18.

1 CONFIGURACIÓN
CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO

CONSEJO DE MINISTROS
El Gobierno se configura como un órgano de importancia central
en el sistema constitucional. Se estructura, por definición,
como un órgano pluripersonal, pero con una destacada
característica: Junto a las funciones del Gobierno como
collegixim, sus miembros tienen también, funciones propias, que
se les atribuyen constitucionalmente. Resulta por tanto
necesario diferenciar por un lado el Gobierno en cuanto
colectivo, y por otro, los órganos unipersonales, con entidad
propia que en él se integran: el Presidente, el o los
Vicepresidentes, los ministros y los no definidos "demás
miembros a los que genéricamente se refiere el Art.98. 1.
En cuanto al régimen de funcionamiento, el Gobierno se
configura constitucionalmente como un órgano colegiado, esto es,
un órgano cuya voluntad es resultado del acuerdo de las
voluntades de sus miembros tras la oportuna deliberación.
PRESIDENTE
Por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se
caracteriza por ostentar, único entre los miembros del Consejo
de 14inistros, una investidura parlamentaria. En consecuencia es
el Presidente del Gobierno, y no éste órgano colegiado como taL
quien goza de W confianza parlamentaria; y los ministros, por su
parte, encuentran su legitimación en la confianza del
Presidente, de quien dependen para su nombramiento y permanencia
en el cargo.
Al presidente le encomienda la Constitución la dirección de la
acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus
miembros.
Finalmente, la Constitución encomienda al Presidente del
Gobierno un conjunto de funciones específicas, en cuanto órgano
individualizado, funciones que son competencia del Presidente.
Estas funciones específicas se configuran en relación con el
propio Consejo de Ministros con las Cortes, con el Tribunal
Constitucional y con la propuesta de sometimiento de una
decisión a referéndum.
La diferencia de plano entre Presidente y ministros se traduce
también en el nivel de la legislación ordinaria, tanto en lo
relativo a protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto
de los ex Presidentes de Gobierno

JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA PÁGINA:1

 VICEPRESIDENTE
Como órgano de apoyo previsto en la Constitución, ha de
considerarse la figura del Vicepresidente o Vicepresidentes. La
práctica política española post-constitucional ha supuesto la
presencia de al menos un Vicepresidente en el Gobierno, y hasta
tres en alguna ocasión. Por lo que se refiere a sus funciones,
no vienen enumeradas en la Constitución. En la práctica la
función del Vicepresidente se ha centrado fundamentalmente en la
coordinación gubernamental y en la programación de las tareas
del Gobierno, presidiendo a estos efectos, como prevé la Ley del
Gobierno, las sesiones de la Corrúsi6n General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios.

18.2 COMPOSICIÓN, FORMACIÓN

Y CESE DEL GOBIERNO. EL
ESTATUTO DE LOS MIEMBROS
DEL GOBIERNO

COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO

La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en
forma muy esquemática, en su Art. 98.1 "El Gobierno se compone
del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los
Ministros y de los demás miembros que establezca la ley". En
cuanto al número y denominación de los ministerios, y la
presencia o no de Vicepresidentes, la regulación constitucional
hace posible una amplia flexibilidad. La Constitución permite
que el número de departamentos ministeriales y de
Vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario.
La disposición aplicable a este respecto es el artículo 103.2 de
la CE, que establece que "los órganos de la Administración del
Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la
ley", debe tenerse en cuenta que dicho artículo no dispone que
esos órganos hayan de ser creados o regidos por la ley, sino de
acuerdo con la ley. La norma legal podrá, por tanto, limitarse a
establecer prescripciones básicas, de manera que la normativa
reglamentaria, respetando esas prescripciones, pueda determinar
según las necesidades de cada momento, cuántos y cuales han de
ser los departamentos ministeriales. Este sistema ha sido el
adoptado en la práctica a partir de 1985. A partir de esta

JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA PÁGINA:2

 fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a
la Presidencia del Gobierno para mediante Real Decreto,
determinar el número, la denominación y el ámbito de
competencias respectivas de los ministerios y las secretarías de
Estado. Este sistema es más flexible que la fijación por ley del
número y denominación de ministerios. No obstante, tal
flexibilidad no será aplicable a la creación de categorías de
miembros del Gobierno distintas de Presidente, Vicepresidente o
ministros. La Constitución admite la posibilidad de esas
categorías, pero exige que sean establecidas por ley. Debe
concluirse que sólo la ley puede crear nuevas categorías de
miembros del Gobierno, si bien, una vez establecidas por leyes
características básicas, podrán fijarse, de acuerdo con la ley,
reglamentariamente aspectos como el número de entes dentro de
cada categoría, su denominación, etc...
FORMACION
La Constitución prevé dos formas de nombramiento del
Presidente: La que pudiera denominarse ordinaria, prevista en el
Art.99, y una de carácter extraordinario que es la prevista en
el Art. 113, mediante la presentación y aprobación de una moción
de censura.
Por lo que se refiere a la fórmula ordinaria, se trata de un
procedimiento complejo, en el que pueden distinguirse tres
fases:
Una - primera de propuesta; a continuación una fase de
investidura parlamentaria; y finalmente el nombramiento y toma
de posesión, fases que es conveniente estudiar separadamente.
Propuesta; En los supuestos de celebración de elecciones, el
procedimiento se inicia a partir de la sesión constitutiva del
Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la Cámara,
que cumple un papel esencial en el proceso. En el supuesto de
dimisión el procedimiento comienza una vez presentada la
dimisión del Presidente ante el Rey, sin necesidad de cese
formal del Presidente. En consecuencia, habría de entenderse que
las consultas se evacuarán con los representantes designados por
los partidos políticos.
La propuesta del Rey, a partir de tales con se transmite al
Congreso "a través dé" su presidente. Se trata de un acto por el
que debe ser refrendado por el Presidente del Congreso.'En la
práctica, ello se traduce en la pregunta de si el presidente
puede negar su refrendo al Rey, si estima que éste no refleja en
su propuesta la voluntad expresada en las urnas. Si el
Presidente niega su refrendo, la propuesta real no puede
tramitarse en el Parlamento, ello supondría un bloqueo en el
funcionamiento de las instituciones predicadas en la
Constitución
La Fase de Investidura; Formalizada la propuesta por el Rey,
corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre

JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA PÁGINA:3

 ella. El pronunciamiento de los Diputados consiste en una acción
o negación (o la abstención) sobre el candidato propuesto. El
candidato deberá exponer "el programa político del Gobierno que
pretenda formar, y solicitará la confianza de la Cámara".
La exposición del programa del candidato debe ir seguida de un
debate en el Pleno. Para la investidura, la constitución y el
Reglamento del Congreso de los Diputados exigen la "mayoría
absoluta de los miembros del Congreso". La votación, según el
Art.85 del Reglamento del Congreso de los Diputados, será
pública, debiendo pronunciarse los Diputados verbalmente sobre
su asentimiento, negativa o abstención respecto de la propuesta
efectuada.
La Constitución prevé la posibilidad de que el candidato
propuesto no obtenga la mayoría absoluta en la primera vuelta.
En tal caso, habilita diversos mecanismos para que la
investidura se lleve a: cabo:
1) Si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta
deberá someterse a una nueva votación cuarenta y ocho horas
después. En este caso la confianza se entenderá otorgada si
obtuviese la mayoría simple"
2) Si no se obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nueva
propuesta "en la forma prevista en los apartados anteriores". La
doctrina académica ha señalado> que, en cualquier caso, una
nueva propuesta no tiene porque significar forzosamente un nuevo
candidato.
3) Finalmente, si tampoco tuviesen éxito las sucesivas
propuestas en el plazo de dos meses a partir de la primera
votación de investidura, "el Rey disolverá las Cámaras y
convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del
Congreso
Esta fórmula no supone una presión a la Cámara para que
facilite el nombramiento del Presidente, sino más bien un
recurso al arbitraje del electorado, encargado así de romper la
situación de inmovilidad institucional que supone el no
nombramiento de un Presidente.
Nombramiento de los miembros del Gobierno; Una vez realizada
con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del
Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal. En este
caso, y de acuerdo con el Art.64 de la CE, se atribuye también
su nombramiento al Rey. Ahora bien, en este caso el nombramiento
se realiza a propuesta del Presidente del Gobierno y dentro de
la norma general, es refrendado por este último.

