POLÍTICAS PÚBLICAS PARA COOPERATIVIZAR EL SECTOR DE DEPENDENCIA - PUBLIC POLICY TO MUTUALISE DEPENDENCY CARE (Spanish) - MENDETASUN SEKTOREA KOOPERATIBIZATZEKO POLITIKA PUBLIKOAK (Espainieraz)

2011
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA

COOPERATIVIZAR EL SECTOR DE
DEPENDENCIA
PUBLIC POLICY MENDETASUN SEKTOREA

TO MUTUALISE KOOPERATIBIZATZEKO
DEPENDENCY CARE POLITIKA PUBLIKOAK
(spanish) (espainieraz)
Working Paper
As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.
Ekai Center
Innovating Public Policy
Garaia Innovation Centre, 20500 Mondragon (Spain)
www.ekaicenter.eu
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA COOPERATIVIZAR EL SECTOR DE DEPENDENCIA
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
Proyecto de investigación financiado por el Gobierno Vasco
SOCIEDADES
En relación con las Políticas Públicas para mutualizar/cooperativizar el Sector
de Servicios de Dependencia, estos serían en nuestra opinión los aspectos
PARCIALMENTE
clave:
COOPERATIVIZADAS
RECONOCIMIENTO DE LA FUNCIÓN CLAVE DE LA GESTIÓN COOPERATIVA
EN EL SECTOR DE ATENCIÓN A DEPENDIENTES
1. La gestión cooperativa tiene una significativa capacidad de aportación de

específico valor añadido al sector de atención a dependientes en la CAV,
ante los grandes retos que en este momento se plantean al mismo:
- La aplicación de la Ley de la Autonomía Personal y Atención a la

Dependencia ( y de la Ley Vasca de Servicios Sociales del 2008) está
teniendo más dificultades de las previstas.
- Esta ley se aprobó en un contexto económico expansivo y se quiere

aplicar en un contexto económico recesivo, con dificultades de
financiación de las inversiones y de los gastos de estos servicios.
- Los usuarios están creciendo por encima de las cifras previstas
- Los ayuntamientos y diputaciones están teniendo dificultades serias

para adaptar su oferta de servicios.
- La oferta de servicios precisa urgentemente de sustanciales mejoras de

gestión en cuanto a organización, gestión directiva, rigor económico,
capacidad tecnológica …
- El mercado laboral en este sector está desestructurado y es claramente

inadecuado para las funciones que se le pretenden encomendar.
- La necesidad de un incremento del peso de la colaboración público-

privada en estas actividades.
EKAI Center
Garaia Innovation Centre, 20.500 Mondragon (Spain)
Tel: +34 943 250104 e-mail: info@ekaicenter.eu www.ekaicenter.eu 2
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
2. El sector cooperativo tiene capacidad para compaginar la prestación de un

servicio eficiente y comprometido con los intereses de los usuarios con una
SOCIEDADES
gestión empresarial eficaz y la creación de unos puestos de trabajo dignos
PARCIALMENTE
y estables. En síntesis, para conseguir las ventajas esperadas de la gestión
privada evitando sus inconvenientes básicos. O, si se prefiere, para
COOPERATIVIZADAS
compaginar las ventajas de la gestión privada y de la pública.
En particular, las políticas públicas deberían reconocer expresamente que

la gestión cooperativa supone:
a) Un instrumento clave para hacer frente a las dificultades

económicas de la gestión pública directa
b) Un instrumento para permitir a la Administración Pública

especializarse en las actuaciones que más adecuadamente
desempeña
c) Un instrumento de garantía en evitación de abusos del sector

privado en perjuicio de usuarios o trabajadores
d) Un instrumento clave para el enraizamiento de estas actividades en

el entorno local
3. Las administraciones locales valoran positivamente la cercanía geográfica

del titular del servicio. En consecuencia, deberían valorar específicamente
en las contrataciones el carácter cooperativo de estas entidades, que
asegura la ubicación local y el enraizamiento de las actividades y los
centros de decisión.
4. El peso que hasta ahora ha venido manteniendo en el ámbito de los

servicios de atención a dependientes el sector “sin ánimo de lucro” o
“tercer sector” debería orientarse preferentemente hacia la forma
cooperativa y hacia la configuración de redes o grupos cooperativos, como
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
una forma de conseguir una mayor consolidación y asentamiento

