Universidade Anhanguera-Uniderp

Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes

CIDADANIA E PARTICIPAO POPULAR: OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL COMO ESPAOS DEMOCRTICOS DE CONTROLE SOCIAL DA GESTO PBLICA

EDMARCIUS CARVALHO NOVAES

GOVERNADOR VALADARES/MG 2011

EDMARCIUS CARVALHO NOVAES

CIDADANIA E PARTICIPAO POPULAR: OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL COMO ESPAOS DEMOCRTICOS DE CONTROLE SOCIAL DA GESTO PBLICA

Monografia apresentada ao Curso de PsGraduao Lato Sensu TeleVirtual como requisito parcial obteno do grau de especialista em MBA em Administrao Pblica e Gesto de Cidades
Universidade Anhanguera-Uniderp Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes

Orientador: Prof. Dimas Gonalves

GOVERNADOR VALADARES (MG) 2011

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RESUMO
O tema da presente pesquisa a Cidadania e Participao Popular: Os Conselhos Municipais de Assistncia Social como Espaos Democrticos de Controle Social da Gesto Pblica. Objetiva-se identificar a importncia das decises democrticas elaboradas nos Conselhos Municipais de Assistncia Social para o fortalecimento de um Planejamento Estratgico Municipal que visa eliminao das celeumas socioassistenciais da sociedade. Para tanto, foram utilizados livros, produes acadmicas e artigos jurdicos. Pode-se inferir que tais Conselhos so salutares para a realizao do Controle Social da Gesto Pblica, por serem espaos democrticos que proporcionam a viabilizao da cidadania e da participao popular na Administrao Pblica.

Palavras-chave: Cidadania, Participao Popular, Assistncia Social, Controle Social, Gesto Pblica.

Conselhos

Municipais

de

ABSTRACT

The theme of this research is the "Citizenship and Popular Participation: Municipal Councils of Social Welfare and Social Spaces Democratic Control of Public Management."The objective is to identify the importance of democratic decisions developed in the Municipal Councils of Social Assistance for strengthening of a Municipal Planning Strategy which aims at eliminating the uproar welfare of society. For this, we used books, legal articles and academic productions. It can be inferred that such councils are salutary for the realization of the Social Control of Public Management, being democratic spaces that provide the feasibility of citizenship and popular participation in Public Administration. Keywords: Citizenship, Popular Participation, the Work, Social Control, Public Management. Municipal Councils of Social

SUMRIO
INTRODUO.................................................................................................... PROBLEMA DE PESQUISA.............................................................................. OBJETIVO.......................................................................................................... METODOLOGIA................................................................................................. REFERENCIAL TERICO................................................................................. 1. CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL............................. 1.1. Anlise Histrica.......................................................................................... 1.2. A composio, organizao, funcionamento e natureza da participao nos Conselhos ................................................................................................... 1.3. A intersetorialidade e o papel dos atores sociais......................................... 2. O EXERCCIO DA CIDADANIA E DA PARTICIPAO POPULAR............ 2.1. Os Conselhos Municipais como viabilizadores do exerccio da cidadania e da participao popular .................................................................................. 2.2. Identidade Social e Identidade Coletiva...................................................... 2.3. A Cidadania e a Participao Popular como Conscincia Poltica.............. DESENVOLVIMENTO ....................................................................................... 3. A DEMOCRACIA NA ADMINISTRAO PBLICA..................................... 3.1. Da Democracia Formal Substancial ........................................................ 3.2. Da Democracia Participativa........................................................................ 3.3. Os Conselhos como Espaos Democrticos e Descentralizados............... 4. CONTROLE SOCIAL DA GESTO PBLICA.............................................. 4.1. Gesto Pblica Urbana e Municipal............................................................. 4.2. A tica na Gesto Pblica........................................................................... 4.3. Controle Interno e Externo da Administrao Pblica................................. 4.4. A contribuio do Controle Social para a Gesto Pblica........................... CONSIDERAES FINAIS............................................................................... REFERNCIAS.................................................................................................. 17 20 21 23 23 23 24 26 27 28 30 31 34 38 40 12 16 17 06 07 08 09 10 10 11

INTRODUO
Os Conselhos Municipais de Assistncia Social, enquanto espaos institucionalizados e de representao de diversos grupos de interesse na Poltica de Assistncia Social, constituem-se uma nova possibilidade de participao e incluso na deciso e na discusso das polticas sociais. Tal mecanismo decorre do processo de democratizao e descentralizao da governana das polticas pblicas pelo qual se estruturou a gesto pblica, a partir da Constituio da Repblica de 1988. A presente pesquisa pretende pesquisar esse novo paradigma de gesto pblica, onde os Conselhos Municipais de Assistncia Social surgem com o papel de protagonizar as decises polticas no que se refere s polticas pblicas sociais. Nessa dinmica, por meio de uma articulao dialtica com todos os movimentos sociais organizados, pode-se realizar o Controle Social (acompanhamento e fiscalizao da execuo das polticas sociais), primando pela conduta tica dos gestores. Nesse sentido, os Conselhos Municipais de Assistncia Social viabilizam o exerccio da cidadania dos conselheiros e dos demais atores sociais envolvidos, bem como fortalece o senso da importncia de uma participao popular mais consciente politicamente, atravs da formao de uma identidade social e coletiva. Para tanto, numa primeira parte, apresentam-se a elaborao do problema de pesquisa, seus objetivos e metodologia adotada. O referencial terico ocupa-se da discusso dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, (natureza, composio, organizao e intersetorialidade com as demais polticas), analisa o exerccio da Cidadania viabilizada pela Participao Popular e sua contribuio para formar uma identidade social e coletiva. J o desenvolvimento da pesquisa aprofunda as formas democrticas de participao e de controle social da Gesto Pblica, no que se refere poltica de Assistncia Social. A pesquisa conclui destacando a importncia dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, enquanto espaos democrticos que visam garantir o Controle Social da Gesto Pblica, e conseqentemente proporcionar o exerccio da cidadania de seus conselheiros, que se dedicam a efetivar a Participao Popular na Administrao Pblica das polticas socioassistenciais, e por fim, so apresentadas as referncias bibliogrficas.

PROBLEMA DE PESQUISA
Os Conselhos Municipais de Assistncia Social apresentam-se como espaos democrticos para a efetivao do Controle Social da Gesto Pblica na execuo da Poltica de Assistncia Social, visando que os gestores pblicos atuem de forma tica e transparente, para elidir as celeumas socioassistenciais existentes. Nesse sentido, pode-se afirmar que esses espaos, como vm sendo articulados, possuem uma perspectiva de fomentar a construo da cidadania de seus os conselheiros integrantes, por meio da participao popular, bem como que esse controle social exercido contribui para o desenvolvimento de planejamentos estratgicos municipais eficientes de polticas socioassistenciais que consigam extinguir os gargalhos da realidade brasileira?

OBJETIVOS

Examinar o papel de mecanismo de Controle Social dos Conselhos Municipais de Assistncia Social;

Compreender os reflexos na formao da cidadania e da conscincia poltica dos integrantes dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, de forma que promova uma participao popular, fruto de uma identidade social e coletiva.

Identificar a importncia das decises democrticas elaboradas nos Conselhos Municipais de Assistncia, para o fortalecimento de um Planejamento Estratgico Municipal que visa eliminao das celeumas socioassistenciais da sociedade brasileira.

METODOLOGIA
A presente monografia apia-se em pesquisas em livros, produes acadmicas e artigos jurdicos sobre as seguintes temticas: Conselhos Municipais de Assistncia Social como Espaos Democrticos de Controle Social; a formao da Cidadania por meio da Participao Popular na tomada de decises na Gesto Pblica; Planejamento Estratgico Municipal.

