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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNI.

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TC 00'; l;'l1'"
GRUPO I- CLASSE V- Plenrio
TC-005.534/20 11-9
Natureza: Relatrio de Auditoria.
Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres- ANTT.
Interessada: Secretaria de Controle Externo de Santa Catarina -
Secex/SC.
SUMRIO: RELATRIO DE AUDITORIA. CONTRATO DE
CONCESSO PARA EXPLORAO DAS RODOVI AS 13R-
101/SC E BR-116/376/PR, NO TRECHO ENTRE
FLORIANPOLIS E CURITIBA. IRREGULARIDADES QUE
PODEM COMPROMETER A PRESTAO DE SER VIOS
ADEQUADOS AOS USURIOS DA RODOVIA. OITIVA DA
ANTT, DO MINISTRIO DOS TRANSPORTES E DA
CONCESSIONRIA.
RELATRIO
Trata-se da auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo de Santa Catnrina -
Secex./SC, com a participao da I a Secretaria de Desestatizao - 1 a Sefid, no perodo de 14/03 a
26/08/2011, com o objetivo de avaliar a atuao da Agncia Nacional de Transportes Terrestres -
ANTT, nos termos das Leis ns. 8.987/1995 e 10.233/2001 e das clusulas contratuais, no que diz
respeito regulao, controle e fiscalizao da execuo do Contrato de Concesso para explorao
das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianpolis e Curitiba, referente ao
Edital ANTT n. 003/2007.
2. A presente auditoria, autorizada pelo Acrdo n. 559/2011 - Plenrio, foi motivada pela
importncia da rodovia e pela materialidade contrato, que envolve receitas e investimentos elevados ao
longo dos 25 anos de concesso, bem como pelas frequentes notcias veiculadas na imprensa sobre
descumprimentos contratuais relativos a problemas nas obras, na prestao do servio e nos reajustes
da tarifa.
3. O volume de recursos fiscalizados alcanou o montante de R$ 5.987.643.947.77,
correspondente a receitas brutas totais da concessionria no perodo de 25 anos de vigncia do
contrato.
4. A concesso em tela tem por objetivo a explorao da infraestrutura e a prestao de servios
pblicos, abrangendo a execuo de obras e servios de recuperao, manuteno, monitorao,
conservao, operao, ampliao e melhorias das Rodovias BR-116/PR, BR-376/PR e BR-1 O I /SC,
trecho de Curitiba/PR at a cabeceira sul da ponte sobre o Rio Cubato, em Palhoa/SC, sendo
previstos, aps a 2
3
reviso extraordinria e 3
3
reviso ordinria da tarifa bsica de pedgio,
investimentos de R$ 1.505.060.776,07.
5. Os achados de auditoria foram descritos no Relatrio de Fiscalizao (Pea n. 118). conrorme o
excerto que transcrevo a seguir, com os ajustes de forma necessrios, cabendo consignar que a
Diretoria Geral da ANTT, por meio do Ofcio n. 530/2011/DG/ANTT, de 1 de agosto de 2011 (Pea
29), declinou da oportunidade de se manifestar sobre as ocorrncias detectadas nesta fase processual e
informou que apresentar as suas consideraes em momento posterior e oportuno, quando puder
dispor de manifestao tcnica detalhada, a fim de colaborar de maneira mais efetiva com a instruo
do processo:
"3- ACHADOS DE AUDITORIA
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3.1 - Compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos no incio
da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT
3.1.1 -Situao encontrada:
A concesso rodoviria da BR-116/376/PR BR-101/SC, entre Curitiba!PR e Palhoa/SC,
tem o regramento do incio da cobrana da tarifa de pedgio definido nos itens 5.61 ao 5.67 do
Edital ANTT n. 3/2007, lote 7 (Pea 57, p. 46), reproduzidos nas clusulas contratuais 6.1 O a
6.18 (Pea 32, p. 17 /18), estabelecendo que a cobrana de pedgios ser liberada pela ANTT
depois de satisfeitas, cumulativamente, trs condies necessrias, so elas: a) implantao de
todas as Praas de Pedgio previstas; b) concluso dos ' Trabalhos Iniciais' detalhados no PER; e,
c) concluso do Cadastro do Passivo Ambiental.
Segundo o Plano de Explorao Rodoviria- PER (Pea 34, p. 13), os Trabalhos Iniciais
compreendem as obras e servios que a Concessionria dever executar nos primeiros 6 meses
da concesso, antes da autorizao, pela ANTT, do incio da cobrana de pedgio na RODOVIA,
com o objetivo de eliminao dos problemas emergenciais que impliquem riscos pessoais e
materiais iminentes, provendo-a dos requisitos mnimos de segurana e conforto aos usurios.
Os trabalhos iniciais, conforme item 1.1 do PER (Pea 34), contemplam os seguintes itens:
I) pavimento: servios de reparos localizados, eliminao dos desnveis existentes entre o
bordo da pista de rolamento e o acostamento, alm dos desnveis existentes entre faixas de
trfego (item 1.1.1.1 do PER, Pea 34, p. 14 );
2) elementos de proteo e segurana: servios emergenciais de recuperao das defensas
metlicas das barreiras de concreto tipo New Jersey danificadas e, em todas as defensas e
barreiras, fixao dos balizadores refletivos, de acordo com as normas do Dnit pertinentes (item
1.1.2.1 do PER, p. 17);
3) obras-de-arte especiais: servios de recuperao de todos os guarda-corpos, guarda-
rodas e passeios das pontes e viadutos, recuperao estrutural integral das passarelas, com
aplicao de tinta protetora em suas superfcies visveis, execuo de servios de limpeza,
desobstruo e recuperao dos sistemas de drenagem dos tabuleiros e encontros das OAEs, com
eliminao de desnveis e trincas existentes do seu pavimento (conforme item 1.1.3.1 do PER,
Pea 34, p. 18-19);
4) sistemas de drenagem e obras-de-arte correntes: servios e obras considerados
emergenciais, de restaurao, desobstruo e limpeza do sistema de drenagem da rodovia,
abrangendo as drenagens superficial, subterrnea e do pavimento, de modo a restabelecer suas
condies funcionais alm de impedir a continuidade progressiva de destruio de seus
dispositivos (conforme item 1.1.4.1 do PER, p. 20-21 );
5) terraplenos e estruturas de conteno: recuperao emergencial de terraplenos
(recomposio de aterros, remoo de barreiras, reconformao de taludes de corte,
recomposio das obras de drenagem superficial e do revestimento vegetal) e das obras de
conteno (limpeza, desobstruo do sistema de drenagem e recuperao de obras com indcios
de comprometimento), assim como servios emergenciais em locais que possam comprometer a
plataforma da rodovia, como os casos de eroses e escorregamentos (item 1.1.5.1 do PER, p.
21 );
6) canteiro central e fai xa de domnio: servios de capina, roada, poda, limpeza e retirada
de entulhos e materiais orgnicos, recomposio de cobertura vegetal no canteiro central e nos
taludes e cortes desprotegidos, despraguejamento manual de gramados e corte e remoo de
rvores, onde necessrio segurana (item 1.1.6.1 do PER, p. 23);
7) edificaes e instalaes operacionais: executar a recuperao e reforma das edificaes
existentes de postos de pesagem e postos da polcia rodoviria federal , bem como construo
das; Praas de Pedgio e respectivos prdios de administrao (conforme item 1.1. 7.1 do PER,
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TC 005 5?41?1')
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Pea 34, p. 24), obras estas com incio imediato e durao mxima at o sexto ms da cotwt \
(conforme item 1.1.7.4 do PER, Pea 34, p. 24);
8) sistemas eltricos e de iluminao: servios de recuperao integral de todos os sistemas
eltricos e de iluminao existentes ao longo da rodovia, nos acessos, trevos, entroncamen tos,
OAEs, inclusive passarelas, e nas edificaes existentes na rodovia previstas rara
aproveitamento (item 1.1.8.1 do PER, Pea 34, p. 25).
Portanto, conforme estipula o contrato, h uma fase anterior cobrana de pedgio, na qual
diversos servios e obras emergenciais, ou de manuteno e conserva da rodovia, bem como as
obras de construo das praas de pedgio, deveriam ser realizados. Ou seja, ao contratado, com
o incio da vigncia contratual, caberia dar imediato incio aos trabalhos dessa fase e find-los no
prazo mximo de seis meses.
Verificou-se que, dentre as trs condies necessrias para o incio da cobrana da tarifa de
pedgio, previsto para o final do sexto ms contratual, ou seja, em 15/8/2008, somente o
Cadastro do Passivo Ambiental havia sido concludo e entregue ANTT, exatamenle no
vencimento do prazo, 15/8/2008.
Em relao aos expedientes atinentes concluso dos Trabalhos Iniciais e das praas ele
pedgio, tratadas no processo ANTT n. 50500.055191/2008-40 (Peas 53 e 54), observa-se que:
l) Os trabalhos iniciais- excetuadas as obras das Praas de Pedgio e respecti vos Prdi os
de Administrao, dos Postos de Pesagem e dos Postos da Polcia Rodoviria Federal (item 1.1.7
do PER) - foram considerados aceitos pela ANTT em 16/l 0/2008, conforme Nota Tcnica n.
00 l/2008/CVTI/LOTE7 (Pea 54, p. 77-81 ), que concluiu pela aprovao dessa etapa, mesmo
pendente, na data da vistoria, a concluso de diversos servios e obras previstos para essa fase
inicial.
2) A concluso das praas de pedgio teve o seguinte cronograma:
a) Praa PI (So Jos dos Pinhais): aprovao em 17/2/2009, por meio da Nota Tcnica n.
9/2009/SUINF (Pea 54, p. 104-108). Por meio do oficio n. 40/2009/SUINF, de 17/02/2009,
comunicada a liberao de cobrana do pedgio em 22/2/2009 (Pea 54, p. 133 );
b) Praa P2 (Garuva): aprovao em 17/2/2009, por meio da Nota Tcni ca n.
9/2009/SUINF (Pea 54, p. 104-108). Por meio do oficio n. 40/2009/SUINF, de 17/2/2009,
comunicada a liberao de cobrana do pedgio em 22/2/2009 (Pea 54, p. 133);
c) Praa P3 (Araquari): aprovao em 29/5/2009, por meio da Nota Tcnica n.
26/2009/SUINF (Pea 54, p. 187-191). Por meio do oficio n. 213/2009/ SUINF, de 29/5/2009,
comunicada a liberao de cobrana do pedgio em 4/6/2009 (Pea 54, p. 133);
d) Praa P4 (Porto Belo): aprovao em 5/5/2009, por meio da Nota Tcnica n.
23/2009/SUINF (Pea 54, p. 166-170). Por meio do oficio n. 178/2009/SUINF, de 8/5/2009,
comunicada a liberao de cobrana do pedgio em 7/5/2009 (Pea 54, p. 192);
e) Praa P5 (Palhoa): aprovao em 8/6/2009, por meio da Nota Tcni ca n.
28/2009/SUINF (Pea 54, p. 208-212). Por meio do oficio n. 230/2009/SUINF, de I 0/6/2009,
comunicada a liberao de cobrana do pedgio em 17/6/2009 (Pea 54, p. 215);
Cumpre informar, em relao concluso dos trabalhos iniciais, que, ao fim do prazo
estipulado para essa fase, portanto em agosto/2008 (sexto ms de concesso), a Comi sso de
Vistoria dos Trabalhos Iniciais, instituda pela Portaria n. 173, de 14/7/2008 (Pea 53, p. 3 ).
realizou inspeo na rodovia e concluiu pela no-aprovao dos servios. Por conseguinte. a
ANTT expediu a notificao n. 00 I /2008/CVT1/Lote7 (p. 185-187 do processo, Pea 53. p. 186-
188), em resumo, com as seguintes inexecues contratuais:
1) pavimento: ocorrncia de desnvel acima de Sem entre pista e acostamento em diversos
trechos; ocorrncia de buracos/panelas;
2) elementos de proteo e segurana: problemas em diversas defensas e barreiras;
problema de sinalizao em vrios trechos;
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3) obras-de-arte especiais: problemas em guarda-corpos em diversos trechos; ausncia de
placas de sinalizao em viadutos;
4) obras-de-arte correntes: ausncia de tampa em bueiros; ocorrncia de estruturas de
drenagem danificadas; ocorrncia de estruturas de drenagem obstrudas;
5) terraplenos e estruturas de conteno: taludes com problemas; ocorrncia de diversos
trechos com carreamento de eroso das estruturas de conteno para o acostamento da rodovia;
6) canteiro central e fai xa de domnio: trechos com problemas de vegetao acima do
limite permitido; presena de lixo e entulho na faixa de domnio;
7) edificaes e instalaes operacionais: reforma no concluda dos postos de pesagem;
reforma dos postos da polcia rodoviria federal no iniciada;
8) sistema eltrico e iluminao: ocorrncia de vrios trechos com problemas de
iluminao;
9) monitoramento da rodovia: sistema de informaes georreferenciais no implantado;
1 O) operao da rodovia: no iniciada a implantao do posto de fiscalizao ANTT; no
implantados os Painis de mensagens variveis.
Nesses termos, segundo as clusulas editalcias e contratuais aplicveis, as trs condies
necessrias para liberao da cobrana de tarifa s foram integralmente cumpridas em 8/6/2009,
quando a ltima praa de pedgio (P5) foi concluda e liberada, portanto, somente nessa data
nasceu o direito de a concessionria receber os recursos do pedgio.
Ocorre que, por meio do processo ANTT n. 50500.076462/2008-09, acatando pleito
formulado pela concessionria, a agncia regulatria, mediante Deliberao da Diretoria
Colegiada n. 480/2008, de 18111/2008 (Pea 55, p. 182), alterou a regulamentao prevista no
edital e no contrato para autorizar a liberao da cobrana do pedgio medida que cada praa
fosse sendo concluda.
Mediante petio protocolada pela concessionria (processo 50500.076462/2008-09, Pea
55, p. 3-16), que sustentou o pedido de liberao das praas de pedgio medida que fossem
concludas, foi alegado que atrasos em atos de competncia da Administrao, mais
especificamente em relao ao Termo de Cesso de Bens, Licena Ambiental de Operao e ao
Decreto de Desapropriao - portanto ocorrncias que independiam da atuao da
concessionria, dificultaram a fase de execuo dos trabalhos iniciais.
Por meio da Nota Tcnica n. 2 RN/2008/GEFEVSUINF (Pea 55, p. 158-165- Processo
50500.076462/2008-09), a ANTT se manifestou de acordo com o pedido e encaminhou o
processo para anlise jurdica.
Por meio do Parecer/ANTT/PRG/CAH n. 0596.3.4.1.4/2008 (Pea 55, p. 166-174), a
Procuradoria da ANTT concluiu pela possibilidade do atendimento do pedido. E, por meio da
Deliberao n. 480/08, de 18/11/2008 (Pea 55, p. 182), a Diretoria da ANTT autoriza o incio
da arrecadao nas diversas praas de pedgio medida que estejam concludas.
Posteriormente, com fundamento nos mesmos argumentos que pleitearam a liberao das
praas de pedgio uma a uma, ou seja, em decorrncia de atrasos na liberao do Termo de
Cesso de Bens, da Licena Ambiental de Operao e do Decreto de Desapropriao, e ainda
alegando atrasos nos processos de desapropriao e decorrentes de fenmenos climticos, a
concessionria, mediante petio contida no processo ANTT n. 50500.039913/2009-08 ( 1 a
Reviso Extraordinria da Tarifa Bsica, Pea 58, p. 3-13), prope postergao do cronograma
de obras e investimentos previstos no PER como compensao dos recursos que no arrecadou,
no valor de R$ 92.904.230,93, em face de atrasos no incio da cobrana de pedgio (p. 2-26).
Por meio da Nota Tcnica n. 121/2009/GEFOR/SUINF, de 7/10/2009 (Pea 58, p. 286-
295), a ANTT se manifesta pelo acatamento do pleito de postergao das obras previstas no PER
(p. 286-295). E, por meio do Parecer/ANTT/PGR/LCA n. 0545-3.4.1.44/2009 (Pea 59, p. 241-
244), a Procuradoria se manifesta pela possibilidade da l a Reviso Extraordinria, nos termos
propostos.
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Entretanto, em que pesem os dois pleitos apresentados, da modificao das cond ie' '"'
incio da arrecadao de pedgio e compensao do valor correspondente arrecadao m1o
auferida pela concessionria, terem sido acatados pela ANTT, seus fundamentos no foram
objeto de minuciosa anlise pela Gerencia de Fiscalizao e Controle Operacional da Rodovia
(GEFOR), no que diz respeito correta atribuio da responsabilidade pelo atraso de cada ato,
quando admitiu culpa integral e exclusiva da Administrao.
Nesse sentido, necessrio verificar em que medida os fundamentos dos pedidos da
concessionria contriburam para o efetivo atraso de suas obrigaes no cumprimento das
condies necessrias para incio da cobrana de tarifa de pedgio, com objetivo de conclui r a
quem se deve imputar a responsabilidade civil do prejuzo decorrente do atraso na arrecadao
do pedgio, conforme dispe a clusula 6.15 do Contrato (Pea 32, p. 17).
Entre as condies preestabelecidas para cobrana do pedgio, o Cadastro de Passivo
Ambiental foi elaborado tempestivamente, portanto, no ser considerado na anli se dos atrasos
incorridos.
Os servios previstos na fase dos Trabalhos Iniciais, com prazo final esti pul ado para
15/8/2008 (ao final do sexto ms), s foram concludos em 17/10/2008, portanto sofreram atraso
de dois meses. Contudo, cumpre destacar que esses servios, de natureza emergencial ou de
manuteno e conserva da rodovia, independem do Termo de Cesso de Bens, visto que os
servios deveriam iniciar com a vigncia do contrato, ou seja, antes mesmo de findar o prazo
contratual para transferncia do Termo, como descrito no PER e na proposta comercial da
concessionria. Tambm independem da Licena Ambiental de Operao, pois so servios que
visam segurana e conforto do usurio e devem ser executados at na ausncia da li cena
ambiental , mesmo porque so intervenes que no alteram as caractersticas da rodovi a e em
nada se relacionam com o Decreto de Desapropriao.
As obras das praas de pedgio, contudo, so afetadas e guardam estreita relao com o
Termo de Cesso de Bens e com o Decreto de Desapropriao. J a Licena Ambiental de
Operao (LAO) irrelevante para essas, pois a LAO em nome da Autopista Litoral Sul s foi
emitida em junho de 2008, contudo, nessa data, o IBAMA j havia realizado vistoria tcnica dos
locais das praas de pedgio (maio de 2008).
Realizadas essas anlises prvias, resta examinar cada fundamento apresentado pela
concessionria para verificar como eles interferiram nos prazos das obras das praas de pedgio.
Para tanto, considerando o longo prazo do contrato e as inmeras obrigaes de
responsabilidade da concessionria, a anlise deve ser conduzida luz do princpio da boa-f.
Para anlise dos fundamentos dos pedidos, h que se individualizar cada argumento
alegado, com vistas a determinar a parcela de responsabilidade de cada ator envol vido no ato,
como segue:
1) Termo de Cesso de Bens: o contrato de concesso estipulava que o Termo de Cesso
de Bens seria formalizado no prazo de 30 dias (clusula 2.8 do contrato, Pea 32), portanto at
15/3/2008, contudo, s foi entregue concessionria em 11/6/2008 (Pea 55, p. 180, 4 ), 1 15
dias aps incio da concesso de 15/2/2008. Verifica-se, portanto, um atraso de 85 dias. Embora
o referido termo seja ato meramente formal , uma vez que a transferncia do controle do trecho
rodoviria se deu na publicao do extrato do contrato do Dirio Oficial da Unio, conforme
Clusula 2.7 do contrato (Pea 32), a responsabilidade pela formalizao independia da
concessionria, ou seja, trata-se de ato de responsabilidade exclusiva da Admini strao (Dnit e
ANTT). Nesse sentido, h que se reconhecer a culpa da Administrao por prorrogar, em 85
dias, o prazo de seis meses, correspondente previso do incio da cobrana de pedgio, de
forma a dar correta interpretao do disposto no item 6. 15 do contrato.
2) Licena Ambiental de Operao (LAO): o PER (Pea 33, p. 6-7), o edital (item 5.29,
Pea 57) e o contrato (clusula 16.5 g , Pea 32, p. 31) estipulam que os atos relacionados ao
licenciamento ambiental so de responsabilidade exclusiva da concessionria. Portanto, somente
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com a negativa do rgo ambiental, e quando todas as providncias a cargo da concessionria
tiverem sido executadas em tempo hbil, seria possvel a imputao de responsabilidade
Administrao, conforme caso exposto no expediente ANTT/Ouvidoria/2007-1 03266 (processo
ANTT n. 50500.076462/2008-09, Pea 55, p. 12). Portanto, o trmite normal do licenciamento
corre por conta da contratada.
Ademais, a OHL, controladora da a tua! concessionria, em 7/2/2008, anteriormente ao
incio da vigncia contratual, solicitou a vistoria do IBAMA apenas para o final de maio, o que
certamente retardaria os trmites do licenciamento ambiental das praas de pedgio. Nesse
cenrio, a responsabilidade pelo atraso do licenciamento ambiental deve ser imputada
exclusivamente concessionria, no podendo o atraso do licenciamento ser utilizado para
fundamentar pedido de compensao de arrecadao, alegando que so atos de competncia da
Administrao, fora do alcance da Concessionria.
3) Decreto de Desapropriao: o ato expropriatrio pressupe duas fases: inicialmente o
levantamento dos dados de campo e o procedimento administrativo de expropriao. O contrato
estipula que a concessionria possui responsabilidade por apresentar os elementos necessrios ao
processamento da desapropriao (clusula 16.25, Pea 32, p. 35), mas que s foram
encaminhados ANTT em 9/5/2008 (Pea 55, p. 44), portanto, em um prazo de 84 dias.
Posteriormente a essa fase, o Decreto de Desapropriao foi expedido em 15/7/2008 (Pea 55, p.
161 ), ou seja, em 66 dias.
H que se ressaltar que, quando foi assinado o contrato, a concessionria sabia de suas
responsabilidades por realizar o levantamento, bem como tinha cincia dos trmites burocrticos
atinentes expedio de decreto de desapropriao, pois possua o conhecimento de que se
tratava de um ato complexo com certo prazo para sua concretizao.
Nesse sentido, deveria ter planejado a execuo de suas atribuies em tempo hbil , tendo
em vista a necessidade de realizar as obras que lhe incumbiam. Portanto, s caberia questionar o
atraso nos atos de responsabilidade da Administrao se ficasse comprovada a demora excessiva
desse trmite no mbito dos rgos pblicos. Ocorre que o processo foi comprometido pelo
atraso na entrega do levantamento, a cargo da concessionria, de natureza muito mais simples,
mas que foi realizado em 84 dias. Assim, tal fato no pode ser enquadrado como superveniente
ou imprevisvel, que justificaria a reviso de cronograma devido culpa da Administrao, pois
o prazo j era previsvel no momento em que a empresa apresentou sua proposta comercial.
4) aos processos de imisso na posse: o contrato define claramente que a responsabilidade
pelas desapropriaes da concessionria (clusulas 5.36 e 5.37, Pea 32), portanto no cabe
acatar a pretenso de ressarcimento dos valores de pedgio em razo de atrasos de ato de
competncia contratual da contratada. Mesmo porque a lide dos processos de desapropriao, no
mbito do poder judicirio, trata apenas do valor da indenizao oferecida pela concessionria,
no se questionando o ato expropriatrio em si, sendo, portanto, matria que diz respeito a
interesses privados da contratada.
5) ao atraso decorrente de fatores climticos: o perodo chuvoso ocorrido a partir de
22/11/2008 tambm no pode justificar as inexecues das praas, pois, para essa pretenso,
incumbia ao contratado prova de que as chuvas excessivas provocaram danos diretos s obras, ou
seja, prova do nexo causal entre o evento climtico e o dano, que no foi apresentada.
A simples instituio de estado de calamidade pblica ou estado de emergncia no
socorre a concessionria, pois esses institutos se prestam to somente a facilitar as contrataes
pblicas. No presente caso, de concesso de servios pblicos, o risco do empreendedor,
portanto corre por conta da concessionria, que, em caso de averso a risco, poderia ter
contratado um seguro para as obras. Ademais, caso a contratada houvesse aplicado todos seus
esforos para cumprir os prazos contratuais, nesse perodo as praas de pedgio j estariam em
funcionamento.
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TC OS &::<.A.'.," 1 -.
Assim, diferentemente do que decidiu a ANTT, s pode ser atribuda responsabili da l
Administrao pelo atraso decorrente da expedio do Termo de Cesso de Bens, de
aproximadamente 85 dias. Nesse sentido, o prazo para entrega de todas as praas de pedgio
deveria ter sido prorrogado para 10/11/2008, referente ao acrscimo de 85 dias no prazo
inicialmente previsto.
Confrontando o prazo prorrogado por culpa da administrao, 10/1112008, com aquele de
responsabilidade da concessionria, que s concluiu os trabalhos iniciais em 17/ 10/2008,
verifica-se que s haveria a possibilidade de cobrar prejuzos financeiros por perodo sem
arrecadao nesse interstcio (entre 1711 O e 10/11 /2008).
Ou seja, no possvel imputar Administrao a totalidade do atraso na concluso de
todas as praas, como defendido na fundamentao da Deliberao 480/08 (Pea 55, p. 180,
20).
Tambm h que se perceber que os argumentos apresentados pela concessionria para
justificar a culpa da Administrao no so capazes de justificar as diferenas nas datas das
concluses das demais praas de pedgio (P3, P4 e PS), maio e junho de 2009, em relao s
praas P1 e P2, fevereiro de 2009. Vale dizer, os valores de pedgio no arrecadados nas praas
P3, P4 e PS no perodo entre a concluso destas e a concluso das praas PI e P2, com mais
razo, no podem ser imputados Administrao, visto que o atraso decorrente de
responsabilidade da Administrao (devido ao Termo de Cesso de Bens) no poderia afetar a
construo das praas de maneiras distintas. Assim, no se reconhece a motivao para a
liberao para o incio da cobrana de pedgio antes de concludas todas as praas. alterando as
clusulas do PER, em beneficio exclusivo da concessionria.
Conclui-se, portanto, indevida a alterao da forma de liberao para incio da arrecadao
nas praas de pedgio, passando de liberao em conjunto para liberao individual , ou seja,
medida que cada uma fosse concluda.
Com isso, resta prejudicada a fundamentao da ANTT para aprovar a Deliberao n.
480/08 e, por conseguinte, a 1 a Reviso Extraordinria da Tarifa Bsica deve ser anulada, pois se
no subsistem os motivos, os fundamentos do ato, este no ter validade, portanto, ser nulo,
conforme o doutrinador e professor Celso Antnio Bandeira de Mello ensina:
'Alm disto, em todo e qualquer caso, se o agente se embasar na ocorrncia de um dado
motivo, a validade do ato depender da existncia do motivo que houver sido anunciado.
Isto , se o motivo que invocou for inexistente. o ato ser invlido . ' (ln Curso de Direito
Administrativo, 23
3
ed. , p. 382).
Ou, como desenvolve a interpretao oferecida por Jos dos Santos Carvalho Filho:
'Sendo um elemento calcado em situao anterior prtica do ato, o motivo deve sempre
ser ajustado ao resultado do ato, ou seja, aos fins a que se destina. Impe-se, desse modo,
uma relao de congruncia entre o motivo, de um lado, e o objeto e a finalidade, de outro.
Nas palavras de MARCELO CAETANO, os motivos devem aparecer como premissas
donde se extra logicamente a concluso, que a deciso. '(in Manual de Direito
Administrativo, 6
3
ed. , p. 86).
( ... )
3.1.8- Concluso da equipe:
( ... )
Prope-se, portanto, a realizao de oitiva da ANTT e da Concessionria e a audincia dos
responsveis.
( ... )
3.1.9- Responsveis:
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira - CPF: 066.814.761-04 - Cargo:
Diretor Geral da A NTT (desde 15/7 /2008)
7
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TRIUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9
Conduta: - ter aprovado a Deliberao 480/08, de 18 de novembro de 2008 (Pea 55, p.
182), que autorizou o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas
diferenciadas, medida que fossem concludas e aptas operao;
-ter aprovado a Resoluo N. 3.312/09, de 5 de novembro de 2009 (Pea 59, p. 249),
autorizando a I a Reviso Extraordinria da tarifa bsica de pedgio.
( ... )
Nome: Francisco de Oliveira Filho - CPF: 011.344.346-34 - Cargo: Diretor ANTT (de
9/112007 at 18/2/201 O)
Conduta: Ter apresentado o Voto N. 067/2008 Diretoria Colegiada (Pea 55, p. 178-
181) que props a autorizao para o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em
datas diferenciadas.
( ... )
Nome: Manoel Lucivio de Loiola- CPF: 009.340.971-00- Cargo: Procurador Geral da
ANTT (desde 22/3/2002)
Conduta: Ter aprovado o Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.l.4./2008 (Pea 55, p.
166-174) que subsidiou o incio da cobrana de pedgio sem a concluso de todas as praas e
justificou os atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Administrao.
( ... )
Nome: Carlos Alberto So Tiago Hagstrom - CPF: 003.893.231-87 - Cargo: Procurador
ANTT (de 30/1/2003 at 3/3/2011)
Conduta: Ter emitido Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Pea 55, p. 166-
174) que subsidiou o incio da cobrana de pedgio sem a concluso de todas as praas e
justificou os atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Administrao.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (desde 19/8/2008)
Conduta: Ter proposto, por meio da Nota Tcnica N. 02RN/2008/GEFEVSUINF (Pea
55, p. 158-165), o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas diferenciadas
e ter justificado os atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis
Administrao.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)
Conduta: Ter proposto, por meio da Nota Tcnica N. 02RN/2008/GEFEVSUINF (Pea
55, p. 158-165), o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas diferenciadas,
justificando os atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Administrao.
( ... )
3.2- Remunerao em duplicidade dos encargos referentes s vias marginais
3.2.1 -Situao encontrada:
No processo ANTT 50500.04125/2010-00, que trata da responsabilidade da
Concessionria na faixa de domnio, a concessionria alega que os servios referentes
administrao, operao e conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa de domnio
poca da licitao no esto sob sua responsabilidade por absoluta falta de previso contratual
(Pea 46, p. 9).
A Concessionria argumenta ainda que, excetuando os sistemas de iluminao, a ANTT
no considerou os recursos financeiros para recuperao, manuteno e conservao das
estruturas tisicas das ruas laterais existentes nos estudos de viabilidade disponibilizados aos
licitantes (Pea 45, p. I 02).
A ANTT, por sua vez, no oficio circular 004/2010/SUINF, de 21/05/2010 (Pea 45, p.
115), mostrou-se contrria ao pleito da concessionria, por entender que responsabilidade da
8
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TRIBUNAL D. CONTAS DA UNIAO
TC 005.534/2011 -9
concessionria a manuteno e operao das vias marginais, contidas na faixa de dom ni o da
rodovia, em decorrncia do estipulado em contrato quanto aos bens vinculados concesso.
