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. Revista Iberoamericana de Economa Ecolgica Vol. 15: 1-13

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Agroenergia no Brasil: fragilidades, riscos e desafios para o desenvolvimento sustentvel

Gesmar Rosa dos Santos Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). SBS Qd. 1, Bloco J, Sala 923, Braslia, DF Brasil gesmarsantos@yahoo.com.br

Magda Eva Soares de F. Wehrmann Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) - Universidade de Braslia (UnB). Campos Darcy Ribeiro, Gleba A, Bloco C, Asa Norte. Braslia, DF - Brasil mwehrmann@hotmail.com

Fecha de recepcin: 17/08/2008. Fecha de aceptacin: 21/04/2010

Resumo
Este artigo aborda o desenvolvimento da agroenergia no Brasil. O foco central o papel das polticas pblicas na promoo da sustentabilidade no meio rural nas regies Nordeste (bioma Caatinga) e Centro-Oeste (bioma Cerrado). O objetivo destacar interaes entre os fatores determinantes do desenvolvimento das polticas e a sua relao com as diretrizes e metas do Programa Nacional de Produo e uso de Biodiesel e do Plano Nacional de Agroenergia. As fragilidades destacadas se referem baixa insero socioeconmica na etapa agrcola, frente dinmica do mercado e s contradies entre oportunidades e desafios da agroenergia, no contexto da relao campo-cidade e agriculturaindstria.

Palavras-chave: polticas pblicas, agroenergia, biocombustveis, sustentabilidade, meio rural. Abstract

This article discusses the agroenergy development in Brazil. The central focus is the public policies role in promoting sustainability in the rural areas in the Northeast (Caatinga biome) and Midwest (Cerrado biome). The aim is to highlight interactions between the policy development drivers and its relationship with the directives and goals of the Brazilian Biodiesel Program and the National Agroenergy Planning. The weaknesses found in the policies relate to low socioeconomic integration in the agricultural stage, in a dynamic market and the contradictions between the opportunities and challenges of agroenergy in the context of rural-urban and agriculture-industry relationship.

Key words: public policies, agroenergy, biofuels, sustainability, rural areas. JEL Codes: Q01, Q18, Q42. ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMA ECOLGICA 1

Copyright 2010 de los autores. Publicado bajo licencia de Redibec URL: http://www.redibec.org/IVO/rev15_01.pdf Santos & Wehrmann. 2010. Revista Iberoamericana de Economa Ecolgica Vol. 15: 1-13

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1. Introduo As mais divulgadas vantagens da agroenergia, no Brasil, comparativamente a outros pases, so a experincia industrial, tecnolgica e comercial nessa rea, com o altamente positivo balano energtico do etanol. Esse biocombustvel fornece 7,3 vezes mais energia por unidade consumida no processo, diante de 1,3 do etanol de milho, conforme destaca o Plano Nacional de Agroenergia (PNA). No caso do biodiesel h tambm o desafio de torn-lo um elemento de apoio sustentabilidade socioambiental no meio rural, como defendem, por exemplo, Sachs (2009) e Abramovay e Magalhes (2007). O etanol tem apelos econmicos e sociais relevantes, a exemplo da gerao de energia eltrica com o bagao e palha da cana, da capacidade industrial do pas, dos benefcios do consumo, com a menor emisso de gases. Sousa e Macedo (2009) mostram que o setor sucroalcooleiro gera mais empregos do que os derivados de petrleo, embora no abordem a diferena da qualidade e das remuneraes. Jank e Nappo (2009) e Sousa e Macedo (2009) consideram que a desregulamentao, ao trazer o fim da imposio de cotas de produo, das condies de oferta e demanda e do controle de preos, foi determinante para o sucesso do etanol. De forma exagerada, chega-se a negar a contribuio do Estado. O biodiesel teve a produo em larga escala iniciada em 2005, foi acelerada ao ponto de a capacidade de oferta industrial atingir, em 2009, mais do dobro do necessrio para 2013 (MME 2010). Porm, a sustentabilidade socioambiental e regional com o biodiesel, ideia central do Programa Nacional de Produo e uso do Biodiesel (PNPB), mostrase distante por uma srie de desafios socioeconmicos e ambientais a serem ainda enfrentados, conforme este texto prope evidenciar. O PNA e PNPB atribuem papis preponderantes s regies Nordeste (bioma Caatinga) e Centro-Oeste (bioma Cerrado), na rea de agroenergia, havendo duas distintas perspectivas. Conforme o PNA, no Centro-Oeste objetiva-se garantir o suprimento do etanol e do biodiesel, o que de fato ocorre; no Nordeste e tambm na regio Norte, o foco o biodiesel, com metas de insero social e de diversificao da produo, o que no ocorre. Com esses referenciais, este artigo aborda as aes do Estado no desenvolvimento e na sustentao da cadeia dos biocombustveis, considerando-as o principal determinante do biodiesel e um importante aliado estrutural e comercial do etanol, ao contrrio do discurso dominante de que a livre iniciativa e as racionalidades do mercado so o determinante e a melhor alternativa para o setor. O objetivo deste trabalho identificar fragilidades, riscos e desafios para a sustentabilidade dos biocombustveis, tendo como foco o meio rural. Em outras palavras, objetiva-se evidenciar aspectos determinantes da dissonncia entre a inteno expressa nas diretrizes das polticas pblicas diante dos problemas reais da produo do etanol e do biodiesel de oleaginosas. A metodologia centrada na anlise exploratria de dados, de forma breve, seguida de relato de evidncias dos resultados parciais da expanso da agroenergia. Utilizam-se dados Do Ministrio de Minas Energia (MME), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), bem como de outros rgos governamentais e dados primrios, no caso do destaque regional da expanso da fronteira em uma microrregio no estado de Gois. Parte-se de duas perguntas: o que move o modelo brasileiro de produo de agroenergia? Que fragilidades so mais evidentes, tendo em vista a sustentabilidade no meio rural? Considera-se a necessidade de mudanas nas polticas de agroenergia, devido ao pouco efeito delas no direcionamento do mercado para a sustentabilidade no meio rural. Esse recorte para o meio rural feito por serem claras as vantagens dos biocombustveis para o meio urbano, que apenas o consome em lugar dos derivados do petrleo, enquanto a etapa de produo agrcola a que envolve 2

