ESCOLA DE FORMAO 2006 SEGUNDO SEMESTRE Estudo Dirigido: O STF e as medidas provisrias

Preparado por Luciana Silva Reis (Escola de Formao 2006) MATERIAL DE LEITURA PRVIA : 1) ADI 293-7: acrdo, relatrio e voto do relator Min. Celso de Mello. 2) ADI 221-0: acrdo, relatrio e voto do relator Min. Moreira Alves. 3) ADI 2213: acrdo, relatrio e voto do relator Min. Celso de Mello (s/ inconstitucionalidade formal: controle jurisdicional dos pressupostos da medida provisria). 4) Reportagem do Estado de So Paulo: Edio de MPs trava mais de 80% das sesses da Cmara, revela estudo, p. A4, 13/07/2006. 5) Marco Aurlio Sampaio, Tese de Doutorado defendida na Faculdade de Direito da USP, A Medida Provisria como ato de governo. Itens 4.3.4, 4.3.4.1, 4.3.4.2 e 4.3.4.3. CONSIDERAES INICIAIS A Constituio de 1988, diante da necessidade de atribuir maiores poderes normativos ao Executivo, necessidade essa por sua vez relacionada ao reguladora do Estado e busca de efetivao de direitos sociais, dotou o presidente da Repblica da competncia de produzir atos com fora de lei. As chamadas medidas provisrias, previstas no art. 62 da Constituio Federal, tm sido ento amplamente utilizadas pelos sucessivos chefes do Executivo1. A prtica alvo de severas crticas doutrinrias, sendo comum o entendimento de que se trata de atribuio excepcional do presidente
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Desde 1988, foram 623 medidas provisrias emitidas somente at setembro de 2001, sem contar as reedies (cf. Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, O Sistema Poltico brasileiro: entre mitos e fatos).

da Repblica, a qual mitigaria, em certa medida, o princpio da separao de poderes2. Chega-se a defender a extino da medida provisria 3. O certo que, antes da Emenda Constitucional 32/01, que modificou o art. 62, havia um espao bastante amplo para a discusso acerca dos limites de atuao do Executivo na edio de MPs. Assim estabelecia a antiga redao constitucional: Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Pargrafo nico. As medidas provisrias perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas delas decorrentes. Podemos perceber que no havia, at a emenda 32/01, clareza no texto constitucional acerca da possibilidade de reedio das medidas provisrias, seja em caso de decurso do prazo de apreciao, seja em caso de rejeio expressa pelo Congresso. Alm disso, tambm no estava claro qual o poder de disposio (se que existiria algum) do presidente da Repblica sobre a MP, depois de ser esta submetida ao Congresso. Adicionalmente, as matrias suscetveis de serem regulamentadas por medida provisria no estavam determinadas. Por fim, restavam deveras imprecisos os conceitos de relevncia e urgncia. A quem caberia a apreciao de tais conceitos? A Emenda Constitucional 32 aclarou alguns pontos, vedando certas matrias regulamentao por MPs, estabelecendo o prazo mximo de vigncia de 60 dias, (prorrogvel por mais 60, em caso de no apreciao do Congresso) e proibindo a reedio, na mesma sesso legislativa, de MP rejeitada ou que tenha perdido a eficcia por decurso do prazo4. Mas a competncia do presidente para a edio continua

Cf. Nina Beatriz Stocco Ranieri, Governabilidade e Estado Democrtico de Direito O uso e o controle das medidas provisrias, p. 115. O Min. Celso de Mello compartilha dessa posio, conforme se depreende da leitura da ADI-MC 293-7. Em sentido contrrio, vale citar Jos Levi do Amaral Jnior, Medida Provisria e a sua converso em lei, p. 301: A medida provisria no uma negao da separao dos Podres, porquanto a separao dos Poderes, no Brasil, aquela que a Constituio de 1988 adota, texto constitucional esse que tambm prev a medida provisria (grifos meus). Nesse sentido, Manuel Gonalves Ferreira Filho, As medidas provisrias no sistema constitucional brasileiro, particularmente em matria de direito econmico, p. 468: A medida provisria foi em m hora adotada pela Constituio. A inteno era eliminar o decreto-lei de triste memria, mantendo a possibilidade de uma legiferao de urgncia. Entretanto, a prtica revelou sua m-ndole. O comodismo e a problemtica (exagerada) do quadro de esfarinhamento partidrio o tornaram a forma predileta de legiferao pelo Executivo. Assim, tornou-se um instrumento de concentrao do poder, ensejando o abuso e o arbtrio, gerando a insegurana jurdica. Ademais, desnecessria. Outros meios h, na prpria Constituio, que podem substitu-la com vantagem. E no caso restritssimo de urgncia verdadeira, h solues melhores para o problema. Por tudo isso, deve ser eliminada da Constituio. esta a atual redao constitucional: Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.

