Universidade de Braslia Instituto de Relaes Internacionais

Construo de confiana na Amrica do Sul: A poltica externa do governo Figueiredo (1979-1985)

Joo Nackle Urt Dissertao apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Relaes Internacionais, na rea de concentrao Histria das Relaes Internacionais. Orientadora: Prof. Dr. Norma Breda dos Santos

Braslia 2009

Universidade de Braslia Instituto de Relaes Internacionais

Construo de confiana na Amrica do Sul: A poltica externa do governo Figueiredo (1979-1985)

Joo Nackle Urt Dissertao apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Relaes Internacionais, na rea de concentrao Histria das Relaes Internacionais. Orientadora: Prof. Dr. Norma Breda dos Santos

Braslia 2009

Banca Examinadora _________________________ _________________________ _________________________

Autorizo, exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta dissertao por processos de fotocopiadoras ou eletrnicos.

Assinatura: _______________________ Local e Data: _________________

[...] Ento fizemos um estudo e a tendncia de todos ali [na embaixada do Brasil em Washington], em matria de prioridade da poltica externa, era sempre o desenvolvimento econmico. A, eu resolvi dizer que no, que a prioridade era a paz, que obviamente, sem paz, voc no se desenvolve; se voc estiver sempre numa ameaa de conflito, em vez de gastar em desenvolvimento, vai gastar em armamento [...].1 [...] Sublinhei que, ante um conflito to grave [a Guerra das Malvinas], os brasileiros tm de pensar e agir segundo uma perspectiva histrica e assim tem feito o governo no apenas no dia de hoje ou de amanh, mas em termos de longo prazo, em daqui a dez ou vinte anos, no que ser a regio em que desejamos viver no futuro, uma regio em que o Brasil e seus vizinhos tenham um relacionamento descontrado e sem ressentimentos. Este elemento muito importante, que o governo brasileiro tem bem presente. 2 Ramiro Saraiva Guerreiro.

Depoimento (1985), Rio de Janeiro, Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), Fundao Getlio Vargas (FGV), 2008, fita 9 (verso digitada, p. 5). 2 Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro para Embaixada do Brasil em Washington, telegrama secreto urgentssimo, 20/5/1982, pasta Antnio Azeredo da Silveira, subitem Embaixada em Washington, CPDOC/FGV.

RESUMO
A presente dissertao situa-se na interseco entre os temas da poltica externa brasileira do governo do presidente Joo Batista Figueiredo (1979-1985) e das relaes interamericanas de segurana do mesmo perodo. Demonstrou-se que at o comeo da dcada de 1980, a Amrica do Sul era vista por especialistas como uma regio instvel, com risco de alastramento de conflitos armados e at de nuclearizao. Alm disso, alguns atos da poltica externa brasileira antes de 1979 davam margem a que o Brasil fosse visto por seus vizinhos como um pas intervencionista, imperialista ou subimperialista. Com o advento da crise energtica e da crise dos juros, entre o fim da dcada de 1970 e o comeo da dcada de 1980, o Brasil viu limitadas suas possibilidades de atuao internacional. O governo Figueiredo entendeu que cabia concentrar seus esforos diplomticos numa s rea preferencial de atuao. A rea escolhida foi aquela onde havia melhores chances de sucesso, dada a proximidade geogrfica e a ausncia de grandes potncias: a Amrica do Sul. Para executar esse projeto de aproximao com a Amrica do Sul era necessrio construir uma identidade regional mais amigvel para o Brasil. Assim, durante esse perodo, o interesse-sntese que orientou o discurso poltico e as aes diplomticas do Pas, notadamente em questes de segurana, foi a construo de confiana com os pases da Amrica do Sul. Isso pde ser observado por ocasio de dois eventos emblemticos das questes de segurana na regio: a Guerra das Malvinas (1982) e os golpes de Estado no Suriname (1980 a 1982). Por meio da neutralidade imperfeita na Guerra das Malvinas e da misso Venturini, enviada ao Suriname com o objetivo de afastar a influncia cubana, o Brasil comunicou uma identidade regional de pas cooperativo e confivel. Pode-se concluir que a poltica externa do governo Figueiredo, alm de colaborar com a construo de uma zona de influncia para o Brasil na Amrica do Sul, tambm contribuiu com a formao de um complexo sul-americano de segurana relativamente pacfico, tal como ele se apresenta contemporaneamente. Palavras-chave: governo Figueiredo poltica externa brasileira segurana interamericana Guerra das Malvinas Suriname

ABSTRACT
The present dissertation is placed between two bordering subjects: the Brazilian foreign policy during the government of President Joo Batista Figueiredo (1979-1985) and the interamerican security relations during this period. Until the beginning of the 1980s, South America was seen by experts as an unstable region, with risk of generalization of armed conflicts and nuclearization. Moreover, some gestures of Brazilian foreign policy before 1979 allowed South American countries to see Brazil as an interventionist, imperialist or subimperialist country. With the advent of the Oil Crisis and the Debt Crisis, between the end of the 1970s and the beginning of the 1980s, Brazils international possibilities of acting were severely limited. The government of Figueiredo decided to concentrate its diplomatic efforts in a single preferential area. The chosen area was that where Brazil had the best chances of success, given the geographical proximity and the absence of great powers: South America. In order to obtain closer relations with South America, it was necessary to build a friendlier regional identity for Brazil. Confidence-building towards South America was then the key-interest that oriented Brazilian political speech and diplomatic actions during that period, especially regarding security matters. That was observed on the occasion of two emblematic events of regional security: the Falklands War (1982) and the military coups in Suriname (1980 to 1982). By means of both the imperfect neutrality in the Falklands War and the Venturini mission, sent to Suriname in order to avert Cuban influence, Brazil succeeded in communicating its own regional identity as that of a cooperative and trustworthy country. It was possible to conclude that the Brazilian foreign policy under the government of Figueiredo not only collaborated with the construction of a zone of influence for Brazil in South America, but it also contributed to the formation of a relatively pacific South American Security Complex, such as it exists contemporarily. Key-words: Figueiredo government Brazilian foreign policy interamerican security Falklands War Suriname

SUMRIO
Prefcio Introduo 10 14

I - Formao do Complexo Sul-Americano de Segurana: a importncia da atuao brasileira nos anos 1980 1.1 Complexo sul-americano de segurana 1.2 Caractersticas do complexo sul-americano de segurana nos anos 1970 24 22 22

1.3 Comportamento do Brasil em relao Amrica do Sul nos anos 1960 e 1970 1.4 O Brasil dos anos 1980: rumo construo de uma identidade internacional confivel 1.5 Concluses parciais II - Para compreender o governo Figueiredo: circunstncias 2.1 Tradies diplomticas brasileiras 2.1.1 As tradies principistas: pacifismo e juridicismo 2.1.2 A tradio realista cooperao necessria 2.2 A poltica exterior do Regime Militar brasileiro (1964-1979) 32 40 43 43 44 46 47 50 27

2.1.3 As tradies ligadas busca do desenvolvimento: universalismo e

2.2.1 General Humberto de A. Castelo Branco: 1964-1967 2.2.2 Marechal Arthur da Costa e Silva: 1967-1969 2.2.3 General Emlio Garrastaz Mdici: 1969-1974 2.2.4 General Ernesto Geisel: 1974-1979 2.3 O Brasil e o mundo entre 1979 e 1985 III - A poltica externa do governo Figueiredo: principais aspectos 3.1 Principais caractersticas da poltica externa do governo Figueiredo apontadas na historiografia 3.1.1 Continuidade na ruptura 3.1.2 Dupla insero internacional 3.1.3 Prioridade atribuda s relaes com a Amrica Latina 3.2 A poltica externa do governo Figueiredo 3.2.1 A diplomacia econmico-comercial 3.2.1.1 As relaes econmicas bilaterais 3.2.1.2 As questes econmicas no mbito multilateral 3.2.2 A diplomacia poltico-estratgica 3.2.2.1 Os posicionamentos poltico-estratgicos do Brasil e as suas relaes bilaterais 3.2.2.2 A diplomacia poltico-estratgica no mbito multilateral IV - Construo de confiana no contexto da guerra fria: a atuao brasileira nos casos das Malvinas e do Suriname 4.1 A atuao brasileira em face da Guerra das Malvinas (1982) 4.1.1 Contextualizao geogrfica e histrica 4.1.2 O conflito blico de 1982 4.1.4 Avaliao da atuao brasileira 4.2 Relaes Brasil-Suriname (1975-1985) 4.2.1 Suriname: breve histria poltica e insero internacional (19751985)

52 55 57 59 62 71

72 72 75 77 78 79 79 81 82 83 89

92 92 92 95 100 106 112 113

4.1.3 O rearranjo: a poltica externa de Figueiredo para o conflito blico

4.2.2 Brasil: poltica externa para o Suriname antes de Figueiredo (19751979) 4.2.3 Figueiredo: um exerccio de segurana sob a diretriz desenvolvimentista 4.2.4 Consideraes finais Concluso Referncias bibliogrficas 128 139 140 146 125

PREFCIO
No totalitarismo criado por George Orwell na obra 1984, o monoplio sobre o passado uma das principais ferramentas de dominao. O Estado onipresente, simbolizado pelo Grande Irmo que tudo sabe e tudo v, comanda um poderoso aparato de manipulao da Histria. Os mnimos detalhes sobre o passado so transformados e reformados para servir verso oficial, ensinada e imposta como verdade nica. Tudo para garantir a continuao do Estado totalitrio. A certa altura da narrativa, o personagem principal, Winston, passa a integrar um movimento de resistncia, a Fraternidade. No dia de sua adeso ao grupo subversivo, Winston recebe instrues e apresentado a uma bebida estranha, desaparecida havia muito tempo, que os membros da resistncia usam em seus brindes contra o regime do Grande Irmo: o vinho. Ao encerrar a reunio, o chefe imediato de Winston prope um brinde:
A que devemos beber dessa vez? diz, sempre com a mesma leve tinta de ironia. confuso da Polcia do Pensamento? morte do Grande Irmo? humanidade? Ao futuro? Winston responde: Ao passado.3

A presente dissertao brinda ao passado e orgulha-se de mirar o passado como objeto do conhecimento e como ferramenta de libertao. No deveria ser necessrio escrever um prefcio sobre a importncia da Histria e sobre a f na Histria. Mas essas idias no so evidentes para a maioria das pessoas. Embora o pblico-alvo de uma dissertao seja majoritariamente
3

George Orwell, 1984, traduo de Amlie Audiberti, Paris: ditions Gallimard, 1950, p. 235.

acadmico, h a preocupao com os demais possveis leitores. Essa dissertao dedica-se tambm a esses leitores que no acham evidente que a Histria seja uma ferramenta de libertao. John L. Gaddis afirma em seu livro sobre a metodologia da Histria:
[...] parte da tarefa do historiador tentar [...] mostrar que da mesma maneira que a maioria das formas de opresso tm sido construdas, elas podem ser desconstrudas; demonstrar que o que agora nem sempre foi dessa maneira no passado e, portanto, no precisa ser no futuro.4

No caso desta dissertao, a proposta mostrar que as formas de vida pacficas dos dias de hoje tm sido construdas e podem, portanto, ser desconstrudas ou mesmo destrudas. O que agora nem sempre foi dessa maneira no passado e, portanto, no precisa ser no futuro. Seu tema a construo da paz na Amrica do Sul e o papel do Brasil nesse processo. Nesse sentido, ela pretende modestamente ajudar a demonstrar que o presente no eterno. Dentro da aventura solitria que escrever uma dissertao de mestrado, a lembrana auto-imposta sobre essa pequena colaborao teve um grande papel motivador. A dissertao uma aventura solitria para qualquer pessoa que se prope a escrev-la. Mas mais ainda para algum a mil quilmetros de distncia de seu campus de origem. Tendo sado de Campo Grande, no meio do Mato Grosso do Sul, e para l voltado na fase de redao, no foram poucas as dificuldades enfrentadas. A falta de interlocutores foi sem dvida uma grande inimiga. Faltou, nessa reta final, o dilogo com os colegas e com os professores. Tambm faltou a biblioteca rica da Universidade de Braslia: rica em livros, rica em pessoas habituadas a estudar silenciosamente em um espao pblico. Por incrvel que parea, nem os livros nem as pessoas vm de graa, a exemplo da paz regional. por isso que eu gostaria de agradecer aqui a todas as pessoas que foram essenciais, de uma maneira ou de outra para que eu conclusse este trabalho.

John Lewis Gaddis, Paisagens da Histria: Como os historiadores mapeiam o passado, traduo de Marisa Rocha Motta, So Paulo: Campus, 2003, p. 165.

11

Agradeo minha orientadora, Prof. Dr. Norma Breda dos Santos, e ao professor co-orientador, Prof. Dr. Pio Penna Filho, pela leitura conscienciosa. Agradeo aos professores do Mestrado, Antnio Carlos Lessa, Jos Flvio Sombra Saraiva, Eduardo Viola, Estevo Rezende Martins e Alcides Costa Vaz, pelo conhecimento compartilhado e pela ateno dispensada dentro e fora de sala de aula. Sinto-me verdadeiramente honrado por ter sido aluno de um grupo to brilhante de professores. Agradeo secretria do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Relaes Internacionais (IREL), Sra. Odalva de Arajo Otavio, pelo trabalho sempre competente e pela gentileza incomum. Sua disposio ajudou-me muito, sobretudo no perodo em que estive em Campo Grande. Agradeo aos professores Matias Spektor (CPDOC/FGV) e Tomaz Espsito Neto, que se mostraram importantes colaboradores, interlocutores e amigos. Agradeo aos amigos e colegas de sala de aula, Eizen Monteiro, Danilo Vergani Machado, Thalita Carneiro Ary, Thiago Gehre Galvo, James Tibrcio, Rodrigo Torres de Arajo Lima, Rodrigo Santos Meira, Ana Clarissa Bernardino Maia, Manuela Fernndez de Crdova e Daniel Oppermann. Cada um deles foi indispensvel, sua maneira. Tornaram-se meus amigos para a vida toda. Tm, acima de tudo, meu profundo respeito e admirao pela maneira como tm conduzido, eles prprios, suas aventuras solitrias de formao intelectual. Agradeo aos amigos Max Stabile, Moema Vilela, Renan Sales, Isadora Eckardt e Luiz Henrique Raele Braga pela leitura atenta e interessada que fizeram desta dissertao, toda ela ou algumas partes. Agradeo tambm aos amigos de Campo Grande Silvia Helena Rodrigues, Maria Fernanda Soares, Carolina Arajo, Carlota Philippsen, Clarissa de Arajo Martins, Rodolfo Ikeda, Mara Espndola, Ricardo Thibau e Joo Alberto Silva Jnior, cuja presena ao longo de todo o ano foi inestimvel. Por fim, mas no menos importante, agradeo imensamente aos meus pais, lvaro Nackle Urt e Maria Aparecida Fantinatti Urt, e minha irm, Gabriela Nackle Urt, pelo apoio incondicional, pela convivncia carinhosa, pelo exemplo de trabalho e honestidade. 12

Finalmente, gostaria de dedicar a presente dissertao aos meus avs, lvaro Urt, Maria Gonalves de Oliveira Urt, Jos Fantinatti e Benedita Luchesi Fantinatti.

13

INTRODUO
A presente dissertao situa-se na interseco dos temas da poltica externa brasileira do governo do presidente Joo Batista Figueiredo (19791985) e das relaes interamericanas de segurana do mesmo perodo. Tratase de tentar demonstrar o papel que a poltica externa de Figueiredo desempenhou na formao do complexo sul-americano de segurana. Buscase assim, contribuir para a compreenso de um tema que a historiografia das relaes internacionais do Brasil ainda no exauriu. Como lembra Paulo Fagundes Vizentini, o governo do presidente Figueiredo, a despeito de sua importncia para a compreenso do ps-guerra fria, um dos menos estudados dentre os governos militares. Segundo o autor, muitas das numerosas realizaes da diplomacia do governo Figueiredo pouca ateno receberam dos analistas devido nfase nos estudos sobre a crise da dvida e da transio institucional democracia no plano externo.5 A hiptese que a presente dissertao examina a de que a caracterstica mais marcante da poltica externa de Figueiredo que a distingue da dos governos anterior e posterior a escolha da construo de confiana regional como interesse-sntese a orientar o discurso poltico e as aes diplomticas do Brasil naquele governo. Mais que isso, considera-se que por meio da implementao bemsucedida das medidas de construo de confiana, o governo Figueiredo ajudou a construir uma nova cara para o Brasil. Uma identidade mais
5

Paulo G. Fagundes Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia (1964-1985), Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004, p. 271.

amistosa, mais cooperativa, enfim, mais latino-americana, sobretudo quando comparada com a dureza que comumente tem sido atribuda ao presidente que o antecedeu, Ernesto Geisel. Coube aqui, ainda, uma hiptese secundria: existe uma relao de condio entre a poltica externa do governo Figueiredo orientada pela sbita percepo da necessidade de ser amistoso, de apresentar-se cooperativo aos vizinhos e as idias que permitiram o surgimento dessa percepo. Relao de condio, no causalidade. A poltica externa somente adquire a feio que adquire porque recorre a um repertrio de idias chamado tradies diplomticas. A existncia desse repertrio de idias no causa suficiente para explicar o surgimento dessa poltica externa, mas uma condio necessria. A construo da nova identidade internacional do Brasil, feita por meio de discursos e de aes cheias de contedo semntico, postos estrategicamente para serem lidos pelos vizinhos sul-americanos, ajudou a conformar a Amrica do Sul como uma regio de paz e cooperao, fornecendo assim as bases para o aprofundamento da integrao regional, para o sucesso da redemocratizao em todo o continente, para a retomada do desenvolvimento, que aconteceu, embora timidamente, aps a Dcada Perdida. A hiptese aqui defendida a de que a poltica externa do governo Figueiredo foi uma pea fundamental talvez a primeira pea na formao do subsistema regional contemporneo. Uma pea basilar do alicerce de paz e estabilidade que leva cidados do mundo todo, os sul-americanos sobretudo, a investir, fazer negcios, consumir, viver na Amrica do Sul, promovendo assim sua prosperidade. O Captulo 1 desta dissertao apresentar as caractersticas das relaes interestatais na Amrica do Sul no perodo anterior ao mandato de Figueiredo. Ver-se-o sucintamente as principais caractersticas do complexo sul-americano de segurana nos anos 1970, bem como o comportamento do Brasil desde a dcada de 1960 e sua inflexo no incio dos anos 1980. O Captulo 2 faz um breve histrico da poltica externa dos governos militares entre 1964 e 1979, que permitir observar os traos distintivos da poltica externa do governo Figueiredo, particularmente em sua interao com o complexo regional de segurana. Por influncia da abordagem cognitiva de anlise das Relaes Internacionais, tratar tambm dos fatores ideacionais 15

que influenciaram o processo decisrio em poltica externa do perodo. Por fim, sero tratadas as circunstncias histricas nas quais estava ambientado o governo Figueiredo, notadamente a grave conjuntura econmica composta pela crise do petrleo e pela crise dos juros, a no menos grave conjuntura poltica de acirramento da Guerra Fria pelo governo norte-americano de Ronald Reagan e, no plano poltico interno, a administrao da crise da dvida e da transio para a democracia. Assim, o objetivo do Captulo 2 trazer um conjunto amplo das circunstncias em que se encontrava o governo Figueiredo, que permita pensar com a cabea do tomador de deciso da primeira metade dos anos 1980.6 Essas circunstncias podem ser de diversas naturezas. Podem ser fatores materiais ou ideacionais, anteriores ou contemporneos, estruturais ou conjunturais. Vale aqui explicar essa diviso entre fatores materiais e ideacionais. Trata-se de uma classificao cuja origem est em uma perspectiva terica construtivista moderada, moda do trabalho de Alexander Wendt. Esse autor adota uma ontologia ideacionista, porm limitada pela existncia de um materialismo mnimo subjacente.7 Que quer dizer isso? Ontologia ideacionista a que percebe o mundo como um conjunto de estruturas e processos cheios de significados construdos coletivamente e intersubjetivamente. Da decorre que os fatos sociais entre eles, os fatos da vida internacional dependem da relao entre conhecimento coletivo e a realidade fsica, por meio de entendimentos coletivos e discursos. Decorre tambm que os agentes individuais (tomadores de deciso em poltica externa, por exemplo) pautam suas condutas com base em regras, discursos,
Segue-se aqui o conselho de Hans Morgenthau para o estudo da poltica externa: Para dar algum sentido matria-prima factual da poltica externa, [...] colocamo-nos na posio de um poltico que tenha de enfrentar certo problema de poltica externa, sob determinadas circunstncias, e nos perguntamos quais seriam as alternativas racionais dentre as quais teria de escolher um poltico que tivesse de lidar com esse problema sob as referidas circunstncias (Hans Morgenthau, A poltica entre as naes: a luta pelo poder e pela paz, Braslia: EdUnb, 2003, p. 6). 7 Alexander Wendt, Social Theory of International Relations, Cambridge: Cambridge University Press, 1999. O contrrio da ontologia ideacionista a ontologia materialista, isto , que no leva em considerao o papel das idias e das identidades na constituio dos interesses nacionais e na maneira como os atores internacionais se relacionam entre si. Evita-se usar a expresso ontologia idealista porque ela pode levar o leitor a entender que se trata de uma perspectiva romntica das Relaes Internacionais: idealista em oposio a realista. A expresso ideacionista busca estabelecer-se como antnimo de materialista.
6

16

normas e ideologias, extrados do contexto comum dos entendimentos coletivos/intersubjetivos.8 cultura. A posio de Wendt considerada moderada entre os Construtivistas porque esse autor insiste na existncia de foras materiais brutas que produzem efeitos sobre a vida internacional: essas foras compem uma base material mnima que limita o poder das idias de transformar o mundo.9 A presente dissertao, de modo semelhante, busca destacar o papel das idias na poltica externa brasileira, mas no nega a importncia das foras materiais para sua compreenso. O Captulo 2 tambm demonstra a filiao desse trabalho perspectiva metodolgica da Histria, a qual privilegia a multicausalidade em desfavor das relaes de causalidade direta privilegiadas no mtodo da Cincia Poltica. Os cientistas polticos buscam limitar o nmero de variveis com que trabalham, tentando assim isolar determinadas causas e determinados efeitos a fim de formular regras gerais. Os historiadores, por sua vez, admitem mltiplas causas, acreditam que a formao da realidade social pode ser compreendida por meio da interao entre diversas variveis interdependentes entre si.10 A presente dissertao no aponta uma varivel dominante, mas apresenta o mximo possvel de aspectos que podem contribuir na compreenso da poltica externa do governo Figueiredo e de suas interaes com o complexo sul-americano de segurana. No Captulo 3, so apresentados os principais aspectos do Universalismo, expresso que a historiografia utiliza para caracterizar a poltica externa do governo Figueiredo. No se pretende uma descrio exaustiva, mas sobretudo explicitar o contedo do Universalismo para as Esse contexto comum dos entendimentos coletivos/intersubjetivos pode ser chamado por um nome mais simples:

Emanuel Adler, Constructivism and International Relations, in Carlsnaes, Risse e Simmons (eds.), Handbook of International Relations, Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage, 2002, p.100-101. 9 Wendt afirma: Brute material forces have independent effects on international life in at least three ways. 1 The distribution of actors material capabilities affects the possibility and likelihood of certain outcomes []. 2 The composition of material capabilities, and in particular the character of the technology they embody, has similar constraining and enabling effects []. 3 And then there are geography and natural resources. (Wendt, Social Theory of International Relations, p. 110-111). 10 Gaddis, Paisagens da histria, p. 70-75.

17

questes de segurana no hemisfrio americano, trazendo alguns dos argumentos mais relevantes apresentados pelos especialistas nesse sentido. Aspectos importantes, como as relaes econmico-comerciais e as relaes extra-americanas sero apenas referidos, sem maior detalhamento.11 O Captulo 4 trata de dois estudos de caso. O primeiro deles a atuao brasileira ao longo da guerra das Malvinas, travada entre Argentina e Reino Unido entre os meses de abril e junho de 1982. A Argentina, aps ocupar militarmente as ilhas Malvinas consideradas argentinas na tradio histrica e diplomtica daquele pas invocou o Tratado Interamericano de Defesa Recproca (TIAR), de 1947. O TIAR prev que uma agresso contra um pas americano signatrio do acordo seria considerada agresso contra todos os pases signatrios. Portanto, a guerra das Malvinas poderia ter arrastado outros pases latino-americanos para um conflito contra as potncias da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN, 1949). O segundo o caso do relacionamento entre o Brasil e o Suriname entre 1979 e 1985, com destaque para a repercusso dos golpes de Estado de 1980 e de 1982, que levaram esse pas a aproximar-se de Cuba e da Lbia, ento pases considerados como ameaas ao mundo ocidental-capitalista. Em ambos os casos vistos no Captulo 4, a hiptese a mesma: o Brasil soube reagir a esses eventos de modo a potencializar seus prprios interesses, identificados naquele momento com a necessidade de aumentar a confiana de que gozava na Amrica do Sul. Assim, ao escolher o caminho da cooperao, tanto com a Argentina, quanto com o Suriname, o Brasil comunicou com sucesso sua nova identidade internacional. Em suma, a atuao diplomtica brasileira nos dois casos comunicou ao restante da Amrica do Sul a disposio do Brasil de aprofundar as relaes com os pases da regio, em termos de igualdade e respeito s suas soberanias, mesmo em casos de alterao da normalidade institucional.

Para mais detalhes sobre a atuao brasileira em face da crise da dvida, pode-se recorrer dissertao de Henrique Z. de Menezes, A crise do desenvolvimento brasileiro: dvida externa, condicionalidades e as relaes com o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial (1974-1987), dissertao apresentada no Curso de Mestrado da Universidade Estadual de Campinas, 2008. Para mais detalhes sobre as relaes do Brasil com a Europa, existe a obra de Ivana Pedroso Teixeira, Universalismo diante da possibilidade europia: a poltica externa do governo Figueiredo (1979-1985), Itaja: Univali, 2002.

11

18

O ltimo captulo tambm ajuda a demonstrar a hiptese secundria de que a poltica externa do governo Figueiredo resultou da combinao criativa e desigual de diversas tradies diplomticas. Criativa, porque por meio de uma colagem de idias tradicionais surgiu uma postura inovadora e peculiar em relao ao mundo. Desigual, porque dentre as diversas tradies existentes, algumas tiveram maior peso que outras. A tradio da cooperao necessria, o pacifismo e o juridicismo foram algumas das principais idias que forneceram substncia atuao brasileira no perodo. A presente dissertao est inserida na rea de concentrao da Histria das Relaes Internacionais, na linha de pesquisa Histria das Relaes Internacionais do Brasil. O mtodo histrico foi, portanto, utilizado ao longo do trabalho. O mtodo histrico, segundo Olivier Dumoulin, a tcnica de crtica dos documentos escritos [que permite] estabelecer cientificamente a validade dos documentos e reconstituir os fatos.12 De acordo com essa definio, para que haja pesquisa histrica preciso que estejam presentes ao menos dois requisitos metodolgicos: a) acesso a material emprico documentos, entrevistas, etc. e b) tratamento cientfico desse material. O mesmo se pode depreender das idias de John L. Gaddis, que acredita que a Histria se faz por meio do mtodo narrativo, desde que fundamentado em fontes seguras:
Os historiadores sempre foram [...] abstracionistas: a representao literal da realidade no tarefa deles. Mas eles devem, diferentemente dos artistas, corroborar suas fontes, de modo a convencer seus leitores de que esto representando adequadamente a realidade.13

A busca do material emprico para a formulao do presente trabalho teve incio em 2006, quando foi feita a primeira solicitao de acesso aos documentos do Arquivo Histrico do Itamaraty em Braslia (AHI - Braslia), referentes aos assuntos da Guerra das Malvinas e das relaes do Brasil com o Suriname. A despeito do decurso do prazo legal de sigilo para os documentos classificados como secretos, confidenciais e reservados, o autor obteve autorizao de acesso apenas aos documentos ostensivos.

Olivier Dumoulin, Mtodo histrico, in A. Burguire (org.), Dicionrio das cincias histricas, traduo de Henrique de Araujo Mesquita, Rio de Janeiro: Imago Ed., 1993, p. 538. 13 Gaddis, Paisagens da Histria, p. 32-33.

12

19

Aps um exame preliminar, observou-se que os documentos ostensivos no colaboravam com a reconstituio do processo decisrio relacionado ao tema desta pesquisa. Por se tratar de questes de segurana envolvendo o alto escalo do governo brasileiro, os documentos mais reveladores naturalmente estavam sob classificao mais restritiva. Aps o ingresso no Mestrado, o autor repetiu a solicitao ao AHI, acreditando que o status ento mais srio de pesquisador de mestrado na Universidade de Braslia ajudaria a obter uma resposta mais favorvel. Mas a autorizao concedida limitava mais uma vez o acesso aos documentos ostensivos. Outra foi a situao encontrada no Centro de Pesquisa e Documentao Histrica da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV). O centro conta em seu acervo com uma entrevista de oitenta horas com o Chanceler do governo Figueiredo, embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro, que foi rapidamente franqueada ao acesso do autor. Outra entrevista relevante para os fins deste estudo foi realizada pelo CPDOC com o embaixador Luiz Felipe Lampreia, que fora embaixador do Brasil no Suriname durante o governo Figueiredo. Esta outra, por ser bastante recente, no foi liberada ao pblico durante o tempo de realizao desta dissertao.14 A tentativa de estabelecer contato com o embaixador Lampreia, por meio de mensagem de correio eletrnico, no foi bem sucedida, frustrando assim a possibilidade de fazer uma entrevista direta com o diplomata. Tambm foram consultadas as informaes veiculadas na imprensa da poca. Jornais e revistas do perodo foram pesquisados no Servio de Jornais da Biblioteca do Senado. Evidentemente, os jornais merecem um tratamento diferente daquele dedicado s fontes primrias, como so os documentos oficiais ou as entrevistas com pessoas que vivenciaram os fatos. Os jornalistas e articulistas no tm os mesmos objetivos que os historiadores ou que as personalidades histricas e suas afirmaes devem ser avaliadas tendo em mente esses objetivos. Em face das dificuldades de acesso a fontes primrias, e condicionados a uma confrontao crtica com outras fontes
Dada a absoluta seriedade do CPDOC, questo de tempo para que mais esta fonte sobre a histria das relaes internacionais do Brasil seja colocada disposio dos pesquisadores. Impe apenas respeitar o prazo convencionado com o entrevistado para liberao de suas declaraes ao pblico.
14

20

secundrias e com as escassas fontes primrias obtidas, os artigos de Imprensa mostraram-se indispensveis realizao do presente trabalho. Embora mais limitadas do que teria sido o desejvel, as fontes obtidas permitiram um dilogo profcuo com a historiografia relativa ao tema, sobretudo por ter-se buscado utiliz-las da forma a mais completa possvel, com o objetivo de explorar questes que receberam pouca ou nenhuma ateno at o presente momento, ainda que, consideramos, essenciais para a compreenso da poltica externa do presidente Figueiredo, particularmente na sua dimenso continental.

21

CAPTULO 1 FORMAO DO COMPLEXO SUL-AMERICANO DE SEGURANA: A

IMPORTNCIA DA ATUAO BRASILEIRA NOS ANOS 1980

O presente captulo observa o percurso das relaes de segurana na Amrica do Sul no perodo anterior ao mandato de Figueiredo, especialmente as transformaes ocorridas entre os anos 1970 e os anos 1980. Sero apresentadas sucintamente as caractersticas do complexo sulamericano de segurana nos anos 1970, a fim de compar-lo com o que emerge na dcada seguinte, e ser descrito o comportamento do Brasil desde a dcada de 1960 e sua inflexo no incio dos anos 1980. Trabalha-se com a hiptese de que as transformaes realizadas na poltica externa brasileira na dcada de 1980 foram cruciais para a conformao das caractersticas contemporneas da Amrica do Sul.

1.1 COMPLEXO SUL-AMERICANO DE SEGURANA Barry Buzan e Ole Waever criaram a categoria dos Complexos Regionais de Segurana (CRS), unidades com as quais lograram incluir a varivel geogrfica nos clculos da segurana global.15 Com base em critrios

Barry Buzan e Ole Waever, Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. A palavra segurana utilizada na presente dissertao com o sentido que lhe atribudo na literatura tradicional de estudos estratgicos, isto , segurana estatal como eixo a partir do qual se organizam as relaes entre indivduo, Estado, regio e sistema internacional, com

15

histricos, culturais, geogrficos e, principalmente, estratgicos, estes autores dividiram o globo em regies. Essas regies, dotadas de certas peculiaridades no tocante s relaes de segurana, foram chamadas de Complexos Regionais de Segurana. Assim, ao elaborarem seu mapa da segurana no hemisfrio americano, por exemplo, Buzan e Waever distinguem: a) um complexo regional norte-americano, que vai do Alaska ao Panam, incluindo o Caribe, e b) um complexo regional sul-americano, da Colmbia ao estreito de Magalhes. Embora haja uma srie de semelhanas econmicas, sociais e polticas entre as pores norte e sul do subcontinente, existem tambm diferenas importantes quando enfocado o tema da segurana internacional. Desde o sculo XIX, a presena dos Estados Unidos muito mais poderosa no Mxico, na Amrica Central e no Caribe do que na Amrica do Sul. Os pases centro-americanos foram historicamente percebidos pelos Estados Unidos como seu mbito de influncia direta ou at de colonialismo. Como afirmam Buzan e Waever, distance clearly plays a role in producing regional security complexes.16 Segundo estes autores, o complexo regional de segurana da Amrica do Sul apresenta, nos dias de hoje, as seguintes caractersticas: uma regio de baixa presso, sem a presena imediata da superpotncia, os Estados Unidos, ou de grandes potncias. Brasil e Argentina so historicamente os dois principais candidatos ao status de potncia regional. Venezuela, Colmbia, Peru e Chile so outros atores estatais detentores de excedentes de poder militar, econmico e demogrfico, para sozinhos ou, principalmente, em conjunto, desafiar uma tentativa brasileira de liderana. Uruguai, Paraguai, Bolvia e Equador tm funcionado como estados-tampo, enquanto Guiana e Suriname seguem uma dinmica paralela, dada sua independncia poltica mais recente (1966 e 1975, respectivamente) e seu virtual isolamento geogrfico e cultural em relao ao restante da Amrica do Sul. H uma tendncia estrutural ao conflito no Norte Andino, confirmada pela atual conjuntura: a polarizao entre a aliana colombiana-estadunidense de um lado e dos regimes da nova esquerda na Venezuela, no Equador e na

nfase na sua dimenso militar (cf. Joo Paulo Soares Alsina Jr., Poltica externa e poltica de defesa no Brasil, Braslia: Cmara dos Deputados, 2006, p. 24). 16 Buzan e Waever, Regions and Powers, p. xvi.

23

Bolvia de outro acabou desembocando na crise entre Colmbia e Equador em 2008.17 O atual reconhecimento da Amrica do Sul como uma realidade geogrfica dotada de dinmicas prprias mostra o acerto das percepes brasileiras desde o Baro do Rio Branco que, nos primeiros anos do sculo XX, j percebia a Amrica do Sul como sendo o mbito de influncia do Brasil. Para o Baro, era claro que a Amrica Central estava sob a gide dos Estados Unidos.18 Os geopolticos brasileiros tambm reconheceram, desde a dcada de 1930 que o cenrio estratgico do Brasil estava limitado Amrica do Sul, fosse pelas limitaes brasileiras no campo militar, fosse pela percepo de que seus interesses estratgicos circunscreviam-se a uma presena hegemnica na Amrica do Sul, no Atlntico Sul e no Pacfico Sul-Americano.19 Vrias dcadas mais tarde, durante o governo Figueiredo, a Amrica do Sul torna-se o centro dinmico da diplomacia brasileira, dando continuidade inspirao do Baro e antecipando mais uma vez as formulaes contemporneas sobre o complexo sul-americano de segurana. Para entender o impacto do governo Figueiredo na transformao da dinmica subcontinental de segurana, preciso buscar conhecer qual era essa dinmica antes de 1979 e as principais regularidades histricas na regio.

1.2 CARACTERSTICAS 1970

DO COMPLEXO SUL-AMERICANO DE SEGURANA NOS ANOS

No final da dcada de 1970, podiam ser observadas algumas regularidades no complexo regional de segurana da Amrica do Sul: (1) a longa durao das rivalidades regionais, vista concretamente no padro de ressurgncia de conflitos antigos20; (2) a existncia de um padro realista de
Buzan e Waever, Regions and Powers, p. 320, 323. Ver mais em Folha de S. Paulo, Mais!: Especial crise colombiana-equatoriana, dia 9/3/2008. 18 Luiz Alberto Moniz Bandeira, O Brasil e a Amrica do Sul, in A. C. Lessa e H. Altemani (orgs.), Relaes internacionais do Brasil: Temas e agendas, v. 1, So Paulo: Saraiva, 2006, p. 270-271. 19 Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, Estratgia e Defesa (1960-1990), in J. A. Guilhon Albuquerque (org.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): Prioridade, atores e polticas, So Paulo: AnnablumeNUPRIUSP, 2000, p. 123. 20 G. Pope Atkins, Latin America and the Caribbean in the International System, Boulder-CO: Westview Press, 1999, p. 321-326.
17

24

amizades e inimizades, orientadas geograficamente segundo a forma de um tabuleiro de xadrez (checkerboards pattern)21, cujas principais alianas eram a do Brasil com o Chile e da Argentina com o Peru; (3) a ressurgncia de diferentes formas de extremismo na constituio poltica dos pases (padro de pndulo)22; (4) a securitizao do tema da subverso comunista23 e (5) o limitado papel dos Estados Unidos na regio.24 Alm disso, Brasil, Argentina e Venezuela, os trs principais atores regionais, mantinham relaes que oscilavam entre a total falta de afinidade ideolgica e a rivalidade ostensiva. Acreditava-se, no final dos anos 1970, que a Amrica do Sul era uma regio em processo de desestabilizao, com risco de alastramento de conflitos armados e de nuclearizao. Segundo Philip Kelly, durante a dcada de setenta, a number of scholars have predicted increasing conflict among South American nations, despite the regions relative avoidance of major warfare. Para o autor, as causas mais frequentemente invocadas para justificar essa crena eram o aumento da populao, a escassez de recursos naturais, a disponibilidade de novas tecnologias e os projetos nacionais de desenvolvimento, responsveis pelo aumento da importncia de reas territoriais remotas e desocupadas onde havia conflitos de fronteiras malresolvidos.25 Walter Little tambm registrou a percepo de que a Amrica Latina estava predisposta ao conflito armado: The idea that the Latin American region has become more prone to conflict in recent years is now quite widespread.26 Grabendorf foi um dos autores que, no comeo dos anos 1980, desenvolveu a tese do aumento da conflitividade na Amrica Latina.27 Para o autor, havia diversos fatores relacionados ao aumento do risco de conflitos
Kelly, Geopolitical Tension Areas in South America, p. 192. Buzan e Waever, Regions and Powers, p. 311. 23 Ibidem, p. 312. 24 Kelly, op. cit., p. 191. Segundo Philip Kelly, os Estados Unidos tinham dificuldade para desempenhar um papel de mantenedor da paz na Amrica do Sul, em razo dos seguintes aspectos: general worldwide retrenchment of U.S. power, the entanglement of the United States within the Middle America shatterbelt, the new independence of South American governments, and the Latin American preference for North-South economic issues instead of North American-sponsored cold war approaches (Ibidem, p. 191). 25 Ibidem, p. 190. 26 Walter Little, International Conflict in Latin America, International Affairs 63 (4), 1987, p. 589. Little faz referncia ao livro de Michael Morris e Victor Millan (eds.), Controlling Latin American Conflicts (Boulder, CO: Westview, 1983), como sendo um exemplo representativo da viso de que a Amrica Latina estava se tornando uma regio menos estvel. 27 O autor refere-se Amrica Central e Amrica do Sul indistintamente.
22 21

25

armados na Amrica Latina. Em primeiro lugar, havia a tendncia geral de aumento dos antagonismos no Terceiro Mundo em razo da intensificao do conflito Norte-Sul por sua interseco com o conflito Leste-Oeste. Em segundo lugar, as capacidades polticas e econmicas dos Estados latino-americanos passaram nos anos 1970 por evolues desiguais, provocando grande diferenciao entre elas, aumentando assim a percepo de ameaa no mbito regional, seja pelo surgimento de pases com grandes excedentes relativos de poder, seja por seus interesses cada vez mais heterogneos. Para o autor, essa nova hierarquia regional surgida nos anos 1970 suplantou as iniciativas de integrao em curso desde os anos 1960. As esferas de influncia s vezes sobrepostas das novas lideranas regionais levariam a um aumento automtico do potencial de conflito interestatal na regio. Surgem, portanto, novos nveis de cooperao, mas tambm novos nveis de conflito. Suspeitas de hegemonizao atribudas aos Estados Unidos eram deslocadas para potncias regionais. Em razo do surto de desenvolvimento por que passaram alguns estados latino-americanos, Grabendorf identifica a tendncia de que os conflitos por causas hegemnicas ou ideolgicas fossem substitudos por conflitos por causas territoriais e disputas por recursos naturais.28 Em terceiro lugar, a instalao de governos militares em vrios pases importantes do subcontinente, a partir de 1964, tem um papel ambguo, segundo Grabendorf. Por um lado, a identificao do subversivo comunista interno como principal inimigo, amplamente aceita devido Doutrina de Segurana Nacional (DSN) compartilhada nesses pases, reduziu o potencial de conflitos por causas ideolgicas. Por outro lado, a emergncia dos governos militares trouxe como fator de instabilidade o aguamento da competio entre os estados latino-americanos e aumento dos gastos militares e dos investimentos na produo de armas. Com a estabilizao interna, em grande parte fornecida pela DSN, os pases puderam buscar uma insero internacional mais assertiva e, logo, mais diversificada e mais competitiva. Alm disso, os governos militares estariam mais predispostos que os governos civis a usar instabilidades internas como motivo para entrar em conflitos
28

Wolf Grabendorf, Interstate Conflict Behavior and Regional Potential for Conflict in Latin America, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 24 (3), 1982, p. 267, 268, 279, 280, 282, 285.

