se han realizado tres estudios sobre costos producidos por el riesgo de contraer una enfermedad relacionada con residuos hospitalarios: en un hospital (Sacoto, 2000), en un servicio de dilisis (Hernndez, 1998) y en el programa de recoleccin diferenciada de residuos hospitalarios para las ciudades de Quito y Ambato (Caldern, M. y Villacs, T., 2001).
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Est desarrollndose el sistema de informacin ambiental, bajo responsabilidad del Ministerio del Ambiente. Paralelamente, varios consejos provinciales y municipios estn integrndose al sistema, generando informacin local. El Sistema de Informacin est integrado por un ncleo central, ubicado en el Ministerio del Ambiente, que utiliza un programa computacional especfico, sobre el cual se han realizado eventos de capacitacin a los funcionarios de nivel local, que han recibido el apoyo especfico del proyecto PATRA del Ministerio del Ambiente. La idea es contar con un Sistema nico del Informacin Ambiental, centralizado en el Ministerio, que reciba informacin local y genere informacin nacional. Se han establecido varios programas de proteccin y conservacin de los recursos naturales, tanto a nivel gubernamental como a travs de programas ejecutados por ONG, con apoyo de la cooperacin externa y de organismos multilaterales. Parte de ello, es la Estrategia Nacional de Biodiversidad, derivada del compromiso del pas en el cumplimiento del Convenio de Diversidad Biolgica. Igualmente, el Ecuador ha definido un Sistema Nacional de reas Protegidas, segn criterios tcnicos internacionalmente conocidos. Hay adems programas relacionados con el manejo forestal sustentable, como el de Certificacin Forestal y otros relacionados con el manejo y aprovechamiento sustentable del bosque. El Estado ha definido polticas al respecto, pero su mayor dificultad consiste en la aplicacin y observancia de las polticas, as como en el control de su cumplimiento. No existe conocimiento sobre transporte ilcito de residuos peligrosos al interior del pas. Se han presentado algunas denuncias sobre el transporte ilcito de estos residuos, procedentes de otros pases, especialmente por va martima. Hubo varios intentos de introducirlos, a cambio de generacin de energa elctrica a bajo costo, manejo de residuos locales, e incluso construccin y funcionamiento de hospitales. El ltimo intento conocido fue en 1998, cuando se pretendi introducir medicamentos caducados, aceites dielctricos y lubricantes usados, por va martima. La legislacin nacional prohibe formalmente la introduccin de residuos peligrosos al pas. Estado actual de la gestin de residuos hospitalarios en Ecuador En enero de 1997, el Ministerio de Salud aprob oficialmente el Reglamento para el Manejo de Residuos Slidos en Establecimientos de Salud, instrumento que posibilita actividades de control y monitoreo y que norma las distintas fases del manejo intrahospitalario. El programa de manejo adecuado de residuos hospitalarios desarrollado por Fundacin Natura desde 1999, se ha aplicado en seis provincias: Esmeraldas, Chimborazo, Cotopaxi, Loja, Pichincha y Tungurahua. Adicionalmente, la Direccin de Salud Ambiental del Ministerio de Salud, ha iniciado programas similares en Guayas, Zamora Chinchipe y Bolvar. Este programa comprende las siguientes actividades: capacitacin al personal de salud; asesora a los hospitales; monitoreo y evaluacin anual en cada provincia; asistencia tcnica a los municipios, y desarrollo de sistemas de recoleccin diferenciada.
Hasta noviembre del 2001 fueron evaluados 365 establecimientos de salud en ocho provincias del pas y se establecieron seis sistemas de recoleccin diferenciada en las ciudades de Ambato, Quito, Riobamba, Santo Domingo, Loja y Latacunga.
130
En este perodo, la Fundacin Natura, la Direccin Nacional de Salud Ambiental y los comits locales, han realizado evaluaciones calificando el cumplimiento de las normas y determinando el nivel de gestin. En algunos de estos comits, han participado activamente funcionarios municipales, conformando los equipos de evaluacin y calificando a los hospitales tanto estatales como privados. En el Cuadro 3.43 pueden verse los resultados de las evaluaciones a nivel nacional, que cubren al 40% de las camas hospitalarias existentes en el Ecuador.
Cuadro 3.43 Provincia

Pichincha Cotopaxi Tungurahua Chimborazo Sto. Domingo Esmeraldas Loja
Establecimientos evaluados en Ecuador, 2001 Centros Atencin Hospitalizacin: Hospitalizacin: Ambulatoria 2 1

25 5 7 5 7 8 13 53 13 24 12 23 8 15 21 2 2 3 1 2 3
Laboratorios
43 14 12 16 13 9 7
Total 142 34 44 36 44 27 38 365
Total
114
70
148
34
Fuente: Pozo C., Documento de Resultados, Manejo de Residuos Hospitalarios. Noviembre, 2001.
Las calificaciones obtenidas pueden verse en la Figura 3.7. En 1999 el promedio en las cinco provincias fue de 48%, es decir se cumpla menos de la mitad de las normas. Los promedios locales fluctuaron entre 43 y 55%. En el 2001 se demostr la eficacia del sistema aplicado, con un incremento de 25 puntos porcentuales, ya que el promedio alcanzado fue de 73%, con variaciones locales entre 63 y 81%.
Ecuador
131
Figura 3.7
Calificacin de Establecimientos de Salud por ubicacin geogrfica
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
74%
71%
74%
63%
74%
81%
47%
53%
43%
44%
46%
55%
ltim a
Pichincha
Chimborazo
Santo Domingo Primera
Esmeraldas
Cotopaxi
Tungurahua
Prim era
ltima
Fuente: Pozo C, Documento de Resultados, MDH. noviembre, 2001
Se considera que el manejo aceptable de los residuos slidos significa que se ha alcanzado una calificacin mayor de 70%. Actualmente el 22% de los establecimientos se encuentran en el nivel A y el 10% en el ltimo nivel (Figura 3.8). El 55% tienen un manejo aceptable (A y B).
Figura 3.8
Nivel de cumplimiento en el manejo de residuos
Nivel de cumplimiento
10% 22%
A (90-100) B (70-89) C (41-69)

35% 33%
D (0-40)
A travs de este sistema, se cuenta con un registro de 365 establecimientos de salud que incluye el puntaje global obtenido, los puntos en por lo menos cinco servicios y en seis fases de gestin, en cada una de las instituciones.
132
El programa de manejo de estos residuos ha logrado la reduccin del 60% de residuos peligrosos generados en las clnicas y hospitales de cinco provincias. En 1998, se producan 18 toneladas de residuos peligrosos. Actualmente con un nivel de separacin del 60%, se calcula que la produccin diaria de residuos infecciosos es de 6 toneladas. Se han conseguido importantes logros con relacin al manejo seguro de objetos cortopunzantes, con un porcentaje de cumplimiento de normas mayor del 80%. Esto significa que el riesgo de pinchazos, heridas y el peligro de contraer enfermedades infecciosas a travs de pinchazos ha disminuido considerablemente. Ms del 80% de agujas y jeringuillas son depositadas en recipientes plsticos rgidos, resistentes a la perforacin para luego ser desinfectadas. En el 2001 en Ecuador, seis ciudades cuentan con un programa de recoleccin diferenciada de residuos peligrosos hospitalarios: Ambato, Quito, Riobamba, Santo Domingo, Loja y Latacunga. Su ejecucin depende de los municipios y de la asistencia tcnica de Fundacin Natura. El sistema cubre el 85% de las clnicas y hospitales catastrados en estos municipios. Por ejemplo, en la ciudad de Quito se inici con 24 establecimientos en el mes de julio de 1999 y se ampli a 50 desde junio de 2000. Mensualmente se recolectaron 18,5 toneladas de residuos infecciosos, tcnicamente empacados en fundas plsticas de color rojo e identificadas con el nombre del establecimiento, la fecha y el registro del peso. En octubre de 2001, la cobertura se ampli a 121 establecimientos de salud. Las cantidades de residuos infecciosos recolectadas en este ao en los municipios participantes, pueden verse en el Cuadro 3.44.
Cuadro 3.44
Recoleccin diferenciada de residuos infecciosos No. de Establecimientos

121 15 29 34 44 34
No.
1 2 3 4 5 6
Municipio
Quito Latacunga Ambato Riobamba Santo Domingo Loja
Fecha de inicio
julio de 1999 octubre de 2001 febrero de 1999 julio de 2000 mayo de 2001 agosto de 2001
Produccin Mensual (ton) (Sept. 2001)

25 0,8 5,2 3 4,1 6,3
Subsiste todava el problema de la disposicin final. De acuerdo a la norma, se requiere una celda especfica dentro del relleno sanitario de uso exclusivo para residuos infecciosos. La mayor parte de residuos no son tratados en los hospitales porque no se cuenta con la tecnologa apropiada. Los equipos de incineracin no cumplen con las normas ambientales y, por lo tanto, su utilizacin no es fomentada. Actualmente estn en funcionamiento menos del 5% de estos incineradores. Los residuos cortopunzantes son sometidos a desinfeccin qumica mediante hipoclorito de sodio, al igual que algunos residuos de laboratorio. Se usa tambin en estos casos el autoclave para un tratamiento trmico. Se calcula que son tratados de esta forma cerca del 30% de los residuos cortopunzantes que se generan en el pas.
Ecuador
133
3.11.3
Prcticas que protegen el ambiente
Las presiones internacionales y de mercado, han obligado a que ciertas actividades productivas, especialmente las orientadas a la exportacin: floricultura, industria, agroindustria, turismo, incluyan procesos ambientalmente apropiados, que les permitan ser competitivos a nivel internacional. Sin embargo, stas son an una minora y no existe una conciencia clara con respecto a la prdida de competitividad por malos manejos ambientales, aspectos analticos e Identificacin de Problemas. El Centro de Produccin Limpia (CEPL), perteneciente a la Cmara de la Pequea Industria, que cuenta con el apoyo del BID, ha generado un curso de post grado para preparar profesionales en temas de produccin limpia y minimizacin de residuos. El CEPL est prximo a ejecutar un proyecto especfico que abordar temas de poltica y tambin tecnolgicos. El Ministerio del Ambiente se encuentra organizando un programa de Produccin ms Limpia y prepara la Declaracin Nacional de Produccin Ms Limpia, bajo el formato del PNUD. A travs de ordenanzas municipales destinadas a prevenir y controlar la contaminacin generada por las industrias y servicios, se han establecido varios incentivos para aplicar tecnologas y procesos que minimicen la produccin de residuos: Incentivos econmicos como la creacin del Fondo Ambiental Municipal (con capital semilla, incrementado con fondos internacionales o fondos ambientales diversos). Sirve para asistir a las empresas con el control de la contaminacin y para elaborar proyectos ambientales. Incentivos no econmicos, como los concursos de reconocimiento y premiacin anual a las empresas que hayan cumplido los requerimientos ambientales de la ordenanza: las normas de descarga y emisin.
Estas ordenanzas estn aplicndose, o en proceso de aplicacin, en los municipios de: Quito, Rumiahui, Manta, Santo Domingo de los Colorados, Latacunga, Ibarra, Pimampiro, Antonio Ante, Cotacachi, Otavalo, Pedro Moncayo, Cayambe, Salcedo, Ambato, Pelileo, Riobamba, Portoviejo y Montecristi y cuentan con el apoyo econmico de la Cooperacin Suiza. La ONG OIKOS ha trabajado con el auspicio de la USAID, en el apoyo a las industrias para la implementacin de tecnologas limpias y minimizacin de residuos. Actualmente se realiza el anlisis sobre la posibilidad de establecer una bolsa de residuos, a travs de un programa de apoyo a los tres municipios ms grandes e industrializados del pas: Quito, Guayaquil y Cuenca, que maneja Swisscontact. En aos anteriores, se estableci un premio ambiental honorfico por parte de un programa de televisin para premiar a las industrias o las tcnicas que protegan el ambiente y para castigar a las ms contaminantes: Planeta Azul, que tuvo una vigencia de 2 aos, pero que ha sido suspendido. En el ao 2001, Loja ha concursado por el premio internacional Naciones en Florecimiento, basndose en su gestin de residuos domsticos, mediante la cual ha logrado utilizar el 80% de la materia orgnica para elaborar abono y mejorar las reas verdes de la ciudad. Ha logrado una importante participacin comunitaria que gira en torno al manejo de residuos, lo que demuestra una mejor percepcin y un mayor nivel de educacin sanitaria y ambiental.
134
Por otra parte, el reciclaje informal de residuos es una prctica ampliamente extendida en el pas. Se calcula que aproximadamente el 40% del papel y cartn disponibles es recuperado a travs del reciclaje. En cuanto a plstico y vidrio las cifras son bastante menores, pero estn en constante incremento, debido a la existencia de nuevas industrias que utilizan estos productos (ver Cuadro 3.45). El crecimiento de estas actividades de reciclaje ha ocasionado el desarrollo del comercio de residuos, de forma estructurada y organizada, que se ha extendido prcticamente a todo el pas.
Cuadro 4.45 Provincia Empresa

Recipel Recopel Recesa Reciclar Maprina
Actividad industrial de reciclaje Tipo de Empresa Materiales Reciclados

Cartn, papel Cartn, papel Cartn, papel Cartn, papel, plstico, aluminio, cobre, bronce Cartn, papel, plstico, aluminio, cobre, bateras Cartn, papel Cartn, papel Cartn, papel Cartn, papel, plstico, chatarra, bateras Papel, cartn Papel, cartn Papel, cartn Cartn, papel, vidrio Polietileno de baja densidad reciclado Reciclaje de metales no ferrosos Papel, cartn Papel Papel, cartn
Recuperadora Recuperadora Recuperadora Recuperadora Recuperadora Recuperadora Recuperadora Recuperadora Recuperadora Compradora y procesadora Compradora y procesadora Compradora y procesadora Recesa SA: Reciclaje Proceplas SA: Reciclaje
Pichincha
Sr. Arellano A&B Repaca Reciclaje Incasa Papelera Nacional Cartopapel Grupo REIPA
Guayas
Papelera del Pacfico
Recimetal SA: Reciclaje Compradora y procesadora Compradora y procesadora Compradora y procesadora
Cotopaxi Azuay
Tecnopapel Cartopel
En cada nivel de comercializacin, se ejecutan diversas actividades y se prestan varios servicios. Los acopiadores minoristas, recolectan, acopian y transportan los residuos. Los acopiadores pequeos y medianos dan servicio de almacenamiento y seleccin aunque ocasionalmente tambin de financiamiento y transporte. Los acopiadores mayoristas, almacenan, seleccionan, limpian y empacan los materiales de residuos, prestando servicios de transporte y financiamiento.
Ecuador
135
Lamentablemente, no existen polticas establecidas para incentivar estas prcticas y para incorporar en la actividad productiva a los trabajadores informales. Sin embargo, a nivel local varios municipios estn desarrollando programas especficos para apoyar la actividad de este sector. Todava no existen experiencias de utilizacin a gran escala de los residuos para generacin de energa o extraccin de biogas. Otra forma de aprovechamiento de los residuos es el compostaje y la lombricultura. Por ejemplo, Loja (120.000 habitantes), ha logrado la separacin intradomiciliaria de residuos orgnicos y ha aplicado la tcnica de lombricultura. En varias ciudades existen programas impulsados por ONG que intentan hacer huertos familiares con abono orgnico para mejorar la alimentacin de la comunidad. Se pueden citar los siguientes ejemplos: En Cuenca: Proyecto Reciclando Cuenca con la participacin de CARE, INNFA y la municipalidad. Trabajan 150 familias, que operan 2 estaciones de recuperacin. Se espera llegar a recuperar el 40% de residuos domsticos, recogidos diferenciadamente. Agricultura Urbana. El municipio ayuda a las comunidades rurales para el transporte de los materiales orgnicos para hacer compost. Bajo la coordinacin del Programa de Agricultura Urbana "PAU", la EMAC viene apoyando a las comunidades rurales del Cantn, mediante la provisin y el transporte de la materia orgnica que se halla contenida en los residuos slidos generados en los mercados o en el Camal Municipal, para que las comunidades produzcan abono orgnico o "compost". Esto servir para mejorar las caractersticas de los suelos agrcolas, evitando la utilizacin de abonos qumicos. El Municipio y la Fundacin Alemana de Apoyo a Nios (CMF) realizan un proyecto de compostaje, para que la CMF instale una planta de elaboracin de compost a partir de los residuos que la EMAC recoge y transporta de los mercados de la ciudad. En una primera etapa se manejarn alrededor de 4 toneladas de residuos por da, pudiendo llegar a un total de 12 toneladas, si las condiciones de operacin as lo permiten.
En Quito el programa Reciclaje puerta a puerta agrupa a los ex minadores del botadero de Zmbiza organizados en la Cooperativa Nueva Vida. Se espera incrementar los niveles de recuperacin del material reciclable, obteniendo materiales de mejor calidad. En Esmeraldas, Fundacin Natura y Petroindustrial, apoyan actividades de compostaje en zonas urbano marginales, para desarrollar huertos urbanos, que complementen la dieta de la poblacin y mejoren las reas verdes y recreacionales. En el Cuadro 3.46 puede observarse el nivel de recuperacin y aprovechamiento de la basura que existe en algunas zonas del pas:
136
Cuadro 3.46
Recuperacin de los residuos slidos en algunas localidades de Ecuador Tcnica

Reciclaje de materiales: Papel y cartn Plstico Vidrio Metales Varios Compostaje Recoleccin diferenciada de residuos domsticos Reciclaje de plstico, cartn, papel, vidrio, aluminio, cobre Compostaje
Ciudad
% Recuperacin mensual
11,8 9,7 0,6 0,8 0,7 14,9 0,1 14,8
Quito
Cuenca
Esmeraldas Loja
60
Fuente: Quito: www.educar.org/Proyectos/reciclaje/paginas/reciclaje en quito.htm Cuenca: www.municipalidaddecuenca,gov,ec/empresas/emac/hompage.htm Esmeraldas y Loja: Direccin de Higiene de la Provincia.
Ecuador
137
4.
ASPECTOS CRTICOS CLAVE
Una parte fundamental del anlisis es la definicin de los aspectos crticos clave, lo cual permitir caracterizar al sector en cuanto a sus carencias y debilidades, para que de manera ms objetiva y clara, se puedan establecer el conjunto de polticas, estrategias y actividades, que permitan reorientar y fortalecer la gestin del manejo de los residuos slidos en el Ecuador, que tienda a lograr un manejo de ellos con sustentabilidad poltica, social, econmica, sanitaria y ambiental. Para ello, con el fin de darle un sustento metodolgico y sistmico a esta importante fase del anlisis, primeramente se identificaron por rea temtica, los efectos derivados de la aplicacin de las malas prcticas empleadas actualmente para el manejo de los residuos slidos, que en conjunto integraron una lista de 73 efectos especficos. Con el listado inicial de efectos por rea temtica, se procedi a estructurar una matriz tipo Origen - Destino, de efectos contra efectos, denominada Matriz de Jerarquizacin de Efectos. Comparando los efectos entre si fue posible llenar los espacios de la matriz, asignando el valor de (1) cuando se encontr alguna relacin entre los impactos, mientras que cuando no la hubo se asign un valor de (0). Posteriormente se obtuvieron las sumatorias por rengln y por columna, para despus sumar los valores encontrados para cada uno de los efectos (operando como rengln y como columna). Aquellos efectos con mayor puntaje, sin duda sealaban un potencial aspecto critico clave; adems, con este ejercicio, fue posible encontrar una especie de intersectorialidad entre los efectos, ya que se obtuvo para cada uno de ellos, su relacin con otros incluidos en otras reas temticas. Finalmente, la definicin de los aspectos crticos clave se hizo comparando los resultados obtenidos con el llenado de la Matriz de Jerarquizacin de Efectos, con los puntos crticos y debilidades identificadas por el grupo de consultores, para cada una de las reas temticas incluidas en el anlisis. Aplicando la metodologa antes descrita fue posible precisar con bastante consistencia y sustento dichos aspectos crticos por cada rea temtica, los cuales fueron posteriormente descritos y fundamentados objetivamente, resultando la informacin que se presenta a continuacin. Es importante dejar constancia, que los aspectos crticos clave identificados en el proceso de formulacin del ASRSE, fueron ampliamente discutidos con el grupo de contrapartes definido por el CTIAS.
4.1
4.1.1
Aspectos Crticos en Materia Institucional