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------os maiores conflitos e desafios. So evidenciados aspectos discursivos dos textos oficiais ligados rea, sem a inteno de aprofundar o assunto, conforme o faz, por exemplo, Cardillo (2007). 2. Polticas de agroenergia no Brasil: entre o incentivo e o direcionamento do mercado A juno de polticas agrcolas com as de energia no tarefa simples em nenhum pas do mundo. A poltica agrcola simboliza a interveno do Estado em fatores estruturais que influenciam o comportamento dos agricultores e dos mercados agropecurios, com o objetivo de obter determinados resultados (Pinto 1980). Ela abrange preo, comercializao, crdito, questes fiscais, pesquisa tecnolgica, extenso rural e infraestrutura. Para Delgado (2001) tais polticas, formais ou no, so definidas em funo de interesses de setores da economia, a partir de grupos dominantes nas arenas pblicas e privadas de deciso. Na rea de energia, essas caractersticas gerais so as mesmas, embora ocorram em graus e espaos diferentes. Para a agroenergia h ainda complicaes que envolvem o aproveitamento racional dos recursos naturais, o interesse nacional na liderana tecnolgica, na criao de empregos e a busca pela sustentabilidade ambiental. Para se analisar polticas pblicas relacionadas com a agricultura, o foco no impacto, nas transformaes resultantes e na comparao entre realidades, antes e aps a poltica, uma regra, exigindo-se, pelo menos, um ciclo (por exemplo, uma safra) ou conforme metas previstas nos programas/projetos (Pinto 1980; Buainain et al. 2007). Para a agroenergia, Moret et al. (2006) observam que h falta de indicadores, de metas especficas, e de descrio detalhada de mecanismos de consolidao dos programas e projetos. Sawyer (2007) alerta para a ameaa da devastao da natureza e de problemas sociais com mais pobreza no campo, concentrao da terra e da renda, exigindo-se polticas mais bem direcionadas para corrigir falhas do mercado e a tendncia dele em externalizar os danos e os custos ambientais inerentes agricultura e gerao de energia. Jonasse et al. (2009) destaca a concentrao da produo industrial do etanol e do biodiesel, no plano internacional e no Brasil, com a formao de joint ventures, aglomerados empresarias, fuses e incorporaes sem metas de sustentabilidade socioambiental. Predomina o financiamento estatal s grandes empresas, sempre com base nos retornos financeiros. Holt-Gimnez e Kenfield (2009), ao analisarem a expanso dos biocombustveis nas Amricas, mostram que o Estado exerce o papel de aliado e promotor de um desenvolvimento orientado pelo mercado. Isso caracteriza um tipo de imbricamento de interesses que Swedberg (2005) identifica como ponto chave da concretizao dos interesses dos atores mais influentes no processo de desenvolvimento da produo. O grau desse imbricamento, presente nas aes viabilizadoras da agroenergia, no Brasil, ainda um desafio a ser mais bem pesquisado e debatido. Desde o Programa Nacional do lcool (Prolcool), da dcada de 1970, o Estado incentivador, indutor, provedor de infraestrutura e direcionador de aes visando segurana energtica em tempos de crise do petrleo, com robusto financiamento (BRASIL 2005; IICA 2007). Porm, o desafio central de viabilizao tecnolgica e financeira da agroenergia, no mbito da agricultura familiar continua uma lacuna, no Brasil. Sawyer (2007) e Jonasse et al. (2009) sugerem que o Brasil segue, nessa atual fase de aumento da produo dos biocombustveis, uma linha de induo externa ao pas. Os autores observam que a emergncia do etanol e do biodiesel, no Hemisfrio Sul, decorre da demanda do Hemisfrio Norte e deve-se tanto necessidade de os pases desenvolvidos reduzirem suas emisses de CO2 quanto a aspectos geopolticos, de segurana energtica e da busca de lucro de grupos empresariais dos Estados Unidos e da Unio Europeia (Jonasse et al. 2009). Esse enfoque 3