26

externos.29 Segundo o autor, historical causes and a form of conflict behavior developing along historical lines can exist side-by-side with a very modern intention to enter into conflict and an increasingly modern capacity for conducting conflict.30 A Argentina sob o governo militar do presidente Videla foi um bom exemplo dessa combinao entre causas histrico-culturais e causas pragmticas e oportunistas, cujo resultado foram graves conflitos com o Chile at meados dos anos 1980, com o Brasil at 1979 e com a Gr-Bretanha em 1982.31 Escrevendo no comeo de 1981, Grabendorf conclui com as seguintes previses para a dcada de 1980: (a) a assuno de um papel de destaque pelas idias de geopoltica na definio das relaes interestatais, (b) o aumento das disputas por recursos naturais e, como uma espcie de concluso lgica das duas premissas anteriores, (c) o agravamento do conflito entre Brasil e Argentina: [g]iven their continuing competition in the nuclear field and their different alliances in the international system, future conflicts must be expected in spite of the recent cooperation efforts between the two countries.32 Precisamente o oposto do que ocorreu.

1.3 COMPORTAMENTO DO BRASIL EM RELAO AMRICA DO SUL NOS ANOS 1960

E 1970

Ao longo das dcadas de 1960 e 1970, o comportamento internacional do Brasil deu margem ao aprofundamento de percepes negativas na Amrica do Sul. certo que desde os avanos portugueses alm da linha de Tordesilhas, o Brasil provocou prevenes por parte dos seus vizinhos hispnicos. Essas preocupaes continuaram aps a Independncia, ao constituir-se como nica monarquia americana, fundada na continuao da tradio dinstica europia. O prosseguimento da expanso territorial, ainda que sob a habilidosa mo do Baro do Rio Branco, reforou sua imagem
29

Grabendorf, Interstate Conflict Behavior and Regional Potential for Conflict in Latin America, p. 276, 277, 279, 288. 30 Ibidem, p. 281. 31 G. Pope Atkins, Conflict Resolution in the Southern Cone, Bulletin of Latin American Research 3 (1), 1984, p. 130. 32 Grabendorf, op. cit., p. 282, 284, 289.

27

expansionista. Mas nunca o Brasil deu tantos motivos para desconfiana no mbito sul-americano quanto nas duas dcadas que antecederam os anos 1980. Apesar da adeso s iniciativas de integrao regional, inspiradas na experincia europia, como a Alalc (1960), a crescente autonomia do Brasil, tanto em relao aos Estados Unidos quanto em relao Amrica Latina, torna-se motivo de receio. Outros fatores contriburam para aumentar as desconfianas dos pases vizinhos. O primeiro deles o aumento da importncia das teses geopolticas entre os tomadores de deciso brasileiros. Uma longa tradio de pensadores, polticos e principalmente militares brasileiros desde os albores da Repblica sempre valorizou os fatores geogrficos na definio dos interesses brasileiros e no estabelecimento de estratgias para alcan-los. Com a chegada de Castelo Branco ao poder, no golpe de 31 de maro de 1964, a ideologia da segurana nacional gestada na Escola Superior de Guerra (ESG) assumiu um papel de destaque no governo brasileiro33. A geopoltica brasileira, dos escritos dos generais Golbery do Couto e Silva e Carlos de Meira Mattos, entre outros que os precederam, forneceu base para a rationale do governo, tanto em matria de poltica interna quanto externa. Philip Kelly reconheceu esse aspecto, ao afirmar: Golbery do Couto e Silva was the first major Brazilian geopolitician to apply a clearly conceived conversion of geopolitical ideas to governmental policies.34 Com o objetivo de reduzir as fragilidades estratgicas do Brasil, essa escola geopoltica prescreveu algumas medidas. Para o problema das fronteiras desprotegidas, a prescrio era a marcha rumo ao Oeste para povoar e desenvolver as regies limtrofes, bem como obter o controle sobre o tringulo mgico formado pelos eixos entre Cochabamba, Santa Cruz e Sucre, regio considerada o heartland da Amrica do Sul. Contra a possvel unio de seus vizinhos, era considerada vital a proteo do Atlntico Sul, especialmente em pontos-chave como o eixo Belm-Dakar, o Cabo da Boa Esperana e o estreito de Magalhes. Por fim, julgava indispensvel manter
Norma Breda dos Santos, Geopoltica e Segurana Nacional, Poltica e Estratgia 5 (4), 1987, p. 554, 569. 34 Phillip Kelly, Geopolitical Themes in the Writings of General Carlos de Meira Mattos of Brazil, Journal of Latin American Studies 16 (2), 1984, p. 442.
33

28

boas relaes com os Estados Unidos.35 Assim, embora a diplomacia brasileira reiterasse a adeso do Brasil aos princpios da no-interveno e do respeito ao Direito Internacional e negasse sistematicamente qualquer inteno hegemnica no subcontinente, as teses geopolticas e sua fora no governo militar brasileiro foram interpretadas por pases vizinhos como sinal de perigo.36 Segundo Carlos Eduardo Vidigal, artigos escritos pelo General Meira Mattos na imprensa brasileira, ao destacarem a importncia geopoltica do Brasil e o possvel papel de grande potncia em um futuro prximo, despertavam desconfianas na chancelaria argentina.37 O segundo fator foi a tendncia dos governos militares brasileiros de intervir na poltica dos pases sul-americanos para manter afastado o risco de estabelecimento de um governo de esquerda revolucionrio. Essa tendncia esteve relacionada inicialmente incorporao dos princpios da Guerra Fria, entre eles as idias de Golbery do Couto e Silva de fronteiras ideolgicas e de crculos concntricos.38 Mais tarde, as prescries tendentes a estabelecer uma hegemonia brasileira sobre a Amrica do Sul colaboraram para a intensificao dessa tendncia.39 Assim sendo, toda vez que o mundo comunista tentasse avanar sobre as fronteiras capitalistas no crculo concntrico de interesse imediato do Brasil, isto , a Amrica do Sul, o governo brasileiro deveria intervir. Seguiram-se com isso algumas experincias intervencionistas em assuntos internos de pases vizinhos. Com a possibilidade de que comunistas
Kelly, Geopolitical Themes in the Writings of General Carlos de Meira Mattos of Brazil, p. 440-441. 36 Cavagnari Filho, Estratgia e Defesa (1960-1990), p. 122. Esse autor afirma: Os esquemas elaborados por geopolticos brasileiros os induziram [aos analistas] a atribuir ao Brasil intenes hegemnicas. Essa reflexo centrou-se na doutrina geopoltica e no no discurso diplomtico porque este discurso no revelava tais intenes, subjacentes nas manobras brasileiras realizadas nas relaes regionais. A afirmao de que a poltica externa brasileira era pacifista, sem qualquer preocupao com o poder e conduzida sem nenhuma perspectiva de emprego da fora, jamais foi levada a srio por tais analistas. (Ibidem, p. 122). Em nota de rodap faz referncia aos autores argentinos Isaac Rojas, Miguel Angel Scenna, Osris Villegas, Juan Enrique Gugliamelli, Jorge Fraga e Carlos Moneta. 37 Carlos Eduardo Vidigal, Relaes Brasil-Argentina: A construo do entendimento (19621986), tese de Doutorado em Relaes Internacionais, Universidade de Braslia: Braslia, 2007, p. 167. 38 Ver a definio das idias de fronteiras ideolgicas e de crculos concntricos, no tpico 2.2.1, sobre a poltica externa brasileira entre 1964 e 1967 (p. 53). 39 Moniz Bandeira, op. cit., p. 418: [O] Brasil colaborou com os golpes de Estado na Bolvia (1971), Uruguai (1973) e Chile (1973), de acordo com seus prprios interesses e objetivos, na medida em que, aspirando ao status de grande potncia, tratava de estabelecer a hegemonia sobre a Amrica do Sul.
35

29

tentassem tornar os sindicatos a fora poltica predominante no Uruguai, entre outubro e novembro de 1964, o Brasil manteve seu Exrcito de prontido para uma eventual interveno. Nesse mesmo ano, o Brasil respaldou a implantao do regime militar na Bolvia. O progressivo abandono da idia de fronteiras ideolgicas, a partir do governo Costa e Silva, no significou que o Brasil toleraria, normalmente, o estabelecimento de um governo de esquerda, revolucionrio, em pases vizinhos. Novamente o Brasil participou da normalizao dos processos polticos na Bolvia, em 1970, e no Uruguai, entre 1971 e 1973. Na Bolvia, tratou de apoiar abertamente o golpe de Estado chefiado pelo general Hugo Banzer. No Uruguai, a Operao Trinta Horas colocou o Exrcito brasileiro novamente de prontido para invadir esse pas caso os partidos de esquerda e centro-esquerda ganhassem as eleies em 1971. Forneceu-se apoio material aos militares uruguaios at que em 1973 um golpe de estado ultimou o processo de implantao de uma ditadura. Tambm em 1973, o governo brasileiro participou da preparao do golpe de Estado contra o governo de Salvador Allende no Chile.40 O terceiro fator, diretamente relacionado ao anterior, foi o agravamento da percepo de que o Brasil detinha um status de aliado especial dos Estados Unidos na Amrica Latina. O presidente Castelo Branco (1964-1967) decidiu aprofundar o apoio do Brasil aos Estados Unidos, participando ativamente do esforo de segurana hemisfrica proposto pelos norte-americanos para o afastamento do perigo da subverso. O principal resultado concreto dessa adeso s teses americanas no primeiro governo do regime militar foi a participao do Brasil na interveno da Organizao dos Estados Americanos (OEA) na Repblica Dominicana (1965). O Brasil votou a favor da proposta apresentada pelos Estados Unidos X Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores para o envio de uma comisso para examinar in loco a situao. Posteriormente, decidiu participar da interveno e enviou 1.300 soldados para a fora da OEA. Segundo Vizentini,
A participao brasileira na interveno, que duraria um ano, e a cooperao estreita com os EUA neste episdio [...] criaram fortes prevenes na Amrica Latina em relao ao Brasil, cuja postura

40

Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 387-388, 409, 418.

30

diplomtica no continente subimperialista.41

passou

ser

considerada

como

O governo norte-americano tambm colaborou para confirmar essa percepo. Com sua clebre declarao para onde for o Brasil, ir o resto da Amrica Latina na visita do presidente Mdici aos EUA em 1971, o presidente Nixon gerara a percepo por parte dos pases vizinhos de que o Brasil alimentava o desejo de se constituir em satlite privilegiado dos EUA; ou seja, de que seria um pas subimperialista.42 Um quarto fator de aumento das desconfianas quanto ao Brasil foi o crescimento econmico e demogrfico muito superior ao dos demais pases sul-americanos, alm da forte determinao governamental no sentido de dar continuidade a esse crescimento, observada por exemplo na defesa vigorosa dos projetos de Itaipu e de domnio da tecnologia nuclear. Entre 1947 e 1972, o PIB brasileiro crescera em mdia 6,8% ao ano e a populao brasileira passara de 51 para 101 milhes de habitantes, sobrepujando qualquer um de seus vizinhos. Isso transformava a poltica regional porque a populao brasileira passava a povoar novas reas do territrio nacional e chegar s suas fronteiras.43 A defesa ferrenha da construo da usina de Itaipu provocou e difundiu percepes extremamente negativas a respeito do Brasil entre os pases vizinhos, notadamente na Argentina. A partir de 1973, data da assinatura do Tratado de Itaipu entre Brasil e Paraguai, surgiu uma enxurrada de artigos negativos em jornais portenhos em relao ao Brasil e seu imperialismo econmico e geopoltico. O contencioso sobre o aproveitamento energtico da Bacia do Rio da Prata tambm teve como efeito o abandono pelo Brasil da cordialidade oficial, que pautara suas relaes com a Argentina desde o incio do sculo XX, levando o pas platino a empreender uma campanha de isolamento do Brasil em todos os foros multilaterais e capitais sul-americanas. 44 Havia ainda receios de que o Brasil pudesse se aproveitar da nova onda de descolonizao para expandir-se territorialmente ao norte sobre a
41 42

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 44-45. Vidigal, Relaes Brasil-Argentina: A construo do entendimento (1962-1986), p. 177. 43 Ibidem, p. 176. 44 Matias Spektor, Ruptura e legado: o colapso da cordialidade oficial e a construo da parceria entre o Brasil e a Argentina (1967-1979), dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais), Universidade de Braslia: Braslia, 2002, p. 51 e 39.

31

regio

das Guianas.

Carlos

Vidigal observa

que

a Argentina ficou

particularmente preocupada, desde meados da dcada de 1960 at o fim da dcada de 1970, com a possibilidade de aquisio pelo Brasil da Guiana Francesa.45 Por fim, o desenvolvimento de tecnologias nucleares em ambos os pases corroborou as interpretaes de que a Amrica do Sul estava em processo de desestabilizao. Os dois pases se recusavam a assinar o Tratado de No-Proliferao (1968). A despeito das percepes internacionais sobre o risco que a nuclearizao da Amrica do Sul representava, as relaes entre Brasil e Argentina nesse tema no foram conflituosas.46 As limitaes ao bom entendimento na rea atmica vinham essencialmente do contencioso hidroenergtico. Para que a cooperao na rea nuclear se firmasse nas relaes Brasil-Argentina, eram necessrias a diminuio da tenso entre Argentina e Chile, relativa ao conflito de Beagle; e entre Argentina e Brasil em torno das negociaes de Itaipu.47

1.4 O BRASIL

DOS ANOS

1980:

RUMO CONSTRUO DE UMA IDENTIDADE

INTERNACIONAL CONFIVEL

Em oposio s duas dcadas anteriores, os anos 1980 assistiram conformao de um novo perfil internacional para o Brasil, notadamente nas suas relaes com a Amrica do Sul. O ltimo governo do regime militar foi confrontado com uma conjuntura internacional que arruinou a expectativa de o Brasil tornar-se uma grande potncia at o ano 2000. As crises do petrleo de 1973 e 1979 levaram os pases importadores lquidos de petrleo do Terceiro Mundo a endividar-se para continuar a sustentar o nvel de atividade econmica. Por sua vez, a enorme elevao das taxas internacionais de juros, a partir de 1980, provocaram o abrupto aumento das dvidas externas dos
Vidigal, Relaes Brasil-Argentina, p. 180-181: Em meados da dcada de 1970, os franceses manifestaram interesse de se desligar da Guiana, considerada um negcio deficitrio e uma rea de possvel atuao da guerrilha cubana, a ponto de um diplomata francs ter perguntado a um argentino qual seria a posio de Buenos Aires, caso a Guiana fosse cedida ao Brasil. 46 Ibidem, p. 233. Segundo Vidigal, seria um equvoco considerar que a histria do dilogo bilateral sobre o tema nuclear seja uma histria de conflitos e desentendimentos. 47 Ibidem, p. 240.
45

32

pases latino-americanos e o fim da oferta de emprstimos bancrios para a regio.48 Em face dessas limitaes, o governo brasileiro decidiu apresentar-se aos pases vizinhos com uma identidade de pas pacfico, no hegemonista, no subimperialista e no intervencionista, a fim de poder expandir sua presena no mbito geogrfico onde tinha as melhores chances de sucesso: a Amrica do Sul. Os excessos dos governos anteriores especialmente no combate subverso comunista, que ia se tornando anacrnico deveriam ser corrigidos e a confiana dos pases sul-americanos em relao ao Brasil deveria ser ampliada. A propositura do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), em 1978, foi o primeiro reflexo de grandes mudanas nas percepes brasileiras acerca de seu papel no mundo, traduo de uma crena recente de que o Brasil tinha muito a ganhar intensificando suas relaes polticas e econmicas na Amrica do Sul.49 O TCA foi reflexo tambm da afirmao da soberania dos pases da regio amaznica contra o discurso razoavelmente generalizado de que se eles no pudessem tomar conta da regio, as grandes potncias deveriam faz-lo. Desde a crise do petrleo de 1973, a principal resposta brasileira fora a diversificao de seus contatos bilaterais. Para assegurar os abastecimentos de petrleo e garantir a continuao do projeto desenvolvimentista, o governo de Ernesto Geisel reformulou alguns de seus posicionamentos em questes de poltica internacional daquela dcada. O Pas passou de uma tradicional neutralidade na questo de Israel para uma posio de apoio aos pases rabes. Para buscar na frica novos mercados consumidores para os produtos industrializados que o Brasil passava a produzir, Geisel abandonou o tambm tradicional apoio a Portugal e reconheceu prontamente as independncias de Angola e Moambique (1975). Outras medidas nesse sentido foram o abandono do apoio frica do Sul, que mantinha o regime do apartheid, e o reconhecimento da Repblica Popular da
Paulo Roberto de Almeida, As duas ltimas dcadas do sculo XX: fim do socialismo e retomada da globalizao, in J. F. S. Saraiva (org.), Relaes internacionais: dois sculos de histria: entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias), Braslia: IBRI, 2001, p. 116. 49 Elizabeth G. Ferris, The Andean Pact and the Amazon Treaty: Reflections of Changing Latin American Relations, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 23 (2), 1981, p.157, in verbis: The Brazilian initiative in proposing the Amazon Treaty of Cooperation reflects major changes in Brazils perceptions of its role in the world.
48

33

China, visando abrir novas oportunidades comerciais, respectivamente na frica negra e na China.50 O governo de Figueiredo teve dificuldades para continuar essa expanso rumo frica e ao Oriente. Com o agravamento da conjuntura energtica e financeira mundial, s quais o Brasil era muito suscetvel, a alternativa encontrada por Figueiredo para continuar a expanso da presena brasileira pelo planeta foi atribuir prioridade s relaes com a Amrica Latina. Ricardo Sennes considera inteligente o tratamento diplomtico prioritrio que o Brasil dispensou ao continente americano: em face de uma conjuntura internacional desfavorvel, as melhores chances que uma potncia mdia como o Brasil tinha para exercer sua influncia e para tentar minimizar a influncia da superpotncia hegemnica estavam no mbito regional.51 Selcher identifica dois fatores que colaboraram com o incremento das relaes BrasilAmrica Latina: o rompimento do Acordo de Assistncia Militar com os EUA em 1977, com o que o Brasil deixou de parecer um procurador dos EUA aos olhos dos seus vizinhos; e o fim do Milagre Econmico e do projeto de Brasil Grande Potncia, deixando o Brasil de parecer um aspirante a potncia hegemnica no subsistema regional. Para seus vizinhos, um Brasil agora mais vulnervel economicamente e menos eufrico parecia tambm menos ameaador.52 O governo Figueiredo aproveitou esse ambiente para investir nas relaes com a regio. O primeiro passo foi a normalizao das relaes com a Argentina que, segundo Ferris, representava uma tentativa de aumentar a flexibilidade brasileira, por meio da remoo de um potencial bloco de pases latinoamericanos, liderados pela Argentina, opositor ao dilogo com o Brasil.53 A aproximao com a Argentina teve incio com a soluo do contencioso ItaipuCorpus. Em 1979, no incio do governo Figueiredo, a situao era ainda de
Leticia de Abreu Pinheiro, Foreign policy decision-making under the Geisel government: the President, the military and the foreign ministry. Tese (PhD em Relaes Internacionais) London School of Economics and Political Sciences, Londres, 1987. 51 Ricardo Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 1980: uma potncia mdia recm-industrializada, Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2003. 52 Wayne Selcher, As relaes Brasil-Amrica Latina: rumo a um padro de cooperao bilateral, Revista Poltica e Estratgia 4 (4), p. 555. 53 Ferris, The Andean Pact and the Amazon Treaty, p. 160. Stanley Hilton, The Argentine Factor in Twentieth-Century Brazilian Foreign Policy Strategy, Political Science Quarterly 100 (1), 1985, p. 28, mostra que a diplomacia de promover o isolamento do Brasil na Amrica do Sul era uma estratgia tradicional da Argentina.
50

34

impasse: a Argentina defendia a tese das consultas prvias para realizao da obra, enquanto o Brasil afirmava que estas no eram necessrias, j que o princpio da responsabilidade j era uma garantia suficiente.54 Mas em 19 de outubro de 1979, Argentina, Brasil e Paraguai assinaram o acordo tripartite sobre coordenao tcnico-operativa para o aproveitamento hidreltrico das usinas de Itaipu (paraguaio-brasileira) e de Corpus (paraguaio-argentina), pondo fim disputa que j durava onze anos. Para a Argentina, tambm era importante solucionar essa crise, para poder atuar melhor nos seus dois outros focos de conflito com o Chile, sobre o Canal de Beagle, e com a GrBretanha, sobre as ilhas Malvinas , bem como para liberar o potencial represado nas relaes com o Brasil.55 Tem incio um novo quadro de relaes bilaterais, marcado por intensa agenda de visitas de alto nvel. O general Figueiredo, em maio de 1980, foi o primeiro presidente brasileiro a visitar a Argentina em 45 anos.56 A visita, considerada por Stanley Hilton [t]he most dramatic event in the politics of the so-called Southern Cone of the South America57, foi retribuda com a visita do presidente Videla ao Brasil em agosto do mesmo ano. A poltica externa do governo Figueiredo incluiu tambm visitas do presidente a vrios outros pases do subcontinente (Venezuela, em 1979; Paraguai e Chile, em 1980; Colmbia, em 1981; Bolvia, em 1984) e vrias outras visitas ministeriais de alto nvel a quase todos os pases da regio. Ainda em 1980, tem incio a cooperao bilateral em matria nuclear, com a assinatura entre Brasil e Argentina do Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear, bem como dois outros convnios complementares. A parceria que se desenhava entre os antigos rivais tinha incio com medidas de construo de confiana mtua, pondo fim s hipteses de conflito entre si.58 Quando, em 1982, a Argentina ocupou militarmente as ilhas Malvinas, o chanceler Saraiva Guerreiro, que se encontrava em viagem a Nova York, declarou imprensa a neutralidade brasileira. De acordo com as
Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 294. Vidigal, Relaes Brasil-Argentina, p. 257. 56 Ibidem, p. 257. 57 Hilton, op. cit., p. 27. 58 Alcides Costa Vaz, Cooperao, integrao e processo negociador: A construo do Mercosul, Braslia: IBRI, 2002, p. 77.
55 54

35

tradies brasileiras do juridicismo e do pacifismo, o Brasil reconhecia os direitos da Argentina sobre as Malvinas desde 1833, quando as ilhas foram ocupadas fora pela Inglaterra, mas propugnava a soluo de conflitos por meios pacficos.59 Na prtica, o Brasil comportou-se de acordo com uma neutralidade imperfeita60, que consistiu numa orientao pblica cautelosa e neutral, combinada com aes de colaborao econmica e militar secreta com a Argentina. Esse assunto ser visto em mais detalhes no captulo 4. Uma importante conseqncia do conflito das Malvinas para as relaes regionais foi a perda da credibilidade no sistema interamericano de segurana que estava em vigor desde o fim da Segunda Guerra Mundial, estabelecido sobre o TIAR (1947) e a OEA (1948). A crise ainda deixou claro que a OEA tornara-se impotente para solucionar quaisquer conflitos, e evidenciou o que j era bvio: que a OTAN preponderava sobre o TIAR.61 Nesse sentido, Joseph Tulchin ressalta que o episdio das Malvinas demonstrou que o sistema interamericano no funcionava, except for the convenience of the United States.62 Alm disso, a Guerra das Malvinas evidenciou a complexidade das relaes interamericanas, em que os Estados Unidos tentavam mascarar a desigualdade entre eles prprios, lderes do mundo Ocidental capitalista, e os pases latino-americanos, marcados pelo subdesenvolvimento econmico. O sistema interamericano de segurana estava fundado sobre uma srie de falcias, cuja falta de correspondncia com a realidade tornou-se evidente em face do conflito anglo-argentino. A primeira falcia era a de que os Estados Unidos garantiriam a segurana hemisfrica contra quaisquer inimigos externos, cabendo aos pases latino-americanos concentrar-se na defesa contra a subverso. A Guerra das Malvinas mostrou, segundo Letcia Pinheiro, a certeza sobre a impossibilidade de reduzir o dilogo (ou a falta de) Norte-Sul

59

Ramiro Saraiva Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, So Paulo: Siciliano, 1992, 102. 60 Vidigal, Relaes Brasil-Argentina, p. 281. 61 Amado L. Cervo e Clodoaldo Bueno, Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia: EdUnb, 2002, p. 451-452. 62 Joseph S. Tulchin, The Malvinas War of 1982: An Inevitable Conflict That Never Should Have Occurred, Latin American Research Review 22 (3), 1987, p. 137.

36

aos limites da disputa Leste-Oeste [e] a especificidade e a extenso dos problemas que a relao Norte-Sul envolve.63 Outro importante resultado desse conflito foi a aproximao entre Brasil e Argentina. Para Vidigal, [o] posicionamento brasileiro diante dos acontecimentos de 1982 criou a confiana necessria entre os militares brasileiros e argentinos, constituindo importante base para a cooperao militar, incluindo a rea nuclear.64 Alm disso, a frustrao da expectativa argentina de que os Estados Unidos manteriam uma neutralidade em relao ao conflito das Malvinas provocou a reverso do apoio da Argentina aos norteamericanos e sua conseqente aproximao em relao aos brasileiros. Paulo Fagundes Vizentini mostra que o apoio argentino proposta norte-americana de um Pacto do Atlntico Sul alterou-se aps a guerra, com ambos os governos [o brasileiro e o argentino] estabelecendo perspectivas comuns sobre estes pontos.65 Com efeito, passado o conflito, as relaes Brasil-Argentina intensificaram-se, preparando o terreno para o aprofundamento da integrao econmico-comercial. O anncio em novembro de 1983 de que a Argentina dominara o ciclo nuclear completo antes que o Brasil o fizesse, vale lembrar veio num momento em que os governos de ambos os pases j estavam decididos a evitar uma corrida nuclear no Cone Sul.66 Guardadas as devidas propores, possvel afirmar que o acordo bilateral de cooperao nuclear, de 1980, foi o germe da integrao sul-americana tanto quanto a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA, 1951) o foi para a integrao europia. Ambos foram atos de restrio de soberanias em favor da construo de confiana regional. A diminuio da influncia da geopoltica entre os tomadores de deciso brasileiros, antes mesmo da sada dos militares do governo, e a reformulao do discurso e da ao poltica nacional por meio da recuperao de tradies diplomticas mais condizentes com a nova conjuntura global e nacional so outros dois fatores de conformao da nova identidade regional
Leticia de Abreu Pinheiro, A Omisso Pragmtica. A diplomacia brasileira na Guerra das Malvinas, Revista Poltica e Estratgia 4 (4), 1986, p. 587. 64 Vidigal, Relaes Brasil-Argentina, p. 283. 65 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 299. 66 Atkins, Latin America and the Caribbean in the International System, p. 131. Hilton, The Argentine Factor in Twentieth-Century Brazilian Foreign Policy Strategy, p. 49.
63

37

brasileira. As idias de fronteiras ideolgicas e de crculos concntricos no foram totalmente dispensadas, mas foram adaptadas nova realidade. O governo brasileiro no abriu mo da defesa do subcontinente contra a ameaa subversiva. Mas seus meios de ao foram temperados pelo resgate da tradio da cooperao necessria, originria no governo de Juscelino Kubitschek. Com o lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), por Kubitschek em 1958, a retrica de que o desenvolvimento era essencial segurana continental foi alada ao posto de idia-fora da diplomacia brasileira. Essa idia foi alcunhada de tese da cooperao necessria.67 Assim, quando o governo do presidente norte-americano Ronald Reagan decidiu incrementar substancialmente os seus gastos militares, acirrando o enfrentamento com a URSS, o governo Figueiredo entendeu que a atitude mais interessante para o Brasil era a afirmao de um perfil regional mais confivel aos demais pases sul-americanos, por meio da adoo do discurso de que a melhor maneira de garantir a segurana continental era a cooperao para o desenvolvimento. Um incidente que permite observar essa nova maneira de agir nas relaes regionais foi o golpe de Estado no Suriname em 1980. Subiu ao poder o General Desir Bouterse, que percebeu a necessidade de apoiar-se em parceiros civis para assegurar a continuidade do novo governo. Isso o levou a aproximar-se de partidos radicais de esquerda, que haviam sido praticamente irrelevantes no sistema poltico de base tnica existente antes do golpe e que, por isso mesmo, eram os nicos no comprometidos com a velha ordem surinamesa.68 Aps a execuo sumria de inimigos do regime de Bouterse em 1982, os EUA e os Pases Baixos suspenderam os programas de cooperao com o Suriname. O Brasil, ao contrrio, tomou a iniciativa de oferecer ao governo militar daquele pas o que ser por muitos anos sua nica fonte nocomunista de colaborao econmica, tcnica e militar, como afirma Rubens Ricupero.69 Com o distanciamento poltico norte-americano e neerlands, o
Marcelo de Oliveira Ribas, A cooperao necessria como idia-fora na poltica exterior do Brasil (1958-2005), Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Universidade de Braslia, Braslia, 2006. Ver mais sobre a tese da cooperao necessria no Captulo 2. 68 Scott B. MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?: The Ascendancy of the Third Path, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 30 (1), 1988. 69 Rubens Ricupero, O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular, in Jos Augusto Guilhon Albuquerque (org.), Sessenta anos de poltica
67

38

Suriname aproximou-se de Cuba e da Lbia, tornando efetivamente plausvel, na lgica intervencionista do governo Reagan, a interveno no Suriname pelos EUA, semelhante ocorrida em Granada em 1983. Decidido a valorizar a cooperao como meio eficaz de promover a estabilidade no Suriname, manter seu bom relacionamento com o Brasil e afastar o risco de subverso comunista, o governo brasileiro enviou uma misso diplomtica a Paramaribo, chefiada pelo Ministro Danilo Venturini70. Da misso Venturini resultaram diversos acordos de cooperao tcnica e o oferecimento de uma linha de crdito no valor de 70 milhes de dlares.71 As gestes brasileiras no Suriname alm de significar a negao de pretenses intervencionistas ou expansionistas sobre a regio das Guianas asseguraram por meios pacficos a incolumidade das fronteiras do mundo ocidental capitalista na Amrica do Sul, afastaram o risco de uma interveno norteamericana no Suriname e lanaram convincentemente o argumento de que o Brasil pretendia exercer uma liderana benevolente na regio, baseada na construo de confiana e na cooperao para o desenvolvimento. Em 1986, pela primeira vez em pouco mais de duas dcadas, um civil reassume o poder no Brasil e promove a ltima fase do longo processo de redemocratizao, com a convocao de uma Assemblia Constituinte e eleies diretas. Para Luiz Alberto Moniz Bandeira, com a restaurao do regime democrtico-representativo e a instalao de governos civis, os entendimentos entre [Brasil e Argentina] alcanaram uma dimenso cooperativa sem precedentes para o encaminhamento dos problemas da regio.72 Nesse mesmo ano, foi assinado o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE), entre Brasil e Argentina que, segundo Janina Onuki, introduziu uma nova dinmica ao relacionamento entre os pases, aumentando de maneira significativa o comrcio intra-regional e promovendo a mobilizao, de forma positiva, de vrios setores representativos [...] dos

externa brasileira (1930-1990): Crescimento, modernizao e poltica externa (v. 1), So Paulo: Cultura Editores Associados, 1996, p. 51. 70 O general Danilo Venturini fora Chefe do Gabinete Militar entre 1979 e 1982. poca da misso ao Suriname, ocupava o posto de Ministro Extraordinrio para Assuntos Fundirios. 71 Para mais detalhes sobre a gesto do Brasil no Suriname, ver o Captulo 4, adiante. 72 Luiz Alberto Moniz Bandeira, Estado nacional e poltica internacional na Amrica Latina: o continente nas relaes Argentina-Brasil (1930-1992), So Paulo: Ensaio, 1995, p. 271.

39

respectivos pases.73 A despeito do relevante papel que a cooperao entre os militares de ambos os pases desempenhou nesse momento de aproximao, Maria Regina Soares de Lima destaca que somente a redemocratizao e o definitivo afastamento dos militares do centro do poder executivo permitiriam levar a cabo a parceria estratgica no Cone Sul:
La profundizacin de la cooperacin nuclear con la Argentina y la institucionalizacin de mecanismos de fiscalizacin mutua de los respectivos programas nucleares son desarrollos que slo podran ocurrir durante la vigencia de un rgimen civil, teniendo en cuenta la resistencia histrica de los sectores militares a la integracin plena de Brasil y Argentina en el campo militar-estratgico.74

O avano da redemocratizao removeu o ltimo obstculo moral assuno pelo Brasil de um papel moderador nas relaes regionais. Prevenes de tipo ideolgico, por diferenas de regime poltico, foram sendo eliminadas ao longo da dcada, com o fim dos regimes autoritrios. Os dois ltimos a desaparecer foram o chileno e o paraguaio em 1989. Alm disso, a progressiva prevalncia das democracias no subcontinente reduzia a predisposio dos governos de usar instabilidades internas como motivo para entrar em conflitos externos. O bonapartismo75, velho conhecido dos sulamericanos nas guerras do Chaco (1935) e das Malvinas (1982), encontraria um terreno menos frtil no subcontinente, pelo menos at a ascenso das Esquerdas filo-autoritrias na primeira dcada dos anos 2000.

1.5 CONCLUSES PARCIAIS Celso Lafer afirma que a tradio do Itamaraty combinar criativamente
73

os

antecedentes

com

as

novas

situaes,

mesclando

Janina Onuki, Brasil-Argentina: do conflito cooperao, in H. Altemani de Oliveira e J. A. Guilhon Albuquerque (orgs.), A poltica externa brasileira na viso de seus protagonistas, So Paulo: Lumen Jris, 2005, p. 37. 74 Maria Regina Soares de Lima, Ejes analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasilea, Amrica Latina/Internacional 1 (2), 1994, p. 38. 75 Bonapartismo, segundo Norberto Bobbio et alli, uma poltica externa expansionista, que, para alm dos objetivos especficos do expansionismo, visa conscientemente o objetivo da consolidao de um certo regime, fortalecendo os grupos dominantes por meio do prestgio oriundo de sucessos no plano internacional e enfraquecendo os adversrios internos, fazendo com que as suas reivindicaes sejam interpretadas como fatores de debilitamento da capacidade defensiva e ofensiva do Estado no plano internacional (Bobbio et alli, 1999:118119).

40

continuidade e mudana.76 Com efeito, nos anos 1980, pode-se observar esse processo, com a reformulao sensvel de aspectos da poltica externa brasileira, com importantes conseqncias para a dinmica regional de segurana. A escolha por atribuir menos ateno s prescries da geopoltica e, ao mesmo tempo, de voltar-se tradio da cooperao necessria, foi operada consciente ou inconscientemente a fim de projetar uma nova imagem do Brasil na Amrica do Sul que, em decorrncia das conjunturas desfavorveis entre o fim da dcada de 1970 e o comeo da dcada de 1980, tornara-se o mbito preferencial da atuao diplomtica brasileira. A nova imagem que se desejava projetar era a de um pas satisfeito com suas fronteiras, determinado a exercer uma liderana regional pacfica e cooperativa, que em nada se confundia com uma pretenso hegemnica. Para tanto, a reaproximao em relao Argentina foi exemplar. Como resultado do abandono da rivalidade e das medidas de construo de confiana mtua, modificou-se o equilbrio geopoltico na Amrica do Sul. Segundo Moniz Bandeira, Os arcos diplomticos tradicionais Brasil-Chile, Argentina-Peru desfizeram-se.77 Alm disso, os acordos entre o Brasil e a Argentina democrticos restringiram o espao para a continuidade de regimes autoritrios nos pases menores do subcontinente e, por conseguinte, limitaram o espao para polticas externas bonapartistas. Como conseqncia da aliana nascente entre Brasil e Argentina, pode-se enunciar tambm a liberao de recursos diplomticos e militares brasileiros para serem investidos no Norte Andino, aumentando a interao entre as duas metades da Amrica do Sul. Altemani destaca ainda o papel da participao brasileira nos processos negociadores dos conflitos Peru-Equador e Argentina-Chile como gestos importantes na ampliao de um clima de confiana em relao ao Brasil.78 O Brasil ganhou, por fim, o capital moral necessrio ao exerccio de um papel de moderador nas relaes regionais, que em muito contribuiu e continua contribuindo para a manuteno da paz regional. O presente trabalho espera ajudar a alertar sobre a necessidade de continuar discutindo com seriedade e transparncia as relaes regionais do
Celso Lafer, A diplomacia brasileira e a Nova Repblica, Poltica e Estratgia 3 (1), 1985, p. 27. 77 Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 469. 78 Henrique Altemani, Poltica externa brasileira, p. 198.
76

41

ponto de vista da segurana. A paz de hoje no subcontinente no eterna, mas resultou de uma dinmica complexa, em que estiveram envolvidos reiterados esforos dos homens de Estado e tambm fatores materiais e culturais no controlados por eles.

42

CAPTULO 2 PARA COMPREENDER O GOVERNO FIGUEIREDO: CIRCUNSTNCIAS

2.1 TRADIES DIPLOMTICAS BRASILEIRAS Para melhor compreender a poltica externa do governo Figueiredo, e sua insero no contexto das questes de segurana no hemisfrio americano, importante antes estudar o conjunto de idias, tradies, formulaes tericas que estavam disposio dos tomadores de deciso daquele governo. Esse conhecimento coletivo79 desempenha um papel determinante na produo da realidade. No campo das Relaes Internacionais, esse papel destacado, mormente entre os tericos construtivistas e os adeptos da abordagem cognitiva. No Brasil, h trabalhos que adotam essa perspectiva ideacional. Mnica Herz publicou artigo sobre a abordagem cognitiva, ramo da Anlise de Poltica Externa que enfatiza o estudo das idias, crenas e valores que do origem s preferncias dos tomadores de deciso.80 Herz afirma a necessidade de um esquema de anlise que permita o estudo dos quadros cognitivos de atores internacionais desvinculados do processo decisrio, que no focalize o processo decisrio tendo em mente a realizao do ideal racional e, assim, contribua para a correo do problema gerado pela marginalizao do estudo
79 80

Wendt, Social Theory of International Politics, p. 162-ss. Mnica Herz, Anlise cognitiva e poltica externa, Contexto Internacional 16 (1), 1994, p. 81.

da cultura por analistas de poltica externa.81 Ainda na linha da abordagem cognitiva, Alexandra de Mello e Silva destaca a importncia das noes de tradio e de continuidade na percepo dos formuladores e implementadores da poltica externa brasileira. Para a autora, [a] percepo antecede o processo de tomada de decises e est ligada a um conjunto de crenas, valores e imagens que os atores carregam consigo, orientando sua insero no ambiente fsico e social.82 O historiador Amado Cervo afirma que os princpios e valores norteadores da poltica exterior do Brasil so to fortes que as inflexes e mudanas observadas corresponderam antes a reforos de tradies subjacentes.83 Tradio uma idia que se consolida atravs do tempo e que se torna respeitada entre determinados setores. No Brasil, a fora e a coeso da corporao diplomtica tm provido de grande continuidade as idias e valores mais originais e mais teis de seus homens de Estado, transformando-as em tradies permanentes. Dessa forma, algumas idias passaram a ser referidas entre os especialistas como o acumulado histrico da diplomacia brasileira ou seu acervo diplomtico relativamente permanente. Entre elas esto as tradies principistas pacifismo e juridicismo , a tradio realista que a partir da gesto do Baro do Rio Branco particularizou-se como pragmatismo , e as tradies ligadas busca do desenvolvimento dentre as quais, a mais importante para esse trabalho a tradio da cooperao necessria. O que se pretende fazer no presente tpico, portanto, uma genealogia da poltica externa do governo Figueiredo: a apresentao dos antecedentes culturais que permitiram o seu surgimento.

2.1.1 As tradies principistas: pacifismo e juridicismo O pacifismo, ou no-confrontacionismo, decompe-se nos princpios da autodeterminao dos povos e da no-interveno. Tal caracterstica tornou-se possvel em razo do sucesso da diplomacia brasileira, especialmente a partir da gesto do Baro do Rio Branco (1902-1912), na
81 82

Herz, Anlise cognitiva e poltica externa, p. 85. Alexandra de Mello e Silva, O Brasil no continente e no mundo: atores e imagens na poltica externa brasileira contempornea. Revista Estudos Histricos, v. 8, n. 15, p. 95-118, 1995. 83 Amado Luiz Cervo. Relaes internacionais do Brasil, in A. L. Cervo (org.), O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EdUnB, 1994, p. 26.

