Gobernadores vs.

Organizaciones: Poltica social y Federalismo durante los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez

Borrador no citar sin permiso.

En los pases federales el presidente requiere de los gobernadores para ganar elecciones y aprobar leyes en el Congreso. Recientemente, los actores sociales tambin han sido incluidos como aliados de los presidentes en las provincias, a travs de la derivacin de recursos de programas sociales. A travs de un estudio de caso en una provincia argentina analizo los cambios en la estrategia de coaliciones del gobierno federal. As, evalo cmo la convivencia de dos aliados federales afecta a los regmenes subnacionales. Los resultados muestran que las alianzas entre los presidentes y los actores sociales pueden convertirse en un factor de inestabilidad para los regmenes provinciales, pero que los gobernadores pueden encontrar equilibrios para seguir manteniendo el control. Palabras Clave Coaliciones Federales organizaciones sociales regmenes subnacionales polticas sociales

Buenos Aires, Enero 2011

Lorena Moscovich Universidad de Buenos Aires CONICET / Universidad de San Martn lorenamoscovich@gmail.com

Gobernadores vs. Organizaciones: Poltica social y Federalismo durante los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez 1 Cundo no hay voluntad, hay mil excusas, cundo hay voluntad hay mil recursos Organizacin Tupac Amaru 1. Dos alianzas, varios problemas En los ltimos aos el gobierno federal argentino introdujo cambios en el armado de coaliciones2 polticas en provincias y municipios.3 Una de las principales innovaciones ha sido la inclusin de actores sociales (organizaciones y sus lderes) en su proyecto poltico y en la gestin de recursos pblicos, an cuando ya contara con otro aliado. Esta prctica no reemplaza la fundamental poltica de acuerdos con gobernadores 4 que caracteriza al federalismo poltico argentino5. Sin embargo, los cambios en las alianzas territoriales tienen consecuencias que pueden alterar las coordenadas en las cuales presidentes y gobernadores gobiernan y negocian. Este trabajo analiza esas distintas

Versiones previas han sido presentadas en el las siguientes conferencias XXI IPSA, Santiago de Chile, Julio de 2009 y XXIX LASA, Toronto, Octubre de 2010. Quisiera agradecer a todas las personas que brindaron su testimonio en las entrevistas haciendo posible esta investigacin. Tambin a Ana Skiendziel por su trabajo de asistencia en esta investigacin. Versiones anteriores de este trabajo recibieron valiosos comentarios de varios colegas, a Javier Auyero, Jacqui Behrend, Wendy Ana Jacoby, Guillermo Jajamovich, Pedro Pirez, e Ivana Socoloff muchas gracias. El resultado final es mi entera responsabilidad. Esta investigacin cont con el financiamiento de una beca doctoral del CONICET y de los proyectos UBACYT S027 y CONICET PIP 1810. 2 Hablar alternativamente de alianzas o coaliciones polticas federales cuando me refiera a los acuerdos (de duracin variable) entre el gobierno federal y otros actores subnacionales para obtener apoyos para aprobar leyes en el Congreso, ganar elecciones, implementar polticas o respaldar pblicamente al gobierno. En general las coaliciones se han establecido entre actores polticos partidarios (sindicatos y cmaras empresarias tambin han tenido roles importantes en el respaldo de algunas polticas- Murillo, 2000; Beltrn, 2008-). 3 La Argentina es un pas federal compuesto por tres niveles de gobierno: el federal (presidente, sus ministros y un sistema legislativo bicameral), el provincial (23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) y el municipal (salvo por la ciudad que la Ciudad no posee otras unidades polticas en su interior). 4 La ltima dcada fue rica en investigaciones sobre las relaciones entre ejecutivo y gobernadores en la Argentina. Slo algunos ejemplos son: Gibson y Calvo (2000), De Luca (2004); Gibson et al (2004), Calvo y Escolar (2005), Spiller y Tommasi (2007), Gibson (2008 y 2009), Benton (2009), Behrend (2007 y 2010), Gervasoni (2010), Ardanaz et al (2010), y Bonvecchi y Lodola (en prensa). 5 Sobre el funcionamiento del federalismo poltico argentino y sus consecuencias puede verse la contribucin reciente de Ardanaz, et al. 2010 y las referencias all citadas.

formas de alianzas federales en las provincias para conocer cmo conviven y cuales son sus consecuencias en los regmenes subnacionales. Sigo a Gibson (2009), quien entiende al federalismo poltico como uno de los posibles arreglos de un sistema territorial compuesto por unidades autnomas pero que interactan afectndose la una a la otra.6. El territorio subnacional moldea un espacio poltico con sus propios actores, recursos, y problemas, pero bajo ninguna circunstancia las unidades subnacionales pueden considerarse como totalmente autnomas de aquella unidad territorial ms amplia que las contiene. Por ello se espera que los cambios en la poltica federal de alianzas afecten a la poltica provincial. Mi objetivo en este trabajo es analizar de qu manera la poltica de alianzas territoriales de los presidentes argentinos Nstor Kirchner (2003-2006) y Cristina Fernndez (2007-presente) ha influido en los regmenes subnacionales, a travs del estudio del caso de la provincia de Jujuy. Desde 2003, el gobierno federal reconoce a los actores sociales como aliados, les deriva polticas asistenciales e integra a algunos de sus lderes al gobierno (Garay, 2007). En la medida que el gobierno provincial posee otro tipo de rentas (como las de la Coparticipacin Federal de Impuestos7) y que, frente a ellas, el gasto de los programas sociales federales es pequeo, no existira competencia por los recursos. Ms an, el gobierno provincial podra beneficiarse cuando las organizaciones sociales8 atraen y

La poltica tambin se cruza con relaciones sociales y polticas sedimentadas, y con una dimensin dinmica del territorio y el espacio que los griegos entendan como sinecismo. El sinecismo son las relaciones interdependientes, constructivas y destructivas, que surgen del hecho de que un nmero de personas cohabiten voluntariamente en un espacio geogrfico (Soja 2008:42). Tambin vase Sack 1983. 7 Sobre las relaciones entre los niveles de gobiernos con relacin a la Coparticipacin Federal de Impuestos ver Bonifacio y del Cogliano (2010). Bonvecchi y Lodola (en prensa), enumeran distintas rentas federales administradas por los gobernadores. 8 Las organizaciones de la sociedad civil son sumamente heterogneas en composicin, organizacin y fines (Filmus, et. al. 1997, Cecconi y Luna 2002). Slo me referir a algunas de ellas que el gobierno federal elige como aliadas polticas o de gestin en los territorios de las provincias y municipios. La ma es una definicin operacional (en el sentido que le da Sartori 2006: 66) que entiende a las organizaciones sociales como un conjunto de actores que organizan los intereses de los pobres y desempleados en los barrios (aunque luego su labor exceda estos territorios). El capital de estas organizaciones es su capacidad para llegar a las personas para distribuirles polticas asistenciales y de movilizarlas en actos y en protestas. A diferencia de los actores sociales colectivos que estudiaba la sociologa poltica clsica, no son grupos de intereses organizados, como cmaras empresarias o sindicatos de trabajadores. Su

distribuyen recursos federales en su territorio. Gracias a ellos, estas podran canalizar y contener parte de las demandas de los habitantes ms pobres de la provincia, aliviando la presin sobre el gobierno provincial. Pero una organizacin ms fuerte gracias a la legitimacin del gobierno nacional afecta el monopolio que el gobernador posee sobre la distribucin de los fondos federales en su provincia e implica un aumento de la movilizacin social. Por otra parte, organizaciones ms autnomas pueden establecer diversos tipos de relaciones con el gobierno federal (colaboracin) y el provincial (competencia). Reconstruir la historia de trabajo de la organizacin social Tpac Amaru en la provincia de Jujuy. Identificar diferentes coyunturas, problemas y desafos que emergen en el rgimen9 provincial a causa de la relacin que el gobierno federal establece con esta organizacin. Podra pensarse que una organizacin social que por su manejo de fondos federales se fortalece al punto de convertirse en un actor de veto en la poltica provincial es realmente un caso excepcional. Tambin podra considerarse excepcional que el presidente integre al gobierno a un lder de una organizacin social sospechado de usar discrecionalmente planes de empleo; y, ms an, que el presidente mantenga en el cargo al mismo dirigente/funcionario cuando el ltimo fue sentenciado por otro delito.10 Y ciertamente no ocurre a diario, pero ocurri en la Argentina, que el gobierno federal recurra a organizaciones sociales, por ejemplo, para que se movilicen
topografa es muy variable de acuerdo al territorio. Aunque algunas tienen presencia en varias provincias y/o un gran nmero de miembros, las relaciones entre el gobierno y organizaciones sociales se reproducen en distintos niveles llegando a escalas muy pequeas, donde la micro unidad de estos vnculos puede ser el contacto de un trabajador social con vecinos organizados para dar de merendar a los nios del barrio. 9 Segn ODonnell (2010) el rgimen poltico se conforma por las los patrones, formales o informales y explcitos o implcitos determinantes en el acceso a cargos gubernamentales jerrquicos. Estos patrones tambin delinean que actores son admitidos en tal acceso, as como los recursos y estrategias aceptados para conseguirlo. Siguiendo Mazzuca (2007), Behrend (2010) destaca la relevancia de diferenciar cmo se accede a las posiciones de autoridad del tipo de ejercicio del poder que se hace una vez que se ocupan las mismas. 10 Este fue el caso de Luis D Elia. Cuando asumi como Subsecretario de Tierras para el Hbitat Social en 2003, ya haba sospechas sobre su manejo discrecional de planes sociales. En 2004, estuvo involucrado en la toma de una comisara en la Ciudad de Buenos Aires y fue hallado responsable y condenado a prisin (aunque luego eximido de ir a la crcel). Sin embargo, sigui en el gobierno hasta 2006 cuando tuvo que abandonarlo debido unas polmicas declaraciones a favor del gobierno de Irn.