REFERENCIAL TERICO
1. CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL Atualmente, convivem em espaos municipais segundo o IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal) e o IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) trs tipos de Conselhos, a saber: a) Conselhos de Programas; b) Conselhos Temticos, e; c) Conselhos de Polticas (ou Gestores). Os Conselhos de Programas so aqueles vinculados a programas

governamentais concretos, onde, em geral, so

associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto ao escopo e sua clientela. Dizem respeito ao provimento e acesso a bens e servios elementares ou a metas de natureza econmica. A participao se restringe ao acolhimento da clientela beneficiria, contemplando tambm as parcerias e sua potncia econmica ou poltica. So exemplos, os Conselhos de Desenvolvimento Rural, de Alimentao Escolar, de Habitao, Emprego e Distribuio de Alimentos (Mazega, 2006, p. 36)

J os Conselhos Temticos so aqueles que no se encontram vinculados imediatamente a nenhum sistema ou legislao nacional. So associados a grandes movimentos de idias ou temais gerais. Exemplos: Conselho Municipal de Cultura, Conselho Municipal de Esporte, etc. Por fim, os Conselhos de Polticas, tambm conhecido como Conselhos Gestores, so aqueles vinculados s polticas pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais, em que se situam os Conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Educao, da Criana e do Adolescente (Mazega, 2006, p. 36). Estes ltimos, em geral, so previstos em legislao nacional, com atribuies estabelecidas legalmente no plano de formulao e implementao das polticas na respectiva esfera governamental, sendo concebidos
como fruns pblicos de captao de demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado (...) Dizem respeito dimenso da cidadania, universalizao dos direitos, garantindo a sua inscrio ou inspirao na formulao das polticas e seu respeito na execuo delas (Mazega, 2006, p. 36, apud IBAM, IPEA). 10

Neste primeiro captulo, ser analisada como surgiu atual concepo dos Conselhos Municipais da Poltica de Assistncia Social, qual a importncia desses espaos de discusses e decises, bem como os principais desafios destas instituies que ampliam a participao popular na gesto pblica.

1.1. ANLISE HISTRICA:

A histria remonta experincias de conselhos como formas de gesto pblica e de organizao coletiva da sociedade civil, apresentando-nos a Comuna de Paris, os conselhos de fbricas de Turim, os conselhos dos cidados dos Estados Unidos, dentre outras. Cunha & Pinheiro (2006) prelecionam que
no Brasil do sculo XX registraram-se diversas experincias de conselhos, como os conselhos comunitrios criados pelo poder pblico para mediar suas relaes com movimentos e organizaes populares, na dcada de 1970; e os conselhos populares, nas dcadas de 1970 e 1980, criados por iniciativa da sociedade civil visando estabelecer negociao com o poder pblico, alm do controle sobre recursos e instituies.

Na dcada de 1980, a sociedade brasileira encontrava-se discutindo a ineficcia dos servios prestados pelos governos, notadamente aqueles da rea social. Entendiase como necessrio que a populao tivesse a possibilidade de participar da definio desses servios, uma vez que estes tinham por escopo atender suas necessidades reais. Outra finalidade seria a fiscalizao, por parte da sociedade, das aes desenvolvidas pelos gestores pblicos e a possibilidade de denunciar desvios, caso fossem encontrados. Registros histricos brasileiros apresentam as primeiras experincias positivas ocorridas na cidade de So Paulo, tendo como objeto a Poltica da Sade, o que se expandiu, a posterior, para a poltica da criana e do adolescente e da Assistncia Social. Tais conselhos representavam a possibilidade do Estado e sociedade civil, compartilharem o poder de deciso acerca de questes que afetam diretamente a vida das pessoas, influenciando as decises sobre as aes dos governos e controlandoas (Cunha & Pinheiro, 2006, p. 97).

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No campo jurdico, foi com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, em seus artigos 203 e 204, definindo a Poltica de Assistncia Social, que tais intenes se concretizaram. Segundo o inciso II do Art. 204, tal poltica tem como uma de suas diretrizes a participao popular, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Coube LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993), a regulamentao dos Conselhos como espao de controle social, por intermdio da participao popular na gesto poltica de Assistncia Social, primando tambm pela descentralizao poltico-administrativa para os estados e municpios, com comando nico em cada esfera de governo e a competncia exclusiva do Estado na conduo da PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social. Isto significa dizer que esses conselhos possuem carter deliberativo e dimenso poltico-institucional, devendo, portanto, serem criados por leis especficas, e atuarem no sistema que regulamenta essa poltica pblica, a saber, o SUAS Sistema nico de Assistncia Social. Dessa forma, no se trata apenas de uma opo poltica de um ou outro governo. Pelo contrrio, uma questo de princpios, deveres constitucionais, que se operacionalizam por meios de conselhos e das conferncias de Assistncia Social (Cunha & Pinheiro, 2006). Foi assim que. na dcada de 1990, os Conselhos com esse formato se proliferaram, ganhando relevo no cenrio poltico e institucional brasileiro, sendo apresentados
como canais de institucionalizao da participao popular na formulao das polticas pblicas, cuja importncia consiste na criao de um espao no-estatal como esfera pblica. Sua dinmica de funcionamento entendida para alm do controle das administraes, pois envolve o conjunto de organizaes sociais que se articulam com o Estado (Mazega, 2006, p. 33)

1.2. A COMPOSIO, ORGANIZAO, FUNCIONAMENTO E NATUREZA DA PARTICIPAO NOS CONSELHOS:

A composio dos conselhos deve primar pela paridade entre representantes do governo e da sociedade civil, o que significa dizer que necessria que haja a mesma quantidade de representantes, respectivamente, de cada segmento. Compete a cada municpio, quando da promulgao de lei municipal especfica que cria o Conselho de Assistncia Social, estabelecer quem e quantos sero seus
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membros. H essa organizao por entender que tal composio mista possibilita o pluralismo e a expresso de interesses diversos de os atores sociais envolvidos, onde o debate livre e aberto, por meio de consensos, capaz de produzir decises que sero pactuadas democraticamente por todos os participantes, acerca de cada assunto levantado. Os conselheiros governamentais so indicados pelos secretrios ou por dirigentes dos rgos pblicos que possuem assento no Conselho. J no que se refere participao da sociedade civil nos Conselhos de Assistncia Social, o Conselho Nacional de Assistncia Social promulgou as Resolues 191/2005 e 23/2006, onde subsidiam a regulamentao dos artigos 3 e 17 da LOAS. Segundo tais resolues, a sociedade civil se faz representa nestes Conselhos por intermdio de trs categorias de representatividade, a saber: 1) Representantes de Entidades: a) de atendimento: aquelas que prestam servios e que executam programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e/ou especial voltados para o pblico da Assistncia Social; b) de assessoramento, defesa e garantia de direitos: aquelas que realizam servios, programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa, efetivao e construo de novos direitos, que promovam a cidadania, o enfrentamento das desigualdades sociais, o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes de usurios, a formao e capacitao de lideranas; 2) Representantes de Usurios: pessoas ou grupos que so beneficiados pelos programas, projetos e servios e benefcios da Poltica de Assistncia Social, que podem apresentar organizados de diversas formas, preservando espao para aquelas que, alm da defesa de direitos, tenham participao dos usurios em seus rgos diretivos. 3) Representantes de Trabalhadores do setor: aqueles que atuam

institucionalmente no campo da formulao, execuo e avaliao da poltica de Assistncia Social e que tenha como proposio a defesa, no s de seu segmento, mas dos direitos sociais dos cidados e usurios da poltica, porm, no sendo representao patronal ou empresarial. Esses representantes so escolhidos por meio de processo de escolha pblica, em que todos os possveis interessados podem participar. Cabe aos eleitos representar todo o segmento que o escolheu, e espera-se que as questes que lhe dizem respeito,
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sejam debatidas e decididas no Conselho. Segundo Cunha e Pinheiro (2006, p. 102), tais conselheiros da sociedade civil
so eleitos dentre seus partes e, alm de alguma trajetria de vida ou de trabalho vinculada rea de Assistncia Social, compartilham com seus representados as expectativas e os compromissos da prpria poltica pblica. Assim, a cada momento em que informa ao segmento que o elegeu o andamento das discusses do conselho e que o consulta quanto s decises que devero ser tomadas, o conselheiro no apenas se nutre da opinio de seu segmento quanto aos encaminhamentos que dar no processo deliberativo, mas se legitima enquanto representante.