44

consolidao das fronteiras brasileiras de maneira pacfica o que, entre outros fatores, deu ao Brasil uma configurao de potncia satisfeita no subsistema regional. Com efeito, desde o fim da Guerra do Paraguai, em 1870, a regra tem sido a soluo dos conflitos internacionais do Brasil por vias pacficas. O envolvimento na Segunda Guerra Mundial, em 1942, deu-se apenas por meio do reconhecimento do estado de beligerncia, aps o ataque de navios mercantes brasileiros por submarinos do Eixo. Reconhecimento de estado de beligerncia em vez de declarao de guerra, em ateno tradio do pas de nunca a declarar.84 Segundo Cervo, o pacifismo teve como conseqncias o abandono do armamentismo, com que se constri a potncia, e a dificuldade de equacionar sua poltica de segurana, que hesitou entre a autonomia, a aliana e a proteo da potncia hegemnica da rea, os Estados Unidos.85 Por sua vez, o juridicismo manifesta-se em termos de sobrevalorizao do Direito na conduo das relaes internacionais. Amado Cervo descreve-o em tom reprovatrio: O respeito aos tratados e convenes como se fossem manifestaes sagradas da vontade nacional ou multilateral. Segundo esse autor, o surgimento dessa caracterstica trouxe consigo o corolrio de que o comprometimento pela via convencional deve ser utilizado com parcimnia: sabe-se que o tratado um instrumento mais favorvel s grandes potncias e que convm evitar firm-lo entre desiguais.86 Porm, o juridicismo no se limita ao respeito aos tratados. Inclui o respeito s decises arbitrais e de cortes internacionais, mesmo quando desfavorveis ao Pas, com o que se pretendeu ganhar credibilidade internacional. Foi o caso na soluo do conflito de limites com a Guiana Inglesa, em que o laudo arbitral desfavorvel ao Brasil, embora questionvel do ponto de vista jurdico, foi acatado por Rio Branco e Joaquim Nabuco.87 O embaixador Saraiva Guerreiro, que foi chanceler durante todo o mandato do presidente Figueiredo, d um exemplo de como os diplomatas brasileiros orgulham-se da tradio de respeito ao Direito. Quando da Guerra das Malvinas, Saraiva Guerreiro conta que a imprensa nacional apontou a
84 85

Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, Braslia: EdUnb, 2002, p. 263. Cervo, Relaes internacionais do Brasil, p. 26. 86 Ibidem, p. 26 e 27. 87 Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 125. Cervo e Bueno, op. cit., p. 197.

45

atitude brasileira de reconhecimento do direito argentino ilha como contrria ao princpio do uti possidetis que sempre norteara nossas negociaes de fronteiras. O ex-chanceler refuta a crtica, reafirmando de uma s vez as tradies do pacifismo e do juridicismo:
Jamais o Brasil ocupou pela fora territrio alheio para em seguida a estabelecer seus cidados. Em todos os casos, nossa alegao era a de que brasileiros (e antes portugueses) haviam ocupado ou exercido de fato jurisdio, em terras no ocupadas por Castela ou por seus sucessores nossos vizinhos. Em qualquer caso, as fronteiras estavam sacramentadas por tratados ou laudos arbitrais.88

O pacifismo e o juridicismo compem as tradies de atuao principista, a que se ope o realismo, que ser examinado adiante. Clodoaldo Bueno explica que essa atitude fundamentada em princpios, especialmente nos foros multilaterais, foi possvel por no ter [o Brasil] problemas internacionais graves, como o so, por exemplo, os que de modo real ou potencial possam afetar a soberania do seu territrio.89 Ricardo Sennes aponta uma outra razo pela qual se deve dar importncia aos princpios na composio do comportamento internacional do Brasil. Por se tratar de uma potncia mdia, haveria uma tendncia a compor um quadro variado de estratgias internacionais, combinando comportamentos ora realistas, ora principistas. Essa diversidade era conseqncia do perfil misto das potncias mdias, observado em dois aspectos: a) sua condio simultnea de vulnerabilidade e de autonomia no sistema internacional, e b) a heterogeneidade de seus interesses, que os levaria a perseguir aes externas simultaneamente distributivas e expansivas.90

2.1.2 A tradio realista O realismo a terceira tradio da poltica exterior do Brasil. Para Cervo, apenas por ela tende a atuao internacional brasileira a afinar-se com aquela das grandes potncias, sendo que pelas duas anteriores [pacifismo e juridicismo] [afina-se] das potncias pequenas ou atrasadas.91
Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 109 e 110. Clodoaldo Bueno, A poltica multilateral brasileira, in A. L. Cervo (org.), O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EdUnB, 1994, p. 93. 90 Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 29-31. 91 Cervo, Relaes internacionais do Brasil, p. 27.
89 88

46

Letcia Pinheiro tambm destaca a hegemonia do realismo na conduo das relaes internacionais do Brasil:
Na conjugao das idias e interesses, o que se percebe na poltica externa brasileira a hegemonia de uma viso realista das relaes internacionais e do papel que o pas deveria desempenhar no sistema. Essa viso realista percebe o sistema internacional como anrquico, onde o Estado o principal, embora no o nico, ator no sistema internacional agindo tanto em busca de ganhos relativos, na vertente hobbesiana, quanto de ganhos absolutos, na vertente grotiana.92

A partir da gesto do Baro do Rio Branco (1902-1912), o realismo brasileiro assume uma forma particular, chamada de pragmatismo. Para Cervo, o pragmatismo induz a adequao das percepes dos reais interesses nacionais aos desgnios externos, de forma a fazer prevalecer o resultado sobre o conceito, os ganhos concretos e materiais sobre os valores polticos ou ideolgicos.93 Um bom exemplo a aproximao do Brasil aos Estados Unidos, empreendida por Rio Branco. Tal poltica possua, ao mesmo tempo, um sentido realista clssico e um sentido pragmtico. Era um ato de realismo poltico porque decorria da percepo de que aquele pas estava se constituindo em um novo plo de poder mundial, e era tambm um ato de pragmatismo porque visava trazer um diferencial de poder ao Brasil, que lhe seria til na negociao de diversas questes. Segundo Letcia Pinheiro, [f]oi assim que o Brasil pde contar com Washington como um observador relativamente neutro como no caso do Acre com a Bolvia (1903), ainda que neste estivessem presentes interesses privados dos norte-americanos.94

2.1.3 As tradies ligadas busca do desenvolvimento: universalismo e cooperao necessria O universalismo, segundo Antnio Carlos Lessa, deve ser agregado ao conjunto das tradies da atuao diplomtica brasileira. O autor afirma que o universalismo, juntamente com o pacifismo, o juridicismo e o realismo, constitui a moldura conceitual da praxis diplomtica brasileira.

92 93

Pinheiro, Poltica externa brasileira, p. 8-9. Cervo, Relaes internacionais do Brasil, p. 27. 94 Pinheiro, op. cit., p. 15.

47

Para Lessa, a observao do sistema de contatos bilaterais do Pas, com relaes pacficas e instrumentalizveis com pases situados em todos os continentes, permite concluir que o Brasil tinha uma vocao para a universalidade. Essa vocao teria sido catalisada a partir do surgimento do modelo desenvolvimentista, especialmente aps o fim da Segunda Guerra Mundial. Assim, aps 1945, a diplomacia serviu como um instrumento para a perseguio de alguns objetivos bsicos, tais como a obteno de investimentos, mercados, tecnologias e outros insumos tidos como necessrios ao projeto de desenvolvimento em vias de implementao. O universalismo, entendido como a diversificao dos contatos internacionais, teria se tornado um dos objetivos bsicos da poltica exterior brasileira. Sua funo, alm de colaborar com a busca por novas fontes de insumos, era esconjurar a maldio das relaes especiais com os Estados Unidos, ou seja, os apertos nas margens de deciso e de autonomia internacional proporcionados pelos alinhamentos. A construo do universalismo era entendida como um fator de ampliao da liberdade diplomtica do Brasil. O processo de construo do universalismo teve seu apogeu na dcada de 1970.95 Por fim, h a tradio desenvolvimentista da cooperao necessria. Essa idia tem seus primrdios na retrica desenvolvimentista de Getlio Vargas, mas foi sistematizada e ganhou substncia como a base ideacional do projeto da Operao Pan-Americana (OPA), lanada por Juscelino Kubitschek em 1958. Segundo Cervo e Bueno, a idia de que a superao do subdesenvolvimento dependia no apenas [de] reformas internas, mas tambm [de] mudanas no relacionamento do pas com as demais naes passou a ser a chave para a compreenso das relaes internacionais do Brasil.96 Isso ocorreu somente a partir da Operao Pan-Americana. O discurso que embasou a OPA continha em si a tese de que o desenvolvimento e o fim da misria eram as maneiras mais eficazes de se evitar a penetrao
95

Antnio Carlos Lessa, A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais, Revista Brasileira de Poltica Internacional 41 (nmero especial), 1998, p. 29-30. interessante observar que os mesmos elementos que Lessa descreve como a tradio do universalismo, componente da moldura conceitual da praxis diplomtica brasileira, so descritos por Maria Regina Soares de Lima por meio do paradigma globalista. No h, na historiografia, uma distino unnime entre o que paradigma e o que vetor ou tradio. 96 Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 287-288.

48

de ideologias exticas e antidemocrticas, que se apresentavam como soluo aos pases atrasados.97 Uma conferncia proferida por Juscelino Kubitschek na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ) em 1958 permite observar a gestao dessa tradio diplomtica. O presidente afirmava que a OPA era um gesto nascido da sincera vontade de colaborar, de agir, de valorizar a causa do Ocidente. Para isso, afirmava Kubitschek, era necessrio o desenvolvimento, pois desejamos formar ao lado do Ocidente, mas no desejamos constituir o seu proletariado. Em sua concluso, afirmou que no h democracia onde h misria. Ressaltava que a promoo do desenvolvimento, por meio da cooperao econmica dos pases ricos, era a nica forma eficaz de afastar a ameaa comunista do continente americano, e assim garantir a segurana hemisfrica: A cooperao econmica daria a verdadeira fora ao pan-americanismo e, na medida em que as populaes do hemisfrio sassem da misria, formar-se-ia um escudo penetrao de ideologias estranhas.98 Marcelo de Oliveira Ribas, autor de uma dissertao sobre o assunto, define a idia da cooperao necessria:
Seu argumento principal era que a estabilidade no continente (isto , a capacidade de manter a influncia sovitica e comunista distante) dependia da situao econmica dos pases da Amrica, razo pela qual se urgia ao lder do Ocidente, os Estados Unidos, que cooperasse na promoo do desenvolvimento das economias latino-americanas como forma de evitar desdobramentos polticos indesejveis.99

Segundo Ribas, esse argumento compe-se de duas idias relacionadas: 1) o subdesenvolvimento econmico implicaria maior instabilidade para todo o sistema internacional; e 2) a superao desta condio responsabilidade no apenas dos pases por ela afetados, mas tambm dos pases do ento Primeiro Mundo, j que estes tambm seriam beneficiados pela construo de um sistema internacional mais estvel.100

97 98

Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 290. Ibidem, p. 290-291. 99 Ribas, A cooperao necessria como idia-fora na poltica exterior do Brasil (19582005), p. 10. 100 Ibidem, p. 10-11.

49

Esse autor afirma ainda que a tese da cooperao necessria passou a integrar, desde o lanamento da OPA, o repertrio das idias perenes da poltica externa brasileira.101 Com efeito, anos aps a OPA, Arajo Castro, chanceler entre agosto de 1963 e abril de 1964 e um dos principais responsveis da Poltica Externa Independente, retomou esse discurso, sobretudo na esfera multilateral, ajudando a transform-lo numa tradio permanente da diplomacia brasileira. Na abertura da XVIII Assemblia Geral da ONU, em Nova York, Arajo Castro proferiu o Discurso dos 3 Ds: desarmamento, descolonizao e desenvolvimento. Segundo Alexandra de Mello e Silva, Arajo Castro valorizou particularmente a temtica do desenvolvimento econmico-social, enfatizou a necessidade de uma responsabilidade internacional nesse terreno e elaborou o conceito de segurana econmica coletiva correlato noo de segurana coletiva no campo poltico-estratgico para demonstrar as estreitas articulaes entre paz, desarmamento e desenvolvimento.102

2.2 A POLTICA EXTERIOR DO REGIME MILITAR BRASILEIRO (1964-1979) O perodo do regime militar brasileiro est contido na fase denominada por Atkins de pluralismo regional.103 Como visto, essa fase foi marcada pela crescente resistncia dos pases sul-americanos em colaborar com os Estados Unidos no combate ao comunismo e pela preocupao desses pases com a promoo de seu desenvolvimento econmico. Mas esse movimento no ocorreu de forma linear, e sim com avanos e retrocessos que ficam bem exemplificados na experincia brasileira. Entre 1960 e 1980, a conduta internacional do Brasil oscilou entre a adeso s propostas de segurana coletiva dos Estados Unidos durante o governo Castelo Branco e a mxima independncia em relao superpotncia durante o governo Geisel, desde a importao da doutrina das fronteiras ideolgicas sob Castelo

Ribas, A cooperao necessria como idia-fora na poltica exterior do Brasil (19582005), p. 12. 102 Silva, O Brasil no continente e no mundo, p. 32. 103 Atkins, Latin America and the Caribbean in the International System, p. 49-51.

101

50

Branco, at seu abandono sob Costa e Silva e Mdici, e a profunda reviso de seu sentido, sob Geisel e Figueiredo. Como j se afirmou, a poltica exterior brasileira entre 1964 e 1979 configura os antecedentes diretos tanto do ponto de vista temporal, quanto do ponto de vista ideolgico da poltica externa praticada durante o governo do presidente Joo Figueiredo. Alm disso, preciso compreender a herana que os antecessores de Figueiredo legaram, em termos das relaes do Brasil com os Estados Unidos, com a Europa, com a Amrica Latina e com o restante do Terceiro Mundo. Para compreender a poltica externa brasileira ao longo do regime militar, tambm importante atentar para as transformaes sofridas pela sociedade brasileira. Com a crescente e forte urbanizao do Pas ao longo do sculo XX, a sociedade brasileira no cessou de transformar-se e de tornar-se cada vez mais complexa, com uma gama cada vez maior de interesses conflitantes de diferentes classes sociais e grupos econmicos. A atuao desses grupos de interesses um aspecto que deve ser levado especialmente em considerao nos momentos de inflexo da poltica externa. Na passagem da Poltica Externa Independente (1961-1964) para a Correo de Rumos (1964-1967) e desta para a Diplomacia da Prosperidade (1967-1969), importante observar a troca dos grupos no controle das estruturas de tomada de deciso. Os grupos que influram no jogo poltico do regime militar foram determinados pelas diferentes linhas de pensamento defendidas no alto escalo da carreira militar. Os dois principais deles foram assim definidos: a) o liberal-imperialista: chega ao poder com o General Castelo Branco, com projeto sustentado por um segmento especfico da burguesia internacionalizada em aliana com os setores militares, da burocracia civil e da tecnoburocracia104; b) o nacional-autoritrio: tambm conhecido como linhadura, ascende ao poder com o Marechal Costa e Silva, objetivando alcanar o crescimento econmico pela via da industrializao por substituio de importaes, sem preocupar-se com os custos sociais do modelo, a serem ocultados por meio da represso.

104

Carlos Estevam Martins, apud Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 80.

51

No regime militar, a importncia dos grupos de interesses foi potencializada pela formao de ncleos dirigentes no alto da burocracia estatal, com a revitalizao de rgos aparentemente tcnicos, mas dotados de um poder de deciso estratgico.105 Esses cargos eram remanejados conforme a orientao do presidente que assumia o Pas. A eleio do presidente era determinada pela maior ou menor fora de um grupo de interesse no momento do pleito. Essa relao de mo dupla assegurava a efetiva chegada dos elementos do grupo mais forte ao poder. Pretende-se, com esses pargrafos, chamar a ateno para as alteraes na composio dos governos e a evoluo da fora de cada grupo de interesses ao longo do regime militar, e como esse processo influenciou a poltica do governo Figueiredo.

2.2.1 General Humberto de A. Castelo Branco: 1964-1967 Em 31 de maro de 1964, ocorreu o golpe que deu incio ao regime militar no Brasil. A principal causa do golpe foi a insatisfao dos militares e de alguns setores civis com os rumos que o populismo nacionalista de Jnio Quadros e de Joo Goulart deu s polticas interna e externa do Brasil. Mas, segundo Moniz Bandeira, os Estados Unidos e a Argentina tambm tinham prevenes contra a tendncia neutralista da poltica exterior de Joo Goulart.106 Segundo Letcia Pinheiro, um componente essencial da ideologia que legitimava o novo regime era a tese de que o golpe representava uma reao defensiva contra a ameaa comunista internacional.107 Henrique Altemani tambm ressalta que o pretexto para o golpe tinha sido exatamente a necessidade de afastar a ameaa comunista representada pelo governo civil anterior.108 Assim, o natural e o esperado era uma profunda reviso das prticas internacionais enquadradas nos conceitos da Poltica Externa Independente (PEI). O general Castelo Branco, presidente empossado pela revoluo em 15 de abril de 1964, afirmou que a poltica externa deixaria de
105 106

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 79. Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 391. 107 Pinheiro, Poltica externa brasileira, p. 37. 108 Altemani, Poltica externa brasileira, p. 110.

52

ser mero e varivel fator de circunstncia, manipulado por mesquinhos objetivos de demagogia interna, para se transformar em vigoroso instrumento para consecuo da grandeza nacional. Em mais de uma circunstncia, o presidente e seu chanceler, Juracy Magalhes, deixaram claro que o Brasil se inseria no sistema internacional como membro nato do mundo ocidental e livre.109 A poltica externa brasileira teria de passar por uma correo de rumos, a fim de desmantelar os princpios do nacionalismo e da autonomia que regiam a PEI, em face da diviso bipolar do mundo.110 O novo presidente continuou falando em independncia, mas deulhe novo sentido. O conceito-chave que passou a guiar sua poltica externa foi a interdependncia, que ressaltava a necessidade da cooperao com os pases capitalistas e ocidentais, mesmo com sacrifcio do princpio da soberania, a fim de preservar a segurana coletiva e afastar a ameaa comunista do Brasil e do continente americano. Outros conceitos relevantes que compunham a Doutrina de Segurana Nacional foram o das fronteiras ideolgicas e o dos crculos concntricos. Muitas dessas idias foram gestadas ou foram adaptadas da doutrina de segurana norte-americana na Escola Superior de Guerra (ESG), sob os auspcios do General Golbery do Couto e Silva, um dos mentores do grupo liberal-imperialista e poltico de grande influncia.111 A idia das fronteiras ideolgicas foi aceita pelo prprio Itamaraty, definida nos seguintes termos: O governo brasileiro considera til o novo conceito do princpio da soberania, que deveria estar fundamentado na existncia de um sistema poltico-social, e no nas obsoletas fronteiras fsicas ou polticas.112 Assim, Castelo Branco
passou a defender a reformulao do conceito de soberania, que no mais se fundaria em limites e fronteiras geogrficas dos Estados e sim no carter poltico e ideolgico dos regimes, de modo que os Estados americanos pudessem intervir, coletivamente, em qualquer outro, quando
109

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 29. Bradford Burns menciona o discurso de Castelo Branco na formatura da turma de 1961 do Instituto Rio Branco. Segundo Burns, o general deixou claro que o Brasil se identificava com o Mundo Ocidental em sua luta para proteger os valores ameaados pela esfera sovitica (Bradford Burns, Tradition and Variation in Brazilian Foreign Policy, p. 195-196). 110 Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 368. 111 Vizentini, op. cit., p. 32-33. 112 Ibidem, p. 33-34.

53

algum governo aceito como democrtico estivesse ameaado por movimento supostamente comunista ou de natureza semelhante.113

Complementarmente, estabelecia-se uma perspectiva de crculos concntricos, que vo alargando seu alcance, tornando naturalmente prioritria e imediata a poltica no Rio da Prata, na Amrica do Sul, no Hemisfrio e, finalmente, voltada para o Ocidente. Esses conceitos estavam interligados: Dentro da concepo dos crculos concntricos de atuao, a noo de interdependncia implicava a reviso do conceito de segurana nacional e a limitao do de soberania, em defesa da interdependncia.114 Do ponto de vista da segurana, o Brasil de Castelo Branco tentou atuar em estreita colaborao com os Estados Unidos: participou da interveno norte-americana na Repblica Dominicana em 1965, enviando tropas; respaldou, juntamente com a Argentina, a implantao do regime-militar de direita na Bolvia; de novo em parceria com a Argentina, adotou um discurso pblico que ajudou a evitar o sucesso de grupos revolucionrios no Uruguai. Essa sintonia entre brasileiros e argentinos, caracterstica desse breve momento de afinidade poltico-ideolgica, inquietou a Amrica Latina quanto eventual formao de um eixo autoritrio [e estabelecimento de] uma supremacia dual, tanto econmica quanto poltica e militar, sobre o resto da Amrica do Sul. Segundo Moniz Bandeira, esse receio motivou os pases dos Andes, desde o Chile at a Venezuela, governados democraticamente, a assinarem a Declarao de Bogot, em 1966, que daria origem em 1969 ao Pacto Andino.115 Mas, em outros setores, a poltica de alinhamento automtico em relao ao ocidente capitalista variou conforme a lgica dos crculos concntricos. Se por um lado o projeto estratgico previa estreita associao no relacionamento com os Estados Unidos, por outro, no relacionamento com Portugal, a posio anticomunista foi temperada por algum pragmatismo, privilegiando certos aspectos econmicos. E as relaes com os pases socialistas que se encontravam longe da prioridade geopoltica do Brasil

113 114

Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 386. Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 33-34. 115 Moniz Bandeira, op. cit., p. 396-399.

54

foram mantidas, apesar das relaes com os pases ocidentais estarem [...] em faixa de absoluta prioridade.116 Paulo Fagundes Vizentini entende que o alinhamento automtico com os Estados Unidos foi um erro de clculo. Para o autor, quanto mais o Brasil colaborasse, menos se faria necessrio pagar por sua colaborao117. De fato, a contrapartida dos Estados Unidos no correspondeu s expectativas de importantes setores da sociedade brasileira. Por volta de 1966, j emergia a decepo com a falta de retorno econmico do alinhamento.

2.2.2 Marechal Arthur da Costa e Silva: 1967-1969 A percepo de que a poltica castelista tinha fracassado no intuito de incrementar o desenvolvimento permitiu a ascenso do grupo nacionalautoritrio ao poder, respaldado pelo empresariado nacional insatisfeito com o arrocho da poltica monetria e por grande parte da tecnocracia estatal.118 Como j mencionado, os nacionalistas-autoritrios pretendiam alcanar o desenvolvimento industrial por substituio de importaes, mesmo que isso implicasse altos custos sociais. Da a necessidade de um modelo poltico repressivo, excludente e desmobilizador de massas.119 Para que o comportamento brasileiro na esfera internacional se adequasse a esse objetivo, foi necessria uma mudana de prioridade do tema da segurana coletiva para o do desenvolvimento. poltica externa caberia, nas palavras do chanceler Magalhes Pinto, identificar e procurar remover os obstculos externos [...] ao projeto nacional. Essa poltica foi chamada, nos meios oficiais, de Diplomacia da Prosperidade.120 Em linhas gerais, a nova poltica externa representou: a) o abandono da doutrina da interdependncia e das fronteiras ideolgicas; b) a leitura de que
Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 60-61. Ibidem, p. 40. 118 Embora essa seja uma idia aceita na historiografia do perodo, discutvel que o governo Castelo Branco tenha provocado uma recesso. O crescimento econmico atingiu os 4,8% do PIB em 1967 e 9,3% em 1968, com queda da inflao. Vizentini atribui esse crescimento s mudanas implementadas por Costa e Silva, e tambm utilizao da capacidade ociosa existente desde o Plano de Metas de JK (Ibidem, p. 81). Ignora-se, assim, que as reformas liberais conduzidas durante o governo Castelo Branco, em grande parte, pelo ministro Roberto Campos, tenham desempenhado um relevante papel na melhora do ambiente de negcios do Brasil e na conseqente retomada do crescimento que se percebe j nos anos Costa e Silva. 119 Ibidem, p. 80. 120 Ibidem, p. 84.
117 116

55

o conflito Leste-Oeste cedera lugar ao Norte-Sul (centro-periferia); c) a substituio dos conceitos de segurana coletiva e soberania limitada pelos de segurana e soberania nacionais.121 Na prtica, intensificou-se a cooperao terceiro-mundista para o desenvolvimento, especialmente nas organizaes internacionais. Com efeito, o trao mais marcante das relaes exteriores do governo Costa e Silva foi a acentuada valorizao da atuao nos fruns multilaterais. Nesses fruns, o eixo de atuao do governo brasileiro foi o de reivindicar e articular alianas com vista alterao de determinadas regras internacionais, econmicas e polticas, que obstaculizavam o desenvolvimento dos pases do Terceiro Mundo. A retrica brasileira do perodo renovou a tradio desenvolvimentista de Vargas e de Kubitscheck, com a declarao do embaixador Azeredo da Silveira, na Conferncia do Grupo dos 77 (Argel, 1967), de que a melhor resposta subverso o desenvolvimento. Quanto Amrica Latina, o Brasil defendia uma cooperao pela via intergovernamental, repudiando a vertente supranacional ditada pelos EUA, e criticando abertamente a Aliana para o Progresso.122 Em temas sensveis, o Brasil adotou posies contrrias aos interesses dos Estados Unidos, tais como a defesa da nuclearizao para fins pacficos, culminando com a assinatura do Tratado de Tlatelolco (1967) sobre a proscrio de armas atmicas na Amrica Latina, e a adoo de uma posio terceiro-mundista na Conferncia do Comit da ONU sobre a utilizao do fundo do mar (1968).123 Nas relaes com os Estados Unidos, a estratgia do governo Costa e Silva foi de administrar o conflito potencial, mantendo as negociaes bilaterais enquanto procurava desenvolver um maior poder de barganha, por intermdio da intensificao das relaes com terceiros, especialmente outros pases capitalistas desenvolvidos.124 O governo Costa e Silva terminou precocemente, com a trombose que acometeu o Marechal em 1969. Mas o projeto nacional-autoritrio continuou no poder. Por dois meses, uma Junta Militar composta de elementos
121 122

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 84-85. Ibidem, p. 86 e 109. 123 Ibidem, p. 112-114. 124 Ibidem, p. 93 e 117.

56

da linha-dura assumiu a chefia do Poder Executivo, extinguindo o mandato do vice-presidente, promovendo um expurgo nas Foras Armadas, afastando elementos que, segundo se acreditava, ameaavam a unidade da instituio, e indicando o General Emlio Garrastaz Mdici, ento chefe do Servio Nacional de Informaes SNI, para o cargo de presidente.125

2.2.3 General Emlio Garrastaz Mdici: 1969-1974 A presena da linha-dura no poder provocou a emergncia das primeiras reaes de grupos armados de esquerda, como o seqestro do embaixador norte-americano em 1969 pelo Movimento Revolucionrio 8 de Outubro MR-8, apenas quatro dias aps a Junta Militar haver assumido o poder. Essas aes guerrilheiras, oriundas de grupos pequenos, malpreparados e isolados das massas populares, foram exageradas pelo governo, com o objetivo de intensificar a represso. A legitimidade do regime, mais uma vez, foi obtida no campo econmico. Durante os anos do governo Mdici, o Brasil cresceu a uma taxa de 10% do PIB ao ano. Era o Milagre Brasileiro legitimando os Anos de Chumbo.126 O Milagre tambm influenciou os formuladores da poltica externa. Ao vislumbrarem a chegada do Brasil ao patamar de Grande Potncia e seu acesso ao Primeiro Mundo, os tomadores de deciso se aperceberam da inconvenincia de continuar questionando a justia do sistema internacional ao lado dos No-Alinhados, como fazia o governo anterior. A estratgia multilateral foi abandonada. Era preciso rejeitar uma diplomacia coletiva da prosperidade, pela percepo de que era impossvel a emergncia econmica do Terceiro Mundo como bloco. Em vez disso, convinha advogar uma Diplomacia do Interesse Nacional.127 Para tanto, o embaixador Arajo Castro desenvolveu uma separao entre Poltica Externa Brasileira e poltica internacional. A primeira consistia na defesa dos princpios gerais do direito internacional (igualdade soberana entre as Naes, soluo pacfica de controvrsias internacionais, autodeterminao dos povos, etc.). A segunda, voltada para as diretrizes concretas e prticas em
125 126

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 131. Ibidem, p. 132-133. 127 Ibidem, p. 139.

57

relao s questes internacionais contemporneas, consistia na adaptao desses princpios conforme as circunstncias, para dar lugar ao clculo racional de custo-benefcio e avaliao do valor instrumental das aes e omisses diplomticas do Pas. Dessa forma, foi possvel denunciar as tentativas de congelamento do poder mundial pelas duas superpotncias e, ao mesmo tempo, manter boas relaes com os Estados Unidos.128 A melhora nas relaes com os Estados Unidos pde ser conciliada com o projeto de Brasil Potncia em razo de outros trs fatores: 1) a situao poltica instvel na Amrica Latina, com o surgimento de governos de esquerda (no Chile e no Peru) e confrontaes polticas internas (na Argentina e no Uruguai); 2) o desgaste poltico e militar do governo norte-americano na Guerra do Vietn; 3) o surgimento da Doutrina Nixon, que preconizava um desengajamento relativo dos EUA e a transferncia de determinadas tarefas s potncias regionais aliadas.129 Com efeito, o Brasil assume nesse perodo uma postura em relao aos pases vizinhos, que agrada aos Estados Unidos, de no tolerar experincias de esquerda em sua vizinhana. Essa poltica produziu enorme desconfiana por parte dos demais pases da Amrica Latina, com acusaes de participao em golpes militares para eliminar governos hostis. Segundo Moniz Bandeira, de fato houve participao brasileira nos golpes de estado na Bolvia (1971), no Uruguai (1973) e no Chile (1973).130 Com a Argentina, tem incio a passagem da rivalidade cooperao, especialmente pela diminuio do poder econmico do pas platino.131 guisa de sntese, vale mencionar duas comparaes do autor Paulo Fagundes Vizentini sobre as polticas externas dos trs primeiros governos do regime militar. Para ele, Mdici teria adotado um realismo pragmtico, [em substituio ] diplomacia messinica de Castelo Branco e a altrustica de Costa e Silva, e na segurana hemisfrica, superou-se tanto o pan-americanismo do primeiro governo militar como o latino-americanismo do

128

Embaixador Arajo Castro, apud Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 139-140. 129 Vizentini, op. cit., p. 142. 130 Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 418. 131 Vizentini, op. cit., p. 144, 151 e 154.

58

segundo, afirmando conseqentemente o bilateralismo.132 O realismo de Mdici confirma-se na anlise de Moniz Bandeira: segundo esse autor, as colaboraes do Brasil nesses golpes ocorreram de acordo com seus prprios interesses e objetivos, na medida em que, aspirando ao status de grande potncia, tratava de estabelecer a hegemonia sobre a Amrica do Sul.133 Algumas tradies da poltica externa brasileira foram reforadas e alguns movimentos, que se prolongariam pelos governos subseqentes, tiveram incio no governo do General Mdici. Renovou-se a tradio da cooperao necessria com o lanamento da idia de Segurana Econmica Coletiva em oposio idia norte-americana de Segurana Coletiva na 53 Sesso do ECOSOC, em 1972. Os movimentos inovadores mais importantes foram o impulso s relaes com o Oriente Mdio, dada a necessidade de garantir o abastecimento de petrleo; o incio da aproximao com a frica e do abandono do apoio a Portugal; e o incio da poltica nacional de informtica, em reforo poltica de alta tecnologia que j inclua o projeto nuclear de Angra dos Reis. Alm disso, comearam as negociaes para a construo das usinas hidreltricas de Itaipu e de Corpus.134

2.2.4 General Ernesto Geisel: 1974-1979 A eleio de Geisel representou a volta dos castelistas ao poder. De fato, embora no seja correto afirmar que ainda fossem partidrios da linha liberal-imperialista dos primeiros anos do regime militar, os principais assessores do presidente tinham origem no grupo castelista, entre eles, Golbery do Couto e Silva, que ganhou a Chefia da Casa Civil, e Joo Figueiredo, que assumiu a Chefia do Servio Nacional de Informaes. No entanto, o governo do General Ernesto Geisel no produziu uma poltica externa alinhada aos Estados Unidos, como a de Castelo Branco. Ao contrrio, Geisel gestou uma poltica externa ousada.135 Segundo Hirst et alli, o primeiro e mais decisivo passo da poltica externa iniciada nesse governo foi a

132 133

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 140 e 154. Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 418. 134 Ibidem, p. 190, 182, 193 e 154. 135 Vizentini, op. cit., p. 197.

59

redefinio das relaes Brasil-Estados Unidos a partir de 1974, com o abandono da poltica de alinhamento automtico.136 Para explicar as relaes internacionais do Brasil no perodo, relevante atentar para os problemas estruturais do Milagre Brasileiro, que se agravaram com a conjuntura internacional de crise energtica: o crescimento empregava energia importada barata, dependia do afluxo de investimentos de capitais estrangeiros e da utilizao de tecnologia tambm importada.137 A crise do petrleo de 1973 foi um duro golpe para o modelo de desenvolvimento associado, empregado pelos militares at ento. A poltica externa de Geisel foi alcunhada pelo Chanceler Azeredo da Silveira de Pragmatismo Responsvel e Ecumnico. Pragmatismo porque defendia a busca de vantagens no cenrio internacional, independentemente de regime e ideologia. O adjetivo responsvel foi acrescentado para proteger o pragmatismo do epteto de antitico, e significava que questes ideolgicas no contaminariam a poltica externa. A expresso ecumnico estava ligada averso do Estado brasileiro ao isolamento, referindo-se escala planetria buscada pela diplomacia brasileira.138 Na prtica, a nova poltica externa representou a ultimao da mudana de nfase da rea de segurana para a rea de desenvolvimento.139 A fim de aproximar-se dos pases rabes e assegurar o abastecimento de petrleo, abandonou-se a imparcialidade formal (favorvel a Israel) no conflito israelo-palestino. Para expandir o mercado de exportaes junto aos pases africanos, reduziu-se a intensidade das relaes com a frica do Sul e abandonou-se o apoio ao colonialismo portugus, reconhecendo-se imediatamente a independncia de Angola sob o governo de esquerda do Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA), em 1975. Reforaram-se as relaes com a Europa Ocidental, o Japo e o Canad, porque representavam uma alternativa a Washington e, nessa mesma lgica, mantevese a aproximao comercial e tcnica com o Leste Europeu e reataram-se as
Monica Hirst, Gerson Moura, Roberto Bouzas, Paulo Kramer, Paulo Wrobel e Sergio Lipkin, na introduo ao livro organizado por Hirst, Brasil-Estados Unidos na Transio Democrtica, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 15. 137 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 198. 138 Ibidem, p. 208. 139 Ibidem, p. 206.
136

60

relaes diplomticas e comerciais com a China Popular. Quanto ao reingresso de Cuba na Organizao dos Estados Americanos, o Brasil absteve-se de votar (para no votar a favor o que provocaria reaes internas, por parte da linhadura e para no votar contra o que provocaria acusaes de subimperialismo a servio dos EUA, nos vizinhos americanos).140 Nesse perodo, importante ressaltar o agravamento das clivagens internas entre castelistas e a linha-dura, esta ltima com forte presena nos rgos de represso e de inteligncia. Esses rgos se estruturavam como um poder autnomo, que se propunha at mesmo a atos de terrorismo, a fim de sabotar qualquer atitude considerada demasiado liberal, seja em poltica interna ou externa.141 A linha-dura fez oposio ao reatamento das relaes com a Repblica Popular da China e ao reconhecimento da independncia de Angola, e sua presena influiu no voto do Brasil quanto ao reingresso de Cuba na OEA. Essas atitudes apenas foram possveis graas superao da idia das fronteiras ideolgicas, com o que o presidente Geisel finalmente libertou a poltica externa da camisa de fora ideolgica que dificultara [...] a diversificao das relaes do Brasil.142 Alm disso, o governo Geisel aproximou-se especialmente dos pases do Cone Sul e do Mxico. A regio das Guianas tambm recebeu maior ateno, pois constitua rea de fronteira. A independncia do Suriname foi prontamente reconhecida. Com a Argentina, a rivalidade comeou a ceder terreno cooperao. Com a superao das idias geopolticas que incitavam desconfianas mtuas e com o golpe militar de 1976 no pas platino, as relaes bilaterais conheceram uma sensvel melhora. Avanaram as negociaes sobre a conciliao entre a cota da usina paraguaio-argentina de Corpus e a flexibilidade de operao da usina paraguaio-brasileira de Itaipu, ambas no curso do Rio Paran.143 A originalidade da poltica do Pragmatismo Responsvel, segundo Vizentini, exagerada nos estudos sobre o perodo. O autor ressalta as continuidades e as rupturas comuns a todo governo, dentro do que possvel fazer em termos de poltica externa: o comportamento pragmtico remete a
140 141

Pinheiro, Foreign policy decision-making under the Geisel government. Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 199. 142 Pinheiro, Poltica externa brasileira, p. 45. 143 Vizentini, op. cit., p. 230, 233, 227-229.

61

Costa e Silva, a intensificao de relaes com novos espaos (frica e Oriente Mdio) j havia sido iniciada por Mdici, de modo que o grande diferencial estaria na existncia de um projeto de autonomizao econmica do Pas, em resposta crise internacional e ao fim do milagre brasileiro.144 Esse plano de autonomizao evoluiu para uma rea conflitiva: os contenciosos com os Estados Unidos. As divergncias com a superpotncia americana residiram especialmente na questo nuclear, com a busca de independncia tecnolgica pelo Brasil, por meio do Acordo Nuclear com a Alemanha, em 1975; na questo dos direitos humanos, que o governo Carter usou para exercer presso sobre a questo nuclear; e na denncia do Acordo Militar Brasil-EUA, de 1952, como resposta brasileira tentativa de ingerncia norte-americana nos assuntos de direitos humanos no Brasil. As questes nuclear e de direitos humanos no se prolongaram pelos governos seguintes, mas acirrou-se a questo da informtica. Geisel criou a Poltica Nacional de Informtica e optou pelo mecanismo de reserva de mercado. Essas aes despertaram o lobby das empresas norte-americanas de computao contra o governo brasileiro. bem verdade que o modelo de desenvolvimento do Milagre Brasileiro comeou a mostrar suas fraquezas a partir dos primeiros anos do governo Geisel. Contudo, a crise que estava por vir durante o governo Figueiredo foi sem precedentes para o Brasil, e aliada necessidade de transio do regime poltico interno, trouxe constrangimentos e imps objetivos inditos, que tiveram graves reflexos nas relaes internacionais do Pas. Desse assunto trata o prximo tpico.

2.3 O BRASIL E O MUNDO ENTRE 1979 E 1985 Antes de descrever a poltica externa do governo do general Joo Batista Figueiredo, importante descrever o contexto (poltico e econmico, internacional e interno) dentro do qual esteve inserido o Pas durante os seis anos de mandato presidencial.

144

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 204.

