FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN: INICIACIN, ORDENACIN, INSTRUCCIN, FINALIZACIN Y EJECUCIN. IDEA DE LOS PROCEMIENTOS ESPECIALES.

INTRODUCCIN La regulacin del procedimiento administrativo es la primera de las garantas en que se encuentra el administrado frente a la actuacin de la Administracin, as se asegura la sumisin de la misma al Derecho y se hace efectivo el principio de legalidad. La segunda garantas que se encuentra el administrado es el sistema de recursos a dichos procedimientos. Desde el punto de vista de los procedimientos, para dictar actos administrativos, es necesario que se cumpla una doble finalidad: 1. Averiguacin de la verdad y satisfaccin de las pretensiones ejercitadas por los administrados. 2. Asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general. Esta doble finalidad la podemos ver en la Exposicin de motivos de la LPA de 1958 cuando define el procedimiento administrativo como cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin; exige un procedimiento rpido, gil y flexible que permita la satisfaccin de las necesidades pblicas sin olvidar las garantas del administrado... HISTORIA Con anterioridad a la LPA de 1958, destacamos la Ley de Azcrate de 1889 que fue la primera regulacin general del procedimiento administrativo en nuestro pas. Ante la imposibilidad de formular un solo procedimiento debido a la complejidad y variedad de procedimientos existentes, opt por establecer una bases generales dejando libertad a los distintos Ministerios para acomodarlos a travs de sus propios reglamentos a sus necesidades particulares. Con el tiempo se fueron agudizando los particularismos haciendo inaplazable la reforma radical del sistema, que se produjo con la LPA de 1958. Ha sido muy importante en nuestro Derecho Administrativo, ya que el fruto de la reforma administrativa tiene lugar en la segunda mitad de los aos 50, que tuvo como resultado la LEF, LRJAE LJCA. La LPA realiza una autntica codificacin de la parte general del Derecho Administrativo. REGULACIN EN ESPAA. En Espaa, la Constitucin de 1978 seala en su artculo 149 punto 18 que el Estado dictar las Bases del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas, procedimiento administrativo y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones. Dicho procedimiento administrativo general o comn est regulado por la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn de 26 de noviembre, LRJPA 30/92 (con las modificaciones incluidas en la Ley 4/1999) y algunos preceptos de la Ley de 17 de julio de 1958. INICIACIN, ORDENACIN, INSTRUCCIN, FINALIZACIN Y EJECUCIN Introduccin. La Ley en su Ttulo VI se ocupa por separado de la iniciacin, ordenacin, instruccin, finalizacin y ejecucin del procedimiento, pero no regula estas actuaciones como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipo de actuaciones que podrn darse o no en cada caso, segn la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate. De este modo, se dota al procedimiento de la agilidad y eficacia que demanda la Administracin moderna. Iniciacin. Captulo Primero. Artculos del 68 al 73. Forma. Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a instancia de los interesados. 1. Se iniciar de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o a consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia.

2. La iniciacin por los interesados deber efectuarse por escrito en el que deben figurar determinados datos, tales como: Nombre y apellidos del interesado y lugar para la notificacin. Hechos, razones y peticin en que se concrete la solicitud. Lugar y fecha. Firma del solicitante. rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Si el escrito no reuniera los requisitos exigidos, la Ley impone al rgano competente la obligacin de requerir al que lo hubiera firmado para que subsane la falta en el plazo de 10 das, con indicacin de que si no lo hiciera as se archivar el escrito sin ms trmite. Este plazo puede ampliarse en 5 das siempre y cuando el procedimiento no sea selectivo o de concurrencia. En los procedimientos iniciados por los interesados tambin podrn realizar una modificacin o mejora de la solicitud en los mismos plazos. Lugar. Los escritos podrn presentarse en los Registros de los rganos a los que se dirijan, en los de cualquier rgano de la Administracin del Estado o de las Comunidades Autnomas, en las oficinas de correos, Embajadas y Consulados, y en cualquier otro autorizado por las Leyes. Medidas provisionales. Podrn adoptarse por el rgano competente dichas medidas una vez iniciado el procedimiento con el fin de garantizar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer. Tambin se podrn tomar antes de iniciarse el procedimiento con la finalidad de la proteccin provisional de los intereses implicados en los supuestos previstos por una norma de rango legal. En ningn caso se adoptarn dichas medidas provisionales cuando puedan causar una perjuicio de difcil o imposible reparacin. Ordenacin. Captulo Segundo. Artculos del 74 al 77. Concepto. La ordenacin del procedimiento comprende el conjunto de actuaciones que tienden a procurar su desarrollo hasta llegar a la resolucin final. Bajo esta denominacin se incluyen diversos aspectos que no se desarrollan en un momento determinado del procedimiento, sino que se producen a lo largo del mismo. Principios que rigen la tramitacin. En orden a la tramitacin, podemos sealar los siguientes principios recogidos en los artculos 74 y 75: Principio de oficialidad, ya que el procedimiento se impulsar de oficio en todos sus trmites. Principio de igualdad, pues el orden de tramitacin de los expedientes vendr determinado por la antigedad de su inicio, siempre que se trate de asuntos de naturaleza homognea. Principio de celeridad, debiendo acordarse en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Artculo 76, cumplimiento de trmites. Los trmites que deban ser cumplimentado por los interesados deben realizarse en el plazo de 10 das a partir de la notificacin, salvo indicacin en contra. Cuando en un acto se considere que no rene los requisitos necesarios, el interesado dispondr de 10 das para cumplimentarlo, decayendo en su derecho si no lo hace. Artculo 77, cuestiones incidentales. Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la recusacin. Instruccin. Captulo Tercero. Artculos del 78 al 86.