Dessa forma de suma importncia que tais conselheiros representantes da sociedade civil, se preocupem com o bem estar social. Nestes espaos ocorre a formao da cidadania desses conselheiros por meio de suas aes. Tal por razo necessria que ocorra, sempre que possvel, a renovao desses representantes da sociedade civil, onde os novos conselheiros tero a oportunidade de formar similarmente suas cidadanias e contribuir com a Poltica de Assistncia Social, atravs de uma participao popular que se amplia em espaos democrticos. No que tange organizao dos Conselhos de Assistncia Social, estes seguem um pacto federativo, o que significa dizer que necessria sua existncia em trs nveis de organizao: federal, estadual e municipal. Justifica-se tal organizao, uma vez que o SUAS descentralizado, implicando numa relao regular e permanente entre esses conselhos, apoiando-se mutuamente e articulam aes e decises, tendo por escopo manter a coerncia deste Sistema, respeitando as autonomias de cada instncia dentro do que especificamente competem-nas. Tambm se faz necessrio que os Conselhos Municipais de Assistncia Social possuam a estruturao administrativa de uma Secretaria Executiva. Por meio desta, organiza-se internamente o Conselho, sua documentao, correspondncias, infraestrutura das reunies e outras aes, dando suporte para seu pleno funcionamento. O funcionamento dos Conselhos Municipais de Assistncia Social regular: com reunies regulares e peridicas, onde as deliberaes so realizadas sobre as demandas apresentadas. Alguns recursos federais que so repassados para Estados e Municpios esto vinculados comprovao da realizao dessas reunies regulares e peridicas dos Conselhos, que avaliam e deliberam a respeito desses recursos. Dentro desse espao, considerando a multiplicidade de assuntos que lhe so propostos, necessrio que os conselheiros se preparem para decidirem sobre as
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temticas, razo pela qual se justifica a formao de comisses fixas com funcionamento regular e permanente (por exemplo, comisso de legislao) e/ou comisses provisrias (grupos de trabalhos temticos). As deliberaes tomadas pelos Conselhos devem ser transformadas em Resolues, com ampla divulgao, uma vez que expressa a opinio pblica sobre o assunto discutido, o que as tornam determinaes para que o cumprimento do Poder Pblico e da sociedade. Sobre a importncia da organizao e do funcionamento regular dos conselhos Cunha & Pinheiro (2006, p. 105) coadunam ao afirmar que so eles que nos mostram
se o conselho est conseguindo ser um espao que amplia a incluso dos diversos segmentos na formulao e no controle da poltica; se os temas que a sociedade e o governo consideram relevantes esto sendo deliberados publicamente (ao invs de acontecer em gabinetes fechados, atendendo a interesses particulares); se a sociedade civil organizada consegue colocar em pauta questes que at ento eram ignoradas pelo poder pblico; se informaes relevantes para a deciso esto sendo divulgadas ou se esto de apenas alguns; se h momentos em que os diversos atores podem expressar suas opinies e, a partir de negociaes entre eles, formularem acordos que venham a se expressar nas decises do conselho.

Os conselhos apresentam-se como instituies de estruturas permanentes que funcionam continuamente, tendo participao efetiva na gesto da poltica de Assistncia Social ao garantir que a mesma seja democrtica e participativa, bem como que o SUAS seja descentralizado poltica-administrativamente. Neste sentido, preleciona Mazega (2006, p. 31), para que os municpios possam se fortalecer, institucional e politicamente, duas condies so cruciais, a saber:
a primeira a necessidade de melhorar o desempenho das polticas pblicas municipais, tornando-as mais eficazes (...) partindo do pressuposto de que a maior proximidade da populao nos assuntos pblicos governamentais, aumenta as possibilidades de se constiturem estruturas mais eficazes na conduo do uso de recursos pblicos, de gesto e financeiros. A segunda condio (...), versa sobre a necessidade de se criarem-se mecanismos que garantam governos mais democrticos e ampliem a participao em termos de controle e de cogesto das polticas sociais.

Suas decises giram em torno da gesto de bens pblicos, primando pelo estabelecimento de diretrizes e estratgias de ao, definindo as prioridades, sobretudo as oramentrias, bem como regulamentando e normatizando as aes de reas especificas dentro da poltica de Assistncia Social.
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Assim, por meio da participao nos Conselhos, tanto da sociedade civil quanto do Estado, que ocorre o compartilhamento de decises sobre a Poltica, bem como o acompanhamento da execuo das deliberaes realizadas.

1.3. A INTERSETORIALIDADE E O PAPEL DOS ATORES SOCIAIS: necessrio que os Conselhos Municipais de Assistncia Social atuem na perspectiva da intersetorialidade, onde temas correlatos que atingem os cidados de um mesmo territrio geogrfico sejam discutidos em conjunto com os demais Conselhos, para que, por meio da articulao, discusso, negociao e da ao conjunta, possam encontrar as melhores solues para os problemas locais. Tambm se faz necessrio que os Conselhos tenham o pleno entendimento de sua responsabilidade, bem como a do Estado, separando-as. Compete ao Executivo a execuo das aes que efetivam a poltica e ao Conselho, o papel de propor, acompanhar e fiscalizar a execuo. Isso acarreta a necessidade de uma interao frutfera entre os envolvidos, respeitando as diferenas, tendo por o escopo a busca permanente de solues para os principais problemas sociais. Tal interao tambm necessria no relacionamento com o Poder Legislativo. Os Conselhos Municipais no substituram os representantes do Legislativo. Trata-se de uma nova forma de representao que complementa as legislativas, para que, de forma conjunta, ocorra a produo de melhorias na Poltica de Assistncia Social e em sua fiscalizao. Em relao aos movimentos sociais, aos fruns de participao ampliada, s organizaes prestadoras de servio ou de assessoria, defesa e garantia de direitos, a interao deve ser a mais estreita possvel. Primeiro porque so desses espaos de organizao da sociedade civil que emana muitos dos conselheiros municipais de assistncia social. Agrega-se a isso a realidade de um fluxo de informaes entre esses atores sociais que contribuem de forma significativa, para as deliberaes dos conselhos. No entanto, Cunha & Pinheiro (2006, p. 107) salientam que a participao nos conselhos demanda a leitura e o conhecimento de um contedo tico, institudo no Cdigo de tica (Resoluo CNAS 209/2005), como uma contribuio para resgatar e enfatizar a funo pblica dos conselheiros e dos servidores que trabalham no Conselho.
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Um dos deveres dos conselheiros fazer a defesa do carter pblico da Poltica de Assistncia Social, definida em seus estatutos legais, a ser prestada tanto por rgos governamentais quanto pelas entidades de Assistncia Social, inclusive as que os conselheiros representam e contribuir pra a manuteno do espao do Conselho como esfera de debate, dilogo, etapa anterior ao momento de deliberao. Fazem-se ainda necessrias atividades permanentes de formao para os conselheiros, para que possam articular capacitaes especficas sobre a Poltica de Assistncia Social e possveis interfaces com as demais polticas, sociais e econmicas, bem como do aprofundamento na compreenso sobre democracia, suas formas e possibilidades, e as perspectivas nesta direo no que se refere aos Conselhos.

2. O EXERCCIO DA CIDADANIA E DA PARTICIPAO POPULAR

Neste captulo, ser analisado como se concretiza a Cidadania e da Participao Popular por intermdio dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, a importncia desses espaos para a construo de identidades sociais (individual e coletiva) e da conscientizao poltica dos cidados, bem como o impacto desse apoderamento para as polticas pblicas.

2.1. OS CONSELHOS MUNICIPAIS COMO VIABILIZADORES DO EXERCCIO DA CIDADANIA E DA PARTICIPAO POPULAR:

Fruto da construo histrica que remete aos sculos XVII e XVIII, uma das principais dimenses da cidadania diz respeito regulao dos direitos e dos deveres dos indivduos e dos grupos na sociedade. Segundo Gohn (1995), a cidadania pode ser classificada como individual ou coletiva. A cidadania individual pressupe a liberdade e a autonomia dos indivduos envolvidos num sistema de mercado, onde todos sejam respeitados e percebam garantias mnimas para livre manifestao, de suas opinies e da autorealizao de suas potencialidades. Destaca-se, portanto, a dimenso civil da luta pelos direitos civis e polticos. Segundo Costa (2008, p. 21) esse novo parmetro de cidadania recorrente da

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modernidade, a qual fez com que a sociedade ocidental mudasse suas referncias, ao eleger
os indivduos como valor supremo em contraposio aos grupos estratificados da sociedade de castas; a primazia da razo sobre as crenas e dogmas; o domnio da natureza do homem por meio da tecnologia; e o reino da opinio publica, por meio do voto e do sistema representativo democrtico, em contraposio ao direito devidos dos reis.