CESE
La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del
Gobierno, afectando a todos sus miembros. La celebración de
elecciones generales, y la pérdida de la confianza

JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA PÁGINA:4

 parlamentaria. Pero la Constitución especifica igualmente otros
dos supuestos: Su dimisión o fallecimiento. El cese del
Presidente trae consigo el cese de los demás miembros del
Gobierno.
Debe destacarse que el cese del Gobierno no supone un vacío
institucional. El mismo Art.101 establece que "el Gobierno
cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del
nuevo Gobierno". En cuanto que es misión del Gobierno en
funciones "estar al cuidado" de los asuntos públicos, en tanto
no se nombre un nuevo
Gobierno, sin dificultar o comprometer la actividad de éste en
su momento. Por otro lado, la dimisión o fallecimiento del
Presidente del Gobierno, o la derrota de éste en el
planteamiento de una cuestión de confianza suponen que se rompe
el vínculo de confianza que unía al Gobierno y al Congreso, y
que debe iniciarse un nuevo procedimiento de nombramiento de
Presidente.
Independientemente del resultado de tales mociones, lo cierto
es que la Constitución atribuye exclusivamente al Presidente la
propuesta de separación o cese de los miembros del Gobierno
(Art. 100).
ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
Los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que
incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y que
singulariza su posición en relación con el resto de los
ciudadanos.
Desde el punto de vista administrativo, la Constitución se
refiere expresamente a una característica del status
ministerial, esto es, su específico régimen de
incompatibilidades. El artículo 98 de la CE establece un núcleo
mínimo: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive
de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
Desde la perspectiva penal, los miembros del gobierno gozan de
una especial protección. El código penal tipifica como delito
toda coerción u obstaculización de la libertad de los ministros
reunidos en Consejo, así como las injurias y amenazas al
Gobierno.
EL status de los miembros del Gobierno tiene también una
dimensión procesal, ya que la Constitución establece para ellos
un fuero especial en materia pena]. Los miembros del Gobierno
dispondrán de un régimen peculiar para prestar declaración ante
órganos judiciales, c9n lo que se les dispensa de su
comparecencia personal a declarar.
Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una
dimensión del status procesal de los miembros del Gobierno; Su

JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA PÁGINA:5

 derecho y obligación de guardar secreto sobre materias cuya
divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la seguridad
interna o externa del Estado, o de otros bienes públicos. Sobre
todas ellas tienen los funcionarios (y también los ministros)
obligación de guardar secreto. En el caso de los miembros del
Gobierno, tal secreto se extiende a las deliberaciones del
Consejo de Ministros, según práctica arraigada en el
ordenamiento español, y confirmada en el Art.5.3 de la Ley del
Gobierno.

18.3 RELEVANCIA
CONSTITUCIONAL DEL
PRESIDENTE DEL GOBIERNO
A) POSICIÓN Y STATUS DEL PRESIDENTE

La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente

diferenciada, en virtud de los mandatos constitucionales, así
como de la práctica política, de la correspondiente al resto de
los miembros del Gobierno. El Presidente no se configura como
un primus inter pares, o como un ministro (o Primer Ministro)
con tareas peculiares de coordinación y representación. Por el
contrario, por su origen, funciones y status se define como una
figura con características propias, y en clara situación de
preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental.

- Por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se

caracteriza por ostentar, único entre los miembros del
Consejo de Ministros, una investidura parlamentaria. Es
precisamente mediante esta investidura como la Constitución
traduce una de las consecuencias de la forma parlamentaria
del Estado (art. 1 CE), al exigir una confianza inicial
expresa del Parlamento. Dada la importancia de este
procedimiento en el sistema de poderes creado por la
Constitución, se estudiará más detalladamente más adelante.

JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA PÁGINA:6

 El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde, como
en el caso de los ministros, al Rey (art. 99 CE). No
obstante, el nombramiento del Presidente tiene su fundamento
en la confianza de la Cámara, mientras que el de los
ministros deriva de la propuesta en exclusiva del Presidente
(art. 100 CE), lo que se traduce en que también depende de
tal propuesta su cese (salvo, obviamente, en el supuesto de
dimisión voluntaria). En consecuencia, es el Presidente del
Gobierno, y no este órgano colegiado como tal, quien goza de
la confianza parlamentaria; y los ministros, por su parte,
encuentran su legitimación en la confianza del Presidente, de
quien dependen para su nombramiento, y permanencia en el
cargo. El procedimiento para la investidura del candidato a
Presidente del Gobierno no exige que éste comunique o haga
saber formalmente la composición del Gobierno que pretende
formar: la confianza se otorga únicamente a un candidato
individual y a su programa, si bien éste puede resultar de un
acuerdo de coalición.

- Al Presidente le encomienda la Constitución la dirección de

la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de
sus miembros. Ello resulta consecuencia lógica de la
aprobación parlamentaria de un programa cuyo desarrollo y
ejecución debe dirigir, y se traduce, entre otros aspectos, en
que corresponde al Presidente el impulso y organización de la
actividad del Consejo de Ministros (convocatorias, fijación
del orden del día, etc.)

- Finalmente, la Constitución encomienda al Presidente del

Gobierno un conjunto de funciones específicas, en cuanto
órgano individualizado, funciones que son competencias del
Presidente, y no del Gobierno o Consejo de Ministros. Estas
funciones específicas se configuran en relación con el propio
Consejo de Ministros (así, la propuesta y cese de los
ministros, y la petición al Rey para que presida el Consejo,
art. 62,9 CE) con las Cortes (planteamiento de la cuestión de
confianza, art. 112 CE; propuesta de disolución de las Cámaras
«bajo su exclusiva responsabilidad» art. 115.1 CE) con el
Tribunal Constitucional (interposición del recurso de
inconstitucionalidad, art. 162.1.a) y con la propuesta de
sometimiento de una decisión a referéndum (art. 92.2). El
carácter personal de estas funciones no obsta, materialmente,
a que la actuación del Presidente sea objeto previamente de
deliberación en el Consejo de Ministros, deliberación que en
el caso de la cuestión de confianza es preceptiva. Pero, así y
todo, se configuran constitucionalmente como «actos del
Presidente» que dependen, en definitiva de su exclusiva
voluntad.

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 - La diferencia de planos entre Presidente y ministros se
traduce también en el nivel de la legislación ordinaria, en lo
que se refiere al status personal, tanto en lo relativo a
protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto de los ex
Presidentes del Gobierno.

b) Órganos de apoyo del Presidente

La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno

hace necesaria la existencia de órganos de apoyo capaces de
llevar a cabo las tareas de preparación de decisiones y
seguimiento de su ejecución. En la actual situación, pueden
distinguirse varios tipos de órganos de esta naturaleza. Por una
parte, aquéllos que constituyen en realidad órganos de apoyo del
Consejo de Ministros, como es el Secretariado del Gobierno a que
ya se hizo referencia. Por otra, y cobrando en la práctica una
importancia creciente, las unidades de apoyo sin carácter de
departamento ministerial, que se integran dentro de la
estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno: así, la
Secretaría General de la Presidencia, y el Gabinete de la
Presidencia del Gobierno como órgano de asistencia política y
técnica, que se configuran como organizaciones instrumentales,
directamente dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer
posible la actividad de dirección política de éste. Pese a la
progresiva relevancia de estos órganos de apoyo, su relativa
novedad en la estructura gubernamental se traduce en que se
encuentran regulados por normas de nivel reglamentario.
Finalmente, y como órgano de apoyo previsto en la
Constitución, ha de considerarse la figura del Vicepresidente
o Vicepresidentes. La Constitución, al enumerar los
componentes del Gobierno se refiere (art. 98) a «los
Vicepresidentes, en su caso». La práctica política española
post-constitucional ha supuesto la presencia de al menos un
Vicepresidente en el Gobierno, y hasta tres en alguna
ocasión. Por lo que se refiere a sus funciones, no vienen
enumeradas en la Constitución, por lo que han sido la
normativa legal y la práctica política las que han venido a
precisarlas. En la práctica, aparte de las funciones de
sustitución del Presidente por ausencia en el extranjero o
enfermedad, la función del Vicepresidente se ha centrado
fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la
programación de las tareas del Gobierno, presidiendo a estos
efectos, como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

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