A Agncia, na Nota Tcnica 11/2011/Gefor/Suinf, de 18/1/2011 (Pea 46, p. 34), afi rma
que no tem sentido outra entidade da Administrao atuar na faixa de domnio da rodovia
concedida, portanto, as vias marginais (ruas laterais) e ciclovias existentes devem integrar a
concesso. A Agncia afirma, ainda, que o contrato de concesso, na clusula 2.1 O, desde o
incio j previa esta abrangncia, in verbis:
' A rea da Concesso a compreendida pela(s) Rodovia(s) e respectivas faixas de
domnio, assim como seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, e reas
ocupadas com instalaes operacionais e administrativas dentro da faixa de domnio. '
Desta forma, propugna a ANTT que a definio da rea de concesso comporta todos os
elementos dentro da faixa de domnio, inclusive as vias marginais e ciclovias existentes.
A Agncia observa, ainda, que a Concessionria no apresentou infonnaes sobre
possveis convnios firmados entre as Prefeituras Municipais e o Dnit em pocas anteriores
concesso. Entende, portanto, que a responsabilidade pelos servios de manuteno e operao
era do Dnit, e, em decorrncia da concesso, foi repassada Autopista Litoral Sul (Pea 46, p.
35).
A ANTT afirma que todo o sistema virio interno faixa de domnio compe a concesso
e como tal deve ser operado e mantido. Afirma, ainda, que a Concessionria no discrimina em
sua proposta comercial os recursos para recuperao, manuteno e conservao das marginai s
em apartado, deixando dvidas se restariam inclusos conjuntamente com os alocados s pistas
principais da rodovia (Pea 46, p. 42).
A Procuradoria da ANTT (Pea 48, p. 3-4), por sua vez, manifestou-se sobre o
entendimento da ANTT na Nota Tcnica 11/2011/Gefor/Suinf, afirmando que se, como disposto
no oficio circular 004/20 I 0/Suinf, de responsabilidade da Concessionria a manuteno e a
operao das vias marginais contidas na faixa de domnio da rodovia, no h fa lar em
reequilbrio do contrato (Pea 48, p. 4).
A ANTT, entretanto, em sentido contrrio ao seu entendimento inicial, alterou seu
posicionamento e acatou o pedido da Concessionria sob o argumento da no-previso em sua
proposta dos custos para manuteno das ruas laterais existentes em razo deste servio no estar
explicitamente descrito nas planilhas de avaliao de custos no PER (Pea 48, p. 41. 2).
Adicionalmente, a ANTT calculou o custo total necessrio para a recuperao do pavimento,
incluindo as reas das ruas laterais pr-existentes, chegando concluso que o valor previsto
pela Concessionria insuficiente para tanto e que, portanto, a ela assistiria razo.
Em que pese essa mudana de orientao da ANTT, a parte da 2
3
Reviso Extraordinria e
da Resoluo N. 3.630/11 (Pea 91 , p. 184) que inclui as vias marginais no pode prosperar, pois
desequilibrou o Contrato de Concesso em favor da Concessionria, visto que gerou aumento da
tarifa de pedgio para compensar incrementos de encargos inexistentes. Isso porque no resta
dvida na legislao, em normas relativas concesso em tela, na doutrina e no prprio
entendimento da ANTT, quanto ao fato de que as ruas laterais fazem parte da faixa de domnio
da rodovia e, portanto, sempre fizeram parte dos encargos da contratada.
Quanto doutrina, cite-se Flvio Amaral que define faixa de domnio como a rea
adjacente rodovia e que se destina a servir como base de apoio via pblica. Referido autor
cita ainda as definies de Bandeira de Mello - a faixa de domnio em rodovia integra a
categoria de bem pblico de uso comum e sua serventia natural a de rea de apoio faixa de
rodagem ; e de Marques Neto - a faixa de domnio integra necessariamente o plexo de bens
vinculados operao rodoviria, sendo parte indissocivel de um sistema rodovirio (grifos
nossos) (ln Regulao Jurdica das Rodovias Concedidas, p. 15).
Legalmente, a faixa de domnio da rodovia existe e deve ser dimensionada de tal modo que
garanta as condies de trnsito dos veculos, o que inclui critrios qe segurana, fluidez e
9
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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9
circulao adequada, conforme se extrai do disposto no art. 50 da Lei n. 9.503, de 23/9/1997, in
verbis:
' Art. 50. O uso de faixas laterais de domnio e das reas adjacentes s estradas e rodovias
obedecer s condies de segurana do trnsito estabelecidas pelo rgo ou entidade com
circunscrio sobre a via. '
Dessa forma, quando as rodovias cruzam ncleos urbanos, natural que a faixa de domnio
tenha a largura suficiente para a construo das vias marginais, sem as quais o nvel de servio
da rodovia ficaria inteiramente comprometido.
Uma anlise cuidadosa das clusulas contratuais e do PER que regem a concesso em
comento tambm permite concluir que as Ruas Laterais fazem parte da faixa de domnio e,
portanto, do escopo contratual.
A clusula contratual 2.1 O (Pea 32), por exemplo, afirma que a rea da concesso
compreendida pela Rodovia e respectivas faixas de domnio, assim como seus acessos, nos
termos regulamentados pela ANTT, bem como reas ocupadas com instalaes operacionais e
administrativas dentro da faixa de domnio. No mesmo sentido, o contrato afirma na clusula 3.1
(Pea 32) que integram a concesso os trechos de Rodovia que compe o Lote Rodovirio,
compreendendo seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, as faixas de domnio, as
edificaes e os terrenos destinados s atividades a elas vinculadas.
J a clusula 3.5 (Pea 32), define que os bens da concesso, incluindo as faixas de
domnio, devem ser recuperados e conservados pelo poder concedido, in verbis:
' Os bens vinculados Concesso transferidos Concessionria devero ser recuperados,
conservados, operados e mantidos em condies normais de uso, de forma que, quando
devolvidos Unio, se encontrem em perfeito estado de conservao.'
Por sua vez, o item 4.3 do contrato (Pea 32) determina, in verbis:
'No caber durante a Concesso qualquer solicitao de reviso tarifria devido
existncia de diferenas de quantidade ou desconhecimento das caractersticas da rodovia
pela Concessionria, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser
identificados e solucionados pelas tcnicas conhecidas h poca da proposta da tarifa,
ressalvado o previsto no item 5.31 do Edital, sendo de sua responsabilidade a vistoria do
trecho concedido, bem como pelo exame de todos os projetos e relatrios tcnicos que lhe
so concernentes, quando da apresentao de sua proposta no Leilo' (grifos nossos).
Depreende-se do texto da clusula 4.3 (Pea 32) que a Concessionria no pode se furtar
de conhecer o objeto da licitao, ou seja, deveria saber poca que a rodovia possua dentro de
sua faixa de domnio ruas laterais e, portanto, ter previsto os custos para sua manuteno na
proposta comercial.
A clusula 7.2 (Pea 32) do Contrato de Concesso tambm permite concluir que as ruas
laterais fazem parte da concesso.Vrias outras clusulas do contrato (Pea 32) vo no mesmo
sentido, tais como: as clusulas 7.9 ( ... ) 7.11 ( ... ) 7.12 ( ... ) 16.6 ( ... ) 16.23 ( ... ).
Mesmo o PER, apesar de subsidirio em relao ao contrato, por vezes tambm se refere
faixa de domnio no sentido amplo, como por exemplo, ao determinar que a Concessionria
dever durante os trabalhos iniciais, elaborar e apresentar ANTT o cadastro da faixa de
domnio, contendo seus limites, inclusive rea no edificante, e a identificao precisa de todos
os acessos (autorizados e no autorizados).
O PER define a responsabilidade da Concessionria na manuteno da Rodovia,
especialmente no que diz respeito a faixas de domnio, em que esto includas as marginais (Pea
34), in verbis: ,
' 4.6 CANTEIRO CENTRAL E FAIXA DE DOMIN10
4.6.1 Escopo dos Servios
A manuteno do canteiro central e da faixa de domnio da RODOVIA compreender o
conjunto de intervenes programadas com base em sua monitorao, a partir das
10
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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO
TC '/
1
' "'
avaliaes ali determinadas, de modo a preservar suas condies e, especial mente. g: , ....
a integridade do patrimnio da RODOVIA.
4.6.2 Procedimentos Executivos
A natureza de vrios servios de manuteno que poderiam ser enquadrados para execuo
dentro da faixa de domnio, tais como reparos de cerca, vegetao com cresciment o
desordenado, etc, confunde-se com a dos servios de conservao rotinei ra. Portant o, a
Concessionria dever manter permanentemente, um nvel adequado de conservao para a
rea situada at os limites da faixa de domnio, incluindo as cercas delimitadoras. de modo
a tornar desnecessria qualquer programao adicional de servios de manuteno nestes
itens.' (grifo nosso).
Assim, aps todas estas referncias, conclui-se que quando o Contrato de Concesso
refere-se faixa de domnio, esto a includas as pistas de rolamento, canteiros, obras de arte,
acostamentos, sinalizao, faixa lateral de segurana, vias marginais e qualquer out ro elemento
que seja imprescindvel para garantir a perfeita e correta operao da via e a segurana dos
usurios da rodovia.
A prpria ANTT, em seu Memorando N. 12/GEFOR/SUINF (Pea 48, p. 34, 1), afi rma
que indissocivel a pista principal de suas marginais, sob o ponto de vista tcni co.
No sendo possvel detalhar exaustivamente os servios que sero necessri os em um
contrato de 25 anos de durao, o termo rodovia e sua faixa de domnio, conforme demonstrado.
basta para que se tenha noo que o sistema virio e tudo que nele est includo so obj eto da
concesso.
Assim, a Concessionria no tem razo ao afirmar que as vias laterais existentes na fai xa
de domnio poca da licitao no esto sob sua responsabilidade, por absoluta falta de
previso contratual, pois essa previso clara no Contrato de Concesso.
A Concessionria tambm no tem razo ao afirmar que as marginais no esto sob sun
responsabilidade por falta de previso explcita no PER ou porque no previu os respectivos
custos para sua manuteno na proposta comercial , pois as disposies do Contrato el e
Concesso so suficientes para suprir a alegada omisso.
Por fim, tambm no cabe razo Concessionria ao afirmar que os estudos da ANTT no
consideraram os recursos financeiros para recuperao, manuteno e conservao das estruturas
fisicas das ruas laterais. Por tratar-se de concesso de servio pblico, os estudos de viabi li dade
feitos pelo poder concedente apresentados aos licitantes so indicativos, no vinculam as
propostas comerciais dos licitantes, ou seja, cabe a cada um realizar seu prprio estudo, base da
tarifa ofertada no leilo.
Dessa forma, mesmo que os estudos indicativos do poder concedente no tenham previsto
explicitamente recursos para as ruas marginais, cabe a Concessionria prev-l os nos seus
estudos. E, caso houvesse dvida quanto responsabilidade da futura Concessionria em relao
s ruas marginais existentes, o momento apropriado para esclarec-la teria sido durante o
certame licitatrio e no depois da adjudicao.
Este entendimento est explcito nas Clusulas Contratuais 4.3 e 16.35 (Pea 32, p. 13 e p.
36), que preveem que no caber durante a Concesso qualquer solicitao de reviso tarirria
devido diferenas de quantidades ou desconhecimento das caractersticas da rodovia pela
Concessionria, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser identifi cados e
solucionados pelas tcnicas conhecidas poca da proposta da tarifa ... , sendo de sua
responsabilidade a vistoria no trecho concedido, bem como o exame de todos os proj etos e
relatrios tcnicos que lhe so concernentes, quando da apresentao de sua proposta no Leil o.
Ora, se a concessionria props custos reduzidos para vencer a licitao, no cabe agora
ser beneficiada com revises desta natureza. Este entendimento est ressaltado pelo Parecer
ANTT/PGRIAMJ/N. 48-3.5.7.5/2011 (Pea 48, p. 40), ao afirmar que, ao apresentar sua
proposta no procedimento licitatrio e ao celebrar o contrato de a concessionria
li
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TRIBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9
tinha conhecimento de que as vias marginais, justamente por integrarem a faixa de domnio,
integram o contrato de concesso e devem ser recuperadas, conservadas, operadas e mantidas em
condies normais de uso .
Ademais, conforme Nota Tcnica 1112011 (Pea 46, p. 42, 5), a forma como a Proposta
Comercial da Concessionria foi apresentada, deixa dvidas se os recursos para recuperao,
manuteno e conservao das vias marginais pr-existentes estariam includos junto das
quantidades de servios previstos para as pistas principais.
Apesar das dvidas ressalvadas na Nota Tcnica 1112011, por meio do Memorando N.
12/GEFOR/SUINF, a Gerncia de Fiscalizao e Controle de Operacional de Rodovias e a
Superintendncia de Explorao da Infraestrutura Rodoviria informam assertivamente que em
consulta Proposta Comercial apresentada pela Concessionria tambm no foi encontrado, na
tarifa bsica elaborada, qualquer custo relativo manuteno, conservao, restaurao e/ou
operao (Pea 48, p. 35, 3).
Permitir a incluso a posteriori dos encargos relativos s ruas laterais existentes poca
da licitao, sob esse pretexto, pode macular o processo licitatrio. Haveria privilgio ao licitante
que se furtou de fazer estudo detalhado, prevendo os custos necessrios para manter as ruas
laterais e, consequentemente, ofertou uma tarifa menor no leilo, em detrimento dos demais
licitantes que precificaram corretamente esses custos em sua tarifa. Parece lgico que, se os
licitantes preteridos soubessem que as ruas laterais existentes poderiam ser includas
posteriormente, havendo o futuro reequilbrio do Contrato de Concesso, teriam ofertado tarifas
menores.
Ante o exposto, a equipe de auditoria conclui que os argumentos trazidos pela
Concessionria e pela ANTT para considerar os custos com a recuperao, manuteno e
conservao das ruas marginais existentes poca da licitao como encargos no previstos pelo
contrato, no devem ser aceitos.
Esta concluso coincide com a deciso de primeiro grau da Justia Federal de Santa
Catarina que cassou os efeitos da Resoluo 3.630/2011 no que tange 2
3
Reviso extraordinria
e, por consequncia, o reajuste da tarifa bsica do pedgio no que tange a irregular incluso dos
custos de manuteno, recuperao, conserva e operao das ruas marginais por se tratar de
obrigao j inserida no contrato originalmente, uma vez que no h fundamento jurdico para
invocar-se o princpio do equilbrio econmico-financeiro para dar suporte pretenso de
reviso extraordinria do valor da tarifa bsica de pedgio, no lote rodovirio em questo (Pea
92, p. 5).
Portanto, irregular, o incremento da tarifa, previsto pela 3
3
Reviso Extraordinria,
embasado pelo Voto Diretoria Colegiada N. 008-A/2011 (Pea 91 , p. 179) e oficializado pela
Resoluo 3.630/11, de 9 de fevereiro de 2011 (Pea 91 , p. 184), gerado para remunerar servios
relativos recuperao, manuteno e conservao das marginais pr-existentes, uma vez que
esses sempre fizeram parte do escopo contratual.
( ... )
3.2.8 - Concluso da equipe:
( ... )
Prope-se, portanto, a realizao de oitiva da ANTT e da Concessionria e a audincia dos
responsveis.
( ... )
3.2.9 - Responsveis:
Nome: Wagner de Carvalho Garcia- CPF: 119.577.866-04- Cargo: Diretor da ANTT (de
28/2/2007 at 17/2/2011)
Conduta: Ter apresentado o Voto N. 008-A/2011 Diretoria Colegiada (Pea 91, p. 179-
182) que props a aprovao da 2
3
Reviso Extraordinria da Tarifa de Pedgio.
( ... )
12
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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO
TC 0"" ,..
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04 -Cargo:
Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 /2008)
Conduta: Ter aprovado a Resoluo N. 3.630/11 , de 9 de fevereiro de 20 II (Pea 91. p.
184), relativa a 2
3
Reviso Extraordinria da Tarifa de Pedgio.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)
Conduta: Ter emitido emitir parecer tcnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de
janeiro de 20 II, Pea 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo
contratual.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo - CPF: 913.529.248-20 - Cargo: Superintendente de Expl0rano
de Infraestrutura Rodoviria (SUINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Ter emitido parecer tcnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeiro
de 2011, Pea 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo contratual, o
que permitiu a incluso de valores na tarifa referentes a encargos relativos s Vias Marginais j
considerados na tarifa ofertada na licitao.
( ... )
3.3 - Postergao das obras do Contorno de Florianpolis e de outras obras
obrigatrias a fim de compensar tarifas no auferidas pela Concessionria cm razo de
atrasos de sua responsabilidade
3.3.1 - Situao encontrada:
As obras de construo do Contorno de Florianpolis so as principais obras a cargo do
concessionrio e as de maior valor individual (R$ 175.951.204,31 , Pea 64, p. 12). Segundo o
PER original da licitao (item 5.1.4., Pea 33), deveriam ser concludas at o final do quarto
ano de concesso, em fevereiro de 2012, ou seja, em seis meses.
No entanto, a la Reviso Extraordinria do PER, aprovada pela Resoluo n. 3.312, de
05/ll/2009 (Pea 59, p. 249), baseando-se na Nota Tcnica n. 137/2009/GEINV/SUINF (Pea
59, p. 191 ), postergou a data contratual de sua concluso em trs anos. Atualmente o PER prev
a sua construo entre o quarto e o stimo ano.
Trata-se da obra mais relevante para a regio metropolitana de Florianpolis, pois tem a
funo de desviar o trfego de longa distncia representado por grande quantidade de veculos
pesados de carga que trafegam na BR-101, principal meio de transporte da regio Sul do Brasil e
responsvel pela interligao rodoviria do Mercosul com o Sudeste do Brasil. Poucas rodovias
no Brasil apresentam trfego de cargas superior ao da BR-101/SC.
As obras associadas ao contorno de Florianpolis, cujos valores alcanam R$
81.715.204,00 (Pea 64 - Proposta da Concessionria, p. 12), tambm foram objeto de
postergao aprovada pela Resoluo n. 3.312:
a) Item 5.1.8 do PER: Implantao de Trevos em Desnvel com Alas em Pista simples -
Completo. Contorno de Florianpolis: Trevo de Interseo c/ a SC 408; Trevo de Interseo c/ a
SC 407; Dois Trevos na Interseo c/ Vias Locais. Valor de R$ 11.814.087,54 (Pea 64 -
Proposta da concessionria, p. 12). Postergao do 2 ano para 5 ao 7 ano (Nota Tcnica 137,
Pea 59, p. 197-198);
b) Item 5.1.1 O do PER: Implantao de Trevos em Desnvel com Alas em Pista Dupla-
Completo. BR-101/SC: Santo Amaro da Imperatriz- km 218,5; Contorno de Florianpolis, dois
Trevos nas Intersees c/ BR-101/SC; Tnterseo c/ a BR-282/SC. Valor de R$ 23.628.175,07
(Pea 64 - Proposta da concessionria, p. 12). Postergao do 2 ano para 3 ao 7 ano (Nota
Tcnica 137, Pea 59, p. 199-200);
c) Item 5.1.11 do PER: Implantao de Passagens em Desnvel Inferior tipo Galeria: Sete
de dez unidades no valor de R$ 19.084.295,25 (sete unidades, sendo quatro unidades no
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Contorno de Florianpolis, uma unidade no km 619 (Bairro Barro Preto) da BR-376/PR e duas
unidades a definir) (Pea 64- Proposta da concessionria, p. 12). Postergao do 3 e 4 ano para
5 ao 7 ano (Nota Tcnica 137, Pea 59, p. 200);
d) Item 5. 1. 12 do PER: Implantao de Passagens em Desnvel Inferior Tipo Viaduto: doze
unidades de dezesseis no valor total de R$ 43.621.246,29 (Contorno Florianpolis: doze
unidades; BR 376/PR: km 647,0 (Rinco); BR-101/SC: km 107,0 (Santa Ldia); km 173,8
(Marretes); km 184,3 (Armao e Palmas)). (Pea 64- Proposta da concessionria, p. 12).
Postergao do 2 e 3 ano para 3 ao 6 ano (Nota Tcnica 137, Pea 59, p. 200-201).
Considerando que a maior parte da verba de desapropriao, que alcana R$
100.710.500,00 (Pea 64 - Proposta da concessionria, p. 15), relativa s obras do contorno,
pode-se admitir, de forma conservadora, que o desembolso de 80% deste valor tambm seria
postergado.
Assim, a postergao das obras relativas ao contorno de Florianpolis envolve o adiamento
de um investimento no inferior a R$ 330 milhes (Contorno: R$ 175.951.204,31; Obras
associadas: R$ 81.715.204,00 e Desapropriao: R$ 80.000.000,0). Neste valor no esto
includas outras obras tambm adiadas, mas no relacionadas ao Contorno de Florianpolis,
como ruas laterais (Pea 59, p. 191 ), melhorias de acessos existentes (Pea 59, p. 195), retornos
em nvel (Pea 59, p. 196) e trevos em desnvel (Pea 59, p. 197) e passagens inferiores em
desnvel (Pea 59, p. 200) tambm postergadas pela Resoluo n. 3.312, de 05/1112009.
A reviso em anlise decorreu de Proposta de Readequao do Cronograma de Obras e
Investimentos formulada pela Concessionria, que solicita reprogramao, ou seja, postergao,
de obras obrigatrias com o objetivo de restabelecer o equilbrio econmico financeiro original
do contrato, tendo em vista a perda de arrecadao gerada pelo atraso no incio da cobrana de
pedgio, assunto j tratado no Achado I, sem que ocorresse aumento do valor da tarifa, causando
impacto diretamente ao usurio (Pea 59, p. 185 e 189, Nota tcnica n.
137/2009/GEINV/SUINF).
Ou seja, o objetivo da reprogramao foi o de empregar o beneficio econmico-financeiro
do adiamento dos desembolsos relativos s obras para compensar as perdas decorrentes do atraso
do incio da arrecadao, de forma que no houvesse aumento da tarifa de pedgio.
A Nota Tcnica n. 137/2009/GEINV/SUINF analisou as justificativas da proposta de
reprogramao da Concessionria para cada uma das obras. Quanto ao Contorno de
Florianpolis (Pea 59, p. 190-191 ), a ANTT julgou pertinente e acatou a argumentao da
concessionria que alegava que para o incio desse servio [seriam] necessrios vrios estudos
quanto a impactos ambientais o que demandaria mais tempo para a sua concluso. A postergao
das demais obras associadas ao contorno foi aceita, consequentemente, pela mesma razo.
Assim, a Nota Tcnica n. 137/2009/GEINV/SUINF (Pea 59, p. 218) considerou em sua
concluso que a proposta de reprogramao da concessionria poderia ser aceita com base nas
clusulas 6.38., 17.8 e 17.15 do contrato. A clusula 17.8 (Pea 32) traz:
' 17.8 Os cronogramas das obras e servios obrigatrios includos no PER podero ser
alterados, por deciso da ANTT, em funo do trfego no Lote Rodovirio, das reais
condies da Rodovia e do Interesse Pblico, sempre mantendo o equilbrio econmico-
financeiro do Contrato de Concesso. '
Portanto, em 03 de novembro de 2009, a Nota Tcnica n. 181/2009/GEINV/SUINF (Pea
59, p. 228) props um novo valor de tarifa apenas 0,003% menor que o vigente, resultante da
compensao de efeitos do atraso no incio da arrecadao do pedgio e da postergao de obras
obrigatrias (Pea 59, p. 236, 1 e 2 ).
A Procuradoria-Geral Federal emitiu, em 03/11/2009, parecer pela possibilidade da reviso
da tarifa nos termos propostos pela Nota Tcnica 181/2009/GEROR/SUINF (Pea 59, p. 244).
Como consequncia, a Resoluo n. 3.312, de 05/11/2009 (Pea- 59, p.249) adiou a data
contratual de concluso do Contorno de Florianpolis em trs anos.
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A principal justificativa para a postergao do contorno foi , como visto, a alega a
necessidade de mais tempo para a concluso dos estudos ambientais relativos ao projeto. A
equipe de auditoria, portanto, buscou informaes para subsidiar a anlise das justi li cativas
apresentadas.
Os dados contidos nos processos da ANTT revelam que a abertura do processo de
licenciamento ambiental no IBAMA somente ocorreu em 19/02/2009, conforme Ficha de
Solicitao de Abertura de Processo (FAP) nmero de acompanhamento 2009.02.20.0045998
(Pea 58, Processo 50500.03991 3/2009-08, p. 217-223). Em setembro de 2009, o IBAMA
encaminhou o Termo de Referncia definitivo para os estudos ambientais. No entanto, somente
mais de um ano depois (13 meses), em outubro de 201 O, a Concessionria solicitou novas
informaes tcnicas e o respecti vo agendamento da vistoria.
Com relao ao trmite na ANTT, da mesma forma, somente dez meses depoi s da abert ura
do processo no IBAMA, em 29/12/2009, a Concessionria protocolou na ANTT o Ofc io
GEN_3123/09 (Pea 60, Processo 50500.076937/2009-30, p. 3) no qual encaminhava um novo
projeto (Pea 62), de sua iniciativa, com traado diferente do projeto aprovado pelo Dni t e que
havia feito parte de sua proposta comercial (Pea 56, p. 87-90).
Este novo projeto previa a reduo da extenso do contorno de 47,33 km para 33,92 km e a
alterao das intersees do projeto do Dnit. O incio e o fim do contorno seriam em posies
diferentes das previstas anteriormente. Este projeto foi apresentado em nvel de Projeto
Funcional apenas, ou seja, a primeira fase da elaborao de um projeto rodovi rio que contm as
caractersticas gerais como os alinhamentos e as demais funcionalidades previstas para a rodovia,
como intersees e os acessos.
A anlise do projeto realizada pelo corpo tcnico da ANTT, cujo relatrio de 12/2/20 I O.
concluiu que havia objees para sua aceitao (Processo 50500076937-2009-30, Pea 60, p. 9).
O Relatrio de Anlise de Projeto N. 12/2010, de 12/2/2010, reproduz as objees ao projeto
Funcional (Processo 50500076937-2009-30, Pea 60, p. 12-13).
No entanto, em 3113/20 lO, a Gerncia de Engenharia e Investimentos de Rodovias
(GEINV), por meio do Oficio n. 295/2010/GEINY/SUINF, informa concessionria a no-
objeo ao trajeto do Projeto do Contorno de Florianpolis. Solicita, entretanto, para anl ise
posterior, estudo para aumento da extenso do contorno, na direo Norte, para que o esse tenha
comprimento prximo ao estipulado no PER (Processo 50500076937-2009-30, Pea 60, p. 11 ).
Em 16/11/2010, por meio do Oficio n. 1304/2010/GEINV/SUINF (Processo
50500076937-2009-30, Pea 60, p. I 4), a GEINV solicita Concessionria in formaes a
respeito do estudo de aumento de extenso do contorno de Florianpolis.
Em 10/01/2011, a Concessionria, por meio do Oficio ALS/GEN11010059 (Processo
50500076937-2009-30, Pea 60, p. 15), encaminha para aprovao o projeto, ainda em nvel de
projeto funcional , sem que tenha sido alterada a extenso do contorno. So apresentados vrios
argumentos para justificar a reduo da extenso e para contra-argumentar as objees da equipe
tcnica da ANTT.
A ltima movimentao do processo ocorreu em 22/03/2011 , quando a ANTT o
encaminhou para o TCU por solicitao da equipe de auditoria.
A anlise dessas informaes permite algumas afirmaes.
A abertura do processo de licenciamento ambiental no IBAMA (Ficha de Soli ci tao de
Abertura de Processo - FAP) poderia ter sido realizada imediatamente aps a assi natura do
contrato (fevereiro de 2008), visto que o IBAMA j reconhecia a Autopista Litoral Sul (ALS)
como a concessionria desde ento, tanto que mesmo antes da formali zao do Termo de
Cesso de Bens, em 11/6/2008 (Pea 55, p. 180, 4 ), e da emisso da Licena Ambi ental de
Operao (LAO) em nome da ALS, em junho de 2008, o IBAMA j havia at mesmo realizado,
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em maio de 2008, vistoria tcnica dos locais das praas de pedgio. No entanto, a Concessionria
somente protocolou o pedido inicial um ano depois (fevereiro de 2009).
Alm desse atraso, a Concessionria somente solicitou a vistoria de campo ao IBAMA
treze meses aps este ter encaminhado o Termo de Referncia definitivo para os estudos
ambientais.
Esse expressivo atraso, que alcana 25 meses, de responsabilidade exclusiva da
Concessionria.
Considerando que a concessionria alega que so necessrios inmeros estudos quanto aos
impactos ambientais para a aprovao dos projetas do contorno de Florianpolis, referido atraso
prejudica em muito as atividades necessrias para o licenciamento ambiental , anda mais quando
se considera que o PER previra a concluso da obra ao final do quarto ano de concesso, ou seja,
em fevereiro de 2012.
No que concerne tramitao junto ANTT, possvel resumir a situao como segue.
Anteriormente licitao, existia um Projeto Executivo aprovado pelo Dnit para o
contorno de Florianpolis, com 47,33 km de extenso, com todas as solues definidas e que
fazia parte do Edital. Bastaria ao concessionrio proceder a uma atualizao quanto s jazidas e
outras eventuais adequaes para possibilitar a obteno das licenas ambientais.
No entanto, a Concessionria, por sua iniciativa, props um novo projeto, reduzindo
inclusive a extenso do contorno e o apresentou apenas em nvel de projeto funcional , ou seja,
em nvel inicial de detalhamento.
Somente dez meses (19/02/2009 a 29/12/2009) aps a abertura do processo no IBAMA, a
Concessionria apresentou o novo projeto ANTT, ainda assim, em nvel inicial de
detalhamento.
Aps a manifestao da GEINV, que incluiu objees tcnicas aprovao da fase inicial
do projeto, a Concessionria demorou mais nove meses (21103/20 1 O a 10/01/2011) para
encaminhar novamente o projeto, ainda assim, somente aps cobrana da ANTT em 16/1112010,
e ainda sem as alteraes solicitadas e com o mesmo nvel de detalhamento inicial (projeto
funcional).
Em resumo, a Concessionria consumiu 31 meses, descontados os perodos de
responsabilidade da ANTT, para conduzir o processo relativo ao contorno de F1orianpolis junto
ANTT, sem que se tenha obtido nenhum resultado definitivo, pois o projeto executivo
aprovado pelo Dnit, que fez parte de sua proposta comercial, foi alterado por sua iniciativa, e o
novo projeto encontra-se apenas em nvel de projeto funcional , muito menos detalhado do que
um Projeto Bsico, e ainda sem as alteraes solicitadas pela ANTT com relao extenso.
Quanto s questes ambientais, no h estudos concludos ou prximos de serem
concludos, pois a Concessionria somente solicitou a vistoria de campo ao IBAMA treze meses
aps a disponibilizao do Termo de Referncia para os Estudos Ambientais.
O segundo argumento acolhido pela ANTT para a postergao das obras do Contorno de
Florianpolis, qual seja, o de evitar o aumento da tarifa decorrente da perda de arrecadao
gerada pelo atraso no incio da cobrana de pedgio, deve ser cuidadosamente analisado.
A motivao adotada pela ANTT para a postergao das obras do contorno est baseada na
clusula 17.8 do contrato (Pea 32) que prev a possibilidade da alterao dos cronogramas para
o atendimento do Interesse Pblico.