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------identifica um deslocamento do papel dos Estados perifricos para um segundo plano no mbito da agroenergia; ele deixa de ser um direcionador do mercado, com metas de sustentabilidade, para um mero facilitador e indutor de negcios na agroenergia, aportando recursos financeiros, infraestrutura e regulao. Ao abordar o planejamento energtico nos Estados Unidos, a revista Scientific American (2006) destaca os trabalhos de Socolow e Pacala (2006) e de Deutch e Moniz (2006), dentre outros, que detalham as preocupaes recentes dos pases desenvolvidos para diminuir a dependncia de derivados do petrleo. O ponto comum entre esses autores o desenvolvimento de tecnologias nos pases desenvolvidos e o seu repasse (ou sua venda) para os pases em desenvolvimento, semelhana do que ocorre em outros setores. O horizonte o ano 2056, sendo a etapa de intensificao dos biocombustveis at 2030, na qual o potencial brasileiro destacado. 3. Diretrizes centrais do PNA e determinantes do crescimento agroenergia no Brasil os da da liderana do biotrade; apoio formulao de polticas pblicas; sustentabilidade, competitividade e racionalidade energtica com maximizao de fatores de produo; e integrao de aes para eliminao dos perigos sanitrios no agronegcio (BRASIL 2005: 96). Uma das poucas diretrizes efetivadas foi o ZEE da Cana (BRASIL 2009) que limitou a rea total disponvel para a cana em 70 milhes de hectares, com proibio do cultivo nos biomas Pantanal e Amaznia. Porm, tal zoneamento est muito distante do que necessrio para a sustentabilidade social e ambiental com os biocombustveis, por ser apenas orientativo espacializao da atividade sucroalcooleira, sem vnculos e sem obrigatoriedades com relao ao desenvolvimento regional ou rural sustentvel. Por outro lado, o setor de biocombustveis um dos principais tomadores de recursos do BNDES, na ordem de R$ 9 bilhes ao ano; somente de 2005 a 2009 foram R$ 19,5 bilhes para o setor sucroalcooleiro e R$ 9,2 bilhes para o biodiesel, somadas todas as linhas, programas e aes do BNDES (BNDES 2010). Mais de 80% dos recursos so concedidos indstria. Outro aspecto de destaque nessa fase de expanso dos biocombustveis o fato de o biodiesel de soja ser ainda mais intensivo em terra (em torno de 2 milhes de hectares para 1,9 bilho de litros) do que a cana-de-acar (4,4 milhes de hectares para 25 bilhes de litros), o mesmo se aplicando para a demanda por recursos pblicos e para a quantidade de energia fornecida (varivel que se reflete no total de quilmetros rodados por unidade de energia produzida). Tais indicadores reforam a necessidade de desenvolvimento de novas matrias-primas e a busca da sustentabilidade socioambiental do biodiesel. 3.1 Produo do etanol: a alta escala industrial como determinante da expanso A tradio da pesquisa brasileira no setor de agroenergia vem da dcada de 1920, com o lcool combustvel e desde a dcada de 4

Segundo o PNA (BRASIL 2005), o desenvolvimento tecnolgico e a insero social deveriam caminhar juntos, buscando incorporar o foco na competitividade do agronegcio: Desenvolver e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para a produo sustentvel da agricultura de energia e o uso racional da energia renovvel, visando a competitividade do agronegcio brasileiro e o suporte s polticas pblica (BRASIL 2005: 94). So oito grandes diretrizes sobre as polticas pblicas para a agroenergia, no que se refere tecnologia: sustentabilidade da matriz energtica; sustentabilidade e autonomia energtica comunitria; gerao de emprego e renda; otimizao do aproveitamento de reas antropizadas; conquista e manuteno