en su apoyo para defender una medida de gobierno.11 En este artculo mostrar que estos casos, aparentemente nicos y en alguna medida extremos, slo son posibles en el marco de cambios profundos en la estrategia de construccin de apoyos territoriales del gobierno nacional. Para comenzar desarrollo algunos de los antecedentes de la forma en la cual gobierno y diversos tipos de actores sociales se han vinculado. En la seccin 3 caracterizo en particular la manera en la cual los distintos niveles de gobierno y organizaciones sociales se relacionan en torno al ltimo proceso de descentralizacin y al manejo de recursos federales. Luego explico el enfoque de anlisis. En la seccin 5 abordo tres relatos que hablan de las consecuencias provinciales de las alianzas nacionales. En cada relato hay un tipo de recurso en juego: recursos econmicos, recursos para intervenir en el la poltica provincial y recursos de legitimidad. Seguidamente caracterizo el presente de la toma de decisiones en Jujuy y muestro la gravitacin que todava tiene la poltica federal en la provincial. Por ltimo cierro el artculo con algunas reflexiones que surgen del caso analizado

2. Cambios y continuidades en la articulacin de intereses del gobierno federal y en su relacin con las organizaciones sociales

Desde 2003, en la Argentina, las alianzas entre el presidente y sus contrapartes territoriales (gobernadores, intendentes, organizaciones, lderes partidarios) se crean y sostienen gracias a acuerdos bilaterales en los que cada socio en la provincia se

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Por ejemplo, en 2008 el gobierno nacional y los intereses de la industria agrcola ganadera (el campo) tuvieron un serio conflicto por un aumento de las retenciones a las exportaciones de soja. Mientras el campo convocaba a una multitudinaria marcha en la Ciudad de Buenos Aires en contra del gobierno y su medida; la presidenta convoc a un acto simultneo en la provincia de Salta para respaldar su gestin para el cual no slo cont con su partido (el peronismo o partido Justicialista PJ-) sino, tambin, con organizaciones sociales.

vincula directamente con el presidente. La estructura radial12 que dibuja esta forma de vinculacin no es nueva en el estudio de la manera en la cual el gobierno federal articula el conflicto y las polticas pblicas entre diferentes intereses en disputa. La caracterstica de origen de la relacin entre gobierno y actores privados fue la disociacin de la distribucin de recursos de los costos implicados en las mismas (Cavarozzi, 1999). Desde la segunda posguerra y hasta la dictadura del 76, las alianzas entre actores pblicos y privados se caracterizaban por una puja distributiva que culminaban con estado fraccionado o colonizado (ODonnell, 1997) en un complejo patrn de acumulacin y sedimentacin de conflictos, que no dejaba espacio para la negociacin (Cavarozzi, 1991). Esta matriz estado cntrica se desarticula por la profunda transformacin en la estructura social que implican los treinta aos de polticas econmicas neoliberales y la ltima dictadura (1976-1983). Las polticas promercados repercutieron en el ostensible aumento de la pobreza y la desigualdad. La violenta dictadura militar y su control represivo de la poblacin cambiaron radicalmente las formas de expresin de demandas, los reclamos, los actores colectivos (Torre, 2003) y las relaciones de solidaridad de la ciudadana. La recuperacin democrtica dio lugar a la apertura de los canales de participacin y de las reivindicaciones redistributivas, en el marco de una efervescencia de expectativas y de ganas de participar. Sin, embargo estos reclamos chocaron con una profunda crisis econmica, slo controlada por la continuidad de las reformas promercado.13 La dcada del noventa se caracteriz por distintos acuerdos federales con gobernadores (Gibson y Calvo, 2000), empresarios (Beltrn, 2008) y sindicatos (Murillo, 2000), para reducir el dficit fiscal, la intervencin estatal, y liberalizar la
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Agradezco a Marcelo Leiras quien me sugiri esta metfora Este prrafo tambin se basa en Cavarozzi (1999). Sobre este periodo ver Novaro (2010).

economa. Tambin en estos aos surgieron protestas de desocupados (Svampa y Pereyra, 2003) y otros perjudicados por las polticas promercado (Roberts y Portes, 2006). Desde 2003, el crecimiento econmico y un mayor gasto pblico sugeran la disminucin de la movilizacin social. Pero sindicatos (Etchmendy y Collier, 2007) y actores sociales tuvieron un renovado protagonismo en la protesta que ahora no es defensiva, ni pide cambios en la poltica econmica14. Esta se generaliza como un canal aceptado del vnculo con el estado, en el marco de mayores expectativas en torno de la distribucin de recursos federales.15 Si bien poco o nada queda de la matriz de relacin entre gobierno y sociedad civil previa a la dcada del 70, se encuentra all un antecedente de la estructura radial de construccin de apoyos del gobierno federal y de la baja capacidad de negociacin de los actores que se vinculan con este. Aunque estas dimensiones han sido profundamente estudiadas, las investigaciones se centraron en la poltica nacional e ignoraron el lugar de diferentes niveles de gobierno en la poltica de acuerdos/conflictos. La poltica de alianzas del gobierno nacional innova en la eleccin de ms un aliado en el mismo territorio, pero no en su forma radial de vinculacin.

2.a Presidentes y organizaciones sociales La relacin con las organizaciones sociales es diferente de la que establecieron tanto Menem como De la Rua. El primero apel a ellas para cubrir las falencias de la burocracia local en la implementacin de polticas asistenciales y para evitar que los gobiernos opositores sacaran rdito electoral con su implementacin. De la Rua us a

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Como si lo haca en la dcada del noventa, vase Roberts y Portes (2006). Esto no significa que la protesta no sea causada por la pobreza, sino que hay otra matriz donde la relacin entre gobierno federal, protesta y distribucin genera otro tipo de conflictos y otra dinmica de movilizacin. No hay abundancia de recursos, pero si expectativa sobre su distribucin. El deterioro de las condiciones de vida todava da lugar a ciertos reclamos, en todo caso esta distincin de tipos de protestas deja abierta la necesidad de un estudio particular de cada caso.

las organizaciones por las mismas razones, pero en particular para evitar distribuir los beneficios sociales a travs de las redes territoriales del Peronismo. Durante su administracin de se permite que las organizaciones administren recursos sin una contraparte estatal. Duhalde (2002-2003) incorpor a las mesas de decisin pblica a actores de la sociedad civil en el contexto de una profunda crisis (social, econmica y poltica) y sum a algunos lderes sociales al gobierno. Nstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernndez (2007-presente) se han caracterizado por una nueva prctica, ellos distribuyen recursos a organizaciones sociales incluso en provincias con gobiernos provinciales aliados. Lo hacen tanto por razones ideolgicas, porque valoran la accin de las organizaciones locales (Svampa, 2008), como estratgicas, para tener aliados en diferentes territorios. Este uso de las organizaciones las fortalece y crea nuevos desafos para las administraciones locales y provinciales donde estas trabajan. El presidente Carlos Menem (1989-1998) apel a las organizaciones sociales para cubrir las falencias de la burocracia local en la implementacin de polticas asistenciales y para evitar que los gobiernos locales y provinciales de la oposicin sacaran rdito electoral con su distribucin.16 Fernando De la Ra (1999-2001), presidente no peronista, us a las organizaciones por las mismas razones, pero en particular para evitar distribuir los beneficios sociales a travs de las redes territoriales del Peronismo. Para esto permite que las organizaciones administren recursos sin una contraparte estatal.17 El presidente Eduardo Duhalde (2002-2003) incorpor a las mesas de decisin

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En la dcada del noventa se generalizaron las llamadas parternships, alianzas pblicas y privadas, en las que organizaciones sociales locales implementan polticas asistenciales de atencin a la pobreza (Cardarelli y Rosenfeld, 2005). 17 La gestin asociada durante los aos noventa y la posibilidad de administrar recursos sin una contraparte estatal se convirtieron en una ventana de oportunidad para la consolidacin de algunas organizaciones sociales y en general del llamado movimiento piquetero (Svampa y Pereyra, 2003). El movimiento piquetero originalmente haca referencia al conjunto de organizaciones de las personas que quedaron desempleados por las reformas promercados (hoy incluye a todas las organizaciones de desocupados) cuyo principal instrumento de protesta es el bloqueo de calles y rutas (piquetes).

pblica a actores de la sociedad civil en el contexto de una profunda crisis (social, econmica y poltica) y comenz a sumar sus lderes al gobierno. Pero desde la llegada de Kirchner al poder, el vnculo entre el gobierno federal y las organizaciones sociales experiment una transformacin sustancial. Kirchner y Fernndez se han caracterizado por una nueva prctica: derivan recursos a las organizaciones incluso si los gobernadores son aliados y con independencia de la capacidad de gestin de las burocracias locales. Lo hacen tanto por razones ideolgicas, valoran la accin de las organizaciones sociales18 (Svampa, 2008); como estratgicas, para tener aliados en diferentes territorios. Kirchner lleg al poder luego de un periodo de altsima conflictividad social, sin aliados polticos fuertes ni legitimidad electoral. Lo primero debido a que el PJ estaba divido y sus principales referentes provinciales no lo apoyaban con certeza.19 Lo ltimo porque fue elegido slo con el 22% de los votos. No pudo lograr la mayora absoluta porque el otro candidato, el ex presidente Menem, abandon el ballotage. Entonces, su principal estrategia fue crear un nuevo frente electoral el Frente para la Victoria (FPV), cuyo objetivo fue incluir a polticos y lideres de diversos orgenes y organizaciones. Volviendo a las organizaciones sociales, La relacin que estas establecen con Kirchner y con Fernndez las fortalece y crea nuevos desafos para las administraciones locales y provinciales donde trabajan. Muchas se han involucrado en la poltica partidaria apoyando al gobierno o a la oposicin. Como en 2002, algunos de sus lderes han ocupado cargos pblicos.20 Los recursos que las organizaciones pueden administrar son aquellos de programas sociales asistenciales, como por ejemplo, transferencias
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Prueba de ello es el reconocimiento pblico que le dan a su labor, ver Tour Social en Olivos Diario Perfil 13 de febrero de 2009. Ver tambin La Tupac Amaru es un ejemplo a nivel nacional disponible en: http://www.tupacamaru.org.ar/nota.asp?wVarID=351 (acceso 24 de febrero de 2009). 19 Adems Kirchner renegaba de algunos lderes peronistas y sus dudosas formas de conseguir recursos y apoyo territoriales. Sin embargo, en las elecciones de mitad de mandato de 2005 y en las generales de 2007 Kirchner ya se haba aliado con los caudillos histricos de su partido. 20 Vase Noailles 2009. Algunos lderes de organizaciones sociales fueron tambin integrados a la administracin pblica provincial en Buenos Aires (Hoy, 2006; Perfil, 2009).