62

A Guerra Fria durante os anos 1980 foi marcada pela retomada do enfoque ideolgico dos conflitos e pelo abandono das tentativas de Dilogo Norte-Sul pelos Estados Unidos. Essa nova orientao internacional norteamericana teve significativos reflexos na Amrica Latina. Durante a Guerra das Malvinas (1982), os EUA manifestaram apoio Gr-Bretanha em detrimento dos compromissos interamericanos, o que exps a fragilidade do TIAR quando confrontado com a aliana do tratado do Atlntico Norte (OTAN). Segundo Letcia Pinheiro, a crise das Malvinas evidencia que a falncia do sistema interamericano se devia ao fato de este ter sido montado, desde o incio, sobre a falcia do alinhamento automtico aos Estados Unidos145, isto , sobre o discurso de que a paz e a segurana no hemisfrio americano dependiam to-somente do alinhamento da Amrica Latina aos EUA. Dois outros acontecimentos deixaram claro que os norte-americanos no titubeariam em utilizar meios militares para combater a ascenso de governos de esquerda no subcontinente. Ainda em 1982, a CIA organizou e financiou um grupo paramilitar de direita na Nicargua, com o objetivo de combater a Revoluo Sandinista. Em 1983, os EUA invadiram a repblica de Granada que, assim como a Nicargua, sofrera um golpe de Estado de orientao marxista. Reagan renovou assim os termos exclusivos da dominao geopoltica norte-americana sobre a Amrica Latina, equivalente prevalncia sovitica exclusiva sobre a Europa Oriental. Esse aspecto fica claro na seguinte texto de Almeida Mello:
Os protestos meramente retricos tanto dos Estados Unidos, quando do golpe na Polnia, quanto da Unio Sovitica, quando da invaso de Granada, eram eventos que ilustravam a tolerncia complacente com que as superpotncias aceitavam as respectivas polticas de poder no que consideravam reciprocamente como suas esferas de hegemonia exclusiva.146

A economia internacional tambm sofreu graves alteraes no perodo. O sistema regulatrio de Bretton Woods desfez-se com o fim da convertibilidade do dlar em ouro, por deciso dos EUA em 1971, e a eliminao do mecanismo de paridades cambiais fixas entre as principais
Pinheiro, A Omisso Pragmtica, p. 595. Leonel Itaussu de Almeida Mello, Argentina e Brasil: a balana de poder no Cone Sul, So Paulo: Annablume, 1996, p. 84.
146 145

63

moedas em 1973. Em 1973 e 1979, as crises do petrleo atingiram os pases de forma diferente, conforme sua capacidade de fornecer bens durveis para satisfazer a nova demanda dos pases petrolferos, isto , os importadores lquidos de petrleo do Terceiro Mundo [...] tiveram de endividar-se para continuar a sustentar o nvel de atividade.147 O desequilbrio nas balanas de pagamentos dos Estados Unidos e da Amrica Latina provocou a elevao descomunal das taxas de juros (agora flutuantes) dos emprstimos contrados em dlar, com terrveis conseqncias para os tomadores. que, durante a fase da bonana dos petrodlares, as taxas de juros internacionais tinham-se mantido em nveis praticamente negativos, em vista dos altos ndices de inflao dos pases da OCDE. As taxas foram de menos de 8% ao ano para uma mdia de 14%, com picos de 18% e 21%.148 Segundo Paulo Roberto de Almeida, a conseqncia do choque dos juros
[...] foi a mais formidvel reverso dos fluxos lquidos de capitais ocorrida desde a fase urea do colonialismo financeiro, em princpios do sculo: os pases pobres convertem-se, de certa forma, em exportadores de capitais para os pases mais ricos. [...] Entre 1983 e 1984 houve uma queda [nos balanos de pagamentos da Amrica Latina] de cerca de 40 bilhes de dlares, com o trmino abrupto dos emprstimos bancrios para a Amrica Latina e uma extensa fuga de capitais da regio [...].149

De fato, a dvida externa do Brasil cresceu de 13% do PIB nacional em 1977, para 20% em 1982 e 29% em 1987. Mas os nmeros foram ainda piores para outros pases do subcontinente latino-americano. Argentina, Chile, Honduras, Jamaica e Mxico, entre outros, chegaram ao fim da dcada de 1980 com dvidas superiores a 50% de seus Produtos Internos Brutos.150 Para completar o cenrio de adversidades, o protecionismo comercial cresceu, especialmente por meio de medidas no tarifrias. Ricardo Sennes aponta que Entre 1981 e 1985 o uso das barreiras no-tarifrias cresceu em mdia 23% nos EUA, 21% no Canad, 18% na CEE. Sennes ressalta, como exemplo desse movimento internacional, a guerra agrcola que
Almeida, As duas ltimas dcadas do sculo XX, p. 116. Ibidem, p. 116-117. 149 Ibidem, p. 117-118. 150 Paul Kennedy, Preparing for the Twentieth-First Century, p. 205, apud Paulo Roberto de Almeida, op. cit., p. 118.
148 147

64

se processou no perodo. O autor mostra que o rompimento do sistema de suprimento de alimentos dos EUA para a CEE e o Japo no incio dos anos 1970, ao sinalizar a grande vulnerabilidade que aqueles pases dispunham frente s decises unilaterais dos EUA, desencadeou internamente um movimento de busca de auto-suficincia agrcola, por meio de programas especiais que incluam fortes sistemas de subsdios, incentivos e restries a importaes. Tais programas levaram, porm, no apenas superao da crise de alimentos, mas tambm produo de excedentes agrcolas. Dessa forma, a exportao de excedentes agrcolas subsidiados pela CEE trouxe enormes prejuzos para os pases em desenvolvimento que, alm de estarem restringidos nas suas exportaes para os pases desenvolvidos, sofriam a concorrncia desleal desses ltimos no mercado global.151 Em suma, o fim do sistema de Bretton Woods, em 1971, as crises do petrleo em 1973 e 1979, o aumento dos juros internacionais e a conseqente crise da dvida na passagem dos anos 1970 para os anos 1980, acrescidos do protecionismo comercial de carter no-tarifrio, foram os principais elementos de crise que conformam o ambiente econmico internacional dentro do qual ter de trabalhar o governo do presidente Joo Figueiredo. Alm disso, no plano interno, o presidente Joo Figueiredo herdou um processo de liberalizao poltica j em marcha. Geisel restaurara o habeas corpus, revogara o AI-5, permitira o retorno de muitos refugiados polticos ao Brasil, suspendera a censura e controlara, at certo ponto, a linha-dura do Exrcito. Um forte indicador de que a abertura continuaria, como de fato aconteceu, foi a manuteno na chefia da Casa Civil do General Golbery do Couto e Silva, uma das personalidades polticas mais influentes entre a presidncia de Geisel e a de Figueiredo. Sua autoridade no Planalto parecia garantir que o plano de liberalizao Geisel-Golbery continuaria, presumivelmente de acordo com diretrizes graduais e firmemente controladas. Mesmo assim, Figueiredo era considerado uma ponte entre os castelistas (moderados) e os amigos de Mdici (a linha-dura), porque servira em posies altamente sensveis tanto sob as ordens de Geisel quanto sob as de Mdici,

151

Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 61-62.

65

de maneira que a linha-dura ainda no era carta fora do baralho e a liberalizao tinha de acomodar interesses conflitantes.152 O ativismo de sindicalistas, a defesa da anistia e das eleies diretas marcaram o governo Figueiredo. A greve dos metalrgicos do ABC paulista, de 1979, por exemplo, contou com o apoio de outros setores populares, bem como do clero catlico, e despertou o interesse e a simpatia de governos estrangeiros, sindicatos e fundaes da Europa Ocidental e dos EUA.153 Em 1980, o governo mudou a frmula de reajuste anual do salrio mnimo, tornando-a mais favorvel aos que ganhavam menos de trs salrios, com o objetivo de redistribuir a renda salarial e de enfraquecer a crescente mobilizao operria e a simpatia pblica pela causa dos trabalhadores. A medida fez cair o nmero de greves de 429 em 1979, para 42 em 1980 e 34 em 1981. No entanto, as lideranas sindicais da regio do ABC no estavam satisfeitas e convocaram nova greve para 1 de abril de 1980. Dessa vez, a greve trouxe de volta a represso governamental e as reivindicaes dos grevistas no foram atendidas. Nos anos de 1982 e 1983, a recesso reduziu o poder de barganha dos sindicatos, de maneira que as reivindicaes operrias deram trgua.154 Ainda em 1979, a aprovao da nova lei da anistia rendeu capital poltico para o presidente, que assim mostrava sua disposio de prosseguir com a abertura. Mostrava tambm que Figueiredo confiava que podia resistir s objees da linha dura por ter permitido o reingresso na poltica de tantos subversivos. Mas Figueiredo soube apaziguar a linha-dura, incluindo entre os beneficiados pela lei de anistia os praticantes de crimes conexos aos crimes polticos, o que impedia o julgamento dos agentes da represso.155 A linha-dura passou para o combate clandestino da abertura, explodindo bancas de revistas onde continuassem circulando publicaes da esquerda. Os ataques apenas cessaram aps o fracasso da suposta tentativa de atentado ao Riocentro, em abril de 1981. Tratava-se de um centro de diverses na capital fluminense onde estava sendo realizado um evento
152

Thomas Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo. Traduo de Mrio Salviano Silva. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988, p. 385-ss, 410-11. 153 Ibidem, p. 415 e 437. 154 Ibidem, p. 434-438. 155 Ibidem, p. 424 e 426.

66

musical simptico a causas esquerdistas. Uma bomba explodiu no carro em que se encontravam um capito e um sargento do Exrcito, membros do DOICODI, no estacionamento do parque, provocando a morte do sargento. A investigao do incidente foi avocada pelo Exrcito. A insistncia do General Golbery para que o inqurito fosse conduzido com transparncia acabou provocando sua renncia. A liberalizao prosseguiu com a reformulao do sistema partidrio. O objetivo era pulverizar a oposio em vrios partidos enquanto mantinhamse as foras governistas em um nico. Os resultados das eleies diretas para governador, senador e deputado, de 1982, confirmaram em parte a estratgia da reformulao partidria. A oposio recebeu 59% do total dos votos, porm, dividida em diversos partidos (PMDB, PTB, PDT, PT e outros), somente conseguiria vetar propostas do governo se votasse unida. Nos estados, a oposio conquistou nove governos, inclusive dos estados mais populosos e mais prsperos (So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paran, entre outros). Em 1983, surgiu o movimento das Diretas J, apoiado por grande parte dos polticos da oposio e mesmo por alguns membros do PDS, partido governista. O movimento foi expressamente apoiado pela Igreja Catlica, por associaes de advogados, por importantes jornais, como a Folha de S. Paulo, e por personalidades artsticas e esportivas. A sociedade civil reagiu com entusiasmo, comparecendo aos comcios, que registraram pblico cada vez mais numeroso: partindo de 5.000 pessoas no primeiro deles, realizado em Goinia em abril de 1983, aos mais de um milho de pessoas no ltimo deles, realizado em So Paulo na vspera da votao da emenda Dante de Oliveira, que, se aprovada, teria permitido a realizao de eleio direta para presidente j em 1985. Embora tenha ignorado os primeiros comcios, por orientao do governo, a TV Globo passou a cobri-los quando se apercebeu do potencial jornalstico dos eventos. Subitamente, aquele poderoso veculo, que o governo explorara to habilmente, estava ajudando a oposio.156 O presidente Figueiredo no esteve em uma posio de grande fora poltica. Tinha um temperamento pouco centralizador e uma sade

156

Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo, p. 468-9.

67

debilitada (sofrera um infarto em 1981 e submetera-se a uma cirurgia de pontesafena em 1983). Alm disso, perdera a maior parte dos poderes arbitrrios que tiveram os presidentes anteriores. A crise econmica forou-o a negociar com o Fundo Monetrio Internacional, o que foi uma medida extremamente impopular. Os indicadores macroeconmicos do governo Geisel no eram os de uma economia em crise. A taxa de crescimento mdio de 7% ao ano registrada no perodo entre 1974 e 1978 era um grande sucesso. Contudo, o modelo de desenvolvimento herdado dos anos Mdici, intensivo em importaes de energia, de tecnologia e de bens de capital, j comeava a mostrar seus limites. As taxas de inflao mostram que algo ia mal com os fundamentos macroeconmicos do Pas governado por Geisel: 37,9% ao ano de inflao mdia, aproximadamente o dobro da mdia do perodo anterior (19,3% ao ano entre 1968 e 1973). A estratgia de desenvolvimento baseada nos insumos externos impunha uma escolha entre baixar a inflao ou manter o crescimento. Geisel optou pelo crescimento.157 Alm disso, o balano de pagamentos era crescentemente deficitrio. A significativa expanso das exportaes no foi suficiente para cobrir as importaes, muito menos para cobrir o pagamento das remessas de lucros e o servio da dvida, que em 1978 j exigia US$ 4,2 bilhes.158 At 1979, a abundncia de petrodlares no sistema financeiro internacional alimentou o modelo brasileiro de crescimento. Os contratos eram de juros flutuantes, mas a conjuntura internacional produzia expectativas de juros baixssimos, que estimularam a tomada de emprstimos pelo Brasil. A presena de Mrio Simonsen no Ministrio do Planejamento de Joo Figueiredo indicava uma tentativa de reforma econmica. Simonsen afirmava que a crescente presso sobre o balano de pagamentos no deixava ao Brasil outra opo a no ser desacelerar sua economia. A taxa de inflao j estivera acima dos 40% em 1978. Mas os militares, a comunidade empresarial, intelectuais como Maria da Conceio Tavares e Hlio

157 158

Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo, p. 402-403. Ibidem, p. 403.

68

Jaguaribe159, e o povo brasileiro em geral acreditavam na possibilidade e na necessidade de prosseguir com o crescimento econmico. Mrio Simonsen no suportou a presso e renunciou em agosto de 1979. Seu sucessor foi Delfim Neto, o pai do milagre, crtico de Simonsen e estandarte de solues heterodoxas que no incluam medidas recessivas. Delfim e seu III Plano Nacional de Desenvolvimento alimentaram a crena de que um pas em desenvolvimento com tantas potencialidades e problemas como o Brasil no pode renunciar ao crescimento, seja por legtimas aspiraes do seu povo por maior prosperidade, seja pelo alto custo social da estagnao ou do retrocesso. Para Skidmore, O que surpreendente a suposio de que o Brasil podia escolher entre aceitar ou recusar uma reduo no ritmo de crescimento, talvez at uma recesso.160 O III PND teve resultados desastrosos. A continuao do modelo de crescimento forado da economia, baseado em altos emprstimos, aprofundou os desequilbrios estruturais que vinham se formando desde o fim dos anos Mdici. Aps uma pequena alta na taxa de crescimento em 1979 (6,8%), a inflao j disparou para 77% ao ano, o dficit em conta corrente subiu de US$ 7 bilhes em 1978 para US$ 10,5 bilhes em 1979 e o ingresso de capital estrangeiro caiu de US$ 10,1 bilhes para US$ 6,5 bilhes no mesmo perodo. Em 1980, a inflao saltou para 110%. O dficit de US$ 3,5 bilhes no balano de pagamentos teve de ser coberto, como em 1979, com saques sobre as reservas cambiais. O PIB cresceu 7,2 por cento, mas a esta taxa as reservas no podiam durar muito. Em 1981, Delfim aceitou a reviso de suas premissas e a alterao da poltica econmica. Pela primeira vez desde 1942, o PIB acusou declnio de 1,6%. A inflao caiu ligeiramente em 1981, chegando a 95,2%. Os US$ 11,7 bilhes de dficit em conta corrente foram quase completamente cobertos por mais emprstimos de longo prazo. No fim de 1981, a dvida externa j era de US$ 61,4 bilhes, e seu servio naquele ano exigia a assustadora quantia de US$ 7 bilhes, ou 65,6 por cento do valor das

159

Ver, por exemplo, seus textos em Hirst (org.), Brasil-Estados Unidos na Transio Democrtica, 1985. 160 Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo, p. 418-420.

69

exportaes.161 Delfim Neto optou por continuar fazendo emprstimos do exterior, ao invs de cortar importaes. Em 1982, ano de eleio, Delfim manobrou para maximizar a vantagem do governo na campanha poltica e com relativo sucesso. O crescimento foi positivo, embora de apenas 1,4%. A inflao subiu pouco, para 99,7%. As negociaes com o FMI puderam ser proteladas at o dia seguinte do pleito eleitoral. O balano de pagamentos continuou pssimo: dficit em conta corrente de US$ 16,3 bilhes e dficit global de US$ 9 bilhes.162 A ajuda do FMI imps-se como absolutamente necessria para evitar uma moratria. Em 1983, o PIB caiu 5%, o pior desempenho desde a criao da contabilidade da renda nacional. A inflao acelerou-se (recorde de 211% no ano), mas a balana comercial voltou a registrar supervit, no valor de US$ 6,5 bilhes, graas capacidade do Brasil de reduzir as importaes e, ao mesmo tempo, manter um bom desempenho quanto s exportaes. Em 1984, o Pas cresceu 4,5% e registrou um supervit comercial recorde de US$ 13,1 bilhes. O balano de pagamentos registrou um pequeno supervit, da ordem de US$ 166 milhes.163 O sucesso no setor externo, em 1984, deve ser atribudo a pelo menos dois fatores: o continuado esforo na promoo das exportaes, cada vez mais diversificadas, e a limitao das importaes, que conferiu um ltimo flego industrializao por substituio de importaes, inclusive com o programa para combate da dependncia energtica, o Pr-lcool.164 A performance favorvel do balano de pagamentos naquele ano deu ao governo mais espao de manobra em relao ao FMI. O governo civil que tomou posse em 15 de maro de 1985 herdou reservas cambiais de US$ 14 bilhes.

Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo, p. 421 e 448. Ibidem, p. 451. 163 Ibidem, p. 461 e 489. 164 Com o Pr-lcool, o Brasil aumentou sua produo anual de lcool de 900 milhes de litros em 1979 para 9 bilhes de litros em 1984. Ibidem, p. 438.
162

161

70

CAPTULO 3 A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO FIGUEIREDO: PRINCIPAIS ASPECTOS

A despeito dos entraves conjunturais que impuseram limites diversificao dos contatos bilaterais do Brasil, a poltica externa desse perodo ficou conhecida como Universalismo. Essa poltica identificada como uma tentativa de conservar e aprofundar a presena da diplomacia brasileira em todas as reas do planeta, com prioridade Amrica Latina, mesmo fazendo face a um contexto interno e externo crescentemente desfavorvel. O objetivo geral da poltica externa brasileira continuava sendo dar suporte ao desenvolvimento, em suas dimenses poltico-econmica, tecnolgica, social e cultural.165 O embaixador Saraiva Guerreiro, chanceler do governo Figueiredo, afirma que a vontade do presidente era de prosseguir, com as adaptaes aconselhveis, na poltica externa do governo anterior. Todavia, o chanceler evitou utilizar o termo pragmatismo responsvel, por achar que a expresso podia prestar-se a equvoco.166 Universalismo foi utilizado por Saraiva Guerreiro desde seu discurso de posse. O chanceler declarou que a linha bsica da poltica externa sob seu comando seria o Universalismo, que definiu como a forma de adaptar o Brasil a um sistema internacional que se mundializava.167
Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 271 e 280. Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 27. 167 Tlio Srgio Henriques Ferreira, O Universalismo e os seus descontentes: a poltica exterior do Brasil no Governo Figueiredo (de 1979 a 1985), Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Universidade de Braslia, Braslia, 2006, p. 42-43.
166 165

A despeito da regra geral de continuidade em relao poltica externa de Geisel, a primeira metade da dcada de 1980 observou tambm a alterao da matriz da poltica externa em alguns pontos: a reaproximao comercial em relao aos Estados Unidos e o aumento das dificuldades no relacionamento com os pases do Terceiro Mundo, que impulsionou o governo brasileiro a concentrar-se no incremento das relaes sul-americanas. Alm disso, fracassou a opo europia, tentativa brasileira de aproximar-se da Europa ocidental como estratgia para romper o cerco poltico da hegemonia norte-americana. A escassa historiografia dedicada anlise das relaes internacionais brasileiras do perodo entre 1979 e 1985 apresenta um alto grau de convergncia. Algumas caractersticas da poltica externa brasileira do governo Figueiredo podem ser apontadas: 1) continuidade na ruptura; 2) dupla insero internacional; 3) prioridade atribuda s relaes com a Amrica Latina; 4) com relao aos Estados Unidos: manuteno de uma distncia nos assuntos polticos, reaproximao nas relaes econmicas e comerciais; 5) relevncia das transformaes na estrutura e na conjuntura internacional para a definio da ao internacional brasileira.

3.1 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DA POLTICA

APONTADAS NA HISTORIOGRAFIA

EXTERNA DO GOVERNO

FIGUEIREDO

3.1.1 Continuidade na ruptura Uma opinio quase unnime sobre a poltica externa do governo Figueiredo a de que houve forte continuidade em relao s diretrizes do governo anterior (no-alinhamento automtico, reorientao rumo ao Terceiro Mundo), diretrizes essas que eram motivadas principalmente pela crise energtica (1973 e 1979) e pela diversificao da pauta de exportaes do Brasil a partir da dcada de 1970. Essa continuidade explicada como sendo uma conseqncia da ruptura realizada sob o governo Geisel.168 Gonalves e
Williams da Silva Gonalves e Shiguenoli Miyamoto, Os militares na poltica externa brasileira: 1964-1984, Estudos Histricos 6 (12), 1993. Mnica Hirst, Transio democrtica e poltica externa: a experincia do Brasil, in Heraldo Muoz e Joseph S. Tulchin, A Amrica
168

72

Miyamoto explicam: Na realidade a ruptura j havia sido realizada. O que antes fora apresentado como pragmatismo agora se consolidava como uma estratgia articulada e coerente.169 Segundo Hirst, a ruptura realizada no mandato do presidente Geisel, custa de disputas dentro dos crculos de poder militares, aumentou o grau de consenso entre os setores econmico, poltico e militar, o que, por sua vez, proporcionou poltica externa do governo Figueiredo uma autonomia cada vez maior em relao dinmica da transio democrtica.170 O Universalismo configurou, assim, uma continuidade na ruptura. Sobre o tema da continuidade em relao ao Pragmatismo Responsvel, Andrew Hurrell apontou a existncia de duas fases na poltica externa do governo Figueiredo. A primeira, de 1979 at o agravamento da crise da dvida em 1982, e a segunda de 1982 at 1985. Na primeira fase, Hurrell aponta que as premissas bsicas da poltica externa brasileira seguiram de perto o padro estabelecido no governo Geisel. Segundo o autor, [d]espite a slight modification in language, then, there were substantial elements of continuity in the overall approach to foreign policy.171 Os fatores de continuidade eram: 1) a nfase similar em diversificar e alargar o alcance dos contatos internacionais do Pas, bem como a coincidncia dos motivos subjacentes necessidade de diversificao desses contatos; 2) o objetivo comum de maximizar a flexibilidade diplomtica do Pas e evitar alinhamentos automticos; e 3) coincidncia quanto menor prioridade atribuda s relaes com Washington e quanto recusa de restabelecer qualquer forma de aliana especial, a despeito dos esforos de Reagan de reverter o que considerava terem sido erros da poltica externa de Carter em relao ao Brasil.172 Na segunda fase, o Brasil comea a sentir os efeitos da crise da dvida. Segundo Hurrell, os problemas relacionados dvida externa foram agravados porque coincidiram com um perodo de instabilidade e incerteza no mbito da poltica internacional. Em meados de 1982, estava claro que ao
Latina e a poltica mundial: uma perspectiva latino-americana das relaes internacionais, So Paulo: Convvio, 1986. 169 Gonalves e Miyamoto, op. cit., p. 237. 170 Hirst, op. cit., p. 208-209. 171 Ibidem, p. 252. 172 Ibidem, p. 252-253.

73

Brasil restava pouco espao de manobra e a ajuda do FMI era necessria. O impacto da crise trouxe novos elementos poltica externa de Figueiredo: 1) fim do consenso quanto ao acerto da poltica externa praticada por Geisel. Segundo Hurrell, a queda no comrcio com os mercados do Terceiro Mundo e o fracasso nas negociaes Norte-Sul pareciam remover a lgica do terceiro-mundismo defendido pelo Itamaraty. Isso provocou uma campanha contra o Ministro das Relaes Exteriores na imprensa conservadora; 2) introduo de uma dose de indeciso na atuao internacional do pas, devido em grande parte separao burocrtica interna da defesa dos interesses polticos e econmicos. A questo da dvida externa foi alijada do Ministrio das Relaes Exteriores e foi atribuda ao Ministrio da Fazenda. Segundo Hurrell, a posio do Itamaraty se enfraquecera, primeiro pelo fato de que o ministro Saraiva Guerreiro nunca gozara do mesmo relacionamento prximo com Figueiredo que aquele existente entre Geisel e Silveira, e segundo pelo papel marginal que o MRE desempenhou nas negociaes da dvida externa; 3) reduo do ativismo nos foros multilaterais, concentrao na defesa dos interesses de curto-prazo; 4) substancial reorientao da poltica externa brasileira em relao aos Estados Unidos: o Brasil teve de inclinar-se s dificuldades da conjuntura internacional e recorreu a Washington para aumentar seus saldos comerciais, bem como para obter assistncia na administrao da crise da dvida; 5) parcial reverso da tendncia de diversificao de contatos internacionais e enfraquecimento de muitos dos novos relacionamentos que haviam se estabelecido nos anos 1970.173 Assim, Hurrell sintetiza a poltica externa do governo Figueiredo com recurso a essa diviso: duas imagens contrastantes, a primeira, correspondente aos trs primeiros anos de governo, em que prevaleceu a continuidade em relao poltica externa do governo Geisel, e a segunda,

Andrew James Hurrell, The Quest for Autonomy: The Evolution of Brazils Role in the International System, 1964-1985, Tese de PhD em Relaes Internacionais, Faculty of Social Studies, Oxford University, Oxford, 1986, p. 275-279.

173

74

correspondente aos trs ltimos anos, em que prevaleceram as transformaes na poltica externa.

3.1.2 Dupla insero internacional Entre as especificidades na poltica externa do general Figueiredo, as mais destacadas pela literatura so a idia de dupla insero internacional174 e a prioridade atribuda s relaes com a Amrica Latina. A idia de dupla insero internacional explica-se pelo pressuposto de que era til ao Brasil afirmar-se como um pas intermedirio, com caractersticas do Primeiro Mundo e do Terceiro Mundo, tendo em mente as novas dificuldades impostas pela conjuntura mundial. Altemani afirma que a valorizao concomitante dos laos com o Ocidente e com os pases subdesenvolvidos foi perseguida como discurso oficial da diplomacia brasileira.175 Segundo Snia Camargo,
[...] o Brasil no precisava mais demonstrar que no era mais satelizvel nem que a poltica de alinhamentos automticos estava superada. O que o Brasil necessitava era afirmar sua dupla identidade de pas ocidental ao mesmo tempo que terceiro-mundista, o que lhe permitia transitar, com certa liberdade, pelos dois mundos.176

Ricardo Sennes identifica o Brasil daquele perodo como uma potncia mdia recm-industrializada. Esta classe de pases caracteriza-se por uma dupla insero internacional regional e global , bem como pela tendncia a compor um quadro acentuadamente variado de estratgias internacionais [...] conseqncia do desequilbrio na capacidade de barganha que esses pases apresentam nas diversas arenas. Sennes identifica alguns padres de comportamento atribudos s potncias mdias recmindustrializadas: tendncia a valorizar as relaes multilaterais, nas quais encontrariam um ambiente favorvel expresso e realizao de seus interesses; tendncia a agir nas relaes bilaterais com o objetivo de livrar-se da influncia das Grandes Potncias e, ao mesmo tempo, de exercer o mximo
Essa idia est referida em: Gonalves e Miyamoto, Os militares na poltica externa brasileira, p. 237; Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 31-32; Altemani, Poltica externa brasileira, p. 179. 175 Altemani, op. cit., p. 179. 176 Snia de Camargo; Jos Maria Vsquez Ocampo, Autoritarismo e democracia na Argentina e no Brasil: uma dcada de poltica exterior, 1973-1984, So Paulo: Convvio, 1988, p. 127.
174

75

de influncia possvel sobre as Pequenas Potncias, especialmente aquelas do seu mbito regional mais imediato. Esse componente estrutural da insero internacional do Brasil produziu uma matriz de poltica externa bastante especfica: do ponto de vista da ao multilateral, o Brasil mostrava maior engajamento nos movimentos de ordem econmica enquanto se mantinha praticamente afastado das coalizes de carter poltico; do ponto de vista das relaes bilaterais, o Brasil perseguia dois objetivos estratgicos: diversificar as relaes com as Grandes Potncias e pases desenvolvidos e ampliar e aprofundar suas relaes econmicas e polticas com as Pequenas Potncias, aproveitando as vantagens comparativas que possua em relao a esses pases. Por fim, quanto s relaes regionais, buscou aumentar sua presena no continente sul-americano e evitar a o aumento da influncia de potncias extra-regionais.177 Sennes mostra, ainda, que as transformaes no sistema internacional entre os anos 1970 e comeo dos anos 1980 afetaram tanto as potncias mdias como os pases recm-industrializados. O Brasil encontravase na interseco desses dois grupos e sofreu esses impactos duplamente,
178

identificados como trs crises de vulnerabilidade. A primeira delas comeou com os choques do petrleo de 1973 e 1979. A reao externa foi equacionada por meio de uma forte estratgia de aproximao poltica e econmica com os pases exportadores de petrleo do Terceiro Mundo, de modo que o Brasil pde manter sua matriz de Potncia Mdia recm-industrializada. A segunda veio com a poltica norte-americana de elevao dos juros. Nessa fase, a principal vulnerabilidade externa passa a ser o cumprimento de suas obrigaes financeiras179, o que obrigou o Pas a produzir excedentes comerciais, em moeda forte. Com essa crise,
o Brasil se v obrigado a adotar medidas [...] largamente contraditrias com o perfil autonomista e independente que vinha sendo adotado at ento. Uma delas foi a necessidade de incrementar as relaes comerciais com os EUA, revertendo um longo movimento de distanciamento desse pas.180

177 178

Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 31-32, 44, 45, 52. Ibidem, p. 59. 179 Ibidem, p. 90-91. 180 Ibidem, p. 93.

76

A terceira crise de vulnerabilidade, segundo Sennes, refere-se poltica comercial brasileira. O Pas deixou de ser visto simplesmente como membro do mundo subdesenvolvido, passando a ser tratado como pas recmindustrializado, ao qual se atribuiu um tratamento diferenciado, sem as vantagens comerciais que eram concedidas aos pases pobres. Assim, a partir de meados dos anos 1980, o Brasil sofreu fortes presses para adequar-se s exigncias dos regimes comerciais internacionais.181 De acordo com essa anlise, a poltica externa do governo Figueiredo somente pode ser considerada uma continuao daquela praticada pelo governo Geisel at o momento em que comeam a ocorrer as adaptaes segunda crise de vulnerabilidade, que a crise da dvida.

3.1.3 Prioridade atribuda s relaes com a Amrica Latina Quanto s relaes com o Terceiro Mundo, constante na historiografia a observao de que a Amrica Latina ganhou status prioritrio em relao a outras regies.182 Hirst destaca o esforo para aprofundar e melhorar as bases de cooperao e entendimento na Amrica Latina.183 Gonalves e Miyamoto afirmam que a Amrica Latina como um todo e a Argentina em particular constituram a primeira prioridade da poltica universalista brasileira.184 Para Hurrell, a diplomacia do governo Figueiredo promoveu um esforo de intensificao das relaes com a Amrica Latina, mesmo aps 1982, a despeito da queda no volume de comrcio com a regio. Selcher fala em retomada das atenes do Brasil com a Amrica Latina.185 Segundo esse autor, a despeito da necessidade de voltar-se para os EUA, a partir de 1983, para obter excedentes comerciais junto quele pas, o Ministrio das Relaes Exteriores no desistiu de seu objetivo de expandir, gradualmente, o comrcio com a Amrica Latina, a fim de reduzir a dependncia em relao aos EUA. Selcher conclui: Atravs de maior interao com seus vizinhos, e da crescente preponderncia de sua economia no continente, o Brasil est, gradualmente, adquirindo maiores interesses e
181 182

Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 93-94 e 99. Ibidem, p. 131-ss. 183 Hirst, Transio democrtica e poltica externa, p. 210. 184 Gonalves e Miyamoto, Os militares na poltica externa brasileira, p. 237. 185 Selcher, As relaes Brasil-Amrica Latina, p. 554.

77

influncia na Amrica do Sul.186 Finalmente, Altemani afirma que exatamente durante esse governo [gesto de Figueiredo] que se encontra o momento de inflexo nesse processo de reaproximao [do Brasil com a Amrica Latina].187 Destaca-se tambm, paralelamente, a continuao do afastamento em relao aos Estados Unidos do ponto de vista poltico, embora do ponto de vista comercial as relaes tenham se intensificado, especialmente a partir de 1982, em razo da necessidade brasileira de produzir supervits para arcar com suas obrigaes financeiras. A historiografia ainda se mostra consensual sobre as causas desses movimentos em relao aos Estados Unidos e a Amrica Latina. As variveis mais determinantes quanto ao continuado afastamento em relao aos Estados Unidos foram estruturais (reduo da complementaridade econmica, surgimento de novos contenciosos protecionismo, informtica e dvida externa em substituio dos antigos nuclear, direitos humanos), embora incidindo tambm as variveis conjunturais (tentativa norte-americana de trazer o conflito Leste-Oeste para o mbito do hemisfrio americano). J quanto aproximao com a Amrica Latina, predominaram as variveis conjunturais (crise da dvida, Guerra das Malvinas, crise centro-americana, dificuldades no relacionamento com a frica e o Oriente Mdio), embora as variveis estruturais tenham desempenhado um papel importante (aumento da complementaridade econmica, soluo dos contenciosos com a Argentina).

3.2 A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO FIGUEIREDO A diplomacia econmica tem forte componente poltico, na medida em que a economia configura um importante recurso de poder de qualquer pas. A diviso estabelecida neste item serve a fins meramente didticos. Pretende-se apenas dar nfase s questes mais diretamente afeitas economia e ao comrcio, separando-as das demais questes polticas e de segurana em que o Brasil esteve envolvido durante o perodo. Dentro de cada

186 187

Selcher, As relaes Brasil-Amrica Latina, p. 566 e 579. Henrique Altemani, Poltica externa brasileira, So Paulo: Saraiva, 2005, p. 194.

78

tpico, a poltica externa ser vista do ngulo da diplomacia bilateral e multilateral.

3.2.1 A diplomacia econmico-comercial

3.2.1.1 As relaes econmicas bilaterais As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, inclusive do ponto de vista econmico, vinham em curva descendente, dada a orientao brasileira de buscar maior autonomia e independncia, em face da potncia hegemnica do mundo capitalista. Como visto acima, essa orientao pde ser mantida a despeito mesmo dos choques do petrleo, mas no aps o incio do choque dos juros. A partir de 1980, quando os juros internacionais ficaram em 16,4% (alta de 11%, na comparao com as taxas de 1976)188, o Brasil passou a aumentar seu comrcio com os pases desenvolvidos, inclusive os Estados Unidos. O comrcio com esse pas, que representava 17,1% das exportaes brasileiras em 1980, passou ao montante de 27% delas em 1985.189 Observase tambm a reverso dos fluxos comerciais entre eles. O comrcio, que vinha sendo superavitrio para os Estados Unidos nos anos precedentes, tornou-se superavitrio para o Brasil durante os anos 1980.190 O principal ponto de conflito na rea econmica entre Brasil e Estados Unidos era a poltica comercial brasileira de apoio s indstrias nascentes, atravs da proteo ao mercado interno e fomento s exportaes de manufaturados mediante incentivos e subsdios. As multinacionais norteamericanas do setor de informtica foram especialmente agressivas nas suas presses contra o fim da proteo indstria brasileira.191 A guerra comercial chegou ao pice no ano de 1982. Os Estados Unidos ameaaram cortar o acesso brasileiro aos crditos do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento, retirar o Brasil do sistema de preferncias [...] e decidiram
Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 92, tabela. Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, afirmam que as taxas mdias de juros chegaram a 21,5% em 1980, partindo de mdias de 8% no momento da celebrao dos contratos de emprstimo (p. 437). Seria uma alta de 13,5% em menos de 10 anos. 189 Sennes, op. cit., p. 98. 190 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 286. 191 Sobretudo se comparadas s europias e japonesas, que no exerceram presso significativa (Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 433-4).
188

79

reduzir suas cotas de importao de acar metade e, naquele mesmo ano, o presidente Reagan decidiu boicotar as exportaes brasileiras de caf. O Brasil respondeu com a eliminao dos incentivos, com data limite em abril de 1983. Ainda em 1982, a moratria mexicana alterou o tom da negociao em favor do Brasil, com um leve relaxamento da questo comercial. Washington queria impedir que o Brasil chegasse situao do Mxico.192 Com a Argentina, houve bastante tranqilidade para as negociaes comerciais. Todavia, a falta de complementaridade econmica dificultava o incremento comercial. Com esse pas tambm houve reverso dos fluxos comerciais em favor do Brasil. Por essa razo, em 1981, a Argentina decidiu sobretaxar as importaes dos eletrnicos brasileiros em 20%, o que quase levou o Brasil a recorrer ao GATT. Naquele mesmo ano, a Argentina retirou a sobretaxa, medida de certa forma neutralizada pela desvalorizao de 10% do peso em relao ao dlar.193 Vale ressaltar tambm que o presidente Figueiredo comeou a articular, j em 1980, a implantao de um Mercado Comum na regio194, tendo como base a melhora das relaes com a Argentina. Essa iniciativa refletia a percepo do governo acerca da importncia de incrementar suas relaes econmicas com seus vizinhos. As relaes com os demais pases desenvolvidos Europa Ocidental, Canad e Japo , segundo Vizentini, continuaram sendo um ponto importante da poltica externa brasileira, como alternativa aos crescentes problemas existentes em relao aos Estados Unidos.195 No entanto, essa tendncia mostrou-se bastante contraditria. Se por um lado havia oportunidades no mbito financeiro, porque os bancos estavam empenhados em reciclar seus petrodlares196, por outro lado os intercmbios comerciais mostravam tendncias declinantes, devido ao aumento do protecionismo nos pases europeus. Vizentini aponta tambm uma reduo na complementaridade entre as economias do Brasil e do Japo.197

192 193

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 285 e 287. Ibidem, p. 303. 194 Ibidem, p. 302-3. 195 Ibidem, p. 318. 196 Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 162. 197 Vizentini, op. cit., p. 322.

80

Vizentini identifica naquele perodo o apogeu das relaes extrahemisfricas do Brasil.198 Segundo o autor, houve grande intercmbio de petrleo por produtos industrializados e servios com os pases do Oriente Mdio, incluindo armas e servios de engenharia. Destacaram-se as relaes com o Iraque, o Ir e a Arbia Saudita. No norte da frica, houve importantes vendas de armas e de servios para a Nigria, a Lbia, a Arglia e o Marrocos. O intercmbio com a China, a Malsia e os pases europeus socialistas tambm aumentou, ainda que essa tendncia tenha logo se modificado, tornando-se declinante, devido s modificaes estruturais do sistema internacional. Sobre a frica Negra, importante mencionar o aumento do comrcio bilateral, que passou de US$ 130 milhes em 1970 para US$ 3,3 bilhes em 1985. Cervo e Bueno explicam que a frica representou uma opo alternativa para o Brasil, diante do protecionismo e das barreiras alfandegrias criadas pelos pases ricos a suas exportaes, e que o Brasil constituiu uma nova fonte de suprimento de bens e de servios para a frica, aliviando [a] dependncia [africana] das ex-metrpoles. Mas esses autores afirmam que as potencialidades do intercmbio no foram esgotadas em nenhum domnio.199

3.2.1.2 As questes econmicas no mbito multilateral As negociaes da dvida externa do Brasil deram-se

majoritariamente no mbito multilateral, em organizaes como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD ou Banco Mundial), especialmente a partir de 1982, quando a moratria mexicana ps fim ao financiamento voluntrio da dvida latino-americana.200 Houve uma evoluo da estratgia brasileira de negociao. No primeiro momento, o governo assumiu uma posio unilateral, buscando demonstrar a especificidade do caso brasileiro, ao mesmo tempo em que adotou medidas de ajustamento convergentes com as exigncias do FMI. Em seguida, os pases latino-americanos procuraram articular uma ao conjunta,
198 199

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 318. Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 449. 200 Vizentini, op. cit., p. 352.

81

com base na idia de que a crise era um problema poltico do conjunto de pases. Assim, nasceu, em junho de 1984, o Consenso de Cartagena. Entretanto, a partir de 1984, a recuperao econmica do Brasil fortaleceu sua capacidade negociadora, de modo que o Pas sentiu-se seguro para descartar a proposta de constituir um clube de devedores, ao mesmo tempo em que afastava a possibilidade do pedido de moratria coletiva. Com isso, descartaram-se as negociaes uniformes e o confronto com os pases credores.201 Amado Cervo e Clodoaldo Bueno criticam a maneira como o governo Figueiredo conduziu as negociaes da dvida externa, em razo do afastamento do Itamaraty desse processo. Segundo os autores, As negociaes foram conduzidas pelos economistas da Fazenda, do Planejamento e do Banco Central, revelia da sociedade e de outros rgos que a representavam. Esses atores estariam inclinados a solues monetaristas, contrrias posio do Itamaraty. Para no demonstrar falta de coordenao, o governo brasileiro inibiu a Chancelaria, liberando a rea econmica, com que queimou um extraordinrio poder de barganha, em dissonncia com as prticas de poltica externa exercidas desde Vargas.202 Nos fruns multilaterais, o problema da dvida foi uma constante no discurso diplomtico brasileiro durante o perodo. Isso ocorreu na Assemblia Geral da ONU de 1982 e na Assemblia Geral da OEA de 1984. O Itamaraty tambm ficou encarregado, em face do crescente protecionismo nos pases desenvolvidos, de postular aos organismos multilaterais a modificao da estrutura comercial e financeira internacionais.203 Outras aes relevantes nesse mbito foram as associaes do Brasil a outros pases produtores de caf e cacau, ocasionada pela baixa dos preos desses produtos a partir de 1979.

3.2.2 A diplomacia poltico-estratgica Os fenmenos mais impactantes para a poltica externa brasileira, no mbito estratgico, foram a interrupo da dtente e a acirramento do
201 202

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 349-350. Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 435-6. 203 Vizentini, op. cit., p. 350.

82

conflito ideolgico Leste-Oeste promovidos pelo presidente dos EUA, Ronald Reagan, a partir de 1981, inclusive com a retomada da corrida armamentista. Esses acontecimentos, aliados crise e ao desmantelamento do movimento terceiro-mundista, puseram fim s tentativas de dilogo Norte-Sul e s polticas reivindicatrias que se baseavam nessa diviso vertical do mundo.204 Adiante, so estudados os desdobramentos do Universalismo nas relaes poltico-estratgicas do Brasil, tanto no mbito bilateral quanto no multilateral.

3.2.2.1 Os posicionamentos poltico-estratgicos do Brasil e as suas relaes bilaterais Desde a segunda metade do governo Carter, nos Estados Unidos, as orientaes de poltica externa seguidas pelo Brasil e pelos EUA apresentavam poucos pontos de divergncia.205 Os conflitos vinham apresentando intensidade decrescente. A partir do ano de 1981, alguns dos litgios herdados dos governos anteriores foram definitivamente enterrados, ou pelo menos retirados da agenda prioritria dos dois pases. Reagan pensou em cooptar o Brasil sua poltica [de acirramento do conflito Leste-Oeste no mbito regional], e assim tratou de liquidar imediatamente dois contenciosos bilaterais: a questo dos direitos humanos e o Acordo Nuclear alemo foram esquecidos.206 A partir de 1981, a queda na determinao brasileira para deter a tecnologia atmica, dada a reformulao das previses de demanda energtica nacional e um maior realismo na avaliao dos custos das usinas nucleares projetadas207, colaborou com a soluo do contencioso em torno do acordo nuclear. Quanto ao contencioso dos direitos humanos, tambm compreensvel a reduo da intensidade conflitiva, haja vista os sensveis avanos do governo Figueiredo rumo liberalizao poltica. Permaneceram os conflitos na rea econmico-comercial, dentre os quais se destaca o contencioso da informtica, cuja soluo foi encontrada apenas nos governos seguintes. Outro tema conflitivo da agenda

204 205

Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 66, 73. Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 282. 206 Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 440. 207 Vizentini, op. cit., p. 358.