empresarial de este sector. (En sus dos vertientes, de integración de
SOCIEDADES
usuarios o de integración de trabajadores).
PARCIALMENTE
En concreto, en opinión de EKAI Center, el concepto de “entidades sin
COOPERATIVIZADAS
ánimo de lucro” debería progresivamente reorientarse hacia “entidades
cooperativas sin ánimo de lucro”.
Es de gran importancia al respecto que los responsables públicos

reconozcan el carácter “instrumental” y “ficticio” de una parte significativa
de las entidades formalizadas como “asociaciones” o “fundaciones” con
presencia en este sector.
A la inversa, sería conveniente que las administraciones públicas abriesen

un período de reflexión sobre los criterios de consideración de las
cooperativas como “entidades sin ánimo de lucro”. En particular, debería
cuestionarse la exigencia actualmente establecida de “no distribuir
retornos”, concepto que en nada afecta a las finalidades sociales y de
representación de intereses de usuarios o trabajadores de las
cooperativas.
INSUFICIENTE APROVECHAMIENTO DEL POTENCIAL DE LA GESTION

COOPERATIVA
5. Durante los últimos años, tanto desde el sector como desde distintos
responsables políticos, se ha puesto repetidamente de relieve el interés de
potenciar la presencia de las cooperativas en los servicios a personas
dependientes.
No obstante, han faltado las políticas clave necesarias para hacer posible
este despegue del sector cooperativo en este ámbito.
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
En conjunto, la presencia del sector privado se está incrementando

sustancialmente en el sector de atención a dependientes, especialmente
SOCIEDADES
en el ámbito de las residencias. Sin embargo, a pesar de las expectativas
PARCIALMENTE
creadas, no se está detectando en este sector una presencia cooperativa
de la dimensión esperada.
COOPERATIVIZADAS
6. A pesar de la idoneidad objetiva –internacionalmente contrastada- del
sector cooperativo para dar una respuesta adecuada a los actuales retos
del sector de asistencia a dependientes, hay varios factores que explican
esta insuficiente presencia:
.. La rapidez con la que el despliegue de este sector de actividad se está

produciendo
.. La escasa presencia previa de agentes cooperativos en el sector
..La dificultad habitual de las sociedades cooperativas para dar grandes

saltos estratégicos en su actividad o para dar saltos cualitativos en su
desarrollo
.. La falta de políticas públicas proactivas en esta dirección.
UNA POLÍTICA ESPECÍFICA DE PROMOCIÓN COOPERATIVA

EN EL SECTOR DE ASISTENCIA A DEPENDIENTES
7. Una política específica de promoción cooperativa en este sector se

articularía alrededor de tres políticas básicas:
- Una clara política de delimitación del sector “sin ánimo de lucro” que,
junto a las cooperativas, incluya también las asociaciones y
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
fundaciones que tengan base real, excluyendo a las que tengan un

mero carácter instrumental.
SOCIEDADES
PARCIALMENTE
- La regulación de cláusulas sociales que valoren de forma sustancial el
COOPERATIVIZADAS
carácter cooperativo de la entidad concursante (o bien, de forma más
específica, el carácter de “cooperativas sin ánimo de lucro”)
- El apoyo a la constitución de nuevas cooperativas en este sector
- La creación de un “entorno institucional” adecuado, necesario para el

desarrollo de pequeñas cooperativas locales en este sector.
8. En particular, es de gran importancia que las políticas públicas impulsen la

configuración de un “entorno institucional” adecuado para las
cooperativas actuando en este sector. En particular, se trataría de
impulsar:
a) La constitución y puesta en marcha de asociaciones/federaciones

representativas
b) La constitución de redes o grupos cooperativos
c) La constitución de entidades de formación e investigación para

cooperativas y entidades de economía social en el sector de
dependencia.
d) La creación de instrumentos de financiación de la creación y desarrollo

de nuevas cooperativas en este sector.
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
SOCIEDADES
9. En particular, debe prestarse apoyo/impulso a la creación de una entidad
de promoción cooperativa específicamente destinada a impulsar la
PARCIALMENTE
cooperativización de los servicios de asistencia a dependientes.
COOPERATIVIZADAS
Sus objetivos básicos serían los siguientes:
- Promover la constitución de empresas cooperativas en este sector
- Promover las nuevas inversiones de estas cooperativas que supongan

la entrada en nuevas actividades o en nuevos ámbitos geográficos.
- Impulsar los equipamientos de cobertura de estas cooperativas en