condicionadas para desempleados, como el programa Jefes y jefas de hogar, programas de microcrditos, programas de viviendas, etc. Los gobernadores pueden obtener ventajas o perjuicios de la participacin de las organizaciones sociales en la administracin de fondos federales. Las organizaciones canalizan demandas ciudadanas, implementan polticas y alivian la carga de la burocracia sin costo para los gobernadores e intendentes (Smulovitz y Clemente, 2004). En algunos casos los gobiernos locales y provinciales pueden sacar rdito electoral del trabajo de las organizaciones sociales en su territorio (Boulding et al, 2009). Sin embargo, la participacin de las organizaciones sociales en la gestin y polticas provinciales puede ser vivida como una amenaza para los gobernadores. La multiplicacin de fuentes de distribucin de fondos federales en la provincia debilita el monopolio de los gobernadores sobre su reasignacin con fines clientelares. El fortalecimiento de un actor local puede implicar que las organizaciones se subordinen al gobierno nacional, pero reclamen con renovada fuerza al provincial. En ocasiones, los regimenes polticos de las provincias se sostienen gracias a un juego cerrado en el que grupos de la elite local aseguran su permanencia en el poder a travs del control de determinadas reas de la poltica y economa provincial (Behrend, 2007). Bajo circunstancias particulares, la movilizacin social podra resultar en su ajuste. Si el conflicto social crece, el gobierno provincial tratar de mantener estos problemas dentro de la provincia, mientras que la oposicin buscar llevar el conflicto a la arena nacional para debilitar al gobernador (Gibson, 2008).

3. Descentralizacin y polticas asistenciales: Ms funciones, ms recursos, ms actores

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Durante la dcada del noventa el gobierno federal deleg varias tareas a los niveles subnacionales de gobierno, sin los recursos necesarios para afrontarlas.21 Los gobiernos provinciales dependan y dependen de las transferencias federales para ocuparse de estas funciones22 y tenan que apelar a todo tipo de recursos locales (materiales y humanos) para llevarlas adelante. En consecuencia, lo que uni a los gobiernos locales y provinciales con las organizaciones sociales no fue el amor, sino el espanto. El espanto era la constatacin de que las burocracias no tenan la capacidad ni el nmero de personas suficientes para asumir muchas de las nuevas funciones delegadas. No slo la descentralizacin empuj a las administraciones locales a sumar a las organizaciones. El diseo de algunos programas sociales pona como condicin la presencia de alguna organizacin de la sociedad civil para poder ser implementado en su territorio.23 En otros casos, algunos programas asistenciales focalizados requirieron un alto nivel de presencia territorial y conocimiento de los barrios que tambin excedan capacidad de las burocracias. Seele (2004) pone en perspectiva a los proceso de descentralizacin para afirmar que son mayormente las aperturas electorales posteriores a la recuperacin democrtica, ms que la derivacin de tareas a los niveles subnacionales, lo que influye en el

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Leiras (2010) sugiere que la descentralizacin vinculada con las caractersticas del los partidos subnacionales y el comportamiento de los votantes en las provincias puede alterar los patrones de competencia poltica territorial. En Wibbels 2006 hay una buena sntesis del debate sobre descentralizacin. Para el caso de America Latina y Argentina ver Pirez (1991), Montero (2001), Falleti (2006 y 2004) y Wilson et al (2008), entre muchos otros. 22 Jones et al (2010) muestran datos del desbalance fiscal vertical (medido como el porcentaje promedio de rentas propias de cada provincia sobre el total de rentas que maneja). De all surge que slo tres distritos (sobre 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) manejan ms del 40% de sus rentas y que son quince los que estn por debajo del 22% de rentas propias en promedio (para el periodo 1983-2003) Las tendencias son similares en el trabajo previo de Gibson et al (2004), que muestra datos del porcentaje de gasto nacional sobre el total del gasto de cada provincia. 23 Al respecto hay curiosas ancdotas, en las que los gobiernos locales apelan a cualquier grupo cuya personera jurdica cuadre dentro de los requisitos de los organismos financiadores para poder acceder a los recursos, sin considerar cules son las tareas u objetivos de dicha organizacin. En otro trabajo de este autor se cita el ejemplo de un municipio que en los aos noventa le pidi a los bomberos voluntarios de la ciudad que sean contraparte del estado local (a modo de fiscalizador de la ciudadana) para recibir los recursos de un programa asistencial.

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renovado protagonismo de la poltica local.24. Es necesario considerar el vnculo de las nuevas responsabilidades y recursos que asumen actores polticos y sociales en el nivel provincial y local con las prcticas arraigadas en los regmenes subnacionales. Este vnculo darn rasgos particulares a la redistribucin de competencias entre niveles de gobierno y a la implementacin de cada poltica pblica (Chiara y di Virgilio, 2005).

3.a Recursos y coaliciones La distribucin de recursos federales afecta de diversas maneras las relaciones polticas subnacionales.25 Cuando los gobiernos provinciales son opositores al presidente, muchas veces, no se les derivan tantos recursos como a las provincias oficialistas.26 A veces, hay provincias opositoras que llegan a acuerdos con relacin a determinados programas, algunas que reclaman igualdad de recursos con las oficialistas y otras que rechazan ciertos recursos de federales.27 Los intendentes buscan recursos de cualquier fuente (federal y provincial). Cuando el gobierno federal deriva recursos a los intendentes su pertenencia partidaria importa menos que la de los gobernadores porque priman criterios de gestin pblica, como la necesidad de llegar con los recursos a la poblacin objetivo de determinadas las polticas. Ms all de los matices, se mantiene la

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En palabras de Seele: While much of the literature on decentralization has focused on the administrative and fiscal gains made by subnational governments, their significance in everyday political discussion in Latin America largely derives from their status as competitive arenas of political contestation. (2004, p.12) 25 Y la relacin con los ciudadanos. Gervasoni (2010) sostiene que un gobierno provincial mas rico que su poblacin le permite ser mas autnomo de las demandas ciudadanas y menos sensible a su respuesta. 26 Cuando gobierno provincial y accede a menos recursos federales cobra importancia su autonoma para la formulacin e implementacin de polticas sociales subnacionales (Bonvecchi, 2008) y otras retribuciones y cargos que pueden ser distribuidos localmente (Souza, 2009). 27 En la siguiente cita se ve un ejemplo Con] Neuqun y San Luis, la verdad que no haba espacios de acuerdo con los gobiernos provinciales, pero ya te digo, producto de caractersticas de ambas partes, porque ya te digo, San Luis funciona como una nacin, yo vea que funcionaba como nacin. Hoy, que yo trabajo Patagonia, hay sntomas de acercamiento con el gobierno de Sapag y la idea es empezar a trabajar en conjunto. Pero con los gobiernos locales haba una cosa de [acordar] con todos. Y de hecho lo que vos veas muchas veces hacer eran intendentes que te decan: No porque ac [en la provincia] no te dan pelota [atencin], pero bueno, si van ustedes como nacin, vamos. Este jueguito est siempre. Y despus te diste vuelta vos y acordaron con provincia (Entrevista con Mara funcionaria del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, Ciudad de Buenos Aires, 01 Agosto de 2008).

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tendencia de usar dinero pblico federal como la moneda de cambio en las construcciones de alianzas electorales y legislativas. Los programas sociales28 tienen un peso marginal dentro del men de rentas que los gobernadores administran. Sin embargo, el alto grado de discrecionalidad en su asignacin los convirti en un valioso instrumento para ser intercambiado por apoyos en los territorios. Por otra parte, al ser derivados alternativamente a gobernadores, intendentes, organizaciones sociales o directamente a beneficiarios, hacen posible las alianzas con diversos tipos de actores. Los recursos derivados por el gobierno nacional contribuyen a sostener las estructuras clientelares provinciales (Auyero, 2001; Nazareno, et al, 2006; Weitz Shapiro, 2007) que le permiten conseguir votos en las diferentes elecciones que se superponen en sus circunscripciones (Pirez, 1991). La derivacin de polticas asistenciales a las organizaciones implica la apertura de ms canales de acceso a recursos federales para los ciudadanos. Esto termina con el virtual monopolio del estado provincial en la reasignacin de dinero pblico de origen federal con fines clientelares. Ms an, cuando los programas son administrados por organizaciones, la posibilidad sumar beneficiarios a sus filas y de reasignar ciertos recursos para sostener sus actividades las fortalecen y esto favorece su movilizacin. (Garay, 2007) haciendo ms compleja la gobernabilidad de los regimenes subnacionales.

4.Enfoque

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Varias investigaciones han sido llevadas adelante enfocndose en el impacto de determinados programas sociales. Algunos de los mejores trabajos vinieron del anlisis del PRONASOL en Mxico. Los captulos en Cornelius et al (1994) son buenos ejemplos. Kaufman y Trejo (1996) estudian la rotacin entre las elites de los programas y la dirigencia poltica. Un conjunto de estudios enfocados en una poltica pblica tambin se aproxima al estudio del clientelismo (Daz Cayeros, et al, 2007; Weitz Shapiro, 2007) o de la construccin de ciudadana (Hunter y Borges, 2010). Algunos trabajos indagan en el impacto de cierta poltica pblica en la auto organizacin y en la protesta (Garay, 2007) mientras otros tratan de identificar los determinantes de los patrones de su distribucin (Schady, 2000; Lodola, 2005).

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El estudio de las consecuencias de las alianzas del gobierno federal en la poltica provincial se realizar a travs de un caso testigo.29 Estudiar el caso de la provincia de Jujuy donde el gobierno federal tiene dos importantes socios polticos el gobernador y una organizacin social, la Organizacin Barrial Tupac Amaru con sede en Jujuy y embrionaria presencia en otras provincias.30 La provincia de Jujuy es una de las que menos votantes aportan para las elecciones nacionales31. Su apoyo legislativo est garantizado por la estrecha relacin que la presidenta tiene con el ex gobernador Eduardo Fellner (presidente de la Cmara de Diputados de la Nacin). Lo que sucede en Jujuy muy ocasionalmente tiene resonancia en el nivel nacional; no hay una sociedad civil activa a la cual conquistar.32 Lo anterior sugiere que no hay razones que hayan empujado al gobierno federal a aliarse con un actor social provincial, ms que su propia estrategia de bsqueda de apoyos en territorio subnacional. Las siguientes preguntas guan el anlisis de este caso: P1 Son las polticas federales determinantes en el desarrollo del rgimen subnacional?

