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SOCIEDAD, ESTADO, ORDENAMIENTO JURDICO.

TEMA 1.

SOCIEDAD ESTADO ORDENAMIENTO JURIDICO.

1.1.GENERALIDADES Y Dios cre la Tierra... Y cre al Hombre a su imagen y semejanza... (La Biblia) El antepasado natural del Hombre es el mono . (La evolucin de las especies Charles Darwin) Sea desde un punto de vista confesional o cientfico, cristiano o darwiniano, es innegable que la coexistencia de los hombres se ha dado en grupos sociales. El Hombre es un ser social por naturaleza. Segn Aristteles el hombre era un animal poltico, que viva en sociedad; y, sin ella solamente podra vivir si fuera algo menos que un hombre un bruto- o algo ms un Dios-. Hasta hoy la representacin elemental de tal conformacin societaria es la pareja y an se valora a la familia como unidad social. Cuando los primeros hombres deciden reunirse con sus semejantes, lo hacen por razones de proteccin y defensa conjunta frente al medio ambiente, o tambin frente a sus propios congneres enemigos, en defensa de sus posesiones ms preciadas en esos momentos (el fuego, mujeres, comida, refugios, etc.,). Tal coexistencia implic un orden normativo basado en un crisol de normas sociales, morales e incluso religiosas, todo ello asentado en el reconocimiento de uno o unos pocos que ejercan el poder y la autoridad y el resto que estaban sometidos y obedecan. En la horda, el mejor cazador era quien ms satisfaca le necesidad de comer, por lo que a l se le privilegiaba con el don de mando. Las tribus reconocan como cacique al guerrero ms valiente que resultare vencedor de los retos que se le formulaban; an cuando se reconoce en dicha conformacin social el valor del Consejo de Ancianos, como rgano consultivo y de asesoramiento para la toma de decisiones fundamentales y al Brujo de la aldea en aquellos temas que le competa (religin y medicina). Esquemticamente podemos ilustrar la evolucin del grupo social de la siguiente manera: HOMBRE = como animal puramente instintivo que vive en soledad. HOMBRE + MUJER = primer agrupamiento social basado principalmente por motivos de abrigo, cuidados y reproduccin. CLAN = ncleo social conformado por pocos individuos unidos por lazos familiares, donde la autoridad es personal del pariente mayor.

HORDA = agrupamiento de clanes con la finalidad de cubrir necesidades comunes. Comienzan las diferenciaciones de roles basado en el poder: uno manda y el resto obedece. TRIBU = el mando era variable en razn del resultado de un desafo, que era impuesto al resto. POLIS = traducido en el gobierno de democracia directa ateniense, donde era fundamental la figura del pter familia, que lleg a tener poder de vida y muerte sobre sus familiares. IMPERIO = ejemplificado en el Antiguo Egipto, donde el emperador de origen divino era un verdadero padre para sus sbditos a los que les deba proteccin y alimentos en caso de sequas o desastres naturales a cambio de obediencia. CIUDAD ESTADO = fundamentalmente nacidas en el Renacimiento de Italia: Venecia, Npoles, Gnova, etc. eran verdaderas ciudades donde existan leyes para los all nacidos y para los dems que eran extranjeros les rega otras normas; existan pasaportes para trasladarse fuera de esas ciudades, etc. La convivencia social se hizo cada vez ms compleja con el advenimiento de los reinados e imperios, por lo que se comienzan a definir ciertos tipos de normas diferentes de las sociales, morales y religiosas que imperaban hasta el momento; estas sern las denominadas normas jurdicas o de derecho. 1.2. 1.2.1. LA NORMA JURDICA. Concepto.

La norma jurdica es una regla de conducta obligatoria, dirigida a los hombres, quienes que son libres de cumplir o no con ella y, en este caso, son objeto de sancin por su incumplimiento. 1.2.2. Caracteres. La norma jurdica se caracteriza por poseer cuatro caracteres: * generalidad * bilateralidad * imperatividad * coercibilidad

* Generalidad: la norma jurdica es general puesto que la conducta que ella ordena se impone a un nmero indeterminado de personas; se impone en forma abstracta a la generalidad de los individuos. Esta aplicacin general no significa que se aplique a todas las personas (esto sera universalidad), sino que se aplicar, solamente, a todos los individuos alcanzados por la situacin prevista en ella, en forma abstracta, impersonal. (Ejemplo: una Ley que establezca un sistema jubilatorio no se aplicar a todos los habitantes del pas: menores, estudiantes, activos, etc.; sino solamente a los que renan las condiciones de edad y cmputo de aos de servicios para jubilarse o a todos los ya pasivos que estn comprendidos por la situacin prevista en la ley de jubilaciones).

* Bilateralidad: la norma jurdica establece a la vez derechos para una parte y deberes para la otra. Cuando la norma impositiva establece la obligacin al deudor de pagar, tambin le acuerda al organismo recaudador el derecho de cobrar. A todo derecho le corresponde una obligacin y viceversa. No existe derecho sin obligacin correspondiente y viceversa. (Ejemplo: cuando asciendo al mnibus celebro un contrato de transporte por el cual tengo la obligacin de pagar el boleto, en tanto que el guarda o conductor cobrador tiene el derecho de percibir el precio, pero ello tambin me confiere el derecho de ser transportado por la ruta y descender en las paradas previamente fijadas y el conductor tiene la obligacin de parar ante mi seal, transportarme y permitir mi descenso cuando lo solicite.) Esto es caracterstico del Derecho: pone en relacin a dos partes, determinando la conducta de una en funcin de la actividad de la otra. * Imperatividad: la norma jurdica es un mandato, un imperativo. Es una orden con la finalidad de que se realice un acto. La norma se impone sin considerar la voluntad de la persona, esta es irrelevante puesto que aunque as lo quiera o desee la persona- ella no podr sustraerse del mandato normativo dentro del mbito de su aplicacin. * Coercibilidad: para poder mantener la convivencia social el Derecho requiere el cumplimiento de sus normas; es el nico orden normativo que requiere el uso de la fuerza para imponer sus preceptos. El verdadero carcter de la norma jurdica no es el efectivo uso de la fuerza para el cumplimiento de la norma (coaccin), puesto que puede existir cumplimiento voluntario; sino la coercibilidad que es la mera posibilidad de imponer por la fuerza la norma jurdica cuando ella es desobedecida: es la sancin potencial. La coercibilidad es la posibilidad del uso de la fuerza para hacer cumplir la norma; coaccin es el uso efectivo de la fuerza. (Ejemplo: en un partido de ftbol, la coercibilidad es el carcter disuasorio que tiene la presencia policial con elementos de represin escudos, perros, caballos, carros lanza agua, etc.- frente a los barra brava; coaccin es el uso efectivo de esa fuerza cuando la norma del orden pblico es violada el golpe de la vara de goma del polica, el caballo atropellando multitudes, el chorro del agua, etc.-) Sancin: viene del verbo latino scere que significa castigar, separar. Etimolgicamente en sus orgenes era la separacin de la sociedad que se haca con los individuos transgresores, a los que se les dejaba librado a su suerte al negarles el pan y la sal. Lo deseable es que el Derecho se cumpla sin necesidad de recurrir a la fuerza; pero muchas veces se requiere aplicar la sancin para restituir el equilibrio del orden jurdico violado. El conocimiento de la posibilidad de usar la fuerza (coerbilidad) obra como motivacin psicolgica para hacer cumplir con el Derecho. Con el devenir histrico la forma de sancionar ha evolucionado. Primero, cuando an no exista el Estado en la forma conocida actual, se aplicaba la "Ley del Talin: ojo por ojo, diente por diente". Otra forma de sancin pas a ser el sistema de compensacin, por el cual el ofensor daba a la vctima una cosa material, con lo cual el ofendido se daba por satisfecho y renunciaba a la venganza privada.

Modernamente, comienza a perfilarse la necesidad social de individuos, de un rgano superior de la sociedad que tiene a su cargo la decisin de los conflictos en primer lugar, y luego la imposicin de las sanciones. La sancin puede ser mediante: a) restitucin: consiste en hacer cumplir por la fuerza el mandato que se desobedece (Ejemplo: al individuo que no paga sus deudas, se le embargan sus bienes para que el acreedor pueda cobrarse del producido de su remate). Frente a la imposibilidad de usar este tipo de sancin (si mato a otra persona, no hay restitucin posible alguna), es que se crearon otras clases de sanciones. b) la reparacin: generalmente consiste en reintegrar en otra especie el dao o lesin causada con la violacin de la norma. (Ejemplo: el que se compromete a realizar una obra y luego no cumple, ser condenado a pagar los daos y perjuicios que ocasiona). 1.3. DERECHO

Previo a brindar el concepto del Derecho, encontramos, por lo menos, dos acepciones del mismo: a) " Derecho es un conjunto de normas que hacen posible la coexistencia social. Permanentemente nuestra actividad se encuentra regida por el Derecho (Ejemplo: al tomar el mnibus todos los das estamos realizando un contrato de transporte con derechos y obligaciones para el transportista y para nosotros). Tal acepcin es el denominado Derecho Objetivo. b) derecho es la facultad que tienen los individuos de expresar su opinin, su pensamiento, de practicar una religin, etc. Aqu no nos referimos a la norma, sino a la facultad que nos otorga dicha norma para ejercerla en libertad. Esta acepcin es el derecho subjetivo. 1.3.1. Definicin de Derecho

El Derecho es un conjunto de normas jurdicas que rige en una Sociedad, asegurando la coexistencia social y que traduce la finalidad del ideal de Justicia. Es pues, una ciencia de normas que tiene por contenido imponer el cumplimiento de un mandato para asegurar la coexistencia pacfica de los individuos en sociedad y establecer la consecuencia que ocurrir si incumple con lo dispuesto por la norma. Kelsen entiende que es una ciencia normativa y por ello lo separa del reino de la naturaleza. El mundo natural se gobierna por leyes de causalidad, se expresa lo que es y no puede darse ninguna excepcin; se trata de la esfera del ser. El mundo normativo se trata del deber ser, son preceptos impuestos que pueden ser violados y por ello se prev una sancin. La propia norma anuncia lo que le ocurrir al individuo si no acta como ella dispone. (Ejemplo: el que comete un homicidio conoce de antemano la sancin, ser condenado a tantos aos de prisin: esto es la sancin). Por lo tanto, el Derecho se presenta como un conjunto de reglas a las que se encuentra sometida la conducta del hombre en su relacin con sus semejantes. No se trata de lo que el hombre quiere hacer, sino de lo que puede o, an ms, de lo que debe hacer. Para ello, debemos saber cmo actan esas normas para regular la vida en sociedad.

Lo hacen determinando derechos y deberes de cada individuo en la sociedad, de manera tal que limitan la libertad de cada uno en funcin del obrar de los dems. (Ejemplo: "El Derecho es el que nos asegura que la libertad de cada uno termina cuando comienza la libertad de los dems"). Es, pues, la norma jurdica la que nos restringe nuestra esfera de accin, pero es tambin, la que nos asegura a la vez, el libre desenvolvimiento de nuestras facultades, por lo cual la verdadera funcin de la norma jurdica es garantir nuestra libertad. En dicha norma jurdica, y por ende en el concepto de Derecho va implcita la idea de que dichas normas son dictadas con la amenaza de que si se violan, igualmente se impondrn por la fuerza (coaccin en la sancin). "Derecho es el conjunto de normas de conducta, inspiradas en el ideal de Justicia, impuestas coercitivamente, que al determinar los derechos y deberes de cada uno hacen posible la coexistencia social" 1.3.2. Fin del Derecho Al ser todas las normas una forma de control, bajo ese aspecto, todas sirven para regular la convivencia social. El mejor regulador de los individuos debera ser su propia moral, pero siendo que la diferencia entre el bien y el mal depender de cada uno de ellos, debe utilizarse al Derecho como sustituto cuando la moral es impotente o ineficaz. Un individuo con principios morales es aquel que puede distinguir entre el bien y el mal y optar por guiar su conducta hacia el bien. Inmoral, por el contrario ser quien distinguiendo entre el bien y el mal, opte por realizar el mal. Amoral, ser quien no pueda distinguir el bien del mal y simplemente acte segn sus instintos. Entonces, conceptualizando el fin del Derecho como la realizacin de la Justicia; debemos definir el valor Justicia. Los romanos, que siempre se caracterizaron por ser muy prcticos, definan el Derecho de la siguiente manera: honestum vivere = vivir honestamente de acuerdo con los preceptos divinos nemine laedere = no agraviar, ofender o lesionar a nadie sum cuique tribuere = atribuir a cada uno lo suyo (la reparacin al ofendido, la pena al delincuente, etc.) Esta es una conceptualizacin del punto de vista formal, en tanto que resulta difcil hacerlo desde el punto de vista material. El valor Justicia se encuentra sumamente ligado a la evolucin de la sociedad, por cuanto lo que antes era justo, ahora puede ser injusto (Ejemplo: la esclavitud) La nocin de justicia en su faz social est ligada a la conciencia de la sociedad en ese lugar y momento. El valor o contenido de la justicia vara, lo que siempre se mantiene es el continente. En su acepcin ms amplia, la justicia es un valor moral. El fin ms importante del Derecho es dar certeza, seguridad jurdica a las relaciones sociales. El Derecho se opone a la arbitrariedad (que es no tener reglas fijas, hacer lo que se tenga ganas sin criterios), ya que mediante la norma jurdica se establecen claramente los lmites a la libertad de los individuos en pos de un inters general de la sociedad.

La posibilidad del sujeto de obrar de acuerdo a la norma y de exigir de los dems lo impuesto por ella, es lo que se denomina el derecho subjetivo. En el sujeto, se desdobla en lo interno: facultad de obrar del sujeto; y, en lo externo: la facultad de exigir a los dems. 1.3.3. Relacin con otras normas El Derecho, o mejor dicho, las normas jurdicas no nacieron puros y separados de otros tipos de normas, sino ellas fueron evolucionando y generndose su especificidad a travs del tiempo. 1.3.3.1.Con la Moral Inicialmente podemos conceptualizar la Moral como el conjunto de pautas y normas de conducta que cada individuo se auto impone en funcin de lo que considera bien o mal. No existe forma alguna que exista sociedad donde el Derecho sea opuesto a la Moral; ambas podrn haber evolucionado a travs del tiempo, pero en sus generalidades son coincidentes puesto que ambas son reflejos de la convivencia social. En la primitiva doctrina cristiana ambas normas se diferenciaban netamente. Lo que se refera a la esfera moral perteneca a Dios, en tanto que lo jurdico al Estado. Como el Derecho no proceda de acuerdo con la moral divina, el Derecho resultaba extrao a ella. Su representacin grfica sera la siguiente: Fig. 1 D M

Durante la Edad Media, en las propias escuelas teolgicas se atempera dicho concepto: el Derecho se comienza a vincular con la Moral, ya que ambos comienzan por una base comn al referirse a la naturaleza humana. Fig. 2 D M

En los siglos XVII y XVIII el Derecho natural se llega a confundir casi con la Moral, se vinculan estrechamente coincidiendo en sus principios fundamentales, al referirse a la naturaleza humana y ser conocidos por la Razn, aunque tenan algunos preceptos distintos. Fig. 3 D M

Otros autores sostuvieron que si bien todos los preceptos del Derecho se encuentran contenidos en la Moral, no todos los preceptos morales coinciden con los del Derecho. Fig. 4 M D

La ms aceptada de estas opiniones resulta la de la Fig. 3, por cuanto se admite que el Derecho tiene una esfera de accin propia, al igual que la Moral, sin perjuicio de existir una esfera comn de ambas disciplinas. Diferencias entre Moral y Derecho. Unilateralidad y bilateralidad: la Moral es unilateral, individual puesto que solamente establece deberes para consigo mismo (" Mi conciencia me indica mis deberes "). La norma jurdica es bilateral, establece los deberes del hombre en relacin con sus semejantes, confirindole respectivamente tambin derechos. Interioridad y exterioridad: para la Moral es imprescindible la buena intencin del sujeto en el cumplimiento de la norma; un acto moral cumplido por la fuerza, contra la voluntad del sujeto o motivado en razones espurias, se desmerece. Se va a prestar especial atencin a su intencionalidad o motivacin. Tambin es interior por cuanto es personal, propia, interna, intrnseca al individuo; debe contar con la aceptacin interior de su propio yo (mi moral es ma y no tiene por qu coincidir con la del vecino). Al Derecho le interesa que el sujeto cumpla con la norma, sin importarle si lo hace de buenas o malas ganas o maneras. Se prescinde de la motivacin psicolgica del individuo que adecua su obrar al dictado de la norma. Si el acto exterior se ajusta a la norma no le interesa, en principio, al Derecho su motivacin. Pero, s se va a atender y profundizar en las motivaciones de la persona que incumple la norma jurdica, ya que conocer las razones de su conducta violatoria permitir graduar su sancin. Al Derecho no le interesan los motivos por los cuales una persona no mata a otra. Quizs no lo haga por deber de conciencia, miedo al qu dirn, creencia religiosa o temor a la pena. Pero si un individuo mata a otro, entonces el Derecho deber interesarse en conocer la motivacin, puesto que el mismo delito puede ser sancionado de diferentes maneras: homicidio culposo en caso de un accidente de trnsito donde fallaron los frenos (culpa), pero que no tena la intencin de embestir un refugio peatonal; homicidio ultra intencional en caso de una ria donde el individuo tuvo la intencin de propinar un puetazo al otro pero no la de causarle la muerte en su cada al golpearse contra el cordn de la vereda; homicidio intencional cuando coincide la intencin con la muerte de la persona; etc. Sin ser absolutistas: el Derecho se ocupa preferentemente de los actos externos y la Moral preferentemente de las intenciones.

Incoercibilidad y coercibilidad: cuando la Moral sanciona, no impone sus preceptos bajo la amenaza de recurrir a la fuerza ( mi conciencia me castiga, pero no me amenaza ni me fuerza "). Si no cumplo con la obligacin moral, solamente ser mi conciencia la que me castigue. En el Derecho, existe siempre la posibilidad de recurrir al uso de la fuerza para asegurar el cumplimiento de la norma. 1.3.3.2. Con la Religin

En sus orgenes las normas religiosas fueron impuestas en mayor medida por razones de ignorancia humana, pues ella debi cubrir los vacos que el intelecto no comprenda (en los primeros hombres, aquel que ante la cada de un rayo vaticinaba furias de los dioses, adquira poder por tener esas comunicaciones divinas); tambin fueron creadas con la intencionalidad de causar temor y sojuzgar a las personas (la Santa Inquisicin); y en menor medida fueron auto creadas tambin por cuestiones de fe. Con el devenir histrico las normas religiosas se acrecentaron basadas en la fe, en la creencia de algo superior que puede darnos respuestas del antes y el despus de nuestras vidas, condicionado por nuestras acciones durante ella. Las normas religiosas son tambin son unilaterales e incoercibles. La Religin, al igual que la Moral, se impone porque el sujeto asume una adhesin interior a un principio; que en este caso supone una creencia, una fe en algo superior: Dios, Al, Buda, Cienciologa, etc. 1.3.3.2.Con los usos sociales Las normas o usos sociales son las reglas de decoro que rigen una colectividad; es la lnea de conducta que impone el grupo social; son los modos, modales o convencionalismos sociales (como ser saludarse con los amigos, reglas de urbanidad, etc.). Estos, al igual que el Derecho son exteriores; pero los usos sociales atienden solamente a dicha exteriorizacin y no a la intencin del sujeto que los cumple. Pero, existen diferencias entre ellos: los usos sociales son unilaterales, la regla convencional impone deberes pero no confiere derechos. Tambin son incoercibles, la nica amenaza que encierran es la desaprobacin por el crculo social por los medios y forma que ese mismo grupo se haya impuesto. ("si no me bao, nadie me obligar; solamente ser rechazado por el crculo social que impone el bao diario como medida higinica"). La norma jurdica La norma moral La norma religiosa = = = tiende a la realizacin del valor justicia tiende a la realizacin del valor bondad tiende a la realizacin del valor santidad

En tanto los usos sociales como de existencia separada y de inferior jerarqua (Juan Llambas de Acevedo), cumplen una funcin de carcter auxiliar; son catalizadores que facilitan el cumplimiento de las otras normas. 1.3.4. Derecho Positivo Derecho Natural Diferencias entre Derecho Pblico y Derecho Privado La excesiva formalidad del Derecho a travs de la historia nos ha demostrado que el mismo debe adaptarse y evolucionar con la realidad social.

Desde las primitivas serie de reglas, prescripciones, mandatos que se imponan por decisiones reales (vale recordar la forma de impartir justicia del Rey Salomn en ocasin de que dos mujeres disputaban la maternidad de un recin nacido, ordenando al verdugo partir el nio a la mitad para entregar cada parte a las mujeres; al ser rechazado por una de ellas, a sta le entreg el nio puesto que la verdadera madre renunciara antes a su hijo que verlo muerto, mandando azotar a la otra mujer por su falta); otras adoptadas por motivos religiosos (las XII Tablas del Rey David o La Biblia); recurdese tambin el Cdigo de Hammurabi; etc.; todas ellas, hasta la excesiva complejidad del cmulo de normas jurdicas nacionales e internacionales vigentes en la actualidad, en las que se formaron diferentes disciplinas o ramas del Derecho, hace necesario conceptuar las distintas clasificaciones existentes. . Por ello y a partir del concepto de Derecho como un conjunto de normas que pretenden regular la convivencia armnica entre los integrantes de una sociedad, brevemente veremos los conceptos de Derecho Positivo y Derecho Natural e inmediatamente estudiaremos las diferencias entre Derecho Pblico y Derecho Privado, para luego desarrollar el primero como materia propia del curso. 1.3.4.1. Derecho Positivo Derecho Natural:

Siempre se distingui el Derecho Positivo como aquel formulado por los hombres, el que rige efectivamente en la sociedad; del Derecho Natural como aquel derecho superior, constituido por principios de justicia. El primero era vigente, variable, regulador de las relaciones sociales; el segundo, era el ideal a alcanzar, compuesto por normas inmutables e iguales para todos los individuos en todas las circunstancias. Doctrinariamente definimos el Derecho Positivo como ...el conjunto de normas jurdicas obligatorias en un lugar y en un momento determinados . En lo que refiere al Derecho Natural, desde el inicio de la Humanidad se ha admitido la existencia de ciertos principios fijos y universales, propios de la naturaleza humana que estn por encima del derecho positivo (respeto de la palabra dada, apretn de manos como forma de contratar, no retroactividad de las leyes, etc.). Grecia admita ya la existencia de un derecho natural de carcter sagrado por encima del derecho positivo de emperadores o tiranos. En Roma se distinguan tres clases de Derecho: el civil (jus civile) aplicable solamente a los ciudadanos romanos; el de gentes (jus gentium) para los dems y extranjeros como precursor del Derecho Internacional actual y el Derecho Natural (jus naturali) como derecho superior, no hecho por los hombres. La escuela cristiana (Santo Toms de Aquino) lo asimila a la participacin racional de los hombres en la ley eterna, en la verdad revelada que es la Ley de Dios. Ser en la escuela clsica del siglo XVIII con Hugo Grocio, que el Derecho Natural vuelve del campo divino al humano. Se concibe como Derecho eterno, inmutable e igual para todos los hombres pues proviene de la propia naturaleza humana, al que se puede llegar por la inteligencia y la razn (todos los hombres, por su calidad de tales, nacen libres e iguales entre s). En el siglo XIX aparece la escuela histrica del Derecho donde se controvierte lo anterior y se manifiesta que deja de ser inmutable, pues vara con la poca y lugares adaptndose a la vida social.

En el siglo XX se vuelve a la metafsica del Derecho Natural, aunque no se le asimila a un Derecho similar al Positivo, ya que no es absoluto sino variable en su contenido. Por todo ello no podemos considerar que exista un Derecho Natural como un conjunto normativo paralelo al Derecho Positivo. Se trata ms que nada de un conjunto de principios supra jurdicos de valores, como la justicia; lo que algunos lo atribuyen a Dios, otros a la Razn o a la propia naturaleza humana ya que surgen de deseos y necesidades comunes de los hombres segn el lugar y el tiempo. 1.3.4.2. Derecho Pblico Derecho Privado:

La distincin entre derecho pblico y privado es incierta e imprecisa (Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo Tomo I , pie de pgina....., llamada 6) lo resume en dicha frase. Teniendo en cuenta que existen 104 teoras intentando proporcionar criterios de distincin, nos limitaremos siguiendo al citado autor a esbozar alguno de ellos: Teora del inters: ella aparece tardamente en la Roma Imperial (S. II y III d.C.), puesto que inicialmente Roma distingua el derecho en mrito a los sujetos: aplicaba el jus civile a los ciudadanos de Roma y el derecho de gentes, a los gentiles o extranjeros. Ulpiano (uno de los cinco juristas romanos a los que el Emperador facult para emitir opiniones, dictmenes, con carcter obligatorio), estableca el siguiente criterio: Publicum jus est, qued ad statum rei romae spectat; privatum, quod ad singolorum utilitatem pertinente Derecho Pblico es lo que concierne al estado de las cosas romanas. Derecho Privado es lo que corresponde a las cosas privadas, particulares. Entenda las rei romane (las cosas romanas) como cosas de Estado y en ese entonces el trmino Estado era entendido como manera o situacin; por lo que deba entenderse como situacin de las cosas romanas. Habida cuenta que Roma era la nica forma de organizacin socio-poltica que regulaba las relaciones donde est comprendido el inters general, colectivo, entonces Roma era sinnimo de Estado. Esto fue denominado por Ulpiano como Derecho Pblico en su teora del inters general. En cambio, cuando se trataba de todo lo dems, todo lo no romano, todo lo brbaro o colonizado, se trataba de relaciones que solamente comprometa el inters privado, singular, particular. Esto lo denomin Derecho Privado por regular relaciones de inters particular. Teora subjetiva: lo diferencia el hecho de intervenir o no el Estado en la relacin regulada por la norma.

Si el Estado est presente, como sujeto en la relacin jurdica, se trata de Derecho Pblico. Derecho Pblico es el derecho que regula las relaciones del Estado.

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Por tanto, Derecho Privado es aquel que regula solamente las relaciones entre particulares. Teora del origen o creacin de las normas: distingue segn la norma haya sido creada de manera unilateral o en forma consensuada por dos o ms voluntades.

Si la norma es de creacin unilateral, nace por un acto unilateral ser Derecho Pblico. Si ella requiere la voluntad de dos sujetos, se tratar de un acto bilateral; entonces es Derecho Privado. Teora de la naturaleza de las normas: o tambin de acuerdo a como aparece regulada la situacin de las partes, dependiendo si se trata de normas que establecen relaciones de subordinacin o de coordinacin entre las partes.