No entanto, fcil concluir que a disponibilizao da obra aos usurios atende muito mais
ao Interesse Pblico do que uma reduo de R$ 0,05237 (R$ 1,07377- R$ 1,02140) na tarifa de
pedgio (Pea 59, p. 236, 1 ). A disponibilizao de obra to fundamental para a segurana e a
economia da operao da rodovia, como se constitui o Contorno de Florianpolis, obra mais
importante e clusula bsica do contrato, indispensvel para a oferta do servio pblico
adequado aos usurios ~ no poderia ter sido postergada sob a justificativa de uma reduo nos
valores da tarifa bsica de pedgio.
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TC 005.53412011-9
O trfego e as reais condies da rodovia, aspectos previstos na Clusula 17.8 do Contrat0.
tambm apontam na direo contrria adotada pela ANTT, pois as condies atuais da rodovia
na travessia da regio metropolitana de Florianpolis so bastante precrias, alm de ser a regio
com maior trfego. Na realidade, uma anlise mais detalhada da referida clusula poderia indicar
que ela tem como objetivo justamente a situao oposta, ou seja, antecipar obras tendo em vista
as condies da rodovia e do trfego para atender ao Interesse Pblico.
A questo se reveste de gravidade ainda maior quando se considera, conforme
demonstrado no Achado 1, que a motivao da ANTT para o aumento de tarifa como resultado
do atraso no incio da arrecadao do pedgio, uma das justificativas para a postergao das
obras do contorno, no pode ser acatada.
( ... )
3.3.8 - Concluso da equipe:
( ... )
[Ao final desse achado, a equipe de auditoria props a oitiva da ANTT e da empresa
concessionria, bem como a audincia dos responsveis indicados no subitem 3.3.9 abaixo]
3.3.9 - Responsveis:
Nome: Deuzedir Martins - CPF: 276.724. 178-00 - Cargo: Gerente de Engenharia e
Investimentos de Rodovias (G EINV) (desde 26/1 /2009)
Conduta: Em razo de ter elaborado a Nota Tcnica 137 (Pea 59, p. 185-219) que
justificou a la Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio.
( ... )
Nome: Mario Rodrigues Junior- CPF: 022.388.828-12 - Cargo: Diretor ANTT (desde
15/7/2008)
Conduta: Ter apresentado o Voto N. 162/2009 Diretoria Colegiada (Pea 59. p. 245-
248) que props a la Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio.
( ... )
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04- Cargo:
Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 /2008)
Conduta: Ter aprovado a Resoluo N. 3.3112, de 5 de novembro de 2009 (Pea 59, p.
249), que autorizou a 1
3
Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo - CPF: 913.529.248-20 - Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (SUINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Ter elaborado a Nota Tcnica 137 (Pea 59, p. 185-219) que justificou a I a
Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio decorrente da indevida postergao de obras do PER e
alterao do projeto do contorno.
( ... )
Nome: Manoel Lucivio de Loiola- CPF: 009.340.971-00- Cargo: Procurador Geral da
ANTT (desde 22/3/2002)
Conduta: Ter emitido parecer jurdico (Pea 59, p. 245-248) que subsidiou a aprovao da
I a Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio decorrente da indevida postergao de obras do PER.
( ... )
Nome: Ana Maria Leal Cantedelli - CPF: 214.196.711-20 - Cargo: Parecerista Jurdico
(desde 8/4/2002)
Conduta: Ter emitido parecer jurdico (Pea 59, p. 245-248) que subsidiou a aprovao da
1 a Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio decorrente da indevida postergao de obras do PER.
( ... )
Nome: Lia Cristina Borges de Assis- CPF: 795.695.791-53- Cargo: Parecerista Jurdico
(desde 27/4/2006)
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TRiaUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9
Conduta: Ter emitido parecer jurdico (Pea 59, p. 245-248) que subsidiou a aprovao da
la Reviso da Tarifa Bsica de Pedgio decorrente da indevida postergao de obras do PER.
( ... )
3.4 - Alterao do projeto do Contorno de Florianpolis com prejuzo de suas
caractersticas tcnicas, em desacordo com o contrato e com o interesse dos usurios,
produzindo desequilbrio econmico financeiro em favor da Concessionria
3.4.1 -Situao encontrada:
Para atender ao trfego de longa distncia, composto principalmente por caminhes, o
edital da concesso incluiu como obrigao do concessionrio a construo de um Contorno da
Regio Metropolitana de Florianpolis com 47,33 km de extenso (Pea 34, p. 90).
Um projeto executivo contratado e aprovado pelo Dnit foi empregado pela ANTT como a
referncia para o Edital. O projeto original do DNIT (Pea 61) prev a implantao do Contorno
iniciando, ao Norte, no km 178 da BR-1 O 1/SC, atual km 175, localizado no vale do Rio
lnferninho, e terminando, ao Sul, no km 220-221, atual km 223-224, imediatamente antes da
praa de pedgio, localizada junto da cabeceira norte da ponte sobre o Rio Cubato. Este trajeto
possui 47,33 km.
Conforme j mencionado, alm da postergao das obras do Contorno de Florianpolis, o
seu projeto tambm vem sendo alterado pela ANTT (Pea 62, p. 15) por solicitao da
Concessionria, reduzindo-se a sua extenso pelo deslocamento dos pontos de incio e de fim
junto BR-101/SC atual.
A nova extenso, segundo o projeto funcional aprovado pela ANTT, de 29,55 km,
iniciando no km 196, junto interseo para Antnio Carlos em Biguau, e terminando no km
219,7, junto da interseo com a BR-282. Esta extenso difere da referida pela ANTT em seus
processos, de 33,92 km, talvez porque se tenha computado extenses das alas das intersees de
incio e fim do contorno coincidentes com a BR-101, consideradas separadamente pelo PER. Um
croqui apresentado na Pea 80, publicado pela imprensa catarinense ilustra esquematicamente a
localizao dos projetas do contorno.
A argumentao da ANTT para a aprovao da reduo da extenso do Contorno e para a
recomendao de melhorias na atual travessia de Florianpo1is, apresentada em reunio
convocada pela Frente Parlamentar de Santa Catarina e realizada na Assembleia Legislativa do
Estado de Santa Catarina, no dia 27 de junho de 2011 (Pea 81), est resumida a seguir:
a) O PER sempre teria previsto um contorno com 33,92 km.
b) O trecho mais crtico atual da BR-IOl na travessia urbana da Grande Florianpolis,
onde ocorrem congestionamentos e acidentes, encontra-se no segmento entre Biguau (km
196, I) e o centro de Palhoa e no em toda a extenso do contorno.
c) O antigo projeto do DNIT previa a implantao do Contorno desde o km 178, atual km
175, localizado no vale do Rio Inferninho, bem antes do incio do trecho urbano, contornando
uma rea de Biguau que dificilmente ser urbanizada, ao longo da BR-101 , onde se encontram
mangues, montanhas, uma reserva indgena e o mar. Assim, a execuo do contorno no
segmento entre o Rio lnferninho e o Trevo de Biguau seria desnecessria, haja vista, no seu
entendimento, a baixa probabilidade de urbanizao, e contraindicada por razes geogrficas
(mar e montanhas), ambientais (mangues) e sociais (reserva indgena).
d) A segunda razo para a reduo da extenso, deslocando-se o incio do contorno do km
175 para o Trevo de Biguau (km 196, I), seria decorrente da necessidade de desviar parte do
trfego, gerado localmente e destinado ao sul do Estado, para o contorno, a fim de aliviar o
excessivo volume de utilizao da BR-1 O 1 neste trecho. Ou seja, uma parcela do trfego gerado
em Biguau com destino ao sul do Estado poderia utilizar o contorno, o que no ocorreria se o
seu incio estivesse no km 178, em razo da distncia ser percorrida para se acessar o contorno.
Este argumento tem sido apresentado como o argumento tcnico determinante para a reduo da
extenso do contorno, pois, segundo a ANTT, o contorno original seria incuo, conforme
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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO
TC 005 !'l1
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afirmado na Audincia Pblica, visto que no solucionaria o problema da atual ' n
Grande Florianpolis.
e) Ao Sul, a ANTT, empregando um terceiro argumento, justificou a necessidade de
encurtar o contorno em cinco quilmetros, deslocando o trmino do km 223-224 para o km 218,
de forma a coincidir com a Interseo da BR-282 que liga o litoral de Santa Catarina ao interior e
de forma a evitar empreendimentos habitacionais do Programa Minha Casa Minha Vida.
composto por casas trreas.
f) A ANTT solicitou a realizao de estudos concessionria que demonstraram que,
mesmo aps a implantao do Contorno, a demanda de trfego na atual BR-101 , no trecho da
travessia da rea metropolitana, seria ainda muita alta, superior a sua capacidade, tendo como
consequncia a manuteno da situao atual de congestionamentos e acidentes. Este trfego
corresponde ao gerado e destinado localmente, portanto, no utilizaria o contorno.
g) Portanto, para a melhoria do nvel de servio da circulao seriam necessrias obras de
melhoria de capacidade na atual diretriz da BR-1 O I, inclusive nas ruas laterais, obras estas no
previstas no PER e de custos elevados.
h) A reduo da extenso do contorno, de 47,33 km para 33,92 km, gerari a saldo no
contrato para remunerar parcialmente a concessionria para a execuo destas novas obras de
valor superior reduo decorrente do encurtamento do contorno.
Nota da Assessoria de Comunicao da ANTT (Pea 88), por sua vez, confirma declarao
do Superintendente de Explorao Rodoviria da ANTT na reunio na Assembleia Legi slativa
do Estado de Santa Catarina, e informa que: s existe um projeto desde o incio da licitao da
Concesso - o Contorno de Florianpolis, segundo o Programa de Explorao da Rodovia -
PER, parte integrante do Contrato da Concesso, com incio no km 196, l e termino no km 220,0
da BR-l O l/SC, em pista dupla, totalizando, segundo previso inicial, 47,33 km de Extenso- e
que o Projeto Funcional do Contorno com extenso inferior a 47,33 km j foi aprovado pela
ANTT.
No entanto, no se pode concordar com as argumentaes da ANTT no senti do de
justificar o projeto com extenso do contorno inferior a 47,33 km.
Preliminarmente, necessrio ressaltar que este entendimento no corresponde ao
entendimento do corpo tcnico da ANTT, cujo relatrio referente anali se do proj eto, de
12/2/2010, concluiu que havia objees para a sua aceitao (Processo 50500076937-2009-30,
Pea 60, p. 9), dentre outros motivos, pela reduo da extenso do respecti vo traj eto.
Paradoxalmente, a GEINV, apesar de ter informado Concessionria a no-obj eo ao traj eto do
Projeto do Contorno de Florianpolis, por meio do Oficio n. 295/201 0/GEINV/SUINF, solicitou,
posteriormente, estudo de aumento de extenso do contorno de Florianpolis para que esse tenha
comprimento prximo ao estipulado no PER (Processo 50500076937-2009-30, Pea 60, p. li ).
Quanto afirmao da ANTT de que o PER previa o contorno mai s curto, vrios
argumentos contrrios podem ser apresentados.
O PER, em todas as suas referncias, sempre menciona o contorno como tendo 47,33 km
de extenso. O item 5. 1.4. do PER (Pea 34, p. 90), que trata das obras de melhori as de
responsabilidade da concessionria, prev o Contorno de Florianpolis, em pi sta dupl a, com
47,33 km em cada sentido (total de 94,66 km) . As planilhas do Edital, referentes s obras que
deveriam ser precificadas pelos proponentes (Pea 63, p. 07), tambm trazem expressamente a
extenso de 47,33 km. Sendo assim, a proposta da concessionria tambm previu a construo
do contorno com 47,33 km (Pea 64, p. 12, item 5.1.2), propondo um preo total de R$
175.951.204,31.
H apenas uma nica inconsistncia no PER, que ocorre no desenho do Esquema Linear do
trecho, pois ali se indica o incio do contorno no km 196, 1 da BR-101/SC (Pea 34, fls. 10).
Entretanto, no mesmo desenho, a extenso do contorno tambm apresentada, explicitamente,
como de 47,33 km.
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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9
Na solicitao de abertura do processo junto ao IBAMA, a Concessionria tambm
informou que o traado do contorno correspondia ao Projeto Executivo aprovado pelo Dnit, o
mesmo que havia feito parte do Edital da Concesso. O ponto do incio e do fim do contorno, km
175 e km 222 da BR-1 O 1/SC, e a extenso total do traado, 47,33 km (Pea 59, fls. 219), foram
informados. As coordenadas geogrficas (latitude e longitude), um dos municpios (Governador
Celso Ramos) e um dos rios (Rio Inferninho) informados como cortados pelo traado, tambm
indicavam inquestionavelmente que se tratava daquele traado (Pea 59, fls. 220-221 ).
No se pode acatar como justificativa que apenas uma nica inconsistncia, contraposta
inclusive no prprio desenho do Esquema Linear, se sobreponha a todas as informaes
existentes no PER, na Proposta e nos processos internos da ANTT.
Em acrscimo e para demonstrar, de forma definitiva, que o Contorno de Florianpolis
contratado pela ANTT corresponde efetivamente ao projeto aprovado pelo Dnit, basta verificar o
teor da proposta comercial da concessionria (Pea 57), no qual, s pginas 87 a 90,
apresentado o Mapa Geral do Contorno ( ... ), que coincide, exatamente, tanto na extenso (47
km) como no alinhamento, com o projeto do Dnit (Pea 61).
Tambm no possvel aceitar a argumentao de que a rea s margens da BR-101 entre
o trevo de Biguau e o incio do traado original do contorno, junto ao Rio Inferninho, no ser
urbanizada por razes geogrficas (mar e montanhas), ambientais (mangues) e sociais (reserva
indgena) e que, portanto, no seria necessrio contorn-la.
Na realidade, a rea plana ao norte de Biguau (Tijuquinhas), onde a rodovia no se
desenvolve junto ao litoral (Pea 81 ), trata-se da principal rea de expanso da Grande
Florianpolis. Ao longo deste trecho h espaos planos ainda pouco ocupados, onde inclusive
seria construdo o maior estaleiro do Grupo EBX, mas que ser substitudo por um enorme
complexo logstico que vai gerar mais trfego de caminhes do que o estaleiro. Seria contra
indicado que este complexo se localizasse s margens da BR-1 O 1, o que sobrecarregaria o
sistema tambm neste trecho, aos moldes do segmento de travessia de Florianpolis.
Tambm em virtude de parte deste trecho se encontrar junto ao litoral entre o mar e as
montanhas, com pouca rea disponvel, que a ocupao urbana que hoje j densa, vai
aumentar consideravelmente nos prximos anos, dentro do perodo da concesso.
No mesmo sentido, cabe ressalvar que a rea indgena mencionada pela ANTT est
localizada junto atual diretriz da BR-1 01 e no junto ao traado do contorno original do Dnit e,
portanto, no pode, de forma alguma, ser arrolada como um empecilho a sua implantao.
H tambm outros argumentos a favor do contorno longo do projeto original do Dnit.
A parte do trecho atual correspondente travessia Balnerio de So Miguel est espremida
entre o mar e a montanha, com faixa de domnio reduzida, apresentando grande ocupao
marginal por comunidades tradicionais, sem possibilidade de melhorias futuras, e com geometria
horizontal pobre, ou seja, com muita sinuosidade e com curvas acentuadas, que causam muitos
acidentes.
Outro argumento ( ... ) ausncia de alternativa de trfego em caso de acidentes em parte do
trecho ao Norte de Biguau, justamente pelas restries impostas pelo relevo (presena de
montanhas) e pelo mar. O contorno longo se constituiria em alternativa estratgica para a
circulao na BR-l O l em rea to ocupada que se tornar conurbada dentro do perodo da
concesso.
O correto que o contorno circunde esta rea tambm. Seria ilgico o oposto.
Salienta-se que a Prefeitura de Biguau, a Associao Comercial e Industrial de Biguau, a
Cmara de Diretores Lojistas de Biguau e outras entidades de classe so enfaticamente
contrrias alterao do trajeto do contorno, e argumentam que o novo trajeto partiria Biguau
ao meio novamente, tal como hoje ocorre com a atual rodovia, pois o trnsito pesado passaria
por dentro da rea urbana (Pea 65, notcia imprensa). Mencionam ainda o prejuzo aos lindeiros
rodovia na travessia do Balnerio de So Miguel, e empecilhos concretizao do
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TC O'''"' "' '.,,..,
empreendimento de logstica que a empresa EBX pretende realizar na localidade de Tijuqui nha::. .
A prefeitura e as mencionadas organizaes esto se mobilizando para exigir da ANTT a
execuo do projeto original (Pea 94).
H tambm que se registrar que no h mangues nos alinhamentos de ambas as alternati vas
de contorno. Alis, as formaes de solos moles (terrenos de baixa consistncia e
compressibilidade) que devero ser atravessadas pelo alinhamento do contorno curto. proposto
pela ANTT, so mais extensas do que as do contorno original, uma vez que, devido alterao
da diretriz, o novo contorno passa a se desenvolver em longos trechos s margens dos rios
Biguau e Passa Vinte, diferentemente do projeto original que apenas cruzava as calhas destes
rios e a do Rio Inferninho.
Deve ser ressaltado que a contnua e desnecessria proximidade do novo eixo do cont orno
s calhas dos Biguau e Passa Vinte, inexi stente no projeto original, corresponde cri ao de
uma nova e importante dificuldade para a aprovao do novo projeto nos rgos ambientais,
aspecto que vm sempre sendo empregado pela Concessionria para justificar o atraso da
execuo das obras.
Quanto ao argumento de que a reduo da extenso necessria para atrair o trfego,
devem ser tecidas as seguintes consideraes.
Apesar de a ANTT argumentar que o trfego da regio de Biguau em direo ao Sul deva
ser desviado para o contorno, a interseo projetada e aprovada no permi te este acesso.
Ou seja, o principal argumento tcnico no sentido da reduo da extenso j unto
extremidade norte do contorno encontra-se desconstitudo pelo prprio projeto.
O trfego de longa distncia, que se utilizar do contorno, sempre teve volu me sufi ciente
para justificar a sua execuo. Desde 1995 o volume de trfego de longa distncia, medido por
ocasio da elaborao do projeto executivo e previsto para atingir 18.000 vecul os por di a em
2015 (Pea 82), j era suficiente, de acordo com as normas de capacidade de trfego do Dnit,
para justificar a construo de um contorno em pista dupla, o que certamente ainda mais
verdade hoje, dezesseis anos depois.
Os contornos tm como funo conduzir trfego de longa distncia. No presente caso, no
deve ser diferente, no se deve buscar atrair trfego local, porque isto no ser obtido.
A alterao da diretriz s prejudicaria a funo de contorno, pois a rel ao ent re as
distncias percorridas no contorno e na atual diretriz da rodovia passa a ser desfavorvel no caso
do contorno curto, sem que se resolva o problema do trfego local. A anli se da foto area
includa na apresentao da ANTT na reunio realizada na Assemblia Legislati va do Estado de
Santa Catarina, em 27 de junho de 2011 (Pea 81 , p. 3), permite identificar facil mente que a
geometria do novo contorno (em azul), em sua parte inicial, produz um incremento de percurso
em relao atual diretriz (em vermelho) que desestimular o seu uso.
Vale dizer, esta alternativa seria pouco atraente para o trfego de longa di stncia,
representado por caminhes, pois em sentido Sul, aps Biguau, teriam quase que retornar ao
Norte antes de seguir novamente para o Sul.
A reduo da extenso do contorno na extremidade sul, em cinco quilmetros, tambm
contraindicada tecnicamente, pois conduziria todo o trfego de longa distncia, composto por
caminhes, para dentro da zona conurbada do Municpio de Palhoa. A reduo da extenso
retira a caracterstica de contorno, pois esta interseo est dentro da rea intensamente
conurbada e ainda existem grandes regies j ocupadas ao sul, alm de toda a rea de expanso
do Municpio de Palhoa, municpio que mais cresceu nos ltimos cinco anos em Santa Catarina.
H ainda outro argumento da mais elevada importncia oponveis alternati va do contorno
de menor extenso. As caractersticas tcnico-operacionais do novo projeto so muito infer iores
s do projeto original.
A velocidade diretriz do novo projeto de 80 km/h (Pea 62, p. 11 ), muito inferior do
projeto original, de 120 km/h em 95,7% da extenso (Pea 82). A velocid-de diretriz aquela em
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que os veculos podem trafegar com segurana, tendo em vista a geometria da via representada
pela quantidade e pelos raios das curvas, bem como pelas rampas.
A curva do incio do contorno, junto ao trevo de Biguau, tem raio de apenas 186 metros
(Pea 62, p. 18), muito inferior ao mnimo previsto no projeto original de 345 metros (Pea 82).
O projeto original ainda tem 95,7% da extenso com raio mnimo de 540 m (Pea 82).
Estas caractersticas tcnico-operacionais inferiores tero como efeito inegvel o prejuzo
da geometria e a perda de atratividade do contorno, desestimulando a sua utilizao, alm de
reduzir sensivelmente o custo de construo por quilmetro de contorno, o que se traduz em
desvantagem para o usurio e vantagem ao concessionrio.
Resta demonstrado, portanto, que a alterao do projeto do contorno procedida pela ANTT
no apresenta vantagens tcnicas em relao ao projeto original contratado, pelo contrrio,
representa perdas para os usurios em economia, segurana e conforto.
De outra vertente e de forma no menos importante, foroso reconhecer que a amplitude
da alterao de projeto pretendida pela ANTT, que envolve o deslocamento da diretriz em razo
da significativa reduo da extenso, no pode ser considerada com uma simples adequao do
projeto aprovado pelo Dnit e que integra o Plano de Outorgas aprovado pelo Ministrio dos
Transportes que autorizou a Concesso, mas como uma alterao profunda no sistema de
deslocamento, ou seja, na poltica viria de longo prazo.
Pela materialidade, envergadura e importncia da obra para o sistema virio e para a
Grande Florianpolis, e em virtude da amplitude das alteraes introduzidas no projeto do
Contorno, ele deveria ter sido submetido novamente aprovao do Ministrio dos Transportes
para que fosse analisada sua adequao s polticas virias, visto que no atribuio da ANTT
o estabelecimento dessas diretrizes.
tambm de se registrar que a falta de dados prprios para subsidiar as anlises se
constitui numa deficincia importante com relao aos procedimentos da ANTT para a tomada
de deciso em processos da execuo contratual, pois todas as informaes tcnicas de elevada
importncia so obtidas exclusivamente pela Concessionria, o que pode levar a conflito de
interesses. Por exemplo, todos os estudos de trfego para subsidiar as decises tomadas pela
ANTT relativas alterao do projeto do contorno basearam-se exclusivamente em dados
informados pela concessionria, no tendo sido realizadas verificaes independentes para a sua
validao.
Quanto ao problema da atual travessia da regio metropolitana de Florianpolis, considera-
se que o trfego local deve ser tratado por iniciativas como a que ANTT props (Pea 81, p. 15-
37), prevendo intervenes de melhoria de capacidade na atual diretriz da rodovia, como novos
viadutos, novas faixas nas vias marginais e dispositivos de ordenao do trfego, e no
reduzindo a extenso do contorno.
Registra-se neste ponto que a equipe de auditoria reiteradas vezes solicitou o Estudo de
Melhoria da atual travessia da Grande Florianpolis solicitado contratada pela ANTT, mesmo
que no se encontre aprovado e no seu estado atual de desenvolvimento, (Oficio de Requisio n.
02-18112011 , de 09 de junho de 20 11 , Pea 21 , segundo documento, e por meio de mensagem
eletrnica, Pea 84, em 11 de maio de 2011 ). No entanto, tais dados nunca foram
disponibilizados ao TCU sob a justificativa de que no [havia na] Agncia, nenhum projeto
definido de ampliao das Marginais, mas apenas solicitao concessionria de estudos de
trfego e possveis aes para o trecho em questo (Pea 87, p. 2). Somente durante a reunio de
27 de junho de 2011 na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina que a equipe de
auditoria conseguiu acesso s informaes, ainda assim no pela ANTT, mas por intermdio da
mesa diretora da reunio.
Em que pese a iniciativa da ANTT em propor melhorias na atual diretriz da rodovia, no se
pode avalizar o procedimento pretendido pela Agncia, no qual as melhorias viriam a ser
parcialmente remuneradas Concessionria mediante recursos originados da reduo da
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TC 005 534/2 1 1 - ~
extenso do contorno contratado (47,33 km), conforme informado na reunio pbl ica real i?, d;1
na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina em 27 de junho de 20 II. No se
considera do interesse pblico substituir quase dezoito quilmetros (47,33- 29,55 = 17,78 km)
de contorno de pista dupla (duas faixas em cada sentido) por parte das melhorias necessrias no
atual diretriz da travessia de Florianpolis.
Em primeiro lugar, porque o valor das obras do contorno resultou de uma licitao cm que
houve, comprovadamente, competio, na qual a Autopista Litoral Sul ofertou desconto da
ordem de 60%. Caso as obras de melhoria de capacidade da atual travessi a venham a ser
includas no contrato da ALS, elas seriam remuneradas a preo atuais de mercado. Ou sej a. a
vantagem auferida na licitao, representada pelo desconto de 60%, seria perdida, o que se
constituiria em uma vantagem muito significativa para a Concessionria. Esta situao se
assemelharia ao jogo de planilha que ocorre em obras pblicas, subterfgio bem conhecido no
TCU, em que itens com valores desvantajosos so suprimidas dos contratos e os saldos so
empregados para realizar servios com preos vantajosos aos contratados.
Em segundo lugar, a piora das caractersticas tcnicas do novo projeto do contorno -
representada pela reduo significativa da velocidade diretriz, pela diminuio dos raios de
curvas e pelo aumento da inclinao das rampas - reduz os volumes de terraplenagem e, pela
reduo do nmero de intersees e viadutos, conduz a custos de construo por quilmetro
sensivelmente menores do que os relativos ao projeto original. Considerando que os valores
unitrios, por quilmetro de construo, no podem ser alterados em virtude de clusul a do PER
(Pea 34, p. 87), a reduo da qualidade da geometria da rodovia tambm conduz a vantagens
para a contratada em prejuzo aos usurios ( .. . ).
Em terceiro lugar, o valor das obras do contorno, conforme aprovado pelo Dnit, com 4 7,33
km, j est includo na tarifa de pedgio, no sendo necessrio nenhum tipo de alterao
contratual ou de tarifa. Grosso modo, poder-se-ia dizer que as obras do contorno original j esto
pagas pela atual tarifa.
Em quarto lugar, a reduo sensvel da extenso do contorno (18 km) e a substancial
alterao das suas caractersticas tcnicas, sem que haja necessidade ou justificativas tcnicas,
representa alterao significativa do escopo das principais obras licitadas, o que, em lt ima
anlise, pode caracterizar a frustrao do carter competitivo da licitao.
Em quinto lugar, fundamental ressaltar que a geometria do contorno de Florianpoli s
deve ser construda para atender um horizonte de projeto bastante amplo, 20 a 30 anos no
mnimo, visto que, aps a sua construo, qualquer alterao ser por demais di fc il e onerosa,
tal como se percebe hoje na atual travessia de Florianpolis. Sendo assim, no se concebe que a
diretriz seja construda para atender apenas a exata demanda atual , sem previses para futuras
melhorias e ampliaes. exatamente a isto que a alterao do projeto pela ANTT se prope,
pois nos limites Norte e Sul a faixa de domnio se insere em reas j conurbadas ou em processo
rpido de ocupao.
Caso no se deseje aumentar a tarifa para ser possvel executar as melhorias na atual
travessia de Florianpolis ao abrigo do contrato da concessionria, importante se ter clareza de
que melhor para o interesse pblico que ALS construa imediatamente o contorno de 47,33 km,
j precificado em sua proposta, ficando a cargo do Dnit ou do Ministrio dos Transportes (MT)
as melhorias, do que o inverso, pois futuramente a ocupao na regio ao Norte de Bi guau ser
muito mais intensa, prejudicando as solues tcnicas e elevando o valor das desapropriaes,
custos que seriam arcados pelo Errio ou pelos usurios. Em contrapartida, as reas a serem
desapropriadas para as obras de melhoria da atual travessia no sero muito significativas, visto a
maior parte da rea necessria situar-se dentro da faixa de domnio, e no se antever grande
incremento nos valores, pois a expanso da ocupao lindeiraj estar limitada pela rodovia.
importante ressaltar que as aes e omisses da Concessionria quanto ao Contorno de
Florianpolis fizeram com que os processos de desapropriao - demorados por natureza. poi s
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envolvem a edio de Decretos de Utilidade Pblica e eventualmente, algumas aes judiciais -
ainda no tenham sido iniciados. Assim, os atrasos verificados no podero ser empregados
como justificativa para isentar a Concessionria de responsabilidade no caso de desrespeitar os
atuais prazos vigentes para a entrada em operao do contorno (final do stimo ano).
( ... )
3.4.8- Concluso da equipe:
( ... )
Prope-se, portanto, a realizao de oitiva da ANTT e da Concessionria e a audincia dos
responsveis.
De forma adicional prope-se a oitiva do Ministrio dos Transportes para que se manifeste
a respeito da alterao realizada pela ANTT, durante a execuo do Contrato de Concesso da
BR-101, no Projeto do Contorno de Florianpolis em relao ao projeto aprovado pelo Dnit
(DNER) e parte integrante do Plano de Outorgas aprovado pelo Ministrio dos Transportes que
autorizou a concesso.
( ... )
3.4.9 - Responsvel:
Nome: Deuzedir Martins - CPF: 276.724.178-00 - Cargo: Gerente de Engenharia e
Investimentos de Rodovias (GEINV) (desde 26/1/2009)
Conduta: Ter aprovado a alterao do projeto do Contorno de Florianpolis baseado em
motivao insuficiente e invlida, por meio do Oficio n. 295/201 0/GEINV/SUINF, de 31 de
maro de 20 1 O (Pea 60, p. 11 ).
( ... )
3.5 - Inexecuo de obras obrigatrias
3.5.1 -Situao encontrada:
As clusulas 16.4, r, e 17.6 do Contrato de Concesso (Pea 32) determinam que os
cronogramas de obras e servios obrigatrios includos no PER podem ser alterados desde que
amparado em deciso fundamentada da ANTT e com o consequente reequilbrio econmico-
financeiro da concesso.
Segundo a clusula 17.11, qualquer modificao nos encargos estabelecidos no PER
dever ser previamente solicitada pela Concessionria ANTT, com justificativa e avaliao do
impacto sobre a continuidade da prestao de servio adequado aos usurios e com suficiente
antecedncia para sua aprovao. E, ainda, nos termos da clusula 17 .15, a inexecuo ou no-
implantao de obras e servios obrigatrios nos cronogramas estabelecidos no PER implicar
em sua reviso, de forma a promover o reequilbrio econmico-financeiro do contrato, conforme
disposto em regulamentao da ANTT, sem prejuzo da aplicao das penalidades pecunirias
previstas na avena.
Nesse sentido, esta equipe de auditoria verificou nos trabalhos de campo que diversas
obras e servios obrigatrios no tiveram seu incio no 3 ano de concesso, que findou em
fevereiro de 20 11, conforme programado no PER e suas alteraes.
importante ressaltar que dentre as responsabilidades da Concessionria definidas em
contrato, inclui-se a apresentao do Relatrio Tcnico Operacional Fsico e Financeiro (Retoff)
de periodicidade mensal. O Retoff o instrumento por meio do qual a Concessionria informa
ANTT a execuo fisico-financeira das obras pertinentes aos trabalhos iniciais e dos servios de
recuperao, manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao, melhorias e
explorao da rodovia a ela concedida, assim como dos servios referentes conservao
ambiental, previstos no PER.