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1970, com o leo de soja combustvel e depois com o biodiesel (IICA 2007). Desde 1931, at 1961, houve o acrscimo gradativo, de 2% a 5% da adio de lcool anidro gasolina, combinando o desenvolvimento da pesquisa com o crescimento da escala de produo industrial, com os ganhos de produtividade e com o aumento do consumo. Destacaram-se os estudos do extinto Instituto do Acar e lcool (IAA), das universidades pblicas, do Instituto de Tecnologia Canavieira, da Embrapa e de empresas lderes do mercado. Essa combinao de papis e aes, mais a obrigatoriedade da mistura e a flexibilidade de produo de lcool ou acar sustentaram a cadeia, mesmo nas crises. Atualmente a produo do etanol, concentrada em So Paulo, expande-se para o Centro-Oeste, conforme mostra a Figura 1, a qual destaca a evoluo da cana-de-acar nas mesorregies brasileiras. No Nordeste, os grandes produtores so Alagoas e Pernambuco. Em regra, o aumento do cultivo da cana-de-acar ocorreu nas mesorregies onde ela j era cultivada, em 1990, quando possua menor produo por rea (Figura 1). A rigor, considerando-se o rendimento mdio do Centro-Sul, de 80 mil toneladas/hectare, e excetuando-se as condies incomuns de cultivo predatrio, correto supor que os impactos ambientais, econmicos e sociais da cana-de-acar, no mbito de mesorregies, ocorre com a produo nas intensidades 5 e 6 na escala da figura 1. Isso corresponde a 23 mil hectares ou mais (em torno de 1,9 milhes de toneladas/ano), sabendo-se que a rea impactada e a complexidade dos ecossistemas so bem maiores.

Figura 1. Espacializao da produo da cana-de-acar 1990-2008 (toneladas) por mesorregies

2002 2002

2008
2008

1990
Fonte: Sidra/IBGE (2008)

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Na Figura 1 destacada uma regio central do Brasil, sobre a qual so apontados reflexos nos respectivos municpios. A regio (Microrregio Ceres, em Gois) encontra-se na zona de expanso da cana e exemplifica o que ocorre com o aumento da atividade sucroalcooleira localizada no Cerrado brasileiro. Ao se analisarem os indicadores regionais e municipais do Censo Agropecurio e da Pesquisa agrcola Municipal (IBGE 2008 e 2009), juntamente com as observaes feitas in loco, destacam-se os seguintes efeitos da expanso da cana-de-acar na Microrregio: i) reduo dos demais cultivos temporrios (soja, milho, arroz, feijo e mandioca), conforme ilustra a Figura 2; ii) baixo impacto positivo do aumento do PIB sobre os empregos, indicando concentrao da renda (Figura 3); aumento da concentrao da terra (total de propriedades reduziu 9299 para 5510, entre 1996 e 2006); iv) aumento da concentrao de renda (aumento do PIB per capita maior que o aumento dos ganhos salariais); v) nenhuma alterao da trajetria do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), o qual acompanha o histrico do estado; vi) aumento do conflito pela gua, levando suspenso da outorga, em 2008, pela Agncia Ambiental de Gois; vii) surgimento de dois grupos de municpios, sendo um de caracterstica de cidade-plo, de maior dinmica regional, maior arrecadao e centralizao do recebimento de tributos e melhor infraestrutura, e outro grupo altamente dependente de polticas pblicas, com reduo da dinmica agropecuria, maior xodo rural, estagnao de empregos formais e da economia (Figura 3). Esse ltimo grupo compreende 16 dos 22 municpios, 70% da rea da regio e caracteriza-se por exercer a simples funo de fornecedor da cana e por sofrer com o xodo rural e com a estagnao econmica. fato que o avano da cana gera dois graus de heterogeneidade local.

