ISSN 1679-2599 Outubro , 2007

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa Florestas Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

Documentos 160

Poltica Florestal: Conceitos e Princpios para a sua Formulao e Implementao

Vitor Afonso Hoeflich Jos de Arimata Silva Anadalvo Joazeiro Santos

Embrapa Florestas Colombo, PR 2007

Exemplares desta publicao podem ser adquiridos na: Embrapa Florestas Estrada da Ribeira, Km 111, CP 319 83411 000 - Colombo, PR - Brasil Fone/Fax: (41) 3675 5600 www.cnpf.embrapa.br sac@cnpf.embrapa.br

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Superviso editorial: Luiz Roberto Graa Reviso de texto: Mauro Marcelo Bert Normalizao bibliogrfica: responsabilidade do autor Editorao eletrnica: Mauro Marcelo Bert Foto(s) da capa:

1a edio 1a impresso (2007): sob demanda

Todos os direitos reservados A reproduo no-autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais (Lei no 9.610). Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Embrapa Florestas Hoeflich, Vitor Afonso. Poltica florestal : conceitos e princpios para a sua formulao e implementao [recurso eletrnico] / Vitor Afonso Hoeflich, Jos de Arimata Silva, Anadalvo Juazeiro Santos. - Dados eletrnicos. Colombo : Embrapa Florestas, 2007. 1 CD-ROM. - (Documentos / Embrapa Florestas, ISSN 1679-2599 ; 160) 1. Recurso natural Poltica. 2. Poltica florestal. 3. Legislao florestal. 4. Setor florestal. 5. Polticas pblicas. I. Silva, Jos de Arimata. II. Santos, Anadalvo Juazeiro. III. Ttulo. IV. Srie. CDD 333.717 (21. ed.) Embrapa 2007

Autores

Vitor Afonso Hoeflich Engenheiro Agrnomo, professor da Universidade Federal do Paran, pesquisador da Embrapa Florestas hoeflich@cnpf.embrapa.br Jos de Arimata Silva Engenheiro Florestal, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro arimatea@ufrrj.br Anadalvo Joazeiro Santos Engenheiro Florestal, professor da Universidade Federal do Paran ajsantos@ufpr.br

Apresentao

Este trabalho resultado do esforo de profissionais que atuam nas reas de economia e poltica florestal de reconhecidas instituies de ensino e de pesquisa na rea florestal. O principal empenho realizado pelos autores foi o de sistematizar um conjunto de informaes e conceitos sobre os procedimentos que devem ser observados quando da construo de polticas florestais, to importantes para o desenvolvimento dos pases, destacando, assim, as funes ambientais, sociais e econmicas das florestas.

Sergio Gaiad Chefe de Pesquisa e Desenvolvimento Embrapa Florestas

Sumrio

1. Introduo ..................................................................... 9 2. Conceitos Fundamentais ............................................... 11 3. Consideraes para a Formulao de Poltica Florestal .... 18 4. Referncias .................................................................. 47

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Vitor Afonso Hoeflich Jos de Arimata Silva Anadalvo Joazeiro Santos

1. Introduo
A Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e outros organismos internacionais e nacionais tm destacado a importncia das florestas na luta contra a pobreza e a proteo do meio ambiente, reconhecendo igualmente que necessrio integrar a silvicultura com outros setores (FAO, 2004). El Lakany (2004) afirmou que necessrio integrar plenamente a silvicultura com outros setores na hora de se elaborar as polticas, em particular com a agricultura, destacando, igualmente, sobre a necessidade de se colocar um fim ao isolamento que sofre a silvicultura em relao s principais iniciativas de desenvolvimento Byron (2006), ao analisar os problemas da definio, da execuo e da renovao de polticas florestais, indica que para se renovar a poltica florestal, h que se partir da pergunta: o que seria melhor para toda sociedade no longo-prazo, e no simplesmente para uma indstria ou para um grupo especfico. Este autor ainda destaca que: - a poltica florestal no se inicia com uma folha de papel em branco;

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- quase todos os pases tm uma declarao formal escrita de poltica florestal, porm mesmo os que carecem dela tm uma poltica de fato; - muitas questes importantes derivam de tal poltica: leis e regulamentos, estruturas de governo, servios e pesquisa e centros de ensino, organizaes industriais e organismos profissionais; - no nvel mais bsico a questo : QUEM administrar as florestas e PARA QUE? - QUEM podem ser agncias governamentais, companhias privadas, grupos comunitrios, populaes indgenas ou pessoas privadas, ou na maioria dos casos alguma combinao de todos estes sujeitos; - em muitos pases, o PARA QUE tem sido convencionalmente de modo predominante ou exclusivo a produo industrial de madeira; - sem dvida, os servios do ecossistema (conservao da biodiversidade, ordenao de bacias hidrogrficas, recreao), que durante sculos foram localmente importantes em alguns pases, esto adquirindo uma importncia maior e mais ampla, especialmente nos pases mais ricos; - segundo Byron e Arold (1999), cada vez mais o desenvolvimento rural e a reduo da pobreza so reconhecidos como importantes em paises menos ricos, ao se disseminar que os chamados pequenos produtos florestais podem ter uma enorme importncia para centenas de milhes de pessoas. Byron (2006) enfatiza que qualquer seja a poltica florestal oficial, cabe preguntar: Consegue alcanar as suas finalidades declaradas, em outras palavras, efetiva? O faz a um custo razovel para a sociedade, isto , rentvel ou eficiente?

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A quem beneficia e a quem prejudica a poltica, quer dizer, eqitativa? efetivamente uma poltica para oferta de madeira, um acordo entre o servio florestal oficial e as indstrias madeireiras? Ou uma poltica sobre como, por quem e para quem se administraro as florestas de maneira que ofeream a melhor combinao de benefcios sociais, ambientais e econmicos reconhecendo-se inclusive que pessoas bem informadas e bem intencionadas tero prioridades e preferncias diferentes em qualquer tempo e lugar determinados, e que tais prioridades mudam segundo o tempo e lugar? Byron (2006) tambm oferece suas consideraes sobre a questo de como se formulam e revisam as polticas florestais. Segundo este autor, os governos tomam suas decises sobre polticas segundo o que crem ser os melhores interesses dos cidados. Os cidados so definidos pelo menos com relao a dois critrios: - Espacial: que interesses so levados em conta? Somente os daqueles que vivem no ou prximos das florestas? Tambm os das populaes urbanas? Inclusive as pessoas de outros estados ou pases? - Setorial: por exemplo, grupos destacados de interesses poderiam ser a indstria madeireira, os agricultores, os ambientalistas urbanos e inclusive os prprios administradores florestais. Este trabalho oferece elementos para o entendimento dos conceitos fundamentais, a importncia, os determinantes para a formulao e instrumentos para a operacionalizao da poltica florestal nos diversos pases.