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Los estudios de casos son especialmente tiles para descripciones en profundidad, el estudio de nuevos procesos e interacciones y la generacin de nuevas hiptesis (King, et al, 1994, pp. 49-50). Se entrevistaron a veintids personas con roles importantes dentro de los siguientes espacios: administracin pblica nacional, provincial (Jujuy) y local (ciudad de San Salvador), organizacin Tupac Amaru y otras organizaciones sociales provinciales. Hice tres viajes a Jujuy, en 2007, 2008 y 2009. En el primero conoc a la organizacin. En el segundo realic varias observaciones participantes, en un masivo encuentro nacional de organizaciones sociales (http://www.constituyentesocial.org.ar/mot23.html) y en el tercero realic el grueso de las entrevistas en la provincia. Sobre el uso de las entrevistas, ver el apndice 1. 30 Para conocer ms de esta organizacin puede visitarse: http://www.tupacamaru.org.ar/. 31 Jujuy es una provincia del norte argentino que limita con Bolivia, Chile y con la provincia de Salta. Se estima que en la actualidad posee 698474 habitantes (INDEC, 2006), menos del 2% de la poblacin del pas. Es una de las provincias ms pobres y usualmente sus indicadores de pobreza, desempleo, mortalidad infantil, entre otros, son superiores a la media nacional. Haca fines de los noventa la tasa de desempleo llegaba 16.2% (Golovanevsky, 2001) y el porcentaje de hogares bajo la lnea de pobreza era de un 26% en 2001 (INDEC 2009). Es de las cinco provincias con menor producto bruto geogrfico de la Argentina (Porto y Sanguinetti, 1995; iprofesional, 2008). Desde el punto de vista poltico, Jujuy lleva Congreso Nacional 3 senadores (como todas las provincias) y 6 diputados sobre 257. 32 En octubre de 2009 la organizacin Tupac Amaru salt a la escena pblica nacional por ser sospechada como responsable por la agresin que sufri el senador nacional por la provincia (opositor al gobierno federal) Gerardo Morales. Cuando el gobierno federal comenz a contribuir con esta en 2003 era casi totalmente desconocida (an en su misma provincia).

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Mi hiptesis es que existen profundas interrelaciones entre los regmenes nacionales y provinciales. La frontera de la influencia entre ambas esferas se modifica de acuerdo a diversos contextos (Benton, 2009). La democracia en el nivel nacional no necesariamente implica la misma apertura de los regimenes subnacionales (Behrend, 2010) Ms an, la relacin entre niveles de gobierno implica una frontera en disputa (Gibson, 2008). P2 Sera posible que dos conjuntos bien diferenciados de polticas federales

(denominados genricamente, proyectos federales) repercutieran de manera similar en la poltica provincial? La poltica promercado de los noventa dio lugar a una movilizacin social que continu en la primera dcada de este siglo. Mi hiptesis es que en el primer proceso las protestas eran consecuencia del empobrecimiento de la poblacin y que hoy se entienden mejor cmo medios para reclamar recursos en un contexto de distribucin El cambio de los actores que motorizaban las movilizaciones en una y otra dcada hablan de este giro P3 De qu manera la poltica en el plano federal incide en las caractersticas y dinmicas del rgimen subnacional? La convivencia de diferentes aliados federales en la provincia (actores sociales y gobernador) podran implicar cambios en el rgimen? El reparto de recursos y el reconocimiento (entre una multiplicidad de interacciones que sera imposible inventariar).son mecanismos a travs de los cuales se podran alterar parmetros de la poltica provincial. La existencia de polticas asistenciales que pueden ser administradas por estas sin una contraparte estatal hacen posible las alianzas con actores sociales. Estas polticas moldean un tipo particular de la relacin entre las organizaciones, el estado y los ciudadanos en el nivel subnacional (Roberts y Portes, 2006). Bajo ciertas circunstancias la presencia de un actor, que se fortaleci por el

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acceso a recursos de estas polticas y por su legitimacin como interlocutor nacional, puede incidir en las prcticas del rgimen, en el proceso legislativo y en las prioridades de poltica pblica. Esta incidencia puede dar lugar a reajustes en el rgimen pero no es de esperar que impacte en una mayor democratizacin del mismo.

5. Las polticas federales y la consolidacin de un actor de veto provincial

En esta seccin relatar la primera de las tres historias que ejemplifican las consecuencias de la relacin que establecen el gobierno nacional, el provincial y la organizacin Tupac Amaru. La primera es la historia del surgimiento de la organizacin Tupac Amaru y su consolidacin gracias a la administracin de recursos federales para la vivienda.

5.a Ejemplo 1: El surgimiento de nuevas actores locales como consecuencia de polticas y recursos federales

El origen

La organizacin Tpac Amaru nace en los primeros aos de este siglo. No est vinculada orgnicamente con ningn partido poltico, pero es parte de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA); con el tiempo se convirti en su miembro ms numeroso en Jujuy (y en uno de los ms importantes del pas).33 Su surgimiento debe analizarse en perspectiva con el ciclo de luchas sociales que se dieron en varias provincias argentinas durante los aos noventa (Favaro et al, 2006) como consecuencia de las reformas estructurales. Las empresas pblicas cerraban (como sucedi con la empresa siderrgica Altos Hornos Zapla en Palpal) dejando en la calle a miles de
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La CTA es una central sindical creada en 1992, sin reconocimiento oficial, con una posicin crtica a los sindicatos tradicionales (Armelino, 2005) Milagro Sala, lder de la Tupac Amaru, es una ex empleada pblica provincial, con militancia en el PJ, que fue secretaria general de la Asociacin de Trabajadores del Estado (ATE), parte de la CTA. (Entrevista con Nando Acosta, Secretario General de ATE Jujuy, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009)

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personas que la economa local no poda absorber. El empleo pblico tampoco era una alternativa por las severas restricciones financieras de las provincias. La ineficacia del estado provincial Jujeo y la dificultad del Partido Peronista en superar sus divisiones internas dieron lugar a un intenso ciclo de protestas y al virtual colapso del sistema poltico provincial. Ninguno de los ocho gobernadores que tuvo Jujuy durante los aos noventa complet los cuatro aos que dura un mandato.34 Las protestas de los aos noventa en Jujuy estuvieron lideradas por gremios estatales, algunos vinculados con la CTA, otros con la Corriente Clasista y Combativa (CCC).35 La clase media y otros sectores profesionales apoyaron durante un tiempo las protestas y en ese periodo la Multisectorial fue clave en la sucesin de acontecimientos.36 Gracias a la extensin de la red territorial de la CCC y con la Marcha federal contra el hambre, las protestas de Jujuy fueron una referencia para futuras luchas en todo el pas. Milagro Sala era la responsable de la logstica de aquellas movilizaciones y todava no haba creado su organizacin, la Tpac Amaru. La llegada de Fellner al poder en 1999 inaugura un periodo de estabilidad poltica y de redistribucin de fuerzas en el campo de las organizaciones sociales.37 Bajo las dos administraciones del gobernador Fellner hay activismo, pero se expresa en

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Cuatro gobernadores renunciaron anticipadamente y sus reemplazantes ocuparon sus cargos slo durante el tiempo restante de cada mandato, luego del cual asuma el nuevo gobernador electo (Lagos y Gutirrez, 2007). 35 La protesta en Jujuy tom dimensin nacional durante los aos noventa. Carlos el Perro Santilln se convirti en un referente de la oposicin a las reformas promercado. l arm y condujo la Corriente Clasista y Combativa (CCC), organizacin asociada al Partido Comunista Revolucionario y con presencia en todo el pas (Entrevista con Carlos el Perro Santilln, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009). Otro de los hitos de su lucha fue la Marcha Federal Contra el Hambre de 1994 que lleva a la Ciudad de Buenos Aires los reclamos que se hacan sentir en las provincias y las formas de organizacin de los desocupados, que no llegaran a la zona metropolitana hasta fines de la dcada (Delamata, 2004). 36 La multisectorial fue una reunin coyuntural de organizaciones de diverso origen que agrupaba a comerciantes, docentes, industriales, y empleados estatales (cuyos gremios lideraron acciones de protesta). Cumpli un papel central en las movilizaciones (Gmez y Kindgard, 2007). Su amplia y heterognea composicin reflejaba el consenso de la sociedad jujea con las acciones de los grupos ms combativos (Entrevista con Ada Galfre Secretaria de desarrollo social de San Salvador de Jujuy, San Salvador de Jujuy, 18 de febrero de 2009). 37 Al respecto es ilustrativo el anlisis del siguiente artculo El Informante (2007) "Entre insultos y piedras, la bienvenida a Barrionuevo y la despedida a Fellner " El informante

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protestas por un lado y concesiones polticas por otro, en ese momento todava a escala provincial. Con el tiempo, la movilizacin se convirti en la forma que adopta el vnculo poltico entre los ms pobres y el gobierno provincial y nacional. Entre su fundacin en 199938 y 2001 la organizacin Tupac Amaru se transform y pas de ser una organizacin sindical, a una de desocupados, para ms adelante consolidar su carcter barrial.39 La Tupac es antes que nada una Rara Avis que utiliza diferentes recursos y saberes, y que siendo miembro de una central sindical, no se subordina a su liderazgo. Es una organizacin producto tanto de un fuerte liderazgo, como de la relacin que establece con el gobierno federal y provincial (y de los recursos que accede gracias a esta). A comienzos de la dcada del 2000, la organizacin Tpac Amaru se movilizaba en la provincia para pedir recursos de diversas polticas asistenciales y bolsones de comida para sus copas de leche.40 En todos los casos, el modo de conseguir los beneficios era a travs de la protesta, nunca participando en consejos consultivos, ni en espacios formales de gestin asociada. En esos aos era una organizacin importante, pero una ms del conjunto provincial. Con el tiempo el carcter barrial de la organizacin se consolid y se convirti en una activa fuente de empleo gracias a la
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En su sitio de la red social Facebook citan En 1999 naci la Tupac: ramos cinco, se acuerda Milagro. Un par de aos despus empez el despegue, el crecimiento territorial de la organizacin. http://www.facebook.com/pages/Organizacion-Barrial-Tupac-Amaru/108729005823511?v=info. (con acceso diciembre de 2010). 39 Los crecientes ndices de desempleo y pobreza a los que se lleg a fines del 2001 dejaban a un gran nmero de personas sin amparo sindical para reclamar por sus derechos. Los lderes sindicales provinciales reconocan que la situacin estaba empeorando y consideraron que sus acciones deban replantearse. Dice Milagro: Vctor [de Genaro dirigente de la CTA a nivel nacional] nos dio la idea desde ATE de ir a los barrios[] porque aqu en Jujuy tenamos una lucha muy grande, donde habamos bajado cerca de cinco gobernadores por la ineficiencia[] por los muchos robos que hubo en la provincia[] Pero haba muchos compaeros que eran tambin estatales, con un contrato, o planta permanente, haban quedado en la calle. (Entrevista con Milagro Sala, lder de la organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009) . Es importante notar el cambio en la forma de trabajo y de concebir a la relacin con los ciudadanos, no eran ms trabajadores, eran desempleados cuyas condiciones de vida se deterioraban a pasos agigantados. Milagro cambi su forma de trabajo y comenz a vincularse con las personas en el territorio, atendiendo las demandas de los desocupados en los barrios que residen. 40 Las copas de leche son meriendas que se dan a nios y nias de los barrios de manera gratuita. Usualmente son llevadas adelante por pequeos grupos de vecinos, principalmente mujeres, madres de nios y nias del barrio.