Baja capacidad de gestin de las municipalidades
a) Capacidad de las municipalidades como proveedores de los servicios de aseo Las municipalidades presentan serias dificultades en la provisin del servicio de aseo urbano en aspectos relacionados con su administracin, gestin financiera y equipamiento; sin embargo, el aspecto ms relevante es la inadecuada disposicin final de los residuos slidos.
138
b) Independencia de roles controlador-operador Aunque la responsabilidad de la provisin de los servicios de aseo recae en la municipalidad, en su calidad de gobierno local, dicha responsabilidad no implica que sea la municipalidad quien directamente lo provea. Ms bien, es deseable separar los roles de controlador y de proveedor, evitando la figura de juez y parte; y que sea otra instancia la que asuma dicha provisin, bajo las modalidades previstas en la normativa ecuatoriana, que podra considerar la creacin de empresas municipales, mixtas, de autogestin comunitaria o de participacin privada. c) Dependencia de gestin del servicio Las municipalidades son quienes asumen la prestacin de los servicios de limpieza urbana, estableciendo dentro de su estructura orgnica, unidades responsables de la provisin de tal servicio. Dichas unidades administrativas estn ubicadas bajo la dependencia jerrquica de las Direcciones de Higiene o de las Comisaras Municipales, con muy pobre imagen institucional y reducido mbito de autonoma administrativa y financiera, lo cual restringe su capacidad de iniciar procesos de mejoramiento. d) Mecanismos de regulacin y control La ausencia de instrumentos administrativos y tcnicos para ejercer en el mbito de la autonoma municipal las funciones nacionales de regulacin y control en la prestacin del servicio y de los impactos ambientales y sociales que ste genera, ha impedido la vigencia de un esquema de rendicin de cuentas por parte de las municipalidades y establecer responsabilidad local en el manejo de residuos slidos.
4.1.2
Escasa coordinacin interinstitucional
a) Visin intersectorial A pesar de la concurrencia de varias entidades pblicas en lo referente al manejo de residuos slidos, no se ha logrado estructurar un modelo de gestin pblica que defina los roles y competencias institucionales, tanto frente al manejo del servicio como aquellos relacionados con los impactos ambientales que ste genera, ni sobre su impacto social de grupos vulnerables especialmente de los minadores. b) Ruptura de enfoques: los servicios y la gestin ambiental Es preciso reconocer que el manejo de los servicios relacionados con la recoleccin, transporte y disposicin de residuos slidos no puede abstraerse de los impactos que stas operaciones generan en el entorno ambiental. No es posible aislar el servicio de los residuos slidos de la gestin ambiental. Ambos enfoques deben integrarse tanto desde la perspectiva tcnica de las operaciones, como desde las competencias institucionales de supervisin y control. c) Roles y competencias de actores institucionales La gestin del MIDUVI y del Ministerio del Ambiente se complementa con la de otras entidades vinculadas al sector, quienes han asumido al respecto, de manera generalizada, conceptos sobre gestin ambiental y/o calidad ambiental, con lo cual se agregan responsabilidades institucionales sobre el manejo de residuos slidos a travs de otras unidades administrativas ubicadas en diversos ministerios. Sin embargo, en algunos casos tal situacin ha generado ambigedad de competencias y conflictos entre las entidades. d) Instrumentos de coordinacin y control
Ecuador
139
La carencia de instrumentos de coordinacin y control (normas y estndares tcnicos) agrava el manejo inadecuado de los sistemas de residuos slidos. Las entidades responsables de proveerlos no han logrado consensar, difundir y aplicar tales normas y estndares, quedando las municipalidades desprovistas de patrones tcnicos que orienten su gestin.
4.1.3
Insuficiencia de informacin
No se dispone de informacin sobre el sector que refleje su problemtica y direccione las intervenciones. No existen datos confiables sobre coberturas, rendimientos, infraestructura y equipamiento, banco de proyectos e inversiones y fuentes de financiamiento. Los datos disponibles provienen por lo regular de instituciones municipales, para las cuales el tema de residuos slidos aparece solamente como una variable marginal. Dichas instituciones, al no estar orientadas a la gestin de residuos slidos, no satisfacen los requerimientos de informacin gerencial y seguimiento del sector, ya que no han sido diseadas con tales propsitos, es decir en calidad de insumos de informacin para la toma de decisiones.
4.2
Aspectos Crticos Relativos al Marco Legal y Normativo
4.2.1 Desconocimiento del marco legal y de su aplicacin por las municipalidades

La dbil e insuficiente capacidad de gestin de las entidades municipales principalmente en el conocimiento del marco legal, el control y la aplicabilidad de las modalidades de la prestacin de servicios con participacin del sector privado y de las comunidades, ha creado un alto ndice de incumplimiento normativo dando como resultado servicios de deficitarios en calidad y cobertura. Esta situacin de por s crtica, combinada con la falta de una adecuada y fuerte coordinacin institucional, duplica esfuerzos y crea competencias desleales innecesarias. Adems, la ausencia de monitoreo y control sobre el cumplimiento de responsabilidades, principalmente de los prestadores del servicio, ha generado un sistema blando y sin resultados considerables de mejoramiento.
4.2.2
Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial
La legislacin nacional existente en materia de manejo de residuos slidos es sin duda fragmentaria, lo cual genera repeticiones e inconsistencias, porque los requerimientos legislativos estn dispersos entre distintas leyes de carcter sectorial. As mismo, existen importantes vacos normativos, que no permiten tratar todas las fases que conforman el ciclo de la gestin asociada con los residuos slidos. Esta disfuncionalidad del marco legal propicia la indefinicin de responsabilidades y traslape de competencias entre las entidades del Estado ecuatoriano, que tienen alguna injerencia al respecto, generando discrecionalidad, confusin, burocracia y resultados poco efectivos. Asimismo, es responsable indirecto de la escasa participacin del sector privado y de otros terceros en actividades del sector.
140
4.2.3
Carencia de instrumentos normativos de carcter tcnico
Por otro lado, hay una enorme carencia de Normas Tcnicas Obligatorias, que permitan la aplicacin de los instrumentos jurdicos de primer y segundo nivel, como son las leyes y reglamentos, as como para orientar la gestin de las municipalidades, buscando que los servicios se lleven a efecto en trminos de sustentabilidad social, ambiental y sanitaria. Estos instrumentos deben ser estructurados y formulados para su publicacin en forma concensada por los Ministerios del Ambiente, de Salud y de Desarrollo Urbano y Vivienda.
4.3
4.3.1
Aspectos Crticos con Respecto a Economa y Finanzas

Los servicios son econmicamente insostenibles
Se estima que en promedio los servicios de aseo urbano son subsidiados en un 80%, va el presupuesto municipal. Esta situacin se debe a las siguientes carencias: La administracin econmico-financiera en las municipalidades es Ineficiente. No existe prctica para realizar el anlisis de costos reales del servicio. Se adolece de una poltica nacional tarifaria. La participacin (inversin) privada es incipiente. No hay claridad en cuanto a instrumentos econmicos (incentivos) para alentar la inversin privada. Las lneas de crdito no estn suficientemente definidas.
4.3.2 No existen condiciones para alentar las inversiones en el sector

Hay una marcada ausencia de condiciones que promuevan la inversin en el sector por parte del sector privado, debido fundamentalmente a la falta de una poltica nacional que oriente al sector en esta materia. A esto se suma la carencia de instrumentos especficos dentro del marco legal, que se convierta en un adecuado soporte para promocin de inversiones en el sector.
4.3.3
Gestin administrativa-contable deficiente
Al nivel municipal, se puede decir que en trminos generales hay una marcada ineficiencia en lo que se refiere a la parte administrativa-contable. Esto se debe a que nunca se ha establecido un proceso sostenido de asistencia tcnica integral, as como a la poca importancia "poltica" que tiene el sector para los alcaldes y la falta de expresin e intervencin de la sociedad, que es el principal beneficiario del sector y quien sufre las consecuencias de mal servicio.
4.3.4
Carencia de esquemas de gestin alternativos
No se han promovido modelos de gestin alternativos que consideren el manejo de los residuos slidos, tomando en cuenta el escenario ecuatoriano, compuesto por una gran cantidad de poblaciones medias, as como una alta poblacin rural asentada en pequeas comunidades, donde la tercerizacin del servicio no es el esquema ms eficiente. Esto se debe sin duda, a los problemas siguientes:
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141
No existe una poltica nacional que oriente el sector y promueva la participacin de terceros El marco legal-institucional existente, carece de mecanismos claros y precisos que puedan potenciar nuevos modelos de gestin No existen iniciativas para fomentar la participacin comunitaria, ni como actor directo en la prestacin del servicio (microempresas comunitarias), ni como fiscalizador social de los servicios
4.4
Aspectos Crticos Asociados a los Temas de Salud y Ambiente
Debido a la complejidad y poca documentacin de los efectos que tiene el manejo inadecuado de los residuos slidos sobre la salud y el ambiente, para la identificacin de los aspectos crticos en esta materia, se aplic una metodologa complementaria a la descrita al inicio de este captulo, en donde primeramente se identificaron los principales efectos de acuerdo al anlisis situacional. Posteriormente, con el fin de poder calificar dichos efectos, dado lo intangible que resulta pretender jerarquizar de algn modo los daos debidos a la exposicin de residuos mal manejados, se consider necesario, utilizar un sistema de indicadores para cada uno de los efectos identificados en la Matriz de Jerarquizacin de Efectos, dndoles un nivel de severidad con el cual poder calcular un ndice ponderado, que permitiera ayudar a precisar los aspectos crticos. De todos los indicadores propuestos, se utilizaron aquellos relacionados con informacin disponible, la que se expres en porcentaje de existencia o disponibilidad. Por ejemplo: porcentaje de recoleccin de residuos, porcentaje de una muestra de municipios que tienen relleno sanitario o recoleccin diferenciada de residuos infecciosos. Para expresar mejor la situacin del pas, ste se dividi en dos grupos: las dos ciudades ms grandes y el resto de municipios, criterio que aplica tanto en forma global como para una muestra, por ejemplo, de 10 municipios representativos. No se descartaron los indicadores sin informacin disponible, por lo que al final fueron caracterizados, como puntos crticos sin nivel cuantitativo de prioridad. Para calcular el ndice ponderado, se adjudic un nivel de severidad que dependa de dos factores: peligro para la salud o el ambiente y cantidad de poblacin o recursos naturales que estaban expuestos. Por lo tanto, se establecieron los niveles de severidad para el tema de salud y para el tema ambiental, los cuales se consignan en los cuadros 4.1 y 4.2.
142
Cuadro 4.1 Atributo Afectado
Indicadores de severidad para el tema ambiental Indicador

Presencia de residuos peligros Servicio de recoleccin sin segregacin de residuos infecciosos Ausencia de rellenos sanitarios Quema en botaderos Falta de control de biogas y lixiviados Manejo inadecuado de escombros
Severidad
5 4
Entorno Ambiental
3 3 ND ND
* ND: No determinado.
Cuadro 4.2 Atributo Afectado
Indicadores de severidad para el tema de salud Indicador Severidad

4 3 3 3 2 ND 3 2
Porcentaje de basura sin recolectar Ausencia de rellenos sanitarios Quema en botaderos Salud Pblica Manejo de residuos en zona rural Porcentaje sin recoleccin de residuos infecciosos Salud Ocupacional Minadores en botaderos Esperanza de vida Prdidas humanas por deslizamientos en botaderos Accidentes y Manejo inadecuado de escombros Desastres
* ND: No determinado.
Los resultados de la cuantificacin de los aspectos prioritarios pueden verse en los cuadros 4.3 y 4.4, en los que se expresa el tema, el subtema, los eventos considerados, los indicadores disponibles, la cuantificacin del indicador, el nivel de severidad y el ndice ponderado, que fue utilizado para determinar la gravedad del dao y por tanto la definicin de los aspectos crticos.
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143
Cuadro 4.3
Tema Subtema
Calificacin eventos segn la severidad. (Quito y Guayaquil)

Evento Indicador Disponible Quito-Guayaquil Indice Severidad (%) Ponderado
50 50 20 50 50 0 3 3 4 3 2 3 3 3 2 3 2 0
Salud Contaminacin por residuos % sin recoleccin ocupacional infecciosos diferenciada Accidentes Frecuencia y gravedad y desastres Salud Pblica Salud Pblica Salud Cobertura de recoleccin Rellenos sanitarios Minadores Prdidas humanas % sin recolectar % sin rellenos Minadores en botaderos Iquema en botaderos de poblacin
ocupacional Salud Salud Iquema Y Pblica Residuos Salud Cobertura Slidos Pblica Salud Pblica
periurbana Aislamiento inmediato
Salud Vacunas al personal ocupacional Salud Esperanza de vida ocupacional Accidentes Capacidad de respuesta a y desastres emergencias Entorno Ambiental Celda de seguridad para % sin residuos infecciosos seguridad Recoleccin infecciosos de celda de 100 50 50 0 5 4 3 3 10 4 3 0
Ambiente Y Residuos Slidos
Entorno Ambiental Entorno Ambiental Entorno Ambiental Entorno Ambiental Gestin ambiental Gestin ambiental
residuos % sin recoleccin de estos residuos % sin rellenos Quema en botaderos
Rellenos sanitarios Quema Falta de control de biogas y lixiviados Cobertura de recoleccin Diagnstico
% de recoleccin Existe diagnstico
80 90 50 0 0
4 3 5 4 5
6 5 5 0 0
Ambiente Gestin Rellenos sanitarios % con rellenos ambiental sanitarios Y de Municipios con estos Residuos Prcticas Sistemas sistemas de compostaje Slidos. Ambientales Aprovechamiento Prcticas Clasificacin domiciliaria de Aspectos Positivos Ambientales los residuos
Gestin ambiental Gestin ambiental Normas ambientales Cierre sanitario botaderos de % aplicacin sanciones de
Comunidad Aspectos de Poblacin que almacena y % de poblacin que y salud entrega adecuadamente los cumple normas Residuos residuos Slidos Aspectos de Clasificacin domiciliaria de % poblacin que
ambiente los residuos clasifica
Aspectos de Aplicacin de sanciones salud
70 70 0
5 3 4
7 4 0
144
Cuadro 4.4 Tema Subtema
Calificacin eventos segn la severidad. (Resto del pas) Aspectos Indicador Resto del pas Indice Severidad Disponible (%) Ponderado
% sin recoleccin diferenciada
Minadores en botaderos % sin rellenos % sin recolectar Quema en botaderos
Salud Contaminacin por ocupacion residuos infecciosos al

Salud Minadores ocupacional Salud Pblica Rellenos sanitarios Salud Pblica Cobertura de recoleccin Salud Pblica Quema Salud Y Salud Pblica Cobertura de poblacin Residuos periurbana Slidos Salud Pblica Aislamiento inmediato Salud ocupacional Salud ocupacional Accidentes y desastres Accidentes y desastres Entorno Ambiental Entorno Ambiental Vacunas al personal Esperanza de vida Frecuencia y gravedad Capacidad de respuesta a emergencias Celda de seguridad para residuos infecciosos Recoleccin de residuos infecciosos Rellenos sanitarios Quema Falta de Control de biogas y lixiviados Cobertura de recoleccin Rellenos sanitarios Clasificacin domiciliaria de los residuos Sistemas de Aprovechamiento Diagnstico Normas ambientales Cierre sanitario de botaderos Aplicacin de sanciones
90
90 80 30 30
2 3 4 3
4 5 2 2
Prdidas humanas
Nd
Ambiente Y Entorno Residuos Ambiental Slidos Entorno

Ambiental Entorno Ambiental
% sin celda de seguridad % sin recoleccin de estos residuos % sin rellenos Quema en botaderos
90 90
5 4
9 7
80 30
3 3
5 2
Ambiente Y Residuos Slidos. Aspectos Gestin Positivos ambiental

Gestin ambiental Gestin ambiental
Gestin ambiental Gestin ambiental Prcticas Ambientales Prcticas Ambientales
% de recoleccin % con rellenos sanitarios
70 20 10
4 5 5 4
6 2 1 1
Municipios con estas instalaciones Existe diagnstico
10
10
Aspectos de Comunidad salud Aspectos de y salud
Residuos Slidos Aspectos de

ambiente
% aplicacin de sanciones Poblacin que almacena y % poblacin que entrega adecuadamente cumple normas los residuos Clasificacin domiciliaria % poblacin que de los residuos clasifica
60 50
5 3
6 3
10
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Finalmente, una vez concluido el ejercicio para determinar la severidad de los efectos en materia de salud y ambiente, se definieron los aspectos prioritarios que se describen en los cuadros 4.5 y 4.6, con sus respectivos efectos o impactos.
Cuadro 4.5 Indicadores
Aspectos prioritarios en materia de salud Aspecto prioritario

Salud ocupacional
Efectos
Altos riesgos ocupaciones Riesgo de transmisin de enfermedades Incremento de enfermedades en el rea rural
Contaminacin por residuos infecciosos y peligrosos (3,5) Minadores en los botaderos (2,4) Residuos sin recolectar (2,2) Falta de rellenos sanitarios (3,5) Manejo inadecuado en rea rural
Salud pblica Salud en el rea rural
Cuadro 4.6 Indicadores