J a cidadania coletiva, diz respeito a uma dimenso sociocultural ao reivindicar direitos sob a forma de concesso de bens e servios, e no apenas a inscrio desses direitos em lei, bem como por reivindicar espaos sociopolticos, sem precisar homogeneizar e perder a identidade cultural. Dessa forma, ela remete
por um lado s origens clssicas do cidado da polis grega, pois diz respeito a uma dimenso cvica em que os cidados exercitam virtudes cvicas e tm, na comunidade em que vivem sua referencia coletiva. Por outro lado, remete contemporaneidade ou aos tempos ps-modernos. Diz respeito busca de leis e direitos para categorias sociais at ento excludas da sociedade, principalmente do ponto de vista econmico, e do ponto de vista cultural (Costa, 2008, p.22).

Nessa perspectiva, as cidadanias individuais e coletivas percebem o Conselho Municipal de Assistncia Social como o espao sociopoltico ideal para a reivindicao de seus direitos no que se refere concesso de bens e servios. Institudos pela Constituio da Republica de 1988 em resposta ao conjunto de movimentos e lutas sociais que, em contraposio ao centralismo poltico e concentrao de poder caractersticos do perodo da ditadura militar, que exigem a descentralizao do Estado e o direito participao da populao participao poltica, os Conselhos Municipais so cruciais para:
a interlocuo com a sociedade e a vocalizao dos segmentos sociais representados, o estmulo ao debate poltico e formulao de propostas de aperfeioamento de polticas pblicas. (...) articular e incentivar a criao de um frum permanente de usurios onde sero estabelecidas as demandas para a agenda pblica, e ampliadas as formas de acesso s informaes sobre seus direitos, conforme as previses da poltica de assistncia social e demais regulamentaes; criar estratgias de financiamento e de sensibilizao para a organizao de associaes representativas dos usurios, com vistas garantia do seu lugar poltico junto aos servios socioassistenciais, fruns e conselhos de assistencia social, 18

respeitando o direito de livre escolha do usurio (BRASIL, MDS, 2010, p. 161).

Afirmar que os conselhos so efetivos rgos de representao popular e de promoo da cidadania se justifica, haja vista a ocorrncia da participao popular quando da articulao e do dilogo com movimentos sociais, sindicatos e demais organizaes da sociedade. Como conseqncia, a publicizao de aes e iniciativas, a disseminao e o compartilhamento de informaes relevantes ao acompanhamento da poltica, bem como a promoo de meios que possibilitem o envolvimento da sociedade nos debates relativos implementao e ao futuro desta. A participao popular uma das novas disciplinas que se justifica pela preocupao de resolver os problemas existentes na sociedade. Sabe-se, que at a dcada dos anos 70 a participao popular era pouco explorada em sua totalidade, enquanto fenmeno social. Predominava-se a viso de ser o ato ltimo da forma mais transcendente da deciso poltica, ou seja, o voto, assim como tambm filiao a partidos polticos (Costa, 2008, p. 29). Alguns tericos da rea adotam a idia de ao poltica em detrimento de participao poltica, pois estes entendem que aquela pressupe uma concepo de sujeito como ator, como ser ativo, que protagonista da realidade e no mero reprodutor quando incitado a encarar determinadas situaes que exigem um posicionamento de sua parte a respeito. Partindo de uma varivel fundamental no que se refere participao poltica, a convencionalidade de seu carter, a participao popular pode ser classificada em formas convencionais e no convencionais (DAdamo, 1995; apud Costa, 2008, p. 37). As primeiras so aes que conduzem de uma ou outra maneira, ao voto, e supe a filiao formal ou informal a um partido ou tendncia poltica. Por sua vez, as formas no convencionais aquelas advindas da idia da vontade de mudar ou transformar uma situao diretamente, ainda que atravs de modos diferentes e inclusive questionveis, mais que de influir atravs de delegao em representantes oficiais pelos meios estabelecidos. Circunstanciada pela democracia, tal participao poltica tem a ver com as condutas realizadas pelos sujeitos e no com as atitudes ou a conscincia poltica, pois quando assim o tem, fruto de uma identidade social e coletiva construda com o tempo.
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2.2. IDENTIDADE SOCIAL E IDENTIDADE COLETIVA:

Partindo do pressuposto que a identidade um fenmeno social que surge da dialtica entre o indivduo e a sociedade, Melucci (2004, p. 50) a define como um sistema de relaes e representaes, como um sistema de vetores em tenso entre si. Tal sistema procura um equilbrio, de forma constantemente entre a diferena como a afirmamos e como ela reconhecida pelos outros. A perspectiva psicanalista ao debruar sobre o conceito de identidade, contribui de forma significativa ao conceitu-la como um
fenmeno em que o homem insiste na iluso de ser nico, iluso necessria para sustentar o narcisismo. A identidade aparece tambm como construo imaginria de uma representao social que mascara a presena do Outro no si mesmo e avaliza sua pertinncia no mundo humano. Desta forma, a identidade surge como sintoma, defesa contra angustia de no poder saber sobre si, a no ser a partir da imagem, tomada em si mesma, como metfora congelada em nico sentido, sem, no entanto, perder sua propriedade de ser mensagem. (ROSA, 1998, p. 123)

na interao interpessoal que o sujeito identifica-se com o outro, mas tambm se diferencia dele. a identificao que garante a segurana de se saber quem se , o que evita a confuso com os demais. A identidade traz consigo caractersticas imprescindveis, tais como a singularidade, a unicidade, a exclusividade. No obstante, cabe identidade social o papel de oposio e de complementaridade essa identidade pessoal. A identidade social entendida como a criao de um autoconceito que o individuo produz acerca do seu conhecimento de pertencimento a um grupo (ou grupos) sociais, alm do significado emocional e do juzo de valor que associa esse pertencimento (Tajfel, 1981, p. 290). A identidade social aquela advinda de um movimento social, que Melucci (2004) entende como um processo de identidade coletiva, construdo socialmente por parte dos indivduos ou grupos que formam tal movimento social. Para o autor, a identidade coletiva que fortalece a existncia dos movimentos sociais, est em constante transformao, o que rompe a idia da identidade coletiva como algo que permanece inalterado ao largo do tempo. Dessa forma, a identidade

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coletiva fruto de um processo de construo, que se distancia da concepo da identidade como algo unitrio e coerente. Os Conselhos Municipais desencadeiam um enfrentamento de conflitos, cujos contedos permanecem durante um perodo, ausentes de mobilizaes. Isso ocorre porque os processos de vinculao advindos de uma identidade coletiva criam redes de cooperao social, que se manifestam na participao dos conselheiros, uma vez existir sentimentos, valores, motivaes que fazem com que uma pessoa se identifique com a causa e, conseqentemente, participe.

2.3. A CIDADANIA E A PARTICIPAO POPULAR COMO CONSCINCIA POLTICA: Segundo Costa (2004, p. 139) ser cidado ser um sujeito com direitos (garantidos constitucionalmente) e sujeito de direitos (pela responsabilidade e compromisso consigo mesmo e com o outro, seja seu grupo social ou sua comunidade). No obstante, a cidadania transcende a garantia de direitos civis e polticos. Ela acessada no momento em que o individuo incide na vida pblica da cidade, quando se torna um ator social, no sentido de ter aes concretas que promovem alteraes em sua prpria vida e em sua cidade. A aquisio de tal cidadania um processo interminvel, pois quando se adquire a cidadania, h a necessidade de realizar um trabalho que amplie os limites j alcanadas, por entender que a cidadania sempre o ponto de partida para ampliao de conquistas j adquiridas. o sentimento de pertencimento que aumenta a necessidade do cuidado com o que seu, seja privado ou pblico, que constri a identidade coletiva e, conseqentemente, viabiliza a participao poltica, muito pelo desejo de continuar participando e fazendo parte da construo de uma cidade melhor para todos. A conscincia poltica, na lio de Sandoval (2011) pode ser representada pelas Crenas, Valores e Expectativas Societais, sendo estas entendidas como
a representao social que os indivduos constroem sobre a estrutura social, as prticas e finalidades das relaes sociais. So os significados que as pessoas atribuem estrutura social considerando as relaes polticas entre as categorias sociais e as prprias intenes das pessoas que constituem essas categorias. Essas representaes so produtos das interaes sociais e da 21

experincia dos indivduos nos vrios grupos, instituies e contextos de vida em sociedade. (Costa, 2004, p. 139)

Assim, a conscientizao poltica fruto dessas crenas e valores de sociedade que o individuo constri, na medida em que se relaciona com a cidade e vai se apropriando dos espaos pblicos. Isso se dar quando o individuo ao sentir o pertencimento a um grupo e sentir-se excludo ou includo, pode ressignificar o que pensa acerca da cidadania, da poltica e de sua participao. Ao passo em que aumenta o nvel de pertencimento, de maior responsabilidade pela cidade, o individuo comea a fazer parte desse cenrio. As relaes interpessoais e as vivencias cotidianas lhe proporciona o sentimento do que estar inserido na vida pblica e poltica de sua cidade. Ao conviver com as polticas pblicas o sujeito favorece a vivencia poltica, porque coloca mais a mostra a vivencia das crenas e valores societais, demarca mais as concepes de eficcia poltica que as pessoas podem desenvolver. Nesse sentido, o exerccio da cidadania um aprendizado a partir da vivencia em fruns de participao popular e que se estende para outras dimenses da vida. No que se refere Poltica de Assistncia Social, essa conscientizao poltica promovida pela participao popular advinda da cidadania exercida, faz com que discurso assistencialista se dilui na medida em que polticas pblicas so instauradas na cidade, com a conseqente participao dos moradores, bem como na medida em que a populao que utiliza tal poltica o faz como um direito e no como um favor da Gesto Pblica para com os muncipes carentes.