Assim, por meio da anlise da Nota Tcnica ANTT 48/2011/Coinf/URRS/ANTT, de
19/5/11, que versa sobre o relatrio anual de fiscalizao do trecho catarinense da concesso,
referente ao 3 ano de sua vigncia (Pea 35), em conjunto c-om o Parecer Tcnico
052/2011/PFR-Mandirituba/Coinf-URSP, que trata da anlise do Retoff de fevereiro de 2011,
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relativo ao trecho paranaense da concesso (Pea 36), esta equipe de auditoria con fi rtn"" -
constatao feita em campo, ou seja, obras e servios obrigatrios previstos no PER e suas
alteraes no tiveram seu incio no 3 ano de concesso conforme o programado.
Destaque-se, inicialmente, que a preciso dos dados contidos nos Retoff prejudicada pela
falta de informaes confiveis e de instrumentos de controle adequados disposi o das
equipes de fiscalizao da ANTT, conforme depreende-se do seguinte trecho da Nota Tcnica
ANTT 48/2011/Coinf/URRS/ANTT (Pea 35, p. 3-4):
'Em relao ao item 5 - melhoramentos da Rodovia, ressaltamos que estas obras esto
oradas pelo preo global, no sendo discriminadas, nem oradas as diversas etapas destas
obras/servios. Alm disso, observamos que no temos equipamentos nem equipe de
topografia para proceder a medies que atestem o real executado. Desta forma. com os
elementos que dispomos, ficamos impossibilitados de apontar as porcentagens executadas
das obras e servios. Assim, apresentamos a situao verificada in loco das obras.'
Apesar disso, esta equipe de auditoria realizou levantamento nos dados dos Retofls
consolidando as obras obrigatrias nos trechos catarinense e paranaense que no tiveram incio
no 3 ano de concesso e, tambm, das que, apesar de iniciadas no 3 ano, no foram concludas.
A Tabela 5.1 resume e consolida esse levantamento.
A primeira coluna da Tabela 5.1 relaciona a obra obrigatria com o item correspondente
das planilhas do PER. A segunda representa o valor constante da proposta comercial da
Concessionria, o qual tambm consta nos planejamentos anuais aprovados pela ANTT, que
deveria ter sido executado pela Concessionria no 3 ano de concesso. A terceira demonst ra o
valor efetivamente gasto pela Concessionria nessas obras, informado nos Retoff. Por fim, a
ltima representa a diferena entre a segunda e terceira colunas, ou seja, o valor dos
investimentos que deixaram de ser realizados.
Por tratar-se de obras obrigatrias, a ANTT deve realoc-las no fluxo de caixa para
recompor o equilbrio do contrato de concesso, fato que at o momento no ocorreu. Para que o
contrato seja reequilibrado, o valor constante na ltima coluna da Tabela 5.1 deve ser deslocado
do 3 para o 4 ano no fluxo de caixa da concesso, com a consequente realocao dos
investimentos referentes aos anos subsequentes e a readequao dos demais custos que dei xaram
de ser despendidos pela Concessionria em virtude do no-cumprimento do cronograma, pois a
obra ou servio dever ser realizado a partir do 4 ano. A mesma anlise dever ser realizada no
prximo ano e assim sucessivamente para verificar sua execuo caso a caso.
Ressalta-se que o reequilbrio do contrato deve ser realizado sem prejuzo das penalidades
pecunirias, caso a inexecuo das obras nos prazos pactuados no seja devidamente justifi cada
como de responsabilidade alheia Concessionria ou motivada pela ANTT com base no
interesse pblico. Apesar de o terceiro ano da concesso ter findado em fevereiro de 201 I , o
Relatrio de ln execues, de periodicidade anual , elaborado pela ANTT para v e ri ficar as obras
que no foram concludas e analisar as respectivas justificativas a fim de avaliar a necessidade de
penalizao, ainda no foi concludo.
Alm dos valores apontados na Tabela 5.1, deve ser ajustado no fluxo de caixa o dispndio
de R$ 15.253.537,29, referente complementao de obras do Dnit (item 5.3 do PER), pois,
segundo a ANTT, no foram realizadas pela Concessionria, haja vista o prprio Dnit estar
executando as obras pendentes no trecho concedido (Pea 35, p. I O, 1 pargrafo). Dessa forma,
esse valor deve ser excludo do fluxo de caixa em prol da modicidade tarifria.
Somando o valor da coluna 3 da Tabela 5.1 com o valor referente complementao das
obras do Dnit, obtm-se o total de R$ 93.113.705,37 em investimentos obrigatrios no
realizados no 3 ano.
A simulao do efeito deste achado na tarifa bsica de pedgio ser realizada adiante neste
Relatrio de Auditoria.
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Cabe frisar que, por bvio, que o reequilbrio econmico do contrato por meio da alterao
da tarifa de pedgio no argumento suficiente para justificar a inexecuo ou protelao de
obras obrigatrias necessrias garantia da segurana, da fluidez e da circulao adequada dos
usurios da rodovia.
Alm disso, o reequilbrio do contrato utilizando o fluxo de caixa descontado apenas
econmico e no impede que a concessionria protele deliberadamente investimentos relevantes
em obras obrigatrias, que deveriam ser realizados nos primeiros anos de concesso, em evidente
prejuzo prestao de servio adequado.
( ... )
3.5.8- Concluso da equipe:
( ... )
Prope-se, portanto, a realizao de oitiva da ANTI e da Concessionria e a audincia dos
responsveis.
3.5.9 - Responsveis:
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (SUINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel hierrquico pela fiscalizao da
execuo contratual:
-no ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao da execuo do contrato;
-no ter assegurado a implementao das sanes contratuais e as previstas em resolues
daANTT.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8110/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel pela fiscalizao da execuo
contratual:
- no implementar uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao;
- no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTI.
( .. . )
3.6 - Execuo de obras no-obrigatrias em desacordo com os Planejamentos Anuais
e Mensais aprovados e com as Resolues da ANTT
3.6.1 - Situao encontrada:
Nos termos da Clusula 6.36 do Contrato de Concesso (Pea 32, p. 20), as alteraes do
cronograma de execuo das obras e servios no obrigatrios no devem ser objeto de
reequilbrio econmico-financeiro. Por outro lado, a Clusula 18.5 (Pea 32, p. 46) prev que a
fiscalizao da execuo do PER compreender, especialmente: b) o controle da execuo das
obras de trabalhos iniciais, recuperao e de melhoria e ampliao de capacidade das Rodovias,
com nfase na observncia das especificaes, parmetros, padres de qualidade e cronogramas
estabelecidos no PER e nas normas tcnicas aplicveis .
Assim, o contrato claro ao definir que, mesmo que as alteraes do cronograma de
execuo das obras e servios no obrigatrios no devam ser objeto de reequilbrio econmico-
financeiro, a fiscalizao da ANTT deve, obrigatoriamente, controlar a execuo e cronograma
das obras de Recuperao da Rodovia a fim de assegurar aos usurios a disponibilizao das
benfeitorias previstas e a prestao, pela Concessionria, de servio adequado.
No que concerne ao item Recuperao da Rodovia, cujas obras so consideradas no
obrigatrias, onde se incluem os subitens Recuperao do Pavimento, Reparao, Reforma e
Reforo das Obras de Arte Especiais (pontes), e Elementos de Proteo e Segurana, mesmo que
o cronograma contido no PER seja apenas indicativo, uma vez que a escolha do tipo e da data
das solues especficas facultada ao Concessionrio, obrigatoriamente a Recuperao da
Rodovia deve ser concluda at o 5 ano de Concesso (Pea 34, Item l , 3, p. 13).
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TC
Assim, h no PER previso objetiva de prazo final para a disponibilizao das
aos usurios, ou seja, dos dispositivos inteiramente recuperados (Pea 34, item 1.2, p. 26, I
0
) .
Alm de data para a concluso, h a previso, no PER, para que a Recuperao da Rodovia
seja realizada de forma gradativa (Pea 34, Item 1.2.1.3, p. 27, 6 ), priorizando os locai s mais
crticos (Pea 34, Item 1.2.1.3., p. 29, 4 , Pea 34, Item 1.2.2.4., p. 33, 5 , Pea 34, It em
1.2.3.4., p. 35, 2 ). Portanto, a Recuperao do Pavimento, a Reparao, Reforma e Reforo
das Obras de Arte Especiais (pontes), e a recuperao dos Elementos de Proteo e Segurana
devem ser progressiva e proporcionalmente realizadas durante o perodo de Recuperao da
Rodovia, definido pelo PER como de cinco anos.
Assim, entre o sexto ms e o final do quinto ano da concesso, a cada ano, 20% da
extenso do pavimento e da sinalizao da rodovia, assim como 20% das pontes, deveriam ter
sido recuperados de forma que apenas intervenes de manuteno fossem necessrias at o final
da concesso.
Ademais, os projetas executivos das obras no obrigatrias devem ser previamente
elaborados pela Concessionria e aprovados pela ANTT e as respectivas obras devem ser
inseridas nos planejamentos anuais e mensais, que por sua vez, tambm so aprovados pela
Agncia. Portanto, uma vez inseridas nos planejamentos anuais e mensais, as obras no
obrigatrias passam a observar prazos. Caso haja necessidade de alterao, novos projetas e
novos cronogramas devem ser apresentados para nova aprovao.
De acordo com a Resoluo ANTT N. 2665/2008, art. 8, inciso V (Pea 90, p. 3), constitui
infrao a execuo de obras em desacordo com os projetas autorizados pela ANTT.
Este o procedimento previsto para o controle e a fiscalizao das atividades da
Concessionria pela ANTT.
Se os projetas das obras no obrigatrias so considerados necessrios pela Concessionria
e so aprovados pela ANTT, incluindo-os em planejamentos anuais e mensais, a no-observao
destes prazos, deveria ser considerada, pela Agncia, inexecuo contratual ou desrespeito aos
planejamentos aprovados e, portanto, suscetvel a sanes contratuais.
Ocorre que a recuperao gradual da rodovia, representada pelas obras de recuperao do
pavimento, das pontes e da sinalizao no vem sendo respeitada, uma vez que os Retoffs
(Relatrio Tcnico Operacional Fsico e Financeiro) indicam que a execuo das obras de
Recuperao da Rodovia est sendo sistematicamente inferior ao contidos nos projetas e nos
planejamentos anuais aprovados pela ANTT, que refletem a proposta comercial da contratada,
sem que sanes tenham sido aplicadas Concessionria. Da mesma forma, as obras no
pavimento vm sendo executadas em desacordo com os projetas aprovados pela ANTT,
contrariando a Resoluo N. 1187/2005 (Pea 89, p. 1-2).
Para fins de ilustrao da magnitude dos valores envolvidos e do efeito econmico-
financeiro da inexecuo dos investimentos referente s obras e servios no obrigatrios, esta
equipe de auditoria elaborou as planilhas constantes na Pea 52, considerando os valores dos
itens de recuperao, conservao e monitorao da rodovia do PER da proposta comercial da
Concessionria, dos Retoff consolidados referentes aos anos de 2008 e 2009 e do Retoff do ms
de fevereiro de 201 O, cujo resumo apresentado nas Tabelas 6. 1, 6.2 e 6.3.
As colunas 'Previsto' das Tabelas 6.1, 6.2 e 6.3 referem-se aos valores do PER da proposta
comercial da Concessionria aps as revises realizadas at o momento. Os valores das coluna
'Realizado' das Tabelas 6.1, 6.2, referentes aos anos 2008 e 2009, respectivamente, foram
obtidos dos Retoff consolidados, emitidos nos meses de fevereiro de cada ano. Os valores da
coluna 'Realizado' do ano de 20 lO, por sua vez, foram obtidos da soma dos valores informados
no Retoff de janeiro de 201 O, com a integralidade (de forma conservadora) dos valores
constantes do planejamento mensal de investimento da Concessionria para o ms de fevereiro,
uma vez que o Retoff de fevereiro deste ano ainda no estava disponvel durante a auditoria.
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TRIBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9
A anlise das Tabelas 6.1, 6.2 e 6.3 permite concluir que os investimentos em recuperao
da rodovia, item de maior peso econmico do contrato que envolve, segundo o PER (item 1.2), o
restabelecimento das caractersticas originalmente existentes, ficaram muito aqum dos
previstos, o que pode comprometer significativamente a segurana, a economia e o conforto dos
usurios da rodovia, caso o controle dos parmetros de desempenho no seja efetivo.
Ainda importante salientar que pode haver diferenas significativas entre os
investimentos constantes no Retoff e aqueles realmente executados pela Concessionria, pois o
preenchimento dos valores no Retoff de responsabilidade da Concessionria, no sendo
realizada nenhuma verificao desses valores por parte da ANTT. Ou seja, os valores reais
podem ser ainda inferiores aos informados.
Segundo a Agncia, em resposta dada ao Oficio TCU 03-181120 li, esses valores no so
verificados, em razo de no serem considerados nas revises da tarifa e de terem sido propostos
como valor global (Pea 38, p. 4). Sendo assim, o acompanhamento por parte da fiscalizao de
campo tem foco apenas no cronograma fsico (Pea 38, p. 9).
Na realidade, os valores constantes dos Retoffs, da forma como so apresentados, pouco
significam, pois no so resultantes da apropriao de quantidades de servios efetivamente
executadas multiplicadas por preos unitrios, uma vez que a proposta no previu quantidades e
preos unitrios, apenas preos globais para o conjunto dos servios.
A Nota Tcnica N. 010/2011/COINF/URRS/ANTT da Unidade Regional do Rio Grande
do Sul da ANTT tambm j havia informado gerncia em Braslia (Pea 86, p. 3, 5):
importante observar que, conforme informao da Concessionria, em reunio na sede da URRS
em 1 o de junho de 201 O, os valores apresentados so os valores reais despendidos por ela, no
conservando, portanto, relao de proporcionalidade com os valores apresentados na proposta
comercial. Tal prtica impossibilita a validao de tais valores como reflexo das obras
efetivamente executadas.
Estas divergncias entre os planejamentos anuais e mensais e o realmente executado j
haviam sido constatadas pela equipe da Unidade Regional da ANTT no Rio Grande do Sul e
informadas gerncia em Braslia por meio da Nota Tcnica N. 010/2011/COINF/URRS/ANTT
(Pea 86). A anlise do RETOFF apresentado pela Autopista Litoral Sul, referente ao ms de
Setembro de 20 lO, informa: infere-se que grande parte das obras e servios que a Concessionria
informa a execuo, referentes fase de Recuperao da Rodovia, Monitorao da Rodovia e
Melhoramentos da Rodovia, esto em desacordo com o previsto no Planejamento Anual
aprovado e revisado, o que contraria a Resoluo n. 1187/2005 donde se conclui que os preceitos
regulamentares para a execuo de obras e servios no esto sendo seguidos pela
Concessionria (Pea 86, p. 3 1 e 2).
A ANTT, questionada, por meio do Ofcio de Requisio 03-181/2011, sobre quais so os
procedimentos para a avaliao dos parmetros de desempenho relacionados s obras e servios
no obrigatrios, limitou-se a responder, por intermdio do Oficio 25/ Audit/20 11, que segue o
que est previsto no PER e no Contrato de Concesso (Pea 38, p. 5-10).
Frise-se que a inexecuo ou a protelao das obras e servios no obrigatrios
prejudicial prestao de servio adequado, pois, no caso dos parmetros de desempenho no
serem constantemente aferidos pela Agncia, como de fato se verificou para o pavimento
(Achado 7), o usurio pagar por um servio no usufrudo e ser submetido a uma operao
com a segurana da rodovia comprometida.
Mais que isso, se tal prtica no for coibida pela ANTT, preventivamente ou por meio de
aplicao de penalidades, se deixar de investir na concesso valores muito significativos e
expressamente previstos na proposta comercial da concessionria. Alm disso, d azo_ ao
desequilbrio econmico do contrato, pois, diferentemente do que ocorre com as obras e servios
obrigatrios, esse tipo de irregularidade no enseja revises da tarifa de pedgio. Razo porque, a
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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO
TC 005.534/2011 -9
fiscalizao deve ser efetiva e as penalizaes aplicadas rigorosamente para que funcione como
meio de inibio ao no-cumprimento dos parmetros de desempenho.
Importante salientar que no a reduo dos custos do concessionrio em virtude de sua
eficincia, aspecto central das concesses, que produz o desequilbrio, mas a indi sponibilizao
da benfeitoria, ou seja a no-realizao, ou realizao parcial das obras, com prejuzo oferta do
servio adequado.
Considerando a deficincia dos Retoff, a nica forma para a ANTT assegurar a
disponibilizao dos servios no obrigatrios aos usurios seria o controle da execuo fsica,
identificando se as etapas previstas ao longo da extenso da rodovia, de acordo com os proj etas
aprovados, esto sendo concludas.
No entanto, em razo das deficincias do planejamento da concessionria e dos controles
da ANTT, no caso especfico do pavimento. toma-se muitas vezes difcil identificar se os
servios so relativos recuperao efeti va do pavimento ou a reparos provisrios.
Conforme exposto no Achado 7, apesar de a Concessionria informar as quant ias cont idas
nas Tabelas 6.1 , 6.2 e 6.3 como relativas recuperao do pavimento, foi demonstrado que, de
acordo com as definies do PER (item 1.2), a recuperao do pavimento efetivamente ainda no
foi iniciada at a presente data (70% da Fase de Recuperao da Rodovia), tendo sido realizados
apenas servios de manuteno e de conserva, servios tpicos da Fase de Trabalhos Iniciais.
Considerando a proximidade do final do 5 ano, o risco de que no venham a ser
concludas no prazo contratual muito significati vo. De qualquer maneira, a concentrao das
obras no ltimo ano do contrato produz efeitos muito negativos operao da rodovia com
formao de filas, tendo em vista a interferncia no trfego. de elevado volume. A reportagem da
Pea 93 ilustra a severa interferncia das obras no trfego.
Concluso semelhante obtida ao se analisar os servios de alargamento, recuperao e
reforo das pontes existentes. Segundo o PER e a proposta da concessionria, todas as inmeras
pontes com larguras inferiores das normas deveriam ser alargadas progressivamente. 20% a
cada ano, at o fim da Fase de Recuperao da Rodovia.
No entanto, as inspees de campo da equipe de auditoria identificaram que, transcorridos
70% do prazo para a recuperao da rodovia, nenhuma das pontes teve as obras de alargamento
iniciadas (Fotos 22 a 27, Relatrio Fotogrfico). Ou seja, alm de uma vantagem econmica ao
Concessionrio, pela postergao dos investimentos, os usurios no vm tendo a sua di sposio.
a cada ano, o nmero de pontes alargadas previstas no PER e na proposta vencedora, o que reduz
a segurana da operao da rodovia. O significativo atraso tambm produz elevado ri sco de que
no venham a ser concludas ao final dos 5 anos, conforme o PER, e certo que o impacto sobre
a operao da rodovia ser muito maior do que poderia ser, caso as obras fossem realizadas
gradualmente, como exigia o PER.
O fato de a ANTT no controlar a execuo fsica dos servios no obrigatrios, sob a
alegao de que para este tipo de servio somente cabe a verificao dos parmetros de
desempenho, no pode ser aceito, pois responsabilidade da Agncia acompanhar o andamento
dos servios de forma a garantir a gradual recuperao da rodovia, conforme previso expressa
do PER, e precaver-se quanto a futuros inadimplementos que afetaro a qualidade do servio
prestado aos usurios.
O controle da execuo fsica das etapas previstas nos projetas aprovados pela Agncia
toma-se ainda mais importante quando se consideram as falhas identificadas nos procedimentos
atualmente adotados para a verificao do atendimento dos parmetros de desempenho do PER,
como se ver no Achado 9.
Toma-se imprescindvel, portanto, que a ANTT aja rigorosamente e tome as medidas
cabveis, entre elas o controle fsico efetivo das obras e a aplicao de sanes pelo desrespeito
execuo gradual da Recuperao da Rodovia, prevista no PER, e aos planejamentos anuais e
mensais aprovados pela Agncia, de forma a aumentar a expectativa de controle por parte da
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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO
TC 005.534/2011 '?
Concessionria, eliminando incentivos para que ela no invista ou mesmo protele a execuo do
servios e obras no obrigatrias necessrias prestao de servio adequado ao longo de todo o
perodo da concesso.
( ... )
3.6.8 - Concluso da equipe:
( ... )
Prope-se, portanto, a realizao de oitiva da ANTT e da Concessionria e a audi ncia dos
responsveis.
3.6.9 - Responsveis:
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)
Conduta: Condutas na condio de responsvel pela fiscalizao da execuo contratual:
-ter permitido sistematicamente a execuo de obras no obrigatrias em desacordo com o
Contrato, com o Plano de Explorao da Rodovia (PER), com a Proposta da Concessionria e
com os Planejamentos Anuais e Mensais aprovados pela ANTT;
- no ter implementado as devidas sanes contratuais e aquelas previstas em resolues da
ANTT.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 9I3.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (SUJNF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel hierrquico pela fiscali zao da
execuo contratual:
-no ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao da execuo do contrato;
-no ter assegurado a implementao das sanes contratuais e as previstas em resolues
da ANTT.
( .. . )
3.7- Descumprimento dos parmetros de desempenho definidos no PER relativos ao
pavimento
3.7.1- Situao encontrada:
I. Plano de Explorao da Rodovia
O Plano de Explorao da Rodovia- PER (Pea 34) estabelece todas as obrigaes do
concessionrio quanto ao Pavimento em seus itens I. Recuperao Geral da Rodovia, 1.1 .
Trabalhos Iniciais, 1.1 . I. Pavimento, 1.2 Recuperao da Rodovia e 1.2. 1 Pavimento .
A Recuperao Geral da Rodovia constituda pelas obras e servios a serem reali zados
com o objetivo de recuperar a funcionalidade e as caractersticas tcnicas e operacionais do
sistema rodovirio, devendo compensar, completamente, a manuteno postergada no perodo
anterior concesso, dentro dos padres estabelecidos (Item 1, Pea 34).
A Recuperao Geral da Rodovia dividida em Trabalhos Iniciais e Recuperao da
Rodovia. Todos os itens referentes Recuperao Geral da Rodovia so considerados no
obrigatrios e seus cronogramas detalhados de execuo so meramente indicativos, apesar de,
obrigatoriamente, deverem ser concludos os Trabalhos Iniciais at o 6 ms de concesso e a
Recuperao da Rodovia at o 5 ano de concesso (Item I, Pea 34 ).
a) Trabalhos Iniciais
Os Trabalhos Iniciais, compreendem as obras e servios que a Concessionria dever
executar nos primeiros seis meses da concesso, antes da autorizao pela ANTT do inci o da
cobrana de pedgio na rodovia, com o objetivo de eliminar os problemas emergenciais que
impliquem em riscos pessoais e materiais iminentes, provendo-a dos requisitos mni mos de
segurana e conforto aos usurios (Item 1.1 , Pea 34).
Ou seja, so obras e servios cuja concluso se constitui em condio necessria
autorizao para o incio da arrecadao do pedgio.
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TRIBUNAL o CONTAS DA UNIAO
TC 005 5 4/2 11 -t:l
Ao trmino dos trabalhos correspondentes a cada obra ou servio, a Concessionri a dever
apresentar ANTT relatrio detalhado e a ANTT, necessariamente, verificar a quali dade e a
suficincia dos trabalhos executados para sua aceitao e atestao de sua concluso.
O Escopo dos Servios da fase dos Trabalhos Iniciais (rtem 1. 1.1., Pea 34) composto,
entre outros, por:
- Reparos localizados, necessrios para correo estrutural e funcional do pavimento das
pistas de rolamento, acostamentos e faixas de segurana, em segmentos crticos;
- Eliminao de desnveis existentes entre o bordo da pista de rolamento e o acostamento
superiores ao valor admissvel , conforme estabelecido nos Parmetros de Desempenho;
- Eliminao de desnveis existentes entre fai xas de trfego;
- Outros servios destinados melhoria das condies de conforto ao rolamento em
segmentos crticos;
- Varredura constante das pistas, dos acostamentos e das faixas de segurana, com a
retirada de elementos indesejveis, tais como areia, pedras, fragmentos de pneus. detri tos
orgnicos e quaisquer outros prejudiciais segurana dos usurios.
Os Trabalhos Iniciais ainda devero atender aos seguintes parmetros de desempenho
(Item 1.1.1.3, Pea 34 ):
- Desnvel entre a faixa de trfego e o acostamento inferior a 5 cm;
- Ausncia de desnvel entre fai xas de trfego contguas;
-Ausncia de panelas e afundamento plstico (deformao plstica);
- Ausncia de reas exsudadas superiores a 1 m
2
;
- Flechas nas trilhas de roda, medidas sob corda de 1,20 m, inferiores a 15 mm;
-Percentual de rea trincada (TR): no mximo, 20% da rea total ;
- Irregularidade longitudinal nas pistas de rolamento de pavimento flexvel: no mximo. 4
m/km.
Todos os servios do escopo dos Trabalhos Iniciais so, portanto, servios de manuteno
e conserva.
Independentemente do atendimento aos limites estabelecidos, a Concessionri a no dever
se eximir da responsabilidade pela soluo de problemas de irregularidades localizadas, contidas
em segmentos que indiquem parmetros de desempenho tolerveis. Enquadram-se nesta situao
os abatimentos de pista causados por problemas geotcnicos ocorridos em terrenos de fundao
de aterros, nas encostas adjacentes ou no prprio terrapleno, os quais, necessariamente. devero
ser solucionados de modo a corrigir defeitos e inconformidades, em especial, a presena de
buracos ou panelas, deformaes plsticas ou afundamento.
Esto includos no escopo os pavimentos de pistas, acostamentos e faixas de segurana da
rodovia, inclusive de acessos, trevos, entroncamentos e retornos.
Os servios relativos a esta fase Cronograma devero ter incio imediato e se estender. no
mximo, at o 6 ms da concesso.
b) Recuperao da Rodovia (Item 1.2, Pea 34)
So definidos como trabalhos de Recuperao da Rodovia as obras e servios que tm por
objetivo o restabelecimento das caractersticas originalmente existentes nos diversos elementos
da rodovia.
Esses servios devero ser precedidos de Projetas Executivos, elaborados de acordo com
as normas do DNIT e da ABNT e apresentados previamente ANTT, devendo ser concebidos e
implementados de forma que todos os Parmetros de Desempenho especificados sej am
atendidos.
Da mesma forma que para os Trabalhos Iniciais, ao trmino dos trabalhos correspondentes
a cada obra ou servio, a Concessionria dever apresentar ANTT relatrio detalhado e a
ANTT, necessariamente, verificar a qualidade e a suficincia dos trabalhos executados para sua
aceitao e atestao de sua concluso.
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TRIBUNAL D. CONTAS DA UNIAO
TC 005.53412011-9
Os servios nos pavimentos flexveis a serem executados na fase de Recuperao da
Rodovia tero por objetivo restabelecer nveis de serventia mnimos, conforme definido no item
1.2. 1.3 (Pea 34). A fim de se obter estes nveis de forma completa e abrangente, devero ser
analisadas as deficincias estruturais e funcionais corrigidas nos Trabalhos Iniciais e as
remanescentes vidas de servio das restauraes efetuadas nos Trabalhos Iniciais (Item 1. 2. 1. 1,
Pea 34).
A recuperao do pavimento flexvel compreender, fundamentalmente:
- Execuo dos reparos localizados necessrios, previamente execuo das obras de
reforo do pavimento, em complemento ao tratamento iniciado nos Trabalhos Iniciais ;
- Reforo estrutural do pavimento existente;
- Eventual reconstruo de segmentos cujo nvel de deteriorao, condies estruturais ou
ambas a indiquem, no recomendando o reforo do pavimento existente; e
-Restaurao ou recomposio dos acostamentos existentes.
Ao longo da fase de Recuperao da Rodovia, do I o ao 5 ano de concesso, os trechos em
pavimento flexvel devero ser gradualmente recuperados, de forma que sejam cumpridos os
seguintes limites: (Item 1.2.1 .3, Pea 34):
- Ausncia de desnvel entre faixas de trfego contguas;
- Desnvel entre a faixa de trfego e o acostamento inferior a 2,5 cm, no final do 5 ano;
- Flechas nas trilhas de roda, medidas sob corda de 1,20 m, inferiores a 7 mm, no final do
5 ano;
- Irregularidade longitudinal mxima:
-3,5 m/km em, no mnimo, 20% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 1 ano;
- 3,5 m/km em, no mnimo, 40% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 2 ano;
- 2, 7 m/km em, no mnimo, 60% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 3 ano;
- 2,7 mlkm em, no mnimo, 80% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 4 ano;
- 2, 7 mlkm em 100% da RODOVIA, no final do 5 ano;
- Ausncia de reas afetadas por trincas interligadas de classe 3, no final do 5 ano;
- Percentagem de rea trincada (TR) mxima:
- 15% em, no mnimo, 20% da rodovia e 20% no restante, no final do 1 o ano;
- 15% em, no mnimo, 40% da rodovia e 20% no restante, no final do 2 ano;
- 15% em, no mnimo, 60% da rodovia e 20% no restante, no final do 3 ano;
- I 5% em, no mnimo, 80% da rodovia e 20% no restante, no final do 4 ano;
- 15% em 1 00% da rodovia, no final do 5 ano.
- Deflexo Caracterstica (De) mxima de 50 x 10-2 mm, no final do 5 ano.
- Largura mnima das pistas de rolamento, ao final do 5 ano de concesso, de acordo com
o especificado nas Normas para o Projeto Geomtrico de Rodovias Rurais, do DNIT; extenses
com 3
3
faixa de trfego podero ter tratamento diferenciado:
O atendimento aos limites estabelecidos no exime a responsabilidade da Concessi onria
quanto soluo de problemas de irregularidades localizadas, contidas em lances que indiquem
parmetros de desempenho tolerveis.
Em funo da avaliao das condies de superficie e aspectos estruturais, intervenes
devem ser programadas pela Concessionria de modo a prevenir a ocorrncia de defeitos e
inconformidades, inclusive com relao ao desnvel entre a faixa de trfego e o acostamento ou
entre faixas de trfego contguas. As aes de restaurao, de reforo estrutural ou de eventual
reconstruo de segmentos do pavimento devero ser programadas de forma que sejam sempre
atendidos os parmetros de desempenho especificados (item 1.2.1.2, Pea 34).
Os servios a serem executados no pavimento referentes fase de Recuperao da Rodovia
devero ter incio a partir do 7 ms da concesso e se estender at o final do seu 5 ano.
priorizando os locais mais crticos (item 1.2.1.4, Pea 34).
2. Servios e lnspees de Campo da Equipe de Auditoria
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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO
TC 005.534/2 11 ':'
Como parte dos procedimentos da auditoria, foram realizadas inspees de campo e uma
campanha de medidas de irregularidade longitudinal nas pistas de rolamento de pav imento
flexvel no ms de abril e maio de 2011.