2. Conceitos Fundamentais
2.1. Conceito de Poltica Pblica Schmithsen (2005) afirma que a expresso poltica pblica indica os contedos e as decises relativas a campos ou setores especficos, segundo

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determinam os planos, objetivos e medidas predominantes que regulam questes de interesse pblico importante Husch (1987) indica que se algum colocasse esta questo a certo nmero de pessoas, com certeza uma variedade de respostas seriam recebidas. Embora o termo seja usado constantemente, um pouco de investigao e de reflexo ir revelar que o conceito de poltica um pouco vago ou flexvel, sem um nica definio especfica, universalmente aceita. Recorrendo-se a diferentes dicionrios descobre-se que so diferentes entendimentos e definies do termo. Entre estas, Husch (1987) exemplifica algumas, como as que seguem: a) um tempo determinando curso de ao adotado por razes de convenincia; b) um curso de ao adotado e perseguido por um governo, um governante, um partido poltico, etc., de acordo com os objetivos sociais e econmicos que se pretende alcanar; c) Aes ou procedimentos conformes ou coerentes com relao prudncia ou convenincia; d) Arte, doutrina ou parecer referente ao governo; e) Assuntos de interesse para o estado: mtodo de gerenci-los; g) Arte de conduzir uma questo para alcanar um objetivo. 2.2. Conceito de Poltica Florestal Poltica florestal tem sido conceituada de forma distinta ao longo do tempo. Gron (1947), em seu trabalho The Economic Foundations of Forest Politics, estabeleceu que poltica florestal o conjunto de medidas que o Estado ou as coletividades locais podem tomar para salvaguarda do interesse geral na

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gesto e explorao das florestas. Mantel (1962), citado por Ladeira(1988), conceitua Poltica florestal como um ramo da poltica econmica, que compreende todas as medidas que tratam, promovem, e regulamentam os recursos florestais no interesse do pblico. Este autor explicita, ainda, que como cincia, Poltica Florestal o estudo analtico dos instrumentos legais, administrativos, operacionais e da base institucional aplicados aos recursos florestais. Worrel (1970) afirma que uma poltica florestal especifica alguns princpios no que corresponde utilizao dos recursos florestais de uma sociedade que contribuir para a concretizao de alguns dos objetivos da referida sociedade. Husch (1987), em seu trabalho sobre orientaes para a formulao de poltica florestal, informa que para esclarecer o assunto tendo em vista os propsitos do trabalho, quando se referir poltica florestal de um pas, a sua poltica agrcola, a sua poltica externa ou a poltica de qualquer tipo, deve-se compreender a poltica com o significado da maneira pela qual o governo usa seus meios legais e institucionais para executar seus programas de atividades com vistas a atingir os objetivos escolhidos. Carneiro (2004), em sua apresentao no Terceiro Simpsio Latinoamericano sobre Ordenamento Florestal, apresenta a poltica florestal como um quadro de princpios, objetivos (gerais e especficos) e normas, resultantes de processos inter-institucionais participativos de dilogo e consenso, que visam regular e orientar a proteo e conservao dos recursos florestais, como parte de uma poltica nacional de desenvolvimento sustentvel. Genericamente, pode-se conceituar poltica florestal como a expresso ou configurao do comportamento da uma coletividade face ao seu patrimnio florestal.

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2.3. Os recursos florestais: funo das florestas, funes do setor florestal 2.3.1 Funes da floresta O Glossrio Ambiental das Naes Unidas, divulgado por sua Diviso Estatstica, assim descreve as funes das florestas: a) Funes ambientais da floresta ou outras reas arborizadas que incluem: - a proteo do solo e o controle eroso; - o controle de fluxo da gua; - a purificao do ar; - o abrigo do vento; - a reduo do rudo; - a preservao dos habitats; - a proteo da espcie da fauna e flora; - a preservao de terras de refgio dos animais selvagens e outros usos biolgicos. b) Funes econmicas da produo da madeira e de outras atividades de base florestal (produtos madeireiros e no madeireiros) e as recreacionais. c) Funes sociais, por exemplo, de uma natureza esttica ou religiosa. A FAO (2005) destaca em sua anlise sobre florestas e os objetivos do desenvolvimento do milnio que as florestas proporcionam contribuio mais direta consecuo dos seus objetivos nmero 1 (erradicar a pobreza extrema e a fome) e nmero 7 (garantir a sustentabilidade do meio ambiente). Reconhece, ainda, que as florestas tambm cumprem uma

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funo indireta ao contribuir para alcanar outros objetivos por meio de suas mltiplas funes sociais, econmicas e ambientais, destacando que: a) as florestas contribuem para reduzir a mortalidade infantil e assegurar a sade das mes (objetivos 4 e 5); b) so coadjuvantes para a segurana alimentar e fornecimento de remdio naturais; as rendas derivadas das florestas permitem que s famlias rurais enviem seus filhos para a escola primria (objetivo no 2); c) os programas florestais que levam em conta as questes de gnero no mundo ajudam a reforar a situao da mulher e a melhorar seu acesso aos benefcios que derivam das florestas (objetivo no 3); d) esto sendo adotadas diversas medidas em relao s florestas com a finalidade de mitigar os efeitos do HIV e de outras enfermidades (objetivo no 6). 2.3.2. Funes do setor florestal Prats e Speidel (1981), citados por Husch (1987), afirmaram que o termo setor florestal adquiriu o significado do mbito da execuo da poltica florestal. Isto implica que cobre todas as atividades baseadas em terrenos florestais, bem como os bens e servios derivados dessa terra. Algumas pessoas podem tambm incluir outras atividades, tais como os sistemas agroflorestais e silvicultura urbana, cercas de quebra-ventos, como integrantes do setor florestal. Nota o autor que, em alguns pases, a definio de terra florestal pode ser expandida para incluir reas como desertos, altas montanhas sem fertilidade, estepes secas e frias, e outras terras sem cobertura florestal (estas terras podem incluir reas com potencial para florestamentos). O setor florestal tem como funo induzir o desenvolvimento socioeconmico do pas, e contribuir para a manuteno de um alto nvel da biodiversidade e de equilbrio ambiental. Assim, podem ser especificadas as funes do setor de base florestal brasileiro, como seguem, constantes do documento Pesquisa Florestal no Brasil, elaborado para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT): a. Funo indutora para o desenvolvimento econmico: para o cumprimento desta funo, de pleno reconhecimento que o manejo e a explorao das

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florestas brasileiras contribuem para o desenvolvimento econmico do nosso pas. A atividade de base florestal ser realmente indutora de desenvolvimento se, alm de gerar produtos slidos para a construo civil e movelaria, fibras para papis e embalagens, produtos qumicos, alimentcios e energticos, esses bens e servios forem produzidos de forma sustentvel e com o menor impacto possvel sobre o ambiente; b. Funo estimuladora do desenvolvimento social: envolve questes complexas e bastante carentes de recursos financeiros e humanos. So temas de grande relevncia e diversidade regional, envolvendo pequenas propriedades, extrativistas, e comunidades dependentes de sistemas naturais. Alm destes aspectos mais evidentes, so tambm temas sociais o aumento da produtividade do trabalhador florestal, o treinamento para maior mobilidade e ascenso profissional, a educao ambiental para a promoo de uma conscincia conservacionista e voltada para o uso racional dos recursos escassos e substituio de fontes no renovveis de energia e matria-prima; c. Funo contributiva para a manuteno da biodiversidade e do equilbrio ambiental: esta funo existe se atividades de pesquisa e investigao cientfica forem mantidas pela sociedade. A criao de reservas e reas de funo de preservao, com embasamento em planos de zoneamento ecolgico-econmico demandam grande esforo de pesquisa e, maior ainda, ser o esforo requerido quando forem implantadas as aes de monitoramento que essas reas de proteo exigiro. Para implementar estas funes, com eficincia e competitividade, so fundamentais e imprescindveis o estabelecimento de adequada poltica para o setor e a operacionalizao de efetivos instrumentos para o seu integral e sustentvel desenvolvimento. A Lei n 4.771 de 14 de setembro de.1965, que instituiu o Novo Cdigo Florestal Brasileiro, estabeleceu em seu artigo primeiro que as florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse

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comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem. O Manejo de recursos florestais foi definido nos termos do Decreto federal n. 2.788, de 28 de novembro de 1998, como a administrao da floresta para obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitandose os mecanismos de sustentao do ecossistema e considerando-se a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, produtos e subprodutos nomadeireiros, bem como de outros bens e servios de natureza florestal. A Lei no 11.284, de 02 de maro de 2006, disps sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; e estabeleceu, em seu artigo 3 as seguintes definies: A - recursos florestais, como os elementos ou caractersticas de determinada floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou servios florestais; b - produtos florestais, os produtos madeireiros e no madeireiros gerados pelo manejo florestal sustentvel; c - servios florestais, que incluem turismo e outras aes ou benefcios decorrentes do manejo e conservao da floresta, no caracterizados como produtos florestais; d - manejo florestal sustentvel, como a administrao da floresta para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao de outros bens e servios de natureza florestal;

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3. Consideraes para a Formulao de Poltica Florestal

3.1. Importncia da poltica florestal Husch (1987), ao abordar este tema, apresenta as seguintes indagaes: - Por que importante definir-se e estabelecer-se uma poltica florestal? - vlido este esforo? - Quais so os benefcios que devem ser derivados deste exerccio? Conclui que a definio de uma poltica florestal de governo fundamental uma vez que a definio estabelece o quadro em que todas as atividades florestais no pas devem ser realizadas. Para Husch (1987), as mais importantes atividades afetadas pelas polticas florestais dos pases podem ser categricas em: a) conservao, proteo, administrao, manejo e utilizao das florestas; b) proteo ambiental; c) atividades industriais e comercializao de produtos florestais. Ressalta ainda que: a) em alguns pases, as atividades associadas s reas no cultivadas ou reas de terra que esto em um estado natural, no cultivadas, especialmente quando se constituem em habitat para a fauna, parques nacionais e a fauna silvestre, podem tambm ser consideradas na poltica florestal; b) o propsito principal de uma poltica florestal beneficiar a sociedade e no as rvores, terras ou produtos.

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3.2. Poltica florestal como uma integrao de sistemas Husch (1987) esclarece que uma poltica florestal de um pas melhor entendida como um sistema de elementos inter-relacionados. Este sistema (ou poltica) estabelece a forma como um governo executa seus programas florestais e influencia ou controla como a populao faz uso de seus recursos florestais. Indica, ainda, que uma poltica florestal um sistema que consiste dos seguintes elementos: 1. a declarao dos objetivos; 2. um corpo de legislao; 3. a estrutura e a administrao de uma organizao florestal governamental; 4. O planejamento,a dotao oramentria e a execuo de programas da organizao florestal. Ressalta que estes elementos formam uma cadeia coerente, ou conforme alguns preferem, um definio mais limitada de uma poltica como uma declarao de objetivos ou intenes, ento o sistema pode ser dividido em a. as declaraes dos objetivos; b. as aes necessrias para alcanar os objetivos. Estes elementos constituem-se em um sistema cclico como o mostrado na Figura 1. Husch (1987), referindo-se ao diagrama da Figura 1, esclarece que seguindo as decises sobre os objetivos possvel preparar, conferir e revisar a legislao florestal para se verificar se os mecanismos legais existem e quais contribuiro para o alcance dos objetivos propostos. Outras

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legislaes que afetam a atividade florestal, tais como posse da terra, taxao, conservao de gua e solo, por exemplo, devero ser levadas em conta neste processo. claro que a legislao florestal dever estar em harmonia com o arcabouo constitucional e as leis bsicas do pas assim como com os objetivos da poltica florestal.

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3.3. Princpios da poltica florestal: uma viso da FAO O relatrio do Sexto Perodo de Sesses da Conferncia da FAO, realizada em Roma, em 1951, da qual participaram 66 Naes, opinou, por unanimidade, que deveria recomendar-se a seus Estados Membros os Princpios de Poltica Florestal, constantes de Resoluo n. 26, a seguir indicados, destacando que esta Resoluo somente trata dos princpios fundamentais que, por necessidade, devem ser interpretados luz das condies das condies sociais e econmicas de cada pas, oferecendo um esquema que pode servir de pauta a todos e cada um dos pases para elaborar sua prpria poltica florestal, e sua adoo pela Conferncia um passo de transcendncia histrica para assegurar uma melhor ordenao florestal em todo o mundo (FAO. UNASYLVA - Vol. 6, No. 1, Mar., 1952). A Conferncia da FAO de 1951 expressou que: - a floresta um fator de primordial importncia para a estabilidade econmica, social e fsica do mundo. Sob um regime conveniente de conservao e utilizao, constitui uma fonte indefinidamente renovvel de produtos indispensveis ao homem; - a melhoria das condies de vida e o crescimento da populao mundial acrescentam as necessidades destes produtos, e numerosos pases cujos recursos florestais so insuficientes tm que depender de outros pases para abastecer-se. Alm disto, como proporciona ou pode proporcionar oportunidades de emprego para muitos trabalhadores, uma fonte de matrias-primas para um grande nmero de indstrias, a floresta constitui um elemento importante para a estabilidade social e para o progresso do mundo. Exerce, assim mesmo, uma importante funo protetora em relao ao solo, gua e o clima, e em conseqncia, influi na economia agrcola, no desenvolvimento das indstrias hidroeltricas e no bem-estar geral das populaes rurais e urbanas, tanto no prprio pas como nos pases vizinhos; - as funes protetora e produtiva podem ser prejudicadas por uma explorao irracional e descuidada. Para poder desfrutar plenamente de

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todos os benefcios que as florestas podem proporcionar, essencial que cada pas, tanto para proveito prprio como para o mundo em general, formule uma poltica florestal bem sedimentada; - as florestas apresentam caractersticas muito diversas de um pas a outro. Os regimes de propriedade aos quais esto submetidos so muito diferentes. A explorao racional das florestas e o aproveitamento eficaz de seus produtos necessitam a aplicao de tcnicas e de procedimentos administrativos distintos, de acordo com as respectivas caractersticas florestais; - h certos princpios bsicos que governam a formulao e a execuo de uma boa poltica florestal em qualquer pas. Por isto, recomendou aos governos a adoo de princpios que seguem. Parte I. Princpios que governam a formulao de toda poltica florestal 1. Cada pas deve determinar e reservar as superfcies que vo ser destinadas s florestas, sejam j florestadas ou no. Caso necessrio, esta determinao deve fazer-se de forma progressiva, porm sempre de acordo com a poltica econmica e social do pas e levando em conta a estreita interdependncia que existe entre as distintas formas de utilizao da terra. 2. Cada pas deve aplicar os melhores mtodos para que os benefcios mximos que se derivam do valor que possuem as florestas como elementos de proteo, fontes de produo ou de outra natureza, sejam desfrutados, de forma perptua, pela maioria da populao. Isto implica em: a) assegurar a proteo contra os danos ou destruio causados pelo homem ou por outros agentes, tais como incndios, insetos ou enfermidades;