Contaminacin por residuos peligrosos (10,9) Falta de recoleccin de residuos peligrosos (4,7) Falta de rellenos sanitarios (3,5) Botaderos clandestinos Poblacin que cumple normas
Aspectos prioritarios en materia ambiental Aspecto prioritario Efectos
Manejo inadecuado Contaminacin de aire y suelo de residuos peligrosos Manejo inadecuado de disposicin final Contaminacin del agua Afectacin ecolgica y de recursos naturales Deterioro del paisaje
Porcentaje de basura recolectada
Contaminacin visual
Deterioro de lugares tursticos
Botaderos clandestinos
4.5
Aspectos Crticos Inherentes al Desarrollo Social y la Participacin de la Sociedad
4.5.1 Con respecto al desarrollo social

a) Marginacin de grupos productivos Es evidente la marginacin en que viven los grupos de minadores, as como la que subsiste en el mbito laboral de los empleados municipales que llevan a cabo los servicios de aseo, debido fundamentalmente a que no se valora su trabajo, porque ste se relaciona con el manejo de la basura. Gran parte de esta situacin se debe a la percepcin equivocada y simplista con la que la sociedad en general, valora las actividades relativas al manejo de la basura: "Basura = Suciedad = Desprecio". Este fenmeno promueve la falta de autoestima entre estos grupos, as como un
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resentimiento contra una sociedad que para ellos es la responsable de que en su vida, no exista ninguna alternativa de desarrollo. b) Deterioro de la calidad de vida de la poblacin La escasa cobertura de los servicios de aseo, as como la falta de infraestructura en cuanto a la disposicin final de los residuos slidos, da por resultado que la calidad de vida en general de la sociedad ecuatoriana se vea afectada, principalmente de los barrios urbanos o comunidades que colindan con botaderos de basura clandestinos, oficiales o aceptados. Este tipo de deterioro no solo es visual, sino tambin afecta la funcionalidad urbana y rural, incluyendo el impacto econmico por la depreciacin de terrenos e inmuebles ubicados cerca de los botaderos. c) Reducida participacin comunitaria y casi nula expresin social Es un hecho la reducida participacin de la comunidad en el manejo de la basura, ya sea a travs de microempresas comunitarias, o bien como observadores y/o fiscalizadores de los servicios. As mismo, la expresin ciudadana es limitada, con relacin a la calidad y oportunidad de los servicios. Esto se debe mayormente a una visin deformada que hasta la fecha subsiste en cuanto al papel de la sociedad de simple observador sin derecho a opinin, respecto a un servicio otorgado por un gobierno paternalista, el cual le brinda como si fuera una especie de favor, por lo que la poblacin no tiene derecho a quejarse. As mismo, la falta de costumbre en la sociedad respecto a la exigencia de sus derechos, sumado a la inexistencia de espacios de participacin, favorecen la situacin antes descrita. d) Ausencia de educacin ambiental Sin duda, esto es consecuencia de la escasa importancia que se le da al tema, a que este tipo de educacin no es exigida por nadie, a la falta de una verdadera coordinacin interinstitucional, as como a que las municipalidades pocas veces consideran algn presupuesto para atender este importante rengln. 4.5.2 Con respecto a la participacin ciudadana
a) Importancia relativa del tema para los rganos legislativos El dbil enfoque que se da al manejo de los residuos slidos est relacionado con la falta de conocimiento sobre el tema, junto a la dbil exigencia ciudadana sobre los problemas que genera el mal manejo de los residuos slidos, as como por el hecho de que su manejo no se ha considerado como un tema merecedor de incluirse en la agenda nacional. b) Participacin limitada de ONG Salvo algunas excepciones, por lo regular, la participacin de las ONG con respecto al tema, se hace sin una visin integral de los problemas, de manera unilateral y sin propuesta alternativa. En gran parte esto se debe a que muchas ONG responden a intereses internacionales, son financiadas con fondos que provienen del extranjero y muchas veces no cuentan con cuadros tcnicos capacitados y actualizados.
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c) Percepcin equivocada de la sociedad Generalmente la sociedad se manifiesta en contra de cualquier iniciativa tendiente a resolver el problema de los residuos slidos, como lo es el establecimiento de un nuevo relleno sanitario, debido a una percepcin equivocada del problema, que est ligada a la falta de informacin veraz y objetiva, a la carencia de programas de educacin ambiental y sanitaria, as como tambin a la falta de credibilidad que en general tiene de sus instituciones de gobierno. d) Visin unilateral del tema que impide la integracin de todos los involucrados La visin que se le ha dado hasta ahora al problema de los residuos slidos, como si fuera solo un servicio, sin tomar en cuenta los componentes poltico, social, ambiental y de salud, ha propiciado la percepcin que su manejo es un asunto entre el usuario y quin le da el servicio, olvidndose de otros actores de suma importancia, cuya falta de integracin ha dado por resultado que el sector se haya desarrollado dbilmente y sin orientacin alguna. En ese sentido, algunas de las carencias ms importantes detectadas son las siguientes: El sector educativo no tiene intervencin alguna, ni en el mbito formal ni tampoco en el informal. No se ha dimensionado hasta la fecha la responsabilidad que tienen los sectores productivos, que son los verdaderamente responsables de la demanda de servicios pblicos por la actividad informal. Tampoco se ha definido la responsabilidad del sector productivo generador de bienes y servicios, que muchas veces condiciona los hbitos de la poblacin, como generadores de basura. Es muy incipiente la participacin de la iniciativa privada, por la gran cantidad de procedimientos administrativos a cumplir, as como por la falta de fomento a su participacin. La participacin productiva de la comunidad organizada a travs de microempresas ha sido muy incipiente hasta la fecha, especialmente por la falta de promocin de las mismas, as como de los beneficios que pueden aportar, lo cual les ha dado una imagen equivocada, desgastada y degradada ante la sociedad. Nunca se ha reconocido a los minadores como agrupaciones productivas que pueden incrementar y mejorar el reciclaje, tornndolo en una actividad eficiente, organizada, formal y con reconocimiento de la sociedad. Hasta la fecha, no se ha considerado a los grupos comunitarios como una va de autogestin en el medio rural para resolver el problema de los residuos slidos.
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4.6
Aspectos Crticos que Corresponden a los Esquemas Tcnicos y Operacionales
4.6.1 Aspectos crticos tcnico operativos

a) Generacin
La informacin disponible sobre la generacin de residuos slidos en el pas es relativamente antigua y se presume que en dichos estudios se han realizado utilizando distintas metodologas de anlisis. A excepcin de los residuos slidos de establecimientos de salud, no se han analizado adecuadamente las caractersticas de los residuos slidos especiales y peligrosos. b) Almacenamiento No existe una adecuada estandarizacin de los recipientes para el almacenamiento de los residuos slidos municipales, peligrosos y especiales. Los centros comunales de almacenamiento de residuos slidos (contenedores) tienden a convertirse en microbasurales por la falta de capacidad de recoleccin de los prestadores del servicio y por los hbitos de la poblacin. Los contenedores u otros recipientes de almacenamiento colectivo son destruidos o son robados. c) Barrido El barrido se realiza repetidas veces en una misma calle, debido a los hbitos de la poblacin y por la falta de papeleras u otros recipientes apropiados. Los residuos del barrido se acumulan por largas horas en la va pblica. Existe poca experiencia y anlisis sobre la conveniencia de utilizar barrido mecnico. Los trabajadores del barrido constituyen el grueso de las personas asignadas al rea de aseo urbano, pero no son valorados adecuadamente. El personal de barrido por lo general es poco estimulado y valorado. d) Recoleccin En algunos casos se utilizan vehculos de recoleccin inapropiados a las caractersticas urbanas y al tipo de residuos. Los vehculos de recoleccin son de distintas marcas, tipo y antigedad, dificultando el aprovisionamiento de repuestos y las operaciones de mantenimiento preventivo y correctivo. Se practica la segregacin durante la recoleccin de residuos slidos. La recoleccin de los distintos tipos de residuos slidos (municipales, peligrosos y especiales), se realiza de manera indiscriminada.
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Las unidades de recoleccin no llegan al destino prefijado por limitaciones en la capacidad de control de las municipalidades. Las rutas y frecuencias de recoleccin no se disean o ajustan tcnicamente, ya que no efectan estudios de tiempos y movimientos. Limitada capacidad para realizar mantenimiento preventivo. Unidades de recoleccin obsoletas y en algunos casos utilizadas para atender otras necesidades de los municipios (por ejemplo, volquetes que transportan materiales de construccin). Los vehculos de recoleccin, en ocasiones, tienen que hacer largos recorridos por la falta de estaciones de transferencia. e) Estaciones de transferencia Solo opera una estacin de transferencia en la ciudad de Quito, siendo inexistente este tipo de infraestructura en el resto del pas debido al desconocimiento de las ventajas que ofrecen para hacer el servicio ms eficiente, reducir costos de operacin y evitar el desgaste extremo de las unidades de recoleccin. f) Tratamiento
Salvo algunos incineradores, no existen centros de tratamiento de residuos slidos peligrosos y hospitalarios. Los incineradores existentes en establecimientos de salud no operan por dificultades financieras y limitada capacidad tcnico operativa de las entidades responsables de su operacin y mantenimiento. No se ha desarrollado hasta ahora un mercado formal de intercambio de residuos slidos (Bolsa de residuos). g) Disposicin final La gran mayora de las poblaciones no cuentan con rellenos sanitarios, utilizndose los botaderos a cielo abierto en forma recurrente para la disposicin final de la basura. La disposicin final de la basura ha merecido poca prioridad por parte de las autoridades municipales. La disposicin final va el botadero se realiza simultneamente con prcticas inadecuadas de segregacin informal de residuos slidos. Los rellenos sanitarios que operan en el pas no cuentan con programas de monitoreo y control ambiental. h) Segregacin Las operaciones del sector informal de recuperacin de residuos slidos (minadores) desbordan las capacidades de control y fiscalizacin de los municipios.
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La recuperacin de residuos slidos con cierto valor en el mercado se realiza con una alta marginacin de los minadores y con una estructura de cacicazgo, de la se benefician solamente unos pocos. i) Recursos humanos y desarrollo tecnolgico
El tema del manejo de residuos slidos no est debidamente incorporado en los programas educativos a nivel de licenciatura y postgrado, ni tampoco en los programas de actualizacin y educacin continua. El sector de residuos slidos es econmicamente poco atractivo para el profesional o tcnico ecuatoriano.
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5.
5.1
POSICIN ESTRATGICA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR

Bases para el Desarrollo de una Poltica Intersectorial
En la Regin de Amrica Latina, y por tanto tambin en el Ecuador, son muchas las manifestaciones del quehacer de sus sociedades sin un enfoque de sustentabilidad. Esto se demuestra en el catico crecimiento de sus principales ciudades, los cinturones marginales, la pobreza urbana, su desarrollo industrial sin control ambiental, la afectacin de los recursos naturales, el aprovechamiento del recurso hdrico sin racionalidad, la contaminacin de acuferos, el impacto en la calidad del aire, la disminucin en la productividad de los suelos, la desertificacin, la prdida del bosque nativo, el deterioro de la capa de ozono, la afectacin a la fauna, flora y cadenas trficas, as como de los efectos en el suelo, aire y agua por la mala disposicin de la basura. En gran parte esto se debe a los enfoques inapropiados en la solucin de los problemas, a la aplicacin de polticas unilaterales, al sometimiento del inters pblico ante intereses particulares, a la carencia de una visin integral y a la excesiva intervencin del sector pblico en asuntos que son del inters de toda la sociedad. En particular, con respecto al manejo de los residuos slidos, los problemas se han agudizado por la aplicacin de polticas sectarias y sin un enfoque integral. Generalmente los modelos de gestin que se han aplicado han sido poco apropiados por la falta de una orientacin intersectorial, sin tomar en cuenta que el manejo de la basura va ms all de un simple servicio pblico, ya que lleva consigo fuertes vnculos con el componente ambiental y el desarrollo social, as como cuotas indisolubles en materia de salud. En ese sentido, cuando el tema ha sido abordado desde la perspectiva del sector salud se le ha dado siempre un enfoque de asistencia social y de prevencin mdica, quedando relegado el entorno ambiental y minimizando el desarrollo y sustento econmico administrativo del servicio de aseo. Por otra parte, cuando el manejo de los residuos slidos se ha visto como un asunto solo de competencia ambiental, todos los dems componentes carecen de importancia ante la contundencia del tema ambiental, aplicndose en la mayora de los casos, normas y procedimientos con una fuerte cuota conservacionista, sin analizar el impacto regulatorio y el costo de su cumplimiento. Esto da por resultado que no haya forma de atender dichos instrumentos, que se desatienda su cumplimiento y, por consiguiente, se promuevan los botaderos de basura, los cuales vienen asociados con la marginacin social, cultural y laboral de los minadores, esquemas que sin duda, hacen ver a la sustentabilidad, como una propuesta inalcanzable. As mismo, cuando el enfoque ha sido el de privilegiar los aspectos institucionales y administrativos relativos a la prestacin de los servicios, el tema se convierte en un mero y fro asunto cifras, coberturas, eficiencias de cumplimiento y procedimientos administrativos, donde difcilmente tiene cabida la variable ambiental y los aspectos relativos a la salud y al desarrollo de la comunidad. Aunado a lo anterior, la cada vez mayor insercin en la globalizacin universal, el cumplimiento de los compromisos internacionales, el retraso tecnolgico, la carencia de recursos humanos con solvencia tcnica y bien capacitados, la falta de sustentabilidad ambiental y la poca imaginacin para crear e impulsar ncleos endgenos de ciencia y tecnologa han propiciado que el sector de los residuos slidos haya entrado en un franco proceso de retroceso, cuya atencin
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demanda propuestas ms imaginativas que incluyan todas las variables que intervienen en la problemtica. En ese sentido, las polticas a desarrollar para fortalecer el sector referido, deben sustentarse en las siguientes premisas: Reconocer la intersectorialidad que por naturaleza lleva consigo el manejo de los residuos slidos. Considerar que el control de los residuos slidos debe incluir la aplicacin de ciertos paradigmas universales, sustentados en convenios e iniciativas internacionales, que incluyen el principio de "el que contamina paga", el enfoque que promueve la sustentabilidad ambiental, la promocin de la reduccin en la fuente, el fomento de la valorizacin de los residuos, el derecho de toda la sociedad a contar con servicios de aseo justos y equitativos; as como aplicar el concepto precautorio ante todo, para el manejo de los residuos slidos. Aceptar que la disposicin final de los residuos slidos conlleva por sobre cualquier consideracin, un fuerte componente ambiental, hasta ahora mal atendido y encauzado. Orientar el manejo de la basura para que sea econmicamente sostenible, socialmente equitativo, ambientalmente sustentable y seguro desde el punto de vista de salud. Precisar que el mal manejo de los residuos slidos atenta contra el ambiente en general, considerado como el patrimonio ms universal de la humanidad, convirtindose por este hecho en un asunto de inters pblico, que va ms all de las competencias asignadas a las diferentes instancias de gobierno (nacional, provincial y municipal) y que demanda por lo tanto la participacin de toda la sociedad.
Por lo anteriormente mencionado, es imprescindible desarrollar la gestin del manejo de los residuos slidos con un enfoque sistmico, multidisciplinario e intersectorial, abordando los aspectos legales, institucionales, tcnicos, econmicos, administrativos, operacionales, ambientales, de salud, y los relativos al desarrollo de la sociedad; por lo que se debern establecer los mecanismos que permitan realizar una gestin apoyada en los siguientes principios rectores: Instrumentar la intersectorialidad del sector. El manejo de los residuos slidos no solo es un servicio pblico, adems tiene componentes vitales como son los aspectos ambientales y de salud, as como los factores de tipo social. As mismo, en otro plano, deben ser tomados en cuenta los temas financieros, polticos, administrativos e institucionales. Establecer polticas globales de gestin acordes con el sector. En trminos generales, estas polticas , fundamentales para el fortalecimiento del sector, son: A nivel institucional: Fortalecer a las instituciones del sector, tanto a nivel nacional como a nivel municipal, reordenando su gestin. En materia de economa y finanzas: Las inversiones y gastos operacionales deben tener sustentabilidad con base en el cobro del servicio. Respecto al desarrollo social: Satisfacer las necesidades de la comunidad, dar espacio a la participacin ciudadana, integrar a los minadores al sector productivo y alentar la intervencin del sector privado.
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Referente a los esquemas operacionales: Manejar integralmente todas las corrientes de residuos asimilables a los residuos domiciliarios. Con relacin a los componentes ambiental y de salud: Prestar los servicios de aseo, sin deterioro del ambiente ni de la salud pblica. Orientar la gestin, buscando una amplia participacin de la sociedad. Por tocar aspectos relativos a los temas ambientales y de salud, el sector debe integrar a las diferentes entidades de la sociedad, por tratarse de un asunto de inters pblico (ambiente y salud). Sin duda entonces, se debe promover la participacin del sector pblico (en sus tres niveles de gobierno), de la iniciativa privada, de los rganos legislativos, de los sectores industrial, comercial y de servicios, de la comunidad organizada, de los usuarios del sistema, de las asociaciones gremiales y de profesionales, de las entidades acadmicas y del sector informal. Considerar a todos los residuos slidos, como son los residuos domiciliarios, los provenientes de comercios y servicios en general, los derivados de la limpieza pblica y del barrido de calles, los escombros y residuos de la industria de la construccin, los de origen industrial asimilables a los domiciliarios y los generados en los establecimientos de salud. Promover la valorizacin integral de los residuos. Bajo este concepto se deben integrar todas las acciones relativas a la minimizacin de los residuos slidos, reciclaje, reuso y aprovechamiento en general de ellos, incluyendo las correspondientes a lograr una disposicin final con mnimo impacto ambiental. Establecer una visin integral del manejo de los residuos slidos, tomando en cuenta los aspectos financieros, tecnolgicos, legales, de planificacin, administrativos y operacionales. Privilegiar el cumplimiento de objetivos integrales e intersectoriales, como son: disminuir las tasas de generacin de residuos, incrementar la infraestructura en disposicin final, desarrollar convenientemente los servicios, optimizar el aprovechamiento de los recursos, reducir los costos de operacin, valorizar integralmente los residuos, promover la participacin de toda la sociedad, prevenir la afectacin de la salud pblica y minimizar el impacto ambiental. Definir un mbito funcional, al interior y al exterior del propio servicio, que involucre los siguientes componentes: produccin de bienes de consumo, generacin de residuos slidos, manejo de residuos, planeacin de los servicios, marco legal, estructura institucional, inversiones, y sustentabilidad poltica, econmica, social, de salud y ambiental.
5.2
Enfoque Conceptual Propuesto Para El Ecuador
Como se describi con detalle en el captulo 3, hay cierto reconocimiento sobre la responsabilidad que tienen diferentes instancias del sector pblico en el manejo de los residuos slidos. Sin embargo, son pocos los actores que se relacionan con el tema, y en general su participacin no es del todo funcional. Por consiguiente, se corrobora la necesidad de aplicar un esquema interinstitucional para el fortalecimiento del sector, donde participen de manera ordenada todas las partes involucradas en el manejo de los residuos slidos, entre los que se destacan: Gobiernos nacional, provincial y municipal
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Usuarios de los servicios Iniciativa privada Sector informal Organismos no gubernamentales Comunidad organizada Entidades acadmicas
Mediante el reordenamiento del sector podr pasarse del actual crculo degradado que representa el manejo actual de la basura que se ilustra en la Figura 5.1, al ciclo virtuoso y equilibrado social, ambiental y econmicamente hablando, que se muestra en la Figura 5.2.
FIGURA 5.1
Ciclo Degradado del Manejo de los Residuos Slidos CAPACIDAD DE PAGO

DEFICIENTE Y POCO EQUILIBRADA
MNIMA SUSTENTABILIDAD
ECONMICA
DEFICIENTES
SERVICIOS DE ASEO
SIGNIFICATIVO IMPACTO
AMBIENTAL Y A LA SALUD.
USUARIOS MAL ATENDIDOS Y CON