Si las normas entre ellas son de subordinacin, entendiendo que una parte se encuentra en una ubicacin supra que se impone a la otra que se encuentra en una ubicacin de subordinacin, ac se trata de Derecho Pblico. En cambio de las relaciones son de coordinacin, puesto que ambas partes se encuentran en un pie de igualdad en la relacin, se trata de normas dispositivas (no imperativas como en el caso anterior) y por lo tanto se trata de Derecho Privado. Teora de la materia regulada: se aproxima a ULPIANO en cuanto al objeto o materia regulada.

Derecho Pblico ser el que regule la organizacin, estructura y funcionamiento del Estado, sea en sus relaciones con los individuos o con otros Estados. En tanto que Derecho Privado regular la materia privada: familia, propiedad, contratos, etc., relaciones propias de los individuos entre s sin participacin del Estado en las mismas. 1.3.4.2.1. Conclusiones:

Todas las teoras expresadas y las restantes (hasta configurar 104 posiciones doctrinarias diferentes) son todas caras diferentes de un mismo prisma; son diferentes momentos, diferentes puntos de vista, pero que todas ellas tienen cierto acierto y crticas a su postulado. Por ello no existe una nica posicin para distinguir el Derecho Pblico del Privado. Sin perjuicio de ello, cabe destacar la teora del inters como una de las ms acertadas, atendiendo a la evolucin natural de la sociedad, puesto que lo pblico y lo privado son conceptos que se mueven, son dinmicos; se pueden superponer o ser absorbidos uno por el otro, atendiendo a los criterios de poca y sociedad.

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TEMA 2.

ESTADO.

2.1.

GENERALIDADES

El trmino estado en s mismo es el participio pasivo del verbo estar, sinnimo de situacin. Tal fue el primer concepto empleado por ULPIANO en su frmula El Derecho Pblico es el que concierne al estado de las cosas romanas (res romanae). Este autor emple el trmino statum no como sustantivo sino como adverbio, el que luego se sustantiv y aparece recin en el Renacimiento como sinnimo de una organizacin social determinada. No existe forma de especificar cundo nace el concepto de Estado, ya que ello fue fruto de una evolucin social. Mientras existi una simbiosis entre el poder poltico y el religioso, todas las organizaciones asumidas mezclaban lo divino con lo profano, llegando a divinizar a los gobernantes (sea faran, Csar, Luis, etc.). Antes de consolidar la nocin de Estado, existieron diferentes organizaciones polticas de los pueblos: las ya estudiadas horda y tribu los imperios de Cercano Oriente: asirio, persa. faraones en Egipto la polis, civitas griega con el papel de los ciudadanos y la denominada democracia directa Roma con sus Emperadores (Csares) y la Repblica las supervinientes de las invasiones brbaras las feudales de la Edad Media las monarquas absolutistas

La aparicin del factor poltico en las organizaciones se fija entre el 4to. o 3er. milenio A.C., con las civilizaciones superiores. Los elementos de ese factor poltico aparecidos son los siguientes: - obtencin de fines colectivos, puesto que no son ya solamente los individuales; - divisin del trabajo para su mejor aprovechamiento laboral; - sustraccin de recursos al consumo para aplicarlos a la construccin de grandes obras colectivas (grandes templos, obras de aprovechamiento de los ros Tigris, ufrates y posteriormente el Nilo) Para ello fue necesario lo siguiente: - una gran concentracin de poder de carcter permanente e institucionalizado, ya fuera por fuerza y sometimiento, como por carisma, etc.; - una especializacin en el uso y aplicacin de la autoridad (cabe recordar la notoria influencia de escribas, sacerdotes e ilustrados en el Antiguo Egipto);

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la distribucin de roles como consecuencia de todo lo anterior.

Todo ello ya insinuaba una organizacin poltica cada vez ms compleja, que comenzaba a distinguir lo divino de lo profano (para ser luego la diferenciacin entre lo sagrado y lo temporal Dad al Csar lo que es de Csar y a Dios lo que es de Dios) Al comenzar los procesos de separacin de lo sagrado (el Papa) con lo temporal (el Rey) durante el Renacimiento, comienza tambin la nocin de soberana entre las diferentes ciudades Estados del Renacimiento. Soberana que se caracterizar por dos aspectos: una cara externa, donde todos los Estados se considerarn iguales entre s; y, otra cara interna, donde el Estado no reconocer ningn poder superior al de l dentro de su territorio. Siendo tan evolutivo el proceso, debemos cuestionarnos si hoy en da tales principios de soberana se mantienen en tanto existen corporaciones multinacionales y entidades financieras con poderos econmicos superiores al de un Estado. 2.2. DEFINICIONES DE ESTADO.

Estado en la organizacin poltica jurdica de la Sociedad Estado es el orden poltico de la sociedad organizada jurdicamente Siendo que cada autor enfatiza un determinado punto donde orquestar su definicin, optaremos por expresar una definicin basada en sus elementos: Estado en el conjunto de individuos que existen, dentro de un determinado territorio y sometidos, por ende, a esa autoridad nica que la organizacin social constituy Son unidades de conjunto de individuos, asentados en una base territorial dotada del poder de auto organizacin (soberana). La practicidad y economa de esta definicin consiste en que ella podr utilizarse para definir cada uno de sus elementos, alterando el sentido gramatical de la misma. Estado: es el conjunto de personas (poblacin) que habita en un determinado territorio (territorio) y que estn sujetas a su nica autoridad (poder). 2.3. ELEMENTOS DEL ESTADO.

Existe coincidencia generalizada en la doctrina en que los elementos del Estado son tres y de imperativa existencia, puesto que la falta de uno slo de ellos har que no se constituya la figura de Estado. * TERRITORIO * POBLACIN * PODER

Territorio y Poblacin son elementos materiales, medibles, cuantificables: el primero en cantidad de kilmetros cuadrados de superficie y el segundo en cantidad de habitantes, etc.

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El Poder es un elemento jurdico, inmaterial, no se puede medir, no se puede ver; pero s se perciben sus efectos. 2.3.1. Territorio Es la base fsica, el mbito espacial de validez de las normas y por ende del poder. Territorio es el lugar donde se asientan los individuos que existen en ese momento y que se encuentran sometidos a su poder La comunidad humana debe estar asentada en una base territorial. No existe un Estado nmada, sino que los individuos pueden ser nmades; pero ellos siempre se encontrarn bajo el poder o autoridad de un Estado; aquel en cuyo territorio se encuentren en ese momento. Existen organizaciones de individuos que no constituyen Estados: la Iglesia tiene una comunidad de personas, pero salvo en el Estado del Vaticano, no pueden constituirse en Estado por la falta de los restantes elementos. Los gitanos no pueden ser considerados Estado, los judos fuera de Israel, palestinos fuera de su Franja, etc. Por ello, resulta imprescindible delimitar lo ms expresa y certeramente la base material (aunque pueden existir lmites contestados, es decir an en discusin); se debe fijar clara y expresamente el territorio donde se asienta el Estado y por ende donde ejerce su poder soberano. Por ello debemos demarcar ese territorio con lmites. Lmite, desde el punto de vista jurdico, es una lnea ideal, imaginaria, establecida de comn acuerdo por dos o ms Estados para demarcar expresamente sus territorios. El lmite es un acuerdo de voluntades, un acto jurdico convencional; que puede o no tomar un accidente natural o una creacin artificial (mojn) para la respectiva demarcacin territorial. Por otra parte el lmite natural, desde un punto de vista geo o sociopoltico, es un fenmeno geogrfico que sirva para marcar los lmites jurdicos acordados por los Estados. Ejemplo: el Ro de la Plata es un accidente geogrfico, por tanto es un lmite natural desde su propia creacin; pero existe como lmite jurdico entre la Repblica Oriental del Uruguay y la Repblica Argentina desde la firma de su Tratado el 19 de noviembre de 1973. En tal sentido, Kelsen seal la idea que el territorio se debe denominar como espacio y puesto que ste es tridimensional (longitud, latitud, altura y profundidad), modernamente encontramos que el territorio se puede dividir en cuatro espacios: * suelo * subsuelo * espacio areo * aguas

2.3.1.1.

Espacio territorial

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Suelo: el lmite como concepto jurdico deber basarse primordialmente en un accidente geogrfico para su consenso entre Estados.

En tal sentido existen distintos criterios para lograr ese consenso respecto de los accidentes geogrficos territoriales: - una montaa puede existir acuerdo en que un Estado A quede con el valle y el otro Estado B con toda la montaa (fig. A); o viceversa (fig. B); o que se divida el pico montaoso en su punto ms alto ... donde una hipottica gota de lluvia se divide en dos partes iguales, denominada lnea divisoria de aguas (fig. C).

(fig. A)

(fig. B)

(fig. C)

Si se tratare de una cadena montaosa, se aplicaran los mismos criterios.

(fig. A)

(fig. B)

(fig. C)

Para el caso de existir acuerdo entre dos o ms Estados en un lmite y que no exista un accidente geogrfico para ello, se utilizan los mojones (base de granito con un monolito donde se establecen las coordenadas geogrficas donde se asienta). Baste como ejemplo los mojones entre nuestro pas y la Repblica Federativa de Brasil, distanciados cada un kilmetro desde el Chuy hasta el Fortn de San Miguel, o las lneas divisorias de mojones desde Acegu hasta el inicio del Arroyo de la Invernada. Subsuelo: atento que los lmites tambin deben cubrir todo el subsuelo de los Estado y siendo el planeta Tierra de forma esferoidal, los respectivos subsuelos de los Estados proyectarn sus territorios hacia el centro de la Tierra.

(fig. A)

(fig. B)

Espacio areo: en este caso, por el contrario al anterior, la proyeccin de sus respectivos territorios se realizar hacia el espacio exterior. 15

Pero, aqu la pregunta es, hasta dnde? Y la respuesta an se encuentra en etapa de definicin para muchos pases de acuerdo con las Convenciones Internacionales sobre Derecho Areo y Espacial. Algunos establecen un lmite aproximado de 80 a 100 kilmetros de altura; otros propusieron hasta donde orbita el satlite ms prximo a la Tierra o el punto donde se rompe la fuerza gravitacional del planeta.

(fig. A)

(fig. B)

Existen convenciones para regular el trnsito de aviones por sobre los territorios de los Estados, los denominados corredores areos que constituyen verdaderas autopistas por donde circulan las aeronaves con previa autorizacin del Estado que sobrevuelan, o los lugares estratgicos donde se prohbe el sobrevuelo (refineras, centros de comunicaciones, instalaciones militares, etc.) Aguas: existen tres espacios: a) fluvial b) lacustre c) martimo

a) fluvial: los ros pueden ser internos o externos. Los primeros son aquellos que estn dentro del territorio del Estado y por lo tanto sujetos a su jurisdiccin; en tanto que los externos son aquellos que limitan con otros Estados y por lo tanto deber convenirse su aprovechamiento y su lmite. Para demarcar los lmites jurdicos de un ro (externo) se pueden utilizar alguno de estos criterios: - costa seca: consiste en que toda la masa de agua es de un Estado, restando al otro tan solo la ribera y suelo. Fue un criterio histrico que pretendi utilizar el Canciller Zeballos de la Repblica Argentina hacia nuestro pas, en 1911. Dicho funcionario argentino, a travs de una cronologa de estudios histricos que realizara, concluy que habiendo sido nuestro pas una Provincia de las Provincias Unidas del Ro de la Plata y siendo ahora la Repblica Argentina su legtima sucesora, conclua entonces que solamente a ella perteneceran las aguas del Ro de la Plata en toda su extensin. De haber prosperado esta tesis, al momento que furamos a tomar un bao en la Playa Ramrez, Pocitos o resto de la costa de nuestro pas, estaramos invadiendo aguas argentinas, puesto que solamente la arena sera uruguaya. Si bien parece disparatado el criterio, no cabe asombrarnos del mismo puesto que en 1851 nuestro pas, por motivaciones diplomticas basadas en la situacin poltica, permiti el criterio de costa seca uruguaya con Brasil en la Laguna Merim y Arroyo San Miguel.

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( fig. A) - lnea media: se delimitan los Estados mediante una lnea compuesta por la sucesin de puntos equidistantes de la costa. Generalmente, se acuerda tal criterio cuando el ro no es navegable o utilizable comercialmente.

(fig. A) - talweg: es la sucesin de puntos de mayor profundad del ro que establece la lnea demarcadora. (fig. A). Se utiliza cuando el ro es navegable y explotado comercialmente; salvo cuando la lnea de mayor profundad se recuesta sobre un lado del ro. (fig. B).

(fig. A)

(fig. B)

- C.P.N.: canal principal de navegacin: es el eje del canal principal de navegacin. Las naves, al igual que las aeronaves, tambin tienen sus corredores para navegar, sus canales de navegacin, que pueden coincidir parcial o totalmente con el talweg.

(fig. A) b) lacustre: los lagos tambin pueden analizarse de un punto de vista interno o externo al igual que los ros antes vistos. Y tambin al igual que los ros puede convenirse la utilizacin de uno o ms de los criterios antes establecidos para los ros. c) martimo: es la masa de agua que abreva martimo y lo ocenico. el territorio, comprendiendo lo

El criterio demarcatorio para el denominado mar territorial fue evolucionando con el tiempo:

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- la primer medida fue el alcance de una bala de can (3 millas marinas = 5.555 mts. de la marea baja), dado que se entenda que era mar territorial aquello que se poda proteger y defender. - en 1920, Estados Unidos de Norteamrica implant la ley seca (prohibicin de fabricacin y comercializacin de bebidas alcohlicas en el pas). Esto trajo como consecuencia la introduccin de bebida por contrabando, desde Canad por tierra y desde Cuba y otros pases por mar. EEUU, en forma unilateral, decide crear una segunda zona, denominada zona contigua al mar territorial de 6 y luego 12 millas donde se abrogaba el derecho de inspeccin sobre todos los barcos dentro de la misma. No reivindicaba an soberana pero s el derecho de inspeccin y disposicin de los barcos en infraccin. - luego de la Segunda Guerra Mundial aparecen las modernas tesis de extensin del mar territorial propugnadas por Latinoamrica de 200 millas. Ellas se impusieron en general en todos aquellos pases latinoamericanos y africanos, que no disponen de grandes recursos materiales pero s cuentan con muchos recursos ictcolas. En detrimento de ella, los pases europeos, de Norteamrica, Japn, etc. siguen propugnando la teora de las 12 millas de mar territorial (ahora s con plena soberana), en mrito a contar con grandes flotas pesqueras capaces de pescar en cualquier parte del mundo con sus buques factoras. 2.3.1.2. Lmites de nuestro pas y criterios aplicados

Ro Uruguay: sus lmites fueron establecidos en el Tratado del Ro Uruguay suscrito entre la Repblica Argentina y nuestro Estado en abril de 1961. El mismo divide el Ro Uruguay en 4 sectores de Norte a Sur, desde la desembocadura del Cuareim hasta el Km. 0 del Ro Uruguay, en el Paralelo de Punta Gorda en el Departamento de Colonia. 1er. sector: desde el lmite contestado (con Brasil) establecido en la punta sudoeste de la Isla de la Brasilera, en la desembocadura del Ro Cuareim, hasta la Meseta del Ayu, al noroeste de la ciudad de Salto. Siendo esta parte del ro no navegable ni mayormente aprovechable por los Estados ribereos, se acord utilizar el criterio de lnea media para demarcar sus respectivos territorios.

2do. sector: desde el Ayu hasta el norte de la ciudad de Nuevo Berln (donde comienza la bifurcacin de los canales de la Filomena y del Medio). Ac el ro es navegable, pero la lnea talweg se recuesta fundamentalmente del lado uruguayo, por lo que su posible utilizacin dejara a nuestro pas con muy poco ro.

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Por ello, se opt por utilizar el C.P.N., siendo el del eje del canal principal de navegacin el lmite acordado.

3er. sector: desde la bifurcacin de los canales de la Filomena y del Medio (norte de la ciudad de Nuevo Berln) hasta la confluencia al sur de los mismos (sur de dicha ciudad). Ac se trata de un sector del ro con varias islas, alguna de ellas con importante forestacin y produccin (captura de ofidios para extraer venenos y crear sueros antiofdicos, etc.) Ambos Estados utilizaron un criterio mixto: el canal de la Filomena (que se recuesta del lado uruguayo) limitar las aguas, en tanto que el Canal del Medio (recostado del lago argentino) limitar las islas. De ah que existen islas uruguayas en aguas argentinas. En ambos casos se utiliza el eje central de los referidos canales como lmite.

4to. sector: desde la confluencia sur de dichos canales, al sur de la ciudad de Nuevo Berln, hasta el Paralelo de Punta Gorda, denominado el Km. O del Ro Uruguay.

Como caractersticas salientes de este Tratado podemos destacar la voluntad expresa de los Estados signatarios de autorizar la libre navegabilidad y pesca (artesanal y deportiva) en toda su extensin para sus habitantes; la colaboracin interestatal en la represin de delitos, por lo que, independiente del lugar donde fueren aprehendidos los delincuentes, ellos sern juzgados bajo las leyes del Estado donde se cometieron los mismos; libre trnsito para buques de los Estados ribereos y autorizacin de paso inocentes para los restantes; etc. Ro de la Plata: sus lmites fueron establecidos en el Tratado del Ro de la Plata suscrito entre la Repblica Argentina y nuestro Estado el 19 de noviembre de 1973. El mismo establece que el Ro de la Plata abarca desde el Paralelo de Punta Gorda (tambin Km. 0 del Ro Uruguay) hasta una lnea imaginaria que une Punta del Este en la Repblica Oriental del Uruguay con Punta Rasa Cabo San Antonio en la Repblica Argentina. En el Tratado del Ro de la Plata se distinguieron dos sectores, donde se aplicaron distintos criterios combinados:

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Plata superior: que va desde el Paralelo de Punta Gorda hasta una lnea imaginaria que une la ciudad de Colonia en nuestro pas con Punta Lara en la Repblica Argentina. Una franja de puntos paralelos a la costa de cada uno de los Estados de 2 millas, ser de uso exclusivo de cada Estado; en tanto que su jurisdiccin ser delimitada por un criterio de lnea media.

Plata medio e inferior: va desde la lnea imaginaria que une la ciudad de Colonia en nuestro pas con Punta Lara en la Repblica Argentina, hasta la lnea imaginaria que une Punta del Este en la Repblica Oriental del Uruguay con Punta Rasa Cabo San Antonio en la Repblica Argentina. Por ello, desde Colonia hasta Punta del Este en nuestro pas y desde Punta Lara hasta Punta Rasa Cabo San Antonio en la Argentina, la franja de puntos paralelos a la costa de cada uno de los Estados ser de 7 millas. Para la jurisdiccin y explotacin, el criterio aqu es una combinacin de lnea media, con talweg y una sucesin de coordenadas geogrficas; de manera de poder amparar el uso de los canales de acceso al Puerto de Montevideo y Buenos Aires; sin perjuicio de la produccin ictcola y eventuales recursos o hidrocarburos que pudieren existir bajo el suelo del Ro.

Frente Martimo: tambin suscrito conjuntamente con el Tratado del Ro de la Plata el 19 de noviembre de 1973. El mismo tiene un frente lateral martimo con Argentina que va desde el punto medio de la lnea imaginaria que une Punta del Este con Punta Rasa Cabo San Antonio en la Argentina y se proyecta 200 millas mar adentro. El frente lateral martimo con la Repblica Federativa del Brasil tambin se proyecta por 200 millas mar adentro, a partir del punto medio de la desembocadura del Arroyo Chuy. Ambos frentes laterales se cierran con un arco para constituir el territorio martimo de nuestro Estado.

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Lmites con Brasil: para dividir el Arroyo Chuy se utiliza el criterio de lnea media dado que no puede ser navegado; en los siguientes kilmetros terrestres hacia el norte, sin accidentes naturales que puedan ser utilizados, se estableci una lnea divisoria marcada con mojones; a continuacin, para el arroyo San Miguel, tambin se vuelve a utilizar el criterio de lnea media (tampoco es navegable); la Laguna Merim utiliza una combinacin de criterios mediante una lnea convencional de coordenadas geogrficas, lnea media y talweg; luego el Ro Yaguarn utiliza el criterio de talweg durante los primeros 30 kilmetros de navegabilidad y los posteriores 117 kilmetros se delimita por lnea media de acuerdo al Tratado de 1909; posteriores accidentes geogrficos de caadas y pequeos arroyos se utiliza la lnea media; una lnea divisoria marcada por mojones; la Cuchilla Negra y de Santa Ana utiliza el criterio del punto de divisin de aguas; y, por ltimo el Ro Cuareim hasta su desembocadura en el Ro Uruguay, por el criterio de lnea media.

Cabe recordar que mantenemos dos lmites contestados (an no determinados) con Brasil: la Isla de la Brasilera en la desembocadura del Ro Cuareim con el Ro Uruguay (con lo cual no queda firme el fin del Ro Uruguay con Argentina) y el Rincn de Artigas.

Lmite terrestre con la Repblica Argentina: tradicionalmente nos ensearon siempre que el lmite con la Argentina era el Ro Uruguay. La aparicin de los puentes sobre el mismo no ha cambiado que el accidente geogrfico adoptado como lmite sigue siendo el Ro Uruguay. Por lo tanto, no exista una frontera terrestre con Argentina.

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Desde hace unos aos debemos rever dichos conceptos, ya que actualmente existe una porcin de tierra uruguaya contigua a una argentina. En efecto; sobre el Ro de la Plata superior, a la altura de Colonia existe la Isla Martn Garca la que es considerada como territorio bajo jurisdiccin argentina, an cuando las disposiciones convenidas sobre la misma le reservan solamente tres funciones: a) ser sede de la Comisin Tcnica Mixta del Ro de la Plata (una vez por ao, en forma simblica, all se rene dicha Comisin); b) reserva de la flora y fauna de ambos pases; y, c) parque conmemorativo de hroes comunes. Muy contiguo a dicha isla, exista un islote uruguayo denominado Timoteo Domnguez. El transcurso del tiempo, el aluvin y arrastre de materiales hizo que la separacin entre ambas islas se redujera; hasta que las tierras de uno y otra fueron unidas. Por lo tanto all tenemos la primera frontera terrestre con la Argentina. 2.3.2. Poblacin

Es el segundo elemento esencial para la existencia del Estado, es un elemento material, medible, cuantificable mediante censos, etc. Sin perjuicio, cabe distinguir las diferentes categoras de personas que existen en un territorio dado y en un momento determinado: los que nacieron en l, los que vienen de otros Estados para vivir, trabajar, estudiar en ese Estado; los pasajeros que estn en trnsito, los que circulan por l, etc. Por ello, deberemos distinguir el concepto de Poblacin, del concepto de Ciudadana, del concepto de Nacin y Nacionalidad. Poblacin: es el elemento del Estado. Son todas las personas que habitan en el territorio de un Estado determinado, en un momento dado y que estn sujetas al poder ettico del mismo. Ciudadana: es la relacin jurdica que tienen las personas con el Estado. Nacin: es un concepto social. Es la relacin afectiva; la conciencia de pertenecer a un determinado nucleamiento social en mrito a factores nacionalizantes que posee: cultura, idioma, antepasados comunes; creencias; tradiciones, folklore; etc. Nacionalidad: es la calidad que poseen las personas con referencia al Estado donde nacieron ellos o sus padres; de acuerdo con las disposiciones de la Ley 16.021 de abril 1989. Entonces corresponder extendernos en estos conceptos: Poblacin: todos los seres humanos que en este momento se encuentran dentro de los lmites y espacios territoriales sujetos al poder de la ROU, constituyen poblacin de nuestro Estado, sin ninguna otra clase de distincin.

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Algunos autores establecen condiciones en la cantidad de habitantes para constituir un Estado. Aristteles, por ejemplo, entenda que 10.000 era el nmero ideal. Platn, por progresiones matemticas a partir de una pareja, lo estim en 5.040. Actualmente, la Constitucin de EEUU requiere para la aceptacin de Nuevos Estados, entre otros requisitos, una poblacin superior a 50.000 habitantes. Ciudadana: el artculo 73 de nuestra Constitucin, al establecer los ciudadanos de nuestro Repblica Oriental del Uruguay, distingue los ciudadanos naturales de los legales. Ciudadana natural: El artculo 74 establece que Ciudadanos naturales son todos los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la Repblica. Por lo tanto si una persona nace en el territorio de nuestro pas, sea en el suelo, subsuelo, espacio areo o aguas delimitadas y bajo nuestra jurisdiccin, se considera ciudadano natural de la Repblica Oriental del Uruguay. Esto es en aplicacin del jus soli; doctrina aplicable en nuestro pas que considera la ciudadana de las personas de acuerdo al suelo (territorio), lugar fsico donde nacen. Ello es un hecho jurdico, no corresponde a una manifestacin de voluntad personal ya que es ajena al que nace, pero que tiene relevancia y consecuencias jurdicas al respecto. Pero dicha disposicin constitucional contina diciendo: Son tambin ciudadanos naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de nacimiento, por el hecho de avecinarse en el pas e inscribirse en el Registro Cvico Nacional. En este caso se deben cumplir determinadas condiciones: a) que sea hijo de padre o madre, indistintamente, oriental; es decir que ese padre o madre haya nacido en nuestro pas (es un hecho jurdico); b) que el hijo de ellos sea extranjero, sin importar el lugar de nacimiento (tambin hecho jurdico); c) que ese hijo extranjero se avecine a nuestro pas; que venga a nuestro pas y se radique en calidad de vecino (primer acto jurdico pues requiere su voluntad); y, d) que se inscriba en el Registro Cvico Nacional en tal condicin (segundo acto jurdico). En este caso, se aplica la doctrina del jus sangui; donde se establece que los derechos para obtener esta ciudadana natural se trasmiten por consanguineidad. Doctrinariamente existe otro criterio, no aplicable en nuestro pas: el jus laboris, surgido a partir de una relacin laboral el Estado puede conferir derechos y obligaciones de ciudadano. Ciudadana legal: el artculo 75 de la Constitucin establece que Tienen derecho a la ciudadana legal: A) Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, con familia constituida en la Repblica, que poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan tres aos de residencia habitual en la Repblica. B) Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, sin familia constituida en la Repblica, que tengan alguna de las cualidades del inciso anterior y cinco aos de residencia habitual en el pas.