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distribucin de polticas asistenciales federales (y al monitoreo de los trabajos de contraprestacin laboral de sus beneficiarios). Cuando a fines de 2001 la coyuntura de crisis poltica y social nacional confluy con la fractura (y virtual desaparicin) de la CCC en la provincia, Milagro Sala profundiza su trabajo en los barrios41 y cubre el vaco de liderazgo dentro de las organizaciones sociales provinciales42.

El acceso a los recursos federales

En el ao 2003 el Ministerio de Planificacin Federal comenz a implementar el Programa de Emergencia Habitacional (PEH).43 La CCC consigui 600 viviendas para construir apenas iniciado el programa. Milagro se enter de que la CCC tena esas viviendas y reclam algunas para s mediante una movilizacin. En octubre de 2003 se realizaba un congreso de la Unin Industrial Argentina en el cerro Alto la Via, en San Salvador de Jujuy. All el presidente Kirchner y medio gabinete de gobierno se haban sumado al encuentro. La protesta se realiz a las puertas de esa reunin y fue exitosa. La organizacin Tupac Amaru consigui viviendas para construir, pero con una condicin: deberan estar finalizadas en el lapso de cinco meses. La organizacin Tupac Amaru no tena experiencia en construccin44, ni estaban organizados en cooperativas. An as termin las viviendas en tiempo record e inaugur

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En 2003 tenan un nmero no determinado de copas de leche (se habla de algunas algunos cientos).Estas se sostenan hasta 2002 casi siempre con los muy escasos recursos propios de la gente de los barrios humildes. Segn los relatos, la gente pona dinero de su bolsillo, juntaba lea en el monte, construan hornos de barro y, ocasionalmente, reciban bolsones de comida de la provincia (Entrevista con Alejandro Pilo Mansilla, dirigente de la Organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009). 42 Este proceso no estuvo exento de disputas y de violentos choques entre las fracciones de la ex CCC y la organizacin Tupac Amaru. (Entrevista con Carlos Bejarano, Lder de la Organizacin de Desocupados Independientes, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009). 43 El PEH opera dentro del espacio de las polticas asistenciales por su doble objetivo: realizar obras de construccin de viviendas y de servicios sanitarios bsicos para gente pobre y emplear con ese fin a desocupados a travs de cooperativas. 44 La organizacin tena profundas limitaciones tcnicas y operativas para llevar adelante los trabajos. En un primer momento solicit asistencia tcnica para formar las cooperativas y capacitar a sus miembros, pero la capacitacin duraba unos seis meses y ellos no podan esperar. Descartaron la posibilidad de asociarse con el Colegio de Arquitectos o el Colegio de Ingenieros para adquirir conocimientos bsicos de construccin, porque ambas instituciones cobraban honorarios profesionales. Entonces lo que hicieron es

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dos de sus mitos fundacionales: su eficiencia para conseguir sus objetivos y la prescindencia del saber experto. La organizacin consolida a la protesta como forma de acceso a los recursos pblicos. Su forma de trabajo que le permite optimizar el uso de los recursos prescindiendo de los espacios de autoridad del saber profesional o acadmico, pertenecientes a la clase media. As ganan la autonoma necesaria para seguir creciendo apelando a los saberes de sus miembros, gente muy pobre y sin educacin formal de los barrios de Jujuy. 45 Tiempo despus el gobierno federal le pide a la organizacin construir un Centro Integrador Comunitario.46 El plazo de construccin era de seis meses y la organizacin termina la obra en la mitad del tiempo. La ministra de desarrollo social Alicia Kirchner, hermana del entonces presidente, inaugura personalmente la obra. Desde entonces la derivacin de recursos hacia la Tupac Amaru ha sido incesante y creciente.47 As lo reconoce uno de sus miembros: a los 4 meses ya tenamos todo tal es as que vino Kirchner e hizo un acto pblico y agradeci a los compaeros que haban hecho las viviendas en tiempo record y la CCC todava no ha terminado de construir las 600 viviendas, y nosotros ya vamos por 2000[.] porque termina esa etapa, ellos verifican, ven que estn bien construidas y todo eso y te dan otras 200 y as sucesivamente. Con esa metodologa nosotros fuimos
lo que desde entonces hacen: sencillamente, hacer. Formaron las cooperativas, presentaron los papeles requeridos y adquirieron los conocimientos de construccin gracias a la incorporacin de maestros mayores de obra como miembros plenos de las cooperativas y en igualdad de condiciones laborales que con los dems miembros sin experiencia y comenzaron las tareas. Otra innovacin fue la incorporacin de un 50% de mujeres en las cooperativas de construccin, en un rubro monopolizado por los hombres. 45 Los cooperativistas que no terminaron la escuela primaria y/o secundaria deben asistir a clases en la escuela que la organizacin posee, si no lo hacen esta les quita el empleo. 46 Los Centros integradores comunitarios son espacios construidos para coordinar la atencin de beneficiarios de polticas asistenciales, brindar atencin primaria de la salud y actividades culturales (Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, 2010) http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/cic.asp ( con acceso diciembre de 2010) 47 No es claro si algn nivel de gobierno interviene en la planificacin urbana de la construccin de viviendas (a la pregunta sobre si haba planificacin el ministro provincial de infraestructura respondi que el PEH andaba bien). Pareciera que hay un crecimiento, un poco anrquico, de los barrios donde la organizacin construye, pero sin el desarrollo paralelo de diversos servicios necesarios para la poblacin (Entrevista con Ral Jorge, intendente de San Salvador de Jujuy, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009).

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cumpliendo, despus avanzamos y ya nos empezaron a conocer desde la nacin. (Entrevista a Ral Noro, Dirigente de la Organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 y 18 de febrero de 2009) . La eficiencia de la organizacin se funda tanto en la habilidad de sus lderes para administrar los recursos, como en el tipo de relacin que establecen con sus miembros48 y con el gobierno federal. La capacidad de concretar los resultados y de hacerlo sacando mximo provecho a los recursos es una de las herramientas con la que se diferencian tanto de la burocracia federal y provincial, como de otras organizaciones. La capacidad de gestin se ve reflejada en la siguiente cita: a nosotros nos dan para 20 casas y no slo hacemos 20 casas sino que hacemos plazas, hacemos ms cosas porque te queda plata hoy la construccin te deja mucha plata. Ahora, depende quin maneje la plata de la construccin para ver si se hace ms obra o no. Ahora por ejemplo donde vos ests sentada, este edificio, es vuelto de cooperativa, plata que qued de cooperativa. La sede de enfrente, el colegio secundario tambin es plata de cooperativa. En el barrio tambin nos dieron para construir casas, nosotros construimos polideportivos, construimos CIC, construimos pileta (Entrevista con Milagro Sala, lder de la organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009)

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La Tupac Amaru promueve el compromiso personal de sus miembros con el trabajo, con su desarrollo personal, con las necesidades de sus compaeros y con la misma organizacin. Por otra parte, los trabajadores reciben un salario por construir las viviendas, pero adems tienen que participar en las movilizaciones o asistir clases. La organizacin controla que esto sea cumplido. Tambin opera como una suerte de polica en los barrios. Los mismos miembros denuncian a sus pares cuando hay casos de violencia familiar, adicciones o venta de drogas. Los culpables pueden ser castigados de diversas maneras, perder la poltica asistencial federal o su vivienda (cuando son echados de los barrios). Esto surge de las observaciones en los barrios y de varias entrevistas (entre otras de la que tuve con Teresa Erazo trabajadora social del hospital de nios provincial y en varios programas federales implementados en la provincia). Queda abierta conocer mejor cmo es la relacin de la organizacin con sus miembros y que componentes tiene de integracin y de control social (Rose y Miller, 1992; MacLeavy, 2009), esta pregunta excede a los fines de esta investigacin.