CALIDAD DE VIDA DETERIORADA.
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FIGURA 5.2
Ciclo Virtuoso del Manejo de los Residuos Slidos
CAPACIDAD DE
PAGO JUSTA Y EQUILIBRADA.
MAYOR SUSTENTABILIDAD
ECONMICA
SERVICIOS DE ASEO
OPORTUNOS Y EFICIENTES
MNIMO IMPACTO
AMBIENTAL Y A LA SALUD .
USUARIOS
BIEN ATENDIDOS PRECAUTELANDO SU CALIDAD DE VIDA.
En ese sentido, con el fin de ordenar la participacin de los actores involucrados en el manejo de los residuos slidos en el Ecuador, sealando el rol que deben cumplir en las figuras 5.3, 5.4 y 5.5, se ilustra el esquema funcional a corto, mediano y largo plazo. La estructuracin progresiva en el corto, mediano y largo plazo del modelo intersectorial de residuos slidos mostrado en las figuras antes mencionadas, que permita atender el sector con una plataforma de gestin ms estructurada, fortalecida y funcionalmente bien definida, demanda la comprensin de competencias en funcin de los siguientes roles y actores: Usuarios: agrupa a los generadores de residuos domsticos, comerciales, industriales y de otras fuentes; por ejemplo, residuos hospitalarios. Operadores directos: es deseable que sea otra instancia la que asuma dicha provisin, bajo las modalidades previstas en la normativa ecuatoriana, para lo cual se podra
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considerar la creacin de empresas municipales, mixtas, de autogestin comunitaria o de participacin privada. La separacin entre el ente controlador, la municipalidad y el operador, permitira que el servicio se desarrolle de manera eficiente con mayor autonoma de gestin empresarial y posibilitara la separacin de los costos de servicios, en forma independiente de los correspondientes a la gestin municipal. Entidad Operadora: corresponde al nivel local, concebido como el espacio ms cercano de la provisin del servicio de limpieza. La responsabilidad de su provisin recae en la municipalidad, en su calidad de gobierno local; aunque dicha responsabilidad no implica que sea ella quien directamente lo provea. Asistencia Tcnica: la oferta de capacitacin y asistencia tcnica hacia las municipalidades y operadores directos ser provista mediante un sistema desconcentrado, que siendo articulado por AME configure una plataforma de gestin con la participacin de un conjunto de socios y aliados estratgicos, como seran las entidades pblicas, privadas, ONG, universidades, entre otros. Regulacin y Control: Es necesario disponer de una entidad de carcter nacional, que en calidad de ente regulador del sector, defina las normas, procedimientos, estndares de calidad de los servicios, modalidades de gestin y otras que permitan aplicar criterios homogneos en la provisin de los servicios a nivel nacional; con lo que se impedira que en cada localidad se asuman formas de provisin desordenadas. En trminos generales, es importante mencionar que dentro de los esquemas de funcionamiento institucional propuestos para los diferentes horizontes de gestin, la regulacin y control que se indican, se refieren fundamentalmente a los aspectos ambientales y de salud relativos a la disposicin final de los residuos slidos, funciones que recaeran en los Ministerios de Salud y del Ambiente, buscando con esta propuesta regular el quehacer de las municipalidades respecto a dicha actividad, con el fin de que se lleve a cabo en trminos de no agresin a la salud y al ambiente. En el mediano y en el largo plazo, dicha competencia, de acuerdo con la iniciativa de descentralizacin que est por instrumentarse, ser delegada a los Consejos Provinciales.
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Polticas: de carcter nacional sectorial, se conciben como los instrumentos que permitan integrar el quehacer de los involucrados en la gestin en una misma orientacin, as como tambin, que aseguren la coherencia del sector y a las que debe responder la gestin local. Corresponder a los Ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente y de Salud, la definicin de tales polticas. Coordinacin intersectorial: de carcter nacional pero con un enfoque intersectorial, que asegure la integralidad del manejo de los residuos slidos, bajo conceptos de gestin y calidad ambiental. Para ello, un Comit que integre solo a los tres ministerios antes sealados, que derive del CIGER, se convierte en la instancia integradora de los diversos enfoques institucionales frente al sector. La consolidacin del CIGER, terminar de fortalecer dicho comit, para que asuma plenamente las funciones de poltica y planeacin intersectorial, que demanda el pas.
Finalmente, para concluir con la descripcin de los esquemas funcionales propuestos, es importante mencionar que en el esquema a largo plazo aparece la figura de una Superintendencia de Residuos Slidos, cuya funcin sera la de controlar el cumplimiento de los servicios de aseo, no solo en cuanto a la verificacin administrativa y procedimental, sino tambin en cuanto al cumplimiento de eficiencias, coberturas y tarifas, as como en lo que se refiere a la atencin de usuarios y a la correcta aplicacin de normas y regulaciones ambientales y de salud, particularmente con respecto a la disposicin final de la basura y al cuidado de la salud ocupacional en todo el ciclo de los residuos slidos. Asimismo, la integracin de los actores propuesta deber sustentarse en una serie de ajustes funcionales de las entidades vinculadas y de la normatividad vigente en la materia; as como en la definicin de la planeacin del sector en el mediano y largo plazo (20 aos por lo menos). Tambin ser necesario una evaluacin institucional de la gestin de las municipalidades para determinar su capacidad de administrar y suministrar los servicios de aseo, as como sus demandas de fortalecimiento institucional. Los resultados de dicha evaluacin permitirn disear las acciones para incrementar la capacidad de gestin de las municipalidades, en cuanto a la administracin y prestacin de dichos servicios. Posteriormente, se debern desarrollar acciones intensivas y extensivas de entrenamiento y asistencia tcnica para las municipalidades; adems de esperar que los ministerios sectoriales o del ramo funcionen en un contexto descentralizado e intersectorial. Para fortalecer el tejido social y fomentar la inclusin de la sociedad civil se debern promover actividades de participacin comunitaria y de comunicacin horizontal a nivel local, que permitan mejorar el dilogo entre la ciudadana y el sector pblico.
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6.
POLITICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS
Para definir las polticas y estrategias que permitan fortalecer el sector de los residuos slidos en Ecuador, se consider pertinente partir del listado de efectos por rea temtica, derivados de las actuales prcticas de manejo de dichos residuos, el cual fue preparado para apoyar la identificacin de los puntos crticos. Con ese listado inicial de efectos, se prepararon tambin por rea temtica, matrices individuales de interaccin "efecto-causa-polticas-estrategias" (cuadros 6.1 al 6.10), no solo para darle un sustento metodolgico a la identificacin y establecimiento de las polticas y estrategias de gestin del sector, sino tambin, para formularlas con un enfoque de intersectoriallidad, ya que adems de hacerse va un ejercicio integral con todo el grupo de consultores, se estableci la incidencia de las causas identificadas en diferentes efectos, as como la coincidencia de polticas para diferentes causas. De esta manera tambin se logr precisar la coincidencia de cada una de las polticas establecidas con las diferentes reas temticas consideradas en el anlisis; ejercicio que fue fundamental para establecer el carcter de dichas polticas, de lo cual resultaron polticas de gobierno (de Estado), sectoriales (varios ministerios) e institucionales (ministeriales), como se indica en el Cuadro 6.11. Esta jerarquizacin de polticas de gestin tambin fue de mucha ayuda para darle claridad al establecimiento de los perfiles de proyectos prioritarios (Agenda de Trabajo). Asimismo fue un insumo de mucha utilidad para establecer los compromisos que en el marco de un acuerdo interministerial, a cumplirse en fecha prxima, deben atender los Ministerios del Ambiente, de Salud y de Desarrollo Urbano y Vivienda, principales actores en el tema a nivel del Estado ecuatoriano. En ese sentido, las bases de ese acuerdo, sern las siguientes: El Ministerio del Ambiente deber realizar a nivel nacional, la evaluacin y el control ambiental de todos los sitios de disposicin final de residuos slidos. El Ministerio de Salud tendr que brindar asistencia sanitaria a la comunidad rural, preferentemente con respecto al manejo de la basura, como una actividad de saneamiento bsico, aprovechando su planta de promotores de salud. El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda tendr por su parte que asistir a las municipalidades en la definicin de los costos del servicio y en la estructuracin de tarifas reales, que permitan apoyar los esquemas de descentralizacin que el Gobierno ecuatoriano se encuentra impulsando actualmente para alentar la tercerizacin de los servicios de aseo del pas.
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Cuadro 6.1
Listado de efectos asociados al manejo de los residuos slidos en Ecuador EFECTO

1. 2. 3. 1. 2. 3. 4. Altos riesgos ocupacionales Mayor riesgo de transmisin de enfermedades Incremento de morbilidad Impacto al aire agua suelo Afectacin de recursos naturales Alteracin de la ecologa Contaminacin de acuferos
REA TEMTICA
Salud
Ambiente
5. Deterioro del paisaje 1. Marginacin de ciertos grupos 2. Alto ndice de violencia social, delincuencia y alcoholismo en minadores y empleados municipales Desarrollo Social 3. Deterioro de la calidad de vida 4. Reducida expresin ciudadana 5. Ausencia de educacin ambiental 6. Limitada expresin comunitaria 1. Deterioro en la calidad y el valor de los bienes 2. Servicios econmicamente insostenibles 3. Falta de garantas para realizar inversiones Economa y 4. Inexistencia de instrumentos de promocin para la participacin no Finanzas pblica 5. Desconocimiento de la inversin que demanda el sector 6. Las lneas de crdito no estn suficientemente definidas 1. Indefinicin de la entidad responsable 2. Dbil presencia institucional de las entidades responsables 3. Extrema rotacin de funcionarios directivos Desarrollo de las 4. Carencia de apoyo poltico Instituciones 5. Entidades responsables con imagen desvalorizada Responsables del 6. Escasa prioridad de los servicios dentro de la gestin Servicio 7. Gran desconocimiento del marco legal y normativo 8. Visin poco integral y sin nfasis en soluciones mancomunadas 9. Se soslaya la actividad de los minadores 1. Carece de polticas de gestin 2. Duplicidad en programas de trabajo 3. No hay concurrencia en la gestin Gestin del Estado 4. Difcil interrelacin entre los involucrados Ecuatoriano 5. Falta de participacin de otras instancias (Finanzas y desarrollo social) 6. El componente educacional no es tomado en cuenta 7. Gobiernos locales con multiplicidad de funciones 1. Duplicidad de funciones 2. Marco legal desactualizado, difuso, sin enfoque sistmico y sin presencia intersectorial Marco Legal 3. Inexistencia de instancias para su cumplimiento Normativo 4. Desconocimiento de su existencia y su aplicacin 5. Ausencia de principios de compromiso internacional 6. Falta de normatividad tcnica que soporte el marco legal
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Cuadro 6.1 (Continuacin)
REA TEMTICA
EFECTO
1. Carencia de infraestructura sobre todo en disposicin final 2. Servicios deficitarios de recoleccin y limpieza 3. Inexistencia de mantenimiento preventivo 4. Canibalismo de equipos 5. Empleo ineficiente de los equipos Desarrollo Tcnico 6. Utilizacin de equipos no acordes a los requerimientos (Principalmente Operacional mbito rural) 7. Ausencia de procedimientos tcnicos en la gestin de los servicios 8. Falta de especializacin en los servicios 9. Existencia de botaderos clausurados incorrectamente 10. Utilizacin del botadero como principal opcin para la disposicin final 11. No existen indicadores representativos del sector 1. Baja accesibilidad del personal a prestaciones legales 2. Falta de especializacin del personal operativo 3. Inexistencia de capacitacin de todo el personal 4. procedimientos administrativos altamente burocrticos Administracin del 5. Entidades administrativas sin identidad Manejo de los 6. El costeo de los servicios no es una actividad que intervenga en la Residuos administracin 7. Agrupaciones sindicales que invaden la competencia administrativa 8. El servicio de aseo se constituye tambin como un rea de desplazados municipales 1. importancia relativa para rganos legislativos 2. Inquietud de la poblacin sin respuesta 3. Participacin de ONG asumiendo roles que no le corresponde 4. Propuestas de ONG unilaterales y con visin parcial 5. Percepcin equivocada de la sociedad con respecto a la disposicin final 6. Instituciones educativas sin intervencin 7. Falta dimensional el papel que tienen los sectores productivos Participacin de la responsables de la demanda de servicios Sociedad 8. Falta dimensionar la responsabilidad del sector productivo generador de bienes y servicios 9. Incipiente participacin del sector privado 10. Falta de profesionalizacin del sector de las microempresas 11 No se reconoce a minadores como agrupaciones para promover el reciclaje (No minado) 12. No se ha explorado considerar a los grupos comunitarios como una va de solucin en el mbito rural
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180
7.
7.1
PERFILES DE PROYECTO PRIORITARIOS