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C) Los hombres y las mujeres extranjeros que obtengan gracia especial de la Asamblea General por servicios notables o mritos relevantes. La prueba de la residencia deber fundarse indispensablemente en instrumento pblico o privado de fecha comprobada. Los derechos inherentes a la ciudadana legal no podrn ser ejercidos por los extranjeros comprendidos en los incisos A) y B) hasta tres aos despus del otorgamiento de la respectiva carta. La existencia de cualesquiera de las causales de suspensin a que se refiere el artculo 80, obstar al otorgamiento de la carta de la ciudadana. Por ello, podemos resumir que son ciudadanos legales de acuerdo con los literales A) y B) del artculo citado, los extranjeros que renan las siguientes caractersticas: a) de buena conducta; b) con capital en giro o propiedad en el pas o que profesen ciencia, arte o industria; y, c) con familia: 3 aos de residencia habitual Sin familia: 5 aos de residencia Ciudadana honoris causa: el literal C) de dicha disposicin constitucional tambin considera como ciudadanos legales (aunque errneamente segn parte de la doctrina) a los extranjeros que obtengan gracia especial de la Asamblea General, por a) servicios notables; o b) mritos relevantes. Esta clase de ciudadana es meramente de reconocimiento a los mritos y servicios prestados por un extranjero a nuestro pas; es meramente protocolar puesto que ella no confiere ningn derecho electivo o de sufragio por ella. La ciudadana de los literales A) y B) del mencionado Artculo 75 de la Constitucin es conferida trmite y solicitud personal mediante - por la Corte Electoral, siendo efectiva en sus derechos recin a los tres aos de conferida. La ciudadana del literal C) es otorgada por el Poder Legislativo. Todo ciudadano, natural a partir de los 18 aos (puesto que al nacer se interrumpen algunos de sus derechos) o legal (luego de los 3 aos de recibida su carta de ciudadana) tiene, principalmente, el derecho de elegir y ser elegido; tambin derecho a ocupar cargos pblicos, salvo la docencia en la UDELAR, donde no se requiere nuestra ciudadana para tareas docentes. Como dato a acotar: los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica estn exclusivamente reservados para ciudadanos naturales; pero el resto de ellos, desde Ministros, etc. hasta el ms bajo de la funcin pblica, puede ser desempeado por ciudadanos legales.

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Electores no ciudadanos: Dice el Art. 78 de la Constitucin: Tienen derecho al sufragio, sin necesidad de obtener previamente ciudadana legal, los hombres y las mujeres extranjeros, de buena conducta, con familia constituida en la Repblica, que poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia habitual de quince aos, por lo menos, en la Repblica. La prueba de la residencia se fundar indispensablemente en instrumento pblico o privado de fecha comprobada, y si la justificacin fuera satisfactoria para la autoridad encargada de juzgarla, el extranjero quedar habilitado para el ejercicio del voto desde que se inscriba en el Registro Cvico, autorizado por la certificacin que, a los efectos, le extender aquella misma autoridad. Esto significa que, los extranjeros con ms de 15 aos de residencia habitual previa solicitud y trmite ante el Registro Cvico Nacional podrn sufragar, pero no les est permitido hacerlo en plebiscitos, ni tampoco ser elegibles ni ocupar cargos pblicos, puesto que a todos los dems efectos siguen siendo extranjeros. Nacin: conceptualmente habamos expresado que se trata de un concepto social. Es un sentimiento, una conciencia ntima del individuo de pertenencia a un nucleamiento social. Es la conviccin de compartir factores de orden psicolgicos o espirituales nacionalizantes como ser una cultura propia, un idioma o dialecto especfico de ese ncleo social, poseer antepasados comunes; creencias compartidas, folklore, etc. Todo lo que, trasmitido de generacin en generacin, lo inducen a compartir ello en un sentimiento, conviccin, afecto o conciencia de pertenencia. Por ello, en un Estado existe una sola poblacin como elemento jurdico constitutivo; pero pueden existir una o varias naciones en su territorio. Espaa, sometida en la poca del Gral. Franco a desconocer y reprimir toda identidad nacionalizante, tiene hoy en da ms de una nacin en su territorio: la nacin vasca, catalana, gallega, etc., cada una con lengua y particularidades especiales que la distinguen de las dems. Tambin acalladas en la vieja Yugoeslavia por el rgimen del Mariscal Tito, se distinguen ahora los serbios, croatas, eslavos, etc. Tambin pueden existir naciones que se asienten en ms de un territorio, como ser los gitanos, etc. Nacionalidad: la ley No. 16021 de 13 de abril de 1989 soluciona las diferencias interpretativas respecto de la terminologa constitucional empleada. Ella establece: Artculo 1.- Tienen la calidad de nacionales de la Repblica Oriental del Uruguay los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la Repblica. Artculo 2.- Tienen igualmente dicha nacionalidad, sea cual fuere el lugar de su nacimiento, los hijos de cualquiera de las personas mencionadas en el artculo anterior.

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Artculo 3.- Los hijos de las personas a quienes por el artculo 2 de esta ley se les otorga la calidad de nacionales, nacidos fuera del territorio nacional, no tendrn en ningn caso la calidad de ciudadanos naturales. Artculo 4.- Interpretase el artculo 74 de la Constitucin (cuando refiere al avecinamiento de los hijos de padre o madre oriental en la ciudadana natural) en el sentido que debe entenderse por avecinamiento la realizacin de actos que pongan de manifiesto, de manera inequvoca, la voluntad de la persona en ese sentido, tales como, por ejemplo:
A) La permanencia en el pas por lapso superior a un ao. B) El arrendamiento, la promesa de adquirir o la adquisicin de una finca para habitar en ella. C) La instalacin de un comercio o industria. D) El emplearse en la actividad pblica o privada. E) Cualquier otros actos similares demostrativos del propsito mencionado.

Artculo 5.- La justificacin de los extremos requeridos precedentemente se har ante la Corte Electoral de acuerdo con la reglamentacin que dictar la misma y, conforme a ella, emitir el certificado que acredite. Si bien a primera vista parecera que los Arts. 1 y 2 pueden verse muy similares a la norma constitucional, de la simple lectura de la norma legal surge que el Art. 3 establece un lmite a la adquisicin de la nacionalidad. 2.3.3. Poder Es el elemento abstracto del Estado, inmaterial, no medible ni cuantificable como lo son los dems poderes materiales del Estado. Es la autoridad mxima que se ejerce sobre todas las personas que permanecen dentro de sus lmites, dentro del mbito de aplicacin de su imperium. El trmino poder es equvoco, pues connota tres conceptos que son unidos pero con diferencias entre s: el poder ettico: como energa ordenadora de la conducta de los habitantes el poder de Gobierno: poder como actividad gubernamental los poderes como funcin, en sentido orgnico: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El poder ettico, el poder del Estado, el Poder como elemento fundamental y constitutivo del Estado no se puede ver con la vista como s se puede ver el Gobierno. Se ven las personas fsicas que gobiernan, las instituciones, sus organizaciones y las normas tcnicas o jurdicas que lo regulan.

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El poder ettico no se ve, pero se pueden sentir sus efectos. Utilizando una imagen del Dr. Cagnoni, ... el poder ettico es como la corriente elctrica; no se puede ver pero s sentimos sus efectos en la luz o al introducir los dedos mojados en un enchufe. Caracteres del poder del Estado: originario: puesto que no deriva de ningn otro poder; no depende su existencia de ningn otro factor que no sea el propio nacimiento del Estado; junto con los dems elementos: territorio y poblacin constituyen el Estado. nico e indivisible: existe un solo Poder como elemento constitutivo del Estado; y el mismo no se puede dividir, sino que lo divisible es su ejercicio (Divisin de Poderes de Montesquieu; las diferentes funciones del Estado: legislativa, administrativa y jurisdiccional) forzoso: existe y debe aplicarse con entera independencia de los sometidos a l; no considera la voluntad humana en su aplicacin. Es coactivo y coercible: tiene el imperio, la posibilidad de imponer por la fuerza su mandato (coaccin) y tambin el uso efectivo de la fuerza para hacerlo (coercibilidad). ineludible: estando dentro de los lmites de su aplicacin y sin tomar en cuenta la voluntad humana, el mismo no puede evadirse en forma alguna. soberano: deviene del trmino latn soberanus que significa sobre el amo, es decir superior. Este trmino fue acuado en la Edad Media cuando el poder del Rey termin con los dems poderes que le sustraan autoridad como la Iglesia o los seores feudales, en ese momento se entendi que surga la nocin de soberana y el concepto de Estado moderno. Actualmente, podemos hablar de soberana en dos sentidos: - internamente puesto que dentro del Estado no existe otro poder ni igual ni superior al de l; el Poder del Estado es el mximo poder aplicable en cada Estado; internacionalmente: a su vez en dos sentidos: a) que todos los Estados son jurdicamente iguales; todos ellos se encuentran en un mismo plano de igualdad jurdica, no admitindose diferencia comercial, ni militar, ni industrial, etc. alguna entre ellos; y, b) que todos los Estados son independientes y ninguno puede inmiscuirse o entrometerse en las cuestiones de otro Estado. Excepciones. Existen casos que el poder de un Estado, dentro de su territorio, no es aplicable. casos que un Estado mantiene su jurisdiccin sobre personas fuera de su territorio: a) inmunidad diplomtica de funcionarios diplomticos y consulares de nuestro pas acreditados en el extranjero; b) miembros de nuestras fuerzas armadas en el extranjero: sobre las naves y aeronaves de guerra uruguayas siempre se aplicar la jurisdiccin nacional sin importar el lugar donde se encuentren; y, tambin sobre las fuerzas armadas 27

uruguayas bajo bandera de las Naciones Unidas siempre se aplicar la jurisdiccin nacional. casos que un Estado pierde su jurisdiccin sobre personas dentro de su territorio:

a) inmunidad diplomtica de funcionarios diplomticos y consulares extranjeros acreditados en el Uruguay; b) miembros de fuerzas armadas extranjeras autorizados en nuestro pas. Las Embajadas no es territorio, como base material, del Estado que representan. Es una ficcin jurdica. Es convenido internacionalmente que dentro de una Embajada se aplica la jurisdiccin del pas representado, pero no que es territorio del mismo, ya que el edificio o mansin de una Embajada se puede alquilar, comprar o vender y solamente ser por el tiempo que exista all la Embajada que tendr su inmunidad. Esta concepcin se ha extendido y actualmente se considera que la inmunidad es tambin sobre el vehculo o el entorno cercano del Embajador lo que tiene inmunidad.

TEMA 3.

LOS FINES; FUNCIONES Y COMETIDOS DEL ESTADO.

3.1.

INTRODUCCIN

Adentrados en la idea del Estado a travs de sus elementos, corresponder ahora indagar la esencia o naturaleza del Estado. Qu es el Estado? No entraremos en este punto en la justificacin del Estado, ya que para algunos- el Estado es un mal a erradicar. KROPOTKIN, filsofo del anarquismo, El Estado es una traba al libre desenvolvimiento humano y ha sido creado y fomentado para amparar diversos monopolios, a favor de los dueos de los esclavos, de los terratenientes, laicos o cannicos, de los mercaderes, los usureros, los reyes, los nobles y finalmente en el siglo XIX los capitalistas industriales MARX, inicialmente entenda que la mejor solucin era que el proletariado se apoderara del Estado, pero luego de 1848 entenda que lo mejor era destruirlo. En esta concepcin, LENIN propugnaba apoderarse de la mquina del Estado para despedazarla. En otro sentido, existen innumerables teoras expuestas sobre la existencia y necesidad del Estado.

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Resumidamente son: teoras sociolgicas: el Estado es una organizacin social con diferentes caractersticas segn sus autores, sin perjuicio de resaltar en todas ellas el elemento poblacin. Por ello se entiende el Estado como un hecho social. los organicistas: ven el Estado como un organismo que puede ser biolgico o psicolgico. los sociolgicos: estiman que el Estado es un organismo espiritual teoras jurdicas: el Estado es una organizacin jurdica; es una ordenacin de la conducta humana hecha en funcin de normas o preceptos (jurdicos). Su exponente ms puro es KELSEN, para quien se llama Estado a todo el orden normativo que existe en la sociedad. teoras eclcticas o mixtas: lo consideran en su doble faz: sociolgica y jurdica. Por ello sealan que el Estado en la organizacin jurdica de la sociedad. JELLINEK entiende que, primero es una comunidad espiritual de hombres, con fines y una voluntad en comn; pero, tambin es una persona jurdica, una entidad de derechos y obligaciones, dotada de poder originario y coactivo. 3.2. FINES DEL ESTADO

Hasta ahora hemos visto el Estado en forma esttica, como estructura, como sistema, estudiando estticamente sus elementos. Ahora deberemos estudiarlo dinmicamente, en funcionamiento; por lo que de ello derivan tres nociones: fines, funciones y cometidos. Nos abocaremos a desarrollar ahora la primera de ellas, dejando las dos restantes para otra parte del curso. Para alcanzar la nocin de fin del Estado debemos conocer que los diferentes autores han establecidos dos teoras al respecto: doctrina transpersonalista: entiende que el Estado es un fin en s mismo; las metas del Estado ya no son las del individuo, sino las del propio Estado. doctrina personalista: entienden que los fines del individuo coinciden con los del propio Estado (seguridad, orden interno, etc.)

El fin del Estado son los objetivos propuestos a la actividad del Estado. Es la formulacin relativa a lo que el Estado pretende hacer. Son conceptos abstractos, ya que si se alcanza un fin, se convierte en un logro intermedio, puesto que se convierte en un medio en pos de otro fin creado. Algunos autores creen que el fin ltimo del Estado es lograr el bienestar del Hombre en su convivencia social. Esos fines deben ser logrados mediante la actividad del Estado; actividad que se desarrollar mediante las funciones jurdicas y los cometidos estatales. En el estudio dinmico del Estado, las tres nociones se relacionan ntimamente, se vinculan estrechamente. 29

Las formas que adopte el Estado para expresar su voluntad (mediante las relaciones entre las funciones jurdicas: funcin legislativa, ejecutiva y judicial) y las tareas concretas que el Estado desarrolle (son los cometidos), ser lo que permitir alcanzar y cumplir con el fin que se propuso el Estado. En una breve resea histrica plantearemos los distintos fines que han adoptado los Estados: a) el liberal clsico del siglo XIX. Desde la Revolucin Francesa donde se propugnaron los principios de Libert, Egalit et Fraternit, pasando por la doctrina del laissez faire, laissez passer, hemos presenciado como la Sociedad y el Estado se desarrollaron como sistemas diferentes. La Sociedad adopt sus propias leyes donde el individuo se acomoda a ellas. En cambio, para esta concepcin, el Estado es un mal necesario y por ello a partir de Francia 1789 en adelante, el mejor Estado es el que menos interfiere con las leyes naturales del Hombre y del Ciudadano, con la Sociedad. Se requiere del Estado Juez y Gendarme solamente para la guarda del orden pblico, en tanto que el resto de las actividades deben quedar reservadas a los hombres con sus leyes naturales (entre ellas la ley de oferta y demanda en el comercio) el totalitario donde Estado y Sociedad son una nica realidad. Las concepciones totalitarias devienen desde la poca de los antiguos Imperios: faranico: donde todos los individuos deben estar orientados a satisfacer al Faran, por ser ste el lder social, poltico, religioso, etc. monarquas absolutistas: El Estado soy yo y mi palabra es Ley decan Luis XIV y el Rey Sol. fascismo y nazismo: el Estado aparece al servicio de la Nacin que es superior y por ello los individuos estn al servicio del Estado. Todo en el Estado, nada contra el Estado, nada fuera del Estado. La Nacin es la que libra al individuo de las libertades intiles y multiplica las libertades tiles. (Mussolini) comunismo y anarquismo: en uno son los propios individuos los que formarn parte de una clase dominante del Estado que deber asumir la propiedad de los medios de produccin y, en el otro, son los que debern eliminar la concepcin de Estado ya que reivindica las ms absoluta libertades del Hombre. el social surgido como reaccin a la explotacin del hombre por el hombre a raz del industrialismo y posterior capitalismo. Contina la lnea del estado liberal pero intenta corregirlo y adaptarlo a esta nueva realidad socio econmico. Pretende regular los propios fenmenos sociales mediante la concepcin de estado intervencionista, donde comienza a actuar y a asumir competencias sobre la Sociedad. Es un estado prestatario, presta asistencia social. Evoluciona en su concepcin, pues desde un primer momento en que aparece destinado a paliar las penurias de la masa social explotada en pos del lucro industrial (la Inglaterra industrial donde aparecen las leyes limitando la jornada de trabajo a 8 horas, etc.) , hasta las postrimeras del siglo XIX y primeros aos del siglo XX donde el Estado adopta una forma intervencionista consciente de ser necesaria su actuacin en la vida social (Uruguay 1877 con el Decreto Ley de Jos Pedro Varela transformando la enseanza hasta la doctrina batllista de 1900) 30

b)

c)

3.3.

CLASIFICACIONES Monarquas Segn sea la relacin entre los fines y las concepciones:

Repblicas Esta clasificacin carece de sentido hoy en da, por cuanto las actuales monarquas constitucionales (caso de las monarquas europeas como Espaa, Pases Bajos, etc.) tienen la particularidad que el ejercicio del Gobierno no est en manos del monarca, sino en los representantes del pueblo. Federal Regional Segn la distribucin territorial del poder: Unitario De autonoma Expondremos esta clasificacin al tratar las Formas de Estado. Democracias Segn se relacione la comunidad con el poder: Autocracias En el caso de las democracias, el acceso de la comunidad al poder es abierto, estando sujeto a las propias reglas y consecuencias impuestas por ella (generalmente por medio de elecciones libres, pluripartidarias y con voto secreto, no censatario) En caso de autocracias, el acceso al poder est cerrado a la comunidad. Generalmente se autogenera por quienes detentan el poder e intentan trasmitirlo entre ellos mismos como un grupo. Estas clasificaciones sern desarrolladas ms adelante. Estado liberal de Derecho Estado de Derecho Segn sean sus fines: Estado tico No debemos confundir el Estado de Derecho con el Estado jurdico. El Estado jurdico tiene como fundamento un orden jurdico sobre el cual se asienta, esto es que se basa en un ordenamiento preestablecido de sus normas jurdicas y el valor que le asigna a cada una de ellas desde la norma principal que es la Constitucin. Por ello todos los Estados son jurdicos, pues todos ostentan y se regulan por el orden jurdico que se impusieron. Pero, no todo Estado es un Estado de Derecho. Este involucra un Estado que se encuentra bajo sujecin del Derecho, se encuentra y se ordena de acuerdo al Derecho. El Estado de Derecho aparece histricamente, aunque su denominacin recin se produce como tal en 1830 por autores alemanes, como una reaccin frente al Estado Absolutista, donde el Monarca se encuentra por encima del Derecho y exento de responsabilidad (el Estado social de Derecho

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caso de Luis XIV y Luis XV en la expresin El Estado soy yo y mi palabra es Ley, ya que todo su accionar no iba a ser juzgado por los hombres ni el Derecho, los que ambos dependan de l, sino por la historia o en otros caso por medio de un juicio divino: Dios me juzgar). El Estado de Derecho es el Estado del cual emanan las normas del Derecho y el cual se sujeta a esas mismas normas. Por ello, la propia responsabilidad del Estado en su accionar se encuentra establecida en forma expresa en su ordenamiento jurdico. Caracteres del Estado de Derecho: a) b) c) d) sujecin de las autoridades y el Estado a la Ley separacin de Poderes consagracin de los derechos subjetivos de los gobernados responsabilidad de los gobernantes

No existe contradiccin entre el Estado liberal de Derecho y el Estado social de Derecho, ya que ste es una especie de aquel. El Estado liberal de Derecho ya dijimos, surge como reaccin al Estado Absolutista. Lo identificamos como el Estado posterior a la Revolucin Francesa donde se le reservaba al Estado solamente los cometidos ms esenciales, dejndose el resto de las actividades al Hombre y el Ciudadano (Estado solamente como Juez y Gendarme). Es el Estado guardin del orden pero no promotor de la felicidad. Es un Estado abstencionista, no intervena en las relaciones entre los hombres a los cuales les otorgaba los mximos e irrestrictos principios de libertad, igualdad, fraternidad, propiedad individual, seguridad jurdica, participacin en la voluntad estatal a travs del sufragio, etc. El Estado social de Derecho deviene como una derivacin histrica del anterior, pero ahora el Estado interviene y se involucra en la actividad hasta ese momento privada, reservada al Hombre y el Ciudadano, por razones y condicionantes sociales y econmicas. En efecto, las consecuencias de la Revolucin Industrial y el Capitalismo decidieron al Estado a participar en dichas actividades privadas, para desempearlas directamente con la finalidad de asegurar las condiciones econmicas y sociales necesarias para salvaguardar el desempeo de las libertades y los derechos de los habitantes. Es el Estado intervencionista que comienza en Alemania en 1830 y que en nuestro pas tiene el mximo exponente en los gobiernos de Jos Batlle y Ordez con la Ley de las 8 horas de trabajo, regulacin del trabajo de menores, horarios, salarios, condiciones de trabajo (Ley de la silla), estatizacin de actividades comerciales e industriales, etc. Un captulo aparte merece el tratamiento del Estado tico. Se identifica netamente con Benito Mussolini y el fascismo italiano. Il Duce y sus fascios entendan que el Estado liberal conllevaba a la decadencia de la democracia, por ello propugnaban que el Estado fascista deba sobrepasar el Derecho y convertirse en un Estado tico, pues pretende realizar determinadas funciones e impartir determinados valores que estn por encima de los individuos y sus derechos. El individuo y sus derechos quedan sujetos al Estado fascista, el que moldear la conciencia del individuo inculcndole los valores ya que el Estado pretende imponer una Moral fascista. Todo en el Estado, nada contra el Estado, nada fuera del Estado era la mxima del Estado fascista.

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Justino Jimnez de Archaga expresaba las siguientes correspondencias: Estado de Derecho se corresponde con Estado democrtico y con el Estado basado en la opinin. Estado tico se corresponde con Estado autocrtico y con el denominado Estado basado en la fuerza. Estado democrtico Estado autocrtico El Estado democrtico pretende realizar la valoracin del Hombre como protagonista. El Hombre es el fin y el Estado es un medio En la sociedad democrtica: - las desigualdades son superables - est basada en la igualdad de todos los hombres a pesar de ser desiguales entre s La concepcin democrtica es en s misma la ms deficiente, pero tiene la inmensa virtud de que en ella misma existe la posibilidad de superar esos errores. En ella impera la libertad. El estado autocrtico pretende realizar valores que los estima superiores que el Hombre mismo, tales como: Nacin, Raza, etc. El Hombre es un medio para alcanzar el Estado autocrtico, que es el fin. En la sociedad autocrtica: - los hombres son declarados desiguales por esencia - las desigualdades no son superables puesto que las desigualdades de los hombres son de origen ideolgicos: existen seres de raza u origen superior y los dems que son inferiores. La concepcin totalitaria ella se considera la ms eficiente, no tiene errores y no se permite la correccin de sus defectos. En esta impera la fuerza. Debern, a nivel general, tomarse como sinnimos: Estado democrtico Estado totalitario 3.4. = de opinin = de fuerza = de derecho = de hecho

ESTRUCTURA DEL ESTADO

Con este ttulo, en principio, estaramos pensando exclusivamente en la organizacin interior del Estado, lo que estudiaremos ms adelante como Forma de la Administracin. El concepto de Estructura del Estado va ms all y entonces nos referiremos a las relaciones que los Estados pueden establecer entre s, en primer lugar; y, a las formas polticas que pueden resultar de esas relaciones con carcter permanente. La doctrina mayoritaria en Derecho Pblico entiende que sta ltima posicin es la ms acertada y aceptada. Por lo tanto, el problema conceptual de la Estructura del Estado tiene que ver con las relaciones que se crean entre los Estados y las formas polticas a que dan nacimiento dichas relaciones. relaciones entre Estados Estructura del Estado formas polticas nacidas de dichas relaciones

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As concebido, la Estructura del Estado es materia de estudio del Derecho Internacional Pblico y del Derecho Constitucional. La doctrina antigua se divida entre: los que consideraban los Estados como autrquicos (con facultad suficiente como para bastarse a s mismos; Estados cerrados ej. China antes) los que propugnan la doctrina de la soberana llevada a sus ltimas consecuencias. Y esto es lo que impidi durante mucho tiempo que pudieran nacer nuevas formas polticas entre Estados. Con posterioridad, cuando se adquiere conciencia de la existencia de una Comunidad Internacional y el convencimiento de la estrecha interrelacin de dependencia mutua en que se encuentran todos los pueblos del mundo, recin entonces comienza a aceptarse la concepcin jurdica de las formas polticas que resultan de las relaciones entre Estados. Repito, este es el desarrollo vivido por esta concepcin jurdica; pero, ello no impide saber que siempre han existido, como hecho histrico, relaciones entre los Estados. Al principio, estas relaciones fueron relaciones de hostilidad, de guerras, conquistas, etc. Concomitantemente y ms an, con posterioridad a dicho inicio y hasta nuestros das, existen relaciones de alianzas, pactos, acuerdos. Por lo general estas formas de relaciones entre Estados son netamente coyunturales, de carcter transitorio y muchas veces frgiles en su mantenimiento (Pacto Stalin Hitler por ejemplo) Tambin, a travs de las alianzas se establecen relaciones comerciales por va convencional; las que pueden continuar su evolucin para dar nacimiento a relaciones entre Estados como mercados regionales, de integracin, etc. Pero estas alianzas no bastan para entrar en el concepto de lo que la doctrina internacional ha dado en llamar Uniones de Estados como una unin jurdica, permanente y de naturaleza poltica. Y este es el tema a tratar ahora. Estas Uniones de Estado como formas de vinculacin jurdica permanentes, de naturaleza poltica entre Estados, pueden presentar diferentes formas. uniones aparentes Jellinek distingue uniones en sentido jurdico Uniones aparentes: a) cuando un territorio, anlogo por muchas caractersticas a una formacin estatal, est ligado a otro Estado de manera permanente. Ejemplo: Estado Federativo en formacin: Canad al inicio tena una frgil subordinacin a Inglaterra, ya que le bast modificar pocos aspectos de su organizacin constitucional para convertirse en un Estado. b) cuando el Estado, an enteramente independiente y soberano con una conducta propia en todos los aspectos, est gobernado por la misma persona fsica que es titular de gobierno de otro Estado tambin totalmente independiente. Ejemplo: Unin Personal: cuando por circunstancias accidentales, extraas a una manifestacin de voluntad de los Estados, dos o ms de ellos, son gobernados por la misma persona fsica, sin perjuicio de mantener ambos su soberana e independencia. Ha sido el caso de los Hannover al reinar en Alemania e Inglaterra bajo la dinasta de los Jorge. Uniones en sentido jurdico: Uniones con fundamento en el Derecho Internacional Pblico Distinguimos: Uniones con fundamento en el Derecho Interno

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Uniones con fundamento en el Derecho Internacional Pblico: ellas se debern analizar y distinguir desde un punto de vista jurdico y desde un punto de vista poltico. Puede suceder que exista independencia jurdica pero dependencia poltica; y, sta puede asumir diversos grados: Ejemplo: protectorados territorios bajo fideicomiso de ONU uniones reales confederaciones

Protectorados: es una relacin contractual entre Estados, generalmente de muy distinta situacin desde el punto de vista de su potencialidad poltica y cultural. Por ello, el Estado Protector se compromete a defender al otro de los ataques blicos que podra sufrir de otros Estados. Se encarga de ejercer cierta tutela sobre el Estado Protegido, al punto que podr dirigirlo y orientarlo en su desarrollo interior y conducta internacional, a cambio de su obediencia y quizs tambin, tributo econmico. As planteado existe una dependencia del Estado Protegido frente al Estado Protector, pero en lo jurdico, existe independencia entre uno y otro. Esto no debe confundirse con la colonizacin de un Estado, ya que en este caso solamente va a existir un Estado, el Colonial que har desaparecer la voluntad y soberana del Estado colonizado. Territorios bajo fideicomiso de ONU: es un rgimen similar al Protectorado, pero bajo normas jurdicas de garanta a los territorios bajo supervisin de ONU. Uniones reales: al igual que en las uniones personales deben su existencia a la identidad de la persona fsica en el Monarca. Y tambin, al igual que en las uniones personales, desde el punto de vista jurdico, los dos o ms Estados conservan cada uno su independencia. Pero, mientras que la unin personal no se trataba de una verdadera unin (ella no resultaba de un acuerdo de voluntades) sino que se alcanzaba por una serie de acontecimientos, muchas veces casuales, puesto que por leyes de sucesin en el trono se llegaba a coincidir e una sola persona fsica la titularidad de dos o ms Estados; en la unin real existe un lazo consensual entre los Estados. Se trata ahora de un acuerdo de voluntades, voluntario, deliberado, intencional de dos o ms Estados para que - a partir de dicho Acuerdo, Tratado o Pacto - ellos sean regidos por una misma persona. Esto depende fundamentalmente de condiciones histricas, no alcanzadas en la actualidad. Ejemplos: Hungra y Austria a travs de la dinasta de los Habsburgo Noruega y Suecia 1814, en forma vitalicia hasta. La muerte del Monarca Confederaciones: es una unin permanente y contractual de Estados independientes, que se vinculan con el fin de defender exteriormente el Estado de la Confederacin y de asegurar en lo interior la paz de los Estados Confederados; sin perjuicio de otros objetivos. Cada Estado conserva su total independencia y soberana, pero acuerda coparticipar en la defensa exterior conjunta de todos los miembros de la Confederacin, asumiendo tambin una obligacin de mantener la paz interna; generalmente tambin se acuerdan relaciones comerciales ventajosas entre ellos. El Estado Confederado requiere una organizacin permanente. El rgano es la Dieta: especie de Parlamento con representantes de todos los Estados Confederados, destinado a los fines por los cuales surgi la confederacin (defensa exterior, paz interior, comercio, etc.)