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No slo cumplen con los objetivos sino que los superan en la medida que lo hacen en menos tiempo del requerido y que logran ahorrar costos reinvirtiendo el excedente en nuevas obras para la comunidad. Como subiendo una escalera de dos en dos, la organizacin ocupa posiciones de manera sostenida. Sala es una gran captadora de recursos y una gran motivadora. Cuando su organizacin comienza a administrar cantidades de dinero mayores, con cada proyecto concreta su objetivo y avanza un poco ms. Desde el gobierno federal los recursos no paran de llegar, los funcionarios desean que la Tupac est implementando sus programas. Todos quieren trabajar con la Tupac, Milagro le dice que si a todos los recursos y luego selecciona. Milagros tira muchas caas al mar, vos le decs yo soy tal cosa y quiero hacer tal cosa dale, si, te dice. Despus no te deja, o te deja y despus a los dos das te dice que no y as va probando. Ella no le dice que no a nada, porque ella es una gran captadora de recursos, entonces primero mira en qu le pods servir y en qu no. [] Hay todo un juego, muy de Tupac, muy estratgico tambin a veces, de que como sabe que la gente se pelea por estar ah, por intervenir, por estar, en los lugares que la gente pide, los programas de distintos Ministerios tratan de ayudar a la Tupac. . (Entrevista con Ins, Miembro de la Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de 2008). Milagro Sala es una persona con un gran carisma, respetada, criticada y temida, todo a la vez, por muchos sectores de la dirigencia poltica. El carisma de Sala est acompaado de una inagotable capacidad de trabajo.49 Ella estimula a sus colaboradores cercanos y a los miembros de la organizacin a trabajar intensamente. El sentido de la obligacin justifica que nada de lo que consigan sea suficiente, que nunca se conformen
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En todos los edificios de la Tupac se puede leer la frase del epgrafe Cundo no hay voluntad, hay mil excusas, cundo hay voluntad hay mil recursos

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porque, segn dicen, hay que seguir pidiendo para el compaero que no tiene. Cuando accede a los recursos nacionales, la organizacin (y su lder Milagro) no para. No para de crecer. No para de pedir. No para de movilizarse.50 En este primer relato se analiz el surgimiento y consolidacin de la actividad de la organizacin Tupac Amaru. La dimensin que adquiere esta organizacin se debe a los recursos de polticas sociales que administra, a las particularidades de la historia de lucha en Jujuy y la capacidad de gestin de su lder. La organizacin Tupac Amaru ha logrado destacarse del resto de las organizaciones de la provincia y del pas, haciendo un uso muy eficiente de los recursos pblicos de origen federal, movilizndose de manera permanente para seguir reclamando al gobierno provincial y disciplinando a sus miembros. Pero la organizacin va por ms. Ir por ms es parte de sus ideas motor y esta idea tiene consecuencias en la poltica provincial. Las reivindicaciones no tienen un horizonte de satisfaccin. Va por ms en el sentido de que logra correr la lnea de lo aceptable en lo que respecta a la intervencin poltica de un actor social provincial. A continuacin veremos un ejemplo de ello.

5.b Ejemplo 2: Aliados federales y rgimen subnacional. La influencia de la organizacin en la agenda legislativa provincial

En el ao 2007 la organizacin Tupac Amaru puso en la agenda pblica un tema desatendido: el mal estado de los edificios de las escuelas pblicas. Junto con la Red de

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En la cita puede observarse como el sentido de la obligacin es la consigna para convocar a la movilizacin permanente. no es que uno viene y escucha clases de cmo formarse como dirigente, sino que ya viene y se suma al laburo y te agarra para que te hagas responsable, te haces responsable de los compaeros [] tens que hacerte cargo de los compaeros. (Entrevista con Alejandro Pilo Mansilla, dirigente de la Organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009)

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Organizaciones Sociales51, le pidieron al gobierno provincial que repare los edificios escolares. Despus de algn tiempo, al no encontrar la respuesta esperada, le propusieron al gobernador Walter Barrionuevo que sus organizaciones hicieran las reparaciones. El gobernador se neg debido a que la ley provincial de obras pblicas indicaba que los responsables deban ser empresas y que, para otorgar los trabajos, tena que llamarse a una licitacin pblica. Ante la negativa, la Red de Organizaciones Sociales se moviliz para demandar la aprobacin de una nueva ley que les permitiera hacer los trabajos. Comenzaron as con una serie de protestas, entre las que se destaca un acampe en el que cientos de personas con sus familias se instalaron en la plaza principal de la provincia hasta que lograron su objetivo.52 Gracias a las protestas se consigui el tratamiento legislativo de la Ley de Emergencia Edilicia (ley 5574) que contempla la posibilidad de que cooperativas de vecinos se ocupen de la reparacin de los edificios escolares. pusimos en discusin la ley esta de emergencia de edificios escolares, para muchos fue una locura [] armamos la ley en la cual pusimos en discusin en Legislatura, en la cual los diputados despus nos dieron la razn, de que era una realidad de Jujuy. Y sali

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La reorganizacin del campo popular en Jujuy y el xito de la experiencia de la Tupac hicieron que muchas de las escisiones de otras agrupaciones intentaran sumarse a esta. En lugar de integrarlos, Milagro ha invitado a los lderes a armar sus propias organizaciones. Esto condujo a la formacin de la Red de organizaciones sociales de Jujuy integrada por la Tupac y once grupos ms (escisiones de la CCC y grupos de otros orgenes). Con esta estrategia Milagro Sala evita la incorporacin de dirigentes sociales que puedan disputarle su rol de conductora -y/o intervenir en el rumbo de su organizacin- y suma capital humano. A cambio, comparte los recursos a los que accede y se solidariza con las demandas de los dems integrantes de la red . (Entrevista con Carlos Bejarano, Lder de la Organizacin de Desocupados Independientes, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009).
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Esta cita es ilustrativa sobre la forma de presin de la organizacin Pero ellos son tan certeros en eso, cuando hay algo que les obstruye el camino, empiezan a hinchar los quinotos y pueden estar un mes y medio en conflicto[] Cuando movilizan, movilizan, movilizando les dan bola tienen todo un mecanismo, levantan el telfono, tienen todo un mecanismo que se han preparado, de colchones, carpas, qu s yo, van y se instalan en la plaza la plaza est frente a la Casa de Gobierno se instalan una semana en la plaza, con la carpa, los nenes, los pibes, la mugre, todo se quedan ah y la gente que por favor, que saquen esto, que no, porque el aumento de 100 pesos para los docentes de no s qu y ah va toda la Tupac, a la Tupac no le afecta directamente eso, se organizan para no abandonar el laburo en el barrio, pero para garantizar la toma, porque saben que cuando ganan esa, ganan todas. (Entrevista con Ins, Miembro de la Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de 2008).

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aprobada esa ley de emergencia de edificios escolares, y hoy en da son las organizaciones las encargadas de refaccionar los edificios escolares. Y lo cual, si nosotros no hubisemos instalado la discusin en ese sentido, hubiese un montn de escuelas en mal estado, un montn de chicos en malas condiciones estudiando, y un montn de compaeros sin tener la oportunidad de trabajar. (Entrevista con Alejandro Pilo Mansilla, dirigente de la Organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009) Luego de sancionada la ley se la gobernacin le dio a la Red de Organizaciones Sociales la lista de los edificios con problemas de infraestructura y los subsidios para realizar las reparaciones. Cada miembro de la Red se ocup de reparar los edificios de sus barrios. Las asociaciones profesionales pidieron que se declare la

inconstitucionalidad de la nueva norma por otorgar las obras a cooperativas y municipios sin concurso de precios y sin la intervencin directa, sino a travs de representantes tcnicos, de profesionales competentes para garantizar la calidad del trabajo realizado. Por otra parte, los que usualmente ganaban estas licitaciones eran empresas constructoras pequeas que no cumplan con los requisitos para competir por obras ms grandes. Las caractersticas de las empresas consignatarias, pequeas empresas con pocos empleados, invita a pensar en una puja distributiva dentro de un campo con intereses cercanos. Ac no es que se estn generando nuevas fuentes de trabajo para los desocupados, alguien seguramente se va a desocupar para que se ocupe a otro, lo malo sera que ahora aparezcan fondos que antes se manifestaba que no haba. Y esto sera una falla del poder Ejecutivo, y si hay fondos hay muchas empresas pequeas que tienen mano de obra profesional, que lograron a travs del tiempo conformar una empresa reuniendo las condiciones como lo fija la Ley de Obras Pblicas y como no tienen capacidad 25

econmica para hacer grandes obras, son las que estn siempre reparando escuelas. Entrevista al diputado provincial Agustn Perassi.53 En esta experiencia se identifican las diferentes formas de accin de la organizacin: la reivindicacin de los intereses de los ms pobres, la presin al gobierno, la movilizacin en el espacio pblico, la incidencia para la promulgacin de una ley y la amenaza del uso de la violencia con los actores que se oponen a sus demandas. se supo que la Cmara Argentina de la Construccin present una denuncia penal a raz de las amenazas que recibi uno de sus directivos de parte de una supuesta dirigente de la organizacin barrial Tupac Amaru. Una persona que se identific como Milagro Sala llam por telfono al directivo y lo emplaz para que en el trmino de 48 horas se retracte de declaraciones contrarias a la ley de la polmica y al entorno en el que se sancion, caso contrario te voy a sacar tres mil personas a la calle, explic a El Libertario.com una fuente cercana al hecho. (El libertario, 2007)54 En este breve relato se ve cmo la organizacin Tupac Amaru, con el apoyo de la Red de Organizaciones Sociales, instal un tema en la agenda de gobierno. El tema era un reclamo legtimo de la gente ms pobre, la que enva a sus hijos a los colegios pblicos de la provincia. Se apel al gobernador para resolver el problema, pero los plazos los puso la organizacin y marc el terreno del juego. Presentaron una ley que logr el objetivo de reparar los edificios, pero generando una nueva disputa con los empresarios. Los empresarios cuestionaron la calidad de los trabajos y acusaron al gobierno por desconocer a las asociaciones profesionales y a los pequeos empresarios de la construccin. Algo cambi en el rgimen provincial, la Tupac y la Red que lidera
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Citado en el diario el Libertario (julio de 2007) la Ley de emergencia es un avance totalitario sobre las instituciones Disponible en: http://www.ellibertario.com/2008/07/07/perassila-ley-de-emergencia-es-un-avance-totalitario-sobre-las-instituciones/) (con acceso el 16 de abril de 2009) 54 El libertario (Julio de 2007) Ley de Emergencia de Edificios Pblicos levanta ms polvareda Disponible en: http://www.ellibertario.com/2008/07/03/ley-deemergencia-de-edificios-publicos-levanta-mas-polvareda/. (con acceso 16 abril de 2009).

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no slo tienen la capacidad de protestar y conseguir una ley, tambin han adquirido un saber que ponen en juego en sus demandas, saben de construccin!

5.c Ejemplo 3: Disputas entre los aliados federales en la provincia.