condicionada por conceitos indeterminados nada se precisou no novo texto acerca da relevncia e da urgncia. Estes so apenas alguns pontos polmicos acerca das medidas provisrias. O presente estudo dirigido tem a finalidade de analisar o entendimento jurisprudencial que tem se dado a algumas dessas questes no Supremo Tribunal Federal. Ressalte-se que essa anlise inovadora, no sentido de que a maior parte da doutrina tenta precisar o debate (por exemplo, procurando estabelecer um sentido mnimo para os conceitos de relevncia e urgncia 5) sem atentar para o fato de que modelos tericos normativos muitas vezes perdem-se em um idealismo sem sentido, por se descolarem da realidade institucional do pas. Esquece-se que o posicionamento do STF e do Congresso Nacional acerca da matria conformam e no deformam o
1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: I - relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3; II - que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro; III - reservada a lei complementar; IV - j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica. 2 Medida provisria que implique instituio ou majorao de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, s produzir efeitos no exerccio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at o ltimo dia daquele em que foi editada. 3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12 perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes. 4 O prazo a que se refere o 3 contar-se- da publicao da medida provisria, suspendendo-se durante os perodos de recesso do Congresso Nacional. 5 A deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. 6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia, subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando. 7 Prorrogar-se- uma nica vez por igual perodo a vigncia de medida provisria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicao, no tiver a sua votao encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. 8 As medidas provisrias tero sua votao iniciada na Cmara dos Deputados. 9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional. 10. vedada a reedio, na mesma sesso legislativa, de medida provisria que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo. 11. No editado o decreto legislativo a que se refere o 3 at sessenta dias aps a rejeio ou perda de eficcia de medida provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas. 12. Aprovado projeto de lei de converso alterando o texto original da medida provisria, esta manterse- integralmente em vigor at que seja sancionado ou vetado o projeto. o que tenta fazer, p.ex., Humberto Bergmann vila, Medida Provisria na Constituio de 1988, p. 79: Embora esses termos [relevncia e urgncia] sejam de significado impreciso, caso analisados isoladamente do sistema do qual fazem parte, sua compreenso sistemtica atribui-lhes um sentido mnimo. A fluidez dos conceitos suprimida, parcialmente, por fora do contexto normativo, cuja preciso tipolgica tarefa fundamental da Cincia do Direito.

debate. Assim, se existe, por exemplo, um entendimento do STF sobre os requisitos de relevncia e urgncia, a partir deste entendimento que se deveria analisar criticamente o possvel abuso presidencial na edio de medidas provisrias, e no a partir de um modelo terico que no corresponde ao que efetivamente ocorre no pas. As ADIs indicadas para leitura se firmaram como casos paradigmticos na jurisprudncia do STF, tendo merecido inmeras citaes, tanto nas decises do prprio tribunal, quanto nos estudos doutrinrios sobre o tema. OS CASOS A SEREM ANALISADOS 1) ADI 293-7 Requerente: Procurador-Geral da Repblica. Relator: Min. Celso de Mello. Objeto: Medida Provisria 190/3-90. Julgada em: 6 de junho de 1990. Trmite processual: dois meses depois de julgada a cautelar foram pedidas informaes ao presidente da Repblica, que foram entregues aps sete meses. Ao foi julgada prejudicada, em questo de ordem, trs anos depois de concedida a cautelar, pois a MP no foi apreciada no prazo pelo Congresso e perdeu a eficcia. No se menciona a supervenincia de possveis reedies, no tendo ficado claro o porqu de se ter pedido informaes ao presidente depois de pelo menos um ms de revogao tcita da MP (j que o prazo de apreciao do Congresso era poca de 30 dias). 2) ADI 221 Requerente: Procurador-Geral da Repblica. Relator: Min. Moreira Alves. Objeto: Medidas Provisrias 153/90 e 156/90 (posteriormente revogadas pela Medida Provisria 175/90). Julgada em: 29 de maro de 1990. Trmite processual: a ao foi considerada prejudicada em setembro de 1993, pois a MP 175 foi convertida em lei um ms depois de sua publicao. 3) ADI 2213 Requerente: Partido dos Trabalhadores (PT). Relator: Min. Celso de Mello. Objeto: Medida Provisria 2027-38/00 (alega-se inconstitucionalidade formal de todo o ato e inconstitucionalidade material dos arts. 2 e 4).