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La Confederacin no disminuye la soberana de los Estados Confederados, los que siguen siendo plenamente soberanos. La prueba de ello es que cualquier de los Estados Confederados puede ejercer el derecho de secesin, esto es el derecho de separarse, de apartarse voluntariamente de la Confederacin. La Confederacin es una forma difcil de unin entre Estados, ya que trasunta una relacin dbil ante la inseguridad que plantea el derecho de secesin de los Estados en cualquier momento, lo que constituye una amenaza permanente para su permanencia. Ejemplo: la Guerra de Secesin en los EEUU, donde el Norte federado se impuso al Sur confederado. En la actualidad no existe ningn Estado Confederado, aunque si existe una Confederacin Helvtica (Suiza), la que aunque mantenga dicho nombre se trata de un Estado Federal. La Confederacin de Estados constituye un primer paso, un inicio de relaciones ms firmes y estrechas que generalmente dieron lugar al nacimiento del Estado Federal. Uniones con fundamento en el Derecho Interno: la doctrina estudia fundamentalmente el Estado Federal y su naturaleza jurdica. El Estado unitario se conceptualiza por el contrario al estado federal. Estado federal: la discusin doctrinaria sobre si constituye un verdadero nico Estado o no; si es un Estado Central inmaterial que coexiste con los dems Estado Miembros; si la soberana radica en el Estado Federal o en los Estados Miembros y la naturaleza de las relaciones entre uno y otros ha llevado al enunciado de varias teoras al respecto. Teora de la cosoberana: fue iniciada por el peridico El Federalista, editado por Jefferson durante la Revolucin norteamericana. Segn ella, el Estado Federal (como Estado Central) y los Estados Miembros ejerceran una cosoberana. Al realizar el Pacto Federal, los Estados Miembros abandonaran parte de su soberana a favor del Estado Central, pero conservaran en reserva la mayor parte de sus respectivas soberanas. Se le critica que existiran dos soberanos sobre el mismo territorio, pero cada uno de ellos en una esfera especial de actuacin. Cada Estado Miembro y el Estado Central seran independientes en su accionar y no existira una igualdad jurdica puesto que no habra un Estado Central superior ni Estados Miembros subordinados jerrquicamente a aquel. Existiran en un mismo plano jerrquico, seran Estado yuxtapuestos y no superpuestos. Teora de la nulificacin: Calhoun va a negar la existencia delo Estado Federal como categora definida y diferente de las otras. Este autor parte del supuesto de la cualidad de la soberana como atributo o elemento esencial del Estado (con territorio y poblacin dentro del poder). Entiende que en la relacin entre un Estado Central y los Estados Miembros, la soberana no puede pertenecer simultneamente a uno y otro. Por su propia condicin de nica e indisoluble, la soberana debe pertenecer a uno o a los otros, pero no coparticipando, puesto que se estara negando as la propia existencia del Estado Federal. Expresa el autor que, si la soberana radica en el Estado Central estaramos en presencia de un Estado Unitario y no existiran los Estados Miembros; en tanto que si la soberana pertenece a los Estados Miembros estaramos frente a una Confederacin de Estados como forma de vinculacin jurdica entre Estados. Por ello, esta teora desconoce la existencia del Estado Federal.

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Teora de la co-participacin: Borel Suiza va a establecer la soberana como condicin esencial de la existencia del Estado y ella pertenece al Estado Central, pues su caracterstica es la determinacin de su propia competencia, es la posibilidad de fijarse el marco de su propia actuacin. Entonces, para esta teora, cul es la diferencia entre estado unitario y estado federal ? Borel establece que las colectividades Miembros del Estado Federal, a pesar de no ser Estado (pues no tendran la soberana que la reputa como condicin esencial de su existencia), igualmente participaran en el ejercicio del poder soberano. Y esto las distingue de los Municipios u otras circunscripciones territoriales, pero nunca llegan a constituirse en Estado por la falta de su condicin esencial: la soberana que solamente la tendr el Estado Central. Teora de Jellinek: es la ms difundida. Este autor estima que el Estado Federal, o sea el Estado Central es el nico soberano. En tanto que, los Estado Miembros aunque no soberanos, s son Estados y se distinguen de las restantes colectividades pblicas inferiores (Municipios, Comunas, Departamentos, etc.) por su propia condicin de Estados. Para este autos, el Estado Federal es un Estado soberano, formado por muchos Estados cuyo poder ettico tiene su origen en los Estados que lo componen y que se ligan entre s con unidad poltica. El estado Federal, Central, es el nico soberanos. Los Estados Miembros no lo son, sin perjuicio de constituir Estado, pues tienen capacidad de decisin y gobierno propio, lo que los distinguen plenamente de los Municipios, Condados, Departamentos, etc. Por ello los coloca en una unin de Derecho Interno Teora de Duguit: dice que el Estado es un hecho, el que se traduce en la diferencia entre los gobernantes (hombres que mandan, gobiernan) y los gobernados (hombres que obedecen). En el Estado Federal existen dos clases de gobernantes: los del Estado Central y los de los Estados Miembros. Ambos tienen la misma justificacin social (son los que tienen mayor fuerza y as se imponen al resto, aunque siempre sometidos al Derecho). Ambas clases de gobernantes coexisten en el mismo territorio, aunque ejercern su imperio en jurisdicciones diferentes. No pueden modificar sus situaciones sin previo acuerdo comn; no se puede variar la estructura del Estado sin una manifestacin acorde de los gobernantes del propio Estado Central y los de los Estados Miembros, ratificada por los gobernados. Y esto es lo que diferencia al Estado Federal, segn este autor, del Estado Unitario con descentralizacin autonmica.

Teora de Hans Kelsen: expresa, al respecto, que existen dos clases de descentralizacin: una total, que abarcar todo el territorio y otra parcial en la cual se distinguirn las normas del Estado Central y las normas de los Estados Miembros. Por ello distingue, entonces, tres ordenamientos jurdicos en el Estado Federal: un orden jurdico total = el de la Constitucin del Estado Federal que es total un orden jurdico parcial del Estado Central = es parcial por ciertas materias delegadas de la Constitucin otro orden jurdico parcial de los Estados Miembros = lo es por mbito territorial

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3.5.

FUNCIONES DEL ESTADO

En el estudio dinmico del Estado acabamos de ver los fines del mismo. Corresponde ahora que brindemos un concepto de las funciones del Estado diciendo que es ... la actividad del Estado, desarrollada mediante el ejercicio de los cometidos del Estado, tendiente a alcanzar el fin propuesto Las funciones del Estado se van a desarrollar mediante actos jurdicos. Para arribar a dicho concepto debemos iniciar el razonamiento estableciendo que las personas fsicas manifiestan su voluntad mediante la expresin y ejecucin de actos que trasuntan su responsabilidad moral. Pero, las personas jurdicas no tienen responsabilidad moral ni voluntad psicolgica propia; ya que se expresan mediante formas que traducirn como voluntad de la persona jurdica, la voluntad o voluntades de las personas fsicas que la integren o representen. Un gobernante, que es una persona fsica, tiene su expresin como tal persona fsica; pero, en determinadas condiciones , en su funcin de gobernante, investido de la autoridad derivada de su designacin como tal, actuando dentro de su competencia, en este caso su voluntad como persona fsica se convierte en voluntad de la persona jurdica como gobernante del Estado. Tal se conoce como el fenmeno de la imputacin de la voluntad psquica. Y ello es un rgano del Estado. Los rganos son instrumentos de la expresin del Estado. Los medios de expresin de la voluntad de los rganos son los actos jurdicos. 3.5.1. Teora del rgano El origen griego de este concepto lo defina como el instrumento u objeto que sirve a los fines y acciones humanas. Con un criterio ms sociolgico que jurdico (teoras organicistas vs. teoras jurdicas de Kelsen), se sostiene que los grupos colectivos tienen una estructura y ciclo de vida anloga a la de los seres humanos. Comparan entonces los rganos de las personas jurdicas con los de las personas humanas (BLUNSCHLI FERRARA) Identifican el rgano con la persona fsica que acta expresando la voluntad de la persona jurdica. rgano sera la persona fsica en s misma; por ello el Rey, Presidente, Ministro son rganos (PLANIOL Y RIPERT). Otros autores entienden que estos son solamente soportes del rgano, pero el rgano en s mismo. As considerados como los publici uffici por DALESIO RANELLETTI: rgano sera cada grupo, considerado particularmente, de cometidos y facultades del Estado, atribuidos a una o ms personas, para que stas las ejecuten, cumpliendo as los fines del Estado Pero es mucho ms complejo que esto, puesto que tambin comprende el cmulo de funciones individualizadas y la persona cometida a ejercerlas, que son los elementos que da vida al rgano. Elementos del rgano: COMPETENCIA - FORMA - VOLUNTAD HUMANA COMPETENCIA: es la materia, el contenido; es el dnde y cmo lo hace.

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Territorio: es el mbito de influencia de ese rgano; es el lugar dnde va a ejercer su objeto. Puede ser un rgano de competencia nacional (que cumple su objeto en todo el pas); departamental (solamente puede actuar en el Departamento), etc. Materia o tareas: es el objeto mismo, son las cosas que puede hacer. Generalmente en la misma creacin del rgano se establece su objeto y tareas. Poderes jurdicos: es el cmo. Dispondr de poderes de administracin, legislacin o jurisdiccin para llevar a cambo su objeto. FORMA: en nuestro pas encontramos solamente estas formas para los rganos: Unipersonales: rgano compuesto por una sola persona: Presidencia de la Repblica, Rector de la UDELAR, ETC. Colegiados: compuesto por dos o ms personas: Directorios, C.D.C. de la UDELAR, etc. Simples: compuesto por un solo rgano: Direccin General Impositiva. Complejos: se integran por dos o ms rganos: Consejo de Ministros. VOLUNTAD HUMANA: siendo una ficcin jurdica, el rgano por s mismo no tiene voluntad; por ello la voluntad del rgano se manifiesta por medio de la voluntad de la o las personas que lo integran; de acuerdo con los procedimientos que en su materia u objeto se haya dispuesto. Clasificaciones de rganos: Activos: P.E., Intendencias constitucionales Consultivos: Fiscalas no constitucionales de contralor: Trib. de Cuentas de representacin: Fiscala de Haciendo en lo jurisdiccional externos: en relacin con otros sujetos de derecho: Ministerios internos: Fiscalas, pues solamente asesoran a las dependencias del P.E. (Administracin Central ordinarios: ejercen cometidos normales y cotidianos extraordinarios: su creacin es excepcional, puntual, temporaria: Comisiones investigadoras 3.5.1.2. Principio de especialidad y especificidad:

3.5.1.1.

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La actuacin de todo rgano se encuentra regido, so pena de violar la normativa vigente, por estos dos principios: Principio de especialidad: el organismo al que por Ley se le atribuye la prestacin de un servicio, est limitado a prestar ese servicio no pudiendo exceder su actividad hacia otras ramas de actuacin. Significa que el rgano solamente puede hacer aquello para lo cual est cometido. Solamente puede cumplir con su objeto y no puede salirse por ninguna razn del mismo bajo apercibimiento de nulidad de todo lo actuado. Se limita as la actividad del organismo especficamente a lo que le atribuye la Ley. Principio de especificidad: est ligado al anterior, puesto que si el organismo tiene un fin limitado el que no puede desbordar, necesariamente se reserva la eleccin de los medios necesarios a emplear para realizar ese cometido. Ello significa que, para el logro de su cometido, es decir para hacer todo aquello para lo cual fue cometido, el rgano puede usar todos los medios reglamentarios de que dispone. No se le puede dictar la forma de realizarlo, sino que ser Esbozada ya la Teora del rgano segn APARICIO MNDEZ, debemos considerar ahora la naturaleza de los actos a efectos de adentrarnos directamente al estudio de las funciones del Estado. 3.5.2. Actos jurdicos Acto jurdico es toda manifestacin de voluntad que produce efectos jurdicos. Todo el mundo jurdico se mueve en base a manifestaciones de voluntad que producen efectos jurdicos: en la voluntad del contrato existen manifestaciones de voluntad: una en vender, otra en comprar y ambas en el precio y condiciones de pago. Segn los alcances de esta manifestacin de voluntad se dividen en:

Clasificacin material: (varan en sus efectos)

ACTOS REGLA ACTOS SUBJETIVOS ACTOS CONDICIN

ACTOS REGLA: son manifestaciones de voluntad destinadas a producir efectos jurdicos generales, abstractos e impersonales. Por l surgen derechos y obligaciones de carcter general e impersonal. Su ejemplo ms claro es la Ley. Son generales (no universales) puesto que establecen una regulacin de conducta para todos los que estn comprendidos en su situacin, en su objeto. Por ejemplo: una norma sobre fechas de inscripcin para rendir exmenes en nuestra Facultad, es para todos los estudiantes que pretendan dar exmenes (pero no para el resto de los estudiantes ni para el resto de la poblacin). Abstractos puesto que no se refieren a situaciones ni personas concretas. Dichos actos establecen tipos de situaciones posibles de ser reguladas en su objeto. Impersonales dado que no se refieren a la persona en particular, sino al grupo de personas abarcado por el acto. Cuando el acto jurdico establece El Presidente de la Repblica ... se refiere a todas las personas que ocuparon, ocupan u ocuparn dicha funcin, todos ellos en forma impersonal, por ello es un acto regla; pero si el acto

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establece El Presidente Tabar Vzquez ..., se subjetiviza y por lo tanto deriva a un acto subjetivo. ACTOS SUBJETIVOS: son manifestaciones de voluntad que crean situaciones jurdicas concretas, personales. En estos surgen derechos y obligaciones de las partes y stas estn sometidas a dichos derechos y obligaciones. El contrato es el claro ejemplo de ello; en l las personas, comprador y vendedor, estn claramente identificables, personalizados y su objeto es concreto: compraventa, arrendamiento, comercial, etc. ACTOS CONDICIN: son manifestaciones de voluntad que colocan a un individuo en una situacin jurdica preexistente, general, impersonal y abstracta. El matrimonio es un acto condicin, puesto que los contrayentes encajan en una situacin prevista con anterioridad; es una situacin general preexistente donde los contrayentes cumplirn todos los requisitos para ingresar a dicha condicin. En el Derecho Pblico y en el Derecho Privado coexisten las tres clases de actos jurdicos que acabamos de analizar. Pero, con la caracterstica de que en el Derecho Privado predomina el acto subjetivo, en tanto que en el Derecho Pblico lo hace el acto regla. Ello es predominio, no exclusividad, puesto que existen ejemplos de actos reglas en Derecho Privado, tales como los convenios colectivos donde empresarios y representantes gremiales acuerdan condiciones generales, abstractas, impersonales de trabajo a regir para el futuro. En tanto que, en Derecho Pblico, los actos jurdicos por excelencia son los actos reglas: la ley y el estatuto; en tanto que los actos subjetivos se manifiestan a travs de las resoluciones. ACTOS JURISDICCIONALES: especficamente es el pronunciamiento de un Juez o Tribunal sobre un litigio, litis o pleito, donde se dilucidan los puntos controvertidos adquiriendo fuerza definitiva ese pronunciamiento. 3.5.2.1. Clasificacin de actos jurdicos:

unilaterales Clasificacin formal: (varan en su forma) plurilaterales contractuales: partes con fines opuestos convencionales: partes con fines coincidentes constitucionales de legislacin de administracin de jurisdiccin

segn su procedencia establecida en la Constitucin

simple condicionado complejo

segn las etapas mediante la cual se perfecciona la voluntad del rgano (uno slo, previa venia, varios rganos) 41

3.5.3.

Clasificacin de las funciones jurdicas del Estado

La principal clasificacin al respecto se realiza en base al agrupamiento de las funciones segn los actos que respectivamente las forman. De esta manera, los actos reglas dan lugar a la funcin legislativa y los actos de alcance individual: actos subjetivos y actos condicin predominan en la funcin administrativa y funcin jurisdiccional. Los actos regla son creacin, modificacin o extincin del derecho, por ello va a representar la funcin legislativa, dado que su funcin es la de crear derecho; crea normas generales, abstractas, impersonales para una tipologa de conductas determinadas en su objeto.. Los actos condicin son aplicacin del derecho, por lo que sern representados por la funcin administrativa y jurisdiccional; la que crea un tipo de conductas preestablecido donde encajan los hechos concretos realizados por las personas.. Otra clasificacin se realiza segn el rgano que la realice. Entonces, segn el criterio orgnico: funcin legislativa ser todo lo que haga el Poder Legislativo funcin administrativa, la que realice el Poder Ejecutivo funcin jurisdiccional, la del Poder Judicial Pero, otros autores entienden que no es solamente conociendo el rgano de donde emana el acto que se puede clasificar la funcin jurdica del Estado, sino que tambin se debe atender su contenido, se debe saber en qu consiste esa funcin. ste es el criterio material. Por lo tanto, la funcin legislativa no ser solamente patrimonio exclusivo del Poder Legislativo, puesto que el Poder Ejecutivo, por ejemplo, tiene iniciativa en el proceso de elaboracin de la Ley. Por otra parte, funcin administrativa tambin realizan el Poder Legislativo y el Judicial. Inclusive si atenuamos el concepto de funcin jurisdiccional, en el Poder Legislativo existe el denominado juicio poltico y en el contencioso aduanero, es el dependiente del Poder Ejecutivo (funcionario aduanero) que tipifica la presunta infraccin de contrabando. 3.5.3.1. Descripcin de las funciones del Estado

Para lograr la realizacin de sus fines, las entidades estatales actan mediante la realizacin de actos jurdicos y operaciones materiales. El Estado realizado esos actos y operaciones en virtud de los poderes jurdicos que el derecho le establece; estos poderes le permiten obrar de determinada manera o forma de obrar para cumplir con su objeto. Estos poderes son las funciones jurdicas. FUNCIN CONSTITUYENTE: esta no es admitida por toda la doctrina.

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En el plano meramente formal, es la actividad estatal de creacin de normas constitucionales; las cuales siempre van a predominar por encima de las dems normas legales, reglamentarias, etc. Desde el punto de vista material, la funcin constituyente tiene por objeto formular las normas de creacin y la estructura del Estado. Por ello, formalmente existe funcin constituyente cada vez que se crea o modifica la Constitucin; y materialmente, cuando las normas crean u organizan las entidades estatales cualquiera sea su categora formal. Otros autores la minimizan estableciendo que, de existir, sera solamente en el instante en que el ciudadano se convierte en constituyente, esto es en el momento que emite su voluntad en un plebiscito. FUNCIN LEGISLATIVA: Es la que desarrolla el Poder Legislativo, segn un criterio netamente orgnico. Pero, como ya vimos no existe tal criterio en forma pura, puesto que la desarrolla el Poder Ejecutivo con sus iniciativas y veremos que el Tribunal de Cuentas tambin tiene iniciativa legislativa, aunque sumamente especfica en su materia. Formalmente, existe funcin legislativa cuando se realiza mediante el procedimiento establecido para su elaboracin, independientemente de cul sea su contenido jurdico. El procedimiento formal determina la eficacia formal de la norma creada por esta funcin. La funcin legislativa tiene por objeto la creacin de normas generales (Ley), lo que la distingue de la administrativa, que crea normas subjetivas y concretas (Resolucin) FUNCIN ADMINISTRATIVA: Siguiendo el orden anterior y desde el punto de vista orgnico: es la que desarrolla el Poder Ejecutivo. Pero, ya vimos que no es puro, ya que los restantes Poderes tambin administran sus recursos. Un criterio residual aplicable dice que funcin administrativa es lo que resulta luego de excluir la actividad legislativa y jurisdiccional; es decir todo el resto es administracin. Vimos ya que, materialmente, la funcin administrativa crea normas subjetivas y concretas; pero as dejaramos fuera el acto reglamentario. FUNCIN JURISDICCIONAL: Sera la administracin de justicia, la que desarrollan los rganos judiciales. Pero la mayor discrepancia es que en nuestro pas la divisin de poderes no coincide con la

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divisin de funciones, ya que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Poder Legi8slativo tambin la desarrollan. Desde el punto de vista formal, es la actividad estatal que se manifiesta mediante le realizacin de actos procesales, principalmente sentencias. Seleccin de un criterio: Hemos esbozado ya las dificultades para establecer un criterio identificador de las funciones jurdicas del Estado. A cada actividad sealada se le puede aplicar uno o todos los criterios; pero seamos conscientes que la aplicacin de uno priva la aplicacin de otros. Todos los criterios son correctos si se elige uno solo y se mantiene coherentemente, sin pretender argumentarlo o rebatirlo con fundamentos de otros criterios. Por ello, estimamos que un criterio aplicable sera un criterio mixto, uno que combine los criterios orgnico y formal.

3.6.

COMETIDOS DEL ESTADO

Son las actividades o tareas que realizan los diferentes rganos del Estado, mediante el ejercicio de las funciones jurdicas conferidas, para alcanzar el fin propuesto para el Estado. Evidentemente, ellos variaron en la misma proporcin que variaron los fines a alcanzar por el Estado. En los estados totalitarios se confunden con las tareas de la sociedad. En el estado liberal del siglo XIX se reducan a tareas mnimas, a la mnima intervencin del Estado para mantener el orden pblico, la defensa exterior y las relaciones diplomticas, dejando todo el resto en manos de los hombres y sus leyes de mercado. Con el advenimiento de la explotacin del hombre por el hombre, los Estados liberales se vieron enfrentados a la necesidad de intervenir en la sociedad. Entonces, ellos mismos comienzan a regular el trabajo (su jornada de trabajo, el insalubre, de los menores y mujeres,, etc.) En ese devenir se lleg a propugnar el cambio de la estructura social vigente mediante los movimientos socialistas. 3.6.1. Introduccin:

De acuerdo a la variedad de fines propuestos existirn, por lo tanto, una variedad de cometidos a desarrollar por el Estado.