Compartiendo un almuerzo con Milagro y sus colaboradores fui testigo de la organizacin de una accin pblica que es una muestra de la disputa entre el gobierno provincial y la organizacin por el rol interlocutor poltico del gobierno federal en Jujuy. Durante la comida en la casa de Milagro, ella pasa revista a diversos temas con la gente de la mesa. Un muchacho le muestra un diseo de una bandera para una marcha improvisado en un pequeo papel. Era el 17 de febrero de 2009, al da siguiente llegaba Kirchner, el ahora ex presidente vena en su rol de mxima autoridad del PJ a nivel nacional. La misin del viaje era una reunin del partido en la provincia. Milagro me coment que haba hablado con el secretario de la presidenta Oscar Parrilli y que le haba asegurado un encuentro con Kirchner. Ya tenan asegurada una reunin el ex presidente, pero, aunque nadie lo saba, haran una demostracin de fuerza con una multitudinaria bienvenida en aeropuerto provincial. El muchacho del bosquejo de la bandera le consulta a Milagro qu le parece el diseo. Ella lo aprob, pero pidi agregar la cara del Che Guevara y del Cacique Amaru.55 Los preparativos eran muchos, tenan que organizar una multitudinaria marcha sin descuidar todas las tareas de la organizacin. Pilo (Alejandro Mansilla, estrecho colaborador de Milagro) reuna un grupo de personas, presentados por los delegados de las copas de leche, con el objetivo de formar una nueva cooperativa, mientras revisaba la confeccin de la bandera. Tarde a la noche (cerca de las 23) encontr a otro militante en la sede central de la organizacin esperando respuestas por la contratacin de los
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Ambos siempre presentes en todo el material audiovisual de la Tpac, desde las etiquetas de la ropa que fabrican hasta los muros de los centros recreativos de los barrios populares. Ver http://www.tupacamaru.org.ar/.

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micros que llevaran a las personas hasta el aeropuerto donde la concentracin esperara al ex presidente en la ruta. La logstica era compleja pero la organizacin tiene gimnasia: la lucha ya la sabemos de memoria, porque estamos en la lucha cotidianamente, o sea que no es problema para la Tupac organizar manifestacin de 10.000 personas, te reitero vos me aviss a la maana, a la tarde pods tener 10.000 personas en la calle, ya hay prctica, ya hay gimnasia (Entrevista a Ral Noro, Dirigente de la Organizacin Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 y 18 de febrero de 2009) 56 Cuando Kirchner lleg a las 15 hrs. del 18 de febrero de 2009 haba miles de personas sobre la ruta al costado de la pista de aterrizaje, hubiera sido imposible no verlas. La gente esper unas cuatro horas, hasta que los lderes de la Red de Organizaciones Sociales, fueron recibidos. En la reunin Kirchner le prometi a Milagro que sera invitada a compartir, junto con la presidenta Fernndez, el acto de reinauguracin del hospital de nios provincial en abril de 2009. Pero la invitacin no se concret. Qu haba sucedido en el medio, desde que el ex presidente invitara a Milagro al acto? Las semanas previas al evento los miembros de la Tupac contactaron a funcionarios de la provincia para asegurar su lugar en el acto (lo que implica tambin negociar que espacio ocupara en el palco oficial, junto a la presidenta y al gobernador). En algn momento los funcionarios dejaron de atender las llamadas de la organizacin. La provincia se negaba a invitarlos a un acto del gobierno.

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En el mismo sentido se expresa un miembro de la CTA: la Tupac tiene que organizarse para poder sostener esa solidaridad y esa permanente necesidad de movilizar, de mostrarse, de hacerse visible, porque esa es gran parte de su fuerza. El da que la Tupac deje de movilizar 25.000 tipos cada vez que hay un problema chiquitito, o grande, va a dejar de ser lo que es.. (Entrevista con Ins, Miembro de la Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de 2008).

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La reaccin de la Tupac fue armar una estrategia en dos frentes. Primero, ante la falta de atencin del gobierno provincial, se comunicaron directamente con los funcionarios del gobierno federal responsables de la agenda de la presidenta y gestionaron una visita de la mandataria a la nueva sede de la organizacin en la ciudad de San Salvador (una suerte de CIC propio que funciona en un edificio nuevo y brinda muchos ms servicios que los del gobierno federal). Pero, no conformes con ello, armaron otro acto para recibirla. La presidenta habl ante diez mil personas en el acto oficial y comparti una hora y media con los funcionarios de la provincia. Segn fuentes de la organizacin su acto reuni a cuarenta mil concurrentes y la visita de la presidenta a la sede social dur tres horas, exactamente el doble de tiempo que el encuentro con la provincia. En poltica, donde hay signos que marcan espacios y relevancia, se puede evaluar la competencia entre los actores y su balance de fuerzas a partir del resultado de sus convocatorias. Desde este punto de vista, la estrategia de la Tupac fue de mayor peso que la de la provincia, porque su acto convoc a ms personas y porque la presidenta comparti con la organizacin ms tiempo que con el gobierno de la provincia. Exultantes los dirigentes de la Tupac mostraban que su organizacin ya no puede ser ignorada. En este ejemplo, se vio que la relacin entre el gobierno federal y el provincial tambin es afectada por el reconocimiento que el primero le da a la organizacin. Por un lado, esta es el brazo ejecutor de los recursos federales en los barrios pobres, como una suerte de mediador entre el estado nacional y la gente de Jujuy; por el otro, posee recursos simblicos vinculados a su legitimacin como interlocutor poltico provincial. Cuando la presidenta y el ex presidente invitan a Milagro Sala a participar en un acto oficial ponen al gobernador en una situacin compleja: si el gobierno provincial acepta

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que participe, reconoce una especie de cogobierno; pero si la rechaza se enfrenta al poder de convocatoria de la organizacin que impugna su legitimidad (porque la organizacin demostr que puede movilizar ms gente y lograr mayor atencin de la presidenta que el propio gobernador).

6. La persistencia de la influencia del gobierno federal y sus aliados en el rgimen subnacional En diciembre de 2001 hubo una crisis poltica a nivel nacional en la que la clase dirigente fue intensamente cuestionada. Sin embargo, Jujuy ya haba sufrido su propia crisis y en esa ocasin los cuestionamientos no alcanzaron a la administracin de Fellner, que tena buena imagen entre la poblacin.57 En 2006 el gobernador Fellner y pretenda reformar la Constitucin provincial para ir por otra reeleccin. Kirchner lo desalent de su deseo de convocar a un referndum que le diera el respaldo para comenzar el proceso de reforma constitucional.58 En cambio, le sugiri que se presente para ocupar una banca como legislador en el Congreso de la Nacin y cuando gan su banca como diputado, fue elegido presidente de la cmara. l y su esposa, la senadora por Jujuy Liliana Fellner, se convirtieron en dos de los principales aliados polticos de la presidenta Fernndez en el Poder Legislativo. Una vez ms vemos cmo la poltica nacional afecta parmetros bsicos de la poltica provincial (y cmo los referentes provinciales contribuyen con los proyectos de gobierno de los presidentes). Cuando el mandato de Fellner culmin, dej a un hombre de su confianza como candidato para sucederlo, Walter Basilio Barrionuevo, que gana las elecciones. Al llegar

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Segn Calvo y Escolar (2005) durante la crisis de 2001 hubo mayor cuestionamiento a las elites nacionales y mucho menor a la de las provincias. 58 . El entonces presidente Kirchner haba respaldado el intento del gobernador de Misiones para permanecer en el cargo y fue cuestionado por su apoyo. Cuando el gobernador de Misiones perdi el referndum, fue un fracaso poltico para Kirchner por apoyar el intento de perpetuacin en el poder de un gobernador que no fue respaldado por la ciudadana de su provincia.

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al poder, Barrionuevo encontr a una sociedad polarizada, intereses econmicos enquistados dentro del gobierno en constante puja distributiva, un men de organizaciones sociales que cortaban la ruta y ocupaban la plaza de gobierno de manera peridica con sus reclamos; hasta aqu nada muy distinto de lo que encontraron sus predecesores. Pero tambin encontr a la organizacin Tupac Amaru con su grado actual de desarrollo. A principios de 2009, sus miembros alcanzan al 10% de la poblacin de la provincia. Slo en esa provincia tena 70.000 miembros y 10.000 eran los del resto del pas (durante 2010 su crecimiento segua siendo exponencial). En Jujuy tambin posean ms de cuatro mil cooperativistas asalariados, y casi mil ms en otras provincias. Es el tercer empleador de la provincia (el primero es el estado provincial y el segundo es el Ingenio Ledesma) y el segundo empleador privado, y es un nuevo actor de veto de la poltica local. Administraba un fondo comn de unos seis millones de pesos mensuales (aproximadamente 1millon de dlares al cambio de 2009) con dinero de diversos programas de construccin y algunos programas que otorgan subsidios para la compra de maquinaria. La eficiencia en la administracin de los recursos le permite cumplir con los fines de las polticas cuyos fondos administran y adems, ahorrar un excedente que re invierten en obras para la comunidad. Con este excedente han construido una sede social para sus miembros con un CIC propio59, tres fbricas (una textil, una metalrgica y otra de ladrillos que utilizan en sus obras de construccin), varios centros de recreacin en los barrios60, un colegio -que posee un edificio en la ciudad y opera descentralizadamente en los barrios donde trabajan las cooperativas-y un almacn, entre varias otras cosas.
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En la sede social poseen aulas, el tercer tomgrafo de Jujuy y la segunda piscina climatizada. Todos los centros de recreacin cuentan con piscinas. Estas son muy valoradas por la gente de los barrios. Estas obras tienen una fuerte carga simblica ya que en Argentina slo las familias de clase media pueden acceder a este servicio en clubes y una minora en sus hogares. Milagro habla de esto en sus discursos de manera reiterada.