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DESENVOLVIMENTO
3. A DEMOCRACIA NA ADMINISTRAO PBLICA

A melhor concepo de democracia enquanto forma de organizao poltica a democracia formal, que se caracteriza por indicar um certo nmero de meios que so, precisamente, as regras de comportamento, sedo que tais meios independem dos fins. (Mazega, 2006, p. 17). As regras, normas e princpios da democracia formal representativa visam assegurar a liberdade e direitos fundamentais, para a permanncia do processo democrtico, bem como do sistema poltico e formas de governo atuais. Nesse captulo sero analisadas as formas de manifestaes da democracia e a possibilidade dos conselhos municipais serem espaos democrticos na gesto pblica.

3.1. DA DEMOCRACIA FORMAL SUBSTANCIAL:

No incio do Sculo XX, compreendido no perodo entre-guerras da Europa e ps-Segunda Guerra, no continente europeu, foi marcado por uma teoria hegemnica sobre a democracia mais vinculada natureza da soberania, baseadas nas anlises de Rousseau no final do Sculo XVIII, segundo a qual existiam dois poderes fundamentais do Estado: o legislador, prprio do povo e poder derivado, onde o povo delega a outros sob forma de mandato revogvel. No obstante, tal concepo no prevaleceu uma vez que desassociou a democracia e a participao popular. Isso se deu ao limitarem a soberania na participao da vida poltica para o acesso dos mais qualificados s posies de liderana (SANTOS, 2002) por entender que seriam mais racionais, e por entenderem que as complexas relaes que se desenvolveram no interior da arena poltica do Estado exigiram a institucionalizao de procedimentos administrativos especializados (MAZEGA, 2005, p. 18). A partir de ento a democracia partir para uma linha weberiana, onde se exigia uma burocracia especializada que pudesse solucionar as dificuldades advindas da expanso da multiplicidade de forma em que a gesto pblica se apresentava em suas polticas.
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Destarte,

podia-se

inferir

que

concepo

de

uma

democracia

hemogenicamente soberana, alm de no ser bem sucedida, afastava do processo democrtico a participao da sociedade nos processos de deciso poltica. Passou-se ento a se buscar uma compreenso da democracia que prezasse pela qualidade, quando se difundiu na linguagem poltica a existncia de uma diferenciao entre democracia formal e democracia substancial. Para Bobbio (1987), a democracia formal se caracterizava pelas regras do jogo ou procedimentos democrticos tidos como universais, a saber, as eleies, o voto e os sistemas partidrios. Tal tipo de democracia fora considera pelo autor como utpico, pois em qualquer regime de governo tambm necessita de uma democracia substancial, ou seja, uma democracia onde houvesse a participao direta da populao nas decises tomadas na poltica pblica. Assim, entende-se que o processo democrtico necessita de um lado promover a participao direta nos espaos adequados, ou por representao; e de outro, pelo combate do poder autocrtico.

3.2. DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:

Em nossos dias se faz necessrio fortalecer os espaos pblicos para a participao de mltiplos indivduos na vida poltica, uma vez que a democracia representativa se apresenta no consegue atender todas as demandas e expectativas das sociedades contemporneas. A democracia participativa se justifica uma vez que possibilita melhor a qualidade da democracia ao imprimir
a ela uma nova ordem de procedimentos que envolvem a dimenso social. Essa nova dimenso, no mbito das prticas societrias, passa por uma ruptura com tradies formais estabelecidas em leis e normas, abordam elementos culturais, polticos, sociais e histricos, visando o estabelecimento de uma postura participativa da sociedade (Mazega, 2005, 19).

Pela democracia participativa que considerada de base por incorporar novos interesses e novos atores na vida poltica, entende-se aquela onde o sujeito se dedica, direta ou indiretamente, a uma srie de atividades que contribuem para as decises polticas. Tal atuao, no que se refere tradicional democracia representativa no promove uma relao de negao, mas de superao dialtica, pois a democracia
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representativa conserva e eleva a nvel superior as conquistas da democracia participativa (COUTINHO, 1992, p. 36). de Bordieu (1987 apud Mazega, 2005, p. 20) o entendimento de democracia como
em primeiro lugar, como a participao de forma episdica e secundaria, geralmente limitada a eleies de governantes. Em segundo lugar, como a participao cotidiana no processo de formulao das polticas publicas e de tomadas de decises coletivas. Nesse ltimo, amplia-se a participao democrtica para alm dos princpios e mecanismos representativos, articulando, de fato, a democratizao do Estado e da sociedade por intermdio de inmeras formas de participao direta ou indireta junto aos governos, em todos os seus nveis.

Ao se propor a participao popular na vida poltica democracia, caminha-se para uma nova proposta de interesses comuns, que extrapolam as divergncias entre o Estado e a Sociedade Civil, visa-se a criao de um Estado ampliado, onde segundo Carvalho (1997, p. 101), o Estado passa a ser composto de duas esferas:
a primeira, a sociedade poltica (ou Estado) que tem como finalidade nica e exclusiva a coero; a segunda, a sociedade civil, formada pelas organizaes, responsvel pela elaborao e/ou difuso das ideologias (sindicatos, partidos polticos, sistema escolar, imprensa, etc).

Essa associao da noo de pblico no poltico, na histria do Brasil decorre da luta poltica de redemocratizao inicia-se na dcada de 80, em oposio ao regime militar poca instalado, onde a sociedade civil, em diversos segmentos (sindicatos, associaes, igrejas, imprensa, partidos polticos de oposio, etc), se organizou para combater ao Estado autoritrio. Naquele momento, no se visava a construo de espaos pblicos de participao. Desejava-se a autonomia da sociedade civil em relao ao Estado. Nessa conquista de um Estado amplo, segundo Mazega (2005, p. 22), este passa a, mesmo servindo como um instrumento de classe dominante, a considerar os interesses das classes dominadas nos processos polticos, ou seja, passa a reconhecer os interesses da maioria no processo de incorporao das demandas sociais e na implantao de polticas pblicas. Trata-se de um Estado pluralista que funcione a partir do reconhecimento da diversidade de interesses sociais e da aceitao de suas formas de representao (Carvalho, 1996, p. 96).

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A partir das conquistas dos movimentos realizados pela Sociedade Civil, a noo do carter pblico das aes do Estado passa a ser associado a relao deste com aqueles, bem como a partir da criao de espaos pblicos permanentes de deliberao sobre os interesses da sociedade. Dessa forma, o pblico associa-se a mecanismos de construo de legitimidade de demandas e representaes, pertinentes ao Estado e a Sociedade Civil. No que se refere ao Estado, consiste na capacidade de incluir em seu aparato, mecanismos legtimos de representao da diversidade de interesses que compem a Sociedade, e no que se refere Sociedade Civil, a capacidade de transformar suas demandas em questes polticas, a serem reconhecidas e acolhidas pelo Estado, atravs de polticas pblicas (Mazega, 2005, p. 24 apud Dagnino, 2002). O Estado, dessa forma, tem aes de carter pblico no momento em que promover a interao entre o governo e a sociedade, na medida em que contribuem ou no, para aperfeioar as aes governamentais na direo do avano da democracia. Essa interao se manifesta, sobretudo, nos espaos pblicos, que se constituem enquanto tentativas de controle social do Estado, com o espoco de promover uma maior transparncia e publicizao das polticas pbicas, bem como possibilitar a participao efetiva de setores da sociedade civil que se formam, uma vez no terem outras formas de acesso espaos de decises.