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b) organizar a produo das florestas, em quantidade e qualidade, com vistas a obter por menos um rendimento constante, o mais rpido possvel, prestando ateno, em primeiro lugar, funo de proteo que lhes tenha sido designada e depois as necessidades mundiais, regionais, nacionais ou locais s quais as florestas devem servir. O pas interessado dever decidir a ordem em que devam subordinar-se umas s outras, considerando, alm disto, que a floresta pode prestar mltiplos servios, tais como o de proporcionar locais de lazer, proteo de animais silvestres e proporcionar uma srie de diversos produtos; c) estimular a aplicao de mtodos econmicos e racionais para a explorao das florestas e para a transformao e o aproveitamento de seus produtos, a fim de aumentar, no maior grau possvel, o volume e a diversidade dos materiais obtidos das matrias-primas que proporcionam. 3. indispensvel ter um conhecimento apropriado dos recursos florestais, da silvicultura, e do consumo e aproveitamento dos produtos florestais. Isto compreende, em amplitude varivel, segundo as diferentes etapas do desenvolvimento da poltica florestal, o conhecimento dos recursos que existem nas reas com cobertura florestal, assim como dos que poderiam ser obtidos mediante o florestamento das terras ociosas; das necessidades nacionais de produtos florestais; das leis naturais a que esto sujeitas as florestas e das tcnicas que devem ser empregadas na produo florestal e em seu aproveitamento. Com esta finalidade, devem organizar-se e ampliarse os programas de pesquisa para que guardem relao com os avanos alcanados nos campos respectivos, e deve, tambm, estimular-se sistematicamente a aplicao dos resultados que se tenham obtido mediante a pesquisa. 4. indispensvel despertar, por todos os meios possveis, a conscincia pblica sobre o valor e importncia das florestas. Parte II. Princpios que governam a execuo de toda poltica florestal

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5. Para a execuo de uma sbia poltica florestal, indispensvel adotar lei sobre a matria, em consonncia com os costumes e as normas jurdicas do pas respectivo. A legislao florestal deve guardar harmonia com o progresso econmico e social do pas e, ainda, prever tal progresso. 6. Dever estabelecer-se um Servio Florestal com pessoal suficientemente preparado em todas as categorias, a fim de desenvolver e colocar em prtica a poltica florestal, em colaborao com quaisquer outras organizaes afins que possam existir, e para aplicar as leis florestais. Este servio dever estar organizado sobre bases permanentes, institudo de uma autoridade suficiente e de adequados recursos financeiros, e dever realizar seus trabalhos em estreita cooperao com os organismos governamentais pertinentes. Dever haver uma organizao eficaz para realizar os trabalhos de pesquisa, a coordenao das mesmas e a divulgao dos resultados. 7. Dever proporcionar-se suficiente preparao tcnica a todos os que tenham a seu encargo o manejo das florestas ou seu aproveitamento e a elaborao dos produtos florestais. Em particular, dever preparar-se um nmero suficiente de tcnicos florestais e de outros especialistas em atividades conexas, para que integrem o pessoal dos servios pblicos e o de outras entidades interessadas nas florestas e nos produtos florestais. O ensino tcnico do pessoal superior deve dar-se em escolas de nvel universitrio, que cada pas haver de estabelecer em seu prprio territrio, sempre que seja possvel. O pessoal subalterno deve receber uma preparao bsica que lhe permita cumprir eficazmente suas tarefas. De uma forma geral, pode-se indicar que a formulao de uma Poltica Florestal deve considerar os seguintes princpios orientadores: a. Da produo: as polticas tendentes ao aumento da produo, para alm da expanso da rea florestal, devem contemplar o aumento da produtividade dos espaos florestais, na ptica do uso mltiplo dos recursos e da sua sustentabilidade;

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b. Da conservao: as intervenes silviculturais devem respeitar a manuteno da floresta enquanto recurso indissocivel de outros recursos naturais como a gua, o solo, o ar, a fauna e a flora, tendo em vista a sua contribuio para a estabilizao da fixao do dixido de carbono e como repositrio de diversidade biolgica e gentica; c. Da articulao estratgica: a participao dos diferentes grupos sociais, profissionais e socioeconmicos na definio e concretizao da poltica florestal deve ser promovida e dinamizada pelos rgos competentes da administrao central, regional e local; d. Da responsabilizao social: os cidados devem participar no estabelecimento dos objetivos da poltica de desenvolvimento florestal, no respeito pelos valores econmicos, sociais, ambientais e culturais da floresta e sistemas naturais associados; e. Da interveno e mediao: a entidade responsvel pela execuo da poltica florestal deve normatizar, fiscalizar e informar a atividade dos agentes interventores, bem como compatibilizar os diversos interesses em presena e arbitrar os conflitos resultantes da sua aplicao; f. Da criao do conhecimento: o conhecimento gerado pela interveno cientfica constitui um elemento estratgico para a tomada de decises sobre o planejamento da atividade florestal; g. Da cooperao internacional: a gesto, conservao e desenvolvimento sustentvel dos recursos da floresta exigem a procura de solues concertadas com outros pases e organizaes internacionais, no respeito pelo direito soberano de cada Estado em explorar os prprios recursos de acordo com as suas polticas de desenvolvimento e de ambiente. 3.4. Objeto da Poltica Florestal Alguns autores indicam que a poltica florestal nacional, fundamental ao desenvolvimento e fortalecimento das instituies e programas para a gesto, conservao e desenvolvimento sustentvel das florestas e

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sistemas naturais associados, visa satisfao das necessidades da comunidade, num quadro de ordenamento do territrio. 3.5. Objetivos da poltica florestal Os objetivos das polticas de um pas refletem as caractersticas sociais, culturais, ambientais e ticas predominantes nas respectivas sociedades. Husch (1987) indica que a uma lista exaustiva de categorias de objetivos poderia ser considerada e poderia ser expandida alm dos horizontes das fronteiras florestais. A lista de categorias de objetivos no deve ser considerada exaustiva e pode muito bem ser expandida como se alargam os horizontes da silvicultura. As categorias mais importantes desses objetivos que podem servir, segundo Husch (1987), como um guia para a formulao de uma poltica, esto listadas no conjunto de objetivos associados com: a) o papel do setor florestal na economia e bem-estar social do pas; b) a relao entre o estado e a florestal privada; c) o estabelecimento, tamanho e manuteno da floresta pblica e o patrimnio natural; d) o manejo das florestas privadas e as terras florestais; e) as indstrias florestais e a comercializao; f) o estabelecimento, uso e manejo da flora e fauna silvestres; g) a educao e o treinamento; h) a pesquisa; i) a extenso e a assistncia tcnica;

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j) a proteo ambiental. Em cada uma destas categorias, objetivos especficos podem ser definidos e seus contedos dependero da orientao do governo, os valores e desejos da populao (HUSCH, 1987). O Decreto Federal n 3.420, de 20 de abril de 2000, que disps sobre a criao do Programa Nacional de Florestas (PNF), indicou que: - o PNF seria constitudo de projetos a serem concebidos e executados de forma participativa e integrada pelos governos federal, estaduais, distrital e municipais e a sociedade civil organizada; - o PNF teria os objetivos que seguem: I - estimular o uso sustentvel de florestas nativas e plantadas; II - fomentar as atividades de reflorestamento, notadamente em pequenas propriedades rurais; III - recuperar florestas de preservao permanente, de reserva legal e reas alteradas; IV - apoiar as iniciativas econmicas e sociais das populaes que vivem em florestas; V - reprimir desmatamentos ilegais e a extrao predatria de produtos e subprodutos florestais, conter queimadas acidentais e prevenir incndios florestais; VI - promover o uso sustentvel das florestas de produo, sejam nacionais, estaduais, distrital ou municipais; VII - apoiar o desenvolvimento das indstrias de base florestal; VIII - ampliar os mercados interno e externo de produtos e subprodutos florestais;