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La primera consecuencia de la lucha social de los aos noventa y la consolidacin de la labor de la Tupac Amaru a partir de 2003 es la legitimacin de los actores sindicales y sociales como interlocutores polticos. Tanto Milagro como el secretario general de la CTA, Nando Costa, son consultados por los medios de comunicacin para conocer su opinin sobre los temas de la agenda pblica provincial. de las obras, de si el gobernador hizo tal cosa, de las elecciones en todo [los consultan] viste como ac [en la Ciudad de Buenos Aires], los medios tienen una cuestin simblica de discurso, bueno, en qu se deja visualizar all en Jujuy? [En] [q]u opinar el gobernador, el actor de turno, el dirigente de turno, o el funcionario que tiene que ver con alguna cosa, y Milagro Nando, siempre [] [E]llos lograron instalar que difcilmente se logre algo que la CTA no est de acuerdo. Eso no pasa en otro lugar de la Argentina en cuanto CTA, pasa con otras cosas, o con otras organizaciones. (Entrevista con Ins, Miembro de la Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de 2008). Segundo, lo que hace la organizacin es copiado por otros grupos de ciudadanos que utilizan sus exitosos mtodos. Sin duda esto sucede con los miembros de la Red de Organizaciones Sociales, pero su existencia consolida tambin otros liderazgos sociales que no estn bajo su rbita. Incluso gobiernos locales se ven estimulados a formar cooperativas ante la evidencia de que para ellos tambin es posible llevar adelante las obras. La militancia sindical tambin se ve motivada por la experiencia de Jujuy y pretenden replicar la experiencia.61 La Tupac se instal una cultura poltica en la que las

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En octubre de 2008 hubo un evento multitudinario que reuni a miles de personas de la CTA, la Constituyente Social. En este evento la constante en todos los discursos de los participantes fue su perplejidad frente a la capacidad de movilizacin de la organizacin anfitriona y, en particular, compartan la buena impresin que les caus ver las obras construidas por la organizacin. Al respecto el referente de la organizacin en Buenos Aires deca: lo principal es que las distintas Tupac de cada provincia se llevan de Jujuy siempre que vamos, es, primero que cada vez que vamos sea una semana despus de que fuimos antes o sea un mes despus, siempre que vamos hay mil cosas ms que las que vimos hace una semana, o sea que siempre no para, es una revolucin permanente, es un torbellino que en

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organizaciones sociales son vehculos de demandas y, gracias a la protesta, consiguen recursos y sostienen su capital humano. En tercer lugar, el espacio poltico que las organizaciones ocupan gracias a su relacin con el gobierno nacional trae otras consecuencias en la poltica provincial. Su poder de presin es una suerte de contrapeso relativo de los poderes econmicos, no slo en la retrica de la organizacin, sino en la prctica poltica. Hay cierta fusin en la provincia de los actores polticos, econmicos y aquellos que controlan los medios. En este sentido el gobernador encuentra complejo reunir los consensos necesarios para, por ejemplo, lograr que los empresarios paguen impuestos. El gobernador apel (sin xito) a los reclamos sociales como excusa para negociar mejor frente a los actores ms influyentes de la poltica local y as intent reformar el rgimen fiscal provincial y las excepciones impositivas: si los mismos actores que ocupan lugares en el Estado son los mismos actores del campo econmico, a veces yo siento y lo veo con Walter [Barrionuevo el gobernador], que es difcil tomar decisiones. Es difcil tomar decisiones que permitan esa superacin de asimetra. Ahora, cuando hay un sector multitudinario organizado, como es el caso de la Tupac, que presiona para que se den esos equilibrios, entonces bueno, el otro sector en algn momento cede Asesor del Gobernador Barrionuevo El gobernador utiliza a las demandas sociales como contrapeso frente a los intereses econmicos. La respuesta de estos sectores fue la amenaza de despidos y desestabilizacin. Como se ve el balance de poder no es fcil para la administracin provincial. Por un lado estn las protestas sociales permanentes, por otro las empresas amenazan con despidos en una economa con pocas fuentes de trabajo privadas y fusin entre posiciones e intereses pblicos y privados. Pueblos enteros han cado en la
vez de destruir construye. No un milagro, sino la organizacin.. Manuel Alsina Organizacin Tupac Amaru Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires diciembre de 2008.

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pobreza cuando han cerrado empresas, Jujuy sabe de desempleo y empobrecimiento. El resultado es un estado asediado por los intereses sectoriales, en el que ningn actor se interesa en su transformacin. 7. Reflexiones finales El artculo muestra que el efecto de la poltica federal en la provincial es profundo. En el presente, el gobernador se ve impotente frente a la derivacin de recursos federales a una organizacin social poderosa. A la vez el rgimen provincial tiene una tendencia a la estabilizacin en determinados equilibrios que le permiten reproducir sus prcticas y sus elites an en un clima de alta movilizacin. Las polticas econmicas adoptadas por el gobierno federal durante los aos noventa generaron una crisis para las elites locales. Las polticas fiscales nacionales y su impacto en el nivel provincial, en un estado dbil y con poderes econmicos enquistados, dieron lugar a una dcada de lucha que incorpor a la protesta social en la cultura poltica de Jujuy. Esta situacin tambin se dio en otras provincias. Desde 2003 el gobierno federal cambia el rumbo, interviene ms en la economa y aumenta el gasto pblico (ayudado por el crecimiento econmico y el aumento de la recaudacin). Este deriva recursos a varias organizaciones para construir capital poltico en el territorio subnacional. As contribuye a la existencia de una organizacin social que es una suerte de estado paralelo en algunos barrios y cuyas formas de accin y gestin estimulan el activismo de otros grupos. En sntesis, no es descabellado afirmar que la protesta en Jujuy lejos de ser disruptiva, es una institucin del rgimen poltico. Pero esto no pasa slo en Jujuy. La protesta en la Argentina es una manera de pedir recursos y polticas. Es una relacin compleja porque algunos de los lderes de estas protestas o bien estn vinculados orgnicamente con el estado federal o bien apoyan su proyecto poltico, ya no son opositores al gobierno como lo eran en la dcada pasada. No slo organizaciones 34

sociales de desocupados y pobres se movilizan, hoy grupos de diversos orgenes lo hacen. La protesta se convirti en un a forma de concretar el vnculo de la ciudadana y sus demandas con el gobierno federal. Un tema que queda abierto es la relacin entre la prctica de construccin de poder territorial y las instituciones formales. Pareciera que el gobierno federal socava la legitimidad de las instituciones pblicas de canalizacin de demandas cuando responde de modo sistemtico a los reclamos realizados por canales no formales y fomenta esa forma de vinculacin. La poltica de alianzas del gobierno federal esconde otra paradoja. Kirchner y Fernndez han querido revertir la tendencia antiestatista del neoliberalismo e incluir a grupos y demandas no representadas. Sin embargo, al derivar recursos pblicos y reconocer a las organizaciones como interlocutores polticos, reproducen algunos aspectos de aquella lgica en la que son las organizaciones, y no el estado, las que brindan servicios sociales. Queda pendiente estudiar en qu medida esta prctica contribuye o no a la integracin de los ciudadanos a la vida pblica y saber si garantiza su igual acceso a los recursos federales, sin sesgos ni arbitrariedades en su distribucin. Hasta el momento, el rgimen poltico de Jujuy pareciera haber absorbido la aparicin de la organizacin Tupac Amaru y de algn modo estabilizarse en un proceso de toma decisiones altamente informal (caracterstico del rgimen provincial por las negociaciones entre elites) y con un alto grado de conflicto en las calles. Retomando la metfora del juego cerrado se ve que la elite poltica provincial gobierna ms all de las reglas del rgimen controlando espacios de poder no vinculados con la poltica institucional, usando as acuerdos y mecanismos informales para persistir en el poder. Cuando la organizacin Tupac Amaru se moviliza y recibe recursos, sus demandas son legtimas, la gente tiene muchas necesidades y estas no han sido resueltas ni escuchadas por los gobernadores. Sin embargo, el gobierno provincial ajusta algunas prcticas del

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rgimen (tolerando la protesta y la violencia de la organizacin), pero no logra una mayor democratizacin (por ejemplo, integrando a los ciudadanos, a sus demandas y organizaciones mediante la creacin de mecanismos formales de participacin y consulta). El gobernador tampoco responde a los desafos de la Tupac Amaru con polticas pblicas de empleo o asistenciales que resuelvan aquellas necesidades que las ciudadanas y ciudadanos mas pobres de Jujuy satisfacen gracias los recursos federales que esta organizacin administra. Mientras tanto, miles y miles de personas que no han sido integradas a la vida poltica y social de la provincia tienen en sus barrios una suerte de espacio pblico y de experiencia de participacin.

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Apndice 1

Algunas consideraciones metodolgicas

Mi principal inters es analizar cmo la poltica provincial se ve afectada por la poltica federal. La variable dependiente ser el rgimen provincial. Lo que explica estas posibles transformaciones en la poltica provincial (variable explicativa a considerar) ser la forma de construccin de alianzas del gobierno federal. La manera de aproximarme a los cambios en este patrn de alianzas es a travs de los interlocutores que el gobierno federal posee en territorio. Los indicadores de las consecuencias provinciales de las polticas federales de alianzas sern las situaciones donde surgieron tensiones entre los diferentes aliados del gobierno federal. Estas tensiones sern analizadas a travs de tres casos. Los contactos y recursos que el gobierno federal deriva a sus socios en las provincias sern entendidos como indicadores de estas alianzas. El principal instrumento de recoleccin de informacin fue la entrevista (Saltalamacchia 2005: 611-616). Formalmente las entrevistas no dan informacin objetiva sino aquello que el entrevistado desea trasmitir, sus imgenes, experiencias, representaciones del conjunto de hecho que se indagan. En ese sentido debe considerarse a la entrevista como una herramienta para capturar indicios ms que indicadores La entrevista en investigacin cualitativa requiere de un esquena conceptual previo a los encuentros que ordene el dialogo en funcin de las variables consideradas y as se hizo en este caso. La gua de pautas vari de entrevista en entrevista, en su orden y en algunos temas no contemplados que se fueron agregando y otros que resultaron fuera de lugar y tuvieron que omitirse. En general todas las entrevistas contemplaron estos temas:

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Cuadro 1. Entendiendo las consecuencias de la poltica federal en el rgimen subnacional actores, recursos y procesos de toma de decisiones

(Esquema conceptual de las entrevistas) Organizaciones sociales Organizacin (origen, objetivos, toma de decisiones y actividades) Relacin con cada nivel de gobierno (federal, provincial y municipal) Recursos (origen de recursos y criterios de asignacin) Discursos y valores en torno al rgimen (idea de lo poltico, actores legtimos para participar en la toma de decisiones) Identificacin de acontecimientos polticos significativos Funcionarios de gobierno provincial y local (Ciudad de San Salvador) Caracterizacin de la coyuntura poltica reciente en el distrito (actores, desafos y xitos) Rgimen subnacional :obstculos y facilitadores para la gestin, principales actores de veto en la poltica provincial caracterizacin del proceso de toma de decisiones de las polticas pblicas que entendidas como ms relevantes. Acceso a recursos federales Relacin con otros niveles de gobierno Relacin con organizaciones sociales Identificacin de acontecimientos polticos significativos Fuente: Elaboracin propia

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