3.3. OS CONSELHOS COMO ESPAOS DEMOCRTICOS E DESCENTRALIZADOS

A Constituio da Repblica de 1988 tornou o Brasil, alm de democrtico, formalmente possuidor de uma estrutura descentralizada, no que se refere a recursos polticos e financeiros. A descentralizao caracterizou-se como o mecanismo central nos processos polticos de distribuio de competncias entre as esferas de governo, assim como para se estabelecer novas formas de cooperao entre Estado e Sociedade. Segundo preleciona Mazega (2005, p. 26) com o mecanismo de redefinio de atribuies e competncias para os diferentes nveis de governo
a descentralizao promovida pela Constituio mostrou-se, desde logo, um instrumento de transferncia de receitas do governo federal para as instncias governamentais de nvel hierrquico, sendo, ao mesmo tempo, atribuda a essas esferas de governo a responsabilidade de prover importantes servios de natureza econmica e social, muitas vezes superior sua prpria capacidade administrativa e financeira. 26

Tal descentralizao se deu por entender tambm que os municpios so a esfera poltico-administrativa que melhor se adqua aos princpios democrticos, sobretudo no que se refere governana conceituao entendida como o fortalecimento da capacidade de comando do governo e de coordenao entre distintos interesses em jogo, (Arretche, 2000) distribuio do poder de forma equilibrada, bem como por possibilitar a realizao mais eficiente do controle social sobre as aes de governo de democratizao do atendimento. Ao ampliar as possibilidades de acesso ao poder de novos grupos na arena de decises polticas locais, a forma descentralizada de gesto permite com que os Conselhos se firmem os espaos institucionalizados onde diversos grupos de interesses so representados, uma vez possurem tais espaos mecanismos que viabilizam o avano de prticas democrticas nas esferas de polticas pblicas. Nesse sentido, a descentralizao que partilha o poder entre os nveis de governo e entre o Estado para com a Sociedade Civil organizada, necessariamente, passa pelos Conselhos Municipais, enquanto espaos de participao popular, de controle social e de democratizao no que se refere s polticas sociais, para que assim ocorra, de fato, a transferncia de competncia quanto o planejamento e a tomada de decises, como a necessria compatibilizao dos recursos para a implementao dos servios a serem assumidos pelas diferentes esferas de governo (Potyara, 1996). Infere-se nesse processo que os Conselhos so instncias de participao da sociedade na gesto das polticas pblicas, uma vez representarem
a oportunidade de mudanas no padro de interlocuo entre a populao e o governo, desde que sejam reconhecidos como espaos de negociaes de demandas e de incorporao de interesses diversos nos processos de deciso. Podem servir, tambm, como instrumento de controle sobre as aes do governo, tanto no uso de recursos quanto na prestao de servios populao, na medida em que posicionam como canais de participao alternativos s prticas clientelistas e de democratizao da gesto das polticas sociais. (Mazega, 2005, p. 28).

4. CONTROLE SOCIAL DA GESTO PBLICA:

O processo de democratizao poltica do Brasil iniciada nos ltimos anos da dcada de 80 elevaram os direitos civis em detrimento do regime militar at ento
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presente, recuperando direitos bsicos como a liberdade de expresso, de imprensa e de organizao. Para tanto, a Constituio da Repblica de 1988 elencou uma ordem institucional tendo como princpios norteadores duas estratgias: a abertura da participao popular e societal e o compromisso com a descentralizao tributria para os estados e municpios. Passadas mais de duas dcadas, a questo do gerenciamento correto e eficiente dos recursos pblicos se tornou assunto que ganha visibilidade no debate poltico brasileiro. A corrupo, o desperdcio e a m aplicabilidade de recursos pblicos, os enriquecimentos ilcitos, as prticas de superfaturamento, os desvios de verbas, subornos, bem como outras tcnicas criminosas de apropriao de recursos pblicos para fins privados, suscitam a necessidade de discutir o papel da participao da sociedade, de uma forma maior, por meio de um engajamento direto de combate s tais distores. Segundo Frischeisen (2000, p. 110) o aprofundamento do processo democrtico, permite sociedade civil uma participao no campo das polticas pblicas, sobretudo no que se refere fiscalizao dos administradores, bem como nos canais de comunicao com a prpria administrao, o que fez surgir rgos e instituies de controle, internos e externos, ultrapassando o mero exerccio do voto e campanhas eleitorais pela populao. Todo o aparelhamento do Estado, decorrente das reformas administrativas, para a execuo das polticas pblicas, tem caminhado para a ampliao do controle social, entretanto, percebe-se que so tmidos os meios disponveis para a sociedade, alm do despreparo do cidado para exerc-lo. Neste captulo ser analisada a Gesto Pblica e suas classificaes, o Controle da Administrao Pblica, tanto interno como externo, qual a importncia da tica nessa gesto, bem como a importncia do controle social para a mesma.

4.1. GESTO PBLICA: URBANA E MUNICIPAL:

No prisma administrativo, a gesto refere-se ao conjunto de recursos decisrios e a aplicao das atividades destinadas ao ato de gerir. Nessa perspectiva, segundo os autores Rezende e Castor (2006), a governana seria a competncia dos gestores nas atividades e nas aes de gesto. Relaciona-se capacidade dos governos nas
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respectivas funes que assumem, bem como no que se refere competncia na implementao de polticas pblicas, com o objetivo de facilitar as aes necessrias na conduo do municpio, considerado pelos autores, como um organismo dinmico e complexo que se caracteriza por grandes diversidades, mltiplos contrastes e interesses divergentes. de Lefebvre (1999) a diferenciao do conceito de cidade e de urbano, onde a cidade um objeto definido e definitivo, j o urbano, um objeto virtual ou possvel. Tal abordagem terica complexa de urbano se d porque esta classificao permite apreender as desigualdades e, nesse sentido, possibilita a apreenso da dinmica dos elementos da realidade urbana, na medida em que os contrastes passam a ser analisados em sua relao contraditria. Isso se justifica levando em considerao o processo de produo do espao de forma desigual, decorrente do acesso diferenciado da sociedade propriedade privada, bem como da estratgia de ocupao do espao urbano. Nesse sentido, a Gesto Pblica pode ser analisada como Gesto Urbana e a Gesto Municipal. A primeira, segundo Wosniak (2011, p. 4, apud Rezende e Castro, 2006, p. 27) relaciona-se
ao conjunto de recursos e instrumentos da administrao aplicados na cidade como um todo, visando qualidade da infra-estrutura e dos servios urbanos, propiciando melhores condies de vida e aproximando os cidados nas decises e aes de governana pblica municipal.

J a Gesto Municipal, se refere a gesto da prefeitura e de seus rgos, institutos, autarquias e secretarias, tratando-se do conjunto de recursos e instrumentos da administrao aplicada na administrao local por meio de seus servidores municipais. A Gesto Pblica, tanto como Gesto Urbana ou Gesto Municipal, podem utilizar-se dos conceitos de new public management e de inteligncia organizacional. A nova gesto pblica (new public management) tem por parmetro a aplicao dos modelos de gesto, oriundos da iniciativa privada na organizao pblica, em conjunto aos conceitos de administrao estratgica, que se foca nos negcios empresariais. Nessa perspectiva, segundo Jones e Thompson (2000), o cidado o cliente em foco, uma vez existir a delegao de responsabilidades, a substituio de normas por incentivos, a elaborao de oramentos com foco nos resultados, o uso de solues de
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mercado e no apenas decises administrativas, bem como a medio do sucesso da governana pelo cidado. J a inteligncia organizacional, rege-se por teorias da cognio humana e social, segundo as quais necessrio integrar a capacidade das pessoas na soluo dos problemas, na convivncia dos seres humanos e no saber fazer, focando-se nos lados sociais e profissionais. Como preleciona Rezende (2006), h o favorecimento de uma srie de fatores, como a sinergia de funes municipais, a adequao s tecnologias disponveis, a elaborao de planejamento estratgico organizacional, planejamento estratgico municipal, planejamento estratgico de informaes e gesto do conhecimento.