Figura 2. Evoluo dos cultivos na zona de expanso da cana - Microrregio Ceres

Fonte: IBGE (2008 e 2009)

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Figura 3. Evoluo de indicadores selecionados - Microrregio Ceres

Fonte: IBGE (2008 e 2009) Nota: Grupo I: inclui os municpios novos, pequenos, com agricultura estagnada e expanso da cana Grupo II: municpios acima de 10 mil habitantes, maior diversidade agrcola, industrial e comercial

3.2 Produo do biodiesel: concentrao e larga escala como fatores determinantes O PNPB concentra os esforos do governo, de grande parte da Academia, de ONGs socioambientalistas e de polticos, pelo potencial de desenvolvimento sustentvel que se associa ao biodiesel, incluindo o desenvolvimento de regies pobres como o Semi-rido no Nordeste. Porm, apesar de ter apenas cinco anos, j se pode observar que os resultados do PNPB mostram, de um lado, o sucesso da indstria e, do outro, o fracasso da insero social no campo e os atrasos no desenvolvimento de novas oleaginosas. O processamento de oleaginosas no segmento grandes usinas (acima de 100 mil t/ano) superou a previso de 80% do biodiesel (BRASIL 2005), desde 2007. No final de 2009 essa concentrao situa-se em

apenas 6 grupos empresariais, que produzem mais de 85% do total do biodiesel, segundo dados dos leiles da Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). 3.2.1 Resultados parciais do biodiesel no Brasil A produo do biodiesel cresceu de 700 milhes de litros, em 2006, para 2,4 bilhes/ano, em 2010 (MME 2010). Paralelamente, a oferta e a diversificao de mquinas e equipamentos industriais indicam grande potencial de realizao de negcios, a partir da indstria e do comrcio para a agricultura. A matria-prima base tem sido a soja (80%, em 2009, em mdia), e a gordura animal (14%), alm de 6% distribudos entre caroo de algodo, mamona, girassol, palma e outros (MME 2010).

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------A localizao das indstrias acompanha a rota da expanso da soja, conforme mostra a Figura 4. A capacidade instalada e autorizada a comercializar o biodiesel distribuda da seguinte forma (MME 2010): Centro-Oeste 35%; Sul 22%; Sudeste 20%; Nordeste 19%; Norte 4%. Porm, efetivamente, o CentroOeste produz prximo de 43%, a regio Sul produz 23%, a Sudeste 19%, a Nordeste 11% e a regio Norte, 4% (MME 2010). Vianna et al. (2007) destacam a no sustentabilidade ambiental do biodiesel nos padres atuais da produo do biodiesel a partir da soja, para a mistura em 5% (porque reduz significativamente apenas as emisses de enxofre, no altera significativamente emisses de NOx, CO e CO2 e eleva a perda da biodiversidade) social (pois dificulta a reforma agrria, concentra terra, provoca xodo) e econmica (menos emprego que a agricultura familiar e concentra renda). Esses so os fatores que mais motivam as pesquisas com outras oleaginosas com maior potencial de desenvolvimento com sustentabilidade. O mecanismo de insero social, com base no Selo Combustvel Social1, centrado na indstria que adquire matria-prima da agricultura familiar e tem sido ineficaz. A resposta das empresas aos incentivos foi imediata, dado que, segundo o MME (2009), 92% possuam o Selo, em 2009, embora os efeitos de insero sejam irrelevantes diante da meta inicial resultaram em apenas 38 mil postos de trabalho diretos, em 2008, contra 180 previstos no PNA (BRASIL 2005) para a mistura de 5% do biodiesel ao diesel (B5). Tais resultados evidenciam falhas no mbito das aes para o meio rural. O fracasso se deve ao volume de recursos envolvidos - o financiamento do BNDES passou de R$ 138 milhes, em 2005, para R$ 3,6 bilhes, em 2009 (BNDES 2010). A estimativa do MDA de alcance de 50 mil postos de trabalho, em 2010.
O Selo tem por base um conjunto de critrios de financiamento facilitado (a baixas taxas e com alcance de at 90% do valor dos empreendimentos industriais) quando a indstria compra da agricultura familiar. Conta tambm com regras de renncia fiscal e com iseno de tributos federais (Pis/Pasep e Cofins), alm da reduo de ICMS, possvel em alguns estados.
1

As projees de reas para biodiesel so de 5 milhes de hectares em 2010, 10 milhes em 2015 e 15 milhes de hectares em 2020 considerando-se a soja e outras oleaginosas (BRASIL 2005). Tais previses, porm, no detalham que oleaginosa ir compor a matriz de produo do biodiesel, nem as formas de alcance da produo regional. 3.2.2 Fragilidades regionais investimentos em pesquisas e