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en un Estado de corte totalitario los cometidos se encuentran marcados, definidos y cumplidos de acuerdo a la voluntad del gobernante totalitario en un Estado de tipo liberal ellos se referirn a las tareas mnimas a cumplir por el Estado con la finalidad de no coartar el desarrollo de la persona o del ciudadano: mantener el orden pblico, la defensa nacional y las relaciones exteriores

Con el desarrollo del maquinismo y la industrializacin (de la explotacin del hombre por el hombre) el Estado liberal se vio en la necesidad de intervenir mayormente a fin de evitar las inequidades e injusticias que se cometan. Por ello comenz a regular los horarios y condiciones de trabajo de mujeres, menores, etc.; as el Estado comenz a influir en el cambio de la estructura social. 3.6.2. Clasificacin:

En general y la doctrina de nuestro pas establecen la siguiente clasificacin: I) cometidos esenciales son aquellos que necesariamente y obligatoriamente debe prestar el Estado por s mismo so pena de perder su condicin de tal. No se concibe que puedan ser prestados por particulares. En su prestacin y cumplimiento es donde se puede apreciar con mayor nitidez los poderes exorbitantes que dispone el Estado, la aplicacin ms grfica de su imperium; por ejemplo en el servicio militar obligatorio o el requisamiento de bienes en casos de necesidad. Estos cometidos esenciales no se dirigen de manera directa e inmediata del individuo concreto, sino que buscan la satisfaccin de las necesidades de todos los habitantes (la seguridad por ejemplo). Nuestro pas (SAYAGUS) considera cometidos esenciales a los siguientes: orden interior: de cargo del Ministerio del Interior por parte de la Polica, etc. defensa nacional: el Ministerio de Defensa Nacional con las Fuerzas Armadas relaciones exteriores: el Ministerio de RREE se encarga de las relaciones diplomticas y consulares de nuestro pas en el exterior y de los respectivos representantes ante nuestro Gobierno actividad financiera de cargo del Estado: el Ministerio de Economa y Finanzas es el principal regulador de la misma administracin de justicia: reservada principalmente, por ejercicio de funcin jurisdiccional, al Poder Judicial

Caractersticas: a) de cargo y prestacin exclusiva por el del Estado; no se conciben en manos de particulares b) en su ejercicio, el Estado podr aplicar los poderes jurdicos ms intensos: imponer prestaciones personales (servicio militar obligatorio), imponer 45

sanciones pecuniarias (impuestos, multas) o limitar las libertades individuales (polica) c) su violacin acarrear sanciones ms severas, como el arresto d) su relacin es de subordinado (ser de usuario en servicios pblicos y beneficiario en los sociales) II) servicios pblicos son los que debe prestar el Estado para satisfacer las necesidades de los individuos, pero que ste puede conceder su prestacin a particulares, bajo ciertas condiciones. Doctrinariamente y en un marco de derecho comparado se entiende como tal a la actividad que persigue el fin de beneficiar a la sociedad o cuando el ente estatal que lo presta o el particular estn regidos por un derecho especial y sometidos a rigurosos controles. La doctrina los define como la organizacin estatal o bajo su control, que tiene por objeto realizar una tarea de necesidad o utilidad pblica, en forma regular y continua, conforme a un rgimen de derecho pblico; con el objeto de satisfacer una necesidad general en forma regular y continua; ciertas actividades estatales con el objeto de satisfacer una necesidad colectiva, mediante prestaciones dirigidas directa e inmediatamente a las personas individualmente consideradas (SAYAGUS) En nuestro pas se requiere Ley (nacional, si el servicio es nacional o departamental -decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdiccin- si se presta a nivel departamental) para definir una actividad como servicio pblico, puesto que ellos se vinculan con necesidades colectivas impostergables a prestarse a los particulares para satisfacerlas, mediante normas de derecho pblico. Los que utilizan los servicios pblicos se denominan usuarios (as como los de servicios sociales sern beneficiarios), y deber pagar un precio por su utilizacin; el que ser fijado siempre por el Estado obligando as al concesionario a mantenerlo y no variarlo sin nueva aprobacin del Estado. Se presta en materia de transporte urbano de pasajeros, correos, telfonos, etc. Caractersticas: a) son dirigidos, directa e inmediatamente, como medios para satisfacer necesidades colectivas de gran inters de la sociedad b) tienen origen legal y se regulan por normas de derecho pblico c) deben prestarse en forma continua e ininterrumpida y con regularidad (se prohbe o est limitado el derecho de huelga en los servicios pblicos) d) su prestacin es obligatoria y sin distincin de personas e) se percibe un precio o tasa por su prestacin f) si se presta por concesin a un particular, es a su cuenta y riesgo Clasificaciones: nacionales

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a) en funcin de las personas pblicas a cargo

mixtos departamentales

obligatorio (impuesto por Constitucin) b) servicio pblico facultativo (impuesto por Ley)

esencial (presta cometidos esenciales) c) servicio pblico secundarios (presta servicios pblicos)

propio (su actividad compete al ente estatal) d) servicio pblico impropio (compete a los particulares) III) servicios sociales: son aquellos tendientes a mejorar el nivel de vida de los individuos, sea desde el punto de vista social, cultural, etc. Puede ser prestado indistintamente por el Estado o los particulares. Tenemos ejemplos en la enseanza, mutualismo, etc. Algunos autores, con un concepto amplio de servicios pblicos, lo incluyen en tal categora. En nuestro pas se encuentran netamente diferenciados de aquellos, por la naturaleza de sus diferentes prestaciones. La finalidad de estos servicios es netamente social, ya que busca de una manera inmediata y directa el mejoramiento del nivel de vida de los individuos, velando por los ms desamparados. Estos servicios sociales no persiguen fines de lucro (generalmente son deficitarios al contrario de los servicios pblicos), por lo que su rgimen de financiacin no es con el pago de un precio sino mediante la recaudacin de impuestos para ello. Sin perjuicio la prestacin por los particulares s puede tener lucro y por ello estn sometidos a mayores fiscalizaciones y controles por parte del Estado.

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Deben ser prestados con continuidad, regularidad e igualdad pero a diferencia de los pblicos, el Estado puede reservar su prestacin a determinadas categoras de sujetos (atencin hospitalaria pblica con carn de pobre) Caractersticas: a) tienen una finalidad eminentemente social para obtener el mejoramiento del nivel de vida de los individuos b) generalmente se prestan para el desarrollo de la cultura, salud pblica, seguridad social, etc. c) pueden ser prestado por el Estado en los particulares en concurrencia d) no tienen mayormente fines de lucro; en su prestacin estatal se financian con impuestos o contribuciones especiales e) quienes lo utilizan son beneficiarios IV) actuacin del Estado en la actividad privada: no solamente en lo que refiere a su regulacin normativa o su contralor, sino a la prestacin efectiva de tareas que desarrollan los privados en rgimen de libertad de comercio. As tenemos competencia a nivel de Bancos o de ANCAP (aunque sta ltima an conserva un monopolio en la refinacin de petrleo). Las doctrinas intervencionistas han impulsado la participacin del Estado en el campo de la actividad privada, por lo que as el Estado comienza a prestar actividades comprendidas en el principio de libertad de trabajo y comercio propias de los individuos. Estas actividades por lo tanto se encuentran sujetas a la iniciativa individual, bajo las reglas de mercado; razn por la cual el ente estatal requerir Ley que lo habilite para ello, sin excluir la participacin de los privados en tal mercado debindose operar en rgimen de libre concurrencia. Caractersticas: a) el Estado regula normativamente y controla la actividad de los privados pero en este caso tambin la presta l directamente b) dichas actividades estn libradas a la iniciativa personal de los individuos dentro de la libertad de trabajo y comercio; por lo que el Estado debe participar en libre concurrencia c) para el caso de excluir a los privados en dichas prestaciones, se requiere Ley para constituir un monopolio a favor del ente estatal (ANCAP solamente en lo que refiere a la refinacin de petrleo) d) V) de cargo de los Gobiernos Departamentales: son exclusivamente prestados a nivel departamental, sin que el gobierno nacional pueda inmiscuirse. Lo prestan los propios Gobiernos Departamentales por s o por concesin a particulares. Sern desarrollados en el punto 4.17. 3.6.3. Esquema

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3.7.

CARACTERES DEL ESTADO URUGUAYO

Siguiendo a CAGNONI en El Derecho Constitucional Uruguayo, podemos llegar a caracterizar nuestro Estado de la siguiente manera: 1.soberano: segn el Art. 4 de nuestra Constitucin La soberana en toda su plenitud existe radicalmente en la Nacin, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que ms adelante se expresar. La Nacin, en su carcter soberana, es la que limitar esa soberana de acuerdo con el modo fijado por la propia Nacin- en la Constitucin. 2.republicano: expresado en el Art. 1 al referirse a la propia denominacin del Estado: La Repblica Oriental del Uruguay.. A partir de las nuevas ideas, desde los albores de la cruzada libertadora, de las leyes de independencia y de los preliminares de la jura de la primera constitucin, siempre se mantuvo una idea republicana para nuestro Estado. Se reafirma en las disposiciones constitucionales que establecen que Jams ser patrimonio de persona ni familia alguna (Art. 3) y que ninguna autoridad de la Repblica podr conceder ttulo alguno de nobleza, ni honores ni distinciones hereditarias (Art. 9 inciso 2). 3.unitario: Artigas a travs de su Liga Federal- propugnaba una confederacin: las Provincias Unidas seran soberanas entre s con relaciones comerciales y de ayuda en caso de ataque conformaran un nico ejrcito. Argentina alcanz su federalismo, pero nuestro pas escogi ser unitario. Esto sin perjuicio de existir cierta autonoma territorial mediante la conformacin de Gobiernos Departamentales con determinadas materias y competencia especfica a nivel municipal y local. 4.democrtico: el Estado (como medio) es un instrumento al servicio del Hombre (como fin) para satisfacer sus necesidades. El Art. 10 inc. 2 reconoce a todos los habitantes su dignidad fundada radicalmente en la libertad personal Ningn habitante de la Repblica ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe; siendo todos los habitantes titulares de derechos a la vida, honor, libertad, seguridad, trabajo etc. (art. 7) es el Estado el que se obliga a protegerlos en el goce de los mismos en un plano de igualdad (art. 8). 5.estado de derecho: basado en el sometimiento de gobernantes y gobernados al Derecho, mediante los instrumentos establecidos en el orden jurdica jerarquizado y principalmente en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, as como la responsabilidad del Estado y de sus agentes (Art. 24 y 25). 6.social: se traduce de la Constitucin este carcter por la inclusin de una serie de principios y normas sobre todo programticas- consagrando los derechos econmicos, sociales y culturales de los habitantes con la finalidad de procurar para todos una vida verdaderamente humana. 7.laico: CAGNONI opina que tal carcter puede ser entendido como una sustanciacin: es de la propia esencia del Estado ser laico, as como las Iglesias son religiosas. Al Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios. l finaliza

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estableciendo que sera un Estado no confesional o aconfesional por la relacin entre Estado e Iglesia. En nuestro concepto, esta caracterstica establece que el Estado no profesa una religin oficial determinada; el Estado como tal no se afilia a una religin a la cual dispensar los honores estatales. En nuestro pas, siendo laico se establece la libertad de cultos para los habitantes. 8.pacifista: surge del Art. 6 en el que se establece la obligacin de imponer en todo tratado internacional que suscriba nuestro pas- una clusula que establezca la solucin pacfica de las controversias. 9.integracionista: en el inciso 2 de ese artculo constitucional se manifiesta la voluntad integracionista de nuestro Estado con los dems Estados latinoamericanos con la finalidad de lograr la defensa comn de sus productos y materias primas

UNIDAD II - GOBIERNO Y CONSTITUCIN.

TEMA 4.

GOBIERNO.

4.1.

CONCEPTO

Es el conjunto de centros de autoridad (rganos) cuyas voluntades se manifiestan a travs de sus titulares (gobernantes), con la finalidad de mediante las funciones jurdicas del Estado lograr satisfacer las necesidades de los gobernados (en un estado de derecho) o perpetuarse a s mismo en el poder (en un estado de hecho). Es evidente que el Gobierno se manifiesta a travs de sus rganos y gobernantes, pues siendo aquel una persona jurdica sin existencia corporal, sern estos quienes en su nombre desarrollen los cometidos, mediante el ejercicio de las funciones para lograr su fin ltimo: el bienestar de los gobernados mediante la satisfaccin de sus necesidades. 4.2. CLASIFICACIONES DE GOBIERNO

Su clasificacin es infinita, variando los criterios para hacerlo a travs de la historia. Sealaremos las principales. 4.2.1. Aristteles

El gran mrito del filsofo griego fue realizar una clasificacin de los gobiernos de acuerdo con un doble criterio:

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criterio objetivo: segn el nmero de gobernantes clasificaba los gobiernos de uno, varios o todos criterio subjetivo: segn la manera de ejercer ese gobierno; segn a quien beneficiara ese gobierno entenda que poda ser puro: si beneficiaba a los dems o impuro si pretenda su propio beneficio.

As cre el siguiente cuadro:

Cantidad de gobernantes Uno Varios Todos

Puros Monarqua Aristocracia Democracia (Repblica)

Impuros Tirana Oligarqua Demagogia

El gobierno de uno basado en el inters general se llama Monarqua. El de algunos sea cual fuere su nmero, con tal que sea ms de uno, se llama Aristocracia, es decir gobierno de los mejores. ... El de todos, cuando est combinado en vista de la comn utilidad, toma el nombre genrico de Repblica... tres desviaciones de estas formas de gobierno son la Tirana, la Oligarqua y la Demagogia, o sea, degradaciones de la Monarqua, de la Aristocracia y de la Repblica, respectivamente. Aristteles habl inicialmente de la Repblica, pero lo hizo referido especficamente a la democracia ateniense. La misma fue recogida por Cicern en la Roma antigua y Santo Toms de Aquino en la Edad Media; manteniendo actualidad doctrinaria hasta nuestros das dado que es la nica clasificacin de gobierno que comprende todas las formas de gobierno existentes. 4.2.2. Monarqua y Repblica

Originariamente esta divisin bipartita deviene de Maquiavelo que divida los gobiernos en Principados y Repblica, segn que el gobernante estuviera por encima de la ley o que se sometiera a las leyes que l mismo dictara. Igualmente en lo que respecta a la clasificacin bipartita, Montesquieu estableca dos variedades en la primera, lo que en definitiva admita tres clases de gobiernos: Republicano: donde el pueblo ejerce el poder soberano, todos sometidos a las Leyes que los propios individuos crean. Monrquico, gobierno de uno, pero de acuerdo a reglas fijas preestablecidas

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Desptico: tambin gobierno de uno, pero que acta sin ley o regla que lo limita, gobernando a su voluntad y capricho. Pero ser Jellinek el que aporte la clasificacin bipartita ms criteriosa por basarse puramente en el elemento jurdico. As establece que si la voluntad del Estado se forma de manera natural, porque existe una direccin en el Estado lograda por una voluntad psicolgica nica, habr Monarqua. En cambio, si se forma de una manera jurdica, esto es por un procedimiento que logre aunar distintas y varias voluntades individuales, habr Repblica. Evidentemente que las clasificaciones admiten tambin subclasificaciones, segn los autores. Montesquieu estableca que la Monarqua poda ser absolutista o constitucional; y, la Repblica aristocrtica o democrtica, Esto es pasible de ser aplicado an en nuestros das. 4.2.3. Democracia y totalitarismo Esta clasificacin roza muy de cerca conceptos de Ciencias Polticas; por ello nos limitaremos a analizarla atendiendo al criterio de cmo se ejerce el poder, o mejor an, segn la distribucin de las competencias entre el individuo y el Estado, analizando la forma en que los gobernantes toman en consideracin los derechos individuales y la forma en que los gobernados tienen acceso al gobierno. Definamos primero el Totalitarismo y sus formas histricas y contemporneas; para que luego de una clasificacin moderna entre socialismo y democracia - posteriormente nos podamos extender ms particularmente en la Democracia y su tipologa. Totalitarismo: se basa en el transpersonalismo, esto es que todo se abarca por el Estado. El estado totalitarista concentra todas las competencias e imparte a los individuos su orientacin reprimiendo toda demostracin personal o individual, que generalmente es considerada como contraria a lo que imparte el Estado. No se caracteriza porque no se vote o porque no cuente con el apoyo mayoritario, sino porque no existe una verdadera libertad de opinin que permita contrariar al gobernante. Las libertades individuales han sido absorbidas por el Estado, quien las va a ejercer en pos de lo que el gobernante considera un inters general y el fin estatal propuesto. En su estructura, generalmente, habr un jefe de gobierno con exorbitantes poderes, carismtico casi mtico. Existir un Poder Legislativo o Asamblea popular, pero elegidos en sufragios sin mayores garantas y con partido nico asociado e identificado con el gobernante, el que determinar esos candidatos. En el Poder Judicial, habida cuenta de

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no existir control sobre las libertades individuales, el Juez sentenciar en forma arbitraria, muchas veces condicionado directamente por el gobernante y sus doctrinas. 4.2.4. Democracia y Socialismo Modernamente se ha extendido este clasificacin de gobierno a clasificacin tambin de Estado: Democracia occidental (o Estado democrticos) y Socialismo (o Estado Socialista) Democracia clsica u occidental: se basa en que el fin ltimo es el Hombre y el Estado es un medio para reconocer la dignidad humana. Se gobierna por el predominio de la mayora, con respeto de las minoras, fomentndose el pluripartidismo y pluralismo de opiniones. Existe pluralidad de rganos constitucionales, con separacin y equilibrio de poderes; control de leyes contrarias a la Constitucin; Parlamento electo popularmente, generalmente bicameral. Existe una amplia tutela y defensa de las libertades individuales, con un Poder Judicial independiente y tutor de las mismas. Estado socialista contemporneo: al decir de Biscaretti: es todo lo contrario a la democracia. El propio Estado se inspira en la doctrina marxista, variando los respectivos Gobiernos del momento en su interpretacin. Por ello, las relaciones econmico sociales tienen una clara preeminencia sobre cualquier otro aspecto de la vida, por lo que toda la superestructura (jurdica, religiosa, cultural, etc.) se basan en dicha infraestructura econmica. No tiene significado alguno la pluralidad de rganos constitucionales y divisin de poderes, que son sustituidos por rganos colegiados de eleccin directa, con amplios poderes sobre las bases. Es intil apelar a la inconstitucionalidad de las leyes, puesto que los casos dudosos se resuelven siempre con criterios polticos. El Parlamento (puede ser el Soviet sovitico, por ejemplo), generalmente muy numeroso, dispone de un pequeo rgano poltico decisor (Presdium). No existe tutela de las libertades individuales, puesto que es el propio Estado y sus doctrinas las que confieren esas libertades y no las posee el Hombre. El estado es el fin en s mismo y el Hombre es un medio para lograrlo. 4.2.5. Democracia Etimolgicamente significa el gobierno del pueblo. Este tipo de gobierno se basa en la idea de que debe gobernar la mayora, por ser la expresin de la mayor cantidad de voluntades en tal sentido; pero no una dictadura de la mayora, puesto que no posee la verdad absoluta por no existir y menos en cuestiones polticas. De ah que se reconoce el derecho de expresin de las minoras tambin y ambas actuarn de acuerdo a la normativa jurdica vigente. As expuesta podemos adelantar que la Democracia es una concepcin total de vida, con una ntima e inseparable relacin entre lo poltico, social y econmico. 53

Por ello, podemos afirmar que en la Democracia: la soberana radica en el pueblo, el que - por mayora y respeto de las minoras elige a sus gobernantes; existe respeto y se garantiza el ejercicio irrestricto de las libertades individuales; existe una necesaria igualdad entre los hombres, no slo con criterio poltico sino tambin de oportunidades y acceso a las libertades sociales y econmicas;

4.2.6. Gobierno directo, representativo y semi-representativo En el rgimen democrtico, el Gobierno puede ser ejercido directamente, sin intermediario alguno, por el pueblo; o, indirectamente por los representantes del pueblo elegidos por ste mediante sufragio, donde decide la mayora y existe respeto por las minoras. Gobierno directo: el pueblo ejerce cotidiana y directamente las funciones de gobierno. Actualmente no existe por ser imposible su prctica e histricamente pudo haber existido en pequeos grupos sociales (comunas, kitbutz, Cantones suizos). Se ha pretendido ver en la Grecia antigua un ejemplo de gobierno (democracia) directo, pero ello no es tan as dado que si bien decida el pueblo reunido, lo haca dos veces al ao en el gora, donde decidan solamente los ciudadanos (segn registros de la poca en una ciudad de ms de 70.000 personas, solamente 21.000 eran ciudadanos y no todos concurran), por lo que el resto del ao las tareas de gobierno eran desempeados por ciudadanos representantes en calidad de gobernantes. Gobierno representativo: las funciones de gobierno son realizadas por representantes elegidos por el pueblo. Son los gobernantes elegidos por los gobernados mediante el sufragio. Lamentablemente el pueblo, como tal, pierde contacto con sus gobernantes hasta el prximo sufragio. Gobierno semi-representativo: es el que funciona con ambos sistemas: el gobierno se realiza por medio de representantes elegidos por el pueblo, pero el pueblo se reserva el derecho de realizar directamente algunos actos de gobierno: plebiscito, referndum, iniciativa popular.

4.3.

TEORA DE LA DIVISIN O SEPARACIN DE PODERES

Desde siempre como reaccin al absolutismo y salvo algunas excepciones posteriores de corte totalitario, an cuando otros han mantenido aunque fictamente esa separacin se ha sostenido que para la realizacin de un buen gobierno era necesario que los distintos poderes que lo integran se encontraran separados entre s. Aristteles ya lo insinuaba al establecer la Asamblea General Deliberante, el Cuerpo de Magistrados y el Cuerpo Judicial.

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Pero ser Locke, precursor de Montesquieu, el que asent este principio de manera sistemtica. Este autor estableca la existencia de un Poder Legislativo (creador de leyes), uno Ejecutivo (que deba ejecutarlas) y otro Federativo (hace tratados internacionales y se ocupa de la guerra y la paz). Montesquieu, aristcrata francs estudioso del sistema de gobierno ingls, fue quien tuvo el mrito de clasificar los poderes etticos tal como lo conocemos actualmente y de precisar la finalidad prctica de la divisin entre ellos: garantir la libertad individual. A travs de su obra El espritu de las leyes y como reaccin al absolutismo, expuso la necesidad de separar el ejercicio del poder para evitar que se cometan abuso y desmanes. Por ello, entenda que deba existir: un Poder Legislativo por el cual el Prncipe o Magistrado hace las leyes; un Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes, por el cual hace la paz o la guerra, enva y recibe embajadores, etc. otro Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil, por el cual se castiga los crmenes y juzga las diferencias entre particulares. Posteriormente se rectifica y lo denomina Poder Judicial.

A partir de las enseanzas de Maquiavelo el poder corrompe y el poder absoluto, corrompe absolutamente, su idea fue bien sencilla: si el poder se encuentra dividido, cada parte sirve de freno a los dems y as se impide el abuso salvaguardando la libertad individual. Se instaura as el sistema de frenos o contrapesos como un control recproco de los rganos de gobierno entre s (concepto que reiteraremos extensamente el estudiar nuestro sistema de gobierno y la estructura de sus rganos). Desarrollo de su teora: la Revolucin Francesa, bajo la bandera de libertad, igualdad y fraternidad adopt este principio como guardin de la libertad individual; an cuando en posteriores aplicaciones constitucionales, Rousseau entenda que deba primar el Poder Legislativo como expresin de voluntad popular por encima de los dems poderes, lo que rompa as el equilibrio que deba existir entre ellos segn Montesquieu. Pero, los constituyentes de Filadelfia aplicaron dicho principio en forma estricta. Otras constituciones sudamericanas, entre ellas la nuestra, adoptaron tal principio, con determinadas atenuaciones. Crtica a la teora de Montesquieu: fundamentalmente son tres: a) solamente existe un solo poder en el Estado: es el Poder ettico, elemento constitutivo, sin el cual el Estado no existe como tal. Lo que se divide es el ejercicio de ese poder, es decir las funciones (recordar: funcin legislativa, funcin administrativa y funcin jurisdiccional) en lneas generales ha fracaso en la prctica, pues los Estados que lo han adoptado lo atenuaron de su original aplicacin. En un sistema de gobierno parlamentario, como veremos, es imposible su estricta aplicacin.

b)

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c) 4.4.

no se puede admitir que un Estado pueda funcionar con poderes absolutamente separados entre s. TIPOLOGA DE GOBIERNO

4.4.1. Segn se organicen los poderes entre s: unicameral Poder Legislativo puede ser bicameral

Ambos tienen argumentos a favor y crticas, pero es indudable que el sistema bicameral es el que actualmente ms se usa, por considerarse que es el ms representativo de la opinin pblica, mxime cuando ambas cmaras tienen una integracin distinta o funciones diferentes. unipersonal Poder Ejecutivo puede ser Colegiado En este caso, tambin las opiniones doctrinarias se encuentran divididas entre las ventajas de uno y otro; destacndose la que prefiere al Ejecutivo colegiado tipo Gabinete del sistema parlamentario. 4.4.2. Segn se relacionen los poderes entre s: Parlamentario

Presidencial El gobierno parlamentario lo identificamos inmediatamente con Inglaterra, como su mejor exponente. Por ello en el anlisis de este tipo de gobierno y de sus caractersticas, nos referiremos a este pas como ejemplo. Se estima su nacimiento en el siglo XVIII, teniendo como antecedente un procedimiento de puro hecho, no se produjo por una previa construccin jurdica sino que fue la prctica del gobierno ingls el que gener este sistema de gobierno y que se extendi a toda Europa a partir de la Constitucin de Blgica de 1831. El Poder Ejecutivo en el gobierno parlamentario se compone por el Monarca (la Reina de Inglaterra, pero puede ser Presidente en otros Estados: Italia, Francia, Israel, etc.) y un Gabinete (o Consejo de Ministros). Existe una clara separacin entre las funcin de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. La Reina es Jefe de Estado, sin funcin de gobierno ni responsabilidad poltica. La Reina representa a la Corona, es un smbolo tradicional,

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ceremonial y protocolar. Su mayor intervencin gubernativa es solicitar al lder del Partido mayoritario que forme Gobierno. La reina de Inglaterra reina, pero no gobierna. El Jefe de Gobierno, donde se dirige toda la poltica de Inglaterra, es el Gabinete; se encuentra formado por el Primer Ministro (de eleccin indirecta pues es el Lder del Partido mayoritario en el Parlamento) y los restantes ministros (designados por el Primer Ministros). Todos ellos deben contar permanentemente con respaldo parlamentario para ejercer sus funciones, por ello se entiende que quien verdaderamente dirige la poltica de gobierno es el Parlamento. Dicho apoyo parlamentario se instituye mediante dos maneras: el voto de confianza y el voto de censura. El primero es solicitado a iniciativa del Primer Ministro al Parlamento para que ste ratifique la confianza y apoyo a l mismo o a sus Ministros. El voto de censura es dado por el Parlamento, en cualquier circunstancia, cuando se opone a la poltica del Gabinete o a la actuacin del Primer Ministro o cualquier otro de sus Ministros y su consecuencia es la disolucin del Parlamento, para as obligar a la formacin de nuevo gobierno que cuente con apoyo parlamentario. El Gobierno no tiene una duracin de mandato predeterminada, puesto que el Primer Ministro y su Gabinete podrn gobernar todo el tiempo que cuente con respaldo parlamentario. Una de las crticas ms frecuentes que se le atribuyen consiste en su inestabilidad, puesto que el accionar del Gobierno se encuentra permanentemente sometido a la voluntad y respaldo del Parlamento. En el caso de Inglaterra con un bipartidismo clsico ello tiene consecuencias menos graves; pero en Italia e Israel, por ejemplo, se deben coalicionar muchos partidos para poder formar gobierno (en Italia, a veces, se requieren ms de 15 partidos y en Israel, en las ltimas ocasiones, se form gobierno con los dos votos que aporta un pequeo partido religioso, el cual adquiere una gran fortaleza poltica). El gobierno presidencial tiene su representante ms puro a partir de la Constitucin de EEUU; extendindose este sistema de gobierno principalmente en Amrica. El Presidente de los EEUU, como titular del Poder Ejecutivo, concentra en l mismo las dos funciones: es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El Presidente de los EEUU es el hombre ms poderoso de la Tierra. Es de eleccin indirecta en el caso de EEUU, puesto que surge de un Colegio Elector formado por representantes electos por el pueblo en cada uno de los Estados. En otros Estados puede ser electo en forma directa por la ciudadana. Los Ministros (designados y cesados por el Presidente) son meros Secretarios de Estado, sin que requieran apoyo alguno del Parlamento; razn por la cual no pueden ser censurados ni necesitan ningn voto de confianza. No existe de manera alguna la posibilidad de disolucin de las Cmaras, ni por el Parlamento ni por el Presidente.