cuanto a formación, innovación o financiación, interlocución ante
agentes públicos, calidad, imagen de marca, concentración de marcas,
prospección del sector, etc.
10. Las políticas públicas deben evitar el análisis simplista de apostar por las
grandes empresas en la provisión de este tipo de servicios y deben
impulsar el desarrollo de estructuras como las redes o grupos cooperativos
destinadas a compatibilizar las ventajas de las pequeñas cooperativas
locales o comarcales con las sinergias y economías de escala de las grandes
empresas.
11. El Territorio Histórico de Álava en particular debería realizar una reflexión

más proactiva sobre su actual modelo público de prestación de servicios,
con una apuesta clara por la gestión cooperativa. El modelo de actuación
directa ha sido bien gestionado en este Territorio, pero la dimensión de los
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
nuevos retos demográficos, económicos y sociales exigen una prudente

reconsideración de un modelo que difícilmente puede dar mucho más de
SOCIEDADES
sí. La gestión cooperativa puede ser el instrumento ideal para dar el paso
PARCIALMENTE
hacia un modelo mixto público-cooperativo evitando los riesgos de
deterioro de calidad y servicio implícitos en la privatización.
COOPERATIVIZADAS
IMPORTANCIA DE LA FINANCIACIÓN DE LA ACTIVIDAD
12. La gestión privada o cooperativa no debe ser un mero instrumento para

reducir costes. La esperable mayor eficiencia derivada de la gestión
cooperativa debería preferiblemente trasladarse a una mejora del servicio.
13. La financiación de la prestación de servicios de atención a dependientes

debe mejorar, cualitativa y cuantitativamente. Dentro de lo posible, debe
evitarse que la actual situación de crisis económica redunde en un
deterioro aún mayor de unos servicios que venían presentando déficits
crecientes de financiación.
14. Las administraciones locales deben evitar asfixiar al sector cooperativo con
precios excesivamente restrictivos, casi siempre apoyados en mano de
obra precaria o sin cualificar.
15. Las políticas públicas deben tener en cuenta que la entrada en este sector
requiere cierta capacidad financiera, para hacer frente a las inversiones (al
contrario que en otros entornos geográficos, en la CAPV no son habituales
los retrasos significativos en los pagos por parte de las administraciones
públicas). Estas situaciones son especialmente gravosas para los
proveedores de servicios más pequeños o de carácter comunitario o
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
cooperativo. Deben corregirse las políticas de gestión incorrectas –

fundamentalmente, falta de definición o estabilidad de la financiación- y
SOCIEDADES
adoptarse medidas específicas para ayudar al lanzamiento inicial de este
PARCIALMENTE
tipo de empresas cooperativas. (Ayudas directas, impulso de las
alianzas/federaciones, …)
COOPERATIVIZADAS
16. En general, los organismos públicos deberían evitar caer en la tentación de
discriminación en la contratación a favor de las empresas con mayor
capacidad financiera frente a las de mayor capacidad de servicio o calidad.
17. Junto a los precios a la baja, es necesario también corregir las deficiencias
en el establecimiento de los ratios, que deben ser lo suficientemente
holgados para asegurar la calidad y eficiencia del servicio.
18. En particular, diferenciar tarifas por grado y nivel de dependencia y

relacionadas con el coste real de los servicios en cada caso evitaría que las
tarifas privadas cubran el déficit de las tarifas públicas.
19. Las diputaciones deben proveer a los ayuntamientos de recursos

suficientes para hacer frente con eficiencia a la gestión de estos servicios.
20. En conjunto, las administraciones públicas deben asegurar a las entidades

privadas en general -y, en este caso, a las cooperativas- un “marco de
actuación” a medio y largo plazo suficientemente definido y estable.
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
MERCADO LABORAL
SOCIEDADES
21. Es responsabilidad de las administraciones públicas asegurar el
PARCIALMENTE
asentamiento y la consolidación del mercado laboral en el sector de
atención a dependientes. Ello requiere políticas específicas de formación y,
COOPERATIVIZADAS
por supuesto, políticas de precios que valoren suficientemente la calidad
en la prestación del servicio y el valor añadido aportado por las empresas,
así como, preferentemente, la integración societaria de los trabajadores en
cooperativas.
22. Las políticas públicas deben reconocer el papel de las cooperativas en la

consolidación del mercado laboral del sector de atención a dependientes.
La integración societaria de los trabajadores asegura la defensa de la
dignidad de los puestos de trabajo creados y el esfuerzo permanente de
formación.
23. Se ha planteado que los organismos públicos deberían ser “arbitro y