O resultado do levantamento de irregularidade a medida do ndice de Irregul aridade
Internacional (IRI- International Roughness Index) que realizado para segmentos de 320 m
de extenso, intervalos no qual se somam os desvios entre a superficie real e a superfcie ideal do
pavimento. O resultado medido em metros por quilmetro. Um ndice de 4,0 m/km signifi ca
que em um intervalo de 1 ,O km a soma das irregularidades longitudinal , medidas sob a roda dos
veculos de 4,0 m.
A Irregularidade Longitudinal o defeito do pavimento que mais aumenta o custo total do
transporte, isto , o custo dos veculos para trafegar, pois aumenta o consumo de combust vel, o
custo de manuteno dos veculos e reduz a segurana da operao da via. um dos ndi ces mais
empregados internacionalmente para expressar o estado de deteriorao do pavimento. Trata-se
de uma medida da condio funcional do pavimento. ou seja, da sua funo no rol amento dos
veculos.
O levantamento da irregularidade em campo um servio rpido e de baixo custo que
realizado velocidade do trfego e dispensa qualquer apoio externo, como batedores ou
assistncia da Polcia Rodoviria Federal. Foi realizado no campo em apenas um di a, por meio
de dois tcnicos, e um equipamento adaptado em um carro popular alugado. As fotos 1 e 2
(Relatrio Fotogrfico) ilustram o equipamento montado no veculo.
Para se aferir as condies do pavimento da rodovia concedida, um levantamento da
Irregularidade Longitudinal foi realizado com base em contrato firmado entre o TCU e empresa
especializada neste tipo de servio. Os dados esto apresentados na Pea 66.
Tendo em vista a necessidade de se atender outras auditorias em curso pelo TCU. no foi
possvel realizar o levantamento em toda a extenso da rodovia. O levantamento da
irregularidade longitudinal foi realizado desde a regio de Joinville at o fim do trecho
concedido em Palhoa, regio metropolitana de Florianpolis, para a Pista Sul (direo Norte-
Sul). Para a Pista Norte (direo Sul- Norte), foram obtidos dados desde o final do trecho at a
regio de Itaja. Tratam-se dos segmentos economicamente mais importantes, pois dotados do
maior trfego e, portanto, de maior utilidade aos usurios.
O levantamento foi realizado somente nas faixas direitas das pistas Sul e Norte, ou seja,
nas faixas em que a solicitao de trfego maior e onde ocorre a maior degradao do
pavimento. So as faixas mais importantes para o clculo do custo total de transporte (custo
operacional dos veculos), pois so faixas obrigatrias de trfego para todos os vecul os e onde
os veculos de carga transitam por quase todo o tempo.
O preo do levantamento de IRI varia entre R$ 50,00 a R$ 90,00 por quilmetro de fa ixa,
dependendo das quantidades contratuais, acrescidos dos custos de dirias (R$ 200,00 por di a) e
de passagens para os operadores (R$ 800,00). No presente caso, cujo contrato com TCU prev ia
pequena extenso total de levantamentos, o valor total do servio foi de R$ 24.680,00. Ou seja,
trata-se de um servio de custo baixo relativamente aos custos das obras de pavimentao e,
portanto, podem ser realizados frequentemente para averiguar o atendimento do desempenho
previsto.
Os principais resultados dos levantamentos de irregularidade e suas anlises esto
apresentados adiante.
As inspees de campo foram realizadas nos meses de abril e maio de 2011 , meados do
quarto ano da concesso, portanto, transcorridos aproximadamente 70% do perodo de
Recuperao da Rodovia, e suas constataes esto apresentadas adiante.
3. Irregularidade Longitudinal
Dados
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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO
TC 005.534/2011 ~
Os dados de irregularidade longitudinal das pistas Sul e Norte, obtidos na campanha
realizada pelo TCU em abril de 2011, esto apresentados sob a forma grfica a fim de si ntetizar
as informaes em uma nica folha e de possibilitar a comparao com os dados de agosto de
2008, relativos s verificaes para aprovao do incio da cobrana do pedgio (Pea 67), e os
de julho 201 O (Pea 68), referentes s atividades de monitorao de desempenho definidas no
PER, ambos obtidos pela concessionria.
A Figura 7.1 apresenta as medidas referentes s trs datas, vermelho para agosto de 2008,
azul para julho de 201 O e branco para abril de 2011 para pista Sul (sentido Sul). Cada ponto
representa uma medida de IRI obtida para cada segmento de 320 m. No eixo vertical est
indicado o valor do IRI e no eixo horizontal a localizao do segmento de 320 m, em
quilmetros, a partir da divisa do Paran com Santa Catarina.
( ... )
A Figura 7.2 apresenta os mesmos dados para a Pista Norte.
( ... )
A anlise do grfico das Figuras 7.1 e 7.2 mostra que o critrio do limite absoluto,
permisso de IRI mximo de 4,0 m/km em qualquer tempo, no foi atendido em nenhum dos trs
levantamentos, pois como se percebe, nas trs datas h sempre pontos acima da linha tracejada.
Percebe-se, tambm, grande quantidade de pontos acima da linha referente ao valor de IR!
de 2,7 m/km, referncia para o critrio de transio (Item 1.2.1.3, Pea 34), que permi te !RI
maior que 2, 7 para apenas 40% da rodovia, o que poderia representar o descumprimento deste
critrio.
Para quantificar o descumprimento do critrio do limite absoluto (4,0 m/km) e avaliar o
cumprimento do critrio de transio (2,7 m/km) foram elaboradas as Tabelas 7.1 e 7.2, relativas
s Pistas Sul e Norte, respectivamente.
A anlise destas tabelas mostra o descumprimento do critrio do valor absoluto em todas as
campanhas de levantamentos. Para a Pista Sul, as percentagens de valores de IRI maiores do que
4,0 m/km variam entre 2,3% e 3,0% desde 2008 at 2011. Para a Pista Norte, estes val ores
variam entre I, 1 o/o e 8, 7%.
A exigncia do PER muito clara quanto ao limite mximo de 4,0 m/km, tanto que exi ge o
seu cumprimento mesmo dentro da fase de Trabalhos Iniciais que tem objetivo, conforme o PER
(item 1.1., Pea 34), a eliminao dos problemas emergenciais que impliquem em riscos pessoais
e materiais iminentes, provendo-a dos requisitos mnimos de segurana e conforto aos usurios.
Observa-se nas Tabelas 7.1 e 7.2 que o critrio de transio para meados do quarto ano da
concesso, mximo de 40% das medidas acima de 2,7 m/km, foi descumprido para j ulho de
2011 , que pertence ao primeiro perodo mais exigente quanto ao IRI, visto que o valor de
referncia para o critrio de transio passou de 3,5 para 2,7 m/km.
As Figuras 7.1 e 7.2 tambm registram pontos de TRJ com valor zero, representados
coincidentes com o eixo horizontal. Estes pontos correspondem a segmentos com medidas de !RI
no apresentadas nos levantamentos realizados pela concessionria. So segmentos de 320 rn
para os quais as clulas das planilhas esto em branco. Geralmente estas clulas em branco
correspondem a segmentos com pontos notveis, como incio e fim de pontes, onde a
irregularidade muito alta e por esta razo elevariam muito os ndices de IRI para o segmento.
No entanto, entende-se que a existncia desses pontos notveis no justificativa para
desconsiderao do segmento para fins de verificao do nvel de irregularidade da rodovia,
visto que a irregularidade de qualquer origem deve ser combatida e solucionada, pois tem
impacto na operao dos veculos, que justamente o que se quer manter abaixo de
determinados nveis em uma concesso. Portanto, seria de responsabilidade da concessionria
corrigir as irregularidades nos limites das pontes, assim como, no pavimento em geral.
Nas Tabelas 7.1 e 7.2 esto apresentados os nmeros totais de clulas brancas nos
levantamentos de 2008 e 20 I O. Para agosto de 2008, data da verificao da possi bi lidade do
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incio da cobrana de pedgio, so extremamente significativas e atingem 14,4% e 17, I% dos
segmentos de 320m.
Registra-se tambm que no h justificativa para que o nmero de segmentos sem le ituras
no levantamento de 2008 (88 e 118 segmentos, Pista Sul e Norte, respectivamente) sej a muito
superior ao do levantamento de 2011 ( 16 e 11 segmentos, Pista Sul e Norte, respectivamente). Se
os segmentos em branco correspondessem exclusivamente a pontos notveis, como pontes, no
haveria diferena entre os levantamentos dos dois anos. Conclui-se, portanto, que referidos
segmentos foram excludos deliberadamente nestes levantamentos, em especial no de 2008.
Se for considerado que os valores brancos so superiores a 4,0 m/km, as percentagens de
medidas com IRI maior que 4,0 m/km da Tabela 7. 1, para a Pista Sul em agosto de 2008
passariam de 2,3% para 14,6% e em julho de 2010, de 2,4% para 4,7%. Para a Pi sta Norte
(Tabela 7 .2), em agosto de 2008 passariam de I, I% para 18,0% e em julho de 20 I O, de 2. 1%
para 3,6%. Estes valores so extremamente elevados, visto que a tolerncia do PER zero.
A anlise das Figuras 7 .I e 7.2 tambm indica uma grande heterogeneidade interna aos
segmentos homogneos. Isto se deve aos servios que vm sendo realizados, que no se
constituem em recuperao da rodovia, como se ver adiante. Esta heterogeneidade tambm se
reflete dentro de uma mesma faixa, onde grande nmero dos reparos realizado principalrnente
nas trilhas externas (rodas direitas dos veculos) de forma a corrigir a ocorrncia de panelas e
afundamentos.
Os valores de IRI considerados at aqui so os relativos mdia das trilhas de roda
externas e internas das faixas de rolamento da direita. Se considerarmos a irregularidade da tri lha
de roda externa, que mais danificada e que produz os maiores impactos economi a e
segurana da via, as percentagens de segmentos com valores de IRI maiores que 4. 0 m/km
crescem substancialmente. A Tabela 7.3 apresenta essas percentagens e as compara com quelas
relativas aos valores mdios de IRI entre a trilha externa e a interna. Na Tabela 7. 3 no esto
considerados os valores em branco dos levantamentos de 2008 e 20 I O. Se fossem considerados,
as percentagens cresceriam, para a Pista Sul, de 3, 1% para 15,3% (2008) e de 6,2% para 8,4%
(201 0). Para a Pista Norte, a variao seria de 2.3% para 19,0% (2008) e de 4,6% para 6, 1%
(201 0).
A anlise dos ndices de irregularidade (IRI) para os segmentos homogneos de
interveno, como confirmado pela ANTT como sendo o mais apropriado, mostra cenrio
semelhante. As Tabelas 7.4 e 7.5 resumem os percentuais de segmentos com lRI maior que 4.0
m/km e maiores que 2,7 m/km, bem como as mdias de IRI para cada segmento homogneo.
Percebe-se que, para a Pista Sul, todos os segmentos, exceo do segmento F, o que
corresponde a aproximadamente 90% da extenso da rodovia, descumpriram o cri tri o do valor
absoluto de IRI (4,0 m/km) durante todo o perodo da concesso. Para pista Norte, apenas os
segmentos C e D, aproximadamente 18% da extenso da rodovia, atenderam aos padres de
desempenho. Registre-se que h segmentos com 29,7% de medidas de IRI acima de 4, 0 m/km,
limite mximo maximorum.
Com relao ao critrio de transio, considerando-se as pistas Sul e Norte em conjunto,
metade dos segmentos no atendeu aos limites para o ano de 2011, ano em que os padres do
PER se tornaram mais exigentes.
Concluso parcial
Os critrios de desempenhos relativos irregularidade do pavimento foram descumpridos.
O critrio absoluto do PER, proibio de IRI superior a 4,0 m/km, em qualquer tempo, foi
descumprido para ambas pistas, Norte e Sul, em todos os perodos desde o incio da concesso,
de acordo com todos os trs levantamentos disponveis: agosto de 2008, julho de 20 I O e abril de
2011 . Quase todos os segmentos homogneos descumpriram este critrio ao longo do perodo.
O critrio de transio, mximo de 40% das medidas de IRI acima de 2,7 m/km, foi
descumprido para ambas as pistas, Norte e Sul, para julho de 2011 , data em que o limite do
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critrio de transio do PER se tornaram mais exigente. Considerando-se as pistas Sul e Norte
em conjunto, metade dos segmentos homogneos no atendeu aos limites para o ano de 20 I I.
Os dados da anlise permitem concluir que s foi possvel atender aos parmetros de
desempenho de transio para os dois primeiros anos, porque a rodovia estava em boas
condies no incio da concesso e porque os limites para este perodo eram muito pouco
exigentes.
4. Inspees de campo
As inspees de campo realizadas pela equipe de auditoria nos meses de abril e mai o de
20 11, meados do quarto ano da concesso, transcorridos, portanto, aproximadamente 70% do
perodo de Recuperao da Rodovi , indicaram a existncia de inmeros defeitos vedados
inclusive para a fase de Trabalhos Iniciais e de outras situaes indesejveis. Dentre os t ipos de
defeitos que deveriam ser eliminados para a autorizao da cobrana de pedgio, e assim
mantidos posteriormente, puderam ser identificados:
- afundamento plstico (deformao plstica) - (Critrio - PER; Item 1.1.1.3, Pea 34);
Fotos 3 a 8 (Relatrio Fotogrfico);
- reduo de largura de faixas de rolamento decorrentes da execuo de camada de
microrrevestimento; que no atingiam as larguras originais das pistas (Foto 34, Relatrio
Fotogrfico);
- desnvel entre a faixa de trfego e o acostamento superior a 5 cm (Critrio - PER; Item
1.1.1.3 - Pea 34); Fotos 13 a 16 (Relatrio Fotogrfico);
- detritos nos acostamentos, prejudicando a segurana da operao (Critrio - PER; Item
1.1.1, - Pea 34); Fotos 17 a 21 (Relatrio Fotogrfico);
- abatimentos de pista causados por problemas geotcnicos ocorridos em terrenos de
fundao de aterro (Fotos 28 e 29, Relatrio Fotogrfico);
- desnveis nos acessos de pontes, ou seja, desnveis entre o pavimento das pontes e
viadutos e o da rodovia (encontros de pontes) (Critrio- PER; Item 1.1.3.1,- Pea 34); Fotos lO
e 12 (Relatrio Fotogrfico).
As poucas fotos apresentadas no Relatrio Fotogrfico so apenas exemplos das no
conformidades ao PER. Na realidade, elas ocorrem ao longo da extenso da rodovia, ainda que
haja reas em que elas so menos frequentes.
Concluso parcial
As deficincias acima relacionadas, de comprovada ocorrncia em meados do quarto ano
da concesso, so totalmente vedadas a partir do final da fase de Trabalhos Iniciais, pois
impactam negativamente a segurana da operao da rodovia, e constituem-se, portanto, em
descumprimentos aos padres de desempenho previstos no PER, ou seja, do contrato de
concesso.
Todas estas deficincias ou decorrem da inexecuo de obras, ainda que no obrigatrias,
ou da m qualidade das obras e servios realizados e em especial da execuo de servios de
conservao em desacordo com as normas do DNIT. A execuo de remendos sem recortes para
a remoo da parte afetada, sucessivamente sobre segmentos que j sofreram interveno pela
concessionria, demonstra a baixa qualidade do servio e o no atendimento dos padres das
normas do DNIT, de observao obrigatria.
5. Estado geral do pavimento
A anlise dos dados da irregularidade longitudinal (IRI), representados nas Tabelas 7.4 e
7.5 e Figuras 7.3 e 7.4, possibilita a constatao de que os valores de IRI vm piorando
consistentemente desde o incio do contrato de concesso em fevereiro de 2008, quando o
esperado era a melhora (reduo) desse indicador em virtude de aes que a concessi onri a
deveria ter tomado.
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TC 005.5341201 1 l'l
Os dados das Tabelas 7.4 e 7.5, apresentados sob a forma de grficos nas Figuras 7.3 e 7.-L
indicam de forma clara o agravamento consistente, tanto da mdia dos valores de IR I, como Jas
percentagens dos valores maiores que 2,7 e 4,0 m/km, em especial na Pista Sul.
A mdia dos valores de IRI, para todos os segmentos homogneos de interveno
considerados, cresceu sucessivamente nos dois levantamentos quando comparado com os dados
de agosto de 2008, final da fase de Trabalhos Iniciais. O mesmo ocorreu com a percentagem dos
valores de IRI superiores a 2,7 mm/km.
Quanto percentagem dos valores de IRI superiores a 4,0 mm/km, no se identifica a
tendncia de forma to clara para todos os segmentos. No entanto, deve-se atentar que o Contrato
de Concesso, do qual o PER parte integrante, exige que esta percentagem seja rigorosamente
zero em qualquer tempo da concesso, sem nenhuma tolerncia.
Outro conjunto de dados disponvel a reforar a concluso de que a condio geral do
pavimento piorou desde o incio da concesso o levantamento de IRI de abril de 2008 (Pea
72) empregado pela concessionria para elaborar o primeiro projeto de recuperao do
pavimento aprovado pela ANTT.
Os dados de irregularidade de abril de 2008 foram plotados em conjunto com os ltimos
dados disponveis para toda extenso da rodovia nas Figuras 7.5 e 7.6, para as Pi stas Sul e Not1e,
respectivamente. Naqueles segmentos no contemplados pelo levantamento de 200 I, reali zado
pelo TCU, foram empregados os dados do monitoramento de 201 O realizado pela concessi onria.
A anlise dos grficos facilita a interpretao e visualizao dos resultados e permite trs
concluses imediatas. Os pontos alaranjados referem-se ao ano de 2008, sendo os pontos brancos
ou azuis os mais atuais.
A primeira concluso parte da visualizao que a quase totalidade dos valores de IRI
situavam-se bem abaixo do valor de 2,7 mm/km, parmetro de desempenho empregado no PER
como limite mximo aps a fase de recuperao de cinco anos. Por sua vez, atualmente.
percentagens entre 40 e 85% dos segmentos superam este valor (ver Tabelas 7.4 e 7.5).
A segunda concluso de que a irregularidade aumentou muito desde abril de 2008. pois
todos os pontos brancos ou azuis esto sistematicamente acima dos pontos alaranjados, e de uma
forma generalizada. No h nenhum segmento delimitado pelas intervenes executadas pela
concessionria, identificadas na parte inferior do grfico. que tenha registrado reduo do !RI no
perodo.
A terceira concluso a de que a variabilidade dos valores de irregularidade muito maior
hoje do que no incio da concesso. Vale dizer, a rodovia est muito mais heterognea hoje,
transcorridos 70% da fase de recuperao do pavimento, do que antes do perodo previsto para as
intervenes de recuperao. No h nenhum segmento que demonstre ter suas caractersti cas
sistematicamente melhoradas ou recuperadas pelas intervenes realizadas no perodo. A
heterogeneidade crescente das caractersticas de um segmento um sinal inequvoco de sua
degradao.
Esta deteriorao do estado geral do pavimento e aumento da heterogeneidade somente
podem ser explicadas pela ausncia de intervenes de recuperao efetivas no perodo. pois
somente estas intervenes so capazes de conferir homogeneidade aos segmentos e faz- los
suportar o trfego com pequena velocidade de degradao, minimizando o impacto negativo aos
usurios, seja em severidade dos defeitos, seja em frequncia de ocorrncia.
Os grficos das Figuras 7.7 e 7.8 apresentam em formato sinttico todas as intervenes
realizadas no pavimento das Pistas Sul e Norte, relacionadas no mais atual relatrio de
monitoramento do pavimento disponvel, de julho de 20 lO. Cada ponto significa uma
interveno em um segmento de um quilmetro, mesmo que no tenha abrangido toda a sua
extenso. Estes grficos informam ainda as datas em que as intervenes foram realizadas.
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De fato, analisando-se as intervenes feitas pela concessionria no perodo, percebe-se
que as intervenes realizadas no pavimento so compostas por reparos localizados (remendos
profundos), por fresa e recomposio e por microrrevestimento.
Essas intervenes no so reconhecidas no meio tcnico como intervenes de
recuperao ou restaurao para segmentos com elevado nvel de deteriorao, ou sej a,
suficientes para a obteno de nveis de serventia mnimos de forma completa e abrangente ao
longo da rodovia, como exige o Contrato de Concesso, pois no envolvem reforo estrutural
dos pavimentos existentes ou reconstruo de segmentos, servios que deveriam compor
fundamentalmente a recuperao dos pavimentos flexveis bastante deteriorados, segundo o Item
1.2.1.1 do PER (Pea 34).
Os grficos das Figuras 7.7 e 7.8 tambm indicam claramente a baixa intensidade das
obras, pois a cada ms poucos segmentos de um quilmetro sofreram interveno, bem como a
baixa incidncia de servios de remendos profundos, servios precursores de obras de
recuperao. Ou seja, o estado da rodovia indica a necessidade de intervenes de recuperao e
no de intervenes paliativas ou superficiais.
A anlise dos grficos das Figuras 7.1 e 7.2 tambm permite concluir que os segmentos em
piores condies hoje so justamente aqueles segmentos que receberam a maior quant idade de
intervenes no perodo. O que pode parecer estranho de incio. No entanto, tal situao indica
que as intervenes realizadas pela concessionria, conforme Figuras 7.1 e 7.2, no foram
tecnicamente satisfatrias em funo do IRI estabelecido no Contrato de Concesso.
Estas duas constataes demonstram inequivocamente que as obras realizadas,
definitivamente, no se constituram em intervenes de recuperao do pavimento, mas apenas
em obras destinadas a reduzir temporariamente a irregularidade medida pelo IRI de forma a
tentar mant-lo dentro dos limites previstos pelo PER.
Tambm, a partir dos grficos das Figuras 7.1 , 7.2, 7.5 e 7.6 possvel visualizar que
segmentos importantes com pssimo comportamento, como os prximos regio metropolitana
de Florianpolis, entre os quilmetros 180 e 220, que deveriam ser priorizados, receberam
camadas de microrrevestimento em apenas 3 segmentos de um quilmetro ao longo de 80 km de
extenso (Pista Sul e Norte).
Concluso parcial
Combinando a baixa intensidade das intervenes realizadas no perodo, a ausncia de
servios de recuperao dos pavimentos, a baixa qualidade e a no observao de normas do
Dnit para alguns servios, a execuo de servios no indicados para a real situao dos
pavimentos, a falta de priorizao dos segmentos a serem atacados, toma-se fcil explicar o atual
estado de degradao do pavimento, cuja condio vem piorando desde o incio da concesso.
Este cenrio explica a razo porque trechos que j sofreram interveno aps o incio da
cobrana do pedgio continuam a apresentar defeitos sucessivos, obrigando a execuo de novos
servios provisrios, ou seja, de reparos sobre reas j reparadas em grandes extenses da
rodovia.
Ante todo o exposto, lcito concluir que as intervenes que at o momento vm sendo
realizadas na rodovia, meados do quarto ano da concesso, no atendem s previ ses de
desempenho estabelecidas no PER, pois no se constituem em obras relativas Recuperao da
Rodovia, mas apenas continuao das obras referentes fase de Trabalhos Iniciais. Portanto, as
intervenes no foram programadas de forma que fossem sempre (Item 1.2.1.2, Pea 34)
atendidos os parmetros de desempenho especificados de maneira completa e abrangente (1tem
1.2.1.1 , Pea 34), como anteriormente demonstrado. O pavimento no vem sendo gradualmente
recuperado (Item 1.2.1.3, Pea 34) de modo a prevenir a ocorrncia de defeitos e
inconformidades (Item 1.2.1.2, Pea 34), nem foram priorizados os locais mais crticos, como
prev o item 1.2.1.4 .. Cabe registrar que o valor atual da tarifa de pedgio cobrada dos usurios
pressupe a efetiva realizao de servios de recuperao, conforme esta_belecido no Contrato de
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TC 005 341"0 1 Q
Concesso. Em outras palavras, os usurios esto pagando por um servio que no est sendr.
prestado.
As obras caractersticas da fase de Trabalhos Iniciais deveriam ser realizadas na Fase de
Recuperao apenas de forma subsidiria, com o objetivo de manter condies de rolamento e de
segurana mnimas enquanto obras com vida til compatvel com intervenes de recuperao
efetiva, previstas no PER, estivessem sendo executadas.
Conclui-se, portanto, que o conceito das intervenes previstas no PER para fase de
Recuperao da Rodovia no vem sendo respeitado e que intervenes provisrias de curta vida
til esto sendo empregadas, gerando um pavimento de baixa qualidade que exi ge numerosas
intervenes com grande impacto negativo na segurana da via e no nvel de servio da
operao, com reflexos econmicos desfavorveis aos usurios em uma rodovia de elevadssimo
volume de trfego.
6. Atendimento ao cronograma da fase e mecanismos de controle
Ainda que as obras no pavimento previstas no PER sejam consideradas no obri gatrias,
ou seja, no se exija do concessionrio a aplicao dos valores previstos em sua proposta ou de
solues especficas, a concluso da recuperao do pavimento ao final dos cinco primeiros anos
obrigatria (item I do PER, Pea 34, p. 13).
Considerando que as intervenes previstas no PER, e contidas na proposta do
concessionrio, para a recuperao gradativa do pavimento, 20% a cada ano, entre o sexto ms e
o final do quinto ano da concesso, no foram executadas, e considerando, tambm a
obrigatoriedade de a rodovia ter seu pavimento completamente recuperado de fonna que, aps
este perodo, apenas intervenes de manuteno sejam realizadas at o final da concesso,
razovel concluir que, mantidos os atuais procedimentos da Concessionria e da ANTT.
dificilmente esta meta ser atendida, visto que resta apenas aproximadamente 30% do prazo
original para realizar a totalidade da recuperao.
Toda a recuperao, prevista para ser realizada originalmente em 4,5 anos, dever ser
realizada em menos de 2 anos. Considerando que nos horrios dirios de pico (aps as 17h00)
no so permitidas obras nas pistas e nos perodos de alta temporada (vero) as restri es so
ainda maiores, o perodo efetivo ser reduzido, com enorme impacto prestao adequada do
servio aos usurios e, principalmente, segurana da operao da rodovia.
Para tanto, obrigao da ANTT se precaver e no esperar passivamente que o prazo no
seja cumprido para s ento buscar providncias. Devem ser cobrados da concessionria planos
detalhados, procedimentos especiais e as aes necessrias de forma a aumentar a produti vidade
e minimizar o impacto aos usurios, garantindo a recuperao da rodovia ao trmino dos cinco
anos. obrigao da ANTT exigir da concessionria toda a capacidade e agilidade do ente
privado para o atendimento deste prazo, uma vez que j foi beneficiada pela reduo e
postergao dos investimentos contidos em sua proposta.
Assim, concessionria no deve ser permitido justificar, futuramente, a impossibilidade
da concluso dos servios de recuperao no prazo previsto no PER (cinco anos), tendo em vista
a consequente concentrao de servios, em curto espao de tempo, gerada por sua nica e
exclusiva responsabilidade.
Concluso parcial
Mantidos os atuais procedimentos da Concessionria e da ANTT, dificilmente a
recuperao da rodovia ser atingida ao final do quinto ano, como prescreve o PER, visto que
restam apenas aproximadamente 30% do prazo original para realizar a totalidade da recuperao.
7. Projetas de recuperao
O Projeto de Recuperao do Pavimento elaborado pela Empresa Dynatest Engenharia
Ltda., apresentado pela concessionria em janeiro de 2009 (Pea 69), aps fase de Trabalhos
Iniciais, em atendimento previso do PER, e aprovado pela ANTT, previa uma vida de projeto
(vida til) de oito anos e trs etapas de atividades.
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A primeira etapa de atividades consistia basicamente de camadas de microrrevestimento e
de execuo de microfresagem para correo da irregularidade que no podem ser caracterizados
com servios de recuperao de pavimentos. Somente quatro segmentos homogneos da pi sta
Sul (extenso total de 8,5 km) e nove da Pista Norte (extenso total de 16,0 km) tiveram previso
de servios de recapeamento.
Para uma rodovia com o trfego da BR-101, uma camada de microrrevestimento uma
soluo funcional , ou seja, apenas para melhorar provisoriamente as condies de rolagem at
que os mecanismos de degradao que no foram corrigidos progridam e acabem por gerar
novamente as irregularidades combatidas. Para um segmento que esteja em boas condies
suficiente, porm contra indicada no caso de segmentos homogneos em m cond io
estrutural.
Apenas os servios da primeira etapa foram executados, ainda que parcialmente, pois no
foi realizada toda a extenso das camadas de microrrevestimento prevista. Os servios no foram
completados, pois vinham apresentando maus resultados, visto a sua inadequao para as
condies do pavimento e a deteriorao geral da condio do pavimento, anteriormente
demonstrada. Como resultado, houve a consequente necessidade de se reparar trechos que j
haviam sofrido interveno, muito antes dos oito anos da vida til prevista no projeto.
A segunda etapa era composta por levantamentos adicionais a serem realizados para ser
possvel projetar os servios da terceira etapa que seriam constitudos por camadas definiti vas de
rolamento. Esta terceira etapa nunca foi executada.
Assim, em maro de 2011, foi apresentado pela Concessionria um novo projeto de
Recuperao de Pavimento (Pea70), tambm elaborado pela Dynatest, e aprovado pela ANTT,
que empregou a mesma base de dados de trfego, a mesma vida til de projeto e as mesmas
metodologias para o projeto de restaurao de pavimentos do projeto anterior. Novos dados
relativos condio do pavimento foram obtidos e empregados nas anlises.
Desta feita, foram previstas intervenes de recuperao de pavimentos, tais como reforo
e reciclagem, em 14,6% (32,22 km) da rodovia na Pista Sul e em 30,9% da extenso (68,2 km)
da Pista Norte. No entanto, segmentos inteiros foram deixados sem previso de soluo,
totalizando 15,3% da extenso da pista Sul e 12,8% da extenso da Pista Norte. Para o restante
da extenso das pistas foram previstas solues funcionais e no estruturais, da mesma forma
que para o projeto de 2009.
O projeto de Recuperao de 2011 , portanto, props solues estruturais pela primeira vez
desde o incio do contrato, j dentro do quarto ano da concesso, quando o PER prev a
recuperao de todos os pavimentos em cinco anos.
Considerando que a mesma vida til de projeto, os mesmos mtodos de dimensionamento
das solues de recuperao do pavimento e um trfego muito semelhante ao do projeto de 2009
foram empregados para o novo projeto de recuperao, a garantia do sucesso das suas solues
questionvel.
O fato de a deciso entre se adotar uma soluo de recuperao ou uma soluo apenas
funcional , ter sido tomada por meio dos mesmos procedimentos empregados para o projeto de
2009, que se mostrou insuficiente, coloca em dvida o desempenho das novas solues,
especialmente as funcionais, para o total dos oito anos da vida de projeto.
Ao se analisar o novo projeto, verifica-se que o dimensionamento pelo Mtodo
TECNAPAV (PRO 269/94) emprega um nmero de repeties da carga padro (vecul os)
baseado nos fatores de veculo da AASHTO (American Association of Highway
Transportation Officials), menos destrutivas do que os fatores preconizados pelo Corpo de
Engenheiros do Exrcito Americano (USACE- United States Army Corps ofEngineers).