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Existe un perodo de mandato prefijado y expreso por la Constitucin, que puede variar entre 4, 5 o 6 aos; ostentando una garanta de estabilidad en su accionar gubernamental. Parlamentarismo Inglaterra. Extendido en Europa Jefe de Estado: la Reina (protocolar) Jefe de Gobierno: Primer Ministro y su Gabinete Ministros responsables polticamente Presidencialismo EEUU. Extendido en Amrica Jefe de Estado: el Presidente Jefe de Gobierno: el Presidente

Ministros meros secretarios sin responsabilidad parlamentaria Nada No puede haber disolucin de cmaras Duracin prefijada en la Constitucin Mayor estabilidad

Existe voto de censura y de confianza Disolucin de cmaras y elecciones Sin duracin predeterminada Inestable

4.5.

ORDEN JURDICO

Podemos definirlo como el conjunto de normas de derecho vigentes en un momento dado y en un lugar determinado. Se caracteriza por ser un orden coherente, sistemtico, sin contradicciones. Es como una fotografa donde se registran todas las normas que en este mismo momento se encuentran vigentes y aplicables dentro del territorio de nuestro Estado, sobre todas las personas que en este momento se encuentran en l. El Orden Jurdico es una creacin humana, puesto que las normas las dicta el Hombre. Pero como toda construccin humana, la misma puede tener errores, incoherencias o contradicciones normativas, por lo que ese propio Orden Jurdico debe contar con su solucin. Kelsen, jurisconsulto austraco alemn, se dedic a estudiar ms de 150 rdenes jurdicos de otros tantos Estados y lleg a resumirlo en una pirmide que llev su nombre, donde se establece la pirmide de la jerarqua de la norma. CONSTITUCIN nacional = Poder Legislativo

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LEY departamental = Junta Departamental

nacional = Poder Ejecutivo DECRETOS departamental = Intendente ACTOS ADMINISTRATIVOS, SENTENCIAS Y CONTRATOS

Habida cuenta que ms adelante nos ocuparemos extensamente de cada uno de estas normas, daremos ahora un breve concepto de ellas. Constitucin es la norma de mayor jerarqua, es el vrtice mayor de la pirmide; es la Carta Magna o la Carta Fundamental. Ley se encuentra en el escaln inmediato inferior de la Constitucin. Es la norma general, abstracta y obligatoria dictada en funcin legislativa. En nuestro pas podemos distinguir dos clases de norma legislativa: una emanada del Poder Legislativo y que tiene alcance nacional; otra emanada de la Junta Departamental de alcance departamental, formalmente denominada Decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdiccin. Decretos son actos de carcter subjetivo y con efectos particulares. Si tiene competencia nacional emana del Poder Ejecutivo y si su competencia es departamental, ser dictado por el Intendente municipal. Actos administrativos son aquellas manifestaciones de voluntad del Estado que producen efectos jurdicos personales; Sentencias son las decisiones jurisdiccionales que ponen fin a un litigio o pleito; y, Contratos son los acuerdos de voluntades entres dos o ms personas, en funcin del cual se obligan recprocamente a dar, hacer o no hacer alguna cosa, en definitiva a crear, modificar o extinguir obligaciones jurdicas. Como habamos antes expresado, el orden jurdico debe ser sistemtico, coherente y sin contradicciones. Pero como cada una de estas normas son dictadas por el hombre y el hombre es falible, estas normas pueden ser falibles. En tales casos, para poder sistematizar y devolver la coherencia y concordancia que debe mantener permanentemente el orden Jurdico, Kelsen estableci tres principios: de la jerarqua, de la derogacin y de la competencia.

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Principio de la jerarqua: cuando dos normas de diferente jerarqua se contradicen, primar siempre la norma de jerarqua superior. Principio de la derogacin: cuando dos normas de la misma jerarqua se contradice, primar siempre la ltima norma dictada, la norma ms recientemente adoptada. La derogacin podr ser: expresa: cuando la norma posterior establece en su propio enunciado que la norma anterior, a la cual expresamente identifica, queda derogada tcita: cuando la norma posterior tiene un sentido contrario a la norma anterior, la que queda derogada en funcin de esa contrariedad conceptual

total: cuando se deroga toda la norma anterior parcial: cuando solamente se deroga parte de la norma anterior, por ejemplo solamente algunos artculos y no todo el texto.

Principio de la competencia: cuando dos normas de la misma jerarqua, pero dictadas por rganos de diferente competencia uno nacional y otro departamental, se contradicen primar siempre la norma competente. Y quin establece cul es el rgano competente? Ser la Constitucin quien defina las competencias de cada uno de los rganos estatales, en lo que veremos ms adelante que es su parte orgnica. 4.6. CONSTITUCIN

Etimolgicamente deviene del latn y statuere que significan ordenar o reglar; es la accin e efecto de constituir, componer o conformar. Obligatoriamente todo Estado necesita una Constitucin, necesita ser constituido por una norma de importancia fundamental para su existencia. Pero no por el hecho de tener una Constitucin se asegura la legitimidad o democracia del gobierno, puesto que los Estados totalitarios, con la finalidad de legitimar sus propios gobiernos, constituyeron o dictaron constituciones totalitarias, autoritarias o autocrticas; pero ello no alcanz para conferirles legitimidad. Segn Aristteles, Constitucin es lo que determina, con relacin al Estado, la organizacin regular de todas sus magistraturas. El filsofo griego, coherentemente con su criterio sobre los gobiernos, distingua las constituciones puras de las impuras: las primeras eran aquellas que pretendan el inters general practicaban la justicia; en tanto que las segundas eran las que solamente buscaban el inters personal de los gobernantes. Constitucin es el conjunto de reglas o normas bsicas y fundamentales sobre la organizacin de un Estado Este concepto nace en el Renacimiento y tiene su total vigencia a partir de la Constitucin de Filadelfia de 1776 en EEUU (an vigente con 7 artculos y 26 Enmiendas). La Revolucin Francesa de 1789 nos muestra a la Constitucin como un instrumento de libertad del Hombre y del Ciudadano; en su artculo 16 establece Toda sociedad en la que la garanta de los derechos no est asegurada ni la separacin de 60

poderes determinada, carece de Constitucin. Por ello, a partir del movimiento revolucionario francs se han incorporado al texto de las Constituciones la enumeracin de los derechos fundamentales del Hombre. La Constitucin mejicana de de Quertaro en 1917 y luego la revolucin bolchevique y su constitucin de 1918 en la URSS confirieron rango constitucional a los derechos econmicos y sociales. En igual sentido la Constitucin de Weimar en 1919, Austria 1920 (redactada por Kelsen) y Espaa 1931. Este desarrollo del constitucionalismo tuvo auge a partir de la Constitucin de Italia de 1947, Espaa de 1978, Uruguay de 1967; Brasil de 1988 y Paraguay 1992, las que se han caracterizado por una plena consagracin del Estado de Derecho y especialmente el Estado Social de Derecho. Formalmente se entiende as el conjunto de normas superiores del orden jurdico; aquellas que no pueden ser modificadas por el legislador ya que tienen un procedimiento de elaboracin por el pueblo mediante plebiscitos. Materialmente es el conjunto de normas cuyo contenido es la organizacin de un Estado. As se pueden distinguir dos partes en la Constitucin: una que es esencial, nunca debe faltar, la parte dogmtica, compuesta por la enunciacin de todos los derechos fundamentales del ser humano, los derechos humanos de primera, segunda y tercer generacin, como ser respectivamente: derechos individuales, civiles y polticos; derechos econmicos, sociales y culturales; y, derechos de las comunidades, medio ambiente, etc. la otra es contingente, la parte orgnica donde se establece la estructura orgnica, funcionamiento y competencias de todos los rganos del Estado. (ac es donde se acude para solucionar el principio de competencia, producido en caso de incoherencias o contradicciones del orden jurdico entre normas de igual jerarqua pero emanadas de rganos de diferente competencia)

4.6.1. Conceptos de Constitucin a) b) c) concepto jurdico: es el conjunto de normas fundamentales de una comunidad determinada, que regulan los derechos de los individuos y la organizacin y funcionamiento del Estado. Se define en el plano del deber ser. concepto poltico: es el instrumento que permite conciliar la libertad y la autoridad; instaura la diferencia entre gobernantes y gobernados, determina quienes mandan y quienes obedecen. concepto sociolgico: la sita en el plano del ser, de los hechos, diciendo que es la suma de los factores reales de poder que existen en una sociedad en un momento histrico determinado.

4.6.2. Tipologa: codificada escrita

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no codificada o dispersa A) criterio formal: consuetudinaria constitucin escrita: cuando sus disposiciones se asientan y se expresan por medio de la escritura. Es la forma comn y general de las constituciones. Esta puede ser otorgada o pactada; codificada o no codificada. otorgada: generalmente en forma unilateral por el monarca (an a resultado de un movimiento revolucionario Francia en 1814 con Luis XVIII; o por el cuerpo electoral) pactada: es bilateral, cuando se realiza un pacto constituyente o acuerdo entre el monarca y el pueblo - Francia 1830 cuando Luis Felipe deja de ser Rey de Francia por gracia de Dios para pasar a ser Rey de los franceses por estas voluntades codificada: cuando sus disposiciones estn todas contenidas en un solo texto no codificada o dispersa: si sus disposiciones se encuentran dispersas en varios textos. constitucin consuetudinaria: cuando la misma emana de la consuetudine, la costumbre. Esta se define como la sucesin de sucesos (hecho material) con la conviccin de que los mismos se tornan obligatorios (factor psicolgico). La costumbre ser constante, general, inconcusa y jurdicamente obligatoria. Algunos autores presentan su ejemplo en Inglaterra, dado que muchas de sus disposiciones normativas estn basadas en la costumbre (todo su sistema parlamentario, aquella que establece que el Rey no puede equivocarse o su jurisprudencia), an cuando en puridad debe ser considerado mixta, debido a que otras disposiciones de rango constitucional estn escritas (la Carta Magna de 1215, el Bill de Habeas Corpus de 1679, el Bill de Derechos de 1689 y el Acta de Establecimiento de 1701, todos an vigentes por consuetudine). rgidas B) segn su procedimiento de reforma: flexibles constitucin rgida: es la que, para su modificacin, requiere mecanismos especiales, diferentes a los de la ley. Puede ser porque exige la intervencin de rganos especiales (Poder Constituyente) o la realizacin de procedimientos especiales por rganos ordinarios. Se le denomina as por su mayor estabilidad, su mayor rigidez para ser modificada. Nuestras constituciones siempre han sido rgidas. constitucin flexible: es aquella que, para su modificacin, solamente exige la intervencin de los rganos y de acuerdo con el procedimiento comn de elaboracin de la ley ordinaria. Inglaterra y el derecho anglosajn en general permite que -salvo su contenido- no exista diferencia entre la norma constitucional y la legal.

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C)

en esos casos, se debe atender el contenido, la materia que trata esa norma para establecer su mayor posicin en la pirmide de Kelsen del orden jurdico y, eventualmente, de esa manera establecer el mecanismo de inconstitucionalidad de las leyes en uso del principio de la jerarqua ya visto, clasificndose en: constitucin rgida propiamente dichas: es la que posee un mecanismo establecido para declarar la inconstitucionalidad de las leyes. (constituciones uruguayas de 1934 a la fecha) constitucin semirrgida: la que carece de este mecanismo (constitucin uruguaya de 1830 y 1917). Breves

D)

por su extensin, se pueden clasificar en:

Medianas Extensas

constitucin breve: aquella menor de 100 artculos. EEUU ya vista, Francia 1952 (92 arts.) constitucin mediana: las que tienen entre 100 y 200 artculos. Italia 1947 (139 arts.) constitucin extensa: la que supera los 200 artculos. Uruguaya 1967 (332 arts. y varias disposiciones transitorias an vigentes) Colombia 1991 (380 arts.)

4.6.3. Evolucin constitucional uruguaya Perodo pre constitucional desde el ideario artiguista hasta la primera Constitucin en 1830.

1811 Artigas establece en su ideario la existencia poltica, independiente y soberana de la Banda Oriental con una incipiente organizacin basada en una jefatura militar unipersonal, cuya autoridad cede ante la de los pueblos reunidos. Mi autoridad emana de vosotros y ella cesa ante vuestra presencia soberana. 1813 - En las Instrucciones del Ao XIII, Artigas expresa su idea sobre la forma de Estado que pretenda para la Banda Oriental: a pesar de denominarla Liga Federal, lo que trasmiti en su contenido era una Confederacin para las Provincias Unidas. 1814 - 1815 - La denominada Constitucin Artiguista estableca un rgimen de gobierno de tipo confederado. Tena 64 artculos, de los cuales 43 eran iguales a la de Massachusetts y originados en la Constitucin espaola de Cdiz de 1812. 1819 Durante la dominacin luso-brasilea se jur la Constitucin portuguesa y luego la brasilea (incluso llegaron a jurarlas los que posteriormente seran nuestros constituyentes de 1830) 1825 - Se produce la Cruzada Libertadora bajo el auspicio de la Logia de los Caballeros Orientales con Lavalleja a su frente. Libertad o Muerte.

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25 de agosto de 1825 Reunidos en Florida, los delegados de los pueblos de la Banda Oriental dictan varias leyes: 1. la de independencia: Declranse rritos, nulos, disueltos y de ningn valor para siempre los lazos 2. la de incorporacin a las Provincias Unidas del Ro de la Plata 3. la del pabelln (se arra el pabelln de Lavalleja y se iza el de las Provincias Unidas) 4. la de libertad de vientres (los hijos de esclavos nacan libres aunque sus padres continuaran siendo esclavos) Este perodo pre constitucional tiene los siguientes caracteres: a) contiene normativa de rango constitucional que se instituy por distintas leyes promulgadas en diversas fechas. Se estima que fue un caso de constitucin no codificada. b) fue la nica constitucin flexible: poda ser modificada por normas ordinarias dictadas por el mismo rgano que la haba sancionado. c) declara los derechos individuales en su parte dogmtica y desarrolla una estructura del estado y su funcionamiento en su parte orgnica (dispona de separacin de poderes, etc.) Estudiaremos a continuacin las sucesivas Constituciones sobre desarrollo del siguiente esquema: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo Poder Judicial, Gobiernos Departamentales y caractersticas principales marcndose solamente las diferencias que se produzcan. Constitucin de 1830 fue conformada a partir del proyecto de Ellauri y otros y jurada el 18 de Julio de 1830.

Poder Ejecutivo integrado por el Presidente de la Repblica e inicialmente con tres Ministros subordinados a l (de Gobierno, de Hacienda y de Guerra y Marina, luego Relaciones Exteriores en 1854, Instruccin Pblica, Justicia y Culto en 1883 y de Fomento en 1890). El Presidente era elegido por la Asamblea General, duraba 4 aos en su cargo y no poda ser reelecto. Sistema netamente presidencialista. Poder Legislativo con cuatro rganos pero de funcionamiento bicameral: 1) Cmara de Senadores: 1 por Departamento, electo en forma indirecta, duran 6 aos y son renovados por tercios cada 2 aos; 2) Cmara de Representantes: de eleccin directa por la ciudadana, se elige 1 representantes por cada 3.000 almas (habitantes) y duran 3 aos en sus funciones. 3) Asamblea General es la unin de ambas Cmaras, elige al Presidente de la Repblica y puede levantar el veto en el proceso de elaboracin de la ley. 4) Comisin Permanente formada por 2 Senadores y 3 Representantes, acta durante el receso de las Cmaras y, an cuando inicialmente dispona de funciones legislativas, posteriormente y hasta la actualidad solamente tiene funciones de contralor del Poder Ejecutivo y no legislativas. Poder Judicial lo integran la Alta Corte de Justicia designada por la Asamblea General (como recin se estableci en 1907, sus funciones fueron desarrolladas por el Tribunal Pleno que era la reunin de todos los Tribunales de Apelaciones), Tribunales de Apelaciones, Juzgados Letrados y Juzgados de Paz. 64

Gobiernos Departamentales compuesto por: 1) un Jefe Poltico en cada Departamento, agente directo del Poder Ejecutivo (es el largo brazo del Poder Ejecutivo en el Departamento), es el que administra y es comandante militar y poltico del Departamento. 2) una Junta Econmica Administrativa electa en forma directa por 3 aos, integrada de 5 a 9 vecinos honorarios, debe velar por el progreso y prosperidad econmica del Departamento, estando a cargo de la instruccin pblica. Caractersticas: a) b) c) d) e) Estado confesional: se estableca la religin catlica, apostlica y romana como Religin Oficial del Estado sin perjuicio de la religin oficial exista libertad de cultos amplia declaracin de Derechos se ignora a los partidos polticos sufragio limitado: no podan votar los menores de 20 aos, mujeres, los notoriamente vagos, ebrios consuetudinarios, analfabetos, sirvientes a sueldo, peones jornaleros, soldados de primera lnea, deudores del fisco e incapaces fsica, mental y moralmente. no existe, pues, el sufragio universal ni el voto secreto rigi durante 88 aos y paradjicamente a pesar de los movimientos revolucionarios (1897, 1904 La revolucin no es contra el Estado lo es contra el Gobierno, etc.) ninguno de ellos la derog. Constitucin de 1917 surge a raz de la influencia colegialista que propugnaba Batlle y Ordez, luego de su viaje a Suiza. El resultado final fue una constitucin hbrida entre la permanencia del presidencialismo vigente y el colegiado batllista.

f) g)

Poder Ejecutivo integrado por: 1) Presidente de la Repblica elegido directamente por el pueblo, reelegible, dura 4 aos en sus funciones; nombra y destituye a los Ministros del Interior, Relaciones Exteriores y Guerra (los tres cometidos esenciales del Estado) y a los Jefes de Polica de una terna propuesta por el Consejo Nacional de Administracin. 2) Consejo Nacional de Administracin compuesto por 9 miembros, elegidos directamente por el pueblo mediante doble voto simultneo, correspondiendo 2/3 (6 miembros) al partido ms votado y el tercio restante (3 miembros) al que le sigui en votos; dura 6 aos y se renuevan por tercios cada 2 aos; le corresponden los restantes Ministerios (Instruccin Pblica, Obras Pblicas; Trabajo, Industrias, Hacienda y Asistencia e Higiene). Poder Legislativo contina con los cuatro rganos anteriores. En la eleccin de un Representante por cada 3.000 almas se sustituye ese trmino por el de habitantes. Se instaura la posibilidad de interpelar (llamar a sala) a los Ministros por 1/3 de votos de cualquiera de las Cmaras. Gobiernos Departamentales compuesto por: 1) el Consejo de Administracin, con funciones ejecutivas y administrativas; autnomo; integrado de 3 a 7 miembros de eleccin directa por el pueblo. 2) una Asamblea representativa con funciones legislativas y de contralor, compuesta a partir de 1919- por un miembro cada 1.000 habitantes, elegido por representacin proporcional. Caractersticas: 65

a) b) c) d) e) f) g)

separacin tajante entre Estado e Iglesia estado laico sufragio universal (se eliminan muchas de las incapacidades para votar) voto secreto, con inscripcin obligatoria en el Registro Cvico Nacional se refiere a los partidos polticos sin reglamentarlos an deja librado a la ley la autorizacin del voto femenino (ley recin dictada en 1932) constitucionaliza la abolicin de la pena de muerte y el recurso de habeas corpus.

Constitucin de 1934 surge a raz del golpe de estado del Presidente Gabriel Terra el 31 de marzo de 1933.

Poder Ejecutivo integrado por: 1) Presidente de la Repblica y 2) Consejo de Ministros compuesto por 9 miembros designados por el Presidente (6 le correspondan al partido mayoritario y 3 al que le segua en votos) Poder Legislativo: el Senado pasa a integrarse con 30 miembros (senado de medio y medio: 15 al partido mayoritario y 15 al que le segua en votos) ms el Vicepresidente de la Repblica y Presidente del Senado, que integraba la frmula del partido mayoritario. Poder Judicial la Suprema Corte de Justicia puede declarar la inconstitucionalidad de las leyes. Gobiernos Departamentales compuesto por: 1) Intendente, 2) Junta Departamental y 3) Juntas Locales. Caractersticas: aparecen el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas y Corte Electoral. Constitucin de 1942: tambin surgida a raz de otro golpe de estado dado por Alfredo Baldomir.

Poder Ejecutivo contina integrado por el Presidente y el Consejo de Ministros, pero ste ltimo pierde la cuotificacin partidaria y, sin perjuicio que los designa el Presidente, deben contar con respaldo parlamentario so pena de censura poltica. Poder Legislativo: el Senado contina siendo de 30 miembros pero ahora electos por representacin proporcional. Cmara de Representantes con 99 miembros y tambin electos por representacin proporcional. Constitucin de 1952: surge a raz de un acuerdo poltico entre los dos partidos mayoritarios en ese momento para reinstaurar el colegiado.

Poder Ejecutivo integrado solamente por el Consejo Nacional de Gobierno de 9 miembros (6 del lema triunfante y 3 del que le segua en votos), electos directamente por el pueblo, duraban 4 aos en sus funciones y su Presidencia era rotativa en forma anual. Los Ministros de Estado, designados por ste, eran responsables ante el Parlamento.

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Gobiernos Departamentales compuesto por: 1) Concejo Departamental en la funcin ejecutiva y de administracin, de 7 miembros en Montevideo y 5 en los dems Departamentos (4 y 3; y, 3 y 2, respectivamente, para el partido mayoritario y el que le segua en votos por Departamento); y, 2) Junta Departamental en la funcin legislativa y de contralor, de 65 ediles en Montevideo y 31 en los restantes Departamentos. Histricamente ninguna de las Constituciones de nuestro pas surgi como resultado de un proyecto originado en un solo partido poltico, sino que siempre se requiri de un acuerdo poltico, ya fuera expreso o tcito, para su aprobacin. Constitucin de 1830: para su entrada en vigencia necesit del Pacto de los Generales, entre Lavalleja y Rivera el 16 de junio de 1830. Constitucin de 1917: fue resultado de un pacto entre el Partido Nacional y un sector del Partido Colorado, presentado en junio de 1917. Constitucin de 1934: fue fruto de un acuerdo interpartidario, concretado a partir de bases aprobadas por las Convenciones del Partido Nacional (Herrerismo) y del Partido Colorado (Terrismo: diversos sectores que apoyaron a Terra) Constitucin de 1942: se realiz previo acuerdo poltico aunque diferente por su naturaleza y la forma en que se oper. El proyecto remitido el 27 de marzo de 1942 por el Poder Ejecutivo pas de ipso al Consejo de Estado, donde fue elaborado por una Junta Consultiva de los Partidos Polticos (miembros de diversos partidos excepto el Herrerismo del Partido Nacional). Constitucin de 1952: se bas en el acuerdo firmado por una Comisin de Delegados del Partido Nacional (Herrerismo) y del Partido Colorado (Batllismo). Constitucin de 1967: en el ao 1966 se presentaron cuatro proyectos de reforma de la constitucin de 1952. Cronolgicamente los mismos fueron los siguientes: amparado al literal B) del Art. 332, el proyecto fue presentado por los 2/5 de componentes de la Asamblea General 24 de mayo: se presentaron dos proyectos por el mecanismo de iniciativa popular - 15 de agosto: se present el cuarto proyecto por el mecanismo alternativo del inciso 1 del literal A) del Art. 332 De todos ellos, surgi un acuerdo entre sectores de los partidos polticos que llev al acuerdo interpartidario de la hoja naranja. Constitucin de 1967 siendo la actual y vigente, su estudio general ser tratado en el resto del curso. 28 de abril:

Sin perjuicio de ello, podemos adelantar ya y ser ampliado posteriormente, los caracteres generales de la Constitucin de la Repblica de 1967.

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constitucin rgida: segn su Art. 331 prev una serie de mecanismos de reforma que difieren del mecanismo y procedimiento de elaboracin de las leyes; constitucin escrita: se encuentra documentada grficamente y as fue aprobada por el Poder Constituyente; constitucin codificada: pues se encuentra documentada en un solo texto y fue aprobada en un solo acto; constitucin de establecimiento democrtico formal: ya que no fue otorgada, ni pactada ni de establecimiento revolucionario; sino que fue establecida por uno de los procedimientos en la constitucin anterior para su reforma; constitucin dividida en dos partes: 1) dogmtica: consagrando los derechos y garantas esenciales del hombre y del ciudadano y 2) orgnica: estableciendo la estructura y funcionamiento del Estado. 4.6.4. Procedimiento de reforma de la Constitucin de 1967 vigente

Son cuatro procedimientos directos y uno accesorio o derivado y todos se encuentran en el Art. 331 de la Constitucin: Iniciativa popular se expresa en el literal a) del mencionado Art. 331: el 10 % de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional pueden presentar, con por lo menos 6 meses de anticipacin, un proyecto de reforma constitucional, articulado, al Presidente de la Asamblea General quien lo pone a consideracin de dicho rgano legislativo. La Asamblea General puede aprobarlo y ser sometido a plebiscito en la eleccin ms prxima, pero no puede modificarlo. En su caso, tiene la posibilidad (es accesoria o derivada pues si no existi iniciativa popular no puede hacerlo) de crear un proyecto sustitutivo al decir de la Constitucin. Entendemos que el proyecto de la Asamblea General no es sustitutivo sino alternativo, puesto que no puede dejar sin efecto el presentado por el pueblo. ste deber ser presentado a plebiscito con por lo menos 3 meses de anticipacin de las prximas elecciones. Ambos proyectos se plebiscitarn conjuntamente en las prximas elecciones y para su aprobacin requiere una doble mayora: 1) que sea aprobada por mayora absoluta de ciudadanos que concurran a votar y 2) que representen por lo menos el 35 % de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional. Iniciativa legislativa segn el literal b) del Art. 331, se presenta el proyecto por los 2/5 del total de componentes de la Asamblea General al Presidente de sta, por lo menos con 6 meses de anticipacin de las prximas elecciones. Para su ratificacin plebiscitaria se requiere la misma doble mayora anterior. Convencin Nacional Constituyente: es el ms complejo y nunca utilizado hasta ahora. El literal c) del Art. 331 establece que, a iniciativa de Senadores, Representantes o Poder Ejecutivo se puede presentar un proyecto de reforma constitucional a la Asamblea General, la que deber aprobarlo por mayora absoluta. Una vez promulgado el mismo por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo deber convocar, dentro de los 90 das siguientes, a elecciones para integrar la Convencin Nacional Constituyente compuesta por el doble nmero de legisladores con doble nmero de suplentes para su estudio y deliberacin. Sesionar durante un ao y deber presentar el proyecto acabado al Poder Ejecutivo para su amplia difusin y deber ser aprobado en plebiscito por el

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Cuerpo Electoral en fecha que la propia Convencin determinare. Para su aprobacin plebiscitaria se requiere mayora de sufragios, que no ser inferior al treinta y cinco por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional. Leyes Constitucionales se establece en el literal d) del Art. 331. Deben ser sancionadas, dentro de una misma legislatura, por una mayora de 2/3 de componentes de cada Cmara. No pueden ser vetadas por el Poder Ejecutivo y sern promulgadas por el Presidente de la Asamblea General. Sern sometidas a ratificacin plebiscitaria en la fecha que la propia ley constitucional establezca y aprobada por mayora absoluta de los votos emitidos.