garante” del mercado laboral de este sector. En nuestra opinión, aunque
pueden existir al respecto distintos niveles de compromiso, los organismos
públicos sí deberían asumir una mayor responsabilidad en garantizar la
calidad y dignidad del empleo.
Aunque a corto plazo pueda ser tentador para los organismos públicos
atender exclusivamente al precio y olvidar la calidad del empleo, no es una
estrategia en absoluto recomendable a medio plazo.
24. El mercado laboral en este sector con frecuencia ha adolecido también de

escasez de personal, de cualificación alta y baja. Ello está también
directamente relacionado con las dificultades de financiación de la
actividad, que no pueden mantenerse en la situación actual si se quiere
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
corregir los déficits existentes en los niveles de cualificación de la mano de

obra.
SOCIEDADES
PARCIALMENTE
Los perfiles profesionales deben disponer de una mejor sistematización
que la actual.
COOPERATIVIZADAS
En conjunto, deben adoptarse las medidas necesarias para que este sector
adquiera el necesario prestigio como alternativa laboral.
25. Para mejorar la calidad de la oferta laboral en este sector, hay algunos
instrumentos clave, en cuya concreción es esencial el papel de los agentes
públicos:
- los incrementos salariales (a través de los precios de los contratos y la

negociación de los convenios)
- la formación.
- la definición, extensión y exigencia en los contratos de las titulaciones

adecuadas
- estructurar la oferta educativa/formativa necesaria para responder

eficaz y rápidamente a esas titulaciones
UNA MEJOR GESTIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
26. Los organismos públicos deben, en primer lugar, realizar un esfuerzo de

análisis destinado a aportar información sobre el sector de forma más
sistematizada que la actual, en cuanto a análisis de la demanda social
actual, potencial y previsible.
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
En particular, los Territorios Históricos deberían evaluar con precisión las

necesidades de su territorio respectivo, identificar los servicios a prestar y
SOCIEDADES
sus características. Fijar las condiciones mínimas para entidades y personas
PARCIALMENTE
ofertantes de los servicios, controles de calidad, calendarios de
inspecciones, etc.
COOPERATIVIZADAS
Además, debería establecerse un sistema específico para compartir
información entre ayuntamientos y diputaciones sobre este sector de
actividad.
27. Para la efectividad de una implantación sistemática de la colaboración

público-privada en estos servicios, la Administración Pública debe mejorar
sustancialmente su actuación en los siguientes ámbitos:
a) Centrar su gestión en aspectos estratégicos y de infraestructura
b) Gestionar las contrataciones de una forma más flexible

(adecuación a las modificaciones en las condiciones objetivas)
c) Políticas de precios acordes con el nivel de calidad exigible
d) Contratos de suficiente duración y estabilidad
e) Mayor homogeneización de las modalidades de contratos
f) Regular específicamente los precios públicos en la ayuda

domiciliaria, sobre todo con vistas al copago.
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
SOCIEDADES
28. En conjunto, los agentes públicos deberían impulsar la sistematización y
normalización de la oferta, lo que constituye un factor esencial a favor de
PARCIALMENTE
la cooperativización.
COOPERATIVIZADAS
En concreto:
- Definir y homogeneizar los servicios de asistencia domiciliaria, tal como

ya sucede en el sector residencial (definir servicios y perfiles,
certificación de los prestadores, e inspección y evaluación de los
servicios).
- Incremento de la cantidad y la calidad de la financiación. (Calidad

fundamentalmente en base a una mayor planificación/estabilidad)
- Una mayor claridad sobre las expectativas de necesidades y de

financiación del sector residencial.
29. Es necesaria una mayor sistematización de los mecanismos de

planificación, control, seguimiento y evaluación por parte de los entes
públicos de los servicios prestados por entidades privadas y cooperativas.
En particular, es importante dotar a los ayuntamientos de modelos de
referencia, procesos, etc. para gestionar de forma eficaz este seguimiento.
30. Las administraciones públicas deben ser conscientes de la diferencia

cualitativa esencial entre las actividades de promoción de infraestructuras
inmobiliarias y las actividades de prestación de servicios de atención a
dependientes. Es una tentación frecuente en los organismos públicos
recurrir a la contratación conjunta de ambas actuaciones, cuando la
EKAI Center
PARCIA LMENTE
COOPERAIVIZADAS
eficiencia de las mismas aconseja claramente no vincularlas. Esta

racionalización de la gestión pública es también de gran importancia para
SOCIEDADES
permitir el desarrollo cooperativo en la actividad de prestación de
PARCIALMENTE
servicios.
COOPERATIVIZADAS
31. Hay que elevar el nivel de formación que sobre estos servicios existe en los
ayuntamientos. Especialmente en cuanto a estrategias, políticas, calidad,
supervisión, control, contratación.
EKAI Center