Ocorre que o Manual de Restaurao de Pavimentos Asflticos, do DNIT, Publicao IPR
- 720, 2006, prev expressamente, em seus itens 4.5.2 Carregamento da Frota (Pea 71 , p. 116,
7 ) e 5.5.4.1 Procedimentos Preliminares (Pea 71 , p. 160, 3 ), que em conjunto com o
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TC 005.534/2011 9
Mtodo TECNAPAV (PRO 269/94) sejam empregados os fatores de equivalncia de carga
desenvolvidos pelo Corpo de Engenheiros do Exrcito Norte-Americano (USACE) e no os da
AASHTO, diferentemente do considerado no projeto de 2011.
O uso dos fatores da AASHTO em conjunto com o mtodo TECNAPAV, em vez dos da
USACE, tem o efeito de diminuir o tempo de vida til das solues dimensionadas. Analisando-
se os dados dos estudos de trfego apresentados, pode-se identificar que o nmero mximo de
repeties da carga de veculos, para a premissa de projeto adotada, seria atingido entre o
terceiro e quarto anos, para o trecho prximo ao Posto de Pedgio P2, e entre o quarto e o quinto
ano, para os trechos prximos aos demais Postos de Pedgio, em oposio aos oito anos de vida
til prevista para as solues.
A ANTT afirma, em resposta ao Oficio de Requisio N. 3 (Pea 38, p. 3, 4 ) que a
avaliao dos projetas executivos e dos projetas funcionais realizada pela Agncia envolve o
atendimento s Normas Tcnicas e aos requisitos previstos no PER e no apenas aos aspectos
funcionais .
No entanto, uma anlise de projeto pela ANTT, ainda que no muito aprofundada, como a
realizada neste Relatrio de Auditoria, seria capaz de identificar antecipadamente aspectos que
pudessem levar ao descumprimento das prescries do PER, como a ocorrncia de defeitos
prematuros com impacto nos parmetros de desempenho, decorrentes da inapropriao das
solues, e o risco de no se recuperar a rodovia em toda a sua extenso ao final do quinto ano.
Concluso parcial
O primeiro Projeto de Recuperao do Pavimento, de janeiro de 2009, no foi capaz de
prever solues aptas a impedir a degradao da condio geral do pavimento e, muito menos, de
recuper-lo at o final do quinto ano, conforme previso do PER, sendo que a vida til das
solues de projeto no atingiu, nem de perto, os oito anos previstos sendo, via de regra. inferior
a dois anos.
Solues de recuperao foram somente previstas no novo Projeto de Recuperao. de
maro de 2011, em meados do quarto ano da concesso. No entanto, dvidas quanto a sua
aptido podem ser levantadas, visto que adota os mesmos mtodos e procedimentos empregados
no primeiro projeto e que emprega fatores relativos solicitao do trfego inferiores aos
previstos nos manuais do DNIT para projeto de pavimentos asflticos.
Considerando que os projetes foram aprovados pela ANTT e que, segundo sua informao,
a avaliao dos projetos executivos e dos projetas funcionais realizada pela Agncia envolve o
atendimento s Normas Tcnicas e aos requisitos previstos no PER e no apenas aos aspectos
funcionais, conclui-se que tais avaliaes no foram tecnicamente efetivas em identificar
antecipadamente aspectos que pudessem levar ao descumprimento das prescries do PER.
8. Vida til das solues de projeto e nvel de servio
A ANTT afirma (Pea 38, p. 3, 6 ), em relao vida til das solues, alnea c do
Ofcio de Requisio N. 3 (Pea 37), que a gesto da rodovia, que envolve, entre outros, a
anlise [da relao] custos versus benefcios de uma determinada soluo, o tipo e recorrncia ela
manuteno a ser executada, impacto operacional e vida til, uma atribuio da
Concessionria, desde que os parmetros de desempenho previstos objetivamente no PER sejam
atendidos.
Ocorre que qualquer obra de interveno no pavimento da rodovia que liga Florianpolis a
Curitiba, com um intenso trfego, pois serve ao transporte de carga para o sul do Pas, alm de se
localizar na regio mais povoada de Santa Catarina, junto ao litoral e, portanto, sujeita ao
incremento de trfego por ocasio da temporada de vero, interfere sobremaneira na operao da
rodovia, com reduo de segurana e formao de filas que reduzem significativamente os nveis
de servio da rodovia, gerando impacto social e econmico importante pelo aumento do tempo
de viagem e do custo total de transporte. A reportagem da Pea 93 ilustra as severas
interferncias das obras no trfego que tm gerado inmeros prejuzos aos. usurios.
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TC 005.534/2 11-9
Assim, solues de pequena vida til ou com grande frequncia de manuteno no de ' em
ser permitidas ou aprovadas pela ANTT, pois representam enorme impacto negati vo aos
usurios, tanto na segurana quanto na economia, e grande beneficio econmico ao
concessionrio, pela reduo e postergao de desembolsos.
A ANTT alega que se os parmetros de desempenho do pavimento forem atendidos, a
definio dos tipos das solues previstas atribuio exclusiva do concessi onrio,
independentemente das suas vidas teis, do tipo e recorrncia da manuteno requerida e do
impacto aos usurios.
No entanto, h que se observar tambm que o item 4 do PER (Pea 34) exige que as
atividades de manuteno da rodovia sejam estruturadas de forma a oferecer um nvel de servio
adequado aos usurios, representado pela fluidez do trfego, pelo tempo de viagem e pela
segurana na rodovia.
No se afigura razovel que o trecho entre Itaja e Cambori, um dos mais movimentados
em razo da proximidade do porto de Itaja e dos balnerios, que foi submet ido a
engarrafamentos gigantescos durante as obras realizadas, venha a sofrer da mesma forma
repetidas vezes durante o perodo da concesso.
Considerando que para as praas de pedgio no pode haver filas com comprimento
superior a 300 metros ou tempo de espera superior a dez minutos (PER, Pea 34, item 6.4.3) e
que o aumento de capacidade (aumento do nmero de pistas da rodovia em determinados
trechos) deve ocorrer quando seja ultrapassado o nvel de servio limite para rodovias Classe r
(de acordo com o Manual de Projeto Geomtrico de Rodovias Rurais do DNIT) em mais de 50
horas por ano (Item 5. - PER), obrigatoriamente nenhuma situao mais desfavorvel do que
essas poder ser sistematicamente imposta aos usurios apenas para beneficiar o concessionrio.
A clusula 15.6 do contrato ainda define que, para a prestao de um servio adequado aos
usurios, o limite mximo de 50 horas por ano, acima definido, deve ser respeitado em todos os
segmentos da rodovia.
A ANTT h de avaliar, portanto, ao tempo da aprovao do projeto, e das aprovaes dos
planejamentos anuais e mensais, os tipos e as vidas teis das solues em conjunto com os
critrios de desempenho do pavimento, de forma a se compatibilizar com as exigncias de nveis
de servio da operao, vetando solues de curta durao e de elevada manuteno.
Concluso parcial
O nvel de servio um critrio importante para a prestao do servio pblico, estando
previstos no PER limites mnimos para a operao do pedgio e para a deciso quanto
necessidade de aumento de capacidade.
No se afigura razovel permitir que os projetas prevejam solues de curta vida ti l, com
alta frequncia de intervenes para manuteno que produzam impactos excessivos aos
usurios, seja na economia da operao, seja na segurana da via, com vantagens exclusvas ao
concessionrio.
A definio dos tipos das solues previstas, das suas vidas teis, do tipo e recorrncia da
manuteno requerida e do impacto aos usurios, como atribuio exclusiva do concess' onrio,
consoante informado pela ANTT, no pode continuar ocorrendo, pois seria uma conduo
contrria a uma das prprias funes de uma agncia reguladora de servios pblicos, qual seja,
a de preservar o interesse dos usurios.
A ANTT h de avaliar, ao tempo da aprovao do projeto, e das aprovaes dos
planejamentos anuais e mensais, os tipos e a vida til das solues em conjunto com os critrios
de desempenho do pavimento, de forma a se compatibilizar com as exigncias de nveis de
servio da operao.
( ... )
3.7.8- Concluso da equipe:
( ... )
42
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TC 005 5341' I)'
[Ao final desse achado, a unidade tcnica props a audincia da ANTT e da empresa
concessionria, bem como a audincia dos responsveis indicados no subitem 3.7.9 abaixo]
3. 7.9 - Responsveis:
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04- Cargo:
Diretor Geral da ANTI (desde 15/7/2008)
Conduta: Conduta omissiva de deixar de prover, na funo de Diretor Geral da ANTT, as
aes e os meios para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao do desempenho, item
fundamental para a garantia do servio adequado e da modicidade tarifria no modelo de
controle da execuo contratual adotado.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (S UINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel hierrquico pela fi scalizao da
execuo contratual:
-no ter assegurado o cumprimento dos parmetros de desempenho previstos no PER;
-no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel pela fiscalizao da execuo
contratual:
-no ter assegurado o cumprimento dos parmetros de desempenho previstos no PER;
-no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
3.8 - Descumprimento dos parmetros de desempenho do PER relativos Si nalizao
Horizontal
3.8.1 - Situao encontrada:
A inspeo de campo realizada pela equipe de auditoria identificou a bai xa quali dade, ou
seja, baixa retletividade, das faixas pintadas no pavimento. Esta deficincia pode ser identificada
a olho nu, no s em situaes de boa visibilidade, quando as pinturas se mostravam
desgastadas, esmaecidas e heterogneas, mas, principalmente, noite e sob chuva, quando em
inmeros e frequentes trechos a sua visualizao pelo condutor muito precria.
A qualidade da sinalizao viria horizontal (pintura das faixas no pavimento) medi da,
tecnicamente, pelo nvel de retletividade quando submetida a uma iluminao padro
(retrorretletncia), com ngulo de incidncia sobre a superficie do pavimento tambm
padronizada, simulando a iluminao dos veculos. Os aparelhos empregados so portteis.
norrnatizados e calibrados.
O PER, em seu item 1.2.2.3., prev que a sinalizao horizontal no dever apresentar, em
nenhum momento e em qualquer elemento, ndice de retrorretletncia inferior a 80 mcd/ lx/m2
(milicandelas por lux por metro quadrado). Esta exigncia ser referida como Critrio do Valor
Absoluto. Para a fase de recuperao da rodovia, passa a existir uma exigncia adicional, o
ndice de 120 mcd/lx/m2, que deve ser atendido em percentagens mnimas de extenso da
rodovia, crescentes ao longo dos cinco anos - 30%, 50%, 70% e 85% ao final do I
0
, 2 3, 4 e
5, respectivamente. Esta exigncia ser chamada de Critrio de Transio.
Esto disponveis, como parte da monitorao da rodovia, medidas reali zadas pelo
concessionrio a cada seis meses desde setembro de 2008.
1- Medies de desempenho anteriores a maro de 20 II .
Em 29/09/20 I O foi apresentado pela concessionria o 5 Relatrio de Monitorao da
Sinalizao (cdigo do relatrio: RT-07-101-SC-OOO-O-LI4/005- Pea 74). A concluso desse
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TC 005.534/2011-9
relatrio, elaborado por uma contratada da empresa, no aponta descumprimento dos padres de
desempenho previstos no PER.
Considerando que no foram apresentados equipe de auditoria, em reposta ao Ofici o de
Requisio N. 03-181 (Pea 37), eventuais processos de penalizao do concessionrio por
insuficincia de desempenho da sinalizao horizontal, infere-se que as concluses do referido
relatrio foram aceitas pela ANTT ( ... ).
Entretanto, a anlise dos valores medidos a cada estao contidos 5
3
Relatrio de
Monitorao, e apresentados nos grficos da Figura 8.1 , permite concluir que ambos os critrios
de desempenho previstos no PER no foram atendidos, tanto o limite absoluto de 80 mcd/lx/m2,
quanto o percentual mnimo de 50% de estaes com ndice superior a 120 mcd/lx/m2 para o
final do 2 ano.
2- Critrio do valor mnimo absoluto
Na Pista Sul, dos 73 segmentos de 3,0 km, 12, 24 e 6 segmentos, relativos borda
esquerda, eixo e borda direita, respectivamente, apresentaram ndices inferiores ao mnimo val or
absoluto aceitvel (80 mcd/lx/m2). Para a Pista Norte, 16, 21 e 18 segmentos de 3 km, para a
borda esquerda, eixo e borda direita, respectivamente, resultaram inferiores a esse valor mnimo.
Ou seja, 16,4%, 32,9% e 8,2% das estaes medidas para a borda esquerda, eixo e borda direi ta,
respectivamente, na Pista Sul, apresentaram valores inferiores ao valor mnimo absoluto
aceitvel. Para a Pista Norte, estas percentagens foram de 21,9%, 28,8% e 24,7%. Em mdia,
portanto, 22,15% das extenses das faixas de sinalizao horizontal da rodovia apresentam
ndices de retrorretletncia inferiores ao limite mnimo absoluto.
A ocorrncia de estaes no pavimento com ndices de retletncia menores do que 80
mcd/lx/m2 absolutamente inaceitvel, visto que este era o limite mnimo absoluto para o final a
fase de trabalhos iniciais. Enquanto esta exigncia no fosse atendida, no seria permitido o
incio da cobrana de pedgio. Ou seja, no era permitida nem uma nica estao com valor
inferior ao mnimo absoluto, pois o item 1.1.2.3. do PER refere-se ausncia total de sinalizao
com ndice de retrorefletncia inferior a 80 mcd/lx/m2.
A rigor, do ponto de vista tcnico, a existncia de valores menores que este limite absoluto,
caracteriza a perda da fundamental funo da faixa de sinalizao horizontal, qual seja, a de
permitir a operao segura da rodovia noite e em ocasies de baixa visibilidade, como duranle
perodos de chuva, muito comuns na regio.
Ressalta-se que este valor 80 mcd/lx/m2 j bastante baixo, significativamente inferior ao
considerado como o final da vida til para pinturas de faixas de sinalizao por vrios rgos. O
Departamento de Estradas de Rodagem do Paran, DER-PR (Pea 75, p. 12, item 12.3) prev
como valor limite mnimo uma retrorretletncia de 130 mcd/lx/m2, ou seja, sempre que o ndice
for inferior a este valor a pintura das faixas deve ser refeita. Pesquisas conduzidas pelo DER de
Minas Gerais tambm indicam que o valor de 130 mcd/lx/m2 deve ser adotado como limite, pois
valores inferiores no produzem visibilidade satisfatria em observaes noturnas (Pea 76, p.
13, 6, p. 14, 6, p.15, 1 ).
No entanto, em setembro de 2010, na metade do terceiro ano da concesso, em mdi a,
22, 15% das extenses das faixas das pistas da rodovia concedida( ... ) no atendiam nem ao limite
necessrio para permitir o incio da cobrana do pedgio.
3- Critrio de transio
Os dados referentes ao 5 Relatrio de Monitorao ( ... )foram confrontados com o critrio
de transio para o final do 2 ano de concesso, que prev que os ndices de retrorretletncia
sejam superiores a 120 mcd/lx/m2 em no mnimo 50% da rodovia (item 1.2.2.3 do PER).
Para a Pista Sul, 41 medidas (56,2% do total de 73 estaes) relativas borda esquerda, 21
medidas (28,8% do total) referentes ao eixo e 37 estaes (50,7% do total) relativas borda
direita da pista so superiores a 120 mcd/lx/m2. Para a Pista Norte, 42 medidas (57,5% do total)
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TC 005 5341:?1"1,
relativas borda esquerda, 24 medidas (32,9% do total) referentes ao eixo e 28 estaes (38,4%
do total) relativas borda direita da pista so superiores a 120 mcd/lx/m2.
A anlise dos percentuais dos ndices de retrorrefletncia medidos mostra que as faixas
pintadas nos eixos, de ambas as pistas, e a faixa da borda direita da Pista Norte no atendem aos
limites previstos no PER, visto que so inferiores a 50%, critrio vigente em setembro de 20 I O,
quatro meses antes do fim do 3 ano de concesso. Apesar disso, a ANTT no apontou, poca,
descumprimento dos padres de desempenho.
Uma anlise dos grficos finais contidos no referido relatrio e apresentados na Figura 8.2,
que incluem dados de todos os relatrios anteriores, indica a razo pela qual no se apontou o
descumprimento dos padres mnimos: os resultados dos levantamentos foram interpretados em
desacordo com a norma da ABNT NBR 14723/2005, Sinalizao Horizontal Viria- Avaliao
da Retrorrefletividade (Pea 77).
Os valores da retrorretletncia medidos em uma estao, a cada de 3,0 km,
aproximadamente, ao longo de toda a extenso de 220 km da rodovia (entre a divisa de Santa
Catarina com o Paran e o fim do trecho concedido em Palhoa), para cada uma das faixas de
sinalizao (borda esquerda, eixo e borda direita da pista) foram indevidamente somados para a
obteno de mdias.
Estas trs mdias, e no os valores individuais, vinham sendo comparadas com os limit es
do parmetro de desempenho (120 mcd/lx/m2) para a verificao de conformidade ao PER,
conforme se pode observar na planilha final do 5
3
Relatrio de Monitorao, de 29/09/20 I O,
apresentado pela A utopista Litoral Sul. Assim. exceo do 4 monitoramento (maro de 20 lO)
todos os demais apresentaram mdias iguais ou superiores a 120 mcd/lx/m2. critrio que
aprovaria indevidamente o desempenho.
Ora, esta forma de tratar os dados inadequada, alm de contrria nonna, pois ao longo
de 220 km, h trechos recm pintados, que atingem valores de 300 a 400, ou mesmo 500
mcd/lx/m2, e trechos com ndices muito abaixo dos limites anuais, como 50 mcd/lx/m2, valor
inferior ao limite mnimo absoluto, de 80 mcd/lx/m2. Ao se incorporar ao clculo da mdia um
segmento de 3,0 km com valor de 400 mcd/lx/m2, resulta que outros sete segmentos de 3 km
podem ter ndices de 80 mcd/lx/m2 sem que a mdia dos oito segmentos caia abaixo do limite de
120 mcd/lx/m2. Este procedimento ainda aprovaria o caso absurdo, em que um segmento com
ndice de 400 mcd/lx/m2 poderia gerar supervit para compensar quatro segmentos sem pintura
alguma e a mdia ainda seria de 80 mcd/lx/m2 para os cinco segmentos.
Com o objetivo de coibir o uso indiscriminado de mdias, a norma (Pea 77) preconiza
procedimento bastante diverso do empregado. A mxima extenso que pode ser representada por
meio de mdias de 1 O km, computando-se trs valores relativos a trs segmentos com
aproximadamente 3 km de extenso cada (Pea 77, item 4.7 e 4.8). Ainda assim, somente para o
caso em que nenhum dos valores esteja abaixo do padro estabelecido. Caso contrrio, o
segmento original de 1 O km deve ser reduzido para 5 km, refazendo-se trs novas leituras
(contraprovas) representativas de segmentos de aproximadamente 1,5 km, e exigindo-se que os
valores individuais sejam todos superiores ao limite estabelecido. O critrio ainda mais rgido,
pois se apenas uma das novas trs leituras no atender ao padro, todo o segmento de 5 km eleve
ser rejeitado.
Verifica-se que o procedimento empregado para as medies de retrorrefletncia no
seguiu as prescries da norma ABNT NBR 14723/2005, pois no foram realizadas contraprovas
para os segmentos nos quais os ndices foram inferiores aos limites de desempenho exigidos,
nem foram condenados os segmentos de 5 km nos quais apenas uma das medies no atendesse
o valor limite, o que tambm se constitui em uma violao do PER.
Ao se adotar como contraprova segmentos de 5 km, certamente vrios deles seriam
reprovados, visto que os valores individuais no poderiam ser superiores ao padro, e a
percentagem da extenso da rodovia com ndices melhores do que os prevjstos no PER seria bem
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inferior aos valores anteriormente calculados neste relatrio de auditoria. No entanto, tal anlise
restou prejudicada em razo da ausncia das medies de contraprova.
O relatrio da concessionria (setembro de 2010) ainda traz outras inconsistncias. Informa
em sua concluso que, para a Pista Sul, 29 das 73 estaes medidas apresentariam valores
inferiores ao mnimo exigido (120 rncd/lx/rn2). Para a Pista Norte, o nmero de estaes 'no
conforme' seria de 34 do total de 73. Assim, depreende-se da leitura do texto, que o limite
vigente para o final de segundo ano - mximo de 50% da rodovia com ndice inferior a 120
rncd/lx/rn2 - teria sido atendido (29/73 = 39,7% e 34/73 = 46,6%). No entanto, os valores
constantes das planilhas, anteriormente apresentados, no confirmam os constantes nas
concluses do referido relatrio.
Na ausncia das medies de contraprova e considerando que o objetivo da sinalizao
horizontal prover a visibilidade necessria segurana da operao, as trs faixas (borda
esquerda, eixo e borda direita) so igualmente necessrias em um determinado segmento da
rodovia. Assim, somente poderiam ser considerados conformes os segmentos nos quais as trs
faixas atendessem simultaneamente os limites do PER.
Com base neste critrio - o mais apropriado para se garantir a segurana operao -
conclui-se que, tanto para a Pista Sul como para a Pista Norte, coincidentemente, apenas 18 das
73 sees transversais que foram objeto de medio apresentam valores superiores ao limite
mnimo de 120 mcd/lxlrn2, ou seja, 24,7% da extenso da rodovia no trecho catarinense
atenderia ao desempenho exigido, percentagem muito inferior ao limite mnimo, de 50%, vigente
antes do final do 3 ano.
Alis, esta a correta interpretao do item 1.2.2.3 do PER, pois prev que devero ser
cumpridos os seguintes limites: 120 rncd/lxlrn2, em no mnimo, 30% (at 85%) da RODOVIA,
no final do 1 o ano (at 5 ano) . Ou seja, um trecho, que representa urna percentagem da ex tenso
da rodovia, para que atenda ao padro do PER, deve possuir ndices de retrorretletncia
superiores a 120 rncd/lxlm2 em todas as suas trs faixas, bordas e eixos, simultaneamente, pois
caso contrrio, no ser atendido o objetivo da sinalizao( ... ).
A previso de percentagens crescentes de atendimento ao padro de retrorretletncia para a
fase de recuperao da rodovia decorre do fato das trs faixas da rodovia serem gradualmente
pintadas, por segmentos, ao longo do perodo de cinco anos. ( ... ) [Do contrrio] , se duas faixas
estivessem integralmente recm pintadas e urna delas no existisse, por esta interpretao, 66,6%
de toda a extenso da rodovia estaria atendendo ao PER, ao passo que, na realidade, nenhum
metro atenderia s normas de sinalizao, em razo da ausncia de urna das faixas obrigatrias.
4- Medio de desempenho de maro de 2011
Em 29/03/2011, a concessionria apresentou o 6 Relatrio das Medies de
Retrorretletncia do Lote 7 BR-101/SC (cdigo RT-07-10l/SC-OOO-O-L14/006), referentes
primeira metade do quarto ano da concesso, que devem atender aos padres fixados para o final
do seu 3 ano (Pea 78).
Os resultados das medidas com o retrorretletmetro confirmaram as observaes de campo
realizadas pela equipe de auditoria no ms de abril de 2011 que permitiram identificar, mesmo a
olho nu, um desempenho muito baixo da sinalizao horizontal.
Cpia da pgina da concluso do 6 Relatrio (Pea 78, p. 49), elaborado por urna empresa
contratada pela concessionria, est apresentada na Figura 8.3. Os dados completos das medi es
individuais esto apresentados na Pea 78.
Registra-se que, diferentemente dos relatrios anteriores, no foram empregados os
procedimentos contrrios norma acima descritos.
Os dados relativos a maro de 2011 indicam que os padres vigentes para o 4 ano (fixados
para o final do 3 ano) no foram cumpridos. Todas as faixas de sinalizao horizontal das pi stas,
exceo da faixa do bordo direito da pista norte, apresentam percentagens de estaes com
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ndices de retrorretletncia maiores do que 120 mcd/lx/m2 inferiores ao val or mnimo do
perodo, de 70%.
A concluso do relatrio elaborado por contratado da concessionria reconhece a no
conformidade das medidas com os padres do PER, ao mesmo tempo que informa que a
concessionria j providenciou as correes necessrias nos locais que no alcanaram o limite
mnimo, conforme cronograma de servios apresentado (Figura 8.3).
A afirmao do relatrio quanto execuo das correes foi investigada pela equipe de
auditoria. Identificou-se que o referido cronograma prev intervenes somente nos qui lmetros
centrais das estaes de 3,0 km de extenso que evidenciaram ndices menores do que o limite
(clulas marcadas em vermelho, azul e verde- Pea 79, p. 1-2).
A interveno para correo das fai xas de sinalizao (nova pintura) apenas no quil metro
central incompatvel com as prescries da norma ABNT NBR 14723/2005, poi s de acordo
com o item 4.9., no caso de uma das trs medies de um segmento de 1 O km ser inferi or ao
limite, este segmento original deve ser subdividido em dois de 5 km obtendo-se novas leituras
(contraprovas) representativas de segmentos de aproximadamente 1,5 km, exigindo -se que os
valores individuais sejam todos superiores ao limite estabelecido. Caso isto no ocorra, de
acordo com o item 4.9.3, o segmento TODO de 5,0 km deve ser rejeitado, ou seja, deve ser
objeto de nova pintura.
O critrio da norma ABNT NBR 14723/2005 (Pea 77) foi assim padroni zado tendo vista
o carter estatstico das leituras nas estaes e a necessidade de se obter uma homogene idade ao
longo da rodovia, sem o que a sinalizao no ser funcional ou efetiva. Ou seja, um conjunlo de
faixas de sinalizao horizontal (bordas e eixos) somente efetivo para conduzir o trfego em
situaes de pouca visibilidade se ele for continuamente visvel , isto , se houver homogenei dade
ao longo de segmentos relativamente extensos de rodovia.
Alm da soluo proposta pela concessionria ser contrria norma por no prever a
recuperao da integridade dos segmentos de 5,0 km onde se identifi caram as no
conformidades, e sim apenas os segmentos de um quilmetro onde efetivamente foram
realizadas as medidas, h outro aspecto que no pode ser desprezado.
O cronograma da concessionria prev a recuperao de todos os segmentos de um
quilmetro entre o final de abril e final de setembro de 2011 (Pea 79). perodo total ck cinco
meses. Ou seja, os usurios estaro submetidos a condies de sinalizao comprovadamcnte
inferiores s previstas no PER por mais cinco meses, perodo excessivamente longo tendo em
vista tratar-se de aspecto fundamental para a segurana da operao da rodovia. Convm lembrar
que setembro de 2011 corresponde data da prxima campanha de medio de retrorreOetncia,
de acordo com o intervalo de seis meses que vem sendo utilizado. Ou seja, a verificao do
atendimento, uma vez comprovada a no conformidade, ser somente realizada na prxima
campanha regular.
O dilatado cronograma de recuperao da sinalizao horizontal por parte da
concessionria e a execuo de novas medies para verificao dos seus resultados somente na
prxima campanha regular, a se repetir o descumprimento dos padres, o que tem ocorrido em
todas as campanhas, ( ... ) tm o efeito de submeter permanentemente o usurio a desempenhos da
sinalizao piores do que o especificado no PER.
5- Resumo
Os relatrios de monitorao das condies da sinalizao, de frequncia semestral,
realizados por empresa contratada pela concessionria, exceo do ltimo (re ferente a maro
de 2011), no apontaram o descumprimento dos padres mnimos exigidos pelo PER ( .. . ).
No entanto, anlises detalhadas, realizadas pela equipe de auditoria a partir dos dados dos
relatrios de monitorao da retrorretletividade da sinalizao horizontal , ( ... ) indicaram o
descumprimento dos padres mnimos de desempenho previstos no PER para todos os semestres
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aos quais os relatrios se referiam e confirmaram as observaes realizadas durante as inspees
de campo.
Para os relatrios de monitorao anteriores a maro de 20 II, foi demonstrado que ambos
os critrios de desempenho previstos no PER no foram atendidos. Em mdia, 22, 15% das
extenses das faixas de sinalizao horizontal da rodovia apresentam ndices retrorrefletncia
inferiores ao limite mnimo absoluto. A anlise dos percentuais dos ndices de retrorrefletncia
medidos mostra que as faixas pintadas nos eixos, de ambas as pistas, e a faixa da borda direita da
Pista Norte no atenderam aos limites previstos no PER, visto que foram inferiores a 50%,
critrio vigente em setembro de 2010, quatro meses antes do fim do 3 ano de concesso.
Tendo em vista a enorme heterogeneidade das condies das faixas de sinalizao, se
forem considerados adequados apenas os segmentos ao longo da rodovia nos quais as trs faixas
atendem aos padres do PER simultaneamente, apenas 24,7% da extenso da rodovia no trecho
catarinense (220 km) atenderia o desempenho exigido, percentagem muito inferior ao li mite
mnimo de 50%, vigente at o final do 2 ano.
A razo pela qual os relatrios no apontavam o descumprimento dos padres exigidos
pelo PER residia na adoo de procedimentos frontalmente contrrios norma ABNT NBR
14723/2005 (Sinalizao Horizontal Viria -Avaliao da Retrorrefletividade). As mdias das
leituras de retrorrefletividade ao longo de 220 km de extenso da rodovia, e no os valores
individuais, vinham sendo comparados com os limites do parmetro de desempenho (120
mcd/lx/m2) para a verificao da conformidade ao PER. Este procedimento permitia que os
ndices medidos em um trecho recm pintados compensassem trechos sem pintura alguma ou
com valores abaixo do valor mnimo absoluto de retrorefletncia (80 mcd/lx/m2) ( ... ).
Os dados do relatrio de monitorao de maro de 2011 indicaram que todas as faixas de
sinalizao horizontal das pistas, exceo da faixa do bordo direito da pista norte, apresentam
percentagens de estaes com ndices de retrorrefletncia inferiores ao valor mnimo do perodo,
de 70%. Este relatrio no adotou os procedimentos contrrios norma que vinham sendo
implementados e, assim, concluiu pelo descumprimento dos valores previstos no PER.
Apesar de identificada a no-conformidade dos valores de retrorrefletncia. a
concessionria apresentou cronograma para recuperao que, alm de prever um prazo
demasiadamente longo, de cinco meses, ainda indica a recuperao apenas nos quilmetros
centrais dos segmentos no conformes de 3,0 km de extenso. A interveno para correo das
faixas de sinalizao (nova pintura) apenas no quilmetro central contrria s prescries da
norma ABNT NBR 14723/2005, que prev a obrigatoriedade da recuperao da integridade dos
segmentos de 5,0 km onde se identificaram as no conformidades. O excessivo prazo a correo
da sinalizao nos segmentos, que coincide com a prxima monitorao semestral regular.
tambm no compatvel com o PER, pois, a se repetir as no conformidades, com a fixao de
novos prazos semelhantes, o usurio restaria exposto indefinidamente a desempenhos da
sinalizao piores do que o especificado no PER.
( ... )
3.8.8 - Concluso da equipe:
( ... )
[Ao final desse achado, a unidade tcnica props a audincia da ANTT e da empresa
concessionria, bem como a audincia dos responsveis indicados no subitem 3.8.9 abaixo]
3.8.9 - Responsveis:
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04- Cargo:
Diretor Geral da A NTT (desde 15/7 /2008)
Conduta: Conduta omissiva de deixar de prover, na funo de Diretor Geral da ANTT, as
aes e os meios para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao do desempenho, item
fundamental para a garantia do servio adequado e da modicidade tarifria no modelo el e
controle da execuo contratual adotado.