Concepto. Los actos de instruccin constituyen los ms importantes del procedimiento, ya que tienden a proporcionar al rgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin. Esto no significa que en todo procedimiento se den todos los actos de instruccin regulados por la Ley, ya que podr prescindirse de alguno de ellos cuando no sea necesario. Como actuaciones que se incluyen en esta fase de instruccin, la Ley seala las alegaciones, la prueba, los informes y la audiencia del interesado. Alegaciones. Artculo 79. Los interesados podrn presentar alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, as como alegar los defectos de tramitacin, especialmente los que supongan paralizacin o infraccin de los plazos establecidos. Prueba. Artculos 80 y 81. La prueba consiste en el acto o serie de actos encaminados a demostrar la existencia o inexistencia de los datos que han de tenerse en cuanta al resolver. A tal efecto, la Ley establece que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Informes. Artculos 82 y 83. Los informes son las opiniones o pareceres que emiten autoridades, funcionarios u organismos distintos a aquellos a quienes corresponde decidir, respecto a las peticiones, hechos o derechos que sean objeto del expediente y sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin. Los informes pueden ser: 1. Preceptivos o facultativos, segn que el rgano que resuelva venga obligado a solicitarlos o no. 2. Vinculantes y no vinculantes, segn que obliguen o no al rgano decisorio a resolver en el mismo sentido que el informe. Si la Ley no especifica, se entender que los informes son facultativos y no vinculantes, y evacuados en 10 das. Audiencia del interesado. Art. 84. Una vez finalizada la instruccin, e inmediatamente antes de redactarse la propuesta de resolucin, deber ponerse de manifiesto el expediente al interesado para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Podr prescindirse de este trmite si los interesados manifestasen su decisin de no efectuar alegaciones y si en la resolucin no se tuviesen en cuenta otros hechos ni otras alegaciones distintas que las presentadas por los interesados. Actuacin de los interesados. Art. 85. La instruccin que requiera la intervencin de los interesados se practicar de la manera que resulte ms cmoda para ellos, compatibilizando su obligacin laboral o profesional, as como la asistencia de asesor. Informacin pblica. Art. 86. Podr acordarse un periodo de informacin pblica, cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera. Terminacin. Captulo Cuarto. Artculos del 87 al 92. 1. Clasificacin. Artculo 87. La ley clasifica la finalizacin de los procedimientos en: finalizacin normal, que se dicta con una resolucin; la terminacin convencional, mediante acuerdo o convenio; y la terminacin anormal,

que se produce por desistimiento, caducidad, renuncia, imposibilidad material o silencio administrativo. 2. Finalizacin normal, artculo 89. La terminacin normal del procedimiento tiene lugar por la resolucin expresa del rgano competente. La resolucin ser congruente y decidir todas las cuestiones planteadas por el interesado y aquellas otras derivadas del expediente, sin que en ningn caso agrave su situacin inicial. En ningn caso la Administracin podr abstenerse de resolver. 3. Terminacin convencional, artculo 88. Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen encomendado. 2. Terminacin anormal: Desistimiento. Art. 90 y 91. El desistimiento consiste en el abandono de la peticin por parte del interesado, cuando no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico, pudiendo retomar en otros momentos de nuevo su peticin. Renuncia. Art. 90 y 91. La renuncia consiste en el abandono del derecho en que funda su peticin por parte del interesado, sin posibilidad de ejercerlo definitivamente. Caducidad. Artculo 92. La caducidad consiste en la paralizacin del procedimiento, por causa imputable al interesado, por tiempo de tres meses. Imposibilidad material. Artculo 87. Producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, debiendo dictar resolucin motivada en todo caso. Silencio administrativo. Artculos 42 al 44. La Administracin est obligada a resolver, a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos, en los plazos establecidos y a su notificacin a los interesados. El plazo mximo para resolver no podr exceder de 6 meses, salvo ley o norma europea, en caso de no indicar plazo alguno se entender que el plazo para resolver es de 3 meses, pudiendo suspender el plazo cuando lo requiera su propia tramitacin o ampliar el plazo para resolver de manera excepcional. El silencio administrativo en los procedimientos iniciados por los particulares se entender estimatorio en todos los supuestos excepto, cuando lo establezca una ley o el Derecho Comunitario, en el Derecho de peticin del artculo 29 de la CE o en los casos que transfirieran o afectaran al dominio pblico o servicio pblico, y los procedimientos de impugnacin. Existe una excepcin, ya que en los casos de impugnaciones desestimatorias por silencio administrativo, si ste se vuelve a producir se entender que es estimatorio en este segundo caso. La falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio, se entender el silencio administrativo como negativo o desestimatorio, si el procedimiento concede derechos o situaciones jurdicas individualizadas. Tambin se produce el silencio administrativo por la caducidad cuando pueda producir efectos desfavorables o de gravamen. Ejecucin. Captulo Quinto. Artculos del 93 al 101. Introduccin. Junto a la iniciacin, ordenacin, instruccin y terminacin, algunos autores incluyen tambin la ejecucin como una de las fases del procedimiento administrativo. Concepto.