4.7.

LEY

Las discrepancias ya vistas respecto del concepto de funcin legislativa se proyectan ahora sobre la nocin de Ley. En nuestro pas es fuente de derecho y se la define como toda norma general, abstracta y obligatoria dictada por el legislador. Pero no todo los actos del legislador son dictados en aplicacin de su funcin legislativa, sino que tambin emite otros actos en aplicacin de su funcin administrativa e inclusive jurisdiccional. Asimismo, no todos los actos que siguen el procedimiento de elaboracin de las leyes del Poder Legislativo contienen esos caracteres de general y abstracto, puesto que leyes que establecen nombres de liceos, colegios o que confieren pensiones graciables no deberan denominarse as. Por ello, para que exista ley en sentido estricto debemos considerar que el acto debe reunir ambos sentidos: a) sentido formal: que el procedimiento de su elaboracin sea el que establece la Constitucin para la formacin de la ley; b) el sentido material: que se trate de una norma jurdica con sus caracteres especficos. En la pirmide de Kelsen ocupa el escaln inmediato inferior a la Constitucin y en nuestro orden jurdico, vimos que se podan distinguir leyes de alcance nacional y otros actos de alcance departamental denominados decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdiccin. 4.7.1. Conceptos

a) criterio orgnico: es todo acto emanado del Poder Legislativo cualquiera sea su forma o contenido. b) aspecto formal: es todo acto sancionado por el Poder Legislativo en la forma prescripta a tales efectos por la Constitucin.

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c) criterio formal de Kelsen: es todo acto de ejecucin inmediata de la Constitucin, siendo indiferente su contenido u rgano del cual emana. d) por su contenido y efectos: es todo acto estatal creador de normas jurdicas generales, cualquiera sea su forma o contenido. e) Laband: establece que es solamente el acto creador de reglas de derecho, que regulan la condicin de los particulares. 4.7.2. Procedimiento de elaboracin de la Ley El de ley ordinaria se encuentra establecido en los Arts. 133 a 146 de la Constitucin y luego veremos leyes de urgente consideracin en el Art. 167 Nral. 7; y, por ltimo resumiremos las leyes de presupuesto. 4.7.2.1. Procedimiento de elaboracin de la ley ordinaria

Doctrinariamente podemos distinguir en dicho procedimiento tres momentos: introductorio: donde comienza a gestarse; formativo: donde se la reviste de sus caractersticas; queda perfectamente formada, est latente pues an no produce efectos conferimiento de eficacia: comienza a producir efectos

Constitucionalmente se habla de cuatro momentos: proposicin (introductorio): es la iniciativa discusin (formativo): es la confrontacin de opiniones polticas que conduce a la elaboracin de un mismo texto mediante acuerdos sancin en definitiva pueden ser tres etapas pues se adscribe promulgacin a la discusin si el acto es del Poder Legislativo o a la promulgacin si es del Poder Ejecutivo

Nosotros distinguiremos cinco etapas: 4.7.2.2. I) INICIATIVA: iniciativa discusin sancin promulgacin publicacin Etapas

Quines, y en qu materias, tienen iniciativa para proponer proyectos de ley en nuestro derecho? 1) PODER EJECUTIVO: tiene competencia: a) universal, es decir en todas las materias

70

b)

privativa: slo l puede iniciar proyectos de ley en las siguientes materias: autorizacin de emisin de deuda pblica nacional (art. 85 inc. 6) creacin y supresin de empleos pblicos, fijar dotaciones y aumento de pensiones (art. 86) exoneraciones tributarias, fijacin de salarios mnimos, fijacin de precios de productos o bienes por su actividad (art. 133) Con esto se asegura que el Poder Ejecutivo, como poder administrador del Estado, tenga la responsabilidad del orden econmico financiero y que no se pueda argumentar su fracaso por medidas del Poder Legislativo. 2) LOS LEGISLADORES: individual o grupalmente considerados, pero siempre la iniciativa es de los legisladores, no de las Cmaras ni del Poder Legislativo como tal. Tienen materia universal, salvo la privativa del Poder Ejecutivo. 3) POPULAR: el 25 % de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional pueden recoger firmas y presentar un proyecto de ley articulado. Puede presentarse en cualquier materia, salvo las privativas del Poder Ejecutivo; y, tampoco en aquellas leyes de carcter tributario (art. 79 incs. 2 y 3) 4) TRIBUNAL DE CUENTAS: solamente puede presentar proyectos de ley en materia de Contabilidad y Administracin Financiera del Estado (TOCAF = Texto Ordenado de Contabilidad y Administracin Financiera del Estado). II) DISCUSIN:

Los sujetos activos son los legisladores en sus reactivas Cmaras de Senadores, Representantes y, eventualmente, la Asamblea General. La Comisin Permanente nunca interviene en el proceso de formacin de la ley, pues no tiene actividad legislativa, solamente de control y fiscalizacin del Poder Ejecutivo. Como premisa fundamental cabe expresar que todo proyecto de ley necesariamente debe ser tratado en ambas Cmaras para su sancin o por la Asamblea General en caso de discordia entre ellas. Se puede iniciar, a iniciativa de uno o varios legisladores en cualquiera de ambas Cmaras, indistintamente, ya que nuestro derecho no distingue una Cmara alta de la Cmara Baja como en otros pases, donde necesariamente deber ser iniciado u aprobado en una de ellas (Inglaterra y la Cmara de los Comunes en determinados casos). A cual Cmara le corresponda tratar el proyecto en primer lugar lo define el Presidente de la Asamblea General (en caso de ser propuesto fuera de la Cmara) y se la llamar Cmara de origen. Posteriormente a la otra Cmara la denominaremos Cmara revisora. El trabajo parlamentario no se desarrolla solamente en el trabajo de Cmaras, sino esencialmente en el trabajo de las respectivas Comisiones que se forman en cada una de 71

ellas y cuya funcin principal es preparar el trabajo parlamentario. Sus miembros y autoridades son designados entre los legisladores electos al comienzo de cada legislatura, atendiendo a una representacin proporcional partidaria. Las Comisiones, en cada Cmara, se forman a partir de la materia que trate: Comisin de Hacienda, de Presupuesto, de Defensa Nacional, de Asuntos Internacionales, etc.; e inclusive si el proyecto de ley lo amerita- pueden actuar en forma conjunta (Presupuesto y Hacienda integradas para tratar proyectos de ley de materia econmica financiera) Desarrollo de la Discusin: supongamos que un proyecto de ley A (donde se propone bajar la mayora de edad a los 16 aos) es derivado a la Cmara de Origen, la que a su vez lo deriva salvo acuerdo poltico previo a la Comisin pertinente de esa Cmara, teniendo en cuenta la materia que se trata (sera la de Constitucin y Cdigos por ejemplo). La Comisin lo estudia y realiza uno o varios informes (informe de la mayora, de la minora) de carcter informativo no vinculante. Ese informe llega al plenario de la Cmara de Origen quien deber tratarlo y resolver al respecto: a) si lo rechaza, el proyecto de ley se va al archivo hasta la prxima legislatura; b) si lo aprueba se entiende que tiene media sancin (puesto que para llegar a la sancin completa siempre se requiere, sin perjuicio de otra forma de sancin, la intervencin de las dos Cmaras y aqu solamente ha intervenido una sola hasta el momento), por lo tanto deber pasar a la Cmara Revisora a efectos de proseguir el trmite parlamentario. Llegado ese proyecto de ley A a la Cmara Revisora, sta tambin lo deriva a su propia Comisin respectiva para que emita su o sus informes al respecto, los cuales pasarn al plenario de la Cmara Revisora con carcter informativo o de asesoramiento pero no obligatorio. El plenario de la Cmara Revisora podr: a) rechazar el proyecto de ley A y de esta manera se va al archivo hasta la prxima legislatura; b) aprobarlo y en este caso se entiende que ese proyecto de ley A ha quedado sancionado puesto que obtuvo el acuerdo de las dos Cmaras y pasar a la etapa de promulgacin; o c) la Cmara Revisora podr realizarle modificaciones u observaciones a ese proyecto de ley A (mayora de edad a los 16 aos) y conferir media sancin a un proyecto de ley diferente A/1 (por ejemplo, bajando la mayora de edad a 15 aos). Como se trata de un proyecto de ley que tiene aprobacin por una sola de las Cmaras (la Revisora le dio media sancin) corresponder que vuelva a conocimiento y tratamiento de la Cmara de Origen. Llegado a la Cmara de Origen, con informe previo de la Comisin o directamente en el Plenario, la Cmara de Origen podr: a) aprobar el proyecto de ley A/1 por entender que ste es mejor que el tratado anteriormente por ello. De esta manera el proyecto A/1 obtiene la sancin completa por acuerdo de las dos Cmaras y pasar a la siguiente etapa de promulgacin; b) rechazar el proyecto de ley A/1 (mayora de edad a los 15 aos) e insistir en su proyecto de ley A (mayora de edad a los 16 aos); por lo cual no se produce la sancin, sino que cada Cmara insiste en su proyecto propio y teniendo igualdad jerrquica en el Parlamento, deber dilucidarse la situacin convocndose a la Asamblea General. Esta, por 2/3 de votos, podr: a) rechazar el proyecto A y tambin el proyecto A/1 y en este caso ambos proyectos se van al archivo hasta la prxima legislatura; b) aprobar el proyecto A (mayora de edad a los 16 aos) y en ese momento queda tambin sancionado y pasa a la siguiente etapa de promulgacin; o aprobar el proyecto A/1 (mayora de edad a los 15 aos) y tiene los mismos efectos antes mencionados; o aprobar un proyecto distinto, surgido del acuerdo poltico arribado en ese momento, como proyecto B (mayora de edad a los 17 aos).

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III) SANCIN: Muchos autores no la ven como una etapa propia, sino que se trata de una de las formas de culminacin natural de la Discusin. La sancin es la aprobacin del proyecto de ley. Cundo se entiende sancionado un proyecto de ley? cuando las dos Cmaras lo aprueban En dos momentos cuando la Asamblea General lo aprueba

IV) PROMULGACIN: Deriva del latn provulgare (dar a conocer las cosas, divulgar). Se trata del cmplase del Poder Ejecutivo. Es el acto por el cual el Poder Ejecutivo ordena cumplir con la ley; a partir de ese momento la ley adquiere fuerza obligatoria para todos los habitantes comprendidos por ella. Aquel proyecto de ley sancionado, convertido ahora en ley, pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin. ste dispone de un plazo de 10 das para expedirse y puede tener diferentes actitudes, ya sea dentro de ese plazo como efectos que le acarrea el vencimiento del plazo sin manifestarse expresamente. Dentro del plazo de los 10 das de recibida la ley sancionada, el Poder Ejecutivo podr: a) promulgar la ley y as manifiesta expresamente su voluntad de ejecutar y hacer cumplir la ley; b) interponer objeciones u observaciones (vetar), con lo que manifiesta expresamente el rechazo total o parcial a sus artculos. En este caso, la ley sancionada vuelve a la Asamblea General para que trate las objeciones u observaciones (vetos) interpuestos por el Poder Ejecutivo. La Asamblea General, dentro del plazo de 30 das y por 3/5 de presentes de cada Cmara podr: 1) aceptar el veto del Poder Ejecutivo y en este caso, de ser veto total se va al archivo; y, de ser veto parcial, se van al archivo los artculos vetados y se entienden promulgados y pasa a la etapa de publicacin los artculos no vetados; 2) rechazar el veto y en este caso el Poder Ejecutivo est obligado a promulgar y publicar la ley; o 3) si la Asamblea General no se expide expresamente dentro del plazo de 30 das, se entiende que fictamente est aceptando los vetos del Poder Ejecutivo y en este caso depender si es total o parcial para su tramitacin como fuera antes mencionada. Fuera del plazo de los 10 das de recibida la ley sancionada, sin que el Poder Ejecutivo se hubiera manifestado expresamente, se entiende que se produce la denominada promulgacin ficta, por lo que pasar a la prxima etapa que es la publicacin de la ley.

73

V)

PUBLICACIN:

Es el acto de publicar la ley, darla a conocimiento de todos los habitantes del pas. Hasta este momento la ley era vlida, plenamente eficaz, pero no exigible an por desconocimiento general. Por ello algunos autores la ponen dentro de la promulgacin como su culminacin natural. Esta publicacin se realiza en el Diario Oficial (IMPO Impresiones y Publicaciones Oficiales). Se debe publicar una sola vez y luego deber aguardarse durante 10 das para su exigibilidad. Este perodo se llama vacacin legal, es decir que hasta el da 11 luego de su publicacin, la ley no es exigible para los habitantes. 4.7.2.3. Esquema total del procedimiento de elaboracin de la ley:

4.7.2.4.

Proyectos de ley de urgente consideracin

Es competencia privativa del Consejo de Ministros dentro del Poder Ejecutivo el tener iniciativa legislativa para proponer este tipo de leyes con declaratoria de urgente consideracin 4.7.2.5. Caracteres

La Constitucin lo establece en el Nral. 7 del Art. 168 de acuerdo con las siguientes caractersticas: 1) su iniciativa es exclusiva del Poder Ejecutivo, pues como poder administrador es quien est mejor posicionado para entender las razones de urgencia que lo ameriten (catstrofes naturales, razones de ndole comercial, humanitarias, sociales, etc.) 2) necesariamente debe ser ejercida por el Consejo de Ministros (Art. 160 de la Constitucin) y no puede ser en acuerdo del Presidente con uno o varios Ministros 3) la declaratoria de urgencia debe ser al momento de remitir el proyecto de Ley, no pudindose agregar ese rtulo a un proyecto ya entrado o en trmite parlamentario 4) cualquiera de las Cmaras antes de su tratamiento- puede retirar el rtulo de urgencia por 3/5 de sus miembros 5) hay leyes que no pueden tener ese rtulo de urgencia: leyes de presupuesto, ni las que requieran mayoras especiales (2/3 o 3/5) para su aprobacin 6) no se puede considerar dos proyectos de ley de urgente consideracin simultneamente en el Parlamento: no se puede remitir uno al Poder Legislativo mientras se est tramitando uno anterior, ni tampoco remitir dos simultneamente 74

7) efectos: se fijan plazos para el tratamiento de cada etapa de su elaboracin y el efecto principal es que el vencimiento de los plazos, sin manifestacin expresa; opera como una aprobacin ficta. 4.7.2.6. Procedimiento:

La Cmara de Origen dispone de 45 das (30 das de sesiones ordinarias y 15 de sesiones extraordinarias y permanentes) para su aprobacin expresa. Si vence ese plazo sin manifestacin expresa se entiende fictamente aprobado en la forma que lo remiti el Poder Ejecutivo y pasa a la Cmara Revisora que dispone de un plazo de 30 das. Si esta Cmara aprobase un texto distinto al remitido por la de Origen, lo devolver a sta, que dispondr de 15 das para su consideracin. Vencido este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso de la Cmara de Origen, el proyecto se remitir inmediatamente y de oficio a la Asamblea General para consideracin de ambos proyectos. Si venciere el plazo de 30 das que dispone la Cmara Revisora, sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputar aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo remiti el Poder Ejecutivo y ser comunicado a ste inmediatamente y de oficio, si as correspondiere, o en la misma forma a la Cmara de Origen, si sta hubiere aprobado un texto distinto al del Poder Ejecutivo. La Asamblea General dispondr de diez das para consideracin de los dos proyectos. Si venciera este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso se tendr por sancionado el proyecto en la forma en que lo vot la ltima Cmara que le prest expresa aprobacin. 4.7.2.7. Otras denominaciones:

En el punto 4.4. Orden Jurdico vimos que en el escaln inmediato inferior a la Constitucin establecamos a la Ley. Vimos ya la ley en su sentido formal especfico; corresponder ver ahora otras denominaciones de normas del mismo nivel jerrquico: Tratados: estos son convenios o acuerdos internacionales suscrito por el Poder Ejecutivo (RREE y el Ministerio que corresponda por la materia), pero que deben ser internalizados en nuestro pas, es decir se le debe dar fuerza obligatoria al mismo. Y ello se hace mediante la ratificacin que realiza el Poder Legislativo mediante la forma de una Ley, As sus normas quedan equiparados a la Ley. Decretos-leyes: estas normas no se encuentran reconocidas por nuestra Constitucin. Su existencia tiene un origen puramente fctico y no jurdico; esto es de origen ilegtimo. La expresin decreto-ley significa la usurpacin de la potestad legislativa por parte de un gobierno de facto, de fuerza, luego de la disolucin de las Cmaras. Al restablecerse el orden constitucional, se convalidan los actos dictados por ese gobierno con la finalidad de mantener la seguridad jurdica de los actos dictados, pero se ha querido diferenciarlos de los emanados de los gobiernos representativos y libremente electos. De ah que con esta denominacin se identifican los actos legislativos dictados por gobiernos no constitucionales. Decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdiccin: tal es la denominacin constitucional de los actos legislativos emanados de los gobiernos departamentales, dentro de su competencia territorial.

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4.8.

ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO

Comenzando ahora el estudio de las estructuras de los Poderes y stos en particular cabe insertar el cuadro de nuestro pas.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Tribunal de Cuentas

Corte Electoral

4.8.1. rganos Asamblea General Cmara de Representantes (Diputados) Se compone de cuatro rganos: Cmara de Senadores Comisin Permanente 4.8.1.1. Asamblea General (Art. 83 y ss. de la Constitucin)

Resulta de la unin de las Cmaras de Representantes y de la Cmara de Senadores. Es presidida por el Vicepresidente de la Repblica (que a su vez es tambin Presidente del Senado) El Art. 85 de la Constitucin establece las competencias de la Asamblea General, entre las cuales podemos destacar: las propias de la funcin legislativa (Expedir leyes relativas a...); las de control (Aprobar o reprobar... las cuentas que presente el Poder Ejecutivo) o las electivas (Elegir... los miembros de la Suprema Corte de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas...). 4.8.1.2. Cmara de Representantes (Art. 88 y ss. de la Constitucin)

Comnmente tambin denominada Diputados. Se integra con 99 miembros, elegidos directamente por el pueblo, en un sistema de representacin proporcional que tome en cuenta los votos de todo el pas (resto o tercer escrutinio). Correspondern, por lo menos, 2 Representantes Nacionales por Departamento; por lo que su circunscripcin es departamental; sin perjuicio de adjudicarse un Representante en un Departamento tomando en cuenta los votos de todo el pas por el resto. Duran 5 aos en sus cargos y su Presidencia es anual y generalmente rotativa por acuerdo entre los partidos polticos con representacin parlamentaria.

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Requisitos para ser Representante: aos de ejercicio.

25 aos de edad, ciudadana natural o legal con 5

Dentro del juicio poltico que desarrollaremos ms adelante, a la Cmara de Representantes le corresponde realizar la acusacin ante la Cmara de Senadores. 4.8.1.3. Cmara de Senadores (Art. 94 y ss. de la Constitucin)

Es integrada por 30 legisladores, elegidos directamente por el pueblo, en una sola circunscripcin nacional y mediante el sistema de representacin proporcional integral. Duran 5 aos en sus cargos y es presidida por el Vicepresidente de la Repblica con voz y voto, que tambin es Presidente de la Asamblea General. Por ello se dice que la Cmara de Senadores tiene 30 legisladores pero 31 miembros, ya que el Vicepresidente de la Repblica no es electo como legislador sino integrando la frmula presidencial. Requisitos para ser Representante: aos de ejercicio. 30 aos de edad, ciudadana natural o legal con 7

Dentro del juicio poltico que desarrollaremos ms adelante, a la Cmara de Senadores le corresponde juzgar la acusacin realizada por la Cmara de Representantes (o eventualmente de la Junta Departamental si fuere por competencia departamental). 4.8.1.4. Comisin Permanente (Art. 127 y ss. de la Constitucin)

Se integra por 11 miembros (4 Senadores y 7 Representantes) elegidos por representacin proporcional y designados por sus propias Cmaras; siendo presidida por un Senador de la mayora. Dura un ao en sus funciones y funciona durante el receso de las Cmaras. Por lo tanto la Comisin Permanente funciona desde el 15 de diciembre hasta el 01 de marzo del ao entrante, salvo en el ao electoral que funciona desde el 15 de setiembre hasta el 15 de febrero del ao posterior. Su funcin principal es ... velar sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes, haciendo al Poder Ejecutivo las advertencias convenientes al efecto, bajo responsabilidad para ante la Asamblea General actual o siguiente, en su caso. Por lo tanto, la Comisin Permanente no legisla, no interviene en el proceso legislativo; ni contina el trabajo legislativo durante el receso de las Cmaras. Eventualmente, si el Poder Ejecutivo no hubiera hecho caso de sus observaciones por segunda vez, podr por s sola interrumpir el receso de las Cmaras y convocar a la Asamblea General. El Poder Legislativo, en ningn momento, puede interrumpir su papel en la divisin de poder, controlando y realizando observaciones si correspondiere- al Poder Ejecutivo. 4.8.2. Estatuto o fueros de los legisladores

Tradicionalmente se conoce como fueros al sistema normativo que se establece para aplicacin exclusiva de un sector de personas en atencin a sus especiales caractersticas. En la historia conocemos ejemplos de ciudades o personas que tenan determinados fueros y a ellas no se le aplicaba la autoridad del Rey o del Papa (como la de Saboya) o los nobles por el fuero nobiliario, sino bajo sus propias normas y juzgados

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por sus iguales. En otros pases, existe el fuero eclesistico (aplicacin de las normas de la Iglesia) por encima de las normas generales. En nuestro pas tenemos expresamente determinados el fuero de los legisladores y eventualmente, en caso de delitos militares, se aplicar la jurisdiccin militar. Tambin existe el fuero sindical. Todas las Constituciones del mundo establecen un sistema de situaciones jurdicas especiales para los miembros del Parlamento representativos de la sociedad. La principal funcin de este conjunto de privilegios o defensas consiste en impedir que otros Poderes (por ejemplo la Polica o el Poder Judicial), en el ejercicio de sus propias funciones, puedan obstaculizar la independencia del Poder Legislativo vulnerando el principio de Montesquieu. Estatuto del legislador en sentido amplio (comprensible de los fueros) es el conjunto de disposiciones que son excepcionales respecto de la generalidad de los habitantes, que existen para garantir una actuacin independiente, sin influencias ni presiones, con la finalidad de asegurar el libre ejercicio del Poder Legislativo. Nuestra Constitucin otorga estos privilegios a los Representantes y Senadores, pero tambin al Presidente de la Repblica y a los Ministros de Estado; no pudiendo ninguno de ellos renunciar personalmente a su aplicacin, pues no son personales sino que los ostentan en mrito a la funcin que desempean. Irresponsabilidad de los legisladores: Artculo 112.- Los Senadores y los Representantes jams sern responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeo de sus funciones. Esta irresponsabilidad es por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones y an cuando las mismas puedan configurar la comisin de un delito, no se les podr aplicar sancin alguna. Esta irresponsabilidad ser permanente, ya que se utiliza el trmino jams; por lo que ella durar todo el tiempo aunque haya cesado como legislador. Inmunidad de los legisladores esta durar mientras se desempee como legislador ya que la misma regir desde el da de su eleccin hasta el de su cese. de arresto: Artculo 113.- Ningn Senador o Representante, desde el da de su eleccin hasta el de su cese, puede ser arrestado, salvo en el caso de delito infraganti y entonces se dar cuenta inmediata a la Cmara respectiva, con la informacin sumaria del hecho. Salvo in fraganti delito (descubrirlo en el momento mismo de comisin del delito; con las manos en la masa) ningn legislador podr ser arrestado, ni an cuando exista semiplena prueba en su contra. Esta inmunidad rige para toda clase de delitos de acusacin criminal: Artculo 114.- Ningn Senador o Representante, desde el da de su eleccin hasta el de su cese, podr ser acusado criminalmente, ni aun 78

por delitos comunes que no sean de los detallados en el artculo 93, sino ante su respectiva Cmara, la cual, por dos tercios de votos del total de sus componentes, resolver si hay lugar a la formacin de causa, y, en caso afirmativo, lo declarar suspendido en sus funciones y quedar a disposicin del Tribunal competente En primera instancia debern ser acusados ante su propia Cmara (juzgados por sus pares), la que por 2/3 de sus componentes podr declararlo suspendido en sus funciones y ponerlo a disposicin del Tribunal respectivo como un ciudadano comn. Se le denomina comnmente desafuero. Disciplina: Artculo 115.- Cada Cmara puede corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el desempeo de sus funciones y hasta suspenderlo en el ejercicio de las mismas, por dos tercios de votos del total de sus componentes Esta facultad ha sido empleada por nuestras Cmaras, aunque en alguna oportunidad han primado los criterios polticos que los hechos acaecidos en cuestin. Remocin: Artculo 115.- .... Por igual nmero de votos podr removerlo por imposibilidad fsica o incapacidad mental superviniente a su incorporacin, o por actos de conducta que le hicieran indigno de su cargo, despus de su proclamacin. Tambin por 2/3 podr removerlo por imposibilidad fsica o incapacidad mental superviniente a su incorporacin (utilizado en una oportunidad), o por actos de conducta que le hicieran indigno de su cargo, despus de su proclamacin (tambin utilizado pero en forma degenerada, pues se sancion as a un Senador por motivos polticos). 4.8.3. Funcin de control del Poder Legislativo Oportunamente dijimos que los Poderes, ms all de su funcin primordial o preferente que desempeaban (PL = funcin legislativa; PE = funcin administrativa y PJ = funcin jurisdiccional), tambin desempeaban otras funciones. Ahora, aplicado al Poder Legislativo y luego de haber desarrollado su funcin principal, veremos las atribuciones de control de que dispone. 4.8.3.1. Los mecanismos de control, independientes entre s y sin necesidad de que unos sean subsidiarios o consiguientes de otros, del Poder Legislativo son: Pedido de informes (Art. 118) Llamado a Sala (Art. 119) Censura Parlamentaria (Arts. 147 y 148) Juicio Poltico (Arts. 93, 102 y 103) Comisiones investigadoras (Art. 120)