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( ... )
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (SUINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel hierrquico pela fiscalizao da
execuo contratual:
- no ter assegurado o cumprimento dos parmetros de desempenho previstos no PER;
-no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel pela fiscalizao da execuo
contratual:
- no ter assegurado o cumprimento dos parmetros de desempenho previstos no PER;
- no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
3.9- Deficincia dos procedimentos de fiscalizao da execuo contratual
3.9.1 - Situao encontrada:
Nos termos do art. 13 da Lei 10.233/2001 , a explorao de rodovia federal , precedida ou
no de obra pblica, pode ser delegada iniciativa privada por meio de concesso, a qual
pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, satisfazendo as
condies de regularidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestao e modicidade das tarifas (Lei 8.987/1995, art. 6).
No caso da concesso em comento, a clusula 15.3 do Contrato (Pea 32, p. 27) define as
condies preconizadas na lei.
Pela relevncia ao deslinde do achado que trata essa seo, deve ser destacada a definio dada
modicidade da tarifa, segundo a qual , a tarifa bsica de pedgio deve ser determinada pela justa
correlao entre os encargos da concessionria e a retribuio dos usurios. De fato, de acordo
com a clusula 16.1, a (Pea 32, p. 29), direito do usurio da rodovia receber o servio
adequado, em contrapartida ao pagamento do pedgio.
As concesses de rodovias envolvem relao trilateral. De um lado, encontra-se o
particular, a quem transferido o servio pblico para explorao, por sua conta e risco, com o
objetivo de auferir lucro, sendo remunerado, principalmente, pela tarifa de pedgio paga pelo
usurio. Interessante salientar que nesse modelo de delegao a remunerao do concessionrio
no certa ou determinada, portanto, o lucro obtido com a explorao do negcio depender
fundamentalmente de sua eficincia gerencial.
De outro lado, encontra-se o poder concedente, ora representado pela ANTT, cujo objetivo
deve ser o atendimento do interesse pblico, garantindo terceira parte da relao, os usuri os da
rodovia, a prestao de servio adequado.
Para que a finalidade dessa relao trilateral seja alcanada, tendo em vista a aparente
dicotomia existente entre a prestao do servio adequado desejada pelo poder concedente e
pelos usurios e o objetivo do particular, necessrio que a Agncia, na sua esfera de atuao,
regule o Contrato de Concesso e fiscalize as atividades exercidas pelas concessionrias, de
forma eficiente e, sobretudo, efetiva.
Em suma, cabe ANTT exercer seu mister legal de harmonizar, preservado o interesse
pblico, os objetivos dos usurios e das empresas concessionrias (Lei 10.233/200 I, art. 20, II, b
), bem como, zelar, nos termos da clusula 16.4 do Contrato de Concesso (Pea 32, p. 30), pela
boa qualidade do servio (alnea h ) e pela prestao de servio em nvel adequado, respeitados
os critrios, diretrizes e parmetros estabelecidos (alnea p ).
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Ela deve acompanhar pari passu o cumprimento dos encargos pela concessionria que, 1 o
modelo de delegao aplicado concesso rodoviria em tela, esto divididos em obr s e
servios obrigatrios e no obrigatrios.
As obras e servios obrigatrios tm cronograma definido para execuo no PER (Pea 33,
p. 4), podendo ser alterado somente por deciso da ANTT ( .. . ).Sua inexecuo, execuo fora do
prazo ou, ainda, aqum dos padres de qualidade estabelecidos no PER e/ou nas normas
tcnicas, alm do reequilbrio econmico-finaceiro, enseja a aplicao das penalidades previstas
no Contrato, no PER e na Resoluo ANTT 2.665, de 23/4/2008.
Por outro lado, as obras e servios no obrigatrios possuem cronogramas apenas
indicativos, devendo ser realizados de modo que se cumpram os parmetros de desempenho
previstos no Contrato e no PER.
Nesse aspecto, o controle do servio prestado feito pelo resultado alcanado. Em outras
palavras, a inexecuo das obras e servios no obrigatrios previstos no PER no gera
reequilbrio econmico-financeiro do Contrato; contudo, eventual no atendimento dos
parmetros de qualidade estabelecidos, indubitavelmente diretamente dependentes dos
investimentos, enseja a aplicao de penalidades (clusula 17. 16 do Contrato de Concesso, Pea
32, p. 42).
Desta forma, quanto s obras e aos servios no obrigatrios, facultado concessionria
escolher o tipo, o nmero e a magnitude das intervenes, bem como o momento em que sero
realizadas, da forma que melhor lhe aprouver, desde que atenda aos parmetros de desempenho e
nvel de servio estabelecido no Contrato( ... ).
Por isso, devido estreita correlao entre os investimentos em obras e servios no
obrigatrios e o cumprimento dos parmetros de desempenho, fundamental a sistemt"ca e
continuada monitorao da rodovia.
Esse encargo de monitorao, segundo o previsto no item 3 do PER (Pea 34, p. 54), da
Concessionria e considerado servio no obrigatrio. Assim, cabe ao particular controlar
continuamente os parmetros de desempenho para tomar as atitudes preventivas ou corretivas
necessrias para mant-los dentro dos padres estabelecidos no Contrato. Por bvio, cabe
ANTT, em virtude do evidente conflito de interesse gerado pela situao da prpria
Concessionria monitorar seu desempenho, acompanhar concomitantemente esse processo.
Constata-se, dessa forma, que o modelo de concesso estabelecido privilegia o controle do
servio prestado em detrimento do controle do investimento efetivamente realizado, de modo
que a fiscalizao do desempenho da Concessionria de fundamental importncia.
Para exercer essa funo dentro de padres mnimos de confiabilidade necessrio que a
Agncia adote as medidas necessrias para exercer a fiscalizao in loco, e com matena1s e
equipamentos adequados para realizar as medies, contagens, sondagens e demais
procedimentos necessrios.
No por outro motivo que o Captulo 12 do Contrato de Concesso prev o recolhimento
mensal de R$ 535.316,70, base julho de 2007, destinados cobertura de despesas com a
fiscalizao da concesso, valor este incorporado tarifa de pedgio cobrada dos usurios da
rodovia.
Apesar disso, j em meados do quarto ano de concesso, esta equipe de aud itoria
constatou, nos trabalhos de campo e compulsando a documentao colhida, deficincias
significativas na fiscalizao exercida pela Agncia. Alm disso, visvel, a olho nu, a situao
de degradao da rodovia, fruto da carncia de investimentos nas obras de sua recuperao.
( ... ) No caso das obras obrigatrias, so apontadas, no relatrio anual do Posto de
Fiscalizao de Itapema, referente ao terceiro ano da concesso (Pea 35, p. 4-5), as seguintes
dificuldades na atividade de fiscalizao e controle:
a) as obras so apresentadas pela concessionria pelo preo global , no sendo
discriminadas, nem oradas as diversas etapas destas obras/servios;
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b) o Posto de Fiscalizao no tem equipamentos nem equipe de topografia para proceder a
medies que atestem o real executado; e
c) h dificuldades na fiscalizao da execuo de ruas laterais em pista simples, pois cada
subitem deste servio compreende obras em diversos trechos que no so individualizados, no
sendo apresentados os valores correspondentes para a obra. Alem disso, na maiori a das vezes,
estes trechos localizam-se em rodovias cuja jurisdio no se restringe a uma nica unidade
regional.
Dificuldades semelhantes so apontadas pelo Posto de Fiscalizao de Mandiri tuba. O
relatrio de anlise do Retoff de fevereiro de 2011 (Pea 36, p. 2-7) chega s seguintes
concluses:
a) a partir dos dados informados, no possvel estimar o nvel de servio das rodovias em
questo, que permitir a estimativa do nvel de servio para a 50
3
hora mais carregada do ano e,
por conseguinte, a identificao de possveis necessidades de ampliao da capaci dade
rodoviria, conforme exigido no PER;
b) o Posto no dispe de acesso ao sistema de arrecadao de pedgio da Autopi sta Litoral
Sul, conforme estabelecido no item 3.2.2 do PER, o que tem prejudicado a conferncia dos dados
de trfego informados no Retoff;
c) ele limita-se a verificar se os servios foram executados ou no, visto no di spe de
meios para quantificar os totais realizados; e
d) no possvel identificar se os servios realizados referem-se recuperao ou
conservao da rodovia.
Das adversidades em ambos os postos de fiscalizao, depreende-se que esses no tm
condio, seja por falta de equipamentos e pessoal, sja pelas informaes deficientes prestadas
pela Concessionria, de acompanhar com efetividade a execuo das obras obri gatri as.
Verifica-se, ainda, que a fiscalizao dos parmetros de desempenho e do nvel de servio
estabelecidos no Contrato tambm est comprometida.
Apesar do relatrio do Posto de Mandirituba dizer respeito a obras obrigatrias, poss vel
colher evidncias de que o nvel de servio no vem sendo fiscalizado pela Agncia.
A exigncia de um nvel de servio mnimo encontra-se na clusula 15.6 do Contrato de
Concesso (Pea 32, p. 28) e no PER (Pea 34, p. 87), os quais determinam que em todos os
segmentos da Rodovia no ser permitido que a operao ultrapasse em mais de 50 horas o nvel
de servio referente Classe l, conforme o Manual de Projeto Geomtrico de Rodovias Rurais
do DNIT.
H, ainda, no PER, nos itens Conservao (Pea 34, p. 39) e Manuteno (Pea 34, p. 75)
da Rodovia, exigncia de que a Concessionria oferea um servio adequado aos usurios, e no
item Melhoramentos da Rodovia (Pea 34, p. 87), e previso de a Concessionria reali zar, sem
prejuzo da avaliao pela Fiscalizao, o controle permanente do nvel de servio em toda a
rodovia, ( ... ).
Em virtude dessa constatao, foi questionado ANTT, por meio do Oficio 03-181 /20 I I ,
item I (Pea 37, p. 3), como feito o controle permanente no nvel de servio, quais os
procedimentos objetivos e como so computados os congestionamentos ocorridos por ocasio
das obras de interveno nos pavimentos. Mediante o Oficio 25/Audit/20 II , de 22/6/20 li (Pea
38, p. 5-6), a Agncia limitou-se a( ... ) informar que cabe Concessionria realizar esse controle.
Dessa forma, confrontando o relatrio do Posto de Fiscalizao de Mandi rituba com as
informaes prestadas pela ANTT, constatou-se que, atualmente, a Agncia no tem cont role
sobre nvel de servio quanto capacidade da rodovia e, portanto, no tem como cobrar da
Concessionria o seu atendimento.
No Contrato de Concesso e no PER, alm do nvel de servio, so previstos parmetros de
desempenho que devem ser observados continuamente pela Concessionria. O controle dos
parmetros de desempenho feito com base nos monitoramentos da rodo-yia.
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Nesse sentido, a unidade regional de fiscalizao da ANTT do Rio Grande do Sul (URRS),
no relatrio anual do 3 ano (Pea 35, p. 3), afirma que, ao longo de 201 O, a concessionria
deixou de realizar monitoraes referentes aos dispositivos de proteo e segurana, drenagem
e obras de arte corrente e a terraplenos e estruturas de conteno, e que sua realizao na
periodicidade discriminada, embora seja considerado servio no obrigatrio, cujo cronograma
meramente indicativo, considerada parmetro de desempenho, assim, a no realizao reputa-
se descumprimento contratual.
A constatao da URRS bastante lgica, pois no possvel controlar os parmetros de
desempenho continuamente caso as monitoraes no sejam realizadas, ou realizadas pela
Concessionria sem o acompanhamento dos tcnicos da Agncia, ou, ainda, sem a integra das
informaes entre as duas Unidades Regionais que fiscalizam trechos distintos da rodovia, p is a
concesso una, no existindo um contrato para o trecho catarinense e outro para o paranaense.
So diversos os parmetros a serem verificados para a avaliao do desempenho. De fo rma
ilustrativa da situao da concesso, dar-se- destaque Irregularidade Longitudinal Mxima
(IRI) e rea Trincada, parmetros relativos ao pavimento, previstos, respectivamente, nas
alneas a e b da clusula 19.15 do Contrato de Concesso (Pea 32, p. 50), cujo descumprim .nto,
pela importncia na segurana dos usurios da rodovia, apenado com multa moratria de
aplicao diria.
Conforme explanado no achado referente aos parmetros de qualidade e desempenho deste
relatrio, a equipe de auditoria verificou que o IRI, ao invs de melhorar, com era o esperado
com a recuperao da rodovia, deteriorou-se. ( ... )contudo, no houve, no decorrer da concesso.
a emisso de Termos de Registro de Ocorrncia ou de Autos de lnfrao relativos a esse
parmetro.
Outras evidncias da falta de fiscalizao dos parmetros de desempenho fi ram
encontradas na anlise dos relatrios mensais de fiscalizao do ano de 201 O, emitidos pelas
Unidades Regionais do Rio Grande do Sul e de So Paulo (URSP), conjuntament com o
relatrio anual do 3 ano de concesso emitido pela URRS.
No foi encontrada, nesses relatrios, cujo escopo a verificao pela ANTT do
atendimento aos parmetros de desempenho previstos no Contrato de Concesso, monitoraco
do IRI e da rea Trincada, no trecho paranaense da rodovia.
Constatou-se, nos relatrios emitidos pela URRS, que no trecho catarinense foi realizada
em janeiro de 201 O a monitorao do IRI (Pea 39, p. 14), e, em Julho de 201 O (Pea 40, p. 19),
o Concessionrio realizou a monitorao da estrutura do pavimento por equipamento FWD
(Falling Weight Deflectometer). Destaque-se, entretanto, que os trabalhos no foram
acompanhados pela equipe da ANTT, pois o Posto no foi avisado sobre referida monitorao.
Conclui-se, dessa forma, que parmetros de desempenho relevantes para a segurana dos
usurios ou no esto sendo monitorados ou so monitorados de forma deficiente.
( ... )
A clusula 19.15, c, do contrato de concesso, denota relevante preocupao com a
segurana dos usurios da rodovia, pois determina que deva ser aplicada multa moratria 10 caso
da permanncia de buracos nas faixas de rolamento e nos acostamentos, aps vinte e quatro
horas contadas da notificao expedida pela fiscalizao.
A anlise do relatrio dos Termos de Registro de Ocorrncia (TRO) emitidos entre 2008 e
2011 (Pea 41), contudo, revela que ( ... ) da aplicao do TRO at a verificao do seu
atendimento, decorrem, normalmente, sete dias, ou seja, perodo muito superior s 24 horas
exigidas contratualmente.
Essa constatao ratificada pelas observaes da URSP no relatrio mensal de
fiscalizao referente ao ms de junho de 2010 (Pea 42, p. 43), segundo o qual a verificao do
atendimento dos TRO realizada, normalmente, na semana seguinte emisso, em virtude do
planejamento estabelecido e de acordo com a disponibilidade de r e c u r s o ~ humanos e ma eriais.
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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO
TC
0
Referido relatrio, em junho de 2010, ou seja, em meados do 3 ano de concesso, aponta
que o Posto de Fiscalizao de Mandirituba no possua ainda veculo prprio. Alm disso, no
dispunha de impressora, equipamento de digitalizao, fotocpia e aparelho de fax. Aponta,
ainda, que dispunha de telefone fixo e de um computador em funcionamento, fornecido pela
concessionria em cumprimento ao estabelecido no PER para recebimento dos dados do Centro
de Controle Operacional (CCO), contudo, os dados no estavam disponveis, pois no havi a
acesso Internet.
No ms de julho de 201 O, por exemplo, segundo afirma a URSP, no foram verificadas
inconformidades e tampouco emitidos TRO devido a problemas com o contrato entre a ANTT e
a empresa terceirizada prestadora de servios de motoristas, o que inviabilizou as atividades de
fiscalizao da rodovia (Pea 42, p. 43).
Recentemente, em fevereiro de 2011, os problemas no haviam ainda sido compl etamente
sanados, conforme relatado no relatrio de fiscalizao daquele ms (Pea 115, p. 1 O I).
fcil perceber que a ANTT poderia eliminar essa defasagem com providnci as bem
simples. Bastando para isso intensificar a frequncia das medies/verificaes no campo, e/ou
dotar a equipe com o aparato tecnolgico adequado fiscalizao, de forma a automatizar e
simplificar os procedimentos.
Para agilizar os procedimentos, a ANTT poderia implementar a instruo de termos de
registras de ocorrncia TROS oficiais on line, a partir do campo, com fotos e localizao das no
conformidades com auxlio de GPS (sistema de posicionamento por satlite) e mai s algumas
utilidades julgadas necessrias para tomar efetiva a fiscalizao, tais como as modernas
utilidades previstas para o Sistema Inteligente de Transporte (ITS), atualmente em
implementao pela ANTT. Recursos financeiros para essa melhoria no faltam, haja vista a
verba de fiscalizao da ordem de R$ 500 mil , recolhida mensalmente pela concessionria.
Ressalta-se que os requisitos de desempenho devem ser mantidos a todo o tempo, no s
ao final do ano ou logo aps o monitoramento. A falta de fiscalizao atuante diminui a
expectativa de controle o que, na prtica, incentiva a Concessionria a no tomar medidas
preventivas e a protelar as corretivas, tomando-as somente quando acionada pela fiscali zao, o
que forma um crculo vicioso prejudicial aos usurios da rodovia.
As penalidades devem ser instrumentos de coero para exigir determinados desempenhos.
Se os prazos para a sua regularizao so alargados, seja pela regulao mal feita, seja pela
demora na fiscalizao, o concessionrio, em vez de ser estimulado a realizar obras para prevenir
ocorrncias proibidas, ser estimulado a privilegiar sua remediao.
Alm disso, a eficincia da iniciativa privada (conhecimento tcnico, agilidade, capacidade
operacional etc.), pressuposto desse modelo de concesso, acaba no sendo mobilizada. e os seus
investimentos no so devidamente exigidos.
Conclui-se que a atuao da ANTT quanto regulao, ao controle e fiscali zao dos
parmetros de desempenho no a esperada para uma concesso.
Outra constatao dos trabalhos de campo a de que os procedimentos adotados pela
ANTT so excessivamente burocrticos e pouco prticos. Percebe-se que o planejamento anual e
os Retoffs apresentados pela concessionria no auxiliam a fiscalizao dos postos avanados,
pois no especificam a que obras se referem, ou seja, carecem de dados quanto natureza, s
quantidades, ao tipo das obras e servios previstos.
Questionada sobre esse ponto, a ANTT respondeu, por meio do Ofcio 25/ Audit/20 11 , de
22/6/11 (Pea 38, p.4), que os Retoffs so referentes s obras executadas e no so consideradas
na tarifa das Concesses da 2a Etapa, pois as obras esto previstas com um valor global.
Na Nota Tcnica 037/2011/Coinf/URRS/ANTT, que analisou o Retoff do ms de
novembro de 201 O (Pea 44, p. 4), por exemplo, os tcnicos da Agncia salientam que, do
mesmo modo que ocorreu na anlise dos Retoffs anteriores, persistem divergncias entre o
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planejamento anual , o planejamento mensal e o que foi realmente executado de acordo com as
informaes apresentadas pela Concessionria.
Tal fato, segundo os tcnicos da ANTT, reflete, claramente, um atraso significativo no
cumprimento do planejamento anual proposto pela prpria concessionria, o que tende a resultar
em impactos negativos para os usurios do lote concedido e num provvel descumprimento do
cronograma da etapa de Recuperao da Rodovia e das obras de melhoria. Apesar disso, como se
trata de investimentos no obrigatrios, controlados por parmetros de desempenho, nenhuma
atitude pode ser tomada pelos postos de fiscalizao da ANTT (isto o que alega a ANTT,
questionamento Oficio 3, Pea 38).
A equipe de auditoria verificou, ainda, que a fiscalizao da ANTT emitiu diversos TRO,
contudo, poucos Autos de Infrao. Assim, possvel concluir que tal fato deve-se mais pela
morosidade da fiscalizao e da apurao as infraes do que pela atitude corretiva de parte da
Concessionria.
Diante disso, solicito-se ANTT a ntegra de todos os Processos Admini strativos
Simplificados (PAS) para a aplicao de sano ou penalidade concessionria, quer tenham
resultado em sano ou no e quer estejam em tramitao ou estejam encerrados, bem como
informao acerca dos prazos das vrias instncias da Agncia para autuao, instruo e anlise
dos processos de notificao de infrao, autos de infrao e PAS.
Em resposta, a Agncia, por intermdio do oficio 25/Audit/2011 , encaminhou referidos
processos e limitou-se a informar que a Resoluo 2.689/2008 estabelece os procedimentos para
aplicaes de penalidades de advertncia e multa na explorao da infraestrutura rodovi ri a
federal administrada pela ANTT (Pea 38, p. 8).
Para que os Autos de Infrao resultem em penalizao, nos termos da citada Resoluo,
necessria a abertura de PAS. A Tabela 9.1 demonstra a situao dos processos referentes
concesso em tela.
Da anlise da Tabela 9.1 conclui-se que, at o momento, nenhum PAS resul tou em
penalizao pecuniria concessionria. A nica penalizao aplicada at hoje foi transformada
em advertncia.
Esse fato, por si s, no significa falha nos procedimentos, mas constitui evi dncia
preocupante se aliado constatao de que nenhum recurso encaminhado instncia superior foi
analisado e que quatro processos foram arquivados por afastamento de conduta desej vel da
fiscalizao. Em outras palavras, falhas na fiscalizao e morosidade na apurao das infraes
aumentam o sentimento de impunidade, incentivando a Concessionria a no cumprir com os
parmetros de desempenho estabelecidos contratualmente.
( ... )
3.9.8 - Concluso da equipe:
( ... )
[Ao final desse achado, a unidade tcnica props a audincia da ANTT e da empresa
concessionria, bem como a audincia dos responsveis indicados no subitem 3.7.9 abaixo]
3.9.9 - Responsveis:
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04- Cargo:
Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 /2008)
Conduta: Deixar de prover, na funo de Diretor Geral da ANTT, as aes e os recursos
humanos, tecnolgicos e materiais necessrios para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscali zao da
execuo contratual.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (SUINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel hierrquico pela fiscalizao da
execuo contratual:
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TC 005.53412011-q
- no ter provido as aes e os meios para assegurar a tempestiva, eficaz e efeth a
fiscalizao da execuo do contrato e no assegurar o cumprimento dos parmetros de
desempenho previstos no PER, em um contrato onde o controle por resultados representa
clusula fundamental para garantia da prestao de um servio adequado aos usurios, de forma
constante e permanente;
-no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/10/2008)
Conduta: Condutas omissivas na condio de responsvel pela fiscalizao da execuo
contratual:
- no ter implementado uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao da execuo
contratual;
- no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
3.10 - Desequilbrio econmico-financeiro em favor do Concessionrio em razo de
alteraes e revises do PER e de inexecuo de obras
3.10.1 -Situao encontrada:
Constitui princpio fundamental do regime jurdico da concesso, a disposio do art. I O da
Lei 8.987/1995, segundo o qual sempre que atendidas as condies do Contrato de Concesso,
considera-se mantido seu equilbrio econmico-financeiro ( ... ).
A Concessionria, ao assinar o Contrato de Concesso, concorda com seus termos,
atestando que conhece o objeto licitado e os riscos do negcio.
Nesse sentido, a alterao dos encargos referente aos investimentos obrigatrios, seja pela
alterao do cronograma de execuo das obras, seja pela excluso dos investimentos previstos
no PER, ou, ainda, pela incluso de novos investimentos no previstos no PER, enseja o
reequilbrio do Contrato.
Por sua vez, as obras e servios considerados no obrigatrios no ensejam o reequilbrio
do Contrato. Nesse caso, o controle da concesso feito por parmetros de qualidade
estabelecidos no PER, cujo no atendimento pressupe a aplicao de penalidades.( ... )
De acordo com o Contrato, o equilbrio econmico-financeiro ser aferido periodicamente
por meio das revises ordinrias e, excepcionalmente, por meio de revises extraordinrias,
sempre que eventos decorrentes de fato de fora maior, ocorrncia superveniente, caso fortuito
ou fato da Administrao resultem, comprovadamente, em alterao dos encargos da
Concessionria.
At o momento, na presente concesso, foram realizadas 3 revises ordinrias e 2
extraordinrias.
No foram detectados indcios de irregularidades nas revises ordinrias. Por sua vez,
foram encontradas irregularidades nas duas revises extraordinrias, que redundaram no
aumento indevido da tarifa bsica de pedgio, conforme tratado nos demais achados deste
relatrio de auditoria.
Para efeito do clculo do benefcio da auditoria, so apresentados a seguir cenrios com os
efeitos de cada achado no equilbrio econmico-financeiro do Contrato de Concesso.
1 - 1 a Reviso Extraordinria- atraso no Incio da Cobrana do Pedgio
Na 1 a reviso extraordinria, entre outras alteraes havidas no PER, foi considerada pela
ANTT como de responsabilidade da administrao a perda de receita do concessionrio pela
demora do incio da cobrana do pedgio.
Conforme j discutido no achado I desta auditoria, o aumento da tarifa de pedgio em
virtude da perda de receita foi considerado irregular, o que elevou a TIR do fluxo de caixa
descontado de 8,0% para 8,93%, conforme demonstrado no quadro 1 da_Pea 51, que o fluxo
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TC 005.534/2011-9
de caixa descontado do projeto aps as revises realizadas at o momento, mas, considerando a
receita prevista originalmente.
Desta forma, conclui-se que as alteraes e adequaes nas receitas referentes 1 a reviso
extraordinria causaram desequilbrio no contrato de concesso em favor da Concessionria.
Assim, a ANTT deve tomar providncias para reverter o aumento indevido, bem como o excesso
de rentabilidade apurado no perodo, em prol da modicidade tarifria, considerando-se que os
valores cobrados em excesso aps a 1 a reviso extraordinria da tarifa no sero devolvidos aos
usurios.
Para verificar o beneficio do achado, foi simulada a recomposio do equilbrio de forma
aproximada. Revertendo a perda de receita alegada pela Concessionria, a tari fa bsica de
pedgio atual de R$ 1, 147 passa para R$ 1,0915, ou seja, reduz 5, 11%, conforme se extrai do
fluxo de caixa descontado, considerando a receita originalmente prevista e a taxa de desconto
contratual de 8% (Pea 51 , p. 2). Referida reduo da tarifa corresponde ao valor de
aproximadamente R$ 186 milhes em favor do usurio da rodovia, que havia sido includo no
novo fluxo de caixa ao longo de todo o perodo, conforme se depreende do quadro 15 (Pea 51 ,
p. 15).
2- 2 Reviso Extraordinria- Ruas Laterais (Vias Marginais)
A incorporao das ruas laterais, com a consequente reviso da tarifa de pedgio, foi
analisada no Achado 2 desta auditoria, que concluiu pela sua irregularidade e, portanto,
desequilibrou o Contrato de Concesso em favor da Concessionria.
Segundo o Memorando 024/2011/Suinf, de 24/1111 (Pea 45, p. 55), a segunda reviso
extraordinria ocasionou o aumento de 12,02% na tarifa bsica de pedgio. Desse aumento,
8,59% (pontos percentuais) ou R$ 0,09 na tarifa, resultado da incorporao de 81 ,9 km de ruas
laterais (vias marginais) na concesso. Todos os custos referentes incluso indevida das ruas
laterais devem ser expurgados do fluxo de caixa, bem como deve ser revertido o excesso de
tarifa cobrado no perodo.
Para efeito de aferio do beneficio desse achado, simulando referida recomposio, de
forma aproximada, somente levando em considerao a retirada do fluxo de caixa dos valores
referentes aos investimentos para recuperao das ruas laterais, indevidamente alocados, chega-
se reduo da tarifa bsica de pedgio para R$ 1 ,043, ou seja, aproximadamente, 10% em
relao atual, conforme demonstrado no fluxo de caixa descontado apresentado na p. 4 da Pea
51. Referida tarifa corresponde ao valor de aproximadamente R$ 516 milhes em favor do
usurio da rodovia, includo no novo fluxo de caixa ao longo de todo o perodo, con forme
demonstrado no quadro 16 (Pea 51 , p. 16).
Considerando conjuntamente os efeitos das redues referentes s duas rev ises
extraordinrias, o desconto na tarifa bsica de pedgio de, aproximadamente, 16,2%, passando
para R$ 0,987, conforme demonstrado no fluxo de caixa referente ao quadro 6 (Pea 51 . p. 6).
correspondente a R$ 702 milhes em favor dos usurios da rodovia (Pea 51, p. 17).
3 - lnexecuo de Obras Obrigatrias I Postergao de Investimentos
Independentemente da aplicao de penalidades Concessionria, as inexecues e
postergaes das obras obrigatrias devem ser consideradas nas revises ordinrias,
reestabelecendo o equilbrio econmico-financeiro do Contrato de Concesso.
Verificou-se no Achado 5 desta auditoria que no 3 ano da concesso a Concessionria
deixou de investir R$ 77 .860.168,08, em obras e servios obrigatrios. Alm disso, no PER est
previsto o dispndio de R$ 15.253.537,29, referente complementao de obras do Dnit, que
esto sendo realizadas pelo referido rgo. A soma desses valores perfaz o total de R$
93.113.705,37, que foram cobrados dos usurios, porm deixaram de ser investi dos pela
Concessionria no 3 ano de concesso.
Para aferio do benefcio desse achado, foi excludo do fluxo de caixa da Concession ria
o valor referente s obras do Dnit. Os valores no investidos no 3 ano foram deslocados para o
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TC 005.53<112011-9
4 ano, e assim sucessivamente para os demais anos. No foram levados em considerao cw
marginais, como, por exemplo, o deslocamento no fluxo de caixa dos custos de manuteno
dessas obras, no despendidos pela Concessionria devido s inexecues.
Referido clculo representa reduo de, aproximadamente, l, 7% na tarifa bs ica de
pedgio, passando para R$ 1, 128 ante os atuais R$ 1, 147, conforme verificado no fluxo de caixa
referente ao quadro 8 (Pea 51, p. 8). Tal reduo corresponde ao valor de aproximadamente R$
94 milhes em favor dos usurios da rodovia, considerando todo o perodo da Concesso (Pea
51 , p. 18).
4- Desequilbrio econmico financeiro combinado
A reduo devida inexecuo de obras obrigatrias somada reduo devida ao
reequilbrio referente s revises extraordinrias - perda de receita e ruas laterais - representa
diminuio de, aproximadamente, 15,7% na tarifa bsica de pedgio, que passaria a custar R$
0,966 ante os atuais R$ 1, 147, conforme pode se verificar no fluxo de caixa descontado depurado
das alteraes indevidas, demonstrado no quadro I O (Pea 51, p. 1 0). Referida reduo
representa, aproximadamente, R$ 807 milhes na receita de pedgio da Concessi onria, a ser
auferida ao longo de todo o perodo da Concesso. conforme quadro 19 (Pea 51 , p. 19).
5 - Obras no obrigatrias
O cronograma de execuo de obras e servios no obrigatrios no objeto de
reequilbrio econmico-financeiro. A no execuo dessas obras e servios conforme o
cronograma do PER, e os planejamentos anuais e mensais aprovados pela ANTT somente enseja
penalidades Concessionria.