Los actos administrativos tienen la presuncin de legitimidad y en consecuencia se tienen por vlidos y producen efectos jurdicos. En consecuencia se dice que los actos administrativos son ejecutivos, es decir, que producen efectos y se aplican a partir del momento en que se producen. Las Administraciones no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento jurdico, debiendo notificar a los interesados. Viene entonces a ser la ejecucin la ltima fase del procedimiento seguido para la existencia de un acto administrativo y consiste en la aplicacin o cumplimiento de su contenido. Clases de ejecucin. Podramos considerar dos tipos de ejecucin de los actos administrativos, a saber: por los propios interesados o por la Administracin. Ejecucin por los propios interesados. Lo normal es que los actos administrativos sean cumplidos por los particulares afectados en los trminos que se sealen en el propio acto. Ejecucin por la Administracin o ejecucin forzosa. Ahora bien, cuando los particulares, voluntariamente, no cumplen con lo establecido en el acto, la Administracin est facultada para imponer su ejecucin. A este respecto, la Ley de Procedimiento Administrativo Comn (LPAC) establece que las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, previo apercibimiento, podrn proceder a la ejecucin forzosa de los actos administrativos. Esta ejecucin forzosa puede realizarse de diversos modos o medios, respetando siempre el principio de proporcionalidad: Apremio sobre el patrimonio, artculo 97, que se utiliza cuando el particular debe satisfacer una cantidad liquida. Ejecucin subsidiaria, artculo 98, que consiste en la realizacin por la Administracin, o una tercera persona designada por ella, y a costa del obligado, de aquellas prestaciones o actuaciones que, por no ser personalsimas, puedan ser realizadas por sujeto distinto del obligado. Multa coercitiva, artculo 99, que consiste en la imposicin de multas reiteradas por lapsos de tiempo, cuando se trate de actos personalsimos o que solo el obligado pueda encargar a otra persona. Compulsin sobre las personas, artculo 100, que consiste en obligar fsicamente al interesado a un no hacer o soportar. Debido a su carcter tan directamente enlazado con la dignidad de las personas y con los derechos y libertades fundamentales, se exige que concurran los siguientes requisitos para poder utilizar este sistema: Que se trate de una obligacin personalsima de soportar o no hacer. Que exista autorizacin expresa de una Ley. Idea de los procedimientos especiales. La Ley de Procedimiento Administrativo Comn no sigue la estructura de la Ley de Procedimiento de 1958, donde se distingua un procedimiento ordinario y tres procedimientos especiales (el sancionador, el de elaboracin de disposiciones de carcter general y las reclamaciones previas al ejercicio de acciones tanto civiles como laborales). En la vigente ley, las reclamaciones previas estn incluidas en el Ttulo VIII de la misma y la potestad sancionadora en el Ttulo IX.

En cuanto al procedimiento especial de elaboracin de disposiciones de carcter general, la Ley del Gobierno (Ley 50/1997 de 27 de noviembre) ha derogado los artculos 129 a 132 de la Ley de 1958 que haba declarado vigentes al citada Ley de Procedimiento Administrativo Comn. Por tal causa, el procedimiento de elaboracin de disposiciones de carcter general queda regulado en la actualidad conforme a las determinaciones contenidas en el artculo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que se encarga del procedimiento de elaboracin de los reglamentos.
Bibliografa utilizada: Admn. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002. Centro del opositor Madrid 2001. Centro de Estudios financieros, Valencia 2003. Seccin de formacin de la UNED, Madrid 2003