83

bilateral era a proposta norte-americana de formao de uma organizao militar no Atlntico Sul, nos moldes da OTAN. Em 1982, o presidente Figueiredo visitou os Estados Unidos e o presidente Reagan visitou o Brasil. Na visita do presidente norte-americano, foram criados cinco grupos de trabalho, para cooperao nas reas econmica, industrial-militar, nuclear, espacial e cientfico-tecnolgica. Se a iniciativa serviu para restabelecer o dilogo, tambm evidenciou as discrepncias em todas as reas, motivo de sua esterilidade operativa.208 A eliminao de contenciosos herdados dos governos passados e a retomada do dilogo no foram suficientes para atrair o Brasil poltica de acirramento da Guerra Fria. A opinio pblica brasileira, o pensamento poltico e as Foras Armadas consideraram arcaico e ultrapassado o confronto bipolar, como estratgia de relaes internacionais.209 Com a emergncia de conflitos civis na Amrica Central, com grupos revolucionrios de orientao comunista tendo chances reais de ascenso ao poder, os Estados Unidos entenderam por bem transpor a lgica da Guerra Fria para o continente americano. Os norte-americanos no tolerariam a continuao do expansionismo sovitico-cubano em sua rea imediata de influncia.210 Essa era a nova presena que os Estados Unidos buscavam para si, que, combinada com o papel de pas recm-industrializado que o Brasil assumia no sistema internacional, trouxe uma dimenso conflitiva para a relao entre os dois.211 De toda forma, a diplomacia do Universalismo evitava atitudes radicais e um possvel confronto direto com a Casa Branca.212 Ao Brasil, segundo a formulao do Itamaraty, interessava retirar a crise centro-americana do mbito da confrontao Leste-Oeste. A intensa transferncia de recursos dos pases subdesenvolvidos para os desenvolvidos, provocada pelo choque dos juros, acentuou no Brasil a vontade de discutir o relacionamento Norte-Sul. Figueiredo tentou demonstrar aos EUA e aos vizinhos da Amrica Latina que a melhor maneira de garantir a segurana
208 209

Cervo e Bueno, op. cit., p. 441. Ibidem, p. 442. 210 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 283. 211 Roberto Abdenur, O marco econmico e global das relaes Brasil-Estados Unidos, in M. Hirst (org.), Brasil-Estados Unidos na Transio Democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 27-29. 212 Vizentini, op. cit., p. 284.

84

continental era por meio da promoo do desenvolvimento, renovando assim a tradio da cooperao necessria. Na interseco dessas polticas exteriores baseadas em princpios opostos a norte-americana, focada no conflito LesteOeste, e a brasileira, com interesse em priorizar o dilogo Norte-Sul esto situados o conflito da Amrica Central e ainda a Guerra das Malvinas, que so estudados adiante. Nessas duas questes, afirmou o Chanceler Saraiva Guerreiro em conferncia Escola Superior de Guerra, a diplomacia brasileira marcou sua atuao com manifestaes e iniciativas no sentido de frear as engrenagens da violncia e de buscar a retomada do dilogo.213 A palavra violncia poderia ser trocada pela expresso Guerra Fria e palavra dilogo se poderia acrescentar a expresso Norte-Sul, sem modificao do sentido do discurso do chanceler. Do ponto de vista da anlise estruturalista de Ricardo Sennes, existe uma forte racionalidade subjacente ao tratamento diplomtico que o Brasil dispensou ao continente americano: em face de uma conjuntura internacional desfavorvel, as melhores chances de uma potncia mdia como o Brasil exercer sua influncia e de tentar minimizar a influncia da superpotncia hegemnica estariam no mbito regional. Antes de avanar na descrio das relaes bilaterais do Brasil, e a propsito da discusso sobre a posio internacional do Brasil em face do acirramento da Guerra Fria promovido pela poltica externa de Ronald Reagan, relevante mencionar o incidente dos avies lbios. Em abril de 1983, um avio cargueiro pertencente a uma empresa estatal lbia foi obrigado a descer em Recife por causa de uma pane. O avio era parte de um grupo de quatro cargueiros lbios, com destino Nicargua, que em sua solicitao de sobrevo sobre o territrio brasileiro haviam comunicado transportar auxlio mdico. Com seu pouso forado em Recife, verificou-se que a carga era na realidade composta de armamentos e de explosivos. Com isso, as autoridades brasileiras retiveram os outros trs avies, que portavam o mesmo carregamento, que segundo rumores seriam armas de fabricao brasileira, exportadas para a Lbia214, no aeroporto de
213

Ramiro Saraiva Guerreiro, Diretrizes da poltica externa brasileira, Revista Brasileira de Poltica Internacional 25 (97-100), 1982, p. 119. 214 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 355.

85

Manaus. O Brasil reteve a carga militar e f-la retornar Lbia em outros avies, uma opo que se fez para marcar bem que tinha havido [...] um abuso de boa f [por parte do governo lbio, quando da solicitao de sobrevo].215 Com isso, estatais brasileiras (Engesa e Embraer) perderam contratos milionrios com a Lbia, que j estavam acertados e que foram prontamente suspensos pelo governo de Khadafi. O incidente mostra que, a despeito do discurso diplomtico de no-alinhamento aos Estados Unidos, o Brasil assumiu uma posio de moderao, para no despertar suscetibilidades no governo norte-americano, que tudo acompanhava pela cobertura de sua imprensa. Outros carregamentos clandestinos de armas vindos da Lbia passaram pelo Brasil, rumo Argentina, durante a Guerra das Malvinas, sem que isso se tornasse um incidente diplomtico.216 que, na guerra centro-americana, o interesse dos Estados Unidos era direto, e a colaborao brasileira Nicargua sandinista no seria tolerada. O governo Figueiredo avanou na aproximao com a Argentina. O contencioso Itaipu-Corpus foi resolvido, embora no incio do governo a situao fosse ainda de impasse: a Argentina defendia a tese das consultas prvias para realizao da obra, enquanto o Brasil afirmava que estas no eram necessrias, j que o princpio da responsabilidade j era uma garantia suficiente.217 Em 19 de outubro de 1979, Argentina, Brasil e Paraguai assinaram o acordo tripartite sobre coordenao tcnico-operativa para o aproveitamento hidreltrico das usinas de Itaipu (paraguaio-brasileira) e de Corpus (paraguaio-argentina), pondo fim disputa que j durava onze anos.218 Tem incio ento um novo quadro de relaes bilaterais, marcado por intensa agenda de visitas de alto nvel. O general Figueiredo, em maio de 1980, foi o primeiro presidente brasileiro a visitar a Argentina em 45 anos. Em agosto do mesmo ano, o presidente Videla retribuiu a visita ao Brasil. O regime poltico militar, vigente nos dois pases, tambm era um fator de aproximao.

Avies lbios; Suriname, informtica e diretrizes bsicas do Itamaraty: entrevista do Ministro das Relaes Exteriores, Revista Brasileira de Poltica Internacional 26 (101-104), 1983, p. 164. 216 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 356. 217 Ibidem, p. 294. 218 Eugnio Vargas Garcia, Cronologia das relaes internacionais do Brasil. So Paulo: Editora Alfa mega; Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2000, p. 162.

215

86

Em 1982, a Argentina ocupou militarmente as ilhas Malvinas. Os argentinos esperavam que, em razo da cooperao militar que vinha sendo empreendida com os Estados Unidos no conflito centro-americano, eles pudessem contar com a neutralidade dos norte-americanos no conflito com a Gr-Bretanha. Mas isso no ocorreu e os EUA mostraram-se um verdadeiro aliado da Inglaterra, inclusive transmitindo-lhe informaes obtidas por seus satlites, etc., embora sem intervirem militarmente (nem era necessrio).219 O Brasil, por sua vez, manteve uma posio de "neutralidade noeqidistante220, que consistiu numa orientao pblica cautelosa e neutral, combinada com apoio discursivo e prtico Argentina.221 Passado o conflito, a aproximao Brasil-Argentina intensificou-se a despeito de alguns desentendimentos na esfera comercial. Selcher identifica dois fatores que colaboraram com o incremento das relaes Brasil-Amrica Latina: o rompimento do Acordo de Assistncia Militar com os EUA em 1977, com o que o Brasil deixou de parecer um procurador dos EUA aos olhos dos seus vizinhos; e o fim do Milagre Econmico e do projeto de Brasil Grande Potncia, deixando o Brasil de parecer um aspirante a potncia hegemnica no subsistema regional. Para seus vizinhos, um Brasil agora mais vulnervel economicamente e menos eufrico parecia tambm menos ameaador.222 O governo Figueiredo aproveitou esse ambiente para investir nas relaes com a regio. A poltica externa do governo Figueiredo incluiu visitas do presidente a vrios outros pases do subcontinente (Venezuela, em 1979; Paraguai e Chile, em 1980; Colmbia, em 1981; Bolvia, em 1984) e vrias outras visitas ministeriais de alto nvel a quase todos os pases da regio. Essas visitas tiveram grande significado poltico, pelo seu ineditismo: Figueiredo foi o primeiro presidente brasileiro a visitar Bogot, Lima e Caracas.223 No Mxico, na Amrica Central e no Caribe, o Brasil aprofundou as iniciativas dos dois governos anteriores, incrementando as relaes bilaterais.

219 220

Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 106. Expresso cunhada por Hlio Jaguaribe, apud Pinheiro, A Omisso Pragmtica, p. 591. 221 Mais sobre a posio brasileira em face da Guerra das Malvinas no Captulo 4, adiante. 222 Selcher, As relaes Brasil-Amrica Latina, p. 555. 223 Ibidem, p. 555.

87

Um incidente que permitiu ao Brasil praticar sua poltica de valorizao da cooperao na promoo do desenvolvimento e da segurana, em contraposio poltica da Nova Guerra Fria, foi o golpe de Estado no Suriname em 1980. Ao subir ao poder, o General Desir Bouterse percebeu a necessidade de aproximar-se de partidos radicais de esquerda e de pases comunistas, como Cuba e Lbia.224 Ao passo que EUA e Pases Baixos suspenderam a ajuda que forneciam ao Suriname, o Brasil intensificou o dilogo com o vizinho e ofereceu-lhe programas de cooperao, evitando a um s tempo a cubanizao da antiga Guiana Holandesa e a interveno militar dos Estados Unidos no flanco Norte amaznico brasileiro. Com relao Europa e o Japo, a literatura registra duas opinies contrrias. Cervo e Bueno afirmam que a cooperao bilateral com os pases da Europa Ocidental manteve seu ritmo ascendente, reforado por vnculos polticos resultantes de intenso e profcuo intercmbio de visitas de chefes de Estado e altas autoridades e que o Japo, maior parceiro asitico, intensificou os vnculos com o Brasil, do ponto de vista comercial, econmico, poltico e cultural225. Vizentini, a seu turno, afirma que [c]om a gradativa submisso da Europa Ocidental e do Japo ao rearranjo econmico e diplomtico-estratgico da administrao Reagan, a cooperao com estes pases conheceu uma significativa reduo.226 Nas relaes com os pases socialistas, merece destaque a retomada dos contatos polticos com a URSS, embora se mantivessem em questes de ordem geral.227 O Brasil decidiu no aderir ao embargo comercial URSS, proposto pelos EUA em 1980, em resposta invaso do Afeganisto. A despeito da consolidao do entendimento poltico, as relaes econmicas entre o Brasil e a Europa socialista no deslancharam. No Oriente Mdio, o governo Figueiredo reforou os vnculos com o Iraque, que chegou a exportar 48% do petrleo consumido pelo Brasil. Dado o grande intercmbio, era normal que surgissem conflitos. A prospeco brasileira de petrleo em territrio iraquiano descobriu o campo de Majnoon.
MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?. Mais sobre as relaes Brasil-Suriname no Captulo 4, adiante. 225 Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 444 e 445. 226 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 275. 227 Ibidem, p. 324.
224

88

Porm, a aprovao daquele pas para o projeto de explorao foi sujeita a uma srie de condies polticas e econmicas. A questo do campo de Majnoon evoluiu com a recusa iraquiana em cumprir os contratos que estipulavam preo diferenciado e altas cotas de importao para o Brasil, o que teve repercusso interna, com pesadas crticas gesto do ento presidente da Petrobrs.228 Com a China, os vnculos polticos foram reforados, esboando uma parceria estratgica. Em 1983, o presidente Figueiredo visitou aquele pas e outros da sia continental. Em 1984, a China manifestou apoio ao Brasil na questo dos juros altos no mercado financeiro internacional. Assinaram-se, entre os dois pases, um Acordo de Cooperao Cientfico-Tecnolgico, em 1982, e um Memorando de Cooperao sobre uso pacfico da energia nuclear, em 1984.229 Na frica, a poltica externa do governo Figueiredo deu continuidade orientao implementada pelo governo Geisel, com prioridade frica lusfona. O presidente Figueiredo promoveu a primeira viagem oficial de um chefe de Estado sul-americano ao continente africano230, num priplo pela Nigria, Guin-Bissau, Senegal, Arglia e Cabo Verde. A estratgia continental tambm foi combinada com a reduo dos vnculos polticos e econmicos ao regime do apartheid231, na frica do Sul.

3.2.2.2 A diplomacia poltico-estratgica no mbito multilateral Viu-se que o engajamento e a filiao do Brasil aos movimentos multilaterais variaram em intensidade, de acordo com a rea-tema:
[...] a participao do Brasil [foi] significativa, particularmente nos fruns relativos aos temas comerciais UNCTAD, Grupo dos 77, GATT. O segundo nvel de engajamento ocorreu nas coalizes e nos fruns de carter regional, tanto poltico como econmico. Nestes o envolvimento do pas teve um perfil muito mais discreto e formal Grupo de Contadora, Grupo de Cartagena, OEA. Finalmente, detectamos um terceiro tipo de frum e coalizo: o de carter essencialmente poltico, de que o Brasil ficou praticamente afastado. O grande exemplo desse caso foi o no
228 229

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 337. Ibidem, p. 345-6. 230 Fernando Marroni de Abreu, Lvolution de la politique africaine du Brsil. Paris: Sorbonne, 1988, apud Vizentini, op. cit., p. 332. 231 Cervo e Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, p. 449.

89

comprometimento do pas com o Movimento dos No-Alinhados, mantendo com ele apenas uma relao de observao.232

A participao brasileira nos fruns dedicados economia e ao comrcio j foi estudada. As prximas linhas so dedicadas participao do Brasil nos dois outros tipos de coalizo. O Grupo de Contadora foi criado em janeiro de 1983, entre Colmbia, Mxico, Panam e Venezuela, com o objetivo de alcanar uma soluo negociada para os conflitos da Amrica Central.233 Embora o Brasil j tivesse criticado a interveno dos EUA em Granada (1983), com a moderao que caracterizou a poltica externa do perodo, a diplomacia brasileira limitou-se a dar apoio poltico ao grupo. Segundo o chanceler Saraiva Guerreiro, Como se tratava de um grupo poltico, tal apoio lhe era til e era o apropriado.234 Na Organizao dos Estados Americanos, a diplomacia brasileira teve uma atuao diplomtica intensa, que ajudou a evitar o envolvimento de outros pases latino-americanos no conflito blico, o que poderia ocorrer no caso de uma aplicao do TIAR. Em 1984, o candidato brasileiro, embaixador Baena Soares, foi eleito por unanimidade Secretaria-Geral da OEA. O governo Figueiredo tambm deu prosseguimento s negociaes do Tratado de Cooperao Amaznica, que fora assinado em 1978, inclusive sediando a I Reunio dos Chanceleres do TCA na cidade de Belm, em outubro de 1980. O aumento em intensidade das relaes com esse grupo deu-se especialmente com o encaminhamento de uma soluo satisfatria para as questes conflitivas na Bacia do Prata.235 Sennes acredita que o envolvimento brasileiro na regio amaznica foi muito mais orientado para evitar o isolamento poltico do que para efetivamente aumentar a presena brasileira e ampliar sua rea de influncia direta. No entanto, a presena brasileira na Amrica do Sul tambm tinha por objetivo a tentativa de limitar a influncia direta dos Estados Unidos e impedir o envolvimento da regio no confronto Leste-Oeste.236

232 233

Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 44. Garcia, Cronologia das relaes internacionais do Brasil, p. 167. 234 Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 141. 235 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 306. 236 Sennes, op. cit., p. 54-55.

90

Quanto aos fruns essencialmente polticos, o posicionamento poltico-internacional terceiro-mundista visava abrir ao Brasil algumas novas possibilidades, tendo como limite no prejudicar possveis concesses ou vantagens de ordem econmica ou vnculos polticos especiais que o pas era capaz de garantir por si mesmo atravs de sua capacidade poltica.237 Da porque, a despeito do constante discurso diplomtico reivindicatrio, o Pas no se filiou ao Movimento dos No-Alinhados, tendo permanecido como observador em suas reunies.

237

Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 42.

91

CAPTULO 4 CONSTRUO DE CONFIANA NO CONTEXTO DA GUERRA FRIA: A ATUAO

BRASILEIRA NOS CASOS DAS MALVINAS E DO SURINAME

4.1 A ATUAO BRASILEIRA EM FACE DA GUERRA DAS MALVINAS (1982)

4.1.1 Contextualizao geogrfica e histrica O arquiplago das Malvinas foi descoberto em 1690 pelo capito britnico John Strong e foi colonizado pela primeira vez em 1774 pelo comandante francs De Bougainville que, em honra de So Malo, denominou as ilhas de Malouines, de onde procedeu o nome espanhol Malvinas. J no ano seguinte, em 1775, a ilha West Falkland foi abordada tambm pelo capito britnico McBride, por ordem da coroa britnica. Tiveram incio a as disputas entre Gr-Bretanha e Frana, que mais tarde, tornaram-se disputas entre GrBretanha e Espanha, quando os Bourbon franceses presentearam os Bourbon espanhis com as ilhas. No final do sculo XVIII, os britnicos retiraram-se, permitindo a plena e pacfica instalao dos espanhis por quarenta anos. Em 1811, em razo dos desdobramentos das guerras napolenicas e dos movimentos de independncia na Amrica Latina, o governador espanhol em Montevidu ordenou a retirada espanhola das Malvinas. Em 1815, as Provncias Unidas do Rio da Prata reclamaram seu direito de suceder a Espanha na posse do arquiplago e, em 1820, sua bandeira foi iada em nome

do governo de Buenos Aires. Em 1824, o francs Vernet estabeleceu-se nas ilhas e foi apontado pela Frana governador militar e poltico do arquiplago. Em 1831, os norte-americanos expulsaram os ocupantes argentinos e declaram as ilhas Malvinas livres de qualquer governo, a fim de poderem continuar pescando em suas guas. Finalmente, em 1833, os britnicos ali residentes solicitaram Coroa o estabelecimento de uma colnia, o que foi feito. A partir de 1833, o arquiplago ficou sob a soberania da Gr-Bretanha, embora a Argentina nunca tenha cessado de reclamar seu direito sobre esse territrio.238 A histria da colonizao das ilhas disputada, especialmente em razo de sua importncia no discurso nacionalista argentino, onde a questo foi revestida de uma aura de mito fundacional da nao platina, especialmente a partir do advento do peronismo na dcada de 1950. A disputa agravou-se com as declaraes dos habitantes do arquiplago de que no desejavam tornaremse argentinos e o lobby que iniciaram junto ao parlamento britnico. A difcil reconstituio documental e o decurso de tempo relativamente longo tambm impem obstculos formao de um consenso entre as partes. Assim, os britnicos costumam ressaltar que: obtiveram dos franceses a soberania sobre o arquiplago em 1771; que, mesmo quando deixaram de ocupar as ilhas em razo de sua pequena viabilidade econmica, jamais abriram mo de seu direito sobre elas; que os argentinos jamais tomaram posse efetiva do arquiplago. Os argentinos, por sua vez, costumam destacar: seu legtimo direito decorrente dos ttulos provenientes da aquisio da Frana e da sucesso da Espanha; a separao das Malvinas de seu territrio contra a vontade de seus habitantes por um ato de fora da Gr-Bretanha.239 A despeito dessas dificuldades, Joseph Tulchin afirma ser possvel identificar alguns fatos considerados fora de questo, beyond dispute:
[...] the British took the islands by force; the nature of the Argentine settlement thus dislodged was precarious at best; the islands had no indigenous population; the islands had been run for the past century by an enterprise known as the Falkland Islands Company; the Argentines never
238

Lord Shackleton, The Falkland Islands and their History, The Geographical Journal 149 (1), 1983, p. 3. 239 Organizao das Naes Unidas (ONU), United Nations Special Committee on Decolonization Draft Resolution, 15/6/2006, obtido na internet no endereo http://www.un.org/News/Press/docs/2006/gacol3140.doc.htm.

93

stopped protesting British occupation of the islands; the British government doubted the validity of their claim to the islands; after 1930 the British government became convinced that the islands were not worth holding and that a way should be found to turn them over to the Argentines; and after 1968, when Argentine pressure on the British to negotiate a solution to the dispute became intense, the Falkland Islands Company formed a lobby in London that succeeded in frustrating all efforts by the British Foreign Office to turn the islands back to the Argentines by making the political cost of such a process appear greater than the cost of doing nothing.240

A posio tradicional do Brasil em relao disputa de apoio posio argentina. Trata-se de uma decorrncia lgica do juridicismo que pautou a atuao brasileira desde o Imprio. Em 1833, tendo o Governo argentino comunicado ao Brasil a ocupao das ilhas e a expulso do Governador e dos cidados argentinos que a habitavam, o Governo brasileiro associou-se s gestes de protesto feitas pela Repblica Argentina junto ao Governo britnico. Para o Brasil desde o comeo essa situao foi entendida como uma ocupao de facto da parte do Reino Unido. Com o passar do tempo, no houve laudo arbitral, sentena judiciria internacional ou tratado que viesse dar validade jurdica ocupao britnica. Nem o decurso do tempo revestiu de valor jurdico o fato da ocupao, uma vez que a Argentina jamais cessou de reiterar seu protesto e sua objeo ocupao.241 Alm disso, nas dcadas de 1960 e 1970, quando a Argentina logrou introduzir a questo das Malvinas na agenda internacional como parte do tema da descolonizao, o Brasil manteve um discurso de apoio s reivindicaes do pas vizinho, embora isso no se refletisse na tomada de medidas concretas a seu respeito. Esse suporte tambm foi temperado com o tradicional pacifismo brasileiro, de maneira que o governo brasileiro sempre apoiou uma soluo pacfica e negociada para a disputa.242 Quando irrompeu a guerra, em 2 de abril de 1982, o chanceler Saraiva Guerreiro, mesmo sem consulta prvia com o presidente Figueiredo ou outros membros do governo brasileiro, no hesitou em recorrer tradio para fundamentar o posicionamento brasileiro nos seguintes termos:

Joseph S. Tulchin, The Malvinas War of 1982: An Inevitable Conflict That Never Should Have Occurred, Latin American Research Review 22 (3), p. 126. 241 Resenha de Poltica Exterior do Brasil 33 (2), 1982, p. 67. 242 Celso Lafer, La poltica exterior brasilea y la crisis en el Atlntico Sur: una evaluacin, in R. Russell (compilador), Amrica Latina y la Guerra del Atlntico Sur: experiencias y desafos, Buenos Aires: Editorial de Belgrano, 1984, p. 133.

240

94

Quando a Gr-Bretanha ocupou as ilhas, a Argentina protestou. Em 1833, nosso Ministro Plenipotencirio em Londres foi instrudo a apoiar a gesto de protesto britnica nas ilhas. Para a Argentina sempre houve apenas uma ocupao de facto. O Brasil sempre apoiou o direito argentino.243

Em 21 de maio de 1982, perante a ONU, o Brasil confirmou seu posicionamento tradicional e ressaltou a fora jurdica dos argumentos argentinos. Nem sempre, entretanto, o Brasil teve uma posio to claramente favorvel Argentina quanto durante o governo Figueiredo. Segundo Espsito Neto,
O Brasil [...] ao longo de sua histria, emitiu sinais dbios sobre sua posio em relao as Falklands/Malvinas, ora, como vimos, apoiando discretamente a Argentina sobre suas reclamaes, ora impedindo, ou, no se comprometendo com, aes mais enfticas de solidariedade continental. Encontramos somente, na gesto Figueiredo, nos encontros presidenciais, alguma referncia clara de apoio brasileiro ao pleito argentino [...].244

4.1.2 O conflito blico No dia 1 de abril de 1982, enquanto as foras argentinas encaminhavam-se para o Atlntico Sul, o presidente Ronald Reagan telefonou para o presidente argentino Leopoldo Galtieri para adverti-lo que a GrBretanha reagiria militarmente. Nesse mesmo dia, o sub-secretrio de Estado norte-americano, Thomas Enders, encontrou-se com o embaixador argentino em Washington, Esteban Takacs, para explicar que, em caso de guerra, os Estados Unidos poderiam ser forados a tomar o lado da Gr-Bretanha.245 Nesse mesmo dia, o governo de Londres convocou reunio do Conselho de Segurana da ONU, por considerar iminente a ameaa de invaso argentina. O governo de Buenos Aires, por sua vez, denunciou na Organizao dos Estados Americanos (OEA) a violao de suas guas territoriais por navios de guerra britnicos.246
Resenha de Poltica Exterior do Brasil 33 (2), 1982, p. 63. Tomaz Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), Dissertao apresentada no Curso de Mestrado em Histria da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, 2006, p. 113. 245 John Arquilla e Mara Moyano Rasmussen, The Origins of the South Atlantic War, Journal of Latin American Studies 33 (4), 2001, p. 752. 246 Jornal do Brasil, Inglaterra diz na ONU que teme invaso das Malvinas, Rio de Janeiro, 241982.
244 243

95

Entre as 22h40 do dia 1 e a madrugada do dia 2 de abril de 1982, cinco mil soldados argentinos desembarcaram nas ilhas Malvinas, que estavam sendo guarnecidas por oitenta fuzileiros navais e alguns membros de uma milcia local.247 A Gr-Bretanha respondeu rompendo as relaes diplomticas com a Argentina, denunciando a violao de seu territrio perante a ONU e anunciando a preparao de foras navais para responder ao ataque.248 A despeito disso, no se acreditava ainda que as partes chegariam ao confronto armado. O chanceler Saraiva Guerreiro chegou a afirmar, no dia 3 de abril, que considerava impossvel a ocorrncia de uma guerra anglo-argentina.249 Nesse mesmo dia, o Conselho de Segurana da ONU aprovou a Resoluo 502 que exigia a retirada das tropas argentinas das ilhas. No dia 6 de abril de 1982, o secretrio de Estado norte-americano Alexander Haig foi nomeado mediador para a Guerra das Malvinas, reunindose em Washington com os embaixadores da Argentina e da Gr-Bretanha para tentar encontrar uma soluo diplomtica para a crise.250 A negociao contou tambm com o ento vice-presidente dos Estados Unidos, George Bush. No dia 7 de abril, a Gr-Bretanha anunciou um bloqueio naval de 200 milhas em volta da Argentina. O bloqueio tornou-se efetivo a partir de 12 de abril. Em apoio aos britnicos, a Comunidade Econmica Europia (CEE) anunciou um embargo sobre os produtos argentinos no dia 10 de abril. O nico pas a dar enftico apoio Argentina foi a Unio Sovitica251, que pretendia enquadrar o enfrentamento nos termos do conflito Leste-Oeste. Todos os demais pases do mundo, com exceo de alguns pases latino-americanos, ou mantiveram-se silentes ou manifestaram suas preocupaes e desapontamento com o procedimento antijurdico do pas platino. Em 17 de abril, Alexander Haig comunicou a Junta argentina de que se as hostilidades prosseguissem, a Gr-Bretanha usaria a fora e os EUA

O Estado de S. Paulo, A invaso, So Paulo, 341982. No entanto, a reportagem desse peridico, intitulada A invaso, descreve a ocupao como tendo incio na ilha Soledad (East Falkland), no porto Enriqueta s 22h40 do dia 1 de maio de 1982 e passando ocupao da capital Stanley poucas horas depois. 248 O Estado de S. Paulo, Inglaterra prepara a resposta militar, So Paulo, 341982. 249 Correio Braziliense, Guerreiro diz que guerra impossvel, Braslia, 441982. 250 Folha de S. Paulo, EUA foram primeiro passo para abrir as negociaes, So Paulo, 741982. 251 O Estado de S. Paulo, URSS oferece ajuda militar Argentina, So Paulo, 741982.

247

96

teriam que tomar o lado britnico, mesmo que isso comprometesse a estabilidade do governo argentino.252 As condies britnicas para no ir guerra foram apresentadas por Margaret Thatcher no dia 21 de abril: 1) imediata retirada dos argentinos; 2) estabelecimento de um perodo de distenso com administrao britnica sobre as ilhas; 3) reincio de negociaes sobre a soberania a serem iniciadas apenas aps consulta dos habitantes do arquiplago. A imprensa britnica (The Standard) publicou nessa data a notcia de que se Thatcher ordenasse o retorno da frota, without obtaining satisfaction to the demands she posed two weeks ago, seu governo cairia.253 Em 25 de abril, a Gr-Bretanha retomou a soberania sobre as Gergias do Sul, fazendo 189 prisioneiros e danificando severamente o submarino Santa F. Em resposta, o embaixador argentino em Washington, Costa Mndez, disse que as negociaes estavam interrompidas em razo do ataque. Em 29 de abril, a fora tarefa britnica chegou s Malvinas, impondo bloqueio naval total.254 No dia 30 de abril, os Estados Unidos abandonaram sua neutralidade, suspenderam a ajuda militar e econmica Argentina e assumiram seu apoio Gr-Bretanha. Washington prometeu ainda responder positivamente s solicitaes de ajuda militar britnicas.255 Segundo Saraiva Guerreiro, da para frente os EUA mostraram-se um verdadeiro aliado da Inglaterra, inclusive transmitindo-lhe informaes obtidas por seus satlites, etc., embora sem intervirem militarmente (nem era necessrio).256 Nesse momento, o episdio das Malvinas assumiu a conotao de uma guerra inserida no contexto do conflito Norte-Sul, onde um beligerante era uma potncia setentrional respaldada pela Aliana Atlntica e o outro um pas perifrico terceiro-mundista, amparado apenas pela solidariedade de alguns vizinhos latino-americanos.257 Segundo Almeida Mello, a Argentina s recebeu apoio decidido do Peru, da Bolvia e da Venezuela, cada qual com um olho em suas prprias reivindicaes territoriais, o Peru e a Bolvia nos seus
252 253

Arquilla e Rasmussen, The Origins of the South Atlantic War, p. 772. Ibidem, p. 772. 254 Ibidem, p. 773. 255 Ibidem, p. 773. 256 Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 106. 257 Almeida Mello, Argentina e Brasil, p. 116.

97

contenciosos com o Chile, e a Venezuela no contencioso com a Guiana sobre a regio do Essequibo.258 O apoio do restante dos pases do Terceiro Mundo no veio, segundo Tulchin, em razo da patente violao das normas do Direito Internacional pela Argentina ao iniciar o conflito armado.259 Com efeito, todas as instituies polticas internacionais das quais a Argentina fazia parte autorizavam o uso da fora somente em questes de defesa ou em casos de justus bellum.260 A ofensiva britnica s Ilhas Malvinas teve incio em 1 de maio, com seguidos ataques aos aeroportos de Stanley, Darwin e Goose Green. Embarcaes de ambos os lados foram abatidas, s vezes provocando severas baixas, como no caso do cruzador argentino General Belgrano, afundado em 2 de maio, deixando trezentos e sessenta e oito mortos, e do destroyer britnico Sheffield, afundado em 4 de maio.261 O afundamento do Belgrano foi determinante para a vitria britnica, pois aps esse fato as principais naus de guerra argentinas ficaram confinadas aos portos, receando os ataques ingleses, em especial dos submarinos atmicos.262 A mediao da ONU foi aceita em 6 de maio. No obstante, os britnicos ampliaram o bloqueio naval para doze milhas de distncia da costa

Almeida Mello, Argentina e Brasil, p. 116. Tulchin, The Malvinas War of 1982, p. 127: [] the violation of [the rules of International Law] by Argentina contributed to the failure of Third World nations to support Argentinas cause. A guerra foi proscrita como meio de solucionar conflitos internacionais e como instrumento de poltica externa desde o Pacto Briand-Kellog, firmado em 1928. Mais tarde, a Carta das Naes Unidas, resultado da Conferncia de So Francisco de 1945, ditou que os membros da ONU deveriam abster-se de recorrer ameaa ou ao uso da fora em suas relaes internacionais (art. 2, 4, da Carta de So Francisco). Segundo, Francisco Rezek, Dentro do sistema das Naes Unidas, o nico emprego legtimo do esforo armado singular aquele com que certo pas se defende de uma agresso, de modo imediato e efmero (Direito Internacional Pblico, So Paulo: Saraiva, 2000, p. 364). E, segundo Saraiva Guerreiro, A invocao do Tratado do Rio [Tratado Interamericano de Assistncia Recproca TIAR] era manca. A posio de que simplesmente se tratava de uma agresso por parte de uma potncia extracontinental no pegava, porque quem tinha iniciado a ao armada fora a Argentina. O argumento de que as Malvinas eram territrio argentino ocupado por uma potncia extracontinental h 150 anos, no poderia eliminar a controvrsia. Era um fato que j existia quando o Tratado do Rio fora concludo. A recuperao pela fora, luz das normas atuais de no-emprego da fora, descaracterizava a ao britnica como agresso imotivada. Era, ento, juridicamente ambguo, pouco firme poltica e juridicamente, tirar todas as conseqncias do Tratado do Rio de Janeiro (Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 9). 260 Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), p. 97. 261 Arquilla e Rasmussen, The Origins of the South Atlantic War, p. 773. O nmero de mortos no abatimento do cruzador General Belgrano foi extrado de Roberto Campos, A lanterna na popa, Rio de Janeiro: Topbooks, 1994, 2 v., p. 1008. 262 Espsito Neto, op. cit., p. 148.
259

258

98

argentina e enviaram, no dia 12 de maio, o navio Queen Elizabeth 2, levando trs mil homens para o teatro de guerra.263 Com o abandono dos esforos de mediao pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, Prez de Cuellar, em 20 de maio, o destino da Argentina na guerra estava selado. A partir de 21 de maio, ocorreram seguidas conquistas tticas britnicas, como o desembarque de tropas terrestres em Port San Carlos, na ilha de Soledad, que finalmente deram a vitria GrBretanha. A Argentina continuava tendo pequenas vitrias, com o abate de embarcaes britnicas, mas nada que viesse a reverter a posio de vantagem obtida por seus inimigos. Em 29 de maio, os soldados britnicos estabelecidos em Port San Carlos iniciaram a ofensiva por terra rumo a capital, Port Stanley. A proporo inicial no ataque era de dois mil britnicos para oitocentos argentinos, sendo que os primeiros lograram avanar at Darwin e Goose Green e galgar posio suficiente para iniciar os bombardeios a Stanley. A ltima esperana argentina de obter uma posio no arquiplago foi frustrada no dia 4 de junho. Uma resoluo do CSONU reclamava armistcio e cessar fogo com as tropas na situao em que se encontravam. Segundo Rapoport, era isso que a Gr-Bretanha no queria, porque isso significava que a Argentina adquiriria mediante o cessar fogo uma posio permanente nas ilhas. Essa resoluo, aprovada por nove votos no Conselho de Segurana, foi vetada por Estados Unidos e Gr-Bretanha.264 Em 14 de junho, terminaram os combates da Guerra das Malvinas, com a retomada de Port Stanley, aps dois dias de ofensiva britnica. O governador nomeado pela Argentina, Mario Menendez, entregou sua rendio no dia 15 de junho. No dia 18 de junho, sob fortes protestos e a deteriorao social que se abatera sobre seu pas, o presidente Galtieri renunciou.265 Chegara ao fim o regime militar argentino. A ttulo de resumo, pode-se dividir o conflito em cinco fases, com incio nas seguintes datas: 1) 1 de abril de 1982: invaso das Malvinas e das Gergias do Sul pela Argentina; 2) 25 de abril: reocupao das ilhas Gergia do Sul pela Gr-Bretanha; 3) 29 de abril: cerco aeronaval s ilhas Malvinas; 4)
263 264

Arquilla e Rasmussen, The Origins of the South Atlantic War, p. 773-774. Mario Rapoport, A Guerra das Malvinas e a poltica exterior argentina: a viso dos protagonistas, Revista Brasileira de Poltica Internacional 39 (1), 1996, p. 145. 265 Arquilla e Rasmussen, op. cit., p. 774-775.

99

21 de maio: desembarque de tropas terrestres britnicas em Port San Carlos; 5) 29 de maio: incio da ofensiva terrestre e area que levou retomada de Port Stanley e rendio argentina em 15 de junho.266

4.1.3 O rearranjo: a poltica externa de Figueiredo para o conflito blico de 1982 A atuao brasileira em relao ao conflito das Malvinas ocorreu nos mbitos diplomtico, econmico e militar. No mbito diplomtico, a primeira reao do governo Figueiredo ocorreu por provocao da imprensa, em 2 de abril de 1982, na manh seguinte ao incio das hostilidades pela Argentina. Indagado, retornando de uma viagem da China, em sua escala em Nova York, o chanceler Saraiva Guerreiro respondeu de improviso nos seguintes termos267:
O Brasil reconhece os direitos da Argentina sobre as Malvinas desde 1833 quando, informado o governo imperial pelo de Buenos Aires da ocupao das ilhas pela Inglaterra pela fora, instruiu seu ministro plenipotencirio em Londres a apoiar o protesto que faria o representante argentino junto corte de St. James. Por outro lado, o Brasil sempre propugnava a soluo de conflitos por meios pacficos, diplomticos, e fazia votos para que, mesmo na situao presente, prevalecessem negociaes polticas. 268

A adequao da declarao do Chanceler foi reconhecida pelos principais membros do governo brasileiro implicados no assunto, como o Presidente Figueiredo e o ministro Danilo Venturini, e por isso, seu contedo e sua lgica foram mantidos ao longo de todo o conflito, pautando a atuao brasileira.269 Com tal declarao, o Brasil assumiu uma posio discursiva de neutralidade cujo objetivo era preservar os avanos conquistados nas relaes com a Argentina desde 1979, sem criar constrangimentos nas relaes com a Gr-Bretanha. Essa interpretao confirma-se na seguinte declarao do ento chanceler Saraiva Guerreiro:
Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), p. 150, identifica cinco fases da ofensiva britnica, diferindo da periodizao feita nessa dissertao apenas por haver dividido a ltima fase, iniciada em 29 de maio, em duas outras, uma de ataque, com forte apoio areo, aos flancos da tropa de defesa e outra de tomada de Porto Stanley. 267 Guerreiro, depoimento, fita 23, verso digitada, p. 9. 268 Guerreiro, Lembranas de um empregado do Itamaraty, p. 102. 269 Guerreiro, depoimento, fita 23, verso digitada, p. 11.
266

100

O desenrolar da questo, como eu disse, criou para ns uma grande angstia, porque ns no tnhamos nenhum problema com a Gr-Bretanha e tnhamos todo interesse, por todos os motivos, inclusive a longo prazo, de preservar uma relao que se tinha formado nos ltimos anos com a Argentina muito especial, muito aberta. Todo aquele esforo que fora feito podia perder-se bestamente por causa de um incidente sobre o qual no podamos ter controle.270

Logo aps essa primeira declarao oficial, que deu os contornos da atuao brasileira durante todo o conflito, o Brasil recebeu solicitao da Argentina para a encarregatura de seus negcios na Gr-Bretanha. Vinte e quatro horas aps a invaso, a embaixada [do Brasil] em Londres [...] recebeu instrues para assumir a proteo dos interesses argentinos.271 Uma colaborao singela, porm indispensvel e que a Argentina soube reconhecer. Segundo Saraiva Guerreiro, fizemos isso muito bem, nos agradeceram vrias vezes.272 O Brasil atuou tambm no sentido de tentar conter as hostilidades e orientar o conflito para uma soluo pacfica. Pode-se dizer que teve sucesso, no mnimo quanto imposio de limites ao conflito blico. A diplomacia brasileira deixou claro Gr-Bretanha e aos Estados Unidos que a condio para manter sua neutralidade era que o territrio continental da Argentina no fosse atacado: era essencial que a Gr-Bretanha no levasse sua revide a atacar territrio continental argentino, pois a nossas opes, j limitadas, desapareceriam.273 Ainda no mbito diplomtico, deve-se destacar a atuao do Brasil na Organizao dos Estados Americanos (OEA). Durante o conflito, a diplomacia brasileira teve uma atuao que Letcia Pinheiro considera competente. Durante a Reunio de Consulta na OEA, o governo argentino decidiu invocar o artigo terceiro do TIAR Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, que exigia ajuda dos demais signatrios para fazer frente ao ataque britnico. Nessa ocasio, a ao de Saraiva Guerreiro [dentro da lgica de criar condies para uma soluo pacfica entre os
Guerreiro, depoimento, fita 23, verso digitada, p. 15. Campos, A lanterna na popa, p. 1002. 272 Guerreiro, op. cit., fita 23, p. 3. 273 Ibidem, fita 23, verso digitada, p. 3. O mesmo aspecto ressaltado em outro trecho da entrevista: Ns fizemos sempre saber aos americanos e mesmo aos ingleses que era necessrio no ocorressem ataques ao territrio continental argentino, como em algum momento se aventou (fita 25, p. 2).
271 270

101

contendores] serviu para que se evitasse que a Reunio tomasse rumos de conseqncias imprevisveis, no caso de uma aplicao efetiva do TIAR.274 A proposta diplomtica brasileira na OEA consistiu nos seguintes pontos:
(1) [...] reconhecimento aos direitos soberanos da Argentina sobre as ilhas Malvinas (omitindo-se, porm, qualquer referncia s Gergias e s Sandwich); (2) [...] exortar a cessao das hostilidades, colocando-se, porm, mais nfase no apelo dirigido ao Reino Unido que no que se faz Repblica Argentina; (3) [...] endossar a Resoluo 502 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, com a observao de que a mesma deve ser cumprida em todos os seus aspectos (e, consequentemente, no apenas no que diz respeito retirada das tropas argentinas); (4) [...] exortar os governos em conflito a uma trgua com vistas a facilitar uma soluo pacfica; (5) [...] deplorar o boicote econmico imposto Argentina pela CEE e outros pases, solicitando a suspenso desse boicote; e (6) [...] levar o texto da Resoluo ao conhecimento do Conselho de Segurana da ONU.275

Essa proposta aparentemente ia contra o interesse da Argentina, que logicamente era a obteno do total apoio da OEA e dos Estados americanos s suas pretenses jurdicas e s suas aes militares. No obstante isso, a frmula brasileira foi til aos argentinos e foi reconhecida como tal. o que se observa do seguinte depoimento de Saraiva Guerreiro:
Nessa ocasio [Reunio de Consulta da OEA de 26 a 29 de abril de 1982], era preciso encontrar uma frmula que obtivesse os 17 votos. Ora, a Argentina no podia tomar a posio intermediria, conciliatria, no ? Dentro daquele quadro dos participantes da reunio, a Venezuela, por motivos dela, passou a ser a grande defensora da posio argentina, exagerando, com grande embarao para os argentinos [...] que tinham que apoiar [...] mas [os argentinos] sabiam que o que a Venezuela estava propondo tornaria totalmente impossvel qualquer deciso. Mxico e alguns outros pases certamente no iriam nem perto da posio venezuelana. Mas para chegar aos 17 votos, incluindo os principais (menos os Estados Unidos, que se dava de barato que no votariam) era preciso buscar uma frmula como a nossa, que dava a base para chegarse a uma acomodao majoritria. La Colina, o mexicano, ficou agradecido. O Mxico pde estender, espichar sua posio para poder votar a favor com a Amrica Latina. Os Argentinos sabiam disso. Que, no fundo, estvamos trabalhando para ter algo que lhes fosse til e pudesse ser aprovado.276

274 275

Pinheiro, Omisso pragmtica, p. 593. Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro para Ministro de Estado interino, telegrama secreto urgentssimo, 28/4/1982. 276 Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 11.