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IX - valorizar os aspectos ambientais, sociais e econmicos dos servios e dos benefcios proporcionados pelas florestas pblicas e privadas; X - estimular a proteo da biodiversidade e dos ecossistemas florestais. 3.6. Marco Jurdico e as polticas nacionais A Figura 2 indica, segundo Schmithsen (2005), uma rede de polticas intersetoriais e exemplifica a combinao de objetivos de aproveitamento sustentvel dos recursos naturais e de desenvolvimento rural. Esclarece este autor que os objetivos de utilizao dos recursos naturais e o desenvolvimento rural, de maior amplitude, relacionam-se com os objetivos mais especficos de diversas polticas e leis. Figura 2. Rede jurdica e de polticas relativas ao desenvolvimento dos recursos naturais.
Objetivos das leis e polticas de ordenamento de terras
Proteo do Meio ambiente Proteo da natureza e paisagem Planejamento do Agricultura, Uso da terra, Recursos de Ordenao da vida solos e guas Desenvolvimento Silvestre, etc Regional

Ordenamento sustentvel da base de recursos naturais

Proteo das reas florestais

Proteo da biodiversidade

Agricultura, Ordenao da vida Silvestre, etc

Apoio ao Desenvolvimento do Setor florestal

Objetivos das leis e polticas florestais

Fonte: SCHMITHSEN (2005)

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Para este autor, as questes relacionadas com as intervenes individuais e coletivas em relao s florestas e paisagens esto determinadas: a) pelo potencial, riscos e as limitaes de carter ambiental e ecolgico e, em particular, pela variedade e alcance da base dos recursos naturais; b) pelos fatores ecolgicos e ambientais que determinam a medida em que podem ser satisfeitas as necessidades qualitativas e quantitativas assim como as opes disponveis de ordenamento bsico; c) pelos mecanismos reguladores que determinam a sustentabilidade das praticas de aproveitamento da terra, que refletem os valores e normas sociais e culturais, as regras de mercado, a lei, e a jurisdio das instituies pblicas, os sistemas de posse da terra e as normas especficas sobre ordenamento de terras; d) pela disperso dos agentes que definem os regulamentos pblicos, que esto situados em diferentes nveis sociais: 1) a sociedade, a populao e os cidados pertencem ao nvel mais geral; 2) os grupos sociais e empresrios so os atores de nvel intermedirio; 3) os indivduos, como so os usurios da terra, os consumidores, os que se encarregam do ordenamento da terra e da adoo de decises, pertencem ao nvel em que e ao tem lugar efetivamente. Ressalta, ainda, que 1) os atores que se beneficiam do aproveitamento dos recursos naturais exercem influncia com o objetivo de que o ordenamento desses recursos possa ser efetivado em conformidade s suas necessidades e valores; 2) as decises em relao aos usos que devem ser promovidos, quais so aceitveis e no aceitveis e, portanto, devem ser evitados, so definidos por numerosos atores em nveis sociais distintos, e, finalmente, 3) que em alguns casos se deixa que todos os indivduos, em particular os usurios das florestas, decidam o que fazer, sendo que em outros predominam os grupos sociais e empresariais. Neste sentido, o conceito dos ciclos de polticas se torna til para determinar como so organizadas a formulao e a aplicao das leis e das polticas. Isto permite identificar, segundo Schmithsen (2005), as vias de

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interveno fundamentais para poder resolver problemas polticos especficos mediante polticas ou novas leis ou de leis melhoradas. Este conceito se baseia na compreenso de que a elaborao, a adoo e a aplicao de uma poltica ou de uma lei seguem etapas definidas, produzem resultados concretos em cada uma delas e tm uma estrutura consecutiva que concatena uma etapa com a outra. O Quadro 1 apresenta a seqncia das etapas do ciclo de polticas e os resultados produzidos, que correspondem a uma fase contextual para a soluo de problemas segundo Howlet e Ramesh (1995).
Quadro 1. Etapas do ciclo de polticas e respectivos resultados e produtos.
FASES DO CICLO DE POLTICAS 1. Elaborao de polticas 1.1. Identificao dos temas RESULTADOS E PRODUTOS

- Reconhecimento de problemas - Planos de governos - Propostas de solues polticas; - Negociaes e criao de consenso; - Projetos de leis, planos e programas. Leis e regulamentos aprovados por parlamentos e governos determinam os objetivos e instrumentos das polticas. - Resultados de polticas das administraes; - Impactos das polticas em seus destinatrios; - Efeitos diretos das polticas como resultado das mudanas de atitude. - Avaliaes administrativas, jurdicas e polticas; - Finalizao ou adequao de programas.

1.2. Formulao de polticas

1.3. Adoo de decises

2. Aplicao das polticas

3. Avaliao das polticas

Fonte: adaptado de Howlet e Ramesh (1995), citados por Schmithsen (2005).

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Schmithsen (2005) ainda ressalta: 1. a fase de elaborao de polticas inclui as etapas que seguem: 1.1. identificao dos temas a serem tratados: refere-se necessidade de reconhecer os problemas antes de encontrar sua soluo; trata-se de um processo em que os problemas passam a formar parte dos pontos de ateno dos planos governamentais; 1.2. formulao de polticas: quando se elaboram propostas de solues polticas aceitveis sobre a base do conjunto de informaes, debates oficiais ou extra-oficiais entre os interessados diretos e os grupos de interesse e negociaes com o objetivo de conseguir um consenso que permita elaborar projetos de leis, planos e programas; 1.3. adoo de decises: corresponde seleo das solues que devem ser aprovadas pelos parlamentos, pelos governos e as administraes pblicas e cujos resultados determinam os objetivos e os instrumentos que constituem as leis, os oramentos ou os tratados internacionais aprovados pelos parlamentos; os decretos e regulamentos pblicos, e as decises, as normas e os procedimentos administrativos. 2. na fase de aplicao de polticas, as leis, regulamentos e os programas aprovados entram em vigor; ressaltando-se que: a) os processos de aplicao necessitam que os organismos pblicos competentes tomem decises individuais e concretas e adotem normas e regulamentos de procedimentos (os produtos da etapa); tudo isto d lugar a um impacto que pode traduzir-se em uma reao favorvel ou contrria aos grupos destinatrios das medidas ou dos atores que so afetados casualmente por elas; b) os resultados efetivos das polticas (ou efeitos diretos), isto , os efeitos reais da mudana, dependem da boa disposio ou da resistncia dos grupos destinatrios em modificar seu comportamento; so importantes, por exemplo, os efeitos diretos das polticas florestais e de outras polticas

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pblicas que repercutem no estado e no desenvolvimento das florestas; outros efeitos se referem ao tamanho e distribuio de reas com cobertura florestal, o volume mantido em p, a variedade da flora e da fauna, e a sustentabilidade econmica e social das prticas florestais. 3. a fase de acompanhamento e avaliao trata das atividades que permitem avaliar o impacto das polticas pblicas e das leis, e suas contribuies para a soluo de problemas de ndole social: 3.1. possvel que se definam pelo trmino de programas de polticas em funo de seus efeitos positivos ou negativos e do tipo de problema poltico que podem ser gerados; 3.2. a realizao de iniciativas polticas ou de medidas novas ou adicionais para revisar as leis ou formular outras novas se traduz em novas seqncias das etapas do ciclo de polticas. A Figura 4 indica a seqncia de fases do processo poltico, inclusive a anlise de dois problemas, o estabelecimento das metas e objetivos e os possveis cursos de ao que podem ser definidos como a formao das polticas florestais.
Anlise do problema R E V I S Execuo O Superviso dos resultados
Figura 4. Representao do processo poltico.