4.2. A TICA NA GESTO PBLICA:

O ordenamento jurdico possui uma multiplicidade de normas que conjugam seu marco regulatrio e institucional da tica na Gesto Pblica. A prpria Constituio da Repblica elenca princpios para nortearem a Administrao Pblica, nas trs esferas de governo da federao no que se refere tica, a saber: a) princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; b) a licitao pblica como regra para aquisio de bens, e; c) probidade administrativa onde atos contrrios so punidos com suspenso de direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio pblico. No obstante, segundo Carneiro (2002), nas duas ltimas dcadas do sculo XX, ficou claro que a corrupo deixou de ser tida apenas como um problema moral para ser vista como ameaa ordem econmica, a organizao administrativa e ao prprio Estado de Direito. O restabelecimento da tica enquanto padro efetivo se faz necessrio para reverter o crescente nvel de desconfiana da sociedade, quanto conduta dos seus agentes pblicos. Para tanto, os debates atuais centralizam-se para o respeito e para a vivncia dos princpios ticos na coisa pblica, como assim como na identificao e desmontagem das prticas que conduzem a percepo negativa, generalizada pelo pblico, das condutas na administrao pblica. Por haver a possibilidade de se efetivar um poder discricionrio no trabalho dirio na gesto pblica, na administrao dos recursos pblicos, no mbito das
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funes e elaboraes de polticas, a integridade dos polticos e funcionrios um ingrediente essencial para o fortalecimento da sociedade democrtica. (Clemenza e Soto, 2004). Assim, nota-se a importncia da tica
como mecanismo de controle da arbitrariedade no uso do poder pblico; como um fator vital para a criao e manuteno da confiana na administrao pblica e suas instituies; e tambm proporciona a base para a existncia de prticas e costumes de respeito ao cumprimento dos procedimentos. Enfim, a tica pblica um fator chave da qualidade da administrao pblica (Carvalho, 2005, p. 2).

As restries, as regras, normas que pauta a prtica de uma tica coletiva, inspira comportamentos dos sujeitos que atuam como servidores pblicos, uma vez que estes se auto-analisam enquanto funcionrios e tambm como membros de uma sociedade. Dessa forma, balancear as aes preventivas e repressivas o maior desafio da prtica da gesto pblica que preze pela tica, o que est diretamente vinculado aos mecanismos de controle social.

4.3. CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA:

Toda e qualquer organizao prescinde de controle, uma vez que administrar compreende: planejar, organizar, dirigir e controlar. O Controle interno da organizao na realidade um controle administrativo, tambm denominado de autocontrole. A atividade controladora pressupe o monitoramento de determinada varivel com o intuito de compar-la a um dado padro e, a partir dos resultados, implementarem as aes devidas. O controle feito pelo Estado e consagrado na Constituio da Repblica por meio de direitos, como, por exemplo, o direito de petio (art. 5, XXXIV); direito de receber dos rgos pblicos informaes de interesse geral (art. 5, XXXIII); ao popular (art. 5, LXXIII) e direito de denunciar aos Tribunais de Contas (art. 74, 2) um direito fundamental do cidado. O controle das atividades estatais se faz por meio de acompanhamento da evoluo dessas atividades e pelo confronto do desempenho observado com padres anteriormente definidos. Segundo Capanema o sistema de controle fundamental para

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qualquer organizao e deve ser entendido de forma ampla, isto , no est limitado apenas aos aspectos financeiros e administrativos, pois compreende todo o conjunto de mtodos e aes implementados dentro de determinado rgo administrativo, criando uma cultura de transparncia, efetuando comparao entre os resultados previstos e os realizados em sintonia com o interesse pblico.

A atividade estatal est sujeita a dois tipos bsicos de controle, a saber: o poltico e o administrativo. O controle poltico tem por escopo a manuteno do equilbrio entre os poderes e tem por base o sistema de freios e contrapesos, cujas origens remontam Constituio dos Estados Unidos da Amrica. Como exemplos de tal controle tm-se a possibilidade do veto de leis aprovadas no Congresso Nacional, pelo Chefe do Poder Executivo, previsto no art. 66, 1, da Constituio da Repblica e o controle de constitucionalidade das leis realizado pelo Poder Judicirio. J, o controle administrativo visa assegurar a legalidade, a legitimidade e a economicidade das atividades administrativas desenvolvidas por todos os Poderes. a fiscalizao que incide sobre as atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica. O controle administrativo pode ser classificado em interno ( o poder-dever), quando exercido pelo prprio Poder que pratica o ato fiscalizado, ou como externo quando executado pelos Poderes Legislativo e Judicirio ou pela prpria sociedade. Tanto o controle externo quanto o interno podem ser exercidos por iniciativa prpria ou mediante provocao. O controle administrativo interno, resulta do poder de autotutela da Administrao, o qual a possibilita de rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes, com fulcro nos princpios da legalidade, supremacia do interesse pblico, eficincia e economicidade. Destarte, examina-se o mrito do ato administrativo, ou seja, a boa gesto da coisa pblica. possvel que A Administrao Pblica anule seus atos ilegais e ou revog-los, se entend-los como inconvenientes ou inoportunos, porm sendo garantido o respeitado aos direitos adquiridos, conforme entendimento das Smulas 346 e 473 do STF. So rgos de controle interno: a) A Controladoria Geral da Unio CGU: Um rgo do Governo Federal que tem como responsabilidade assistir Presidncia da Republica no que diz respeito a assuntos referentes defesa do patrimnio publico e ampliao da transparncia da

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gesto pblica, via atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno corrupo e ouvidoria. No que se refere especificamente Poltica Nacional de Assistencia Social, o rgo legitimo para a fiscalizao e aplicao da efetividade na gesto do Fundo Nacional de Assistencia Social FNAS, podendo, por exemplo, sortear municpios a serem auditados no que se refere s aes financiadas com recursos federais, entre estes, os recursos do FNAS ou do IGD/PBF. b) Ouvidorias Pblicas: Possibilitam a comunicao entre a sociedade e os rgos pblicos responsveis pelas polticas pblicas. Constituem-se em canais de comunicao direta entre cidado e governo em que se registram reclamaes ou denuncias. O cidado faz a reclamao ou denuncia e tem que ter uma resposta, mas, nem todos os municpios ainda contam essa instancia. J ,o Controle Administrativo Externo, ocorre quando a Administrao Pblica compreendendo todos o rgos e entidades que desempenham funo administrativa nos trs Poderes da Repblica se sujeita ao controle do Legislativo, que o exerce com o auxilio do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico. 1) O Tribunal de Contas: o rgo que auxilia o Congresso Nacional no exerccio do controle supremo das contas, ao: a) exercer a fiscalizao e o controle contbil e financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial de todas as unidades administrativas vinculadas aos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio da Unio, bem como das fundaes e sociedades mantidas pelo poder pblico federal. b) julgar as contas dos administradores e responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. c) fiscalizar recursos repassados da Unio mediante convnio, acordo, ajuste, repasse automtico regular fundo a fundo ou outro instrumento aos municpios, estados e Distrito Federal. No que se refere Poltica de Assistncia Social, se o Conselho Municipal de Assistncia Social suspeitar de irregularidades no uso dos recursos pela prefeitura seja aqueles previstos no Plano Municipal de Assistencia Social, dos benefcios do Programa Bolsa Famlia ou do oramento em geral pode encaminhar a denncia por escrito juntando informaes para serem analisadas. O TCU analisa a denncia e, em

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caso comprovao da irregularidade, pode responsabilizar o administrador que a cometeu ou enviar a deciso ao Ministrio Pblico. Ressalta-se que o Conselho no dispe de mecanismos legais para intervir em situaes de irregularidades. Cabe a ele o imprescindvel papel de levantar informaes, por exemplo, sobre o uso irregular de recurso e ento encaminhar ao TCU. 2) Ministrio Pblico: Criado pela Constituio da Repblica de 1988 um

rgo autnomo, que defende e fiscaliza a aplicao das leis, e representa os interesses da sociedade, zelando pelo respeito aos poderes pblicos e pela garantia dos servios pblicos. Tem por atribuio zelar pelos direitos socioassistenciais, para tanto, torna-se parceiro dos Conselhos, pois podem ser propostas aes civis pblicas contra os que violam os interesses coletivos, ou ainda, inquritos civis pblicos para verificar se determinado direito foi ou no violado. Dessa forma, podem os Conselhos recorrer ao Ministrio Pblico ao constatarem irregularidades na Administrao Pblica.