102

Essa posio intermediria adotava como estratgia discursiva a omisso em relao ao fato inicial da invaso argentina sobre as ilhas, o que, segundo Saraiva Guerreiro, foi compreendido e bem aceito pela Argentina:
Ns reconhecamos os direitos argentinos, mas no reconhecamos o uso da fora para fazer valer esses direitos. Evitamos dizer isso. Deixamos isso, se se quiser, implcito. Eu disse ao Nicanor Costa Mendez: Olha, eu no vou falar da ocupao das Malvinas por vocs, nem vou entrar numa anlise de se houve ou no houve uma agresso britnica, justamente porque seno teria de condenar, dada a nossa posio, o ato inicial de vocs. Ele compreendeu e me agradeceu muito.277

No obstante o tom neutral do discurso diplomtico, as aes brasileiras nos mbitos militar e econmico deixaram entrever a preferncia do Brasil pela amizade com a Argentina. Primeiramente, o Brasil recusou dar Gr-Bretanha permisso de reabastecimento de aeronaves em aeroportos brasileiros e de passagem pelo espao areo nacional. Depois, vieram as prticas de colaborao com a Argentina: em razo do embargo imposto pela Comunidade Europia, o Brasil intensificou o comrcio com o vizinho platino, a fim de minimizar os prejuzos em sua balana comercial, e aceitou o funcionamento de seus portos como entreposto das exportaes argentinas que, por meio de empresas de fachada, saam como se fossem exportaes brasileiras, podendo burlar o embargo.278 O Brasil tambm entabulou cooperao militar secreta com a Argentina, inclusive com a cesso de dois avies de guerra Bandeirantes EMB111. Nesse episdio, h autores que afirmam ter a Argentina comprado os avies279 e h o embaixador Saraiva Guerreiro que afirma haver ocorrido cesso gratuita, que se tratou de um emprstimo:
Houve momentos em que eles [os argentinos] pediram Exocets, mas felizmente, sem mentir, foi possvel dizer a eles que no tnhamos. A Marinha tinha o mnimo indispensvel para o armamento das suas fragatas. No tinha nem reserva, porque muito caro, o Exocet. E Exocet portado por avio, no tnhamos nenhum, nunca tivemos. Houve alguns outros pedidos de certo equipamento, tambm, e que ns no tnhamos no momento. O Brasil no tinha expectativa de promover ou sofrer ao blica. Andava mais ou menos desarmado. Da aviao, ns nos
Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 14. Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), p. 135-136. 279 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 301. Vidigal, Relaes BrasilArgentina, p. 280.
278 277

103

dispusemos a emprestar dois Banderulhas (Bandeirantes de Patrulha). Porque a Argentina sempre fez questo de no comprar armamento nenhum aqui. (riso) Ns emprestamos e eles serviram at muito bem, porque so avies muito prticos para a funo de patrulha martima. Na verdade, tm tarefa defensiva. A Aeronutica achou que podia emprestar ou vender Xavantes, que so lentos, mas tm grande raio de ao. Entrementes, eu tinha reunies com os Ministros do Planalto, sobretudo o Chefe do SNI, o Chefe da Casa Militar, que era tambm Secretrio do Conselho de Segurana, e ocasionalmente algum Ministro de pasta militar. Acabamos at entregando Argentina, mas j no fim porque eles hesitaram, etc. uns desses Xavantes. Enfim, so avies obsoletos, num certo sentido, e destinados normalmente a apoio ttico para a tropa de terra, mas tambm funcionam em cima do mar, com as mesmas caractersticas.280

O embaixador do Brasil em Londres, Roberto Campos, respondeu aos protestos britnicos pela cesso dos avies, afirmando que esse evento no afetava em nada a neutralidade brasileira perante o conflito, pois o Brasil no teria dificuldades em fornec-los tambm, imparcialmente, Inglaterra, se esta estivesse interessada em obter aquilo que a imprensa inglesa chamava depreciativamente de Awacs dos pobres...281 Letcia Pinheiro afirma que esse comportamento no-equidistante pode ser explicado pela inexistncia de presses incisivas no sentido de condenar a ao militar argentina no mbito poltico interno brasileiro, combinada com a necessidade de preservar um dilogo amistoso, que a duras penas havia sido conseguido [...], e de manter um significativo fluxo comercial com a Argentina.282 Ao Brasil interessava tambm evitar uma derrota humilhante da Argentina, que provocasse perturbaes graves na sociedade argentina ou resultasse na tomada do poder por setores de esquerda que pudessem adotar uma estratgia de exportao de revolues semelhante que Cuba adotava, tentando intervir em pases sul-americanos e no prprio Brasil. Essa preocupao acentuava-se em razo do longo processo de abertura vivido no
Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 4. A controvrsia sobre se a cesso dos avies Bandeirante foi onerosa ou gratuita talvez se deva ao fato de que a Embraer publicou poca uma declarao oficial confirmando a venda de aeronaves Bandeirante EMB-111 para a Argentina (O Estado de S. Paulo, Embraer confirma venda, So Paulo, 151982). Com efeito, compreensvel que as autoridades brasileiras tenham decidido divulgar a transao com sendo uma venda, em vez de um mtuo, para tentar preservar a neutralidade do Pas no conflito. A cesso gratuita seria mais difcil de justificar perante os britnicos. 281 Campos, A lanterna na popa, p. 1006. Os dois avies-radar de longo alcance conhecidos na poca eram o Nimrod ingls e o Awacs americanos (observao do prprio Roberto Campos, ibidem, mesma pgina). 282 Pinheiro, A Omisso Pragmtica, p. 590 e 594.
280

104

Brasil, que certamente seria afetado por uma reverso da ordem no principal pas vizinho.283 Com efeito, a relao com a Argentina era absolutamente preferencial para o Brasil, a despeito do bom relacionamento com a GrBretanha. Isso fica claro nesse trecho do depoimento do ex-chanceler Saraiva Guerreiro:
Obviamente, o Embaixador ingls reclamava [sobre a cooperao militar do Brasil com a Argentina] e eu dava as explicaes: Ns no estamos fazendo nada que decida a sorte dos combates. Expliquei o tipo de relao especial que tnhamos com a Argentina, o que era importante preservar at para a estabilidade da regio. Os ingleses podiam no gostar muito, mas compreendiam. Sempre fomos muito francos totalmente francos com o Embaixador ingls sobre essas coisas. Mas a qualquer momento podia haver um incidente que nos embrulhasse com a GrBretanha sem necessidade. Houve um momento em que a Argentina nos pediu para estabelecermos um sistema de navios radar-picket. Os americanos estavam dando informaes aos ingleses obtidas via seus satlites. So esses satlites espies. Estavam agindo como aliados da Inglaterra. Acontece que ns no tnhamos esses navios radar-picket na Marinha. Andvamos no fio da navalha e o pblico no podia saber dos pormenores. Tudo foi extremamente delicado. A cada momento podamos tomar uma atitude sobre uma dessas questes concretas que criaria na Argentina ressentimento que ia durar geraes.284

Outro evento que permite observar a preocupao do governo brasileiro em manter uma neutralidade discursiva, aliada a um favorecimento da Argentina na prtica, ocorreu no dia 3 de junho de 1982. Um avio Vulcan da fora area britnica em dificuldades tcnicas fez um pouso forado no aeroporto do Galeo, no Rio de Janeiro, aps autorizao brasileira e devidamente escoltado. Imediatamente, o governo brasileiro manifestou-se perante o pblico, afirmando que no houvera violao de seu espao areo e que no estava em colaborao com a Gr-Bretanha, pois o pouso fora autorizado estritamente de acordo com as normas da aviao internacional: sem a permisso de aterrissagem, a pane teria provocado a queda da

Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 1. Em outro trecho da entrevista, Saraiva Guerreiro demonstra que essa preocupao foi inclusive objeto de pedido pessoal do Presidente Figueiredo ao Presidente Reagan, dos Estados Unidos: um pedido de que houvesse um esforo para evitar uma derrota humilhante da Argentina ou que se criasse uma situao imprevisvel internamente dentro da Argentina (fita 25, p. 2). 284 Ibidem, fita 24, p. 4-5. O ministro ressalta: tnhamos um interesse poltico de no criar um problema, como eu disse, com a Argentina, o que calaria fundo na prpria opinio pblica l. E eles, como ns dissemos j antes, tm a memria muito longa, ao contrrio do nosso caso. Isso duraria geraes a, nos atrapalhando, (fita 25, p. 4).

283

105

aeronave.285 O avio ficou alojado para reparos no Galeo e os tripulantes foram mantidos sob guarda em instalaes militares no Rio de Janeiro. Em face das presses de ambos os governos, argentino e britnico, o primeiro para que a aeronave fosse detida at o fim das hostilidades e o segundo para que fosse prontamente liberada, o governo brasileiro invocou a necessidade de obter um parecer jurdico sobre a questo, como estratgia para ganhar tempo e tentar beneficiar-se de um possvel trmino do conflito nos dias seguintes.286 A deciso final foi de liberar o Vulcan e sua tripulao, desde que o avio fosse desarmado antes de sua partida e com o compromisso de que no seria usado no conflito contra a Argentina, compromisso (alis, difcil de controlar), segundo o chanceler Saraiva Guerreiro.287 Apenas uma outra embarcao britnica, o navio HMS Herald, foi recebida num porto brasileiro, tambm por motivos humanitrios.288

4.1.4 Avaliao da atuao brasileira A maioria da bibliografia sobre o assunto da poltica externa brasileira em relao Guerra das Malvinas trata-o por meio de uma anttese que combina os elementos da neutralidade no discurso pblico e do discreto favorecimento da Argentina na prtica. Essa anttese pode ser observada nos termos usados por Hlio Jaguaribe, neutralidade no-equidistante, e por Carlos Vidigal, neutralidade imperfeita. H tambm os autores que preferem referir-se postura brasileira com destaque para a omisso em relao ao conflito e para seus objetivos pragmticos, quais fossem: a) preservar a relao com a Gr-Bretanha; b) preservar as tradicionais posies brasileiras juridicistas e pacifistas; c) preservar os avanos recm conquistados na relao com a Argentina. Entre esses esto Leticia Pinheiro, que usa a expresso omisso pragmtica, e Leonel Almeida Mello, com omisso responsvel.289 Vale anotar que a entrevista do ento chanceler Saraiva Guerreiro permite vislumbrar um outro sentido para a palavra omisso, usada para descrever a
Arquilla e Rasmussen, The Origins of the South Atlantic War, p. 774. Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), p. 154-155. 287 Guerreiro, Lembranas de um funcionrio do Itamaraty, p. 111. 288 Ibidem, p. 111. 289 Hlio Jaguaribe, apud Pinheiro, A Omisso Pragmtica, p. 591. Vidigal, Relaes BrasilArgentina, p. 281. Pinheiro, op. cit. Almeida Mello, Argentina e Brasil, p. 116.
286 285

106

ao brasileira no episdio: omisso quanto ao fato inicial argentino290, isto , o fato da invaso das ilhas, que foi a posio diplomtica defendida pelo Brasil perante a OEA: defender a Argentina como uma questo de princpio, sem fazer referncia ao fato da invaso. Espsito Neto o nico estudioso do tema que rejeita essas expresses. O autor afirma categoricamente que o Brasil apoiou a Argentina contra o Reino Unido na Guerra das Falklands/Malvinas, no sendo sua posio nem omissa, nem neutra.291 Esse apoio do Brasil Argentina, alis, criticado no trabalho de Espsito Neto, cujo entendimento de que a posio coerente com a histria e as tradies do Itamaraty seria a neutralidade absoluta, com uma veemente condenao da ao armada da Argentina, e da reao blica britnica, bem como evitando uma maior repercusso da questo das Falklands/Malvinas nas instncias multilaterais, em especial na OEA e oferecendo-se como um canal de mediao, desde o incio do conflito anglo-argentino.292 Com o devido respeito opinio acima, entendo que maior razo deve ser atribuda avaliao feita por Celso Lafer. A despeito da suspeio desse autor, por ser membro da corporao diplomtica brasileira, seus argumentos fazem eco com a linha de pensamento que se vem desenvolvendo nessa dissertao. Segundo Lafer, o Brasil no comeo da dcada de 1980 desenvolvera uma percepo de ser uma potncia intermediria, isto , cujas atitudes, iniciativas
293

posies

tm

imediata

repercusso

poltica

diplomtica.

Essa conscincia levou, segundo Lafer, a um cuidado em

matria de comportamento externo, justificado nas palavras do chanceler Saraiva Guerreiro: para un pas como Brasil, que no tiene un excedente de poder ni un excedente de atraccin cultural, econmico o poltico, es indispensable que la poltica externa sea confiable.294 Estas primeiras consideraes demonstram: 1) que as aes de poltica externa nesse perodo eram entendidas como atos discursivos, isto , aes que so lidas e
Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 12. Em outro trecho, o ministro ressalta esse aspecto: ao falarmos nos omitamos num ponto determinado, que era a iniciativa da ocupao militar das Ilhas (fita 23, p. 13). 291 Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), p. 161. 292 Ibidem, p. 166. 293 Lafer, La poltica exterior brasilea y la crisis en el Atlntico Sur, p. 127. 294 Ibidem, p. 127.
290

107

interpretadas pelos membros do sistema internacional; e 2) que a diplomacia brasileira do perodo tinha a preocupao de concertar sua atuao em torno da idia da construo de confiana, buscando afirmar uma nova identidade internacional para o Brasil. Segundo Lafer, Esta afirmacin de la importancia de la confiabilidad es una eleccin en materia de estilo diplomtico. E o autor corrobora essa escolha do governo brasileiro: Las alternativas a la confrontacin exigen, por parte de las potencias intermedias, cierto tipo de actuacin que requiere credibilidad.295 Especificamente sobre a atuao brasileira em face do episdio das Malvinas, Celso Lafer afirma:
La densidad pasada, presente y futura de las relaciones de Brasil con Argentina, una potencia intermedia como nuestro pas, clave para cualquier poltica exitosa brasilea-latinoamericana, explica por qu de parte de Brasil no hubo equidistancia. Tambin explica la razn por la cual, en el esfuerzo diplomtico de pacificacin, Itamaraty no entr en el examen y en la calificacin jurdica del uso de fuerza por parte de Argentina, prefiriendo dar nfasis a una evolucin pacfica de la situacin, sin manifestarnos sobre el hecho en s [].296

Assim, Lafer entende que Brasil valoriz su relacin con Argentina y su preocupacin por la regin y por la paz, e que isso justifica satisfatoriamente a opo tomada pelo pas em suas reaes ao conflito blico.297 Por outro lado, Lafer entende que o Brasil no tomou uma posio de alinhamento absoluto com a Argentina porque no tinha nenhuma controvrsia nas relaes com o Reino Unido.298 A opo brasileira, portanto, foi de tentar limitar os efeitos negativos do conflito para a Argentina e para o complexo regional de segurana, fazendo-o da maneira mais transparente possvel, de modo a tirar do conflito a vantagem imaterial do aumento da confiana gozada pelo Brasil no mundo e, principalmente, entre os pases sulamericanos. Lafer entende tambm que, a posio juridicista defendida insistentemente, por meio de constantes apelos para que fosse cumprida a
295 296

Lafer, La poltica exterior brasilea y la crisis en el Atlntico Sur, p. 128-9. Ibidem, p. 131. 297 Ibidem, p. 133. 298 Ibidem, p. 131.

108

Resoluo 502 do Conselho de Segurana da ONU, que determinava a cessao dos combates e a retomada das negociaes, foi uma posio correta do ponto de vista do interesse brasileiro, pois salvaguardava la tradicin diplomtica brasilea de condenacin del uso de la fuerza.299 Outro cuidado da diplomacia brasileira durante o conflito foi o de salvaguardar discursivamente o status quo territorial na Amrica do Sul, destacando as diferenas entre a situao das Malvinas em que se invocava o princpio do uti possidetis e outras situaes de fronteiras na subregio. Isso se fez por meio de uma interveno verbal do chanceler Saraiva Guerreiro na Reunio de Consulta da OEA:
[Desde 1833] nunca houvera um tratado ou um laudo arbitral ou qualquer ato jurdico formal pelo qual a Argentina tivesse reconhecido a soberania da Gr-Bretanha. E nem sequer a passagem do tempo revestiu o fato da ocupao de validade jurdica, porque o pas que tinha perdido territrio por ao da fora nunca deixou de reclamar. [...] essas circunstncias separavam completamente o caso das Malvinas do da Guiana ou de Belize e, mais ainda, de qualquer caso da expanso portuguesa e depois brasileira, que ocupou territrios que no estavam sob efetiva jurisdio estrangeira, no conquistados pela fora. Territrios ocupando de facto em reas que eram, por Tordesilhas, de jure da Espanha, mas que nunca haviam sido ocupados. E durante geraes e geraes no houve protesto e tinha havido tratados o Tratado de Madrid, Santo Ildefonso, etc. em que a Espanha havia reconhecido a soberania portuguesa. Depois da independncia, tratados de limites com os vizinhos e trs laudos arbitrais. Ento, o caso das Malvinas no tem absolutamente nada que ver com aquilo que o Brasil alegou nas negociaes sobre tratados de limites no sculo XIX, o princpio do uti possidetis. Uma situao factual e legal totalmente diferente.300

Esse tipo de atuao resguarda de forma discreta e eficaz um dos maiores patrimnios brasileiros, que o permite buscar uma insero cooperativa na Amrica do Sul: a aceitao pacfica de suas fronteiras por todos os pases vizinhos. A despeito do risco relativamente baixo de que a Guerra das Malvinas provocasse desagregao e reverso da ordem na Amrica do Sul continental, a imprensa publicou poca uma entrevista com o ex-chanceler Afonso Arinos de Melo Franco afirmando que o Brasil no poderia abandonar a neutralidade no conflito e tomar partido da Argentina, sob pena de reabrir o debate sobre todas as suas questes de fronteira, a comear com

299 300

Lafer, La poltica exterior brasilea y la crisis en el Atlntico Sur, p. 132. Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 13.

109

a Argentina.301 Assim, o cuidado da diplomacia brasileira revela uma corporao diplomtica com alto nvel de profissionalismo. As crticas de Espsito Neto atuao brasileira na Guerra das Malvinas so excessivamente rigorosas. A primeira crtica foi de incoerncia da neutralidade no-equidistante. Para Espsito Neto, deveria ter havido uma neutralidade absoluta. Todavia, parte do argumento dessa dissertao que as tradies no podem ser aplicadas em termos de preto e branco, como se fossem regras jurdicas. Tradies so repertrios de idias que se transformam e se combinam no momento em que so resgatadas na prtica por meio de um discurso voltado para a ao. Na ocasio da Guerra das Malvinas, estavam presentes no apenas as tradies juridicista e pacifista, mas tambm as tradies realista, pragmtica, desenvolvimentista, entre outras. Dentre as tradies do desenvolvimentismo estava a tese da cooperao necessria, j mencionada, que permitia uma tomada de posio que combinava coerentemente protestos pela interrupo das hostilidades e retomada das negociaes com uma atuao na prtica que manifestava a impossibilidade de ignorar o carter desigual do conflito. Isso foi o que Celso Lafer descreveu como combinao de uma ratio da moderao com uma voluntas de transformao.302 Alm disso, a tradio realista pedia uma atuao voltada para a defesa do Interesse Nacional brasileiro, isto , permitia que o conflito das Malvinas fosse pragmaticamente aproveitado para reforar a construo de confiana na Amrica do Sul, reforar a nova identidade regional cooperativa que o Brasil buscava para si, e que melhor atendia seus interesses nos anos 1980 do que a imagem hostil que prevaleceu entre os pases sulamericanos at a dcada de 1970. Por influncia da Anlise do Discurso, oriunda da Lingstica, analisa-se essa poltica externa como uma prtica discursiva. Graas ao conceito de intertextualidade, pode-se observar a heterogeneidade da poltica externa como prtica discursiva, localizando as diversas tradies que foram utilizadas na sua composio.303 No basta identificar uma s tradio para
O Globo, Afonso Arinos: Brasil perde fora moral se tomar partido, Rio de Janeiro, 251982. 302 Lafer, La poltica exterior brasilea y la crisis en el Atlntico Sur, passim. 303 Norman Fairclough, Discurso e mudana social, traduo de Izabel Magalhes, Braslia: EdUnB, 2001.
301

110

tentar traar sua influncia sobre uma determinada poltica externa; necessrio encontrar todas as tradies contidas em uma determinada atuao internacional. Os eventos ideacionais, assim como os eventos materiais, incidem sobre a realidade com pesos diferentes. Ao fazer uma abordagem cognitiva do processo decisrio, a omisso com relao a uma ou mais fontes cognitivas (fontes de idias, valores e tradies), embora no necessariamente anule o valor da pesquisa histrica, pode falsear o resultado da anlise. Uma mesma conduta pode parecer incoerente vista sob o prisma de uma s tradio histrica e parecer coerente sob o prisma das mltiplas tradies histricas que se combinam nas mentes dos tomadores de deciso. A segunda crtica foi no sentido de que o Brasil poderia ter evitado uma maior repercusso do conflito das Malvinas nas organizaes multilaterais, especialmente a OEA. Entendo que a tambm houve excesso de rigor. Primeiro porque a iniciativa de invocar a aplicao do TIAR foi argentina. Cabia ao Brasil simplesmente reagir a ela. Segundo porque a reao brasileira de fato minimizou a repercusso prtica da iniciativa argentina, propondo uma opo inteligente que combinava o apoio aos direitos argentinos, sem fazer referncia ao fato da invaso. A terceira e ltima crtica referiu-se ao fato de o Brasil no ter se oferecido para mediar o conflito. Essa disposio para mediar o conflito existia na diplomacia brasileira. O que no existia era a disposio das partes beligerantes de obter uma soluo pacfica. Em sua exposio ao Senado, o chanceler Saraiva Guerreiro falou sobre a carncia de recursos de poder disponveis para obter uma soluo pacfica: Ns no podemos obter uma soluo pacfica. A rigor, ningum pode: o pas mais poderoso da terra tentou e at agora no teve xito.304 Por fim, ao avaliar a atuao brasileira, importante reconhecer que o objetivo de reforar a confiana subregional foi alcanado. Primeiramente, no mbito bilateral, a solidariedade brasileiro-argentina foi fortalecida durante o episdio.305 Segundo Espsito Neto, por meio do conflito, a Argentina descobriria quem eram seus verdadeiros amigos, e o Brasil era o principal

304 305

Dirio do Congresso Nacional, 651982, p. 1396, apud C. Lafer, op. cit., p. 126. Guerreiro, depoimento, fita 24, verso digitada, p. 14.

111

deles.306 Depois, a atuao brasileira orientada no sentido de seguir comportando-se com transparncia e respeito por suas tradies diplomticas e de privilegiar a cooperao no relacionamento com os pases da regio permitiu tranqilidade entre os pases vizinhos. Um grande sucesso da diplomacia do governo Figueiredo foi aumentar a confiana no mbito da Amrica do Sul, construindo assim os alicerces da futura integrao. No se pode afirmar que Figueiredo tenha iniciado a integrao sul-americana que depois desembocaria no Mercosul, mas pode-se dizer que forneceu uma condio sine qua non para que a integrao viesse estabelecer-se a partir da segunda metade da dcada de 1980.

4.2 RELAES BRASIL-SURINAME (1975-1985) O Suriname um pas economicamente modesto, aparentemente pouco relevante do ponto de vista estratgico e povoado por muitas etnias cuja convivncia nem sempre muito harmoniosa. No entanto, se por um lado o potencial de ameaa militar direta que esse vizinho pode oferecer ao Brasil muito pequeno, por outro sua eventual transformao em foco de terroristas, traficantes ou contrabandistas seria extremamente danosa para o Brasil, assim como teria sido durante a Guerra Fria a formao de um foco de comunistas. Da mesma forma, o risco de envolvimento de pases extracontinentais no flanco norte do Brasil claramente indesejvel. Desde a independncia do Suriname, em 1975, at 1985, o Brasil buscou assegurar relaes confiveis com seu mais novo vizinho sem despertar protestos de hegemonia ou satelitizao. O destaque vai para as relaes havidas a partir de 1982, ano em que um novo golpe de Estado indicou que o Suriname poderia se tornar uma ditadura de esquerda, aliada de Cuba e da Lbia. Nesse momento, enquanto Pases Baixos e Estados Unidos optaram por sufocar a rebelio surinamesa por meio do corte da ajuda financeira que davam ao pas, o governo brasileiro enviou uma misso diplomtica para aprofundar o dilogo e oferecer uma opo ao Suriname. Enquanto os Estados Unidos intervinham militarmente em Granada, a pouco
Espsito Neto, A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), p. 133.
306

112

mais de mil quilmetros de distncia da costa surinamesa, o Brasil escolheu o caminho da cooperao para evitar a cubanizao de seu vizinho.

4.2.1 Suriname: breve histria poltica e insero internacional (19751985) O Suriname um dos pases mais negligenciados na historiografia da Amrica Latina. Algumas das mais respeitadas obras de histria da Amrica Latina contempornea307 no trazem nenhuma referncia histria recente do Suriname. Isso se deve basicamente a quatro motivos. O primeiro ter apenas pouco mais de trs dcadas de histria independente, o que explica ainda no terem surgido muitos estudos sobre o pas. O segundo ser um pas de dimenses pequenas, tanto do ponto de vista territorial, quanto do populacional e do econmico, o que tende a diminuir o interesse dos pesquisadores. O terceiro ser o nico pas sul-americano colonizado pelos Pases Baixos, o que, por um lado, o exclui teoricamente do grupo dos pases latino-americanos e, por outro, representa uma dificuldade a mais no acesso dos pesquisadores a documentos e obras originrias do pas: a lngua holandesa. E o quarto no estar inserido nem no Cone Sul, nem no Norte Andino e nem propriamente no Caribe, ou seja, no fazer parte de nenhum dos grandes sub-complexos da Amrica Latina, e integrar uma prpria e diminuta circunstncia geogrfica, o Escudo das Guianas. A fronteira do Suriname com o Brasil, do extremo oeste do Amap at o norte do Par, de 593 km de divisores de guas308, fronteira seca coberta por floresta amaznica, atualmente foco de intensa movimentao transfronteiria de criminosos ligados
309

principalmente

ao

trfico

de

entorpecentes e ao contrabando.

Geograficamente, o pas tem o privilgio

estratgico de estar situado na interseco entre Caribe, regio Andina e Brasil, alm de ter seu litoral completamente voltado para o Atlntico Norte, o que o coloca numa posio vantajosa para as relaes com a Europa e os
Como a Histria da Amrica Latina de Tlio Halperin Donghi (2005) e a Histria da Amrica Latina organizada por Leslie Bethell (2001). 308 Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Brasil. Diviso de Fronteiras, pgina da internet capturada no endereo http://www2.mre.gov.br/ daa/df.htm#item16, no dia 19/6/2008. 309 Argemiro Procpio, A Amaznia caribenha, Revista Brasileira de Poltica Internacional 50 (2), 2007, p. 98.
307

113

Estados Unidos. Tem um territrio de 163.265 km, pouco maior que o estado do Acre e pouco menor que o estado do Paran, e uma populao de 497.961 habitantes310, composta por diferentes grupos tnicos, entre os quais os principais so os indianos orientais, os indonsios, os crioulos negros e os indgenas, havendo tambm contingentes minoritrios de brancos, rabes e chineses. Mais recentemente, tem havido imigrao de brasileiros para o Suriname. Estima-se que atualmente haja em torno de 50 mil brasileiros vivendo nesse pas, trabalhando nos garimpos de ouro e no comrcio, e j existe na capital Paramaribo um bairro brasileiro.311 A lngua oficial o holands, mas fala-se tambm o ingls, o hindu e um dialeto anglo-crioulo, com traos de portugus, chamado surinams ou taki-taki (corruptela da palavra inglesa talk). Em 2006, seu PIB totalizou US$ 1,820 bilho.312 A extrao de bauxita a principal atividade econmica do pas, responsvel por quase oitenta por cento de suas exportaes.313 Para evitar que esses dados sejam lidos como meras ilustraes sobre o pas, convm lembrar que, segundo propostas de mensurao e comparao do poder dos Estados nacionais na Amrica do Sul, o Suriname era o pas mais fraco da regio. Segundo o coronel Edmar Telesca, o Poder Perceptvel do Suriname em 1979 era de 1,2, menor, portanto, que o da Guiana (2,7), o do Uruguai (4,5), o do Paraguai (5,6), e muito menor que o do Brasil (63,7).314 Desde 1954, quando a ento Guiana Holandesa obteve autonomia interna e organizou-se em um sistema partidrio de base tnica, 90% das exportaes do pas tinham origem numa s empresa binacional norteInstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Brasil. Pases@, pgina com dados estatsticos de todos os pases do mundo, capturada no endereo http://www.ibge.gov.br/paisesat, no dia 15/7/2008. 311 British Broadcasting Corporation (BBC), Suriname, um pas distante do Brasil, emisso radiofnica publicada na internet, capturada no endereo http://noticias.uol.com.br/bbc/2008/03/14/ult2363u9730. jhtm, no dia 14/3/2008. 312 IBGE, op. cit. 313 Nova Enciclopdia Barsa, Datapdia e Atlas, Rio de Janeiro; So Paulo: Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicaes Ltda., 1996. 314 Edmar Telesca, apud Almeida Mello, Argentina e Brasil, p. 155-163. Poder Perceptvel uma expresso criada por Ray Cline para mensurar o poder de um pas. Segundo a frmula desse autor, o poder perceptvel o resultado da combinao de diversas variveis: massa crtica (tamanho do territrio e da populao), capacidade econmica (Produto Nacional Bruto combinado com a produo de energia, minrios crticos, poderio industrial, produo de alimentos e comrcio exterior), capacidade militar, bem como as manifestaes abstratas do poder (a estratgia e a vontade nacionais).
310

114

americana e holandesa, a Suralco (Surinam Aluminium Company). A autonomia poltica no se refletiu em independncia econmica. Mesmo assim, o nacionalismo surinams apenas comeou a emergir na dcada de 1970. Em 1973, greves e manifestaes violentas beirando a guerra civil marcaram o fim da coalizo poltica crioula-hindustani. O clima de insegurana provocou a fuga de indstrias estrangeiras, intensificando os problemas sociais, sobretudo o desemprego. O regime do padroado, que consistia na troca de um cargo de funcionrio pelos votos de uma famlia, no era mais capaz de suprir as necessidades de emprego do pas, onde 28% da populao economicamente ativa j trabalhava como funcionria pblica.315 Em 1973, venceu as eleies a coalizo liderada por Henck Arron, que inclua o nacionalista Eddy Bruma, advogado formado nos Pases Baixos, partidrio do poder negro e lder do ativismo pr-independncia do Suriname. Arron foi nomeado primeiro-ministro e anunciou a independncia do pas para 25 de novembro de 1975. A crise social, aliada vitria do partido crioulo nas eleies, seu grave desentendimento com o partido indiano e o anncio da independncia deram incio a um xodo de quase um tero da populao da colnia, principalmente entre etnias asiticas. Estima-se que algo entre 100 e 130 mil pessoas deixaram o Suriname rumo aos Pases Baixos nos anos em torno da independncia. No havia temor de que a proclamao de 1973 provocasse uma reao violenta na metrpole. Os holandeses eram conhecidos por sua poltica liberal e, especificamente em 1973, o governo de Haia era ocupado pelo socialista Den Uyl, que desejava liquidar os restos do colonialismo holands de maneira exemplar e receava ser obrigado pela Constituio a empregar o exrcito holands para reprimir as perturbaes internas, como ocorrera nas Antilhas em 1969. Alm disso, a enorme migrao levou os Pases Baixos a manter uma ajuda financeira ao Suriname no valor de US$ 1,5 bilho (a ser desembolsado ao longo de vrios anos), a fim de permitir a criao de novos empregos e incitar alguns surinamitas a voltar para sua terra.316

315 316

Martin Van Traa, O Surin Independente, Folha de So Paulo, So Paulo, 2/12/1975. Traa, O Surin Independente. MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 105-132.

115

O sistema poltico que existiu no Suriname entre 1975 e 1980 combinava diversas caractersticas. Foi constitudo como uma democracia parlamentar de inspirao ocidental, mas combinava caractersticas do apanjaht e da democracia consorcional. O apanjaht era o sistema de partidos com identificao tnica e a correspondente disposio popular de votar por sua prpria raa. Assim, o primeiro-ministro Henck Arron era membro do Partido Nacional do Suriname, majoritariamente crioulo, e detinha aproximadamente 31% dos votos; o Partido Reformista Progressivo, de maioria hindustani, era liderado por Jagernath Lachmon, com 37% dos votos; e o Partido Campons Indonsio era majoritariamente composto por javaneses, e detinha aproximadamente 10% dos votos. Havia ainda partidos minoritrios de esquerda, sendo o principal deles o radical Partido Revolucionrio Popular, liderado por Michael Naarendorp, e o marxista-leninista Partido Nacionalista da Repblica liderado por Eddy Bruma. A democracia consorcional, importada dos Pases Baixos, consistia numa forma de governo em que as divises tnicas ou ideolgicas em sociedades plurais eram apaziguadas por meio de sistemas de proporcionalidade e compartilhamento de poder.317 O governo de Arron, a despeito dos conflitos tnicos (especialmente entre indianos e crioulos) e da maioria apertada no Parlamento, transcorreu sem grandes percalos. O primeiro-ministro tomou medidas estatizantes como o aumento dos impostos sobre a Suralco e a compra de participaes em empresas estrangeiras, bem como inscreveu o Suriname na Associao Internacional da Bauxita.318 Em 1976, o primeiro-ministro e chanceler surinams Henck Arron fez sua primeira visita oficial a um pas estrangeiro, o Brasil, tendo sido recebido pelo chanceler Azeredo da Silveira e outros ministros de Estado.319 Em 1977, o Suriname foi admitido na Organizao dos Estados Americanos. Em janeiro de 1980, a crise econmica e social refletiu-se numa greve de soldados do exrcito, que exigiam aumento de soldos, melhores oportunidades de promoo e maior liberdade no relacionamento com os

317 318

MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 106. O Globo, Rebelio de sargentos derruba Governo do Suriname, Rio de Janeiro, 26/2/1980. 319 Resenha de Poltica Exterior do Brasil, Brasil recebe o primeiro-ministro e chanceler do Suriname, RPEB, ano III, n. IX, 1976, p. 39-44.