Proyecto No.1: Inventario Nacional de la Disposicin Final de Desechos Slidos
Planteamiento del problema El problema de mayor magnitud en el manejo de los residuos slidos en Ecuador es su disposicin final, que en la mayora de casos se realiza en vertederos a cielo abierto, en quebradas, cursos de agua y la orilla de los caminos, causando gran afectacin al ambiente. La Asociacin Ecuatoriana de Municipalidades (AME) ha promovido la construccin de rellenos sanitarios en muchos cantones ecuatorianos, as como el Banco del Estado a travs de crditos. Sin embargo, sta que a primera vista es una solucin, se ha convertido en un problema adicional por la falta de control en el manejo de los rellenos, que han quedado convertidos en simples botaderos. Objetivos Contar con inventario nacional de los sitios de disposicin final Conocer el estado de infraestructura de la disposicin final Identificar los sitios de mayor impacto que ocasionan los inadecuados sistemas de disposicin final Plantear el sistema para realizar el control ambiental de la disposicin final de residuos Fortalecer los servicios de manejo de los residuos slidos Fortalecer integralmente la capacidad de gestin municipal de los servicios
Alcances El Ministerio del Ambiente cuenta con un inventario de los sitios de disposicin final a nivel nacional y conoce detalladamente la problemtica ambiental que stos producen El Ministerio del Ambiente dispone de herramientas tcnicas, legales y econmicas que le permiten iniciar un sistema de control y monitoreo permanentemente el manejo de los rellenos sanitarios por parte de los concejos municipales Los funcionarios de los concejos municipales estn concientes y conocen la importancia de manejar adecuadamente la disposicin final Propuesta de un plan para el mejoramiento de la disposicin final de los desechos slidos, acordado con los concejos municipales
Productos Contar con un inventario nacional de los sitios donde se realiza la disposicin final de los residuos slidos, lo cual permitir cuantificar los impactos al ambiente, definiendo las prioridades de
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las zonas a atender. Adems, el inventario permitir conocer los requerimientos de demanda de infraestructura para este componente del servicio. Conjuntamente con el Ministerio del Ambiente se definirn las necesidades tcnicas y normativas que existan para que esta institucin pueda llevar adelante un control y monitoreo del manejo de los rellenos sanitarios. En la normativa deber incluirse la aplicacin de sanciones y un sistema de calificacin para el manejo de los sitios. Durante la ejecucin del proyecto se probarn los instrumentos metodolgicos que se diseen, a travs de una primera evaluacin y calificacin al 30% de los sitios. Esta prueba permitir ajustar los instrumentos para su posterior utilizacin. En un trabajo conjunto con el Ministerio del Ambiente se concientizar a los funcionarios municipales, responsables del manejo de la disposicin final de la basura, sobre los fundamentos tcnicos, ambientales y de salud, para su manejo eficiente. Esta capacitacin deber extenderse a los diferentes estamentos municipales relacionados, as como a concejales y alcaldes, y trabajadores de las instancias, empresas o unidades de aseo. El instrumento ser una lista de control de aplicacin rpida que pueda evaluar fcilmente a la mayor cantidad de instalaciones de disposicin final con las que cuenta el pas. Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Situacin actual Muchos de los sitios de disposicin final existentes en el pas son manejados como botaderos a cielo abierto, sin ninguna consideracin tcnica, lo que ocasiona problemas de contaminacin de aguas y suelos y afectaciones a la salud humana. Las normas que establecen el manejo tcnico de los rellenos sanitarios y las ventajas ambientales y de salud derivadas no han sido asumidas por los municipios, razn por la cual la mayora de los rellenos sanitarios construidos se han convertido despus de poco tiempo en botaderos a cielo abierto. El pas no ha definido un organismo oficial encargado de su control y monitoreo. Situacin posterior a la implementacin del proyecto El proyecto permitir contar con un plan de trabajo a nivel nacional para que los sitios de disposicin final de basura en el pas sean manejados bajo consideraciones tcnicas respetuosas del ambiente y la salud humana. Adems, a partir de la concientizacin realizada a funcionarios y dignidades municipales se espera iniciar un cambio de actitud ante la problemtica de la disposicin final, y del establecimiento de herramientas y normativa apropiada para el control, monitoreo y sancin. Beneficiarios La poblacin en general, funcionarios municipales, Ministerio del Ambiente y sus oficinas descentralizadas, municipios, AME, CONCOPE. Actores Involucrados Ministerio del Ambiente, Asociacin Ecuatoriana de Municipalidades, municipios medianos y pequeos del pas.
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Organismo Responsable: Ministerio del Ambiente Sostenibilidad orgnica y financiera La autoridad ambiental requiere ejercer el control y optimizar el manejo de los residuos slidos generados en el pas. Parte del ejercicio de la aplicacin del principio de autoridad es el control y seguimiento de los gobiernos locales con respecto a la aplicacin de la normativa nacional, lo cual se encuentra previsto en la Ley Ambiental Nacional. Adems, como parte de la delegacin de funciones del Ministerio del Ambiente a los municipios deben suscribirse convenios que establezcan la obligatoriedad por parte de los gobiernos locales de reportar la informacin sobre las condiciones del manejo de los residuos slidos en sus jurisdicciones, y la capacidad y autoridad del Ministerio para ejercer control sobre ellos. Duracin: Un ao Costo estimado: US$150.000 (sujeto a definirse) Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, USAID
7.2
Proyecto No. 2: Planificacin del Sector
Planteamiento del problema El sector no dispone de una agenda especfica para atender las demandas debido a que stas no han sido suficientemente procesadas, con lo cual el horizonte de los planes es difuso. La ausencia de dicha agenda tampoco ha visualizado componentes de infraestructura, inversiones, modelos de gestin y normatividad. Finalmente la carencia de un sistema de evaluacin de resultados tampoco ha logrado avances significativos. Objetivos Formular una planificacin del sector y difundir una agenda nacional de residuos slidos, que sean consistentes con una visin intersectorial y la efectiva articulacin de las entidades vinculadas. Alcances El proyecto plantea iniciar la concertacin de los roles institucionales y un dimensionamiento del problema de residuos slidos en trminos cuantitativos y cualitativos en un horizonte de largo plazo (p.e. 20 aos); y sobre esta base definir una planificacin nacional que contemple la visin intersectorial y especifique objetivos, acciones prioritarias, metas, indicadores y una agenda de trabajo Complementariamente, el proyecto propone realizar un anlisis de la organizacin y gestin del Comit del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pblica y Desarrollo Urbano y Vivienda y elaborar una propuesta de polticas y acciones para que responda a las nuevas exigencias de una visin intersectorial
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Productos Contar con una planificacin y una agenda de trabajo a nivel nacional para la gestin de los residuos slidos que contemple la visin intersectorial que demanda su manejo, y que especifique los roles, competencias, responsabilidades, objetivos, acciones prioritarias, metas e indicadores Fortalecimiento de la estructura orgnica del Comit del CIGER, sus procedimientos y normativa legal
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Al finalizar el proyecto se espera la clarificacin de los roles y responsabilidades de las entidades vinculadas al sector y su aplicacin en un contexto de ejecucin descentralizada dentro de una planificacin nacional. Adems, se espera contar con una agenda de trabajo especfica. El proyecto incluye la formulacin de criterios para definir los mbitos de accin y su integracin intersectorial. Otro logro que se espera es la reorganizacin institucional del sector que permita a la iniciativa privada colaborar con el sector pblico en la provisin tcnica, social y ambientalmente eficiente del servicio. Beneficiarios Beneficiarios directos de la ejecucin de este proyecto son las entidades del sector pblico (nacional y local) vinculadas al manejo de residuos slidos; el sector privado: operadores, organizaciones comunitarias y de minadores; universidades y ONG. Actores Involucrados Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el Comit Interinstitucional de Gestin de Residuos (CIGER), integrado por los ministerios de Agricultura y Ganadera; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energa y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca; Salud Pblica; Turismo; la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernizacin del Estado. La contraparte del proyecto ser el CIGER. Los organismos que proveern de asistencia tcnica para el desarrollo del proyecto sern OPS y GTZ, como facilitadores externo del proceso. Organismo Responsable Comit del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pblica y Desarrollo Urbano y Vivienda. Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad orgnica del proyecto se localiza en el CIGER, en calidad de ente coordinador, de carcter nacional pero con un enfoque intersectorial, que asegure la integralidad del manejo de residuos slidos, bajo conceptos de gestin y calidad ambiental. El CIGER se convierte en la instancia integradora de las diversas entidades institucionales frente al servicio, donde intervienen sectores como salud, turismo, hidrocarburos, industrias, entre otros. La sostenibilidad financiera estar articulada al proyecto de creacin de un Fondo de Compensacin, cuyas caractersticas se exponen en el rea econmico-financiera del presente anlisis sectorial.
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Duracin: Seis meses Costo estimado: US$50.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, GTZ
7.3
Proyecto No. 3: Fortalecimiento Institucional de los Ministerios del Ramo (Ministerios del Ambiente, de Salud Pblica y de Desarrollo Urbano y Vivienda)
Planteamiento del problema La existencia de varias entidades con competencias y responsabilidades no ha asegurado una correcta coordinacin interinstitucional ni una suficiente visin intersectorial en el manejo de los residuos slidos. En ese aspecto, las entidades vinculadas al sector, los ministerios del ramo, debern readecuar sus roles, estructuras administrativas, instrumentos y normatividad para regirse por una visin intersectorial. Objetivos Promover el fortalecimiento institucional de las principales entidades vinculadas al sector: Ministerio del Ambiente, Ministerio de Salud y Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, que sea consistente con una visin intersectorial y la efectiva articulacin entre stas y otras entidades vinculadas al sector. Alcances Iniciar el proyecto con un anlisis, articulacin y consenso de las polticas vigentes y de las acciones desarrolladas, principalmente, por el MIDUVI, Ministerio del Ambiente y Ministerio de Salud y otros actores relevantes Sobre la base de los consensos institucionales, elaborar sendos planes de fortalecimiento institucional que contenga objetivos, las acciones prioritarias, metas e indicadores
Productos Definicin de las responsabilidades y relaciones entre las instituciones a cargo de la regulacin y control de los servicios, de la evaluacin de los impactos ambientales y sanitarios, y del sistema de capacitacin y asistencia tcnica Fortalecimiento institucional que adecue las capacidades institucionales, sus estructuras orgnica, instrumentos y normatividad de conformidad con las competencias definidas, que facilite el fortalecimiento del sector
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto A pesar de la concurrencia de varias entidades pblicas en lo referente al manejo de residuos slidos no se ha logrado estructurar un modelo de gestin pblica que defina los roles y competencias institucionales, tanto frente al manejo del servicio como aquellos relacionados con los impactos ambientales que ste genera; ni sobre sus efectos en la poblacin. Al finalizar el proyecto
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se espera la clarificacin de los roles y responsabilidades entre las entidades vinculadas al sector y su aplicacin en un contexto de ejecucin descentralizada. Beneficiarios Beneficiarios directos de la ejecucin de este proyecto son el MIDUVI, Ministerio del Ambiente y Ministerio de Salud. Actores Involucrados Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el Comit Interinstitucional de Gestin de Residuos (CIGER), integrado por los ministerios de Agricultura y Ganadera; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energa y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca; Salud Pblica; Turismo; y la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas; Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador; y el Consejo de Modernizacin del Estado. La entidad contraparte sern el MIDUVI, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Salud, AME. Los organismos que proveern de asistencia tcnica para el desarrollo del proyecto sern OPS, GTZ y AID, como facilitadores externos del proceso. Organismo Responsable Comit del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pblica y Desarrollo Urbano y Vivienda. Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad orgnica y financiera del proyecto se localiza en cada una de las entidades beneficiarias en funcin de emponderamiento institucional que deber desarrollarse durante la ejecucin del proceso. Duracin: Cuatro meses Costo estimado: US$70.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin.
7.4
Proyecto No.4: Sistema Nacional de Tarifacin para el Manejo de Residuos Slidos
Planteamiento del problema El esquema actual de tasas por el servicio de residuos slidos, como simples porcentajes sobre el precio por concepto del consumo de electricidad no tiene una justificacin tcnica de los rangos impuestos. Si bien la estrategia de cobro adherido a la planilla de consumo de energa elctrica es positiva, y de hecho es importante fomentar que se mantenga, el esquema como tasa de recargo sobre dicho consumo es injusto en la relacin consumo elctrico-generacin de residuos slidos para ciertas actividades econmicas; mientras que por otro lado, se soslayan ciertas particularidades de los impactos directos e indirectos de ciertos generadores especiales.
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Objetivos Proveer una gua conceptual-tcnica para el establecimiento de tarifas para financiar el servicio, con nfasis en la categorizacin de los generadores y tipos de residuos, y en un efecto redistributivo del ingreso de los usuarios Proveer un conjunto de ejemplos y casos de aplicacin de diversos esquemas o modelos tarifarios en funcin de los modelos de gestin actualmente aplicados y potencialmente aplicables al manejo de los residuos slidos en Ecuador
Alcances Se trata de la realizacin de un estudio sistematizador y propositivo (de 4 meses de duracin) por parte de profesionales en las reas administrativa y financiera, orientado a la elaboracin de: Una gua conceptual-tcnica para el establecimiento de tarifas para financiar el servicio de manejo de residuos slidos en Ecuador; con nfasis en la categorizacin de los generadores y tipos de residuos, y Una gua de aplicacin de esquemas tarifarios segn modelos de gestin para el manejo de residuos slidos, basada en ejemplos y casos de aplicacin.
Carcter: Prioritario
Provee herramientas bsicas e indispensables para las tareas de estudio/anlisis, diseo e implementacin de esquemas de tarifas que permitirn un financiamiento apropiado del servicio en la diversidad de municipios.
Productos Un conjunto de herramientas conceptuales y tcnicas para disear e implementar tarifas adecuadas a las condiciones reales de cada municipio o ciudad. Una gua de aplicacin de esquemas tarifarios segn modelos de gestin para el manejo de residuos slidos, basada en ejemplos y casos de aplicacin.
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto En la actualidad, no existen esquemas tarifarios para financiar el servicio. El esquema de tasas de recargo sobre las planillas de consumo de electricidad carece de una base tcnica. Pese a que la prctica de pago es un logro importante en el pas, el problema deficitario para cubrir los costos del servicio es permanente y comn a la gran mayora de municipios. Los municipios, salvo pocas excepciones, han visto la modalidad de tarifa, dada por una tasa sobre el consumo de otro servicio, como una situacin cmoda y nada o poco han hecho por revisar los conceptos tarifarios en funcin de la necesidad de financiar el servicio. Con los productos del proyecto, ms su difusin por parte de la gestin interinstitucional, los municipios pueden proceder al estudio y evaluacin de posibles esquemas tarifarios al tiempo de analizar los modelos de gestin ms aplicables a las condiciones locales. Puesto que los conceptos y esquemas alternativos vertidos en el producto contarn con el consenso del nivel beneficiario directo, se espera altos niveles de aplicabilidad.
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Beneficiarios El nivel municipal El nivel gestor insterinstitucional El sector privado La comunidad Para el establecimiento de esquemas tarifarios ms eficientes en relacin con el financiamiento del servicio. Para la tareas de promocin y apoyo a la implementacin de esquemas tarifarios ms acordes con las condiciones y requerimientos del servicio. Para efecto de guiar su participacin. Para efecto de guiar su participacin.
Actores Involucrados Apoyo en preparacin del estudio Para efecto de viabilidad del producto (y compromisos previos a la aplicacin): AME, (4) municipios, representacin de inversionistas privados, representacin de la comunidad de 4 ciudades. Plataforma CIGER, MIDUVI.
Convocatoria a la participacin privada y comunitaria
Organismo Responsable: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad orgnica se obtiene del cumplimiento de las condiciones de apoyo de los organismos involucrados. Tanto la AME, como la organizacin actual del CIGER, constituyen espacios que pueden garantizar dicha sostenibilidad. El trabajo conjunto con la AME y 4 municipios permite que los productos obtengan por s un nivel de aplicabilidad inmediata por el conjunto de municipios del pas. Duracin: Cuatro meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobacin. Costo estimado: US$25.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, GTZ.
7.5
Proyecto No. 5: Definicin de Requerimientos de Infraestructura y Modelos de Gestin
Planteamiento del problema La eleccin de los mtodos ms adecuados de un sistema de aseo urbano es un problema complejo, sujeto a una variedad de situaciones dictadas por la densidad de poblacin, la cantidad y la composicin de las basuras, la poca del ao, entre otros, y la existencia de diversos procedimientos alternativos para los sistemas (barrido, recoleccin, tratamiento y disposicin final). Cada uno de ellos, con caractersticas propias que se traducen en costos directos y costos sociales y ambientales diferentes.
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A fin de tomar decisiones sobre bases racionales es imprescindible que la eleccin de las alternativas tcnicas contemple las caractersticas concretas que en cada caso puede revestir el problema del modelo de manejo de los sistemas de aseo urbano. Se descartarn las soluciones basadas en la comparacin en trminos abstractos de las diversas alternativas tcnicas existentes y de la aplicacin sistemtica de la tcnica elegida a todas las poblaciones o conjunto de poblaciones, de las provincias que tengan planteado el problema de modelos de manejo de sistemas de aseo urbano. La solucin adoptada no consistir en el uso de una sola alternativa (por ejemplo: barrido manual, recoleccin con camiones compactadores y relleno sanitario), sino que la mejor incluir una combinacin con otras. Objetivos Identificar los requerimientos de infraestructura para un adecuado manejo de los residuos slidos en el pas, con nfasis en la disposicin final Definir alternativas de modelos de gestin para lograr la optimizacin de la organizacin administrativa y financiera de los servicios de recoleccin y eliminacin de residuos slidos, buscando la delegacin de los mismos en lo posible
Alcances Para que el proyecto sea operativo deber contemplar con detalle los siguientes aspectos: a) Planteamiento del problema de los residuos slidos en el pas. Se analizar el problema en sus aspectos fundamentales: la cantidad de basuras producidas y la composicin de las mismas, incluyendo las tendencias observadas y previsibles de las dos variables. Se describir la manera en que se gestiona actualmente los sistemas de aseo urbano en distintas localidades representativas del pas. b) Las alternativas de manejo de los sistemas de aseo urbano existentes. Se estudiarn las caractersticas de cada uno de los sistemas de aseo urbano actualmente en uso, las alternativas viables en todas sus variantes y las alternativas tecnolgicas existentes. c) Seleccin de las alternativas ptimas. Esta seleccin deber hacerse en cada caso, previa la evaluacin de costos directos (instalacin y funcionamiento), los costos sociales y ambientales, que sean imputables a cada alternativa, eligiendo la que implique el costo mnimo y el menor nmero de impactos ambientales negativos severos. d) La definicin de alternativas de modelos de gestin para lograr la optimizacin de la organizacin administrativa y financiera de los servicios de recoleccin y eliminacin de residuos slidos, buscando la delegacin de los mismos en lo posible. Ser objeto de estudio sistemtico, las formas ms adecuadas de gestin del servicio y la distribucin entre los diferentes entes locales, regionales y nacionales de las competencias oportunas. Se analizar tambin el costo del Plan y las formas de financiamiento del mismo. Los costos variarn en cada caso concreto, en funcin de las alternativas elegidas y de las caractersticas propias de cada situacin.
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Adems de lo anterior, se harn las siguientes consideraciones: Analizar los factores que afecten a los costos del barrido manual y mecnico, as como aquellos que afecten a los costos de la recoleccin con camiones compactadores y equipo alternativo, incluso contemplar aquellos que ms afecten al costo del relleno sanitario, enfatizando en la disponibilidad de terrenos adecuados y la distancia con respecto a la ciudad que estn situados. Incluir la factibilidad de uso de estaciones de transferencia. Incluir la posibilidad de contaminacin de las aguas subterrneas como costo social y ambiental a evaluar, que depender bsicamente de las caractersticas geolgicas del suelo. Se evaluarn los beneficios sociales que puedan desprenderse del relleno sanitario y de su utilizacin posterior. Integrar los costos del compostaje, influidos por el nivel de produccin, el contenido de orgnicos de la basura y el precio al que pueda colocarse en el mercado de compost producido, cuando se lo genere. As mismo, incluir los costos de la incineracin, que depender del tipo y tamao del incinerador, de la composicin de las basuras y del aprovechamiento del calor producido. Se establecer el costo social y ambiental ligado a esta alternativa con la contaminacin atmosfrica que puede producir un incinerador.
Productos Se definir la infraestructura necesaria en la actualidad para sistemas de aseo urbano con nfasis en la disposicin final en ciudades representativas de las regiones geogrficas del pas y los requerimientos para un horizonte de 20 aos. Se establecern modelos de gestin operacional, donde se analicen los requerimientos jurdicos, administrativos, financieros y operacionales que se requieran para: (1) la concesin de servicios de aseo urbano en ciudades grandes del pas, donde el papel del Municipio estar en el rol de fiscalizador. (2) La de concesin parcial del servicio o tercerizacin (barrido y recoleccin) a empresas mixtas (municipio ms empresa privada), empresas privadas o microempresas en ciudades medianas. Asimismo, la concesin de disposicin final (rellenos sanitarios), separada de las otras partes del sistema, o administrada directamente por las municipalidades. (3) En las ciudades pequeas se analizar la participacin comunitaria ms la actividad de microempresas. (4) Se analizarn tambin otras modalidades de gestin que se consideren pertinentes. El alcance del trabajo en cada una de las ciudades que se consideren es el siguiente: La produccin, barrido, recoleccin y eliminacin de residuos slidos. b) La produccin de residuos slidos (calidad y cantidad de basuras). Las formas de barrido, recoleccin y eliminacin. El mercado del compost. El mercado de subproductos (vidrio, plsticos, trapo, cartn, chatarra, etc.).
a)
Las alternativas. Caractersticas. Costos directos y costos sociales y ambientales. Barrido, recoleccin y relleno sanitario manual, con modelo de privatizacin para ciudades grandes.
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c)
Concesin del barrido y recoleccin y manejo municipal de los rellenos sanitarios mecanizados para ciudades medianas. Participacin de microempresas comunitarias o privadas en al barrido, recoleccin, compostaje y relleno sanitario manual de ciudades pequeas.
La eleccin de las alternativas ptimas. Previsin a mediano plazo de la produccin de residuos slidos en las distintas zonas geogrficas del pas. Caracterizacin de las diferentes zonas geogrficas (caractersticas fsicas y geolgicas del suelo, distribucin de la poblacin y actividades). Clculos y costos para cada una de las alternativas de manejo de los sistemas, segn zona geogrfica y tamao de la ciudad. Eleccin de las alternativas ptimas. El sistema de interrelacin entre los distintos rellenos sanitarios (mancomunidades, sistemas regionales), donde se requieran estaciones de transferencia.
d)
La articulacin administrativa y la financiacin del servicio. Actuacin de los diferentes niveles gubernamentales, nacionales, regionales y locales. Formas de gestin en el mbito municipal (gestin directa, convenio con particulares, concesin, empresa privada, empresa mixta, microempresas comunitarias, microempresas privadas). Financiacin del plan: anlisis de costos del plan en lo referente a infraestructura y equipo. Forma de financiacin.
Se sugiere establecer los modelos de gestin, considerando las siguiente ciudades: Durn (Litoral), Esmeraldas (Litoral), Ibarra (Sierra), Ambato (Sierra), Shushufindi (Oriente) y Tena (Oriente) Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Actualmente solo el 26% de los residuos recolectados son llevados a sitios de disposicin final, los cuales en su mayor parte no cumplen con los requerimientos de un relleno sanitario. Con el desarrollo del proyecto, se podr contar con los requerimientos para invertir en infraestructura que permita solucionar este problema y mejorar la cobertura en general de los servicios. Beneficiarios Beneficiarios directos de la ejecucin de este proyecto son las entidades del sector a nivel local, municipios; el sector privado: operadores, organizaciones comunitarias y de minadores; universidades y ONG.
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Actores Involucrados Los principales organismos involucrados son: municipios; ministerios del Ambiente, Desarrollo Urbano y Vivienda, Salud Pblica, la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernizacin del Estado. Organismo Responsable Comit CIGER, ministerios del Ambiente, de Desarrollo Urbano y Vivienda, y de Salud Pblica. Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad del proyecto se lograr con el desarrollo de modelos de gestin que permitan en lo posible contar con sistemas operativos de los servicios que se hallen desligados a los sistemas actuales de administracin directa de las municipalidades. Adems, la gestin del Ministerio del Ambiente en el control de la disposicin final para mitigar la contaminacin por la disposicin deficiente de las basuras, originar una presin en los gobiernos locales para que asuman las alternativas planteadas. Duracin: Doce meses Costo estimado: US$250.000 (sujeto a definirse) Financiamiento: Organismos multilaterales y bilaterales, Sistema de las Naciones Unidas.
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Proyecto No. 6: Formacin de una Red Endgena para el Fortalecimiento de la Ciencia y Tecnologa
Planteamiento del problema El desarrollo tecnolgico del sector de residuos slidos en Ecuador est inmerso en un contexto socioeconmico especfico, enmarcado por las formas de divisin internacional del trabajo y la dependencia tecnolgica del pas. Esta ltima se refleja en la transferencia de tecnologas que se realiza de dos formas: por transferencia de resultados que se ampla en el pas receptor o por la adaptacin a las condiciones locales de tecnologas producidas en el exterior. En el sector de residuos slidos es necesario una adecuada seleccin de prioridades tecnolgicas en el pas para establecer alternativas de desarrollo tecnolgico en una perspectiva real. Es necesario la reorientacin radical de la base existente, con el afn de atender con el servicio a la mayor cantidad de poblacin, requirindose adems una reorientacin profunda de los recursos nacionales destinados al desarrollo de la ciencia y la tecnologa en el sector de los residuos slidos. El destino de la liberacin tecnolgica no se encuentra en adaptaciones marginales manifiestas en tecnologas intermedias, ni en formas abstractas de tecnologas alternativas, que sern siempre factores secundarios de una poltica tecnolgica liberadora. Objetivos Establecer un centro y desarrollar una red endgena de ciencia y tecnologa, en materia de residuos slidos para Ecuador.
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Alcances El proyecto es en el mbito nacional para contribuir a tecnificar y elevar la eficiencia del servicio mediante la transferencia de tecnologas adecuadas a fin de optimizar la adquisicin de equipo de barrido y recoleccin, el tratamiento de lixiviados de rellenos sanitarios, el monitoreo de rellenos sanitarios y las posibilidades de usar incineradores. Asimismo, incluir la difusin de literatura actualizada en temas de inters del sector y de las investigaciones y adaptaciones realizadas. Productos Realizar un censo integral y completo del personal tcnico especializado en el manejo de residuos slidos en las instituciones pblicas y privadas del pas, para reorientar sus actividades, buscando la utilizacin racional de esos recursos. Conducir de manera restrictiva y en gran escala la formacin de cientficos, cuadros medios y tcnicos, en proporcin adecuada para que la investigacin no se aparte de la aplicacin al sector de residuos slidos. Disponer de un conocimiento integral y completo de la evolucin de la ciencia y tecnologa internacional, en el manejo y gestin de residuos slidos, para permitir las elecciones tecnolgicas ms adecuadas a las condiciones locales. Ajustar la poltica de formacin de recursos humanos a los objetivos del desarrollo del sector de residuos slidos, que se volvern cada vez ms claros, concretos y susceptibles de planificacin a la medida que se incremente el conocimiento de la realidad nacional del sector.
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Existe una falta de conocimiento y difusin de los proyectos exitosos que se han desarrollado en el pas. Adems, no existe un centro de referencia al cual puedan recurrir las municipalidades en busca de informacin relacionada con el sector, tampoco cuentan con un soporte de consultas sobre diferentes alternativas de solucin a sus problemas. El centro permitir difundir entre municipios, operadores, ministerios y todos los interesados en el desarrollo del sector, la informacin requerida para una buena toma de decisiones. Beneficiarios Beneficiarios directos de la ejecucin de este proyecto son las entidades del sector pblico (nacional y local) vinculadas al manejo de residuos slidos; el sector privado: operadores, organizaciones comunitarias y de minadores; universidades y ONG. Actores Involucrados Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el Comit Interinstitucional de Gestin de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadera; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energa y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca; Salud Pblica; Turismo; la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernizacin del Estado. La entidad contraparte ser el
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CIGER. Los organismos que proveern de asistencia tcnica para el desarrollo del proyecto sern OPS y GTZ, como facilitadores externo del proceso. Organismo Responsable Comit del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, de Salud Pblica y de Desarrollo Urbano y Vivienda. Sostenibilidad orgnica y financiera El proyecto est dirigido a crear una red de informacin que no se halla localizada en una institucin; la funcionalidad del proyecto se dar con la consecucin de la intervencin de una entidad de apoyo fuera del seno de los ministerios, as se plantea por ejemplo la participacin del Centro de Gestin para el Desarrollo (CEGAD) de la Escuela Politcnica Nacional, que podra ser la entidad donde se inicie dicha red. Duracin: Doce meses Costo estimado: US$100.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, GTZ, OPS, CONESUP, COSUDE, USAID.
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Proyecto No. 7: Establecimiento de las Bases para la Creacin de una Ley Marco de Residuos Slidos
Planteamiento del problema
La ausencia de un tratamiento integral y racional legal de la gestin de residuos slidos en el pas ha generado una superposicin de competencias y una falta de claridad de las responsabilidades, procedimientos y sanciones. Esta falta de claridad y precisin crea serias dificultades para su debido cumplimiento.
Objetivos Establecer un Rgimen Nacional e integral de la gestin de residuos slidos. Racionalizar los roles y competencias, las definiciones, los procedimientos y sanciones en todas las etapas de su gestin. Identificar y describir los incentivos as como los derechos de los usurarios y un esquema general de tarifacin de los servicios.
Alcances Este es un proyecto de mediano plazo. La descripcin normativa se har dentro de un marco general en el que las particularidades de cada tema debern quedar sujetas a la flexibilizacin de una normativa inferior, de manera que se facilite su reforma.
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Productos El producto a obtenerse ser un Proyecto de Ley marco de los Residuos Slidos. Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto La situacin actual est caracterizada por la falta de un ordenamiento y racionalidad integral en la gestin de los residuos slidos en todas sus etapas. Con el proyecto, Ecuador contar con un rgimen integral para la gestin de los residuos slidos. Beneficiarios Los usuarios de los servicios, la poblacin en general, los actores que son parte de la gestin de los residuos slidos. Actores Involucrados Ministerio del Ambiente, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, Ministerio de Salud Pblica, municipios, sector privado y la comunidad. Organismo Responsable Comit del CIGER, conformado por los ministerios del Ambiente, de Salud Pblica y de Desarrollo Urbano y Vivienda, y Ministerio del Ambiente.
Sostenibilidad orgnica y financiera La creacin de un marco jurdico del sector de residuos slidos garantizar que, al tener responsabilidades claras los diferentes actores, el sector pueda desarrollarse. Duracin: Cuatro meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobacin. Costo estimado: US$20.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin (GTZ y OPS).
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Proyecto No. 8: Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios
Planteamiento del problema Uno de los mayores factores de riesgo ocupacional en el rea de desechos slidos es la presencia de desechos infecciosos procedentes de los establecimientos de salud mezclados con los residuos municipales. El peligro es mayor para el personal de salud, los empleados de recoleccin, el personal que trabaja en los lugares de disposicin final, los minadores y sus familias. Existen experiencias exitosas desarrolladas por Fundacin Natura y la Direccin de Salud Ambiental del Ministerio de Salud que abarcan algunas fases del manejo y que pueden ser aplicadas en otras zonas del pas.
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La participacin de los municipios en el tema es incipiente aunque existe inters por participar en programas de manejo seguro de estos desechos. Objetivos Fortalecer los servicios de manejo de los residuos hospitalarios. Desarrollar y aplicar un paquete de tecnologas apropiadas para el manejo de desechos provenientes de los establecimientos de salud. Impulsar la valoracin social y laboral del manejo de los residuos hospitalarios, disminuyendo los riesgos ocupacionales de los trabajadores formales e informales.
Alcance Se realizar capacitacin a los establecimientos de salud sobre las normas tcnicas Se efectuarn monitoreos peridicos para medir los avances Se establecern programas de recoleccin diferenciada de desechos infecciosos en los principales municipios y se los supervisar peridicamente. Se aplicarn normas de seguridad para la disposicin final en celdas especficas
Productos Los generadores de residuos hospitalarios conocen y cumplen las normas El Ministerio de Salud realiza controles efectivos en los establecimientos de salud Los municipios desarrollan programas de manejo integrado de residuos hospitalarios Se han aplicado tecnologas apropiadas en algunas fases del manejo de los residuos hospitalarios
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Actualmente se realiza el monitoreo del 35% de los establecimientos de salud del pas con evaluaciones anuales desde 1999 y que dan como resultado un promedio de cumplimiento de las normas cercano al 70% en seis provincias. Existe adems un manejo adecuado del 80% de objetos cortopunzantes. Se espera que el proyecto logre abarcar al 60% de los establecimientos de salud del Ecuador en un perodo de dos aos con un manejo integrado a la gestin municipal y que incluya separacin y almacenamiento intrahospitalario y recoleccin diferenciada de residuos infecciosos. Esta mejora en el manejo permitir reducir los riesgos laborales del personal implicado en el manejo directo de los desechos municipales y, por lo tanto, mejorar la valorizacin laboral de estos puestos de trabajo.
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Beneficiarios Los principales beneficiarios son: los trabajadores de la salud, empleados de recoleccin de residuos y segregadores o minadores. Actores Involucrados Direccin de Salud Ambiental del Ministerio de Salud Direcciones Provinciales de Salud de Esmeraldas, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Guayas y Loja Municipios de Esmeraldas, Quito, Santo Domingo de los Colorados, Latacunga, Ambato, Pllaro, Riobamba, Guayaquil y Loja Fundacin Natura Departamento de Proteccin Ambiental de la Polica Nacional
Organismo Responsable: Ministerio de Salud. Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad depende del inters de los entes reguladores, en especial del Ministerio de Salud Pblica a cuyo cargo estaran las actividades de control. En el aspecto financiero el manejo intrahospitalario es autofinanciado por los propios establecimientos de salud, quienes a su vez deben cubrir los costos de la disposicin final. Duracin: Dos aos Costo estimado: US$200.000 Financiamiento: Ministerio de Salud y organismos internacionales de cooperacin, COSUDE.
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Proyecto No. 9: Asistencia a Comunidades en el Manejo de sus Residuos Slidos
Planteamiento del problema El manejo integral de los residuos slidos requiere la participacin de la comunidad como generadora de desechos, pero tambin como protectora del ambiente. Existen fallas en el almacenamiento intradomiciliaro, en la entrega al servicio de recoleccin, en el uso del espacio pblico como lugar de almacenamiento y en el deterioro de espacios de biodiversidad al ser utilizados como botaderos clandestinos. Situacin similar se da en los lugares tursticos, en las zonas de recreacin y en algunos patrimonios ambientales. Objetivos Promover la educacin ambiental y sanitaria Establecer programas de participacin ciudadana
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Fomentar prcticas para proteger el ambiente
Alcances Analizar las experiencias determinando modelos exitosos en educacin comunitaria en relacin a este tema Recolectar y sistematizar los contenidos de los programas de educacin ambiental y sanitaria de los diferentes organismos Actualizar contenidos con carcter intersectorial y desarrollar instrumentos para medir el impacto de la capacitacin y establecer funciones de los extensionistas o facilitadores Desarrollar proyectos piloto basados en la estructura establecida por el Ministerio de Salud: reas de Salud.
Productos Los programas del Ministerio de Salud, en los que participan promotores y facilitadores, estn incluidos en las polticas sectoriales de residuos slidos Existe una mejora en el almacenamiento y entrega de desechos slidos Disminuyen las fuentes de contaminacin y las de multiplicacin de vectores Ministerio de Salud y los municipios disponen de instrumentos de monitoreo en este tema
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto El Ministerio de Salud Pblica y algunos municipios tienen programas de promocin de salud entre cuyos temas est el manejo de los residuos slidos, pero no existe una percepcin clara de los resultados obtenidos. Al final del proyecto el papel del Ministerio de Salud estar claramente definido y existirn indicadores que posibiliten medir los impactos. Beneficiarios: Comunidades pequeas, municipios, sector turstico, biodiversidad. Actores Involucrados: Direccin de Salud Ambiental (MSP), Direcciones Provinciales de Salud, Departamentos de Higiene Municipal, AME, CONCOPE, Ministerio de Turismo y de Educacin, ONG. Organismo Responsable: Ministerio de Salud Pblica Sostenibilidad orgnica y financiera Este proyecto se inscribe dentro de la estructura del Ministerio de Salud que est en operacin y busca aprovechar la oportunidad de una nueva visin de apoyo a la salud que ya la tiene el Ministerio, por lo tanto no es necesario crear nuevas estructuras. No requerir fondos extras en el futuro porque es una reorientacin de los programas existentes. Duracin: Doce meses
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Costo estimado: US$75.000 Financiamiento: AME, organismos internacionales de cooperacin (GTZ y OPS)
7.10 Proyecto No. 10: Fortalecimiento Integral a las Municipalidades