A V

Estabelecimento de objetivos e de metas

A L

Definio do curso de ao Instrumentos de polticas

I A O

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FORMULAO DE POLTICAS Anlise do problema A R E V I S O Monitoramento dos resultados

Fonte: Merlo e Paveri (1997), Noni (2004).

Estabelecimento de objetivos e metas

V A

Definio dos cursos de ao

L I

INSTRUMENTOS DE POLTICA

A O

Implementao

Merlo e Paveri (1997) destacam que o termo formao mais amplo que o de formulao, pois o ltimo est limitado preparao de declaraes sistemticas de princpios nas legislaturas, agncias administrativas e vrios tipos de comits. Em contrapartida, a formao das polticas compreende, conforme Worrel (1970), as coisas que passam na sociedade antes da formulao 3.7 Instrumentos de poltica Schmithsen (2005) afirma que possvel classificar os instrumentos de polticas de acordo com sua finalidade em relao s esferas de regulamentao pblica, a interveno no mercado, a facilitao do mercado e a persuaso e informao, conforme apresentado no Quadro 2.

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Quadro 2. Classificao dos instrumentos de poltica.

Instrumentos de poltica

Exemplificao de instrumentos

1. Instrumentos jurdicos e reguladores

a) direitos de propriedade e outras definies e atribuies decorrentes da constituies e das leis; b) Convenes internacionais juridicamente vinculantes; c) regulao mediante leis: padres e licenas, cdigos de prticas e planejamento; d) condio das terras florestais, proteo dos recursos, ordenamento, posse e uso de terras, planejamento e programao; e) organismos pblicos, compra e ordenamento florestal. a) compensao; b) incentivos e concesses para a produo; c) impostos e concesses fiscais; d) incentivos e concesses para a inovao (PeD); e) infra-estrutura pblica; f) acordos vinculados. a) preos, juntas comerciais, tarifas e barreiras; b) acordos e pactos de ordenamento negociados; c) acordos internacionais negociados (de execuo conjunta); d) leilo de incentivos; e) Mercado: e1) mercado de bens e servios ambientais; e2) obrigaes / permisses de comrcio internacional; e3) mercado de produtos tradicionais com qualidade ambiental, certificao; e4)compromissos fiducirios para a conservao, recreao, recreao com compra e/ou ordenamento das florestas; f) ordenamento pblico das terras; g) aquisies pblicas; h) programas pblicos de seguros; i) compensaes pblicas; h) incentivos e doaes pblicas; j) polticas fiscais; l) acordos de gesto. a) convenes internacionais juridicamente no vinculantes; b) informao; c) assessoria; d) extenso; e) educao e capacitao pblicas; f) difuso de informaes aos responsveis pelas polticas e populao; g) coleta de informaes; h) pesquisa.

2. Instrumentos financeiros e econmicos

3. Instrumentos de interveno no mercado

4. Instrumentos de persuaso e de informao

Fontes: Merlo e Paveri (1997), Le Master et al (2002) e Schmithsen (2005), adaptado pelos autores.

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Merlo e Paveri (1997) indicam que este conjunto de instrumentos representam os servios que prestam s administraes e podem ser agrupados nas seguintes categorias: 1. obrigatrios: composta dos instrumentos jurdicos e reguladores; 2. voluntrios: que integrada pelos instrumentos financeiros e econmicos, dos de interveno no mercado; e dos de persuaso e de informao; 3. complementares: constituda pelos instrumentos de persuaso e de informao. O aproveitamento sustentvel dos recursos naturais implica, segundo Schmithsen (2005), que: 1. a taxa de consumo de recursos e o impacto ambiental resultante devem ser parte das decises associadas ao ordenamento; 2. as prticas de manejo sustentvel exigem reinvestimentos e novos investimentos a fim de manter e incrementar a produtividade e a possvel disponibilidade de recursos; 3. as demandas que derivam dos interessados pblicos e privados originam novas responsabilidades para os que detm a terra, que se mantm incorporadas nas leis e regulamentos. 3.8. Coordenao transversal em matria de polticas Schmithsen (2005) assegura que a formulao das polticas tem modificado acentuadamente, como evidenciam os processos de globalizao, as redes pblicas de mltiplos nveis, a privatizao e uma maior participao democrtica. Segundo oautor, as tendncias mundiais importantes que condicionam as leis e as polticas pblicas so: - globalizao da economia e do comrcio;

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- internacionalizao da proteo do meio ambiente e da natureza; - privatizao e mudana da interpretao em relao ao papel que deve desempenhar o Estado; - participao das partes interessadas e da coletividade em geral; - influncia das organizaes no governamentais nas decises pblicas; - diversificao da demanda social de bens e servios florestais. Os tratados e normas internacionais acrescentam novas facetas aos modelos de governana vigentes nos nveis nacional, regional e local como indicado por FAO (1999) e FNUB (2001). Segundo Schmithsen (2005), a distino entre empresa privada e administrao pblica cada vez mais permevel, tendo o setor privado que se ocupar com a incorporao dos efeitos externos ao mbito da gesto, enquanto que as autoridades pblicas comeam a trabalhar com modelos prprios da administrao de empresas. Este autor indica que os rumos que seguem as polticas nacionais e internacionais importante tendo em vista que estas: - influem no comportamento dos cidados, os usurios das terras e os que se encarregam de seu ordenamento; - do lugar a um crescente nmero de vnculos entre diferentes leis e polticas; - produzem redes pblicas complexas e marcos de polticas em diversos nveis; - requerem formas mais eficientes de cooperao, soluo de conflitos e arbitragem pblica:

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- necessitam de enfoques concertados e integradores da execuo das polticas; - determinam as competncias e os processos diretivos das administraes pblicas; - precisam de informaes especificamente relacionadas com os efeitos e as compensaes de carter econmico; - necessrio que sejam avaliados os resultados conjuntos das polticas. Schmithsen (2005) indica, igualmente, que as pessoas desejam polticas e leis transparentes e que atendam suas necessidades, e tambm que as medidas que adotam os governos e as administraes pblicas sejam efetivas e eficazes. Igualmente exigem mais informaes em relao s questes que afetam a economia e o meio ambiente e pretendem participar mais na formulao e aplicao de polticas e os funcionrios pblicos tenham em conta no somente os fortes vnculos existentes entre as diferentes polticas pblicas assim como nas dimenses local, nacional e internacional. Conclui que a formulao e a aplicao de polticas devem basear-se nas interaes sustentveis e flexveis entre os governos e os interessados, como os grupos de ao cidad, os usurios da terra e os que se ocupam de sua ordenao, as empresas privadas e as organizaes comunitrias. 3.9. mbitos de aplicao de polticas pertinentes 3.9.1 Polticas pblicas Schmithsen (2005) enfatiza que a anlise das polticas pblicas descreve os contedos indicados por Parson (1997) e os explica em relao ao entorno institucional, o sistema de governo e, devido sua influncia atravs dos processos polticos, a poltica. Conclui o autor que as polticas e leis so importantes porque:

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- dirigem as intervenes de um governo; - influem nos mercados e nas transaes comerciais; - determinam as decises imediatas dos consumidores; - produzem efeitos acentuados no comportamento dos usurios das terras e os que so encarregados de seu ordenamento. Em um estado de direito, as polticas pblicas se baseiam nas competncias do Estado fundamentadas na constituio e se determinam mediante leis, regulamentos, normas e outras decises das autoridades pblicas. As combinaes das polticas em nvel nacional ou local modificam-se com o tempo, em funo de fatores impulsores como o aparecimento de novas necessidades econmicas ou demandas polticas ou outros valores sociais. As maneiras em que so combinadas determinadas polticas e leis dependem, segundo Schmithsen (2005), entre outros fatores: - do nvel de desenvolvimento socioeconmico; - das demandas por bens e servios; - dos valores culturais predominantes; - das dimenses da superfcie florestal e do grau de biodiversidade que contm; - da produtividade e da fragilidade dos ecossistemas, e - do estabelecimento de uma estrutura para fomentar o desenvolvimento que proporcione meios de subsistncia e bem estar, por exemplo, mediante polticas em matrias tecnolgicas, ambiental ou educacional. As relaes de dependncia entre as diversas categorias de polticas pblicas so descritas por Schmithsen (2005), com base no trabalho de von Prittwitz (1994), como:

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- de primeira categoria: so as polticas que implantam um marco institucional e segurana pblica; - de segunda categoria: polticas relacionadas com a produo socioeconmica e a integrao cultural; - de terceira categoria: polticas que promovem o desenvolvimento e a segurana em favor da subsistncia. Schmithsen (2005) esclarece, ainda, que: - as polticas pertencentes primeira categoria tm slidas vinculaes progressivas com a maioria dos restantes mbitos de polticas, sendo fundamental implantar um marco institucional e um sistema de segurana pblica para as demais esferas de polticas, j que ao organizar o estado de direito sintam as bases para a interveno estatal; - as polticas compreendidas na segunda categoria tm fortes nexos regressivos com o marco constitucional assim como considerveis vnculos progressivos com os programas setoriais e intersetoriais da terceira categoria, enfatizando que uma esfera de polticas, por exemplo, as econmicas ou financeiras, que condicionam muitas outras; - tambm se observam importantes efeitos retroativos da terceira categoria, uma vez que a educao, as tecnologias ou as condicionantes ambientais determinam a produtividade econmica e a generalizao de receitas; ressalta que as polticas includas na terceira categoria, relacionadas com a promoo do desenvolvimento e a segurana da subsistncia e o bem-estar das pessoas, dependem em grande medida dos vnculos regressivos com as polticas sociais e econmicas, assim como do marco institucional que regula, por exemplo, os direitos de propriedade e as atividades empresariais. Os programas de polticas setoriais tambm mostram reciprocamente numerosas conexes positivas e negativas; - a complementaridade das polticas e o considervel nmero de vinculaes que as une tm conseqncias transcendentais para a

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capacidade dos estados e governos para adotar decises polticas e empreender os processos de aplicao. De fato, so muitas as questes que no podem abordar-se mediante um nico mbito de polticas ou um conjunto especfico de leis. Para solucionar satisfatoriamente a maior parte dos problemas sociais, preciso que intervenham diferentes organismos e agentes e que coordenem os objetivos e instrumentos estabelecidos nas diversas esferas de polticas. 3.9.2. Polticas e leis florestais em perodos recentes Schmithsen (2005) afirma que os objetivos das polticas florestais nacionais tm sido, em perodos recentes, mais diversificados e globais, e levam em conta igualmente a importncia da produo e da conservao: tais objetivos guardam relao com as florestas como recurso multidimensional, seu potencial econmico e sua importncia para o meio ambiente. Tambm abordam uma variedade de ecossistemas e a necessidade de se manter a biodiversidade e a preservao de reas florestais a fim de se proteger a natureza e a paisagem. Indica, ainda, que cada vez mais nas polticas se estipula que necessrio estabelecer um equilbrio entre a produo madeireira, os usos recreativos e a proteo das florestas com o objetivo de proteger os solos e as guas e conter os efeitos das calamidades naturais. Com relao conservao e utilizao sustentvel, indica que existem diferentes tipos de objetivos de polticas e regulamentos, como demonstrado na Figura 5. Conclui que: a) os regulamentos sobre proteo incluem medidas relacionadas com o meio ambiente e a biodiversidade, a natureza e a proteo da paisagem, e as restries determinadas pelos valores culturais e espirituais; b) os regulamentos sobre o uso da terra incluem o zoneamento das reas florestais, o controle de pragas e doenas, a proteo do patrimnio florestal permanente e a criao de novas florestas mediante o florestamento; c) os regulamentos sobre utilizao e ordenamento determinam as responsabilidades dos proprietrios das florestas em relao produo sustentvel de produtos madeireiros e no madeireiros e a proteo dos recursos dos solos e guas, assim como o acesso pblico s florestas e os seus usos recreativos

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Para Schmithsen (2005), em conjunto, as novas polticas e leis de muitos pases a) so mais proativas e se baseiam mais na concesso de incentivos e em medidas de acompanhamento; b) estipulam requisitos e normas de desempenhos mnimos; c) confirmam os direitos dos proprietrios das florestas ao utilizarem os servios oferecidos ao setor privado; d) promovem as disposies contratuais com terceiros; e) utilizam-se, de forma crescente, diretrizes para as prticas de ordenamento mais adequadas. Segundo o autor, a fim de aplicar os regulamentos florestais necessrio pedir concretamente que: a) as administraes e entidades pblicas desempenhem suas tarefas e prestem servios com maior flexibilidade na gesto dos recursos humanos e financeiros; b) aloquem-se recursos financeiros para fins especficos, com base num processo global de oramentao ou de contratao de servios, com o estabelecimento de critrios de controle financeiro que meam a eficincia (relao produtos/ insumos), a eficcia (consecuo dos objetivos) e a economia (custos reais/ custos normalizados), tendo em conta as prticas mais acertadas. Conclui que esta evoluo requer que as autoridades pblicas coloquem mais nfase no sentido do progresso e deixem de centrar-se em decises e projetos individuais para prestar mais ateno a programas gerais de ordenamento do territrio e a conservao dos recursos.

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REGULAMENTOS SOBRE PROTEO Meio ambiente biodiversidade e Recursos de solos e guas Valores culturais e espirituais

Natureza e paisagem

REGULAMENTOS SOBRE O USO DA TERRA

Zoneamento de reas florestais Controle de pragas e doenas

Estabelecimento de novas florestas Proteo do patrimnio florestal

REGULAMENTOS SOBRE EXPLORAO

Produo madeireira

Ordenamento florestal multifuncional Usos recreativos

Produtos no madeireiros
Fonte: Schmithsen (2005).