Julgada em: 4 de abril de 2002. Andamento processual em novembro de 2006: os autos foram conclusos ao relator em 10 de maio de 2004, no havendo nenhum andamento posterior a essa data. QUESTES PARA DEBATE 1) MEDIDAS PROVISRIAS E SEPARAO DE PODERES a. Na ADIMC 293-7, o Min. Celso de Mello explicita o entendimento de que a emanao de medidas provisrias configura momentnea derrogao ao princpio constitucional da separao dos poderes (p. 196). Podemos considerar que o argumento do Min. fica prejudicado por ele no deixar claro com qual conceito de separao dos poderes est trabalhando? b. Na ADI 2213, o mesmo Min. volta a essa linha argumentativa, dessa vez citando Locke e Madison, tericos da separao de poderes clssica, e a Carta Constitucional de 1824, que no transigia em torno do princpio da separao de poderes (p. 321), pois no se dava prerrogativa legislativa ao Imperador. Qual a relevncia desse entendimento terico e do antigo contexto poltico brasileiro na anlise de um instituto tpico do governo do Estado social/regulador? c. A constatao quantitativa de que presidentes da Repblica legislaram duas vezes mais que o Congresso Nacional, feita pelo Min. Celso de Mello na ADI 2213 (p. 327), um fundamento vlido para a concluso de que o Legislativo teve seus poderes usurpados e de que o ordenamento jurdico brasileiro se tornou instvel? d. Ainda segundo entendimento do Min. Celso de Mello, o Parlamento, no regime da separao de poderes, o nico rgo estatal investido de legitimidade constitucional para elaborar, democraticamente, as leis do Estado (o mesmo argumento est presente na ADIMC 293-7, p. 23), sendo que a expanso do poder presidencial introduz fator de desequilbrio sistmico (ADI 2213, p. 329). Quais as bases empricas (se houver) usadas pelo Min. para deduzir esse desequilbrio? Poderamos dizer que inexiste tal desequilbrio em vista do fato de que o Congresso livre para rejeitar a MP, que lhe imediatamente submetida?

As pginas de referncia so as do processo.

e. No mesmo sentido, a inicial da ADI 293-7 toma como pressuposto a existncia de conflitos entre Legislativo e Executivo, dizendo ser necessria soluo jurdica para tais conflitos uma vez que no existe soluo poltica no regime presidencialista (p. 15). Tomemos a seguinte passagem da tese de doutorado de Marco Aurlio Sampaio, A Medida provisria como ato de governo: Pode-se definir presidencialismo de coalizo como o sistema presidencial de governo em que a governabilidade se d pela formao de coalizo parlamentar mais ampla que o partido do presidente, servindo de apoio s polticas governamentais, o que refletido na distribuio das pastas ministeriais e no exerccio o poder de agenda legislativa pela presidncia da repblica. A mecnica do presidencialismo de coalizo mitiga a separao de poderes tpica do sistema presidencial do governo, afastando, em conseqncia, a inoperncia que lhe vista como caracterstica (pp. 110 e 111, grifos no original). Em que medida podemos dizer que a inicial, acompanhada pelo entendimento do STF, ignora a existncia de um presidencialismo de coalizo no Brasil? Podemos dizer que ambos, Procurador-Geral da Repblica (o autor da ao) e STF, rejeitam esse modelo descritivo? 2) CONTROLE JURISDICIONAL DOS PRESSUPOSTOS DE RELEVNCIA E URGNCIA a. O Min. Celso de Mello, na ADI 2213, funda a possibilidade de controle jurisdicional dos pressupostos de relevncia e urgncia na constatao de que as medidas provisrias representam momentnea derrogao separao de poderes (p. 337). Qual o fundamento dado pelo ministro para justificar o entendimento de que existiria essa derrogao momentanea? b. Na mesma ADI, o Min. afirma que eventuais dificuldades de ordem poltica exceto quando verdadeiramente presentes razes constitucionais de urgncia, necessidade e relevncia material no podem justificar a edio de medidas provisrias. O que justifica a incluso do pressuposto necessidade? O que seria relevncia material? O entendimento do Min., na ADI 293-7, de que o que justifica a edio de medidas provisrias a existncia de um estado de necessidade (p. 18) decorre da Constituio? c. Por que o Min. Celso de Mello discorre sobre a possibilidade de controle jurisdicional dos pressupostos da medida provisria nesta ADI 293-7 (na qual o