Dentre as maiores fragilidades do biodiesel, na Regio Nordeste, est o fato de as grandes indstrias adquirirem soja ou leo de soja proveniente do Centro-Oeste para viabilizar a produo. A falta de matria-prima tem levado quebra de contratos entre os agricultores e as indstrias, devido baixa produo da mamona ou ao seu preo mais alto em mercado consolidado. Essa oleaginosa tem remunerao de at 200% melhor do que o biodiesel quando fornecida indstria de lubrificantes, componentes qumicos, farmacuticos e outros. Projetos bem concebidos de integrao lavoura-indstria tambm fracassaram ou esto com srias dificuldades, como os casos da Agropalma e da Brasil Ecodiesel, nos estados do Piau e Par. Nestes casos, mesmo com razovel infraestrutura, participao dos setores pblico e privado, prefeituras e governos estaduais, houve paralisao da produo e mudanas nos projetos originais. Alm de todos esses fatores h, ainda, a baixa produtividade, a falta de capacitao e de assistncia tcnica ao agricultor. Diante da maior competitividade da soja no Centro-Oeste, da escala industrial nessa regio e da falta de matria-prima regional, o biodiesel no decola nas regies Norte e Nordeste. Contribui para isso o fato de, no Nordeste, o rendimento mdio da mamona atinge apenas 500 kg ou 600 kg por hectare, enquanto no Sudeste alcana de 1100 kg a 1300 kg por hectare (IBGE 2009).

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Figura 4. Espacializao da soja 1990-2008 (toneladas) e localizao das indstrias de biodiesel em operao em 2009

2003

2008

Indstrias >100 milhes litros/ano < 100 milhes litros/ano

1990

Fonte: Elaborao prpria com base en MME (2009 e 2010), SIDRA/IBGE (2008)

Sobre o desenvolvimento tecnolgico destacam-se dois momentos: o da institucionalizao da pesquisa, com a criao da Embrapa Agroenergia, o lanamento de editais de pesquisas pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), com temas especficos (biodiesel, redes de pesquisa, laboratrios), a criao da Rede Brasileira de Tecnologia do Biodiesel (RBTB) e a regulamentao tcnica e comercial do biodiesel. Porm, a intensidade do esforo em pesquisas coordenadas pela Embrapa deve ser duplicado, dado o potencial que a Empresa possui. necessrio direcionar essa capacidade em P&D para o desenvolvimento de tcnicas para a pequena agricultura. O programa Fomento Participao da Agricultura Familiar na Cadeia do Biodiesel, do MDA, o principal com essa finalidade, tem recursos irrisrios (alcanou R$ 7,9 milhes

em 2010, tendo iniciado com R$ 1,2 milho em 2006). A proviso para pesquisa em biocombustveis pelo MCT encontra-se em patamar mais avanado, em torno de R$ 32 milhes, de 2006 a 2008, com recursos dos fundos setoriais em Cincia e Tecnologia de Energia (CONTAS ABERTAS 2007), embora muito abaixo da Proviso das grandes empresas petrolferas que investem na rea de biocombustveis a exemplo da Exxom Mobil, que anunciou US$ 600 milhes, de 2008 a 2013 e da Petrobras, com R$ 500 milhes, entre 2009 e 2013, ambas somente para pesquisas em biocombustveis. 3.2.3 Fatores estruturais e regionais da concentrao da produo do biodiesel Na regio Centro-Oeste a indstria altamente capitalizada e integrada ao mercado da commodity leo vegetal, fato que induz a grande capacidade ociosa da 9