Planteamiento del problema Las municipalidades presentan serias dificultades en la provisin del servicio en aspectos relacionados con su gestin administrativa, financiera, tcnica, ambiental y sanitaria; sin embargo, el aspecto ms preocupante es la inadecuada disposicin final de los residuos slidos. Objetivos Desarrollar un sistema que provea capacitacin, asistencia tcnica y desarrollo institucional bajo una organizacin de tipo sombrilla, capaz de ofertar un programa integrado de fortalecimiento integral de la gestin de residuos slidos a gobiernos municipales de una manera descentralizada. Fortalecer la capacidad gestin administrativa, financiera, tcnica, ambiental y sanitaria de las municipalidades para que estn en condiciones de gestionar eficientemente los servicios de residuos slidos y minimicen su impacto ambiental.
Alcance El proyecto prev evaluar la capacidad institucional de AME para considerar el arreglo institucional ms viable para atender las funciones de capacitacin, asistencia tcnica y desarrollo institucional bajo una entidad tipo sombrilla y desarrollar un marco de fortalecimiento institucional integrado. Adems el proyecto comprende realizar una encuesta a las 216 municipalidades para determinar su capacidad institucional para suministrar servicios de residuos slidos; as como identificar a entidades locales dispuestas a asumir responsabilidades operativas para provisin del servicio, pero que actualmente tienen reparos en participar. Confeccionar material didctico en materias relacionadas con la gestin de la calidad de los servicios de residuos slidos. Visitar centros de transferencia tecnolgica y entidades con responsabilidad en gestin de residuos slidos
Productos Plataforma de proveedores de capacitacin y asistencia tcnica que involucre a otras instituciones de capacitacin para que puedan suministrar servicios integrados de fortalecimiento institucional a los gobiernos municipales de manera descentralizada en materia de residuos slidos. Conformacin de un grupo de profesionales que puedan proveer de asistencia tcnica para el suministro de servicios. Elaboracin de material didctico, a manera de manuales y pautas de operacin de cada una de las reas operativas (administracin, tcnica, financiera y jurdica).
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Sistema de certificacin y control de calidad ambiental de los prestadores de servicios de residuos slidos
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Actualmente, las demandas de capacitacin y asistencia tcnica han sido satisfechas a travs de programas financiados con recursos no reembolsables. La oferta ha estado condicionada, en gran medida, a la disponibilidad de recursos externos. A la finalizacin del proyecto se espera: (i) disponer de una oferta de capacitacin y asistencia tcnica hacia las municipalidades y operadores directos, provista mediante un sistema desconcentrado articulado por AME, por un conjunto de socios y aliados estratgicos conformado por entidades pblicas, privadas, ONG, universidades, entre otros; (ii) contar con un grupo de profesionales capacitados capaces de implementar el sistema de certificacin y control de calidad de gestin de residuos slidos, de forma autnoma. Beneficiarios El proyecto est dirigido en primera instancia a la AME, y por extensin a las municipalidades y operadores locales prestadores de los servicios de residuos slidos. Tambin se beneficiarn los profesionales de las municipalidades y empresas que adquirirn una capacitacin para abordar, bajo una ptica intersectorial, distintos aspectos de los problemas tcnicos, sociales y ambientales en el manejo de residuos slidos. Actores Involucrados Los principales organismos involucrados son la AME, Ministerio del Ambiente; Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda; Ministerio de Salud. Adems, debern incorporarse a las universidades, ONG y empresas consultoras. La entidad contraparte ser la AME. Los organismos que proveern de asistencia tcnica para el desarrollo del proyecto sern OPS y GTZ, como facilitadores externos del proceso; ambos han desarrollado importantes avances en esta materia. Organismo Responsable: MIDUVI y la AME Sostenibilidad orgnica y financiera La implementacin de estrategias de sostenibilidad en los procesos de capacitacin y asistencia tcnica se fundamenta en la estructuracin de redes de oferentes, conformadas por entidades de asesora como son las universidades, centros de formacin y ONG, quienes debern ajustar sus modalidades de capacitacin y asistencia tcnica hacia las municipalidades. Los recursos sern provistos por sistemas de cofinanciamiento entre dichas entidades y las propias municipalidades. Duracin: Doce meses Costo estimado: US$75.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, GTZ, OPS y AME.
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7.11 Proyecto No. 11: Sistema de Informacin Gerencial

Planteamiento del problema No se dispone de informacin sobre el sector que refleje su problemtica y direccione las intervenciones. No existen datos confiables sobre coberturas, rendimientos, infraestructura y equipamiento, banco de proyectos e inversiones y fuentes de financiamiento. Los datos disponibles provienen de sistemas, para los que el tema de residuos slidos aparece solamente como una variable marginal. Dichos sistemas, al no estar orientados a la gestin de residuos slidos, no satisfacen los requerimientos de informacin gerencial y seguimiento del sector, ya que no han sido diseados con tales propsitos, es decir en calidad de insumos de informacin para la toma de decisiones. Objetivos Fortalecer la capacidad de anlisis, seguimiento y evaluacin del MIDUVI que le permita realizar una evaluacin del sector de residuos slidos, mediante la implementacin del Sistema de Informacin Gerencial. Esta instancia, junto con coordinar las acciones de los sectores pblico y privado, reunira informacin sobre los datos tcnicos, inventario de infraestructura, inversiones y fuentes de financiamiento para la provisin de servicios. Alcances El proyecto prev la investigacin de informacin sectorial contenida en varias fuentes de informacin nacional y posteriormente articular dichas bases de datos a travs de un sistema automatizado de manejo de informacin. Los resultados permitirn finalmente realizar un estudio tcnico para definir los agrupamientos de municipalidades de acuerdo a variables predefinidas. Dicho estudio ser un insumo permanente para la toma de decisiones de los niveles de planificacin sectorial. Productos Una pgina web que contenga informacin actualizada sobre condiciones tcnicas de la provisin del servicio, inventario de la infraestructura, banco de proyectos, inversiones necesarias y fuentes de financiamiento. Reportes peridicos sobre anlisis de clusterso agrupamientos de municipalidades que requieren un tratamiento homogneo
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto Actualmente, la informacin disponible sobre el sector no satisface los requerimientos de informacin gerencial y seguimiento, ya que stos no han sido diseados con tales propsitos, es decir, en calidad de insumos de informacin para la toma de decisiones, sino como agregados estadsticos que requieren ser previamente procesados para su anlisis y orientacin de las polticas sectoriales. Al finalizar el proyecto se espera haber logrado disponer de un sistema de informacin gerencial que permita realizar eficientemente el anlisis, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas relativas al manejo de residuos slidos. Asimismo, se espera contar con un grupo de profesionales capacitados, en nmero suficiente, que forme la masa crtica que pueda impulsar y continuar con el proceso de modernizacin sectorial de forma autnoma.
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Beneficiarios Beneficiarios directos de la ejecucin de este proyecto son aquellos que conforman el Comit Interinstitucional de Gestin de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadera; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energa y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca; Salud Pblica; Turismo; la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernizacin del Estado. Las municipalidades medianas y pequeas, as como las asociaciones de minadores, sern beneficiados por el desarrollo de una mayor capacidad de gestin del MIDUVI para el manejo de los problemas inherentes al servicio de residuos slidos. Actores Involucrados Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el Comit Interinstitucional de Gestin de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadera; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energa y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca; Salud Pblica; Turismo; la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernizacin del Estado. Organismo Responsable: La entidad contraparte ser el MIDUVI. El organismo que proveer de asistencia tcnica para el desarrollo del proyecto ser el CONAM, como facilitador externo del proceso. Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad orgnica y financiera radica en el fortalecimiento de la Direccin Nacional de Normativa de Saneamiento Ambiental (SAPSB), a quien le corresponde por ley estructurar una base de datos con informacin necesaria para actualizar polticas, planes y normas, niveles de cobertura y definicin de dficit de los servicios. El funcionamiento del Sistema de Informacin Gerencial ser financiado con los fondos institucionales del MIDUVI. Duracin: Seis meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobacin. Costo estimado: US$40.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, OPS y USAID.
7.12 Proyecto No. 12: Cartera de Financiamiento e Instrumentos Econmicos