116

oficiais do Exrcito.320 A resistncia do governo em ceder s exigncias dos suboficiais e dos soldados prolongou as tenses. Em represlia dura represso governamental proibio de funcionamento do sindicato dos soldados, condenao de membros do sindicato priso e promoo de busca no domiclio de sindicalistas num domingo (24 de fevereiro de 1980) trs sargentos do Exrcito lideraram entre 150 e 300 soldados numa rebelio que derrubou o poder estabelecido e provocou a fuga do primeiro-ministro Henck Arron para a Guiana Francesa, deixando um saldo de seis na verso oficial a quase oitenta mortos em verses que chegaram Guiana Francesa.321 Entre as 2 e as 10 horas da manh do dia 25 de fevereiro de 1980, os revoltosos atacaram o Quartel-General do Exrcito, dominaram uma canhoneira e bombardearam o Quartel-General da Polcia.322 Aps o sucesso do levante, foram cortadas as comunicaes com o exterior, ocupados todos os quartis e desarmada a polcia civil. Em seguida, os lderes da rebelio, os sargentos Badresein Sital e Laurens Neede autoproclamados Conselho Militar Nacional, juntamente com os sargentos Ramons Abrahams, Denis Horb, Charles Nelson Mijanls, Stanley Joeman e Desi Bouterse e o tenente Michael Van Rey publicaram um comunicado em nome dos revoltosos, em que garantiam o respeito aos princpios democrticos e do interesse geral da populao do Suriname, e ao mesmo tempo pediam ao povo a obedincia s ordens do Conselho.323 No dia seguinte, pela televiso, os sargentos prometeram criar uma junta civil o mais rpido fosse possvel.324 No dia 28 de fevereiro, o sargento Neede confirmou a suspenso por tempo indeterminado das eleies marcadas para o dia 27 de maro de 1980. A rebelio dos sargentos, como ficou conhecido o episdio, foi um golpe militar sem qualquer semelhana com os golpes que caracterizaram a poltica latino-americana desde 1960. No tinha carter revolucionrio,

O Globo, Rebelio de sargentos derruba Governo do Suriname, Rio de Janeiro, 26/2/1980. Jornal do Brasil, Suriname suspende eleies e no diz quando sero feitas, Rio de Janeiro, 29/2/1980. 322 Jornal do Brasil, Suriname sob censura controlado por sargentos, Rio de Janeiro, 27/2/1980. 323 Jornal do Brasil, Sargentos do golpe e tomam poder em Suriname, Rio de Janeiro, 26/2/1980. O Globo, Sargentos prometem entregar o poder aos civis no Suriname, Rio de Janeiro, 27/2/1980. 324 Jornal do Brasil, Suriname sob censura controlado por sargentos, Rio de Janeiro, 27/2/1980.
321

320

117

tampouco reacionrio. No partiu de preocupaes relacionadas Guerra Fria. No seguiu a lgica das doutrinas de segurana inspiradas nos Estados Unidos, nem de alinhamentos Unio Sovitica. Foi um levante militar provocado por questes exclusivamente internas, quase que limitadas ao espectro das relaes da classe militar com o governo. Mas o carter noideolgico do levante no era evidente para a comunidade internacional. Os Estados Unidos estavam preocupados nessa poca com a disseminao de revolues marxistas na Amrica Central e no Caribe. A Revoluo Sandinista logrou tomar o poder em 1979 na Nicargua, reanimando o movimento revolucionrio tambm em El Salvador.325 Jamaica e Granada estavam se aproximando de Cuba em 1980. No norte da Amrica do Sul, ao lado do Suriname, a Guiana servira de ponto de reabastecimento de avies cubanos a caminho de Angola. Os norte-americanos cogitaram estabelecer uma base da OTAN em alguma das colnias insulares holandesas.326 Com a reverso da ordem constitucional, o Suriname poderia se tornar um foco de instabilidade na Amrica do Sul. O presidente Johan Ferrier, que no regime parlamentarista surinams representava mais uma autoridade moral que poltica, inicialmente foi mantido no posto, compondo o governo com membros de partidos minoritrios de esquerda e partidos da oposio. Os trs antigos partidos do apanjaht, desacreditados entre os novos governantes militares, foram banidos. O poder passou a ser exercido de fato pelo Conselho Nacional Militar. Em agosto de 1980, um segundo golpe dirigido pelo agora tenente-coronel, Comandante do Exrcito e chefe do Conselho Nacional Militar, Desi Bouterse deps o presidente Ferrier e o substituiu por Henk Chin-A-Sen, que ocupava at ento o cargo de primeiro-ministro.327 Afirmou-se que o principal objetivo do golpe de agosto era alijar do Governo pessoas favorveis a Cuba.328 Mas essa afirmao mal-esconde a complexidade da situao. Primeiro, porque a presena da esquerda no
Atkins, Latin America and the Caribbean in the International System, p. 309. Newton Carlos, Geopoltica para os sargentos do Suriname, Correio Braziliense, Braslia, 28/2/1980. 327 O Globo, Sindicalista pode integrar o novo governo do Suriname, Rio de Janeiro, 3/3/1980; Jornal do Brasil, Militares tiram Presidente e controlam o Suriname, Rio de Janeiro, 6/2/1982. 328 Jornal do Brasil, Militares tiram Presidente e controlam o Suriname, Rio de Janeiro, 6/2/1982.
326 325

118

governo era necessria para que se pudesse contar com parceiros civis e estabelecer legitimidade popular. Segundo porque o principal objetivo do golpe era mesmo fortalecer e consolidar a presena dos militares no governo.329 E terceiro porque o prprio Bouterse se mostraria simptico ao socialismo cubano nos anos seguintes, de maneira que no se sabe ao certo se o que houve foi uma mudana na orientao ideolgica de Bouterse, simples oportunismo pragmtico ou se o comunicado foi apenas uma mentira utilizada para justificar a deposio de Ferrier. Assim, o perodo entre 1980 e 1982 foi de consolidao dos militares no poder e eliminao de rivais.330 Essa fase intermediria incluiu o desmantelamento de um golpe organizado pelo vice-presidente deposto Andr Haakmat em 1981, e encerrou-se com dois novos golpes de estado em 1982, o primeiro, bem sucedido e o segundo, no. No dia 4 de fevereiro de 1982, antes do segundo aniversrio da rebelio dos sargentos, os militares surinameses, liderados mais uma vez pelo Comandante do Exrcito Desi Bouterse, depuseram o presidente Chin-A-Sen. A presidncia da Repblica passou a ser exercida interinamente por Bouterse. Embora Chin-A-Sen ocupasse apenas um cargo decorativo o poder estava nas mos de Bouterse e seus aliados militares desde 1980331 , o clima poltico no pas, poucos dias antes do golpe, parecia estvel. O presidente Chin-A-Sen contava com apoio popular e sindical, e os diplomatas brasileiros servindo em Paramaribo no perceberam qualquer anormalidade. Poucos dias antes do golpe no dia 25 de janeiro de 1982 , o chanceler brasileiro, Saraiva Guerreiro, havia visitado o Suriname e fora recebido conjuntamente pelo presidente Chin-A-Sen e pelo coronel Bouterse sem que houvesse nenhuma animosidade aparente.332 Os motivos do golpe de 4 de fevereiro foram os desentendimentos entre o Conselho Nacional Militar e o presidente quanto orientao pr-socialista e do estreitamento dos laos com Cuba, defendidos

MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 108. Ibidem, p. 108. 331 Guerreiro, depoimento, fita 28, verso digitada, p. 5. MacDonald, op. cit., p. 108. Folha de S. Paulo, Foras Armadas do Surin do golpe e assumem poder, So Paulo, 6/2/1982. 332 Jornal do Brasil, Militares tiram Presidente e controlam o Suriname, Rio de Janeiro, 6/2/1982.
330

329

119

por Bouterse, bem como quanto ao retorno das eleies diretas, defendido por Chin-A-Sen.333 O segundo golpe partiu do mesmo grupo reacionrio que tentou tomar o poder em 1981. Eram dissidentes da rebelio dos sargentos, insatisfeitos com os rumos que o pas vinha tomando, sobretudo com a orientao socialista e neutralista imposta por Bouterse. No dia 11 de maro de 1982, oficiais direitistas chefiados pelos tenentes Surendre Rambocus e Henri Gorre e pelo sargento-major Wilfred Hawker anunciaram ter deposto o governo esquerdista do Suriname. Mas o presidente conseguiu escapar e reuniu suas foras nos arredores da capital, preparando uma eficaz contra-ofensiva. No dia 15 de maro, Bouterse j tinha retomado o poder aps haver capturado e fuzilado o sargento-major Hawker.334 Em 1 de abril de 1982, foi empossado um novo governo civil, liderado pelo primeiro-ministro Henry Neyhorst. Aps uma srie de greves e protestos contra a orientao considerada excessivamente esquerdista do governo, o coronel Desi Bouterse voltou a assumir o controle absoluto do Suriname em 8 de dezembro de 1982.335 Ocorreu ento, na semana seguinte, outro fato marcante, que ficou conhecido como o massacre de dezembro. Quinze lderes da oposio foram fuzilados pelo governo de Bouterse. Trinta-eseis outros opositores foram assassinados sob alegao de estarem tentando escapar da priso.336 O regime imps um rigoroso toque de recolher, censurou a imprensa e interrompeu as comunicaes com o exterior. A represso no Suriname, segundo testemunhos, contava com a participao de agentes cubanos e nicaragenses. Na Europa e nos Estados Unidos, surgiram preocupaes de que o Suriname pudesse se transformar em uma cabea de ponte cubana para ameaar as Antilhas Holandesas, no Caribe, a Guiana, a Venezuela e o prprio Brasil.337 As mortes de dezembro
Edward Dew, Suriname Tar Baby: The Signature of Terror, Caribbean Review 12 (1), 1983, p. 4; O Globo, Militares do Suriname afastam premier civil, Rio de Janeiro, 6/2/1982. 334 Dew, op. cit., p. 4. Correio Braziliense, Golpe militar tem xito em Suriname, Braslia, 12/3/1982. O Globo, Esquerda foi deposta no Suriname, dizem rebeldes, Rio de Janeiro, 12/3/1982. Jornal da Tarde, O fim do golpe no Suriname, 15/3/1982. Folha de S. Paulo, No Surin, um sargento lidera golpe de Estado, So Paulo, 12/3/1982. 335 Dew, op. cit., p. 4-5. Folha de S. Paulo, No Surin, Exrcito assume plenos poderes, So Paulo, 9/12/1982. 336 Dew, op. cit., p. 6. 337 O Globo, Represso no Suriname: Cuba e Nicargua acusadas, Rio de Janeiro, 14/12/1982.
333

120

de 1982 marcam o fim da fase de consolidao de Desi Bouterse no poder e o incio de um governo autoritrio que apenas se encerraria em 1986. O massacre de dezembro provocou reaes intensas no meio internacional. Os Pases Baixos suspenderam prontamente o remanescente da ajuda financeira prometida em 1975, que ainda contava US$ 750 milhes e que representava aproximadamente um tero do PIB surinams. Os Estados Unidos tambm suspenderam a ajuda econmica de US$ 1,5 milho que davam ao pas.338 Entre 1980 e 1982, os observadores internacionais acreditavam que o pas estava passando por uma guinada rumo esquerda. Em diversas circunstncias, Bouterse afirmou que transformaria o Suriname em um pas socialista e revolucionrio e conduziu as relaes internacionais do Suriname para um novo formato. Desapareceu a quase-exclusividade de relaes com a antiga metrpole, os Pases Baixos, e com a superpotncia capitalista, os Estados Unidos, em favor de uma diversificao de contatos, sobretudo com representantes da esquerda latino-americana. Foram estabelecidas relaes com os sandinistas na Nicargua, com Cuba e com o movimento New Jewel em Granada. A Lbia tambm intensificou sua atuao no Suriname.339 Os holandeses, cuja reao em 1980 fora apenas de desapontamento, foram duros aps o massacre de 1982. Suspenderam a ajuda financeira e se mantiveram comprometidos com a democratizao do Suriname, em oposio a Bouterse. Com efeito, a perspectiva de liberao dos US$ 750 milhes restantes da ajuda prometida em 1975 era uma forte motivao para os opositores de Bouterse no Suriname. Os Estados Unidos se mantiveram afastados. Embora tenham cogitado promover um golpe para depor Bouterse, acabaram dando preferncia s atuaes holandesa, brasileira e francesa que, do ponto de vista americano, serviam bem aos seus interesses.340 Os lbios chegaram a manter uma misso de aproximadamente cem instrutores militares. Acreditava-se que a Lbia poderia mandar tropas, caso o
MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 109. O Globo, Represso no Suriname: Cuba e Nicargua acusadas, Rio de Janeiro, 14/12/1982. Jornal do Brasil, Esquerdizao e represso no Suriname preocupam EUA, Rio de Janeiro, 26/12/1982. 339 MacDonald, op. cit., p. 118. 340 Ibidem, p. 117-118.
338

121

governo de Bouterse fosse desafiado por potncias estrangeiras. O Suriname era considerado estratgico para os lbios em razo de sua vizinhana com a Guiana Francesa e sua proximidade com o Caribe, onde haviam grandes interesses norte-americanos e franceses. A presena lbia foi intensificada entre 1983 e 1986. Vale lembrar que a Lbia era considerada um inimigo perigoso do Ocidente capitalista, e colaborou com atividades terroristas contra pessoal norte-americano na Alemanha Ocidental, provocando a retaliao dos Estados Unidos com um ataque a Trpoli em 1986.341 Nicaragenses e cubanos tambm intensificaram suas relaes com o Suriname em 1982. Os sandinistas da Nicargua enviaram em torno de trinta a cinqenta especialistas em logstica e comunicaes para organizar os comits populares organizados pelo regime de Bouterse e criar uma milcia popular. Cuba foi um centro de treinamento de membros do partido de esquerda surinams, o Partido Revolucionrio do Povo (RVP). Cogita-se que tenha havido uma presena de quinhentos cubanos no Suriname, e que eles tenham sido os responsveis pelas execues de dezembro de 1982.342 Observadores internacionais afirmaram que o Suriname estava caminhando para um regime comunista ao estilo cubano.343 Segundo observadores diplomticos brasileiros, no houve chegada de professores, tcnicos agrcolas, enfermeiros ou outros quadros cubanos: claramente Cuba no optou, por enquanto ao menos, por dar ao Suriname uma assistncia macia, a exemplo do que fez em outros pases. No obstante, a concluso tentativa extrada destas informaes (referidas assim mesmo com aspas no original) foi a seguinte: Cuba est desenvolvendo aqui uma estratgia original e tentativa que visa a induzir, cirurgicamente, o Suriname a se transformar em Repblica Popular.344 Desde o comeo, mas principalmente aps 1982, Desi Bouterse no mostrou ter um projeto estratgico claro para a insero internacional do Suriname. Macdonald descreve a orientao internacional surinamesa sob Bouterse: the revolution followed an erratic course between the Left and the
MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 114. O Globo, Represso no Suriname: Cuba e Nicargua acusadas, Rio de Janeiro, 14/12/1982. 343 O Estado de So Paulo, Diplomatas confirmam ao de cubanos no Suriname, So Paulo, 22/12/1982. 344 Centro de Informaes do Exterior (CIEX), Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Brasil, informe secreto CIEX n. 014/83, 24/2/1983.
342 341

122

Right, complete with linkages, at various times or simultaneously, with Cuba, Brazil, and Lybia.345 O movimento errtico da poltica externa surinamesa deve ser explicado, moda
346

da

Escola

Francesa

de

histria

das

relaes

internacionais

, com recurso s foras profundas e aos homens de Estado.347

Entre as foras profundas deve-se destacar: (1) as constantes tenses tnicas, herana do projeto colonizador neerlands; (2) a dependncia econmica da produo e exportao de bauxita; e (3) a adoo do autoritarismo como regime de governo. Sobre o primeiro ponto, no h muito o que explicar. A fora das identidades tnicas o sentimento de pertencer a um determinado grupo racial sobrepujando a identidade nacional no Suriname dessa poca, trouxe um poderoso fator de instabilidade ao pas. Quanto dependncia da bauxita, a renda oriunda do extrativismo mineral provoca efeitos sociais e econmicos danosos, conhecidos como doena holandesa. As enormes margens de lucro do extrativismo superam facilmente outras fontes de renda. O cmbio apreciado, favorecendo as importaes de bens de consumo e prejudicando outros setores de exportao. Os setores agrcola e industrial entram em declnio, tornando a economia cada vez mais dependente do setor extrativista mineral e emulando comportamentos de rent-seeking.348 Alm disso, como o setor extrativista intensivo em utilizao de capital, ele prov poucos empregos e poucas conexes com o restante da economia.349 O Suriname sofre, portanto, com uma maldio da bauxita, semelhante maldio do petrleo que acomete muitos pases africanos. Os resultados sociais, no perodo estudado, foram o inchao do setor
MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 109. Jean-Baptiste Duroselle, Todo imprio perecer: Teoria das Relaes Internacionais, traduo de Ane Lize Spaltemberg de S. Magalhes, Braslia: EdUnB, 2000. 347 Edward Dew prope uma explicao que combina elementos dos sistemas de causalidades e.g. o regime autoritrio e de finalidades e.g. a parania do chefe-de-Estado. Segundo Dew, Bouterses commandos [can be seen] as fundamentally pragmatic power-seekers succumbing to the paranoia that all illegitimate leaders are heir to (Dew, Suriname Tar Baby, p. 7). 348 Rent-seeking uma expresso correntemente utilizada na literatura de economia poltica internacional que designa o comportamento de busca de obteno ou preservao de renda atravs de meios polticos, em vez de meios economicamente saudveis como o trabalho ou a inovao empreendedora (Anne O. Krueger, Government Failures in Development, Journal of Economic Perspectives 4 (3), 1990, p. 9-23). 349 Philippe Copinschi, Governance in African Oil-Producing Countries: State, Multinational Companies and Civil Society Organizations, Cena Internacional 9 (1), 2007, p. 126.
346 345

123

governamental, com mais de um quarto da populao economicamente ativa empregada no funcionalismo pblico; a adoo de prticas polticas pervertidas, como o j mencionado regime do padroado uma espcie de rent-seeking; e, finalmente, a exacerbao das disputas por renda e sua traduo em movimentos sociais violentos, como a rebelio dos sargentos, cujo objetivo mal-disfarado era, em ltima anlise, a obteno pela fora das vantagens escassas oriundas da renda do extrativismo da bauxita. O regime autoritrio tambm um aspecto essencial dentro do sistema de causalidades que ajuda a explicar as relaes internacionais do Suriname. Segundo Gaddis, esse regime de governo atrapalha a formulao de uma poltica externa condizente com a realidade, porque os atores governamentais se sentem pouco vontade para contrariar o chefe-de-Estado, mesmo que se apercebam de seus erros, produzindo assim um processo irracional de tomada de decises.350 No caso de Bouterse, o assassinato no apenas de opositores mas tambm de ex-colaboradores de seu regime criou um clima pouco favorvel expresso de opinies contrrias, e ajudou a produzir um governo esquizide. Quanto psicologia de Desi Bouterse, existem mais dvidas que certezas. possvel que se trate de uma personalidade psictica o que no raro entre ditadores a julgar por fatos como sua ameaa de inundar a capital Paramaribo explodindo a represa a jusante, caso ele fosse derrotado pelas foras rebeldes351, alm dos testemunhos de que o ditador executou pessoalmente alguns de seus inimigos.352 Mas tambm possvel que sua aparente irracionalidade fosse parte de um projeto pragmtico destinado a conseguir no exterior os insumos financeiros para sua manuteno no poder, em substituio s verbas que acabara de perder dos Pases Baixos e dos Estados Unidos. Assim, moda da eqidistncia pragmtica praticada pelo Brasil durante a Segunda Guerra Mundial353, possvel que Bouterse tenha se aproveitado da Guerra Fria e das animosidades entre Brasil de um lado e Cuba

John Lewis Gaddis, We Now Know: Rethinking Cold War History, Oxford: Oxford University Press, 1997, p. 506. 351 MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 119. 352 Dew, Suriname Tar Baby, p. 4; O Estado de S. Paulo, Bouterse matou dois de seus opositores, So Paulo, 5/6/1983. 353 Cervo e Bueno, Histria da poltica exterior do Brasil, p. 250.

350

124

e Lbia do outro, para tentar obter vantagens destinadas ao sucesso de seu projeto pessoal de poder.

4.2.2 Brasil: poltica externa para o Suriname antes de Figueiredo (19751979) Em 1975, o Brasil vivia um momento de otimismo, dosado pelas preocupaes com o preo do petrleo. Aps ostentar por vrios anos seguidos taxas de crescimento econmico superiores a 10% ao ano, que levaram o Brasil posio de oitava maior economia mundial, a crise do petrleo de 1971 vinha surtindo efeitos perniciosos na balana de pagamentos brasileira, ameaando o projeto nacional-desenvolvimentista de industrializao apoiada por investimentos estatais. Esse novo cenrio imps transformaes atuao internacional brasileira. Ao assumir a presidncia em 1974, o general Ernesto Geisel deu incio poltica externa que chamou de Pragmatismo Responsvel. A nova poltica externa representou a ultimao da mudana de nfase da rea de segurana para a rea de desenvolvimento.354 Duas diretrizes dominaram a orientao externa brasileira: assegurar o fornecimento de petrleo e garantir mercados de exportao para os produtos brasileiros. Seus reflexos na prtica foram a adoo de uma postura favorvel Palestina no seu conflito com Israel, a reduo da intensidade das relaes com a frica do Sul e o abandono do apoio ao colonialismo portugus, com o imediato reconhecimento da independncia de Angola em 1975, o reatamento de relaes diplomticas e comerciais com a China Popular, a absteno na votao quanto ao reingresso de Cuba na Organizao dos Estados Americanos.355 O grupo de militares conservadores conhecido como a linha-dura fez oposio ao reatamento das relaes com a Repblica Popular da China e ao reconhecimento da independncia de Angola, e sua presena influiu na postura do Brasil quanto ao reingresso de Cuba na OEA. Ainda era forte entre esses militares a doutrina das fronteiras ideolgicas, segundo o qual o conceito de soberania no mais se fundaria em limites e fronteiras geogrficas

354 355

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 206. Pinheiro, Foreign policy decision-making under the Geisel government.

125

dos Estados e sim no carter poltico e ideolgico dos regimes.356 Assim sendo, os Estados americanos deviam intervir em qualquer outro pas do continente para manter afastada a ameaa comunista. Com base nessa diviso, o Brasil deveria ter relaes apenas com os pases do mundo ocidental-capitalista, deixando de lado os pases comunistas. A grande conquista do presidente Geisel em matria de poltica externa foi t-la libertado da camisa de fora ideolgica que dificultara [...] a diversificao das relaes do Brasil357, permitindo ao Pas comportar-se da maneira que fosse mais conveniente do ponto de vista do projeto nacional-desenvolvimentista. Assim, livre da doutrina das fronteiras ideolgicas, o Brasil pde comear a libertar-se da pecha de imperialista, subimperialista, ou aliado-chave dos Estados Unidos no subcontinente. A atuao continental do governo brasileiro durante os governos de Castelo Branco, Costa e Silva e Mdici a participao na interveno norte-americana na Repblica Dominicana (1965), a Operao Trinta Horas, que programava a invaso do Uruguai caso vencessem as eleies as foras de esquerda (1971), o envolvimento nos golpes de estado na Bolvia (1973) e no Chile (1973) levara os vizinhos latino-americanos a agudas desconfianas. Assim, nos governos de Geisel e Figueiredo, o Brasil procurava desfazer a imagem de uma pretensa hegemonia perseguida no continente.358 Estava aberto o caminho para uma relao mais cooperativa com a Amrica do Sul. Especificamente a regio das Guianas passou a receber maior ateno do governo brasileiro, na dcada de 1970, em grande parte devido s doutrinas de geopoltica formuladas na Escola Superior de Guerra (ESG), por Golbery do Couto e Silva, Mrio Travassos, Carlos de Meira Mattos, entre outros, que destacavam a necessidade de proteger as fronteiras e ocupar a Amaznia. Notadamente o trabalho do general Meira Mattos, sugeria substituir a rivalidade do Brasil com a Argentina por uma relao mais cooperativa, o que

Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 386. Pinheiro, Poltica externa brasileira, p. 45. 358 Shiguenoli Miyamoto, Diplomacia e militarismo: o Projeto Calha Norte e a ocupao do espao amaznico, Revista Brasileira de Cincia Poltica 1 (1), 1989, p. 147.
357

356

126

liberaria recursos para que o Brasil se concentrasse na defesa da regio Norte.359 A poltica externa brasileira de apoio descolonizao permitiu o pronto reconhecimento da independncia do Suriname pelo governo Geisel.360 O primeiro contato oficial entre os dois pases foi a visita do primeiro-ministro e chanceler surinams Henck Arron, de 21 a 25 de julho de 1976. Nessa ocasio, o chanceler brasileiro Azeredo da Silveira ressaltou a importncia dos princpios da integridade territorial dos Estados e o da inviolabilidade de suas fronteiras361, eliminando assim a chance de reclamaes futuras por parte do Suriname com relao fronteira com o Brasil. Foram assinados, nessa ocasio, os primeiros tratados bilaterais: um Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, um Convnio de Intercmbio Cultural e um Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tcnica. Foi instituda uma comisso mista BrasilSuriname, para analisar os meios necessrios a aumentar o intercmbio comercial bilateral e a cooperao econmica, tcnica e cientfica entre ambos. O Suriname tambm apareceu na poltica externa de Geisel em razo do Tratado de Cooperao Amaznica, assinado em 1978, juntamente com Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela e Guiana. Para o Brasil, era interessante aproximar-se dos vizinhos do Norte porque a maioria dos pases amaznicos possua reservas de petrleo e potencial para se tornar consumidor de produtos industrializados brasileiros. Uma anlise mais detida permite observar uma grande gama de objetivos que a diplomacia brasileira esperava alcanar com o tratado. Um deles era trazer para as discusses a Guiana e o Suriname, tirando-as do isolamento a que estavam submetidas como ex-colnias.362 Mas com o Tratado de Cooperao Amaznica a diplomacia brasileira pretendia tambm melhorar as relaes bilaterais com os pases vizinhos, diminuir o risco de interveno de potncias extracontinentais na Amaznia, afastar temores quanto ao suposto expansionismo brasileiro e, enfim, adquirir aliados mais prximos (ou oponentes menos unidos) que
Kelly, Geopolitical Themes in the Writings of General Carlos de Meira Mattos of Brazil, p. 459. 360 Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 230. 361 Resenha de Poltica Exterior do Brasil, Brasil recebe o primeiro-ministro e chanceler do Suriname, RPEB, ano III, n. IX, 1976, p. 41. 362 Miyamoto, Diplomacia e militarismo, p. 149-150.
359

127

permitissem ao Brasil uma base continental slida para sua poltica externa independente.363 Para Celso Lafer, a proposta do pacto amaznico tinha por objetivo criar um clima cooperativo na bacia amaznica de modo a balancear as dificuldades sustentadas com a Argentina em torno da questo de Itaipu.364 Havia mais de dez anos que os argentinos buscavam retardar a instalao da usina, porque entendiam que esse era um passo significativo na consolidao do Brasil como principal potncia da Amrica do Sul. A Argentina se utilizava de argumentos jurdicos que beneficiavam pases, como ela, situados a jusante de rios internacionais. Em razo da resistncia argentina, o chanceler brasileiro Azeredo da Silveira escolheu fortalecer seus argumentos jurdicos na questo dos rios mediante a melhoria dos laos polticos e econmicos com aqueles pases nos quais o Brasil tem uma posio a jusante, que eram exatamente os pases amaznicos.365 A soluo do contencioso da Bacia do Prata, pelo presidente Figueiredo em 1979, permitiu ao Brasil aprofundar a nova orientao sulamericana da poltica externa brasileira, timidamente iniciada no governo Geisel.

4.2.3

Figueiredo:

um

exerccio

de

segurana

sob

diretriz

desenvolvimentista Em 1979, junto com a posse do presidente Joo Figueiredo no Brasil, Captulo tiveram 2, incio a transformaes primeira crise no do cenrio petrleo internacional de 1971, que desfavoreceram gravemente a posio do Pas no mundo. Como visto no desde pases subdesenvolvidos importadores lquidos de petrleo, como o Brasil, tiveram de endividar-se para continuar a sustentar o nvel de atividade. Entretanto, antes de 1979, os petrodlares abundantes tinham mantido os juros internacionais a taxas praticamente negativas. Quando uma nova crise do petrleo assolou o planeta em 1979, o desequilbrio nas balanas de pagamentos dos Estados Unidos e da Amrica Latina provocou a elevao descomunal das taxas de
363 364

Ferris, The Andean Pact and the Amazon Treaty, p. 161. Celso Lafer, "Poltica exterior brasileira: balano e perspectivas", Dados 22, 1979, p. 56. 365 Spektor, Ruptura e legado, p. 95.

128

juros (agora flutuantes) dos emprstimos contrados em dlar, com terrveis conseqncias para os tomadores. As taxas de juros atingiram picos de 21% ao ano a partir de 1979, o que teve efeitos avassaladores para a balana de pagamentos brasileira.366 A eleio do republicano Ronald Reagan em 1980 para a presidncia dos Estados Unidos levou intensificao das hostilidades com a Unio Sovitica. Para a Amrica Latina, isso representou a retomada do enfoque ideolgico dos conflitos e o abandono das tentativas de Dilogo NorteSul pelos Estados Unidos. As gestes norte-americanas na Nicargua e em Granada demonstraram que os Estados Unidos no tinham pudores de utilizar meios militares para combater a ascenso de governos de esquerda no subcontinente. Assim, a interrupo da dtente e a acirramento do conflito ideolgico Leste-Oeste promovidos pelo presidente dos Estados Unidos a partir de 1981, aliados crise e ao desmantelamento do movimento terceiromundista, puseram fim s tentativas de dilogo Norte-Sul e s polticas reivindicatrias que se baseavam nessa diviso vertical do mundo.367 Nesse contexto que impelia a pensar as relaes internacionais em termos de segurana, o desafio da diplomacia brasileira do perodo era prosseguir com a substituio da segurana pelo desenvolvimento como tema prioritrio no mbito interno, substituio essa iniciada com sucesso no governo do presidente Geisel. Era indispensvel lidar adequadamente com os riscos de subverso interna, exportao de revolues comunistas ou exploso de conflitos convencionais que pudessem trazer o conflito Leste-Oeste para o territrio da Amrica do Sul e, ao mesmo tempo, faz-lo de uma tal maneira que deixasse clara a opo brasileira por pensar as relaes internacionais em termos de cooperao para a promoo do desenvolvimento. exatamente nessa encruzilhada que se situam as relaes bilaterais entre Brasil e Suriname do perodo. A alterao anormal da ordem poltica surinamesa que teve incio com a rebelio dos sargentos em 1980 e se consolidou com o massacre de dezembro de 1982, trouxe consigo um potencial de radicalizao esquerda. Alm disso, a reao da comunidade
366 367

Almeida, As duas ltimas dcadas do sculo XX, p. 116. Sennes, As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 80, p. 66-73.

129

internacional aos eventos de 1982 suspenso da ajuda financeira pelos Pases Baixos e pelos Estados Unidos forou o Suriname a buscar outras fontes de recursos, ainda que fosse preciso flertar com pases comunistas. Aps o golpe de 1980, o governo brasileiro manteve sua posio tradicional de no-interveno em assuntos internos de outros pases.368 A Venezuela, a ttulo de comparao, imediatamente manifestou por meio de seu chanceler que no [considerava] positiva a interrupo da ordem democrtica no Suriname e que poderia suspender a assistncia que dava ao pas.369 Durante 1981, o Brasil manteve relaes normais com o Suriname. A rebelio dos sargentos apenas aumentou a ateno da diplomacia brasileira com relao ao pas. No incio de 1982, ainda sob a presidncia de Henck Chin-A-Sen, o chanceler brasileiro Saraiva Guerreiro promoveu uma visita oficial ao Suriname. Em 25 de janeiro de 1982, Saraiva Guerreiro discursou em Paramaribo. O chanceler comeou seu discurso descrevendo o contexto internacional e criticando a postura militarista dos Estados Unidos, ao estender automaticamente o conflito Leste-Oeste Amrica Latina:
O panorama internacional se caracteriza, na atualidade, pela exacerbao dos conflitos, pela sucesso de crises e pelo recrudescimento das confrontaes, em prejuzo da convivncia harmoniosa e pacfica entre os povos. A cooperao internacional para o desenvolvimento posta em plano secundrio com relao a concepes centradas nos conceitos de segurana e poder. [...] Tenses provenientes de outras regies so transferidas a reas do Terceiro Mundo, agravando freqentemente a resoluo de problemas regionais. Intensifica-se a corrida armamentista, [...] com um desperdcio insano de recursos to necessrios correo dos desequilbrios econmicos internacionais.370

Tambm est contida nesse discurso a tese da cooperao necessria, segundo a qual a superao do subdesenvolvimento era a maneira mais eficaz de integrar pases pobres ao esforo de proteo do hemisfrio americano contra a subverso comunista. Assim, a promoo do desenvolvimento era essencial segurana continental e poderia evitar a posterior interveno nos pases que, impulsionados por foras sociais

O Globo, Rebelio de sargentos derruba Governo do Suriname, Rio de Janeiro, 26/2/1980. O Globo, Sargentos prometem entregar o poder aos civis no Suriname, Rio de Janeiro, 27/2/1980. 370 Resenha de Poltica Exterior do Brasil, Os entendimentos do chanceler brasileiro com o Suriname e com a Guiana, RPEB n. 32, 1982, p. 61-62.
369

368

130

internas, acabassem adotando o caminho da revoluo e fossem cooptados pela estratgia global da Unio Sovitica. Saraiva Guerreiro prossegue seu discurso afirmando, implicitamente, que o Brasil pretendia adotar a tese da cooperao necessria nas suas relaes com os pases vizinhos:
Estamos permanentemente dispostos a renovar nossos esforos em favor do estabelecimento de uma ordem internacional caracterizada pelas relaes de cooperao, e no de poder, pela igualdade, e no pela hegemonia [...].371

Critica implicitamente as condutas dos Estados Unidos e de Cuba com relao Amrica Central, os primeiros porque praticavam a interveno nos assuntos internos e a ltima porque mantinha programas de exportao e fomento de movimentos revolucionrios:
Pela proximidade geogrfica e pelos laos da amizade e cooperao que mantm com os pases da Amrica Central e do Caribe, o Brasil almeja que as situaes de crise na regio possam ser superadas, sem ingerncias externas e com respeito autodeterminao de seus povos, mediante o encaminhamento de solues pacficas e democrticas.372

Assim, uma inovao da poltica externa brasileira sob o presidente Figueiredo, no apenas em relao ao Suriname, mas em relao a toda a Amrica Latina, foi a utilizao da tese da cooperao necessria para fundamentar discursivamente a substituio da identidade imperialista, subimperialista ou hegemnica que era atribuda ao Brasil, por outra cooperativa, confivel e igualitria nas relaes com a regio. A identidade internacional de um pas pode ser manejada por meio da poltica externa. Assim, a um pas com uma poltica externa agressiva ser atribuda uma identidade agressiva, assim como uma identidade cooperativa ser atribuda a um pas com uma poltica externa cooperativa. Essa afirmao esconde, entretanto, uma enorme complexidade, que se verifica na prtica. No cotidiano da vida internacional, ocorre uma constante reformulao das identidades internacionais de cada ator em face dos outros atores do sistema internacional. Duas caractersticas podem ser apontadas: (1) as identidades so construdas por meio da linguagem (verbal e no-verbal) e
371

Resenha de Poltica Exterior do Brasil, Os entendimentos do chanceler brasileiro com o Suriname e com a Guiana, RPEB n. 32, 1982, p. 62. 372 Ibidem, p. 62.

131

(2) as identidades so necessariamente relacionais, isto , apenas fazem sentido em relao a certos atores. Esse foco na linguagem como a matria de que feita a poltica externa encontrado principalmente nos autores construtivistas da Escola de Miami, principalmente Nicholas Onuf, um de seus fundadores. Para Onuf, language makes things (including ourselves as agents) what they are by making the world (any world of social relations) what it is. Assim, a linguagem que cria a identidade dos atores: a linguagem que utilizam torna-os o que eles so. Para citar mais um trecho: Policies exist only when we put our intentions into words and frame courses of action, or plans, to achieve them.373 Vale opor a ressalva de que Onuf concentra demasiadamente sua teoria no papel da palavra e dos atos discursivos (speech acts). Quase sempre as aes tm mais contedo semntico do que muitos discursos reunidos. interessante observar, no mbito das international relations, o estudo que os construtivistas fazem dos discursos como fonte privilegiada de formao dos regimes internacionais e de composio das identidades internacionais.374 Entretanto, no mbito da foreign policy analisys, ainda est por ser estudado o significado das aes de poltica externa. Isso equivaleria a pensar uma categoria em que se invertem os termos do speech act. O speech act um discurso que equivale a uma ao. Cabe pensar, agora, uma categoria para englobar as aes que equivalem a discursos. Isso j se faz em outras reas do conhecimento, tal como a Psicologia, em que a observao dos gestos do paciente ajudam a formar a interpretao sobre sua condio clnica, mesmo que sejam contraditrios com sua fala. O caso da atuao brasileira no Suriname durante o governo Figueiredo demonstra claramente a utilizao semntica de um conjunto de aes e discursos. A observao desse conjunto permite tirar mais concluses do que possvel por meio do simples acesso aos discursos. O que no estava dito no discurso diplomtico brasileiro, mas pode ser lido em seus comportamentos, era a defesa da eficcia da cooperao na conteno da subverso comunista. Essa defesa direcionava-se no apenas aos pases
373

Nicholas Onuf, Speaking of Policy, in V. Kublkov (ed.), Foreign Policy in a Constructed World, London, New York: M.E.Sharpe, 2001, p. 77. 374 Adler, Constructivism and International Relations.

132

ricos, mas tambm aos pases sul-americanos. Aos pases ricos, o Brasil afirmava por meio dessa ao semntica que necessitava de mais cooperao para o desenvolvimento. Amrica do Sul, o Brasil sinalizava que seu comportamento passaria a ser pautado pela cooperao e pelo respeito incondicional soberania dos pases vizinhos. Os fatos confirmam a lgica desse argumento, medida que prossegue a narrao do relacionamento bilateral Brasil-Suriname durante esse perodo. A importncia da visita de Saraiva Guerreiro ao Suriname no impediu que apenas dez dias depois, em 4 de fevereiro de 1982, Bouterse tomasse o poder no pas e desse incio a um processo de radicalizao e aprofundamento do autoritarismo. Com o massacre de dezembro de 1982, tudo indicava que o Bouterse ia para uma posio de extrema esquerda, ligando-se a Cuba.375 Na opinio de Saraiva Guerreiro, os Pases Baixos e os Estados Unidos suspenderam a ajuda ao Suriname porque acreditavam que Bouterse no poderia durar muito sem a ajuda dos Pases Baixos.376 O chanceler brasileiro preferiu no estabelecer datas para a queda de Bouterse e, enquanto isso no ocorresse, era importante evitar o isolamento do Suriname. O governo brasileiro se manteve bem informado, inclusive com uma misso secreta do Servio Nacional de Informaes (SNI) ao Suriname.377 O temor brasileiro em relao radicalizao no Suriname, expresso em diversas ocasies na mdia escrita, se explicava porque Bouterse comeou a falar muito contra o imperialismo, contra os monopolistas, uma atitude de independncia, Terceiro Mundo, pases no alinhados, etc., em termos violentos. Alm disso, se mostrava simptico causa marxista, e via com agrado a possibilidade de explorar as relaes com o regime de Fidel Castro. Segundo fontes do Ministrio das Relaes Exteriores, alguns fatos reveladores de uma tendncia esquerdizao do Suriname eram:
a crescente influncia de elementos de esquerda (Sittal, Mijnal e Joenmas) sobre o homem forte do regime, o Tenente-Coronel Desir Bouterse; a designao de embaixadores da Unio Sovitica e de Cuba ambos
375 376

Guerreiro, depoimento, fita 28, verso digitada, p. 10. Ibidem, fita 28 (p. 6). 377 Ibidem, fita 28 (p. 7).

133

residentes em Paramaribo; o estabelecimento de relaes diplomticas com a Coria do Norte e o envio, em outubro ltimo, de misso militar surinamesa a Pyongang, capital deste ltimo pas.378

Tanto Cuba quanto a Lbia se aproveitaram da fresta ideolgica oferecida pelo novo ditador surinams, e enviaram diplomatas e instrutores militares ao pas, provocando preocupaes tambm entre as Foras Armadas brasileiras, o prprio presidente Figueiredo e o governo norte-americano.379 Por outro lado, o Itamaraty no tinha elementos suficientes de convico sobre a presena cubana no Suriname e sobre a sua converso ao comunismo. O chanceler Saraiva Guerreiro entendia que Bouterse no era um idelogo marxista-leninista, no tinha uma opo ideolgica clara.380 Como visto, sua vinculao a partidos radicais de esquerda foi conseqncia do rompimento com a antiga ordem surinamesa, e no uma escolha ideolgica.381 Alm disso, na opinio do seu Ministro do Exterior, Harvey Naarendorp, a melhor opo para o Suriname era a busca pelo desenvolvimento autnomo, com maior integrao no contexto caribenho e latino-americano e aproximao do Movimento No-Alinhado.382 Portanto, Bouterse poderia aceitar a insero internacional de seu pas no mbito do Ocidente capitalista, ainda que como pas no-alinhado, desde que ela se mostrasse poltica e economicamente sustentvel. Desde 1980, o Brasil tinha poucas condies de oferecer ajuda financeira ao Suriname ou a quem quer que fosse, em razo da crise da dvida. Naquele ano, o chanceler apresentou pessoalmente um projeto de cooperao com a Guiana e o Suriname ao presidente Figueiredo, que achou timo, gostou muito das informaes, mas replicou que no tinham dinheiro naquele momento para implement-lo.383 Diante da situao, Saraiva Guerreiro entendeu que era importante manter o Brasil como uma alternativa para Bouterse. No comeo de abril de 1983, teve incio um rpido processo de inteligncia que envolveu o presidente da Repblica, membros do Conselho de
378 379

CIEX, RPB secreto CIEX n 013/83, de 10/2/1983. Miyamoto, Diplomacia e militarismo, p. 154. Guerreiro, depoimento, fita 28 (verso digitada, p. 7-8). 380 Guerreiro, depoimento, fita 28, verso digitada, p. 11. 381 MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 108. 382 CIEX, op. cit. 383 Ibidem, fita 28, p. 5.