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA COOPERATIVIZAR EL SECTOR DE DEPENDENCIA - PUBLIC POLICY TO MUTUALISE DEPENDENCY CARE (Spanish) - MENDETASUN SEKTOREA KOOPERATIBIZATZEKO POLITIKA PUBLIKOAK (Espainieraz)

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POLÍTICAS PÚBLICAS PARA

PUBLIC POLICY MENDETASUN SEKTOREA

1. La gestión cooperativa tiene una significativa capacidad de aportación de

- La aplicación de la Ley de la Autonomía Personal y Atención a la

- Esta ley se aprobó en un contexto económico expansivo y se quiere

- Los usuarios están creciendo por encima de las cifras previstas

- Los ayuntamientos y diputaciones están teniendo dificultades serias

- La oferta de servicios precisa urgentemente de sustanciales mejoras de

- El mercado laboral en este sector está desestructurado y es claramente

- La necesidad de un incremento del peso de la colaboración público-

2. El sector cooperativo tiene capacidad para compaginar la prestación de un

En particular, las políticas públicas deberían reconocer expresamente que

a) Un instrumento clave para hacer frente a las dificultades

b) Un instrumento para permitir a la Administración Pública

c) Un instrumento de garantía en evitación de abusos del sector

d) Un instrumento clave para el enraizamiento de estas actividades en

3. Las administraciones locales valoran positivamente la cercanía geográfica

4. El peso que hasta ahora ha venido manteniendo en el ámbito de los

una forma de conseguir una mayor consolidación y asentamiento

Es de gran importancia al respecto que los responsables públicos

A la inversa, sería conveniente que las administraciones públicas abriesen

INSUFICIENTE APROVECHAMIENTO DEL POTENCIAL DE LA GESTION

En conjunto, la presencia del sector privado se está incrementando

.. La rapidez con la que el despliegue de este sector de actividad se está

.. La escasa presencia previa de agentes cooperativos en el sector

..La dificultad habitual de las sociedades cooperativas para dar grandes

.. La falta de políticas públicas proactivas en esta dirección.

UNA POLÍTICA ESPECÍFICA DE PROMOCIÓN COOPERATIVA

7. Una política específica de promoción cooperativa en este sector se

fundaciones que tengan base real, excluyendo a las que tengan un

- El apoyo a la constitución de nuevas cooperativas en este sector

- La creación de un “entorno institucional” adecuado, necesario para el

8. En particular, es de gran importancia que las políticas públicas impulsen la

a) La constitución y puesta en marcha de asociaciones/federaciones

b) La constitución de redes o grupos cooperativos

c) La constitución de entidades de formación e investigación para

d) La creación de instrumentos de financiación de la creación y desarrollo

- Promover la constitución de empresas cooperativas en este sector

- Promover las nuevas inversiones de estas cooperativas que supongan

- Impulsar los equipamientos de cobertura de estas cooperativas en

11. El Territorio Histórico de Álava en particular debería realizar una reflexión

nuevos retos demográficos, económicos y sociales exigen una prudente

12. La gestión privada o cooperativa no debe ser un mero instrumento para

13. La financiación de la prestación de servicios de atención a dependientes

cooperativo. Deben corregirse las políticas de gestión incorrectas –

18. En particular, diferenciar tarifas por grado y nivel de dependencia y

19. Las diputaciones deben proveer a los ayuntamientos de recursos

20. En conjunto, las administraciones públicas deben asegurar a las entidades

22. Las políticas públicas deben reconocer el papel de las cooperativas en la

23. Se ha planteado que los organismos públicos deberían ser “arbitro y

24. El mercado laboral en este sector con frecuencia ha adolecido también de

corregir los déficits existentes en los niveles de cualificación de la mano de

- los incrementos salariales (a través de los precios de los contratos y la

- la definición, extensión y exigencia en los contratos de las titulaciones

- estructurar la oferta educativa/formativa necesaria para responder

UNA MEJOR GESTIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

26. Los organismos públicos deben, en primer lugar, realizar un esfuerzo de

En particular, los Territorios Históricos deberían evaluar con precisión las

27. Para la efectividad de una implantación sistemática de la colaboración

a) Centrar su gestión en aspectos estratégicos y de infraestructura

b) Gestionar las contrataciones de una forma más flexible

c) Políticas de precios acordes con el nivel de calidad exigible