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------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------indstria do biodiesel. O pas pode produzir at 4,3 bilhes de litros, em 2010 e 7,2 bilhes em 2011, sendo autorizados cerca de 2,1 bilhes de litros, o suficiente para o B5. Essa grande capacidade ociosa um dos fatores de presso para que o Congresso Nacional autorize o B10 ou B20 nas regies metropolitanas. Tais presses so pouco consideradas nas anlises e propostas de atividades econmicas relacionadas com a sustentabilidade. Nas condies atuais, essa acelerao da mistura ajuda a quem est estabilizado, capitalizado e integrado, ou seja, os maiores grupos empresariais ligados cadeia da soja, sendo quatro de capital externo (Brasil Ecodiesel, ADM, Cargil, Louis Dreyful, em breve a Bunge), ao lado das brasileiras Caramuru, Granol (capital misto) e Petrobras. De outro lado esto aqueles que necessitam incorporar aprendizagem, dependem de matrias-primas de maior desenvolvimento tecnolgico e polticas de produo desconcentrada. Entre as dificuldades para os menos capitalizados encontram-se: a maior competitividade da soja na monocultura (escala e cadeia completa); a meta extremamente difcil de ser alcanada pela agricultura familiar no Nordeste, de passar a produtividade da mamona de 600 kg/ha, para 1.200 kg/ha ou mais (BRASIL 2005). Mais ainda, h falta de medidas capazes de transformar a realidade socioambiental e de potencializar comunidades que se encontram margem de servios bsicos e sem infraestrutura produtiva. Desde 2006 ocorre o deslocamento da capacidade relativa de produo, do Nordeste para o Centro-Sul do pas, alm de mudar o perfil das plantas industriais. No Nordeste, a capacidade de produo das primeiras indstrias ficava em torno de 15 milhes de litros/ano, ou seja, ao alcance, inclusive, de cooperativas de pequenos produtores. As novas indstrias chegam a 350 milhes de litros/ano, embora a indstria nacional tenha disponvel toda uma linha de equipamentos de diversos tamanhos. Estudo do Centro de Pesquisa em Economia Agrcola (CEPEA) da Escola Superior de Agricultura (Esalq/USP) e da empresa Dedini Indstria de Base, fabricante de usinas de biodiesel, analisou os custos da produo em plantas de capacidade variveis de 10 a 100 t/ano de produo por estado/regio. Concluiu que o menor custo no CentroOeste, justamente para plantas a partir de 100 mil t/ano. Nessa condio, um litro de biodiesel de soja teria custo de R$ 0,83, situao em que os custos e receitas dos subprodutos j so considerados (CEPEA 2006). Comparando-se com a estimativa de R$ 2,7 a R$ 3,5 da mamona, nota-se o difcil alcance sustentabilidade econmica da atividade no Nordeste. Por outro lado, seria necessrio multiplicar por 6 a produo da agricultura familiar para se alcanar a meta prevista para o B5, que corresponde a 480 milhes de litros/ano (20% do total, segundo o PNA) o que se mostra de muito difcil alcance. 4. Outros caminhos da mudana da ao estatal para os biocombustveis 4.1 O fator Petrobras A alternativa adotada pelo Governo Federal para aliar o desenvolvimento regional com a insero social ao crescimento do mercado do biodiesel ocorre a partir de 2007, vem com a fora da Petrobras, cuja meta dominar 15% do mercado de etanol e 25% do mercado do biodiesel at 2013 (PETROBRAS 2010). A proviso de R$ 500 milhes da Empresa, para pesquisas de 2008 a 2013, inclui o desenvolvimento de cultivos, da cadeia de produo e de processos ligados agricultura familiar, inclusive a partir da mamona e do dend no Norte e Nordeste. Esse montante de recursos supera as provises de todos os ministrios, Embrapa, e outros rgos, somados, para pesquisa em biocombustveis. Juntamente com a oportunidade de negcios para a Empresa, trata-se de uma mudana da estratgia de governo, que age na ponta executiva, na produo para o mercado, alm da regulao.

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Copyright 2010 de los autores. Publicado bajo licencia de Redibec URL: http://www.redibec.org/IVO/rev15_01.pdf Santos & Wehrmann. 2010. Revista Iberoamericana de Economa Ecolgica Vol. 15: 1-13