134

Segurana Nacional, o chefe do Gabinete Militar, Danilo Venturini, o chefe do SNI, Octvio Aguiar de Medeiros, alm do Ministro das Relaes Exteriores, Saraiva Guerreiro. O presidente decidiu que o [ministro Danilo] Venturini fosse como emissrio pessoal dele ao Suriname384 com o objetivo de contrapor-se cubanizao daquele pas e impedir que a Amrica do Sul fosse envolvida pela confrontao Leste-Oeste.385 Venturini foi escolhido porque, alm de ser membro do mais alto escalo do governo brasileiro, era militar, como Bouterse. Alm disso, sendo militar, sua ida ao Suriname serviria como mensagem clara aos cubanos.386 Entre 15 e 17 abril de 1983, o general Venturini liderou uma misso diplomtica ao Suriname, que foi composta tambm pelo chefe da Diviso da Amrica do Itamaraty, Osmar Vladimir Chohfi, [pelo] conselheiro Fagundes Fernando, [pelo] coronel Quijano, do Conselho de Segurana Nacional, e [pelo] coronel Carrocho, do Servio Nacional de Informaes (SNI).387 Programas de assistncia civil e militar foram oferecidos a Paramaribo, incluindo cooperao tcnica na rea agro-industrial, estudos para a construo de usinas hidreltricas e o aumento dos transportes areos e martimos entre os pases388, bem como programas de treinamento militar, bolsas-de-estudo em universidades da Amaznia, substancial incremento do comrcio bilateral e at transmisso via satlite de jogos de futebol brasileiros.389 Tambm foi oferecida uma linha de crdito no valor de US$ 70 milhes, utilizada principalmente para importar equipamentos militares de fabricao brasileira.390 Em entrevista revista Veja, o general Octvio Medeiros afirmou que o processo decisrio que culminou com a misso Venturini teve origem numa iniciativa da diplomacia norte-americana. Medeiros afirmou que os Estados Unidos estavam decididos a intervir no Suriname e chegaram a pedir a participao do Brasil com um batalho de pra-quedistas. Vale transcrever a entrevista do general Medeiros:
Guerreiro, depoimento, fita 28 (p. 8). Miyamoto, op. cit., p. 155. 386 Carlos Conde, Brazil in Suriname: See How a Regional Power Acts, World Paper, 1983, p. 14. 387 O Estado de S. Paulo, Misso no Suriname afastou cubanizao, So Paulo, 20/4/1983. 388 Conde, op. cit., p. 14. 389 Jornal do Brasil, Suriname d 14 dias para Cuba retirar diplomatas, Rio de Janeiro, 27/10/1983. 390 MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 117.
385 384

135

A histria do Suriname comeou quando o embaixador americano pediu ao general Figueiredo uma reunio secreta. Por volta das 9 horas de um domingo, chegaram Granja do Torto o embaixador, um assessor do presidente Ronald Reagan, Clark, e um oficial da CIA, Claridge. Com fotos areas, relataram o que estavam vendo no Caribe, preocupados com a entrada do comunismo na Nicargua e com a influncia cubana no Suriname. O senhor (Desi) Bouterse, presidente do Suriname, no era visto com bons olhos pelos EUA e estava se chegando muito para o lado de Cuba. Mostraram inmeros detalhes e fizeram uma proposta que o presidente Figueiredo no podia aceitar: eles iam programar uma manobra naval nas costas do Suriname e pediam ao Brasil um batalho de praquedistas que, junto com a ao deles, descesse e tomasse o Aeroporto de Paramaribo. Foi um choque, pois jamais pensamos em qualquer operao desse tipo. O Figueiredo comeou a dar explicaes: Olha, os senhores tm de entender que a situao do Brasil difcil, temos uma opinio pblica, no podemos sacrificar a imagem do governo, h essa grita toda contra a revoluo... Eu solicitei ao general Figueiredo uma reunio privada, entre ns. Fomos para o gabinete e sugeri: Presidente, no podemos simplesmente dizer no aos Estados Unidos, aliado tradicional, e no estamos em condies de ver nossas exportaes embargadas. Sugeri que em vez de participar da invaso com um batalho de pra-quedistas, fizssemos um esforo com Bouterse, oferecendo ajuda tcnica, econmica, material, em troca do afastamento dos cubanos. Voltamos aos americanos. O embaixador e o Clark conferenciaram e acharam que seria muito bom. Ficou acertado que suspenderiam a invaso e ns amos fazer um esforo para entrar no Suriname com nossa influncia. Deram um prazo: Se no conseguirem num prazo curto, a uns dois ou trs meses, vamos ter de entrar. No podemos permitir o aumento da influncia comunista no Caribe. Ento, montou-se a operao Venturini.391

Na mesma reportagem, a revista Veja acrescentou um desmentido do general Venturini:

Procurado por VEJA, o general Venturini confirma os detalhes da operao em Paramaribo, mas faz uma ressalva importante: nega que, na reunio do Torto, os emissrios dos EUA tenham feito um convite para o governo brasileiro participar da invaso do Suriname. Se isso aconteceu, eu no soube, diz Venturini.392

A reportagem no permite concluir pela disparidade entre os depoimentos de autoridades de mesmo nvel hierrquico e igualmente imbricadas no processo decisrio que tenha havido essa proposta norteamericana de promover uma interveno no Suriname com a ajuda do Brasil e que essa tenha sido a origem da misso Venturini.
Veja, Memrias do SNI: O general Medeiros faz revelaes sobre o governo Figueiredo, a Guerra das Malvinas e o Suriname, edio 1503, ano 3 (27), 9/7/1997, p. 54-55. 392 Veja, op. cit., p. 55. Incorreta a postura de Moniz Bandeira, ao afirmar categoricamente que os Estados Unidos j tinham programado a invaso do Suriname (Brasil, Argentina e Estados Unidos, p. 458), com base to-somente nessa entrevista do general Medeiros, especialmente em face do contraditrio oposto pelo general Venturini.
391

136

 parte essa polmica sobre a iniciativa brasileira, a misso teve resultados. Ainda durante a visita, Bouterse disse a Venturini que o Suriname est e pretende continuar na Amrica do Sul, afastado como o Brasil de conflitos que lhe so estranhos. Em discurso durante uma cerimnia, Bouterse reafirmou sua opo pela Amrica do Sul: O Suriname para os surinameses; o Brasil para os brasileiros; e a Amrica do Sul para os sul-americanos393, clara referncia Doutrina Monroe e clara resposta ao intervencionismo norteamericano da poca. Para alm dos discursos, houve resultados prticos: Bouterse decidiu reformular o programa de governo que seria anunciado no dia 1 de maio, retirando-lhe o tom socializante394; em junho de 1983, Bouterse demitiu o principal simpatizante de Cuba no governo surinams, o ento Ministro Badresein Sital395 e em 25 de outubro de 1983, o Suriname rebaixou a representao diplomtica cubana em Paramaribo e suspendeu, com aquele pas, todos os acordos anteriormente firmados.396 O governo brasileiro teve uma postura clara sobre o problema: resolveu bancar a estabilidade poltica do Suriname e aliviar as presses dos EUA e dos Pases Baixos sobre o pas, que levariam o Coronel Bouterse aos braos de Fidel Castro.397 Com isso, ajudou a afastar o Suriname de Cuba e, mais que isso, afastar a Amrica do Sul do conflito Leste-Oeste. Segundo Rubens Ricupero, a ao brasileira que afasta o risco de uma interveno americana [no Suriname], antes de Granada, e que abre o caminho para a

O Estado de S. Paulo, Misso no Suriname afastou cubanizao, So Paulo, 20/4/1983. O Estado de S. Paulo, Embaixador cubano sai do Suriname, So Paulo, 27/10/1983. 395 Conde, Brazil in Suriname, p. 14. Jornal de Braslia, Suriname cumpre sua parte no jogo, Braslia, 15/6/1983. 396 Miyamoto, Diplomacia e militarismo, p. 157. Jornal do Brasil, Suriname d 14 dias para Cuba retirar diplomatas, Rio de Janeiro, 27/10/1983. Um informe secreto do CIEX/MRE, datado de 19/12/1983, continha o seguinte teor: 1. Em 25 de outubro ltimo, o Presidente BOUTERSE anunciou que seu Governo teria com o cubano relaes a nvel de Encarregado de Negcios, retirando-se os Embaixadores. 2. Em 7 de novembro, regressaram a Paramaribo estudantes surinameses que se encontravam em Cuba. Em 10 de novembro, o Governo de Cuba reagiu e anunciou a deciso de fechar sua Embaixada em Paramaribo, chamando de volta a Havana os funcionrios cubanos. 3. No se seguiu rompimento formal de relaes diplomticas entre os dois pases. Transcorrido mais de um ms desde a sada do pessoal cubano de Paramaribo, no se conhece entretanto qualquer gesto de reaproximao de uma parte a outra. (CIEX, informe secreto CIEX n. 160/83, 19/12/1983) 397 Jornal do Brasil, Suriname d 14 dias para Cuba retirar diplomatas, Rio de Janeiro, 27/10/1983.
394

393

137

futura redemocratizao.398 Cervo e Bueno tambm destacam a atuao brasileira em 1983 como tendo sido decisiva para evitar que a crise interna [no Suriname] tendesse a uma soluo enquadrada pela presena cubana no conflito Leste-Oeste.399 Entretanto, a imprensa brasileira da poca exagerou o papel do Brasil nesses acontecimentos, afirmando categoricamente que o Brasil afastou a cubanizao do Suriname400, como se esse efeito no tivesse dependido de outros aspectos da conjuntura internacional. importante lembrar a atuao dos Estados Unidos, que no fez questo de esconder seus planos de apoiar um golpe de Estado para depor Bouterse e, em 25 de outubro de 1983, levou a cabo uma interveno em Granada. Segundo Macdonald, The US-led intervention in Grenada in October 1983 [...] curtailed Bouterses flirtation with the Left: the Cuban delegation was asked to leave within days, and relations with Brazil warmed considerably.401 Com efeito, no dia seguinte interveno americana, Bouterse foi televiso dizer que pretendia evitar os erros de Granada, justificando com isso o rebaixamento da misso diplomtica cubana e o pedido de retorno do embaixador Oscar Cardenas a Cuba.402 A deciso de pedir a sada do embaixador cubano ocorreu apenas horas depois de confirmado o assalto a Granada.403 Outro exagero interpretar os atos do governo surinams como uma resposta inequvoca rumo a uma aproximao com o Ocidente capitalista em detrimento do Leste comunista. O Suriname continuou mantendo intensas relaes com a Lbia, com programas de assistncia militar e financeira.404 Com a interrupo da barganha entre Brasil e Cuba, aproveitando-se do efeito simblico do rebaixamento da delegao diplomtica cubana, o Suriname pde continuar praticando uma poltica externa pragmtica a exemplo da brasileira
398 399

Ricupero, Brasil, Amrica Latina e os EUA desde 1930, p. 51. Cervo e Bueno, Histria da poltica exterior do Brasil, p. 451. 400 O Estado de S. Paulo, Misso no Suriname afastou cubanizao, So Paulo, 20/4/1983. 401 MacDonald, Insurrection and Redemocratization in Suriname?, p. 118. A data da interveno em Granada foi confirmada no documento de autoria do MRE, RPB secreto CIEX n. 148/83, 9/11/1983. 402 Jornal do Brasil, Suriname d 14 dias para Cuba retirar diplomatas, Rio de Janeiro, 27/10/1983. 403 O Estado de S. Paulo, Embaixador cubano sai do Suriname, So Paulo, 27/10/1983. 404 Jornal do Brasil, Suriname assinou acordo militar com governo lbio, Rio de Janeiro, 17/12/1986. O Estado de S. Paulo, Suriname tem ajuda militar da Lbia, So Paulo, 17/12/1986.

138

 sem amizades nem inimizades automticas nem com os Estados Unidos nem com a Unio Sovitica. Ao mesmo tempo, a academia minimiza os efeitos da atuao brasileira no Suriname, porque deixa de considerar sua importncia discursiva na construo, durante os anos 1980, da nova identidade sul-americana do Brasil. A maneira exemplar como o Brasil se comportou deve ser entendida no apenas no mbito restrito daquelas relaes bilaterais, mas deve ser considerada um ato de comunicao com os demais pases sul-americanos, um ato de construo de confiana continental, afastamento das prevenes contra a possibilidade de um Brasil hegemonista e subimperialista.

4.2.4 Consideraes finais O Suriname um pas pequeno mas com um grande potencial. Por um lado, pode tornar-se um problema para o Brasil, caso se transforme em abrigo de criminosos ou em alvo de interveno de potncias extracontinentais. Por outro lado, pode ser um importante parceiro do Brasil, caso consolide sua democracia e dinamize sua economia. O momento histrico descrito no presente captulo indica importantes regularidades no comportamento de Brasil e Suriname. A conduta brasileira mostra como o Pas respondeu aos desafios de segurana tpicos dos anos 1980, combinando tradies diplomticas que vo do juridicismo ao pragmatismo, com o objetivo de construir uma imagem confivel perante a Amrica do Sul. Com medidas de construo de confiana, o Brasil logrou formar uma rede de paz e cooperao no subcontinente, que foi determinante para o aprofundamento da integrao regional que viria nos anos 1990 sob a gide do Mercosul. A conduta surinamesa mostra que sua jovem diplomacia tambm soube conduzir o pas por um rumo pragmtico, utilizando-se inclusive de atos de efeito retrico grandioso, como o afastamento em relao a Cuba, para criar espao de manobra para seu projeto nacional.

139

CONCLUSO
Segundo Buzan e Waever, a Amrica do Sul est dotada de uma dinmica prpria e, por isso, configura um complexo regional de segurana prprio, que no coincide com a regio geograficamente mais abrangente da Amrica Latina. A diplomacia brasileira tambm tem percebido a Amrica do Sul como seu mbito privilegiado de atuao. Do ponto de vista da segurana, algumas regularidades importantes tm sido observadas na Amrica do Sul. Uma delas a relativa ausncia de grandes potncias. Exceto a presena dos Estados Unidos, no h interferncia de outras potncias extra-regionais. Os Estados Unidos vem na Amrica do Sul importncia apenas marginal e, por isso, tm interferido pouco em questes de segurana no subcontinente, que se regula por si s em matria de conflitos interestatais. O Brasil o pas mais poderoso da regio, cuja proeminncia tem significados contraditrios, sendo visto por vezes como lder benevolente ou como pas imperialista. Outra regularidade a longa durao das rivalidades regionais, fomentada por aspectos culturais e polticos. O nacionalismo territorial um poderoso fator cultural a favor da permanncia dos conflitos no tempo. Fatores polticos, como a ressurgncia de regimes autoritrios de direita e de esquerda reforam as rivalidades histricas e permitem o surgimento de hostilidades de fundo bonapartista. Alis, o bonapartismo utilizao de polticas externas expansionistas com o objetivo de aumentar a legitimao no mbito interno tem acometido o subcontinente em diversas ocasies, quase sempre sob regimes autoritrios em declnio.

Por esses e por outros fatores, acreditava-se no comeo da dcada de 1980 que a conflitividade na Amrica do Sul era crescente. Dessa forma, pode-se concluir que os anos 1980 foram determinantes para a evoluo pacfica que as relaes subregionais de segurana experimentaram. O comportamento internacional do Brasil nas dcadas de 1960 e 1970 com o aumento da importncia das teses geopolticas entre membros do governo brasileiro e a tendncia dos primeiros governos militares de intervir em pases vizinhos para combater o comunismo aliado ao crescimento econmico e demogrfico superior ao dos demais pases sul-americanos, deu margem ao aprofundamento de percepes de que o Brasil era um pas intervencionista, imperialista, subimperialista (a servio dos Estados Unidos) ou expansionista. O governo Figueiredo deu incio reverso dessas percepes negativas, buscando um novo perfil internacional para o Brasil, notadamente em suas relaes com a Amrica do Sul, por meio de uma srie de atos de construo de confiana. Logo no incio de seu mandato, o presidente Figueiredo procedeu normalizao das relaes bilaterais com a Argentina, de que a soluo do contencioso Itaipu-Corpus (1979) foi um grande marco. Ao cooperar com a Argentina durante a Guerra das Malvinas, Figueiredo criou a confiana necessria para o aprofundamento das relaes bilaterais, inclusive em matria nuclear. A atuao brasileira em face do Suriname tambm seguiu a lgica da construo de confiana. Do ponto de vista cognitivo, a anlise da poltica externa desse perodo mostra o declnio da influncia da geopoltica e a reemergncia de outras tradies diplomticas mais pacficas, notadamente a tese da cooperao necessria. Diversas circunstncias, materiais e imateriais, influenciaram a formulao da poltica externa do governo Figueiredo. Entre as circunstncias imateriais esto as tradies diplomticas brasileiras. O estudo desse repertrio permanente de idias e valores, aos quais os tomadores de deciso recorrem consciente ou inconscientemente, permite identificar a origem cognitiva de discursos e aes do governo Figueiredo. A compreenso dessas tradies em seu conjunto ajuda a evitar interpretaes parciais sobre a coerncia ou o acerto da poltica externa praticada sob sua influncia.

141

Entre 1964, no incio do regime militar brasileiro, e 1979, data do incio do governo Figueiredo, vislumbra-se a evoluo da poltica externa do perodo desde uma orientao mais americanista, sob Castello Branco, at uma orientao mais globalista, sob Geisel, que se traduziu por uma maior projeo internacional do Brasil, sobretudo sobre pases do Terceiro Mundo. Essa evoluo refletiu-se na reduo da adeso brasileira s idias de segurana coletiva pregadas pelos Estados Unidos. A partir de 1979, o contexto de acirramento da Guerra Fria pelos Estados Unidos e de violenta crise energtica e financeira imps enormes dificuldades ao Brasil, que teve de arquitetar um movimento de desacelerao da expanso de sua presena no mundo. Uma rea preferencial de atuao teve de ser escolhida para ali serem concentrados os esforos diplomticos: essa rea foi a Amrica do Sul. Vale relembrar ainda que o contexto interno de liberalizao poltica no tinha eliminado ainda as foras da linha dura do Exrcito, o grupo mais conservador dentre as Foras Armadas brasileiras. Esse grupo opunha forte resistncia ao estabelecimento de relaes com pases comunistas. As principais caractersticas atribudas pela historiografia poltica externa do governo Figueiredo esto referidas no Captulo 3: continuidade em relao ruptura promovida pelo governo Geisel; dupla insero internacional do Brasil, simultaneamente no mundo desenvolvido e no mundo subdesenvolvido; e a mais importante para o presente trabalho prioridade atribuda s relaes com a Amrica Latina. A presente dissertao traz uma qualificao questo da aproximao com a Amrica Latina. Em matria de segurana regional, na qual prevaleceram os atos de construo de confiana, a atuao do governo Figueiredo dirigiu-se ao mbito particular da Amrica do Sul. Embora a retrica nos foros multilaterais tenha tratado igualmente todos os pases latinoamericanos, na prtica da atuao internacional brasileira foi possvel vislumbrar uma preferncia pelos pases sul-americanos. Isso visvel no roteiro das viagens presidenciais, bem como na comparao entre os episdios do Suriname e dos avies lbios. No episdio dos avies lbios, em que os pases envolvidos eram a Nicargua, os Estados Unidos e a Lbia, o Brasil manteve uma posio de baixo perfil porque a Nicargua, embora latinoamericana, no estava situada no mbito estratgico preferencial da atuao 142

brasileira, que era a Amrica do Sul. Embora a situao do Suriname oferecesse igualmente risco de estabelecimento de um governo comunista e tenha tambm envolvido interesses norte-americanos, a sua condio de pas sul-americano embora no latino levou o governo Figueiredo a perceb-lo como rea de forte interesse brasileiro. Finalmente, se verdade que o governo de Geisel ultimou a mudana de nfase da rea de segurana para a rea de desenvolvimento405, no menos verdade que o governo Figueiredo soube instrumentalizar as questes de segurana em favor da promoo do desenvolvimento, por meio do resgate da tradio da cooperao necessria. Figueiredo entendeu que era possvel lidar com a segurana hemisfrica, mesmo em face dos constrangimentos impostos externamente pelo governo Reagan e internamente pelos membros da linha dura, sem abandonar os esforos e a retrica desenvolvimentistas. Dessa forma, Figueiredo ampliou o alcance do Pragmatismo Responsvel, podendo ser considerado momento culminante do desenvolvimentismo, antes do declnio a partir de Sarney. A atuao brasileira em face da guerra das Malvinas combinou elementos de uma neutralidade no discurso pblico e um discreto favorecimento da Argentina da prtica, uma omisso em relao iniciativa blica argentina e um pragmatismo quanto necessidade de preservar os avanos recm-conquistados na relao com o pas vizinho. Esse comportamento do Brasil foi orientado pela percepo de que a as aes de poltica externa so entendidas como atos discursivos, isto , aes que so lidas e interpretadas pelos membros do sistema internacional. A cooperao com a Argentina no episdio das Malvinas deixa claro que o governo Figueiredo tinha a preocupao de concertar sua atuao em torno da idia da construo de confiana, buscando afirmar uma nova identidade para o Brasil. Sobre o episdio, o chanceler Saraiva Guerreiro manifestou seu entendimento de que os brasileiros tm de pensar e agir segundo uma perspectiva histrica [...] no que ser a regio que desejamos viver no futuro,

405

Vizentini, Poltica externa do regime militar brasileiro, p. 206.

143

uma regio em que o Brasil e seus vizinhos tenham um relacionamento descontrado e sem ressentimentos.406 Concomitantemente ao mandato de Figueiredo no Brasil, no Suriname ocorriam perturbaes da ordem institucional que culminaram com a tomada do poder pelo general Desi Bouterse. Com a rebelio dos sargentos (1980), Bouterse chegou ao poder, vindo a consolidar-se como presidente aps o assassinato de opositores polticos que ficou conhecido como o massacre de dezembro (1982). Aps esses eventos, Pases Baixos e Estados Unidos suspenderam a ajuda econmica que mantinham com o Suriname. Alm disso, a participao de cubanos, nicaragenses e lbios no processo revolucionrio surinams levava a crer que o Suriname poderia tornar-se um pas comunista. O Brasil mantivera relaes corretas com o Suriname, desde sua independncia. A regio das Guianas era considerada importante pelas doutrinas de geopoltica formuladas na Escola Superior de Guerra. Por ocasio do Tratado de Cooperao Amaznica, o governo brasileiro insistiu em incluir o Suriname nesse arranjo institucional regional. Aps o golpe de 1980, o governo brasileiro manteve sua posio tradicional de no-interveno, mas aumentou sua ateno em relao ao Suriname. Em sua visita oficial quele pas, o chanceler Saraiva Guerreiro ressaltou que o Brasil pretendia adotar a cooperao como ferramenta para aumentar a segurana regional. Essa promessa foi mantida. Quando a situao poltica surinamesa radicalizou-se, aps o dezembro de 1982, o governo Figueiredo implantou a misso Venturini. Essa misso diplomtica, liderada pelo general Danilo Venturini, tinha por objetivo intensificar a cooperao com o Suriname, como meio de afast-lo da influncia cubana. O objetivo foi alcanado. Houve um efetivo distanciamento do Suriname em relao a Cuba. Nosso entendimento o de que o comportamento brasileiro nesses dois incidentes resultou de uma leitura inteligente do interesse nacional brasileiro e de uma escolha eficaz dos meios de ao para persegui-lo. Em face das limitaes impostas pelo contexto interno e internacional, o interesse brasileiro foi identificado com a construo de uma zona de influncia
406

Guerreiro Embaixada do Brasil em Washington, telegrama secreto urgentssimo, 20 de maio de 1982, pasta Antnio Azeredo da Silveira, subitem Embaixada em Washington, CPDOC/FGV.

144

benevolente no seu mbito geogrfico mais imediato, que a Amrica do Sul. O objetivo que sintetiza esse interesse nacional naquele momento histrico era a construo de confiana com os pases vizinhos. A neutralidade imperfeita na guerra das Malvinas foi conseqncia de uma combinao inteligente entre tradies principistas, realistas e desenvolvimentistas, orientada pelo objetivo da construo de confiana. Por meio dessa atuao, o Brasil logrou reforar sua nova identidade regional de pas cooperativo e confivel. A misso Venturini no apenas afastou o Suriname de Cuba, mas ajudou a afastar a Amrica do Sul da Guerra Fria. Ao mesmo tempo, a identidade internacional brasileira de pas cooperativo foi reforada. Mesmo nas relaes com o pas menos poderoso dentre todos os sul-americanos, que o Suriname, o Brasil estava decidido a respeitar as soberanias vizinhas e reforar a segurana pelo caminho do aprofundamento da cooperao para a promoo do desenvolvimento. Algumas concluses tericas e metodolgicas: essa dissertao sugere que a teoria construtivista das Relaes Internacionais tem muito a colaborar no estudo da poltica externa brasileira. As identidades e os interesses dos Estados, a exemplo do que ocorre com o caso brasileiro ora estudado, podem ser reformulados com recurso a novas idias ou por meio do resgate de antigas tradies. As idias tm forte influncia na composio do comportamento dos Estados. Todavia, o Construtivismo ainda no estudou satisfatoriamente o papel das aes de poltica externa utilizadas com objetivo discursivo. A est uma categoria ainda por ser criada: ao semntica, gesto de poltica externa ou outra expresso que permita o estudo da linguagem noverbal no campo das Relaes Internacionais. Finalmente, vale lembrar que em tempos de pleito brasileiro ao Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas essa dissertao demonstra que o Brasil tem importantes experincias na gesto de crises em matria de segurana internacional. Essas experincias, aliadas a um repertrio de valores e tradies harmnico com o esprito multilateral e juridicista das Naes Unidas, ajudam a qualificar o Pas vaga almejada.

145

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Fontes CIEX (Centro de Informaes do Exterior), Ministrio das Relaes Exteriores, Brasil. (1983) Informe secreto CIEX n. 160/83, de 19/12/1983. ______. (1983a) RPB secreto CIEX n. 148/83, de 9/11/1983. ______. (1983b) Informe secreto CIEX n. 014/83, de 24/2/1983. ______. (1983c) RPB secreto CIEX n. 013/83, de 10/2/1983. GUERREIRO, Ramiro Saraiva. (1985) Depoimento, Rio de Janeiro: Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), Fundao Getlio Vargas (FGV). Entrevista concedida entre 1931985 e 1141985. 40 fitas, verso digitada. ______. (1982) Telegrama secreto urgentssimo ao Ministro de Estado interino, 28 de maio de 1982. ______. (1982) Telegrama secreto urgentssimo Embaixada do Brasil em Washington, 20 de maio de 1982, pasta Antnio Azeredo da Silveira, subitem Embaixada em Washington, Rio de Janeiro: CPDOC/FGV. RESENHA DE POLTICA EXTERIOR DO BRASIL. (1982) A posio do Brasil na questo das Malvinas, RPEB n. 33, p. 63-70. ______. (1982) Os entendimentos do chanceler brasileiro com o Suriname e com a Guiana, RPEB n. 32, p. 61-77. ______. (1976) Brasil recebe o primeiro-ministro e chanceler do Suriname, RPEB, ano III, n. IX, p. 39-44.

Livros, captulos de livros, artigos, teses e dissertaes ABDENUR, Roberto. (1985) O marco econmico e global das relaes BrasilEstados Unidos, in M. Hirst (org.), Brasil-Estados Unidos na Transio Democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, p. 27-37. ADLER, Emanuel. (2002) Constructivism and International Relations, in Carlsnaes, Risse e Simmons (eds.), Handbook of International Relations, Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage. ALMEIDA, Paulo Roberto de. (2001) As duas ltimas dcadas do sculo XX: fim do socialismo e retomada da globalizao, in J. F. S. Saraiva (org.), Relaes internacionais: dois sculos de histria: entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias), Braslia: IBRI, p. 91-174. ALMEIDA MELLO, Leonel Itaussu. (1996) Argentina e Brasil: a balana de poder no Cone Sul, So Paulo: Annablume. ALSINA JR., Joo Paulo Soares. (2006) Poltica externa e poltica de defesa no Brasil, Braslia: Cmara dos Deputados. ALTEMANI, Henrique. (2005) Poltica externa brasileira, So Paulo: Saraiva. ARQUILLA, John; RASMUSSEN, Mara Moyano. (2001) The Origins of the South Atlantic War, Journal of Latin American Studies 33 (4), p. 739-775. ATKINS, G. Pope. (1999) Latin America and the Caribbean in the International System, Boulder-CO: Westview Press. ______. (1984) Conflict Resolution in the Southern Cone, Bulletin of Latin American Research 3 (1), p. 129-133. AVIES lbios; Suriname, informtica e diretrizes bsicas do Itamaraty: entrevista do Ministro das Relaes Exteriores. (1983) Revista Brasileira de Poltica Internacional 26 (101-104), p. 163-171. BARSA, Nova Enciclopdia. (1996) Datapdia e Atlas, Rio de Janeiro; So Paulo: Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicaes Ltda. BETHELL, Leslie (org.). (2001) Histria da Amrica Latina, So Paulo: EdUsp. BOBBIO, Norberto; MATEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. (1999) Dicionrio de poltica, traduo de Carmem C. Varriale et al., Braslia: EdUnB. BREDA DOS SANTOS, Norma. (1987) Geopoltica e segurana nacional, Poltica e Estratgia 5 (4), p. 550-574. BUENO, Clodoaldo. (1994) A poltica multilateral brasileira, in A. L. Cervo (org.), O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EdUnB, p. 59-143.

147

BURNS, Bradford. (1967) Tradition and Variation in Brazilian Foreign Policy, Journal of Inter-American Studies 9 (2), p. 195-212. BURR, Robert. (1955) The Balance of Power in Nineteenth Century Latin America: An Exploratory Essay, The Hispanic American Historical Review 35 (1), p. 37-60. BUZAN, Barry; WAEVER, Ole. (2003) Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press. CAMARGO, Snia de; VSQUEZ OCAMPO, Jos Maria. (1988) Autoritarismo e democracia na Argentina e no Brasil: uma dcada de poltica exterior, 1973-1984, So Paulo: Convvio. CAMPOS, Roberto. (1994) A lanterna na popa: memrias, 2 v., Rio de Janeiro: Topbooks. CAVAGNARI FILHO, Geraldo Lesbat. (2000) Estratgia e Defesa (19601990), in J. A. Guilhon Albuquerque (org.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): Prioridade, atores e polticas, So Paulo: AnnablumeNUPRIUSP, p. 119-148. CERVO, Amado L.; BUENO, Clodoaldo. (2002) Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia: EdUnb. ______. (1994) Relaes internacionais do Brasil, in A. L. Cervo (org.), O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EdUnB, p. 9-58. COPINSCHI, Philippe. (2007) Governance in African Oil-Producing Countries: State, Multinational Companies and Civil Society Organizations, Cena Internacional 9 (1), p. 123-139. DEW, Edward. (1983) Suriname Tar Baby: The Signature of Terror, Caribbean Review 12 (1), p. 4-7, 34. DUMOULIN, Olivier. (1993) Mtodo histrico, in A. Burguire (org.), Dicionrio das cincias histricas, traduo de Henrique de Araujo Mesquita, Rio de Janeiro: Imago Ed., p. 537-539. DUROSELLE, Jean-Baptiste. (2000) Todo imprio perecer: Teoria das Relaes Internacionais, traduo de Ane Lize Spaltemberg de S. Magalhes, Braslia: EdUnB. ESPSITO NETO, Tomaz. (2006) A Poltica Externa Brasileira frente ao conflito das Falklands/Malvinas (1982), Dissertao apresentada no Curso de Mestrado em Histria da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo. FAIRCLOUGH, Norman. (2001) Discurso e mudana social, traduo de Izabel Magalhes, Braslia: EdUnB. 148

FERREIRA, Tlio Srgio Henriques. (2006) O Universalismo e os seus descontentes: a poltica exterior do Brasil no Governo Figueiredo (de 1979 a 1985). Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Universidade de Braslia, Braslia. FERRIS, Elizabeth G. (1981) The Andean Pact and the Amazon Treaty: Reflections of Changing Latin American Relations, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 23 (2), p. 147-175. GADDIS, John Lewis. (2003) Paisagens da histria: como os historiadores mapeiam o passado, traduo de Marisa Rocha Motta, Rio de Janeiro: Campus. ______. (1997) We Now Know: Rethinking Cold War History, Oxford: Oxford University Press. GALVO, Thiago Gehre. (2003) Amrica do Sul: a construo de uma idia, Dissertao apresentada no Curso de Mestrado em Histria da Universidade de Braslia. GARCIA, Eugnio Vargas. (2000) Cronologia das relaes internacionais do Brasil. So Paulo: Editora Alfa mega; Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo. GONALVES, Williams da Silva e MIYAMOTO, Shiguenoli. (1993) Os militares na poltica externa brasileira: 1964-1984, Estudos Histricos 6 (12), p. 211-246. GRABENDORF, Wolf. (1982) Interstate Conflict Behavior and Regional Potential for Conflict in Latin America, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 24 (3), p. 267-294. GUERREIRO, Ramiro Saraiva. (1992) Lembranas de um empregado do Itamaraty. So Paulo: Siciliano. ______. (1982) Diretrizes da poltica externa brasileira, Revista Brasileira de Poltica Internacional 25 (97-100), p. 111-124. HALPERIN DONGHI, Tlio. (2005) Histria da Amrica Latina, traduo de Carlos Nelson Coutinho, Rio de Janeiro: Paz e Terra. HERZ, Mnica. (1994) Anlise cognitiva e poltica externa, Contexto Internacional 16 (1), p. 75-89. HILTON, Stanley E. (1985) The Argentine Factor in Twentieth-Century Brazilian Foreign Policy Strategy, Political Science Quarterly 100 (1), p. 27-51. HIRST, Monica. (1986) Transio democrtica e poltica externa: a experincia do Brasil, in Heraldo Muoz e Joseph S. Tulchin, A Amrica Latina e a poltica mundial: uma perspectiva latino-americana das relaes internacionais, So Paulo: Convvio, p. 207-218. 149

HIRST, Monica (org.). (1985) Brasil-Estados Unidos na Transio Democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra. HOBSBAWM, Eric. (1997) A Era dos Extremos: O breve sculo XX: 1914-1991. So Paulo: Cia das Letras. HURRELL, Andrew James. (1986) The Quest for Autonomy: The Evolution of Brazils Role in the International System, 1964-1985, Tese (PhD em Relaes Internacionais) Faculty of Social Studies, Oxford University, Oxford. KELLY, Philip. (1988) Geopolitical Tension Areas in South America: The Question of Brazilian Territorial Expansion, in R. Biles, Inter-American Relations: The Latin American Perspective, Boulder; London: Lynne Rienner Publishers, p. 190-209. ______. (1984) Geopolitical Themes in the Writings of General Carlos de Meira Mattos of Brazil, Journal of Latin American Studies 16 (2), p. 439-461. KRUEGER, Anne O. (1990) Government Failures in Development, Journal of Economic Perspectives 4 (3), p. 9-23. LAFER, Celso. (1985) A diplomacia brasileira e a Nova Repblica, Poltica e Estratgia 3 (1), p. 24-34. ______. (1984) La poltica exterior brasilea y la crisis en el Atlntico Sur: una evaluacin, in R. Russell (compilador), Amrica Latina y la Guerra del Atlntico Sur: experiencias y desafos, Buenos Aires: Editorial de Belgrano, p. 125-136. ______. (1979) "Poltica exterior brasileira: balano e perspectivas", Dados 22, p. 49-62. LESSA, Antnio Carlos. (1998) A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais, Revista Brasileira de Poltica Internacional 41 (nmero especial), p. 29-41. LITTLE, Walter. (1987) International Conflict in Latin America, International Affairs 63 (4), p. 589-601. MACDONALD, Scott B. (1988) Insurrection and Redemocratization in Suriname?: The Ascendancy of the Third Path, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 30 (1), p. 105-132. MENEZES, Henrique Z. (2008) A crise do desenvolvimento brasileiro: dvida externa, condicionalidades e as relaes com o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial (1974-1987), dissertao apresentada no Curso de Mestrado da Universidade Estadual de Campinas. METFORD, J. C. (1968) Falklands or Malvinas? The Background to the Dispute, International Affairs (Royal Institute of International Affairs) 44 (3), p. 463-481. 150

MIYAMOTO, Shiguenoli. (1989) Diplomacia e militarismo: o Projeto Calha Norte e a ocupao do espao amaznico, Revista Brasileira de Cincia Poltica 1 (1), p. 145-163. MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. (2006) O Brasil e a Amrica do Sul, in A. C. Lessa e H. Altemani (orgs.), Relaes internacionais do Brasil: Temas e agendas, v. 1, So Paulo: Saraiva, p. 270-271. ______. (2003) Brasil, Argentina e Estados Unidos: Conflito e integrao na Amrica do Sul (Da Trplice Aliana ao Mercosul 1870-2003), Rio de Janeiro: Revan. ______. (1995) Estado nacional e poltica internacional na Amrica Latina: o continente nas relaes Argentina-Brasil (1930-1992), So Paulo: Ensaio. MORGENTHAU, Hans. (2003) A poltica entre as naes: a luta pelo poder e pela paz, Braslia: EdUnb. ONUF, Nicholas. (2001) Speaking of Policy, in V. Kublkov (ed.), Foreign Policy in a Constructed World, London, New York: M.E.Sharpe. ONUKI, Janina. (2005) Brasil-Argentina: do conflito cooperao, in H. Altemani de Oliveira e J. A. Guilhon Albuquerque (orgs.), A poltica externa brasileira na viso de seus protagonistas, So Paulo: Lumen Jris, p. 29-46. ORWELL, George. (1950) 1984, traduo de Amlie Audiberti, Paris: ditions Gallimard. PINHEIRO, Leticia de Abreu. (2004) Poltica externa brasileira. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor. ______. (1987) Foreign policy decision-making under the Geisel government: the President, the military and the foreign ministry. Tese (PhD em Relaes Internacionais) London School of Economics and Political Sciences, Londres. ______. (1986) A Omisso Pragmtica. A diplomacia brasileira na Guerra das Malvinas, Revista Poltica e Estratgia 4 (4), p. 587-604. PROCPIO, Argemiro. (2007) A Amaznia caribenha, Revista Brasileira de Poltica Internacional 50 (2), p. 97-117. RAPOPORT, Mario. (1996) A Guerra das Malvinas e a poltica exterior argentina: a viso dos protagonistas, Revista Brasileira de Poltica Internacional 39 (1), p. 132-158. REZEK, Jos Francisco. Direito Internacional Pblico: Curso elementar, So Paulo: Saraiva, 2000.

151

RIBAS, Marcelo de Oliveira. (2006) A cooperao necessria como idiafora na poltica exterior do Brasil (1958-2005), Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Universidade de Braslia, Braslia. RICUPERO, Rubens. (1996) O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular, in Jos Augusto Guilhon Albuquerque (org.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): Crescimento, modernizao e poltica externa (v. 1). So Paulo: Cultura Editores Associados, p. 37-60. SARAIVA, Jos Flvio Sombra. (2001) Dois gigantes e um condomnio: da Guerra Fria coexistncia pacfica (1947-1968), in Jos Flvio Sombra Saraiva (org.), Relaes internacionais: dois sculos de histria: entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias). Braslia: IBRI, p.19-61. SELCHER, Wayne. (1986) As relaes Brasil-Amrica Latina: rumo a um padro de cooperao bilateral, Revista Poltica e Estratgia 4 (4), p. 554-581. SENNES, Ricardo Ubiraci. (2003) As mudanas da poltica externa brasileira nos anos 1980: uma potncia mdia recm-industrializada, Porto Alegre: Editora da UFRGS. SHACKLETON, Lord. (1983) The Falkland Islands and their History, The Geographical Journal 149 (1), p. 1-4. SILVA, Alexandra de Mello e. (1995) O Brasil no continente e no mundo: atores e imagens na poltica externa brasileira contempornea, Revista Estudos Histricos 8 (15), p. 95-118. SKIDMORE, Thomas. (1988) Brasil: de Castelo a Tancredo, traduo de Mrio Salviano Silva, Rio de Janeiro: Paz e Terra. SOARES DE LIMA, Maria Regina. (1994) Ejes analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasilea, Amrica Latina/Internacional 1 (2), p. 27-46. SPEKTOR, Matias. (2002) Ruptura e legado: o colapso da cordialidade oficial e a construo da parceria entre o Brasil e a Argentina (1967-1979), dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais), Universidade de Braslia: Braslia. TEIXEIRA, Ivana Pedroso. (2002) O universalismo diante da opo europia: a poltica externa do governo Figueiredo (1979-1985), Itaja: Univali. TULCHIN, Joseph S. (1987) The Malvinas War of 1982: An Inevitable Conflict That Never Should Have Occurred, Latin American Research Review 22 (3), p. 123-141. VAZ, Alcides Costa. Cooperao, integrao e processo negociador: A construo do Mercosul, Braslia: IBRI, 2002. 152

VIDIGAL, Carlos Eduardo. (2007) Relaes Brasil-Argentina: A construo do entendimento (1962-1986), tese (Doutorado em Relaes Internacionais), Universidade de Braslia: Braslia. VIZENTINI, Paulo G. Fagundes. (2004) Poltica externa do regime militar brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Ed. UFRGS. WENDT, Alexander. (1999) Social Theory of International Relations. Cambridge: Cambridge University Press. Jornais e revistas CARLOS, Newton. (1980) Geopoltica para os sargentos do Suriname, Correio Braziliense, Braslia, 28/2/1980. CONDE, Carlos. (1983) Brazil in Suriname: See How a Regional Power Acts, World Paper, p. 14. CORREIO BRAZILIENSE. (1982a) Golpe militar tem xito em Suriname, Braslia, 12/3/1982. ______. (1982b) Guerreiro diz que guerra impossvel, Braslia, 441982. ESTADO DE SO PAULO, O. (1982a) A invaso, So Paulo, 341982. ______. (1982b) Inglaterra prepara a resposta militar, So Paulo, 341982. ______. (1982c) URSS oferece ajuda militar Argentina, So Paulo, 741982. ______. (1982d) Embraer confirma venda, So Paulo, 151982. ______. (1982e) Diplomatas confirmam ao de cubanos no Suriname, So Paulo, 22/12/1982. ______. (1983a) Bouterse matou dois de seus opositores, So Paulo, 5/6/1983. ______. (1983b) Misso no Suriname afastou cubanizao, So Paulo, 20/4/1983. ______. (1983c) Embaixador cubano sai do Suriname, So Paulo, 27/10/1983. ______. (1986) Suriname tem ajuda militar da Lbia, So Paulo, 17/12/1986. FOLHA DE S. PAULO. (2008) Mais!: Especial crise colombiana-equatoriana, So Paulo, 9/3/2008. ______. (1982a) Foras Armadas do Surin do golpe e assumem poder, So Paulo, 6/2/1982. 153

______. (1982b) No Surin, um sargento lidera golpe de Estado, So Paulo, 12/3/1982. ______. (1982c) EUA foram primeiro passo para abrir as negociaes, So Paulo, 741982. ______. (1982d) No Surin, Exrcito assume plenos poderes, So Paulo, 9/12/1982. GLOBO, O. (1980a) Rebelio de sargentos derruba Governo do Suriname, Rio de Janeiro, 26/2/1980. ______. (1980b) Sargentos prometem entregar o poder aos civis no Suriname, Rio de Janeiro, 27/2/1980. ______. (1980c) Sindicalista pode integrar o novo governo do Suriname, Rio de Janeiro, 3/3/1980. ______. (1982a) Militares do Suriname afastam premier civil, Rio de Janeiro, 6/2/1982. ______. (1982b) Esquerda foi deposta no Suriname, dizem rebeldes, Rio de Janeiro, 12/3/1982. ______. (1982c) Afonso Arinos: Brasil perde fora moral se tomar partido, Rio de Janeiro, 251982. ______. (1982d) Represso no Suriname: Cuba e Nicargua acusadas, Rio de Janeiro, 14/12/1982. JORNAL DA TARDE. (1982) O fim do golpe no Suriname, 15/3/1982. JORNAL DE BRASLIA. (1980) Golpe militar no Suriname, Braslia, 26/2/1980. ______. (1982) Inglaterra e Argentina deslocam tropas navais para as Ilhas Malvinas, Braslia, 141982. ______. (1983) Suriname cumpre sua parte no jogo, Braslia, 15/6/1983. JORNAL DO BRASIL. (1980a) Sargentos do golpe e tomam poder em Suriname, Rio de Janeiro, 26/2/1980. ______. (1980b) Suriname sob censura controlado por sargentos, Rio de Janeiro, 27/2/1980. ______. (1980c) Suriname suspende eleies e no diz quando sero feitas, Rio de Janeiro, 29/2/1980. ______. (1982a) Militares tiram Presidente e controlam o Suriname, Rio de Janeiro, 6/2/1982.

154

______. (1982b) Inglaterra diz na ONU que teme invaso das Malvinas, Rio de Janeiro, 241982. ______. (1982b) Esquerdizao e represso no Suriname preocupam EUA, Rio de Janeiro, 26/12/1982. ______. (1983a) Mistrios demais, Rio de Janeiro, editoral do dia 22/4/1983. ______. (1983b) Suriname d 14 dias para Cuba retirar diplomatas, Rio de Janeiro, 27/10/1983. ______. Suriname assinou acordo militar com governo lbio, Rio de Janeiro, 17/12/1986. TRAA, Martin Van. (1975) O Surin Independente, Folha de So Paulo, So Paulo, 2/12/1975. VEJA. (1997) Memrias do SNI: O general Medeiros faz revelaes sobre o governo Figueiredo, a Guerra das Malvinas e o Suriname, 9/7/1997, p. 54-59. Pginas da internet BRITISH BROADCASTING CORPORATION (BBC). (2008) Suriname, um pas distante do Brasil, emisso radiofnica. Disponvel em: <http://noticias. uol.com.br/bbc/2008/03/14/ult2363u9730.jhtm>. Acesso em: 14/3/2008. IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), Brasil. (2008) Pases@, pgina com dados estatsticos de todos os pases do mundo. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/paisesat>. Acesso em: 15/7/2008. MRE (Ministrio das Relaes Exteriores), Brasil. (2008) Diviso de Fronteiras. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/ daa/df.htm#item16>. Acesso em: 19/6/2008. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). (2008) United Nations Special Committee on Decolonization Draft Resolution, 15/6/2006. Disponvel em: <http://www.un.org/News/Press/docs/2006/ gacol3140.doc.htm>.

155