4.4. A CONTRIBUIO DO CONTROLE SOCIAL PARA A GESTO PBLICA:

O surgimento de um controle social remete-se dcada de 20 do sculo passado. poca, mais aproximava linha durkheimiana do que para a idia atual de mobilizao social. Segundo Buratto (2004), o mesmo era entendido como um conjunto de recursos materiais e simblicos de uma sociedade para garantir que a conduta de seus membros respeitasse as regras e princpios estabelecidos. Hoje se

tm apontado para uma necessidade de participao, cada vez maior por parte da sociedade, no controle da administrao, fazendo emergir um novo conceito. por meio do controle social que a sociedade se organiza formal e informalmente, com o objetivo de controlar os comportamentos individuais e as organizaes pblicas, o que,
pode ocorrer tanto de baixo para cima (quando a sociedade se organiza politicamente para controlar ou influenciar instituies sobre as quais no possui poder formal) ou de cima para baixo (quando se exerce por meio de conselhos diretores de instituies pblicas). (Bresser Pereira, 2003).

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Para tanto, necessria a organizao da sociedade civil, de forma permanente, em mltiplos espaos pblicos, desde o planejamento estratgico municipal at a execuo do mesmo, alm da transparncia e visibilidade do Estado e mecanismos legais que garantem essa participao do cidado. De forma genrica, classificam-se os mecanismos de controle da parte das diversas instituies de controle, sob o ponto de vista gerencial em a) controle hierrquico ou administrativo, que se exerce dentro das organizaes pblicas ou privadas; b) controle democrtico ou social, que se exerce quando os grupos sociais se organizam para defenderem interesses particulares ou pblicos; c) controle econmico via mercado. Assim, so os Conselhos Municipais de Assistencia Social instituies de controle democrtico ou social, que o exerce desde o planejamento estratgico dos municpios at a sua execuo, uma vez que defendem os interesses dos usurios da poltica de Assistncia Social. Segundo o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (2010, p. 163), constitui o pblico usurio da poltica de assistncia social cidados e grupos que se encontram em situao de vulnerabilidade e risco social, tais como: a) famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; b) identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; c) desvantagem pessoal resultante de deficincias e ciclos da vida; d) excluso pela pobreza e/ou, no acesso s demais polticas pblicas; e) uso de substncias psicoativas; f) diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; g) insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; h) estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social. No Brasil, durante os anos que se seguiram o processo de redemocratizao, os movimentos sociais se consolidarem em redes de abrangncia regional ou nacional, firmandose como sujeitos na formulao e monitoramento das polticas pblicas. Nos anos 1990 esses movimentos sociais tiveram atuao fundamental na resistncia s prticas neoliberais e de flexibilizao dos direitos sociais, s privatizaes, dogmatismo do mercado e enfraquecimento do Estado. Foi nesse
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perodo que se proliferaram em todo o pas experincias de gesto estadual e municipal em que lideranas desses movimentos, em larga escala, passaram a desempenhar funes de gestores pblicos. Com as eleies de 2002, alguns dos setores mais organizados da sociedade trouxeram reivindicaes histricas acumuladas passando a influenciar diretamente a atuao do governo e vivendo de perto suas contradies internas, sobretudo no que tange s polticas socioassistenciais. Para tanto, o dilogo entre Estado e sociedade civil assumiu especial relevo, com a compreenso e a preveno do distinto papel de cada um dos seguimentos no processo de gesto (BRASIL, 2010, p. 26). Essa interao, fortalecida pelos Conselhos Gestores da Assistncia Social, desenhada por acordos e dissensos, debates de idias e pela deliberao em torno de propostas. Tais requisitos so indispensveis ao pleno exerccio da democracia ,cabendo a sociedade civil exigir, pressionar, cobrar, criticar, propor e fiscalizar as aes do Estado. Essa concepo de interao democrtica construda entre os diversos rgos do Estado e a sociedade civil, trouxe consigo resultados prticos em termos de polticas pblicas e avanos na interlocuo de setores do poder pblico com toda a diversidade social, cultural, tnica e regional que caracteriza os movimentos sociais. Avanou-se fundamentalmente na compreenso de que os Direitos Humanos, constituem condio para a prevalncia da dignidade humana, e que devem ser promovidos e protegidos por meio de esforo conjunto do Estado e da sociedade civil. Uma das finalidades bsicas do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH - 3) dar continuidade integrao e ao aprimoramento dos mecanismos de participao existentes, bem como criar novos meios de construo e monitoramento das polticas sobre Direitos Humanos no Brasil (Brasil, 2010, p. 27) Para que esse objetivo seja alcanado, se faz necessrio o aperfeioamento da interlocuo entre Estado e Sociedade civil, bem como da implementao de medidas que garantam sociedade maior participao no acontecimento das polticas pblicas em Assistncia Social, num dilogo plural e transversal entre os vrios atores sociais e deles com o Estado. tambm necessrio ampliar o controle externo dos rgos pblicos por meio de ouvidorias, realizar conferncias peridicas sobre a temtica, fortalecer os conselhos nacional, distrital, estaduais e municipais de Assistncia Social. Garantir
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estes eficincia e independncia so algumas das formas de assegurar o aperfeioamento das polticas por meio de dilogo, de controle e das aes continuas da sociedade civil. Fortalecer as informaes em Assistncia Social com produo e de seleo de indicadores para mensurar demandas, monitorar, avaliar, reformular e propor aes efetivas garante e consolida o controle social e a transparncia das aes governamentais.

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CONSIDERAES FINAIS
Os Conselhos Municipais de Assistncia Social so espaos eminentemente democrticos decorrentes dos direitos civis, conquistados a partir do processo iniciado por movimentos sociais desde a dcada de 70 e consagrada pela Constituio da Repblica de 1988. Como fruto desse processo de liberdade e avanos, sobretudo no que se referem s questes sociais, tais Conselhos, na arena do Direito, se legitimaram como espaos propcios para a deliberao acerca das melhores decises de governos em relao s polticas socioassistenciais, uma vez que a descentralizao existente quanto aos recursos financeiros e a execuo da Poltica de Assistncia Social no Brasil prezam pela necessidade das decises elaboradas nos Conselhos de Assistncia Social. Ao possurem os Conselhos Municipais de Assistncia Social um carter deliberativo e uma dimenso poltico-institucional, em mbito municipal, suas decises descentralizadas so tomadas de forma que representem os grupos de interesses da cidade. Esse espao, democrtico se prope a consolidar tal poltica pblica como uma questo de direito, afastando-se, portanto, de prticas assistencialistas, comumente praticadas por gestes neoliberais. As deliberaes tomadas pelos Conselhos devem ser transformadas em resolues, com ampla divulgao, uma vez que expressa a opinio pblica sobre o assunto discutido, o que as tornam determinaes para que o cumprimento do Poder Pblico e da sociedade. Compete ao Executivo a execuo das aes que efetivam a poltica e ao Conselho, o papel de propor, acompanhar e fiscalizar a execuo. Isso acarreta a necessidade de uma interao frutfera entre os envolvidos, respeitando as diferenas, tendo por o escopo a busca permanente de solues para os principais problemas sociais. Os Conselhos Municipais de Assistncia Social ao acompanharem a execuo da Poltica de Assistncia Social visa garantir que a gesto pblica se paute por parmetros ticos, ou seja, que os mecanismos de controle da arbitrariedade no uso do poder pblico sejam eficientes, o que serve como um fator vital para a criao e
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manuteno da confiana na Administrao Pblica e em suas instituies socioassistenciais. De igual forma, nesse espao democrtico que o exerccio da cidadania se fortalece ao ser reivindicar direitos em forma de lei, atravs da concesso de servios e bens, para categorias sociais at ento excludas da sociedade, principalmente do ponto de vista econmico e do ponto de vista cultural. essa prtica da Participao Popular por meio dos Conselhos que se forma uma identidade social e coletiva nos conselheiros, bem como uma conscientizao poltica acerca da organizao e execuo das polticas pblicas sociais por parte da Administrao Pblica, desde o momento de se elaborar o planejamento estratgico municipal.

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REFERNCIAS
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TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito e que se fizerem necessrios, que isento completamente a Universidade Anhanguera-Uniderp, a Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes e o professor orientador de toda e qualquer responsabilidade pelo contedo e idias expressas no presente Trabalho de Concluso de Curso.

Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso de plgio comprovado.

Governador Valadares, 05 de agosto de 2011

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