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Do ponto de vista terico, o Estado passa a apostar, mais fortemente, no direcionamento do mercado pela capacidade de uma grande empresa em vez de agir na regulamentao e no direcionamento indireto do mercado. Anbal Pinto (1970) j defendia a ao estratgica estatal, com o direcionamento de empresas lderes e do seu poder de arrasto de setores e atividades econmicas dinamizadas para frente e para trs na cadeia. De modo semelhante, a Petrobras desempenha, com as parcerias e contrataes, parte do papel que cabe Embrapa, nas pesquisas sobre matria-prima e processos produtivos, alm de outros de natureza social. No se pode dizer que a ao esteja, a priori, equivocada. Contudo, para alm dessa ao, fato que no h definio de quais mecanismos atuaro para modificar a lgica da apropriao de tecnologias que, costumeiramente, beneficiam o grande negcio e, na agricultura, levam simples mecanizao, s commodities e acumulao de capital (Goodmam et al. 1990; Graziano Silva 1996). 4.2 Pesquisa, escala e conflitos Apesar de no descartada a participao de pequenos produtores organizados em rede, como j existe isoladamente e em estgio experimental no Rio Grande do Sul no Nordeste e em Minas Gerais (CARTA CAPITAL 2007), no h indicativo de quebra do domnio do grande capital, inclusive estrangeiro, que detm 35% do setor sucroalcooleiro, indo em direo ainda mais concentradora com o biodiesel. No se altera a lgica de acumulao de capital que caracteriza a agricultura e a estrutura agrria brasileira. Paralelamente ao cenrio de expanso da soja e cana sobre o Cerrado, os esforos para a preservao do Bioma tm sido frgeis sob todos os aspectos. Em seus 204 milhes de hectares (24% do territrio nacional), tem menos de 2% em unidades de conservao. Quanto aos conflitos entre biocombustveis e alimentos, mesmo com a demanda prevista de 15 milhes de hectares para a agroenergia, a quantidade de terra no questo central. Mais importantes so as formas de acesso terra agricultvel, seus usos e as condies de produo, diante do gigantismo do Brasil, com mais de 200 milhes de hectares disponveis (BRASIL 2005). Aliado tecnologia disponvel, so remotas as ameaas de escassez de produtos agroalimentares, quando se analisa a disponibilidade dos demais fatores. fato, porm, que ocorre o deslocamento da produo e o avano do cultivo de alimentos para outras reas, causando outros desequilbrios socioambientais, conforme observado anteriormente. A esse respeito, desde Kautsky (1998) e Goodmam et al. (1990), sabe-se que a lgica econmica determinante dos usos dos recursos naturais e que leva aos conflitos em torno deles, resultam no apenas da quantidade, mas, essencialmente, dos aspectos socioeconmicos que viabilizam ou que destroem alternativas no adaptadas. Situao oposta observada do lado da indstria de equipamentos agrcolas. Ela est preparada para entulhar pequenas cooperativas e propriedades de mdio porte, interessados em produzir biodiesel, quando o governo autorizar. So desde pequenos esmagadores at novas linhas de moendas e outros equipamentos industriais para se trabalhar a terra, seja com a cana-de-acar ou com oleaginosas. Contudo, as opes de acesso a essas melhorias, para os pequenos e mdios agricultores so as mesmas que os tem levado ao endividamento seguido do aluguel ou da venda da terra. Repete-se a tese desenvolvida por Goodmam et al. (1990) e Mazoyer e Roudart (1998), de que as funes da agricultura seguem a lgica da acumulao originada pela indstria e por meio do desenvolvimento e apropriao da tecnologia. Seguindo este desenho, a gerao de energia a partir da agricultura caminha para o ocorrido durante a fase de mecanizao dos anos 1970 a 1990: a atividade agrcola e o espao rural so o locus da realizao do capital que distanciase do desenvolvimento socioambiental na forma que defende o prprio Plano Nacional de Agroenergia.

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Copyright 2010 de los autores. Publicado bajo licencia de Redibec URL: http://www.redibec.org/IVO/rev15_01.pdf Santos & Wehrmann. 2010. Revista Iberoamericana de Economa Ecolgica Vol. 15: 1-13

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5. Concluso A agroenergia no Brasil, apesar de seu grande potencial social e econmico, ainda no quebra o paradigma tradicional de acumulao de capital tpico da atividade agroindustrial. As fragilidades do setor situam-se nos mecanismos e nos instrumentos relacionados sustentabilidade no meio rural: ineficcia do Selo Combustvel; atrasos no desenvolvimento matrias-primas; privilgio da grande escala de produo em lugar do desenvolvimento tecnolgico; predomnio dos interesses do setor industrial em relao aos interesses do rural; predomnio da intensidade de capital sobre o desenvolvimento tecnolgico agrcola e sobre a produo regional. Os resultados parciais refletem falhas na ao estatal, ao apenas induzir o crescimento do mercado (por meio dos subsdios, crdito, regulamentao, Selo, sempre para a indstria), sem considerar as diferenas nos ritmos das potencialidades agrcolas. So necessrias medidas direcionadoras da sustentabilidade em todos os mbitos (rural e urbano) e etapas (produo e consumo) e mudana do foco do industrial para o rural. Tambm necessrio desacelerar a mistura de biodiesel ao diesel, do B5 ao B20, para que sejam desenvolvidas novas oleaginosas. Alm disso, a regulao deve atentar-se tambm para questes de fortalecimento da produo regional, considerando a possibilidade de novas regras para a produo estimuladora do autoproduo e de compras governamentais e empresariais a partir da produo local. tambm essencial a coordenao de aes de apoio tecnolgico direto das instituies do Estado para que os pequenos agricultores no dependam somente do cultivo de oleaginosas. Do lado ambiental, o aumento da rea de cultivos indica necessidade de reestruturao dos rgos pblicos, incluindo aes de controle, licenciamento, fiscalizao, outorga de gua para irrigao da cana-de-acar. Tornar as aes do poder pblico no apenas reativas aos acontecimentos do mercado o maior dentre os desafios da agroenergia. preciso repensar a estratgia brasileira para essa atividade, a partir desses desafios e de paradigmas que reduzam as fragilidades e efetivem potencial socioambiental no meio rural e no somente no espao consumidor urbano, como atualmente se caracteriza. REFERNCIAS
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