Verificou-se, contudo, no Achado 6, que os investimentos em obras e servios no
obrigatrios tm ficado aqum daqueles previstos na proposta comercial da Concessionria, o
que, aliado falta de controle dos parmetros de desempenho por parte da Agncia. na prti ca.
pode causar o desequilbrio do Contrato de Concesso, devido ao incentivo que a Concessionria
ter em protelar esses investimentos, apesar de ter arrecadado os valores correspondentes.
Com o objetivo de quantificar o efeito econmico do investimento inferior ao proposto
pela concessionria e ao contido nos planejamentos anuais, aprovados pela ANTT, foi reali zada
uma simulao, substituindo os valores previstos no fluxo de caixa para os itens de recuperao,
conservao e monitorao da rodovia, pelos valores efetivamente gastos, informados pela
prpria Concessionria nos Retoff, conforme detalhado na Pea 52. Como resultado, seria obtida
uma reduo de 1,5% na tarifa bsica de pedgio, como pode ser verificado no fluxo de caixa
descontado apresentado no quadro 12 (Pea 51 , p. 12). Tal reduo corresponde ao valor de R$
84 milhes em favor dos usurios da rodovia, levando em conta todo o perodo da Concesso
(Pea 51 , p. 20).
6- Efeito da lnexecuo do Contorno de Florianpolis
A clusula 17.20 do Contrato de Concesso prev que, exclusivamente nos casos de
contornos, variantes e duplicaes de pista no contguas a pista existente, a ANTT poder
autorizar alteraes em suas extenses previstas no PER.
A alterao na extenso das obras obrigatrias enseja o reequilbrio econmico-linanceiro
do Contrato de Concesso que, nos termos da clusula 17.33, ser considerado nas revises
ordinrias pelo valor mdio, por quilmetro, de cada obra, apresentada pela Concessionri a em
sua Proposta Comercial.
Conforme explanado no Achado 3 deste relatrio, no PER original (Pea 33, p. 85), estava
prevista a construo, at o final do 4 ano de concesso, do contorno de Florianpolis, em pista
dupla, com 47,33 km em cada sentido (total de 94,66 km). Na la reviso extraordinria do PER,
o cronograma da referida obra foi revisto para ser executada do 4 ao 7 ano de concesso.
A concesso da rodovia encontra-se em meados do 4 ano e, ( ... ) at o momento, a obra
no foi iniciada. Nesse interregno, a ANTT aprovou projeto funcional do contorno de
Florianpolis com reduo de extenso de 4 7 km (Pea 61) para 29,55 k m ~ (Pea 62, p. 15).
57
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nuUNAL DB CONTAS DA UNI.lO
TC 005. 534/2011-9
Em suma, a construo do contorno foi postergada, o novo cronograma no foi respei tado
e no existe perspectiva para o incio da obra, tendo sido alterado o projeto originalmente
aprovado, apesar de o usurio da rodovia estar pagando via tarifa de pedgio pelo valor do
investimento alocado em cada ano.
A mudana no cronograma do contorno foi devidamente considerada na 1 a reviso
extraordinria da tarifa de pedgio. As Tabelas 10.1 e 10.2 demonstram, respectivamente, o
cronograma de investimentos para a construo do contorno de Florianpolis previsto na
proposta original da Concessionria e no PER revisado.
Como se pode perceber comparando as colunas totais das Tabelas 10.1 e 1 0.2, a
diminuio da extenso do contorno no foi considerada nas revises ordinrias ocorridas at o
momento.( ... )
Destaque-se que, alm dos investimentos nas obras do contorno de Florianpolis, esto
previstos gastos elevados, destinados a desapropriaes e desocupaes. A Tabela 10.3 apresenta
o cronograma atual dessas verbas.
Assim, embora, conforme argumentado no Achado 3 deste relatrio, a extenso original de
47 km do contorno deva ser mantida, como o projeto j foi alterado pela ANTT, reduzindo sua
extenso e, consequentemente seu custo, essa reduo referente extenso, desapropriao
proporcional e obras correlatas deveria ter sido devidamente descontada do fluxo de caixa,
reduzindo a tarifa bsica de pedgio quando da ltima reviso.
( ... )
Se, considerarmos, por exemplo, que apenas 80% das verbas de desapropriao referente
aos anos 3, 4 e 5 sejam destinadas ao contorno, a inexecuo dessa obra, sem considerar os
valores de manuteno, operao, etc. representa diminuio de, aproximadamente, 15% na
tarifa bsica de pedgio para se manter a taxa interna de retorno (TIR) original. Este valor seria,
na realidade, ainda superior, pois no foram removidos os custos de diversas obras obrigatrias
relacionadas com a execuo do contorno, tais como vrios viadutos de acesso ao contorno, bem
como outras obras de custos significativos.
Ressalta-se aqui que no se advoga a reduo da extenso do contorno ou a sua no
execuo e substituio por obras de melhoria de capacidade na atual travessia da Grande
Florianpolis, como j enfatizado no Achado 3 ( ... ).
=
Caso se combinasse o efeito de uma hipottica inexecuo do contorno com o dos demais
achados desta auditoria, chegar-se-ia a uma TIR alarmante de 16,21%, mais do que o dobro da
prevista no Contrato. A tarifa bsica de pedgio para recomp-la deveria ser reduzida em quase
43%, o tempo para retorno do investimento (payback) cairia do 16 para o 11 o ano e a inverso
do fluxo de caixa do 7 para o 6 ano da concesso, conforme se depreende do fluxo de caixa
descontado, ajustado com todos os referidos achados (Pea 51, p. 13 ).
Deve-se considerar, ainda, que a postergao de obras obrigatrias, ( ... ) mesmo com o
reequilbrio do Contrato de Concesso, por meio do ajuste do cronograma do PER com a
consequente reduo do valor da taxa bsica de pedgio, melhora as condies financeiras da
Concessionria, pois reduz o perodo necessrio para a inverso do fluxo financeiro e o prazo
para o retorno dos investimentos realizados (payback).
( ... )
Essa melhoria nas condies financeiras, se no monitorada e coibida, poderia afetar
desproporcionalmente as condies econmico-financeiras inicialmente previstas no contrato,
chegando ao ponto de levar a Concessionria ao desinteresse pela continuidade da prestao do
servio. Ou seja, ela poderia ser tentada a optar por entregar a concesso ao invs de investir nas
obras de maior valor, pois a mxima lucratividade j teria sido alcanada e medida que
transcorresse o contrato, ela diminuiria.
( ... )
3.10.8 - Concluso da equipe:
58
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TC OO'l 5:\4'"'f1 ~ , ,.,
( ... )
Prope-se, portanto, a realizao de oitiva da ANTT e da Concessionria e a audi nci a dos
responsveis.
3.10.9- Responsveis:
Nome: Manoel Lucivio de Loiola- CPF: 009.340.971-00- Cargo: Procurador Geral da
ANTT (desde 22/3/2002)
Conduta: Quanto compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos
no incio da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria que fo ram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT, conforme tratado no Achado I :
1. ter emitido o Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Pea 55. p. I 66- I 74) que
subsidiou o incio da cobrana de pedgio sem a concluso de todas as praas e justificou os
atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Administrao.
( .. . )
Nome: Francisco de Oliveira Filho- CPF: 011.344.346-34 - Cargo: Diretor ANTT (de
9/1/2007 at 18/2/201 O)
Conduta: Quanto compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos
no incio da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT, conforme tratado no Achado I :
1. ter apresentado o Voto N. 067/2008 Diretoria Colegiada (Pea 55, p. 178- 181) que
props a autorizao para o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas
diferenciadas.
( ... )
Nome: Carlos Alberto So Tiago Hagstrom - CPF: 003.893.231-87 - Ca rgo: Procurador
ANTT (de 311112003 at 3/3/2011)
Conduta: Quanto compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos
no incio da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionri a que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT, conforme tratado no Achado I:
1. ter emitido Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Pea 55, p. 166- I 74) que
subsidiou o incio da cobrana de pedgio sem a concluso de todas as praas e justi fi cou os
atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Administrao.
( ... )
Nome: Wagner de Carvalho Garcia- CPF: 119.577.866-04- Cargo: Diretor da ANTT (de
28/2/2007 at 17/2/20 I I)
Conduta: quanto elevao dos valores da Tarifa Bsica de Pedgio, autorizada pela 2a
Reviso Extraordinria do PER, decorrente do acrscimo indevido dos encargos referentes
administrao, operao e conserva das vias laterais pavimentadas existentes na fa ixa de
domnio da rodovia poca da licitao, visto que tais encargos sempre fizeram parte das
obrigaes da Concessionria, conforme tratado no Achado 2:
1. ter apresentado o Voto N. 008-A/20 1 I Diretoria Colegiada (Pea 91 , p. 179-1 82) que
props a aprovao da 2
3
Reviso Extraordinria da Tarifa de Pedgio.
( ... )
Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de
Fiscalizao e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/10/2008)
Conduta: 1. quanto compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos
no incio da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT, conforme tratado no Achado I:
1.1. ter proposto, por meio da Nota Tcnica N. 02RN/2008/GEFEIISUINF (Pea 55, p.
158-165), o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas diferenciadas,
justificando os atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Administrao.
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TC 005.534/2011-9
2. quanto elevao dos valores da Tarifa Bsica de Pedgio, autorizada pela 2
3
Reviso
Extraordinria do PER, decorrente do acrscimo indevido dos encargos referentes
administrao, operao e conserva das vias laterais pavimentadas, existentes na faixa de
domnio da rodovia poca da licitao, visto que tais encargos sempre fizeram parte das
obrigaes da Concessionria, conforme tratado no Achado 2:
2. 1. ter emitido emitir parecer tcnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeiro
de 2011, Pea 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo contratual.
3. na condio de responsvel pela fiscalizao da execuo contratual, omisso quanto
inexecuo de obras obrigatrias previstas no cronograma fisico-financeiro sem que
justificativas vlidas tenham sido apresentadas, sem que tenham sido realizadas tempestivamente
as revises das tarifas, sem que os atrasos tenham sido considerados como inexecuo contratua l
e sem que tenham sido aplicadas as penalidades contratuais, conforme tratado no Achado 5:
3 .1. no implementar uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao;
3.2. no ter implementado as sanes contratuais e as previstas em resolues da ANTT.
( ... )
Nome: Bernardo Jos Figueiredo Gonalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04 - Cargo:
Diretor Geral da ANTT (desde 15/7/2008)
Conduta: 1. quanto compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos
no incio da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT, conforme tratado no Achado 1:
1.1 . ter aprovado a Deliberao 480/08, de 18 de novembro de 2008 (Pea 55, p. 182), que
autorizou o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas diferenciadas,
medida que fossem concludas e aptas operao;
1.2. ter aprovado a Resoluo N. 3.312/09, de 5 de novembro de 2009 (Pea 59, p. 249),
autorizando a 1 a Reviso Extraordinria da tarifa bsica de pedgio.
2. quanto elevao dos valores da Tarifa Bsica de Pedgio, autorizada pela 2
3
Re iso
Extraordinria do PER, decorrente do acrscimo indevido dos encargos referentes
administrao, operao e conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa de
domnio da rodovia poca da licitao, visto que tais encargos sempre fizeram parte das
obrigaes da Concessionria, conforme tratado no Achado 2:
2.1. ter aprovado a Resoluo N. 3.630/11 , de 9 de fevereiro de 2011 (Pea 91 , p. 184),
relativa a 2
3
Reviso Extraordinria da Tarifa de Pedgio.
( ... )
Nome: Mrio Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explorao
de Infraestrutura Rodoviria (SUINF) (desde 19/8/2008)
Conduta: 1. quanto compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos
no incio da cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT, conforme tratado no Achado l :
1.1. ter proposto, por meio da Nota Tcnica N. 02RN/2008/GEFEIISUINF (Pea 55, p.
158-165), o incio da arrecadao nas diferentes praas de pedgio em datas diferenciadas e
justificar os atrasos de responsabilidade da Concessionria como imputveis Admini strao.
2. quanto elevao dos valores da Tarifa Bsica de Pedgio, autorizada pela 2a Reviso
Extraordinria do PER, decorrente do acrscimo indevido dos encargos referentes
administrao, operao e conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa de
domnio da rodovia poca da licitao, visto que tais encargos sempre fizeram parte das
obrigaes da contratada, conforme tratado no Achado 2:
2.1. ter emitido parecer tcnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeiro de 20 l i,
Pea 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo contratual, o que
permitiu a incluso de valores na tarifa referentes a encargos relativos s Vias Marginais j
considerados na tarifa ofertada na licitao.
60
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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO
TC 005 53"-/ n
1
r
3. Quanto inexecuo de obras obrigatrias previstas no cronograma fsico-financeiro
sem que justificativas vlidas tenham sido apresentadas, sem que tenham sido realizadas
tempestivamente as revises das tarifas, sem que os atrasos tenham sido considerados como
inexecuo contratual e sem que tenham sido aplicadas as penalidades contratuais, conforme
tratado no Achado 5, em razo das seguintes condutas omissivas, na condio de responsvel
hierrquico pela fiscalizao da execuo contratual:
3.1. no ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalizao da execuo do contrato;
3.2. no ter assegurado a implementao das sanes contratuais e as previstas em
resolues da ANTT.
( ... )
4- CONCLUSO
( ... )
As irregularidades graves identificadas na presente auditoria apresentam, potencialmente.
significativos impactos nas contas da ANTT .
. Os principais benefcios potenciais da auditoria so: melhoria da prestao dos servios
aos usurios, reduo da tarifa de pedgio, melhorias na fiscalizao da ANTT e aumento da
expectativa de controle.
A potencial reduo do valor da tarifa bsica de pedgio de 15,7%, o que envolve uma
reduo de R$ 807 milhes ao longo dos 25 anos de concesso."
6. Com base nessas ponderaes e considerando a celeridade que o presente caso requer,
tendo em vista a m condio de segurana a que esto submetidos os usurios e o fato de que a
realizao de audincias pode se estender por um longo perodo em face do grande nmero de
responsveis arrolados nos autos, a Unidade Tcnica, em unssono, prope que, preliminarmente,
adotem-se as seguintes medidas (Pea n. 118, pp. 168/173):
"a) oitiva do Ministrio dos Transportes para que se manifeste a respeito da alterao
realizada pela ANTT, durante a execuo do Contrato de Concesso da BR-1 O I , no Projeto do
Contorno de Florianpolis aprovado pelo Dnit (antigo DNER), parte integrante do Plano de
Outorgas aprovado pelo Ministrio dos Transportes que autorizou a concesso, apresentando
anlise quanto competncia para referida alterao, quanto convenincia tcnica. operacional
e econmica das modificaes para os usurios e para as populaes lindeiras.
b) oitiva da ANTT, na pessoa de seu Diretor-Geral, e da Concessionria Autopi sta Litora l
Sul - ALS, na pessoa de seu responsvel legal , para que se pronunciem, se assim o desejarem,
acerca dos indcios de irregularidade, a seguir relacionados, apurados na execuo do Contrato
de Concesso para explorao das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre
Florianpolis e Curitiba, referente ao Edital ANTT 003/2007.
b.1) compensao indevida de receitas no auferidas em razo de atrasos no incio da
cobrana do pedgio por motivos de responsabilidade da Concessionria. que foram
indevidamente imputados Administrao pela ANTT (Achado 1 ), uma vez que o atraso na
concluso de todas as praas de pedgio (sete meses) - condio necessria para o incio da
cobrana- superou em muito o atraso imputvel Administrao na formalizao do Termo de
Cesso de Bens, infringindo, portanto, as clusulas contratuais 6.1 O ( ... ) e 6.15 ( ... ), o art. 24.
incisos VII( ... ) e VIII ( ... ),da Lei 10.233/01 , irregularidade esta que, caso noseja devidamente
justificada, poder resultar em determinaes do TCU para que a ANTT altere a la Reviso
Extraordinria do Contrato, retirando os incrementos indevidos da tarifa.
b.2) elevao dos valores da Tarifa Bsica de Pedgio, autorizada pela 2a Reviso
Extraordinria do PER, decorrente do acrscimo indevido dos encargos referentes
administrao, operao e conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa de
domnio da rodovia poca da licitao, visto que tais encargos sempre fizeram parte das
obrigaes da Concessionria (Achado 2), uma vez que o Contrato de Concesso, ao referir-se
' faixa de domnio' , inclui a as pistas de rolamento, canteiros, obras _de arte, acostamentos,
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TRIBUNAL D. CONTAS DA UNIAO
TC 005.534/2011-9
sinalizao, faixa lateral de segurana, vias marginais, e quaisquer outros elementos que sej am
imprescindveis para garantir a perfeita e correta operao da via e a segurana dos seus
usurios, em desrespeito s clusulas contratuais 2.10 ( .. . ), 3.1 ( ... ), 3.5 ( ... ), 4.3 ( .. . ), 7.2, 7.9,
7.11 , 7.12 ( ... )e 16.6 alnea e( ... ), e dos itens do Plano de Explorao da Rodovia (PER) 4.6.1 e
4.6.2 ( ... ), infringindo, o art. 24, incisos VII ( .. . ) e Vlll ( ... ) e o art. 28, inciso I ( .. . ), ambo da
Lei 10.233/01 , irregularidade esta que, caso no seja devidamente justificada, poder resul tar em
determinaes do TCU ANTT para que proceda a alterao da 2
8
Reviso Extraordinri a do
Contrato de forma a retirar os efeitos indevidos na tarifa de pedgio relativos s Vias Marginais.
b.3) postergao, em trs anos, por meio da Resoluo n. 3.312, de 05/1112009, e da F
Reviso Extraordinria, das datas de concluso de obras obrigatrias, dentre elas o Contorno de
Florianpolis, sem que tivessem sido apresentadas justificativas vlidas, causando inexecuo
desses servios, e sem a aplicao das sanes previstas por inexecuo contratual (Achado 3),
uma vez que: a) os atrasos na elaborao dos estudos e projetas do Contorno de Florianpolis
ocorreram por responsabilidade exclusiva da Concessionria; b) a postergao das obras
obrigatrias do Contorno de Florianpolis contrria s reais necessidades de segurana e
economia da rodovia em rea conurbada, no tendo sido disponibilizado o servio adequado aos
usurios; c) a postergao das obras do contorno, mesmo que fosse considerada cabvel a deci so
da ANTT relativa ao atraso no incio da cobrana do pedgio, gerando crditos Concessionria
(Achado 1 A), menos vantajosa ao interesse pblico do que a compensao dos referidos
crditos por meio de um aumento de R$ 0,05237 na Tarifa Bsica de Pedgio, visto se tratar de
obras fundamentais para o trfego de longa distncia e para a mobilidade urbana da Grande
Florianpolis, de elevada materialidade (valor superior a R$ 330 milhes); em desrespeito s
clusulas contratuais 17.8 ( ... ), 15.1 ( ... ), 17.15 ( .. . ), 17.17 ( .. . )e 19.9 ( .. . ), ao art. 6 da Lei
8.987/95 ( ... )e ao art. 28, inciso I ( .. . ), da Lei 10.233/01, irregularidade esta que, caso no sej a
devidamente justificada, poder resultar em determinaes do TCU ANTT para que exij a da
Concessionria a concluso do Contorno de Florianpolis no novo prazo, evitando a repetio da
ocorrncia, sob pena de aplicao contratada de sanes contratuais por reincidncia e, em
ltima instncia, a resciso do Contrato de Concesso.
b. 4) alterao da diretriz do Projeto do Contorno de Florianpolis baseada em mot ivao
insuficiente e invlida (Achado 4), uma vez que: a) descaracteriza a poltica viria representada
pelo projeto aprovado pelo Dnit; b) desrespeita o Plano de Outorgas aprovado pelo Mi nistrio
dos Transportes que autorizou a concesso; c) avana sobre a competncia exclusiva do
Ministrio dos Transportes no que respeita a definio das polticas de transporte, haja vista que
a diretriz do novo segmento de rodovia foi alterada e a sua extenso reduzida em 18 km; d) exige
nova aprovao no Ministrio dos Transportes; e) representa perdas em relao segurana,
economia e conforto para os usurios em razo da reduo da extenso e do empobrecimento das
caractersticas tcnicas e operacionais, tomando-se no atrativa para o trfego pesado de longa
distncia, e frustrando a sua funo precpua; t) desrespeita as normas do Dnit quanto s
caractersticas tcnico-operacionais para rodovias de sua classe; g) viola pareceres tcnicos da
prpria ANTT; h) no atende s necessidades atuais e futuras da Grande Florianpolis, pois no
contorna nem as zonas urbanas atuais; i) prejudica a mobilidade urbana da Grande Florianpoli s;
j) atrapalha o planejamento da ocupao ordenada das reas da regio metropoli tana em
ocupao econmica; k) posterga a execuo das extremidades Norte e Sul do contorno para data
incerta no futuro, quando a crescente ocupao econmica representar restrio para a execuo
de uma geometria de melhor qualidade e majorar desnecessariamente o val or das
desapropriaes que j se encontram precificadas e includas na atual tarifa de pedgio; I)
contraria o anseio das prefeituras envolvidas, de associaes empresariais, de federaes
industriais e de transportes e de entidades de classe; m) dificulta as obtenes das licenas
ambientais; m) protela adicionalmente as desapropriaes e a execuo das obras do contorno,
colocando em risco a concluso dos servios na data vigente, j P<?Stergada em trs anos;
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TC 005.534/2011-9
violando, portanto, o art. 6 da Lei 8.987/95 ( ... ),as clusulas contratuais 17.32 ( ... ), 17.35 ( ... )e
17.1 c/c. com o item 5.1.4 do PER e com a proposta da Concessionria, alm de infringir o art .
24, incisos VII e VII, e o art. 28, inciso I, ambos da Lei 10.233/01, irregularidade esta que, caso
no devidamente justificada, poder resultar em determinaes do TCU ANTT para que exij a
as necessrias correes no projeto e proceda aplicao de sanes contratuais
Concessionria e, em ltima instncia, resciso do contrato de concesso.
b. 5) inexecuo de obras obrigatrias previstas no cronograma tisico-financeiro sem que:
justificativas vlidas tenham sido apresentadas; tenham sido realizadas tempestivamente as
revises das tarifas; os atrasos tenham sido considerados como inexecuo contratual; e tenham
sido aplicadas as penalidades contratuais (Achado 5), uma vez que os relatrios tcnicos de
acompanhamento da execuo tisico-financeira do empreendimento indicam que as obras
obrigatrias previstas esto sendo executados, em desacordo com a proposta da concessionria,
com o contrato, com o Plano de Explorao da Rodovia (PER) e com suas revises, no tendo
sido realizadas as necessrias adequaes das tarifas e nem aplicadas as correspondentes
sanes, em desrespeito ao art. 6 da Lei 8.987/95 ( ... ), ao art. 24, incisos VII( ... ) e Vlll ( ... )e ao
art. 28, inciso I ( ... ), ambos da Lei 10.233/01 , s Clusulas contratuais 17.6 ( ... ). 16.4, alnea r
( ... ), 17.15 e 19.16 ( ... ) e l.5.alnea c e 19.1 ( ... ), irregularidade esta que, caso no seja
devidamente justificada, poder resultar, em determinaes do TCU ANTT para que reveja as
tarifas de pedgio, proceda a aplicao de sanes contratuais Concessionria e, em l tima
instncia, a resciso do Contrato.
b. 6) execuo de obras no obrigatrias em desacordo com o Contrato, com o Plano de
Explorao da Rodovia (PER), com a Proposta da Concessionria e com os Planejamentos
Anuais e Mensais aprovados pela ANTT, sem que justificativas vlidas tenham sido
apresentadas, e sem a aplicao das sanes contratuais (Achado 6), uma vez que a Recuperao,
a Conservao e a Monitorao da Rodovia, em especial as obras de recuperao do pavimento e
de recuperao da sinalizao horizontal, bem como o alargamento e o reforo das inmeras
pontes, todas previstas para serem totalmente concludas ao final do 5 ano, esto sendo
realizadas em desacordo com os projetas e com os planejamentos anuais e mensais aprovados
pela ANTT, infringindo o art. 6 da Lei 8.987/95 ( ... ), o art. 24, inciso VII( .. . ) e o art. 28, inciso
I( ... ), ambos da Lei 10.233/01, as clusulas contratuais 18.5, alnea b, 15.3, alneas b, c, j , ( .. . ),
16.1 ( ... ), 16.5 ( ... ), 17.11 ( ... ), 17.17 ( ... ),a Resoluo ANTT N. 1187/2005, art. 10, inciso I, e
art. 12 (Pea 89, p.2), a Resoluo ANTT N. 2665/2008 art. 8, V (Pea 90, p. 3), irregularidade
esta que, caso no devidamente justificada, poder resultar em determinaes do TCU ANTT
para que aplique as sanes contratuais concessionria e, em ltima instncia, rescinda o
contrato.
b. 7) descumprimento dos parmetros de desempenho definidos no PER relativos ao
pavimento e sinalizao horizontal, prejudicando sensivelmente as condies de rolamento e de
visibilidade, itens fundamentais para a operao segura e econmica da rodovia, cujo controle
por resultados representa clusula fundamental no modelo de fiscalizao e controle da execuo
adotado pela ANTT no presente contrato, favorecendo a ocorrncia de acidentes e aumentando
os custos de transporte, sem que as sanes cabveis tenham sido aplicadas (Achado 7 e 8), uma
vez que foram identificadas inobservncias s leis, clusulas contratuais, Resolues da A NTT e
normas da ABNT, bem como no conformidades aos critrios do PER (dispositivos li stados a
seguir), irregularidade esta que, caso no devidamente justificada, poder resultar em
determinaes do TCU ANTT para que aplique as sanes contratuais concessionria e, em
ltima instncia, rescinda o contrato:
l. art. 6, caput, da Lei 8987/95 ( ... )
2. art. 24, inciso VII ( ... ), e o art. 28, inciso I ( ... ), ambos da Lei 10.233/0 I.
3. Resoluo 2.665/2008 art. 6, V, ( ... ).
4. Clusulas Contratuais: 15.3, b, c, j. 17.16;19.13 c/c. 19.16; 19.15_, a; 16.1 ; 16.5; e 17.17;
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5. Itens do PER relativos ao pavimento:
5.1. Introduo (p. 5), que prev a observao obrigatria das nonnas do Dnit e da ABNT;
5.2. Itens 1.1.1, 1.1.1.3, 1.1.3. 1, 1.1.1.3, 1.2.1.1, 1.2.1.2, 1.2.1.3, 1.2.1.4;
6. Itens do PER relativos sinalizao:
6. 1. Item 1.1.2.2; 1.2.2.3;
7. Norma ABNT NBR 14723/2005 (Sinalizao Horizontal Viria - Avali ao da
Retrorrefletividade), item 4.9 ao item 4.9.3.
b.8) deficincia dos procedimentos de fiscalizao e de regulao empregados pela ANTT
para assegurar o cumprimento do contrato, dos parmetros de desempenho previstos e da
qualidade do servio prestado ao longo de todo o perodo da concesso em um modelo que
privilegia o controle do servio prestado em detrimento ao controle do investimento
efetivamente realizado (Achado 9), uma vez que: a) desempenhos inferiores aos exigveis tm
sido observados sistematicamente sem que sanes apuradas em Processos Administrat ivos
Simplificados (PAS) sejam aplicadas; b) a fiscalizao dos parmetros de desempenho no est
sendo efetiva; c) os planejamentos e os relatrios exigidos da Concessionria tm sido
insuficientes; d) a Agncia no tem controle sobre o nvel de servio quanto capacidade na
rodovia; e) os dados para a verificao do desempenho so obtidos com frequncia insufi ciente e
quase que exclusivamente pelo contratado, gerando conflito de interesses; f) no observao de
prazos mximos para correo de defeitos; g) A fiscalizao da ANTT carece de recursos
humanos, tecnolgicos e materiais ainda que valores significativos (R$ 540 mil) sej am
recolhidos mensalmente ANTT para este fim; h) os procedimentos de fiscalizao no o
geis e no empregam os recursos modernos da Tecnologia de Infonnao; i) os processos
administrativos internos para a apurao de responsabilidades e aplicao de sanes contratuais
so morosos e incompatveis com a prestao do servio adequado aos usurios; infringindo o
art. 24, inciso VIII( ... ) da Lei 10.233/01, as clusulas contratuais: 1.5, 18.1 ( ... ), 16.4 b, c, g, h, e
I ( ... ), 18.4 ( ... ), 18.6 ( .. . ), 18.11 e 18. 12 ( ... ), irregularidade esta que, caso no seja devidamente
justificada, poder resultar em detenninaes do TCU ANTT para que melhore os
procedimentos de fiscalizao do contrato, ( ... )
b.9) desequilbrio econmico-financeiro do contrato em favor da concessionri a e em
desfavor dos usurios, causado por alteraes e revises dos encargos previstos no PER
realizadas pela ANTT e por inexecuo e postergaes de obras (Achado 10), uma vez que
identificou-se: a) compensao indevida, por meio de postergao das obras do contorno de
Florianpolis e de outras obras obrigatrias, de receitas no auferidas pela Concessionri a em
funo de atraso no incio da cobrana de pedgio por motivos de sua responsabil idade,
representando, aproximadamente, um aumento indevido de 5, 11% no valor da Tarifa Bsica de
Pedgio e um desequilbrio contratual de R$ 186 milhes em favor do Concessionrio, de acordo
com os Achados 1 e 3; b) elevao dos valores da Tarifa Bsica de Pedgio decorrente do
acrscimo indevido dos encargos referentes administrao, operao e conserva das vias
laterais pavimentadas existentes na faixa de domnio poca da licitao, visto que tais encargos
sempre fizeram parte das obrigaes da Concessionria, representando, aproximadamente, um
aumento indevido de 8,59% no valor da Tarifa Bsica de Pedgio e um desequilbrio contrat mi
de R$ 516 milhes em favor do Concessionrio, de acordo com o Achado 2; c) inexecuo de
obras obrigatrias que no foram consideradas nas revises dos valores das tarifas, entre elas
obras de responsabilidade contratual da concessionria, mas que esto sendo construdas pelo
Dnit, e obras de ruas laterais, terceiras faixas e trevos com viadutos, representando,
aproximadamente, um incremento indevido de 1,7% na tarifa bsica de pedgio e um
desequilbrio contratual de R$ 94 milhes em favor do Concessionrio, de acordo com Achado
5; infringindo: o art. 10 da Lei 8.987/95 ( ... ), o art. 28, inciso I da Lei 10.233/01 ( ... ), as clusu las
contratuais 1.5. a( ... ), 1.9.b.2 , 1.1 O( ... ), 6.2, 6.3, 6.5, 6.6, 6.7 ( .. . ), 6.15 ( ... ), 6.35, 6.37. b e c ( .. . )
e 17.8 ( ... ), irregularidade esta que, caso no seja devidamente justificada, poder resultar em
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TC 005 5341 011 o
determinaes do TCU para que a ANTT proceda a alterao da 1 a e da 2a Revi so
Extraordinria do Contrato, alm de outras revises da tarifa bsica e do pedgio( ... )"
7. A Secex/SC manifesta-se, ainda, pela realizao da audincia dos responsveis indicados
na instruo acima transcrita (item 5), conforme detalhado s pginas 168/173 da Pea n. 118,
sugerindo que lhe seja autorizado o sobrestamento dessa medida para o momento posterior concluso
da anlise das oitivas (Pea n. 118, pp. 168 a 203).
o Relatrio.
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