que se coloca em questo a possibilidade de reedio de MP rejeitada pelo Congresso7)? d. Ainda no mesmo caso, concluindo pela possibilidade de controle, o Min. reconhece que a a ausncia desses requisitos [relevncia e urgncia] nem sempre revelar-se- objetivamente clara. Da a necessidade de proceder-se anlise de tais requisitos, em cada situao concreta. No havendo possibilidade de se aferir objetivamente a existncia dos pressupostos, qual a legitimidade do Judicirio para fazer essa aferio, considerando que dela depende competncia exclusiva do Poder Executivo de editar atos pelos quais so implementados relevantes projetos governamentais? e. Pode f. se considerar a relevncia como caracterstica nsita a qualquer provimento estatal? No caso concreto, o Min. conclui pela presena da relevncia e urgncia da medida provisria. Quais os critrios utilizados para se chegar a essa concluso? 3) PROVIMENTO CAUTELAR DO STF E PODER CAUTELAR DO EXECUTIVO a. O voto do relator na ADI 293-7 define a medida provisria como verdadeira ao cautelar legislativa (p. 20). Pode-se fazer um paralelo com a concesso de liminares pelo Judicirio? Os pressupostos da ao cautelar do presidente submetem-se, pelo menos em um primeiro momento, a seu juzo poltico e avaliao discricionria (ADI 293-7, p. 20), admitindo-se posterior controle, judicirio ou parlamentar, desta ao. E a ao cautelar do STF? Ela posteriormente revista? b. Poder-se-ia cogitar critrios especiais para a concesso de liminares no caso de impugnao de MPs, considerando que a deciso sobre essa concesso torna-se muitas vezes a deciso definitiva (pois a MP j est revogada quando da apreciao do mrito)? c. Os acrdos das ADIs 293-7 e 2213 tratam ambos da concesso de liminares. Pode-se dizer, pelos votos lidos, que houve apenas um juzo da plausibilidade jurdica do pedido do autor, ou realmente se adentrou no exame do mrito? H, no voto do relator da ADI 293-7 a anlise de outro requisito necessrio concesso da liminar, o periculum in mora?

Destaque-se que o voto do Min. na ADI 221-0, na qual o STF analisa a possibilidade de revogao de MP por outra MP, , em grande parte, igual a este da ADI 293-7.

d. Na ADI 293-7 o relator passa ao largo de uma importante questo: a concesso da liminar provocaria, em tese, a sada da MP do ordenamento jurdico. Ficaria, com isso, impedida a apreciao dessa MP pelo Congresso? e. O voto do Min. Seplveda Pertence nessa ADI fornece uma soluo ao problema anterior. Referindo-se ao voto do relator, como se dele retirasse uma conseqncia lgica, diz: Concedeu S.Exa. a medida cautelar para suspender creio que este o texto a eficcia e a aplicabilidade do contedo normativo do artigo impugnado, artigo 1 e seu pargrafo da medida provisria 190, sem prejuzo do exerccio, pelo Congresso Nacional, da competncia do pargrafo nico do artigo 62 da Constituio. Considero importante realar esse ponto, porque a distino feita por S.Exa., implcita nessa concluso, serve para delimitar a jurisdio da Corte no exame das aes diretas de inconstitucionalidade, e respectivos pedidos de liminar, quando voltados contra a validade de medidas provisrias (p. 50, grifos meus). Essa concluso do Min. Pertence realmente decorre do voto do relator? 4) MPS: A ADI 221-0

DISPONIBILIDADE DO PRESIDENTE SOBRE AS

a. Na ADI 221-0, o relator Min. Moreira Alves discorre longamente sobre a atribuio exclusiva do Poder Judicirio de declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo com fora de lei, concluindo que lei ou ato com fora de lei que declarem lei ou ato com fora de lei anteriores nulos so, se interpretados por sua letra, formal e materialmente inconstitucionais, independente de serem, ou no, inconstitucionais a lei ou o ato com fora de lei anteriores, pois, no s compete privativamente ao Poder Judicirio declar-los inconstitucionais, mas tambm no pode uma lei ter por objeto a declarao de inconstitucionalidade de outra lei, retirando a eficcia desta pela fora obrigatria daquela enquanto o Poder Judicirio no declare ser inconstitucional a declarao de inconstitucionalidade por ela feita (p. 52). A MP 175, que revogou as MPs 153 e 156, impugnadas na ADI em questo, resultado de juzo jurdico de inconstitucionalidade feito pelo presidente da Repblica ou de um juzo poltico? b. Logo depois de expor essa concluso o Min. muda a linha argumentativa do voto, para concluir pela possibilidade de ab-rogao das MPs 153 e 156 pela MP 175 (p. 52). O Min. lana mo da chamada interpretao conforme a Constituio. Fica clara a fundamentao dada pelo Min. a essa possibilidade de interpretao da MP 175?

c. O Min. Moreira Alves cita um voto que teria sido preparado por ele no dia anterior, e cuja concluso a seguinte: ato normativo com fora de lei, como a medida provisria, no se ab-roga nem se desconstitui retroativamente por meio da retirada, do Congresso Nacional, da medida a ele submetida, razo por que permanecem em vigor as Medidas Provisrias objeto dessa ao direta de inconstitucionalidade. Considerando que posteriormente o Min. conclui pela possibilidade de ab-rogao, podemos dizer que seu voto internamente contraditrio? d. Para fundamentar o entendimento de que Medida Provisria ab-rogante no pode desconstituir as ab-rogadas ex tunc, o Min. recorre ao princpio constitucional de irretroatividade das leis (p. 53). De que artigo da Constituio decorre esse princpio?