Planteamiento del problema Al nivel local, el servicio de aseo urbano es econmicamente insostenible. A nivel nacional, como sector, no es objeto de planificacin ni cuenta con asignacin alguna de recursos. Objetivos Proveer una cartera de posibilidades para el fortalecimiento econmico y financiero del sector, tanto para la parte operativa (seccional) como para la estructura de soporte del sector (nivel nacional).
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Alcances Desarrollar un estudio de consultora (de 5 meses de duracin) en el rea financiera, orientado a la elaboracin de: (i) una cartera de alternativas de generacin de recursos para fortalecimiento econmico-financiero del sector, a todos los niveles, y (ii) una gua de acceso a fuentes de financiamiento que incluye un banco de informacin sobre dichas fuentes. La cartera de posibilidades para el fortalecimiento econmico-financiero del sector, incluir de modo sistmico, entre otros, los siguientes aspectos: Propuesta de instrumentos e incentivos econmicos orientados a las distintas fases de la operacin, incluidos los mecanismos de depsito-reembolso, licencias negociables, bolsas de residuos, etc Modelos de fondos de compensacin por residuos slidos, en los cuales se identifique: - el universo de agentes de externalidades tales como generadores de riesgo (productores de no retornables, envasadores de no retornables), detonadores de generacin de residuos (p.e., operadores tursticos), detonadores de hbitos de consumo de incidencia especial, etc. - aproximaciones a la cuantificacin de externalidades; - portafolio de usos del fondo tales como generacin de tecnologa apropiada, infraestructura para municipios pequeos, proyectos de investigacin para la recuperacin de residuos de incidencia especial, etc - Incluir, obviamente, el tratamiento en detalle de los aspectos como un bien de mercado de valores: modalidad del bien (figura fiduciaria), propuestas de distribucin capital-flujo, aportantes especiales (donaciones, aportes no reembolsables), etc. Esquemas de valorizacin y minimizacin de residuos
Carcter: Altamente Prioritario
Provee herramientas bsicas para la tarea de promocin sobre las fuentes de financiamiento y sus procedimientos de aplicacin, necesarias para realizacin de toda la agenda del sector al corto, mediano y largo plazo.
Productos Se cuenta con una cartera de alternativas de generacin de recursos para fortalecimiento econmico-financiero del sector, a todos los niveles: para aportar al financiamiento de la operacin del servicio, para financiar algunas lneas de apoyo a nivel nacional, y para financiar la generacin de tecnologa para innovacin del servicio, e infraestructura a nivel de municipios pequeos. Se cuenta con una gua de acceso a fuentes de financiamiento afines para el sector.
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto El nivel municipal es el responsable por la provisin del servicio y ha permanecido slo para afrontar el problema de la insostenibilidad administrativa-financiera. Su escasa capacidad de gestin ha impedido salir de las condiciones de calidad y desfinanciamiento del servicio. Pese a
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haber recibido asistencia tcnica ms o menos permanente por parte de la entidad que los asocia y otras, no ha existido una visin de acceso a posibilidades alternas de financiamiento. Por otro lado, el nivel nacional no ha intervenido en el sector como planificador ni promotor, ni ha contado con fondos para ello. A travs de la realizacin del proyecto, y su difusin, se potencia al nivel local y nacional el acceso, consecucin y/o generacin de financiamiento complementario y/o alternativo para la gestin integral del sector.
Beneficiarios
El nivel municipal El nivel gestor insterinstitucional El sector privado
Para la identificacin de fuentes alternativas de financiamiento del servicio. Para la tareas de promocin del sector y la ejecucin de proyectos y agenda para el sector. Para efecto de guiar su participacin.
Actores Involucrados
Apoyo en preparacin del estudio Convocatoria a la participacin privada
Para efecto de viabilidad del producto (y precompromisos de la aplicacin): AME, y representacin de inversionistas privados. Plataforma CIGER, MIDUVI.
Organismo Responsable Comit del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pblica y Desarrollo Urbano y Vivienda. Sostenibilidad orgnica y financiera La sostenibilidad orgnica se obtiene del cumplimiento de las condiciones de apoyo de los organismos involucrados. Tanto la AME, como la organizacin actual del CIGER, constituyen espacios que pueden garantizar dicha sostenibilidad. El trabajo conjunto con la AME permite que los productos obtengan por s un nivel de aplicabilidad inmediata por el conjunto de municipios del pas. Como herramienta conceptual para generacin de recursos y como banco de informacin sobre fuentes, se prev que genere consulta y seguimiento por parte de la generalidad de actores y gestores para el sector. Duracin: Cuatro meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobacin. Costo estimado: US$40.000
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Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin (GTZ ) y Banco del Estado.
7.13 Proyecto No. 13: Desarrollo de Infraestructura para Disposicin Final

Planteamiento del problema La disposicin final de residuos slidos en las ciudades del Ecuador es un problema de primer orden. Se estima que aproximadamente 50% de los residuos slidos se recolectan y transportan a rellenos sanitarios, o bien botaderos a cielo abierto; el resto se descarga en cursos de agua superficial, espacios pblicos, sitios poco visibles o simplemente se queman a cielo abierto. As mismo, la falta de instalaciones para la disposicin final de residuos slidos, facilita el desarrollo de prcticas informales de segregacin y comercializacin de los residuos, incluyendo comnmente actividades de crianza de cerdos en condiciones insalubres. Este contexto provoca impactos negativos al ambiente y a la salud de quienes se encargan de manejar los residuos slidos, poniendo en riesgo la salud de la poblacin en general. La disposicin sanitaria de los residuos slidos es una accin estratgica muy importante para el mejoramiento del servicio de aseo urbano en todo el pas. En efecto, el control de la operacin de los vehculos de recoleccin se facilita en la medida que existe un relleno sanitario oficial e indirectamente se minimizan o anulan, las posibilidades de desarrollar actividades informales de reciclaje. Objetivos Incrementar sustancialmente la infraestructura de disposicin final de residuos slidos municipales en las ciudades del Ecuador, mejorando el servicio de aseo urbano en estas ciudades y disminuyendo los impactos negativos al ambiente, ocasionados por la prctica actual Mejorar la disposicin final de residuos hospitalarios de cada uno de los sitios escogidos para los proyectos Evaluar los costos para plantas de reciclaje de escombros de actividades de construccin.
Alcance Los estudios tcnicos de los rellenos sanitarios se disearn en el mbito definitivo de obra, incluyendo en cada caso, anlisis de costos unitarios, anlisis ambiental, anlisis del impacto social y especificaciones tcnicas. En los proyectos en las ciudades seleccionadas donde el problema reviste mayor gravedad, adems de la ejecucin del relleno sanitario, se considerar la construccin de estaciones de transferencia, cuando por economa de escala se requiera de mancomunidades de ciudades a ser servidas. Productos El mejoramiento de los sistemas de aseo urbano, contribuyendo as con la proteccin de la salud y el medio ambiente de los habitantes del Ecuador
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Estudios para los diseos y construccin de infraestructura para rellenos sanitarios a corto plazo en las siguientes ciudades del pas: Litoral: Esmeraldas, Manta, Baha, Chone, Durn, Quevedo Sierra: Quito, Ibarra, Otavalo, Ambato, Antonio Ante Oriente: Macas, Shushufindi
Estudios para los diseos y construccin de infraestructura para rellenos sanitarios a mediano plazo, en las siguientes ciudades del pas: Litoral: Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo, Portoviejo, Machala, Quinind, Atacames, Salinas Sierra: Latacunga, Riobamba, Tabacundo, Lasso, Guamote Oriente: Lago Agrio, El Chaco, Puyo Estudios para los diseos y construccin de infraestructura para rellenos sanitarios a largo plazo en la Sierra y Costa del pas Capacitados los encargados del rea de aseo urbano de los municipios considerados, en procedimientos prcticos de operacin de rellenos sanitarios Asesorados los gobiernos locales en la bsqueda de financiamiento a fin de construir los respectivos rellenos sanitarios
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto La disposicin final de residuos slidos en las ciudades del Ecuador es un problema considerable y existe un dficit de instalaciones para este fin, siendo la causa impactos negativos al ambiente y la salud de la poblacin en general. El proyecto permitir contar con infraestructura adecuada para la disposicin final de los residuos slidos en el Ecuador. Beneficiarios Con el proyecto ms de 15 municipios a corto plazo contarn con infraestructura para disposicin final, 15 adicionales a mediano plazo y ms de 150 municipios a largo plazo. Actores Involucrados: Los municipios del pas. Organismo Responsable: Comit Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente. Sostenibilidad orgnica y financiera La disposicin final en los distintos municipios del pas tendr una sostenibilidad por cuanto al inicio del proyecto ya estar funcionando el sistema de control ambiental que permitir al Ministerio del Ambiente, a travs de sus delegados, exigir y hacer cumplir las normas para prevenir la contaminacin, siendo los municipios los primeros en tener que cumplir.
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Se financiar su operacin con la integracin del programa de polticas tarifarias que debe darse en las etapas anteriores del programa. Duracin: Corto plazo: 2 aos Mediano plazo: 5 aos. Largo plazo: 10 aos
Costo estimado: Corto Plazo: Mediano Plazo: US$420.000 (preinversin) US$13.260.000 (inversin) US$375.000 (preinversin) US$4.892.778 (inversin) US$ 800.000 (preinversin) US$ 22.000.000 (inversin) US$42.000.000
Largo Plazo: Total:
Financiamiento: BID y JICA.
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Proyecto No. 14: Creacin de un Centro Piloto de Valorizacin y Aprovechamiento de Escombros
Planteamiento del problema La industria de la construccin da seales de ser uno de los primeros generadores de residuos slidos del pas. Las nuevas leyes que protegen el ambiente obligan a las autoridades nacionales, regionales y locales a realizar una investigacin sobre nuevas tcnicas para la evacuacin de toneladas de ese tipo de basuras y desperdicios slidos recogidos en los sitios de construccin y plantas de fabricacin de materiales con ese fin, para evitar seguir llenando escombreras y sitios baldos, entre otros. Objetivos Realizar un estudio acabado de la clase de productos y esfuerzos de investigacin llevados a cabo en Amrica Latina sobre el uso de desperdicios (escombros) en la construccin. Se debe considerar que esta investigacin es una experiencia piloto y que en la mayora de los casos los productos son econmicamente disponibles en cantidad suficiente, en algunas zonas localizadas. Alcance Segregacin de escombros en grandes obras civiles de las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca Pautas para ajustes a permisos de construccin, donde se obligue a la segregacin en los escombros, en construcciones de cierta magnitud
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Inicio de la investigacin con 10 toneladas al da, para llegar a disear centros que puedan manejar 300 toneladas al da
Productos Reciclaje en grandes obras de construccin Contar con material alterno para reposicin de pavimento, mobiliario urbano y programas de autoconstruccin de beneficio social, con el material obtenido de los escombros Posibilidades de uso del material elaborado, en bloques, sub-base de calles y como agregado de obras civiles
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto En la actualidad los requerimientos de sitios para la disposicin de escombros en las dos grandes ciudades del Ecuador superan la generacin diaria de basuras, lo que ocasiona una disminucin en la vida til de los rellenos sanitarios y de desperdicio de materiales que pueden ser reaprovechados. Con el proyecto se contar con la reutilizacin de materiales que pueden ser usados en obras municipales de inters social por su bajo costo. Beneficiarios Municipios, constructores y poblacin en general al contar con materiales alternos de bajo costo. Actores Involucrados Laboratorio de Materiales de Construccin y Centro de Investigacin de la Vivienda de la Escuela Politcnica Nacional, con el apoyo del Comit Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud y Ministerio del Ambiente; Cmara de la Construccin y Colegio de Ingenieros. Organismo Responsable Comit del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pblica y Desarrollo Urbano y Vivienda. Sostenibilidad orgnica y financiera Es un proyecto que se desarrollar por motivacin del sector privado en la bsqueda de optimizar sus procesos constructivos. Adicionalmente los municipios contarn con materiales de bajo costo. La sostenibilidad financiera se dar al disminuir los costos de mantener escombreras, limpieza de escombros en vas, bajo costo de materiales reutilizables y otros. Duracin: Doce meses Costo estimado: US$100.000 Financiamiento: Organismos de Cooperacin Internacional, JICA.
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7.15 Proyecto No. 15: Racionalizacin y Normalizacin del Marco Normativo

Planteamiento del problema La normatividad nacional sobre residuos slidos est compuesta por un conjunto de regulaciones expedidas por diversas autoridades, con criterios heterogneos y particulares, resultando de ello, disposiciones dispersas, que se contraponen y dejan vacos sustanciales. Se suma a ello, la falta de disposiciones para el manejo de los residuos peligrosos y la informalidad de amplios sectores de "minadores", recuperadores y criadores de cerdos en condiciones sanitarias no controladas, as como, la carencia de mecanismos de evaluacin de impacto ambiental, de control de riesgos ocupacionales y de fiscalizacin, que contribuyan a mejorar la eficiencia de la normatividad y la aplicacin de las sanciones correspondientes. Una Normativa Tcnica Obligatoria para el control en materia de salud, ambiente y desarrollo de proyectos de sistemas de aseo urbano permitir corregir estas deficiencias del marco legal vigente y establecer los lineamientos y las regulaciones que articulen como sistema integrado al sector de residuos slidos del Ecuador. Objetivos Tener una norma legal orgnica que regule integralmente la gestin de los residuos slidos en Ecuador. Alcances El mbito de las normas tcnicas obligatorias ser de alcance nacional, permitiendo la elaboracin de reglamentos especficos por los sectores correspondientes y las normas para su adecuada implementacin en las jurisdicciones municipales. Como fruto de la elaboracin participativa de la propuesta de las normas tcnicas obligatorias se espera alcanzar el compromiso de las autoridades vinculadas a la gestin de los residuos slidos y el establecimiento de mecanismos de coordinacin entre ellas que conduzcan a la articulacin de sus respectivas polticas y acciones sectoriales. Como resultado de este proceso se habr sensibilizado a los sectores ms representativos relacionados a la generacin y manejo de los residuos slidos. Con la aprobacin de las Normas Tcnicas Obligatorias para el control en materia de salud, ambiente y desarrollo del servicio de aseo urbano, se contar con uno de los principales instrumentos para la efectiva consolidacin del sector de residuos slidos del Ecuador. Productos Una propuesta de normativa tcnica obligatoria mediante un procedimiento participativo Principios y disposiciones integrales establecidos que permitan reglamentar posteriormente los diversos aspectos vinculados a la gestin de los residuos slidos, esto es, normas para rellenos sanitarios, normas para monitoreo ambiental, normas para depsito de residuos especiales, normas de salud ocupacional en rellenos, normas de uso de equipos de barrido, recoleccin y rellenos sanitarios
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Superados los vacos, contradicciones y la dispersin de la legislacin de residuos slidos vigente Definida una institucionalidad dinmica para la gestin de los residuos slidos Promocionada la implementacin sistmica de instrumentos financieros, tcnicos, sanitarios y sociales que viabilicen la efectiva aplicacin de las normas legales en todas las fases del ciclo de vida de los residuos slidos, considerando las distintas condiciones, caractersticas y responsabilidades asociadas a los mismos de acuerdo con su clasificacin El establecimiento de mecanismos que viabilicen la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios de limpieza pblica y manejo de los residuos slidos La definicin de un marco financiero que permita canalizar recursos suficientes para la gestin de los residuos slidos La discusin nacional y la gestin para la aprobacin de la propuesta de Normas Tcnicas Obligatorias para el control en materia de salud, ambiente y desarrollo del servicio de aseo urbano por la Presidencia de la Repblica
Situacin actual y posterior a la implementacin del proyecto El mbito de las Normas Tcnicas Obligatorias ser de alcance nacional, permitiendo la elaboracin de reglamentos especficos por los sectores correspondientes y las normas para su adecuada implementacin en las jurisdicciones municipales. Como fruto de la elaboracin participativa de la propuesta de las Normas Tcnicas Obligatorias se espera alcanzar el compromiso de las autoridades vinculadas a la gestin de los residuos slidos y el establecimiento de mecanismos de coordinacin entre ellas que conduzcan a la articulacin de sus respectivas polticas y acciones sectoriales. Como resultado de este proceso se habr sensibilizado a los sectores ms representativos relacionados a la generacin y manejo de los residuos slidos. Con la aprobacin de las Normas Tcnicas Obligatorias para el control en materia de salud, ambiente y desarrollo del servicio de aseo urbano se contar con uno de los principales instrumentos para la efectiva consolidacin del sector de residuos slidos del Ecuador. Beneficiarios Beneficiarios directos de la ejecucin de este proyecto son aquellos que conforman el Comit Interinstitucional de Gestin de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadera; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energa y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca; Salud Pblica; Turismo; la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas; Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernizacin del Estado. Asimismo, las municipalidades en general y operadores del servicio de residuos slidos. Actores Involucrados Comit Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud y Ministerio del Ambiente. Organismo Responsable Comit Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud y Ministerio del Ambiente.
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Sostenibilidad orgnica y financiera La falta de conocimiento adecuado y suficiente por parte de los funcionarios responsables de la gestin de los residuos slidos en el pas, as como la falta de conocimiento de los derechos de los usuarios, han generado altos ndices de incumplimiento y mala calidad de la prestacin de los servicios. Con la implementacin del proyecto se busca subir el ndice de cumplimiento normativo, as como un ejercicio de los derechos del usuario en esta materia. Duracin: Seis meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobacin. Costo estimado: US$50.000 Financiamiento: Organismos internacionales de cooperacin, GTZ y OPS.
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8.
PLAN DE INVERSIONES PRIORITARIAS PARA EL SECTOR
La inversin para el desarrollo sustentable, sin duda debe ser considerada como parte del patrimonio del ser humano, ya que tiene entre otras cosas, la finalidad de generar bienes y servicios ambientales que la naturaleza por s misma ya no puede ofrecer. De hecho la inversin sustituye o complementa al capital ecolgico natural y se convierte en un factor estratgico para la sustentabilidad. Al respecto, no hay discusin en cuanto a que el capital en materia de servicios e infraestructura, derivado de una eficiente y bien orientada inversin, est asociado con los niveles de desarrollo de las sociedades, al igual que con el dinamismo de su economa y su competitividad. No menos importante es la existencia de una poltica ambiental eficaz y de un marco regulatorio estable, que ofrezca certidumbre a largo plazo a las inversiones, sean stas pblicas o privadas. Es evidente por lo tanto, que invertir para construir y operar infraestructura orientada al manejo de los residuos slidos, constituye un nuevo sector de la economa, que no slo indica de manera tangible el compromiso real de la sociedad con su desarrollo, sino que genera un importante caudal de empleos y de ingresos. Es claro entonces, que el sector privado puede contribuir de manera determinante a la construccin y operacin de dicha infraestructura, que de manera urgente demanda el Ecuador, ya que la inversin pblica en estos momentos, presenta serias limitaciones. Lo anterior exige nuevas actitudes y compromisos por parte de las instituciones del Estado ecuatoriano, as como de un marco institucional y poltico, que asegure la vigencia del derecho y minimice los riesgos. Igualmente, en el marco de una poltica ambiental eficaz, es indispensable reforzar la actual cultura de pago por los servicios pblicos, para apoyar la recuperacin de las inversiones que se hagan para la creacin de la infraestructura requerida, la cual en ltima instancia, es la expresin genuina de un compromiso real por parte de la sociedad a favor del desarrollo sustentable. En ese sentido, la inversin prioritaria estimada para fortalecer el sector de los residuos slidos en el Ecuador, conlleva un monto global de US$43.270.000, sin considerar las inversiones del Plan de Accin Preliminar, que demanda un monto de US$210.000. La estimacin de la inversin se estructur a partir de los proyectos prioritarios que fueron identificados durante las distintas jornadas de trabajo, que se dieron en el seno del ASRSE. La clasificacin de los proyectos prioritarios por rea temtica, se indica en el Cuadro 8.1
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Cuadro 8.1
Clasificacin por rea temtica de los proyectos prioritarios
Proyecto
Inventario nacional de la disposicin final de residuos slidos Planificacin del sector Fortalecimiento institucional Sistema Nacional de Tarifacin Definicin de requerimientos de infraestructura y modelos de gestin Formacin de una red endgena para el fortalecimiento de la ciencia y la tecnologa Establecimiento de los bases para la creacin de una Ley Marco de Residuos Slidos Fortalecimiento del Programa de residuos hospitalarios
rea Temtica
Ambiente Institucional Institucional Economa y finanzas Economa, finanzas e institucional Participacin de la sociedad Marco legal y normativo Salud y Ambiente
Monto Asignado (US$)