Figura 5. Polticas florestais que regulamentam a proteo, o uso da terra e a explorao.

3.9.3. Polticas e leis de outros setores Schmithsen (2005) indica que h uma forte interdependncia entre as polticas florestais e outras polticas pblicas de alcance mais geral, como as relacionadas com a economia, os recursos naturais e o meio ambiente. Reconhece o autor, que todas elas tm efeitos negativos e positivos no desenvolvimento e execuo dos programas previstos nas polticas florestais e, por esta razo, podem impulsionar ou impedir a utilizao de prticas silviculturais ou de uso sustentvel da terra. Ressalta, igualmente, que o desenvolvimento do setor florestal e da indstria madeireira determinado por fatores como o crescimento demogrfico ou econmico, a liberalizao do comrcio e as inovaes tecnolgicas que do origem a novas demandas e mercados para os produtos madeireiros, assim como para outros bens e servios. Reconhece, ainda, que: a) um fator importante o preo da energia, que influi na relao entre os produtos madeireiros elaborados e diferentes materiais; b) as polticas

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pblicas relativas ao crescimento econmico, ao emprego, aos assuntos sociais, energia, indstria, pesquisa, ao desenvolvimento tecnolgico e educao, infra-estrutura e comunicao estabelecem as condies para o desenvolvimento do setor florestal e da indstria madeireira. H o reconhecimento de que a conservao das florestas e a utilizao de prticas silviculturais sustentveis so exemplos que sobressaem nas questes polticas tratadas nos diversos mbitos normativos. Schmithsen (2005) assegura que nos ltimos trinta anos tem surgido e tem sido cobrado importncia diversas esferas de polticas que, na atualidade, so muito importantes e esto relacionadas com a proteo do meio ambiente, a conservao da natureza e a paisagem, o planejamento do uso da terra e o desenvolvimento regional. Neste contexto, o referido autor explicita que so muito importantes as polticas que abordam setores especficos da economia, como a agricultura, a proteo dos recursos hdricos e o ordenamento da gua, a pesca, a caa e as prticas de conservao da vida silvestre (Figura 6). Schmithsen (2005) ressalta que um elemento fundamental a ser observado o princpio da sustentabilidade do uso da terra e do manejo integrado dos recursos naturais, que tem conseqncias imediatas e de amplo alcance para a condio e os usos das diferentes categorias de terrenos florestais. Reconhece o autor, que este princpio d lugar a novos mtodos de regulamentao dos usos das florestas, os requisitos de ordenamento e as prticas silviculturais vigentes. As polticas em matria de natureza e paisagem, por exemplo: a) dispem cada vez mais que o ordenamento florestal esteja sujeito a um exame e avaliao em funo de critrios ecolgicos; b) contemplam uma participao de fato, e em alguns pases de forma oficial, de grupos de usurios e encarregados da conservao nos processos de adoo de decises. Assim, os inventrios ecolgicos e da paisagem se convertem em importante fonte de informao e em instrumento til para o planejamento e superviso das atividades florestais. Em conseqncia, os proprietrios das florestas e os encarregados de seu ordenamento, assim como os servios florestais pblicos, devem, ento, prestar muito mais ateno aos aspectos relacionados com a ecologia e a proteo.

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Desenvolvimento rural Planejamento do uso da terra Posse da terra Proteo do meio ambiente Conservao do solo Recursos hdricos Agricultura Pesca Ordenao da caa

Utilizao Sustentvel dos Recursos florestais

Proteo da natureza Proteo da paisagem Parques nacionais

Desenvolvimento Regional Recreao Turismo Infra-estrutura pblica

Polticas pblicas que produzem impacto sobre o ordenamento florestal sustentvel FAO, 2005. Schmithsen Compreender o impacto transversal das polticas

Figura 6. Polticas pblicas que produzem impacto no ordenamento florestal sustentvel.

Tambm este fato estimula as consultas entre o setor pblico e o privado e faz necessria uma coordenao mais explcita entre os organismos governamentais competentes em matria florestal, proteo do meio ambiente, planejamento do uso da terra e desenvolvimento rural. Schmithsen (2005) ressalta sobre a complexidade crescente das esferas de polticas pblicas aos usos da terra e ao manejo dos recursos naturais que se refletem nas mudanas legislativas correspondentes. Ainda que cada pas organiza seu sistema de direito administrativo conforme seu prprio contexto constitucional e suas tradies, possvel identificar os principais fatores que tm infludo nas mudanas jurdicas desde a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), de 1992 (FAO, 2002), alm das tendncias mundiais anteriormente mencionadas. Entre estes encontram-se a transio para uma economia de mercado, a regionalizao, a boa

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governana e a transferncia e descentralizao dos poderes pblicos. Por isto, o contedo das leis rene a variedade das condies socioeconmicas e dos recursos naturais presentes nos pases e regies. Reconhece-se de que existem questes fundamentais que so necessrias abordar mediante o marco jurdico adequado para a ordenao sustentvel da base dos recursos naturais (FAO, 2002). Ao se avaliar as debilidades e as fortalezas dos marcos jurdicos que regulamentam o uso sustentvel dos recursos naturais, Schmithsen (2005) indica que necessrio estabelecer as seguintes perguntas: - A lei proporciona um entorno regulador positivo para as atividades que favorecem o desenvolvimento sustentvel? - A lei est relativamente isenta de restries regulamentadoras desnecessrias que poderiam inibir a realizao das atividades essenciais para os objetivos do desenvolvimento sustentvel? - Os mandatos dos diferentes agentes institucionais so claros, coordenados e oportunos? - O marco jurdico prev mecanismos para que as pessoas obtenham direitos vlidos e seguros sobre os bens essenciais na sua busca a meios sustentveis de subsistncia ? - A lei permite que se formem organizaes de interessados diretos devidamente autorizados? 3.9.4. IMPACTO TRANSVERSAL DE POLTICAS Os vnculos que unem o setor florestal e outras esferas so o resultado de polticas que tm um efeito imediato ou indireto no comportamento dos que detm a posse da terra, os usurios das florestas, os organismos intergovernamentais e as ONGs.

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Schmithsen (2005) ressalta que: - a maior parte dos problemas reais guardam relao com uma infinidade de questes diferentes e no respeitam os limites das esferas de polticas estabelecidas por lei ou as competncias oficiais dos departamentos governamentais; - as decises intrnsecas em uma poltica so elementos dinmicos que afetam direta ou indiretamente outras polticas; - as decises que se adotam no contexto de uma determinada poltica podem causar efeitos positivos ou negativos e repercusses em outras, frequentemente no previstas, - muitas polticas pblicas refletem o forte impacto das decises que so tomadas fora de seu prprio mbito de competncia; - o impacto transversal das polticas pode ser definido como o efeito favorvel ou desfavorvel que produz uma poltica sobre outra; pode tratarse de resultado intencional de um processo coordenado de formulao de polticas; em outras ocasies, esse impacto pode no haver sido concebido expressamente pelos encarregados das polticas e por isto serem notadas unicamente durante o processo de aplicao; nem sempre as intervenes pblicas se coordenam de maneira devida e podem desembocar em polticas contraditrias.

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4. Referncias
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Poltica Florestal: Conceitos e Princpios para a sua Formulao e Implementao

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Exemplos de Legislao Aplicada ao Setor Florestal

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