150.000 50.000 70.000 25.000 250.000 100.000
20.000 200.000 100.000 75.000 40.000 40.000 42.000.000 100.000 50.000
Salud, ambiente y Asistencia a comunidades en el manejo de participacin de la sus residuos sociedad Fortalecimiento integral de las Institucional y esquema municipalidades operacional del servicio Sistema de informacin gerencial Institucional Cartera de financiamiento e instrumentos Economa y finanzas econmicos Esquema tcnico del Desarrollo de infraestructura servicio e institucional Creacin del Centro Piloto de Valorizacin Esquema tcnico del y Aprovechamiento de Escombros servicio e institucional Racionalizacin y normalizacin del marco Marco legal y normativo normativo
La distribucin de las inversiones por rea temtica, que son necesarias para desarrollar los proyectos prioritarios, quitando los US$42 millones que demanda la creacin de infraestructura para la disposicin final de la basura, se presenta en la Figura 8.1.
Ecuador
213
Figura 8.1
Distribucin porcentual por rea temtica de las inversiones requeridas para fortalecer el Sector
5.50% 7.87% 24.81% 7.87%
Economia y finanzas Salud Institucional Ambiente
11.81%
Desarrollo tcnico del servicio Participacin de la sociedad Marco Legal

18.51%
23.63%
Como se puede observar en la figura anterior, las inversiones a realizar en las reas de economa, finanzas y salud, corresponden al 48% de la inversin total. As mismo, el rea correspondiente al marco legal y jurdico, es la que menos inversin requiere, con solo el 5,5% del total. Con el fin de priorizar en el tiempo las inversiones identificadas, stas se agruparon en acciones a corto plazo y a mediano plazo. La etapa que considera las inversiones a corto plazo, se ha previsto instrumentarla en un periodo de uno a dos aos e incluye una cartera de proyectos prioritarios por un monto total de US$665.000. (Ver Cuadro 8.2).
Aquellas inversiones que impactan a ms de un rea temtica, se les integr en el rea de mayor peso.
214
Cuadro 8.2 Proyectos

Inventario nacional de la disposicin final. Planificacin del sector. Fortalecimiento Institucional. Sistema nacional de tarifacin. Definicin de requerimientos de infraestructura y modelos de gestin. Formacin de una red endgena para el fortalecimiento de ciencia y tecnologa. Establecimiento de las bases para la creacin de una ley marco de residuos slidos.
Plan de Inversiones Prioritarias a Corto Plazo
Responsable
Ministerio del Ambiente CIGER Comit CIGER Comit MIDUVI CIGER Comit CIGER Comit AME Sector acadmico CIGER Comit AME
Entidad de Apoyo
USAID GTZ OPS GTZ BID - GTZ -JICA GTZ OPS CONESUP COSUDE USAID OPS - GTZ
Monto (US$)
150.000 50.000 70.000 25.000 250.000
100.000
20.000
Por otro lado, el plan de inversiones a mediano plazo (de 3 a 5 aos) integra un cartera de proyectos prioritarios que alcanza los US$605.000, sin contar el aporte para la creacin de rellenos sanitarios, el cual alcanza los US$42 millones, para desarrollarse en 10 aos. (Ver Cuadro 8.3).
Cuadro 8.3
Plan de Inversiones Prioritarias a Mediano Plazo
Proyectos
Fortalecimiento del programa de residuos hospitalarios Asistencia a comunidades en el manejo de sus residuos Fortalecimiento integral a las municipalidades Sistema de informacin gerencial Cartera de financiamiento e instrumentos econmicos Desarrollo de infraestructura Creacin de un centro piloto de valorizacin y aprovechamiento de escombros Racionalizacin y normalizacin del marco normativo
Responsable
Ministerio Salud Ministerio de Salud MIDUVI MIDUVI AME CIGER Comit CIGER Comit CIGER Comit AME CIGER Comit Cmaras
Entidad de Apoyo
Ministerio Salud COSUDE UNICEF USAID GTZ AME OPS OPS USAID GTZ BEDE BID - JICA
Monto (US$)
200.000 100.000 75.000 40.000 40.000 42.000.000
JICA
100.000
CIGER Comit
OPS - GTZ
$50.000
Ecuador
215
La tarea asociada con la cristalizacin de la inversin antes cuantificada debe ser atendida de manera urgente, sobre todo cuando se parte de una situacin de dficit acumulado como es el caso del Ecuador; lo cual reclama un gran esfuerzo financiero y regulatorio, que sin duda da pauta para delinear un mercado de servicios que seguramente incentivar una vigorosa participacin de empresas privadas. Su importancia se podr apreciar mejor, cuando el mercado y la infraestructura producida, permitan generar y articular los instrumentos fsicos para responder a las necesidades de proteccin ambiental que demande el pas. Es por ello que la propuesta de inversin estructurada, integra no slo a la entidad responsable de su ejecucin, sino tambin a los organismos que puedan hacer viables con menos contratiempos, las inversiones requeridas. Por lo tanto, la inversin para el fortalecimiento del sector puede ser un buen negocio que no solo contribuya al desarrollo sustentable y al bienestar de la poblacin, sino al crecimiento econmico, al generar un considerable valor agregado y una base importante de empleos.
216
9.
PLAN DE ACCIN PRELIMINAR
Es indudable que el principal reto que enfrenta el Ecuador en cuanto al manejo de los residuos slidos es buscar un desarrollo ambiental y econmicamente sustentable, en el marco de una transformacin productiva con equidad social. Por lo anterior, se hace necesario desarrollar una poltica integral de gestin, ambientalmente adecuada, con un enfoque realmente interdisciplinario y por lo mismo, con posibilidad de resolver los problemas que plantea la creciente generacin de estos materiales. En este sentido, como ya se ha comentado, la poltica por desarrollar debe considerar los aspectos polticos, legales, institucionales, tcnicos, econmicos, instrumentales, de ordenamiento territorial y espacial, as como los relativos a la sensibilizacin y educacin de la poblacin. Sin embargo, la experiencia en la instrumentacin de programas para la gestin de residuos, demuestra que es necesario actuar en diferentes frentes simultneamente, sobre los siguientes aspectos: Fortalecimiento del concepto de la intersectorialidad del servicio de aseo urbano, dndole sustento a nivel nacional Establecimiento de instalaciones para el aprovechamiento, tratamiento y disposicin final de residuos slidos Formulacin de la legislacin que permita establecer estndares aceptables para la realidad ecuatoriana, en el control de los residuos slidos Contar con una entidad oficial para hacer cumplir la legislacin preferentemente en materia ambiental, as como vigilar el manejo adecuado de los residuos slidos Servicios que apoyen la gestin de los residuos slidos, eficientes y profesionales, que le den un respaldo tcnico-operacional, con identidad propia y acorde a la problemtica del pas
Con base en lo antes indicado, ser importante ir preparando el terreno para la instrumentacin del Anlisis Sectorial, asumiendo que la falta de intersectorialidad es la principal falla que caracteriza al sector de los residuos slidos en el Ecuador. Por lo anterior, se defini una Agenda de Acciones inmediatas, que sirviera de puente entre la fase analtica y las iniciativas del Anlisis Sectorial, para dar inicio a su implementacin, que responda adems a las recomendaciones anteriores En ese sentido, las acciones identificadas como inmediatas, se sealan a continuacin: Establecer un Decreto Presidencial que priorice la importancia del sector en la agenda nacional Acuerdo interministerial, que asigne responsabilidades precisas y claras a los tres ministerios involucrados directamente en la gestin para el control de los residuos slidos Formulacin de un programa de trabajo, al corto y mediano plazo, para promover la inversin en el sector, con nfasis en la creacin de infraestructura y servicios
Ecuador
217
Ajuste a la normatividad actual y formulacin de normas tcnicas concensadas en el seno del comit que se conformar al interior del CIGER, para apoyar la instrumentacin del ASRSE Preparacin de las bases de poltica para la Ley Marco de Residuos Slidos Convocatoria para la creacin de una Red Endgena de informacin, capacitacin y asistencia tcnica en materia de residuos slidos Desarrollo de planes maestros en una metrpoli, dos ciudades medias y dos regiones
En el Cuadro 9.1, se listan las acciones antes indicadas, sealando a la entidad responsable de su ejecucin, a las instancias de apoyo, as como el monto correspondiente.
Cuadro 9.1 Proyectos

Decreto Presidencial definiendo la importancia del sector.
Agenda de Acciones Inmediatas Responsable

1 CIGER Comit
Entidad de Apoyo
Monto (US$)
Acuerdo Interministerial determinacin responsabilidades.
sobre de
CIGER - Comit
Formulacin de un Programa de trabajo para la promocin de inversiones en el sector. Ajuste a la normatividad actual y formulacin de normas tcnicas en forma consensuada entre CIGER Comit. Preparacin de las bases de poltica para la Ley Marco de Residuos Slidos. Convocatoria para la creacin de una Red Endgena de informacin, capacitacin y asistencia tcnica. Desarrollo de planes maestros en una metrpoli, 2 ciudades medias y 2 regiones.
CIGER - Comit
CIGER Comit
OPS GTZ
30.000
CIGER - Comit
OPS GTZ
20.000
CIGER - Comit
OPS GTZ
10.000
CIGER - Comit
OPS GTZ UNICEF BID
25.000 c/ anlisis
218
Sobre las acciones antes mencionadas, todas ellas de ejecucin y desarrollo inmediatos, orientadas a fortalecer la intersectorialidad en el campo de los residuos slidos, cabe destacar que la promulgacin del Decreto Presidencial y el Acuerdo Ministerial, son las de mayor peso; la primera, por su eminente carcter poltico, y la segunda, por la ligazn de compromisos que se dar entre los tres ministerios que mayor incidencia tienen sobre el sector. En este sentido, las bases de dicho acuerdo se indican a continuacin: El Ministerio del Ambiente deber llevar a efecto una evaluacin a nivel nacional de todos los sitios de disposicin final de residuos slidos, para despus formular e instrumentar el Programa de Monitoreo Ambiental correspondiente. El Ministerio de Salud brindar asistencia sanitaria a las comunidades preferentemente rurales y del campo, con respecto al manejo de la basura dentro de sus hogares, como una actividad de saneamiento bsico, aprovechando la plantilla actual de promotores de salud. El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda asistir a las municipalidades en la definicin de los costos del servicio y en la estructuracin de tarifas reales, que fortalezcan y apoyen la poltica de descentralizacin que se encuentra impulsando el Gobierno ecuatoriano
Ecuador
219
10.
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60. 61.
62.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
69.
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223
11.
EQUIPO TCNICO
Coordinacin del Anlisis
Internacional Ing. Luiz Carlos R. Soares Coordinador General del Anlisis Sectorial, Divisin de Salud y Ambiente, OPS/OMS Asesora, Divisin de Salud y Ambiente, OPS/OMS
Dra. Marta A. Bittner Local Ing. Eduardo Ortiz Ing. Jorge Snchez Gmez Ing. Francisco de la Torre Consultores Ing. Fabin Bernal Dr. Fernando Bosano Lic. Edward Chamorro Ing. Jos Daz Ing. Napolen Duque Dra. Patricia Herrmann Ing. Csar Narvez
Asesor en Salud y Ambiente, PWR-ECU, OPS/OMS Coordinador Tcnico del Grupo de Consultores Coordinador Nacional
rea Economa y Finanzas rea Economa y Finanzas rea Participacin Comunitaria rea Aspectos Institucionales rea Participacin Comunitaria rea Marco Legal y Normativo rea Aspectos Tcnico-Operativos
ANEXO B ESTRUCTURACIN DEL ORDENAMIENTO JURDICO EN EL ECUADOR SOBRE DESECHOS SLIDOS

Competencias de las instituciones en materia de residuos slidos
Estado Ecuatoriano
Garantizar y reconocer el derecho a vivir en medio ambiente sano. Garantizar el derecho a la salud. Velar por que el derecho a vivir en un medio ambiente sano no sea afectado Promover el uso de tecnologas ambientales limpias y energas alternativas no contaminantes Indemnizar por los daos ambientales causados a los particulares. Establece responsabilidades civiles y penales y sanciona. Establece garantas frente a la violacin de derechos. Impulsar mediante la descentralizacin y la desconcentracin el desarrollo armnico del pas. Proteger los derechos de los consumidores. Promover el desarrollo de empresas comunitarias o de autogestin. Regular el procedimiento para resolver los conflictos de competencia.
Min. de Desarrollo Urbano y Vivienda
Formular polticas y estrategias de saneamiento ambiental. Emitir normas referentes a saneamiento ambiental. Elaborar planes, programas y proyectos de saneamiento. Promover la cobertura y calidad de la disposicin de los residuos slidos. Brindar asesora y asistencia tcnica a las municipalidades. Controlar el cumplimiento de los contratos de manejo de desechos.
Ministerio del Ambiente
Emitir polticas, normar, controlar y regular la gestin ambiental. Normar, regular y controlar la calidad ambiental. Promover y difundir actividades para solucionar la contaminacin ambiental. Evaluacin de impactos ambientales. Otorgar permisos ambientales a las industrias.
Ministerio de Salud
Regular la gestin de desechos industriales no biodegradables. Aplicar polticas nacionales de medio ambiente. Formular el plan nacional de saneamiento y conservacin del ambiente. Expedir reglamentos sobre humos, gases txicos, etc. Fijar el grado de tratamiento de los residuos lquidos. Planificar, regular y supervisar la disposicin de desechos radioactivos. Aprobar los sistemas de tratamientos de Basuras y desechos slidos.
Ministerio de Agricultura
Limitar, regular y prohibir el empleo de plaguicidas, fertilizantes y materiales radioactivos que contaminen el suelo.
Ministerio de Energa y Minas
Regular, fiscalizar, controlar y auditar el cumplimiento de las normas en materia de desechos slidos, lquidos y gaseosos en el sector hidrocarburfico.
Ministerio de Turismo
Dictar normas de procedimiento para el transporte y tratamiento de desechos slidos y lquidos.
Municipios
Controlar, regular y fiscalizar el manejo de residuos slidos. Establecer los servicios pblicos de recoleccin y tratamiento de basuras y residuos. Coordinar las acciones de saneamiento y salubridad con el Ministerio de Salud. Prevenir y controlar cualquier tipo de contaminacin del ambiente.
Capitanes de Puerto
Velar por la buena conservacin de las playas y tierras contiguas destinadas al uso de pescadores. Establece e impone sanciones. Concede autorizacin para tomar o arrojar lastre en las aguas jurisdiccionales de la Repblica.
Juez de lo Penal
Establece e impone sanciones. Juzga delitos.

Analisis Sectorial de Residuos Solidos

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Gobierno de la Repblica del Ecuador

ANLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SLIDOS ECUADOR

Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin Mundial de la Salud

Instituciones Auspiciadoras del Anlisis Sectorial

(BID) (GTZ) (UNICEF) (MINA) (MIDUVI) (MNP) (OPS)

http://www.cepis.ops-oms.org/residuos slidos textos completos

ANLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SLIDOS ECUADOR

Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin Mundial de la Salud

CARACTERSTICAS GENERALES DEL PAS....................................................... 5

ANLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR.............................................................. 24

ASPECTOS CRTICOS CLAVE............................................................................ 137

POSICIN ESTRATGICA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR........................................................................................................ 151

7.4 7.5 7.6

7.8 7.9 7.10 7.11 7.12

OPS/OMS PDM PFM PIB SAPSB SIISE SSA SMV USAID

ALGUNOS INDICADORES IMPORTANTES

ASPECTOS CRTICOS CLAVE

ASPECTOS C RTICOS EN M ATERIA I NSTITUCIONAL

ASPECTOS C RTICOS R ELATIVOS AL M ARCO L EGAL Y NORMATIVO

ASPECTOS C RTICOS CON R ESPECTO A E CONOMA Y FINANZAS

ASPECTOS C RTICOS ASOCIADOS A LOS T EMAS DE SALUD Y AMBIENTE

ASPECTOS C RTICOS I NHERENTES SOCIEDAD

ASPECTOS C RTICOS QUE CORRESPONDEN A LOS ESQUEMAS T CNICOS Y OPERACIONALES

VISIN CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR

POLTICAS, ESTRATEGIAS Y PERFILES DE PROYECTOS

CUADRO RESUMEN DE POLTICAS DE GESTIN DEL SECTOR DE RESIDUOS SLIDOS EN EL ECUADOR

CARCTER DE LAS POLTICAS

GESTIN E STADO E CUATORIANO

CUADRO RESUMEN DE POLTICAS DE GESTIN DEL SECTOR DE RESIDUOS SLIDOS EN EL ECUADOR

CARCTER DE LAS POLTICAS

CUADRO RESUMEN DE POLTICAS DE GESTIN DEL SECTOR DE RESIDUOS SLIDOS EN EL ECUADOR

CARCTER DE LAS POLTICAS

Anlisis Sectorial de Residuos Slidos

Objetivos y Metas del Anlisis

Temas y Enfoque del Anlisis

Instituciones Participantes del Anlisis Sectorial

Anlisis Sectorial de Residuos Slidos

CARACTERSTICAS GENERALES DEL PAS

Mapa del Ecuador

Geogr afa y Clima

Anlisis Sectorial de Residuos Slidos

Anlisis Sectorial de Residuos Slidos

Cuadro 2.2 Grupos de Edad

Proyeccin de la poblacin total por provincias segn grupos de edad

10-14 15-19 20-24 25-29

30-39 40-49 50-59 60 y +

367500 348939 40909 53122 77027 39118 51344 71457

360665 337705 35301 51540 76051 36536 46618 75490

331457 326883 33186 39524 71074 26521 29956 57815

153002 141528 23660 26554 8586 22049 24268 8382

144427 152122 17469 20298 7140 16585 17600 7746

134212 99686 13537 13802 5888 10793 12761 5047

Anlisis Sectorial de Residuos Slidos

Densidad poblacional por regiones y provincias

Poblacin (2.000) 5597750

Densidad (hab/ km2) 88,48

Caractersticas Sociales y de Escolaridad

Anlisis Sectorial de Residuos Slidos

Cuadro 2.4 Orden de importancia

Principales actividades econmicas del Ecuador Actividad

Composicin del PIB

2.3 3.2 3.8 2.2 -3.7 -1.4 2.2 3 1.6 1 3.4

Comportamiento del PIB 1995 - 2001

18.006 1.571 11.460