4.8.3.1.1. Pedido de informes: Artculo 118.- Todo Legislador puede pedir a los Ministros de Estado, a la Suprema Corte de Justicia, a la Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al Tribunal de Cuentas, los datos e informes que estime necesarios para llenar su cometido. El pedido se har por escrito y por intermedio del Presidente de la Cmara respectiva, el que lo trasmitir de inmediato al 79

rgano que corresponda. Si ste no facilitare los informes dentro del plazo que fijar la ley, el Legislador podr solicitarlos por intermedio de la Cmara a que pertenezca, estndose a lo que sta resuelva. No podr ser objeto de dicho pedido lo relacionado con la materia y competencia jurisdiccionales del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. De su lectura resulta que es facultativo de cualquier legislador la posibilidad de pedir datos e informes que estime necesario para llenar su cometido, que es legislar y controlar al Poder Ejecutivo. Esos datos e informes lo puede solicitar a los Ministros de Estado, Suprema Corte de Justicia, Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al Tribunal de Cuentas y deber hacerlo por escrito por intermedio del Presidente de su Cmara, quien lo remitir a destino. Si no obtiene respuesta en un plazo reglamentario, podr reiterarlo ahora en nombre de toda la Cmara si sta lo aprueba. Sobre la materia y competencia jurisdiccional del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no se pueden pedir informes. El resultado final de este mecanismo de control se puede resumir en un escrito donde se solicitan los datos e informes y, eventualmente una respuesta a dicha solicitud; o, en su caso, ninguna respuesta. Y all termina el pedido de informes. Habida cuenta de su independencia con otros mecanismos de control; por ejemplo, a raz de un pedido de informes no respondido, podra promoverse un llamado a Sala al Ministro de Estado; pero ello no es dependiente ni obligatorio. 4.8.3.1.2. Llamado a Sala: Artculo 119.- Cada una de las Cmaras tiene facultad, por resolucin de un tercio de votos del total de sus componentes, de hacer venir a Sala a los Ministros de Estado para pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspeccin o de fiscalizacin, sin perjuicio de lo dispuesto en la Seccin VIII. Cuando los informes se refieran a Entes Autnomos o Servicios Descentralizados, los Ministros podrn requerir la asistencia conjunta de un representante del respectivo Consejo o Directorio. Es la comnmente denominada interpelacin. Esta facultad, aunque a iniciativa de un legislador, el miembro interpelante, es facultad de 1/3 de la Cmara; es una facultad de control de la minora sobre la gestin de los Ministros de Estado. El objeto de este control es pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspeccin o de fiscalizacin. El Ministro de Estado debe concurrir personalmente a Sala, ante la Cmara, donde se le requerirn dichos informes. El resultado final de este mecanismo de control se puede resumir en una resolucin adoptada por la Cmara que podr tener, conceptualmente, una de estas redacciones: Recibidas las explicaciones del Sr. Ministro, las mismos son satisfactorias, por lo tanto la gestin del Ministro y por ende del Poder Ejecutivo salieron fortalecidos y con respaldo parlamentario Recibidas las explicaciones del Sr. Ministro, las mismos no son satisfactorias, en este caso se expresan reservas e insatisfaccin sobre su gestin; pero en este caso el Ministro no tiene obligacin jurdica de renunciar Recibidas las explicaciones del Sr. Ministro, se levanta la sesin, dado que los votos y voluntades parlamentarias no alcanzan ni para una ni para otra cosa. 80

4.8.3.1.3. Censura parlamentaria: Artculo 147.- Cualquiera de las Cmaras podr juzgar la gestin de los Ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesin de ambas Cmaras, declare que se censuran sus actos de administracin o de gobierno. Cuando se presenten mociones en tal sentido, la Cmara en la cual se formulen ser especialmente convocada, con un trmino no inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso. Si la mocin fuese aprobada por mayora de presentes, se dar cuenta a la Asamblea General, la que ser citada dentro de las cuarenta y ocho horas. Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se rene el nmero suficiente para sesionar, se practicar una segunda convocatoria y la Asamblea General se considerar constituida con el nmero de Legisladores que concurra. Artculo 148.- La desaprobacin podr ser individual, plural o colectiva, debiendo ser pronunciada en cualquier caso, por la mayora absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea General, en sesin especial y pblica. Sin embargo, podr optarse por la sesin secreta cuando as lo exijan las circunstancias. Se entender por desaprobacin individual la que afecte a un Ministro, por desaprobacin plural la que afecte a ms de un Ministro, y por desaprobacin colectiva la que afecte a la mayora del Consejo de Ministros. La desaprobacin pronunciada conforme a lo dispuesto en los incisos anteriores, determinar la renuncia del Ministro, de los Ministros o del Consejo de Ministros, segn los casos. El Presidente de la Repblica podr observar el voto de desaprobacin cuando sea pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes del Cuerpo. En tal caso la Asamblea General ser convocada a sesin especial a celebrarse dentro de los diez das siguientes. Si en una primera convocatoria la Asamblea General no rene el nmero de Legisladores necesarios para sesionar, se practicar una segunda convocatoria, no antes de veinticuatro horas ni despus de setenta y dos horas de la primera, y si en sta tampoco tuviera nmero se considerar revocado el acto de desaprobacin. Si la Asamblea General mantuviera su voto por un nmero inferior a los tres quintos del total de sus componentes, el Presidente de la Repblica, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes podr mantener por decisin expresa, al Ministro, a los Ministros o al Consejo de Ministros censurados y disolver las Cmaras. En tal caso deber convocar a nueva eleccin de Senadores y Representantes, la que se efectuar el octavo domingo siguiente a la fecha de la referida decisin.

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El mantenimiento del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros censurados, la disolucin de las Cmaras y la convocatoria a nueva eleccin, deber hacerse simultneamente en el mismo decreto. En tal caso las Cmaras quedarn suspendidas en sus funciones, pero subsistir el estatuto y fuero de los Legisladores. El Presidente de la Repblica no podr ejercer esa facultad durante los ltimos doce meses de su mandato. Durante igual trmino, la Asamblea General podr votar la desaprobacin con los efectos del apartado tercero del presente artculo, cuando sea pronunciada por dos tercios o ms del total de sus componentes. Tratndose de desaprobacin no colectiva, el Presidente de la Repblica no podr ejercer esa facultad sino una sola vez durante el trmino de su mandato. Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no d cumplimiento al decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las Cmaras volvern a reunirse de pleno derecho y recobrarn sus facultades constitucionales como Poder legtimo del Estado y caer el Consejo de Ministros. Si a los noventa das de realizada la eleccin, la Corte Electoral no hubiese proclamado la mayora de los miembros de cada una de las Cmaras, las Cmaras disueltas tambin recobrarn sus derechos. Proclamada la mayora de los miembros de cada una de las nuevas Cmaras por la Corte Electoral, la Asamblea General se reunir de pleno derecho dentro del tercer da de efectuada la comunicacin respectiva. La nueva Asamblea General se reunir sin previa convocatoria del Poder Ejecutivo y simultneamente cesar la anterior. Dentro de los quince das de su constitucin la nueva Asamblea General, por mayora absoluta del total de sus componentes, mantendr o revocar el voto de desaprobacin. Si lo mantuviera caer el Consejo de Ministros. Las Cmaras elegidas extraordinariamente, completarn el trmino de duracin normal de las cesantes. Inicialmente a raz de la iniciativa de uno o varios legisladores y previa aprobacin por su Cmara, se podr promover este mecanismo de control parlamentario para juzgar la gestin de los Ministros de Estado, censurando sus actos de administracin o gobierno. Se podr juzgar a un solo Ministro (censura individual), a varios (censura plural) o a la mayora del Consejo de Ministros (censura colectiva, pero no al Presidente de la Repblica aunque sea integrante del Consejo de Ministros) Esquema de censura parlamentaria Mayoras de la Asamblea General a tener en cuenta:

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mayora absoluta = 66 votos 2/3 = 87 3/5 = 98

Mocin de censura en 48 hs. Cmara

Rechaza (archivo)

Aprueba (por mayora de presentes) citacin en 48 hs. 1 convocatoria (y si no hay qurum) 2 convocatoria con los presentes + 66 y + 87 = ministro debe renunciar + 66 y 87 = Presidente puede observar el voto de censura

ASAMBLEA GENERAL Rechaza o lo votan menos de 66 (archivo) Aprueba

ASAMBLEA GENERAL

debe reunirse en los 10 das siguientes

Rechaza o lo votan menos de 66 (archivo)

Aprueba

+ 66 y + 78 = ministro debe renunciar + 66 y 78 = Presidente (en 48 hs.) puede:

2) mantener al Ministro 3) disolver las Cmaras 4) convocar a elecciones para el 8 domingo siguiente

debe adoptar estas tres decisiones en un mismo acto bajo apercibimiento de incurrir en violacin de la Constitucin

NUEVA ASAMBLEA GENERAL

Rechaza o lo votan menos de 66 (archivo Aprueba + 66 = todo el Consejo de Ministros debe renunciar

Puede llamar la atencin la facultad del Presidente de la Repblica para disolver las Cmaras, pero recurdese que es solamente dentro de este procedimiento y a esa altura del mismo. No podr usar dicha facultad ms de una vez en su perodo de gobierno ni tampoco en los ltimos 12 meses de mandato. En nuestra historia constitucional nunca 83

se ha llegado hasta esta altura del procedimiento, por lo tanto ninguna disolucin de Cmaras fue realizada bajo este mecanismo de control, sino que fueron inconstitucionales, fruto de golpes de estado. 4.8.3.1.4. Juicio Poltico: Artculo 93.- Compete a la Cmara de Representantes el derecho exclusivo de acusar ante la Cmara de Senadores a los miembros de ambas Cmaras, al Presidente y el Vicepresidente de la Repblica, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, por violacin de la Constitucin u otros delitos graves, despus de haber conocido sobre ellos a peticin de parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a la formacin de causa. Artculo 102.- A la Cmara de Senadores corresponde abrir juicio pblico a los acusados por la Cmara de Representantes o la Junta Departamental, en su caso, y pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos, por dos tercios de votos del total de sus componentes. Artculo 103.- Los acusados, a quienes la Cmara de Senadores hayan separado de sus cargos de acuerdo con lo dispuesto en el artculo anterior, quedarn, no obstante, sujetos a juicio conforme a la ley. Ac asistimos a una manifestacin de la funcin jurisdiccional, aunque no sea la primordial o preferente, por parte del Poder Legislativo. Quin lo hace? = a iniciativa siempre de una parte, la Cmara de Representantes acusa y la de Senadores Juzga. a los legisladores, al Presidente y Vicepresidente de la Repblica, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral. por violacin de la Constitucin u otros delitos graves (estos son los que suponen penas de penitenciara: mayor a 3 aos)

A quin se hace? =

Por qu se hace? =

En la censura parlamentaria se juzgaba la conducta poltica del Ministro, a diferencia del juicio poltico donde se juzgar tambin su conducta penal. Qu efectos tiene? = la separacin de sus cargos y por lo tanto la prdida de sus fueros, razn por la cual quedar sujeto a la justicia ordinaria como cualquier ciudadano. 4.8.3.1.5. Comisiones investigadoras: Artculo 120.- Las Cmaras podrn nombrar comisiones parlamentarias de investigacin o para suministrar datos con fines legislativos. Algunas de ellas han perdurado en el tiempo sin arribar a conclusiones definitivas: Comisin investigadora del asesinato de Michelini y Gutirrez Ruiz.

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4.9.
Poder Legislativo

PODER EJECUTIVO
Poder Ejecutivo Poder Judicial Tribunal de lo Contencioso Administrativo Tribunal de Cuentas Corte Electoral

Histricamente aparece representado en la figura del Monarca como soberano absoluto. Es el titular de la Nacin por gracia divina o por imposicin. Recin en 1215 con la Carta Magna, los nobles le arrancan determinadas prerrogativas y aparecen como un poder limitante al Rey. El Rey pasa poco a poco a ser el Jefe de Estado cediendo la direccin poltica a Ministros responsables ante el Parlamento (1er. Ministro) o Presidente. parlamentario El Poder Ejecutivo influye directamente sobre el tipo de gobierno presidencial Convencional En el gobierno parlamentario = al Jefe de Estado (Reina en Inglaterra) le compete la orientacin poltica asegurando un equilibrio entre PE y PL En el gobierno presidencial = al Jefe de Estado (Presidente en EEUU) le compete la orientacin poltica del gobierno En el gobierno convencional = el Jefe de Estado es quien ocupa la Presidencia del rgano ejecutivo (Suiza) En su momento, cuando estudiamos las diferencias entre Parlamentarismo y Presidencialismo dijimos que en el primero (caso Inglaterra) la Jefatura de Estado y la de Gobierno estaban separadas y en el presidencialismo (caso EEUU) ellas se unificaban en la misma persona. En nuestro pas, salvo la opinin de Cassinelli Muz quien entiende que la Jefatura de Gobierno la detenta el Consejo de Ministros, la doctrina mayoritaria entiende que el Jefe de Estado lo es el Presidente de la Repblica y el Jefe de Gobierno lo es el Poder Ejecutivo. Las disposiciones constitucionales del PE estn en el Art. 149 y ss. 4.9.1. Se integra por Ministros de Estado Estructura del Poder Ejecutivo Presidente de la Repblica

e n Acuerdo = Presidente con uno, varios o todos los Ministros

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Cmo acta el Poder Ejecutivo?

en Consejo de Ministros Delegacin de atribuciones (art.168 Nral.24)

4.9.1.1.

Presidencia de la Repblica

Este rgano se compone de solo miembro titular: Presidente de la Repblica; pero existe otro cargo cuyo titular fuera electo conjuntamente con l: la Vicepresidencia de la Repblica. El Vicepresidente no integra el Poder Ejecutivo, sino que desempea las funciones de Presidente de la Asamblea General y Presidente del Senado; salvo en caso de suplir la Presidencia en ejercicio, razn por la cual se integra en tal funcin al Poder Ejecutivo, por lo que cumplida la misma y reintegrado el titular de la Presidencia, el Vicepresidente vuelve a sus funciones legislativas. 4.9.1.1.1. Eleccin:

El Presidente es electo directamente por el pueblo en elecciones nacionales que se desarrollan cada 5 aos, de acuerdo con el siguiente procedimiento (art. 151): segn la Disposicin Transitoria de la Constitucin Letra W), cada Partido poltico (Lema) debe realizar elecciones internas para designar una nica frmula presidencial (Presidente y Vicepresidente) stas se realizarn el ltimo domingo de abril del ao electoral, ser secreto pero no tienen carcter obligatorio para los ciudadanos inscriptos en el registro cvico nacional (no requiere ser afiliado ni adherente al partido poltico) en ese mismo acto y hoja electoral, se elegirn tambin los Convencionales nacionales y departamentales por cada Lema el pre candidato que alcance la mayora absoluta u obtenga ms del 40 % y una diferencia superior al 10 % de votos con el que le sigue, ser el candidato nico del Lema si ninguno llega a obtener esos resultados, ser la Convencin nacional la que designe el candidato mediante mayora absoluta por votacin nominal y pblica las frmulas presidenciales nicas por cada partido, se enfrentarn en elecciones nacionales el ltimo domingo de octubre del ao electoral (denominada 1 Vuelta). En ese mismo momento y en la misma hoja electoral, se elegirn los Senadores, Representantes y miembros de las Juntas Electorales si ninguno de los candidatos obtuviera mayora absoluta (50 % ms 1 de los votos), debern concurrir solamente las dos frmulas ms votadas a una segunda eleccin (2 vuelta o ballotage) a realizarse el ltimo domingo de noviembre prximo. Cabe recordar que Senadores, Representantes, etc. Ya fueron electos en la 1 vuelta. en esta segunda eleccin, ser electa la frmula que obtenga mayora simple respecto del otro (basta un voto ms que el contrario) debidamente proclamado por la Corte Electoral, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica asumirn sus respectivas funciones el 1 de marzo prximo. Requisitos para ser Presidente:

4.9.1.1.2.

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ciudadana natural en ejercicio: mientras que los restantes cargos polticos y de administracin en nuestro gobierno se pueden ejercer teniendo la ciudadana legal, para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica se requiere exclusivamente ser ciudadano natural (parte de la doctrina entiende que solamente existe una hiptesis en que un ciudadano legal pueda ejercer la Presidencia: si no estuviere proclamada la persona a ejercer ese cargo por la Corte Electoral, o si la eleccin fuere anulada, temporariamente la Constitucin le atribuya la funcin presidencial al Presidente de la Suprema Corte de Justicia y ste puede ser ciudadano legal). 35 aos cumplidos de edad votos Popularmente se entiende, a veces, que el Presidente debe ser casado, tener una determinada profesin, o sexo, etc. y ello no es as. Solamente se requiere lo antes mencionado. 4.9.1.1.3. Causales de cese:

El mandato del Presidente, su perodo de gobierno, es de 5 aos. Por lo tanto, puede cesar por: terminacin del mandato renuncia aceptada fallecimiento incapacidad superviniente total y absoluta para el desempeo de su cargo a consecuencia de un juicio poltico Cualquier otra forma anmala sera inconstitucional. 4.9.1.1.4. Competencias del Presidente como Jefe de Estado

El Presidente de la Repblica, actuando solo, lo hace como Jefe de Estado: si acta en acuerdo o en Consejo de Ministros, ser entonces el Poder Ejecutivo el que acta y como tal ser Jefe de Gobierno. Por lo tanto, el Presidente, por s solo y con su sola firma; exclusivamente podr: designar al Secretario y Prosecretario de la Presidencia designar a los Ministros de Estado designar al Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil designar al Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto vetar el voto de censura; o mantener al Ministro, disolver las Cmaras y convocar a nuevas elecciones si no alcanzaren las mayoras requeridas en la Asamblea General para la censura parlamentaria solicitar a la Asamblea General el voto de confianza expreso del Consejo de Ministros 4.9.1.2. Ministros de Estado (Art. 174 y ss.)

El nmero de Ministerios, sus denominaciones y atribuciones podrn ser estipulados por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo.

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A la fecha contamos con los siguientes Ministerios: * * * * * * * Economa y Finanzas (MEF) * Interior (MI) Defensa Nacional (MDN) * Relaciones Exteriores (MRREE) Educacin y Cultura (MEC) * Salud Pblica (MSP) Industria, Energa y Minera (MIEM) * Transporte y Obras Pblicas(MTOP) Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP) * Turismo y Deporte (MTD) Trabajo y Seguridad Social (MTSS) * Desarrollo Social (MIDES) Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)

4.9.1.2.1. Designacin Los Ministros de Estado son directamente designados (por ende tambin destituidos) por el Presidente de la Repblica entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. Esto significa que los Ministros deben contar con apoyo parlamentario y entonces cabe la pregunta cmo se manifiesta dicho apoyo si no hay un voto de confianza ni de investidura de los Ministros como en el sistema parlamentario ingls? Se entiende que los Ministros cuentan con apoyo parlamentario todo el tiempo que el Parlamento no los censure. 4.9.1.2.2. Requisitos

Se requiere las mismas calidades que para ser Senador: 30 aos cumplidos de edad y ciudadana natural o legal con 7 aos de ejercicio. 4.9.1.2.3. Competencias El Art. 181 establece las competencias propias de cada Ministerio, entre las cuales podemos destacar: principalmente la de firmar, conjuntamente con el Presidente de la Repblica, los actos del Poder Ejecutivo. Sin perjuicio sus competencias son abiertas ya que pueden ser ampliadas por la ley o reglamentadas por el Poder Ejecutivo (en Consejo de Ministros) 4.9.2. Formas de actuacin del Poder Ejecutivo

Habamos adelantado ya que el Poder Ejecutivo acta de dos formas principales en Acuerdo y una forma atpica en Consejo de Ministros 4.9.2.1. Poder Ejecutivo en Acuerdo Delegacin de atribuciones

Esta es la forma ordinaria y regular de actuar del Poder Ejecutivo; es cuando el Presidente de la Repblica acta con uno, varios o todos los Ministros para la adopcin de decisiones gubernativas.

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Todas las competencias del Poder Ejecutivo pueden desarrollarse en esta modalidad de Acuerdo, salvo que la propia Constitucin atribuya su ejercicio exclusivamente al Consejo de Ministros (competencias exclusivas y las privativas o excluyentes) Los temas del Acuerdo debern versar siempre sobre la competencia o materias del o los Ministros involucrados, es decir que deben ser temas de sus respectivas carteras. Los Ministros deben necesariamente firmar los actos que dictan en esta modalidad con el Presidente para que sean vlidos y eficaces. 4.9.2.2. Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros

Se integra con el Presidente de la Repblica, que lo preside, y los titulares de todos los Ministerios, los Ministros. Sus Resoluciones son adoptadas por mayoras de votos y solamente en caso de empate, la posicin donde vot el Presidente obtiene la mayora por su voto que, aunque no es doble, en caso de empate define la mayora. En caso que un Ministro est a cargo de otro Ministerio aparte del suyo, se contabilizar un solo voto, puesto que es Consejo de Ministros como personas y no de Ministerios como rganos. Una decisin del Consejo de Ministros podr ser revocada por la mayora absoluta de sus componentes; y, una decisin adoptada en Acuerdo podr ser revocada por el Consejo de Ministros. 4.9.2.2.1. Competencias del Consejo de Ministros Dice el Art. 160 que el Consejo de Ministros tendr competencia privativa en los casos que all establece. Doctrinariamente estableceremos dos clases de competencia: competencias exclusivas que solamente podr ejercer el Consejo de Ministros y nunca ser ejercidas en Acuerdo. Estn en el Art. 168 de la Constitucin: Nral. 7 = proponer proyectos de ley de urgente consideracin. Nral. 16 = decretar la ruptura de relaciones y previa resolucin de la Asamblea General, decretar la guerra Nral. 19 = preparar y presentar a la Asamblea General los presupuestos, dando cuenta de los anteriores Nral.24 = delegar por resolucin fundada y bajo su responsabilidad poltica las atribuciones que estime convenientes competencias privativas o excluyentes, significa que en principio- el tema a resolver puede ser dispuesto en Acuerdo, pero ... todos los actos de gobierno y administracin que planteen en su seno el Presidente de la Repblica o sus Ministros en temas de sus respectivas carteras priva o excluye la posibilidad que 89

pueda ser resuelto en Acuerdo y necesariamente deber ser resuelto en Consejo de Ministros. Si el Presidente o un Ministro plantea ante el Consejo de Ministro un tema de su respectiva competencia o cartera ministerial, ello impide que pueda ser resuelto por el Primer Mandatario o en Acuerdo, pasando desde ese momento a ser de competencia del Consejo de Ministros por privar o excluir aquellas formas. 4.9.2.3. Delegacin de atribuciones

Segn establece el Nral. 24 del Art. 168 de la Constitucin, el Poder Ejecutivo puede ser delegante de atribuciones, mediante Resolucin dictada por el Consejo de Ministros como competencia exclusiva de ste, es decir que podr delegar (transferir) alguna de sus propias competencias para que las ejerza el inferior en nombre y responsabilidad del Poder Ejecutivo. Las competencias a delegar son las que el Poder Ejecutiva entienda conveniente y stas no podrn delegarse a otro Poder, sino que deber ser a los Ministros u otros funcionarios subordinados al Poder Ejecutivo. Por otra parte, esa misma competencia de delegacin la poseen los Ministros como competencia propia con referencia a funcionarios a ellos subordinados; pero la competencia delegada por el Poder Ejecutivo a un Ministro de Estado no puede ser a su vez delegada en otro funcionario. 4.9.3. Competencias del Poder Ejecutivo

Analizada ya la estructura del Poder Ejecutivo y de sus respectivos rganos, as como las competencias del Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, de los Ministros y del Consejo de Ministros, cada una de ellas por separado, debemos ahora analizarlas todas las competencias del Poder Ejecutivo en su conjunto. Las mismas estn desarrolladas en el Art. 168 de la Constitucin: Artculo 168.- Al Presidente de la Repblica, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:
1) 2) 3) 4) La conservacin del orden y tranquilidad en lo interior, y la seguridad en lo exterior. El mando superior de todas las Fuerzas Armadas. Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes. Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Seccin VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecucin. Informar al Poder Legislativo, al inaugurarse las sesiones ordinarias, sobre el estado de la Repblica y las mejoras y reformas que considere dignas de su atencin. Poner objeciones o hacer observaciones a los proyectos de ley que le remita el Poder Legislativo, y

5)

6)

90

suspender u oponerse a su promulgacin, en la forma prevista en la Seccin 7)

VII.

Proponer a las Cmaras proyectos de ley o modificaciones a las leyes anteriormente dictadas. Dichos proyectos podrn ser remitidos con declaratoria de urgente consideracin. La declaracin de urgencia deber ser hecha simultneamente con la remisin de cada proyecto, en cuyo caso debern ser considerados por el Poder Legislativo dentro de los plazos que a continuacin se expresan, y se tendrn por sancionados si dentro de tales plazos no han sido expresamente desechados, ni se ha sancionado un proyecto sustitutivo. Su trmite se ajustar a las siguientes reglas: a) El Poder Ejecutivo no podr enviar a la Asamblea General ms de un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideracin simultneamente, ni enviar un nuevo proyecto en tales condiciones mientras estn corriendo los plazos para la consideracin legislativa de otro anteriormente enviado; b) no podrn merecer esta calificacin los proyectos de Presupuesto, ni aquellos para cuya sancin se requiera el voto de tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada Cmara; c) cada Cmara por el voto de los tres quintos del total de sus componentes, podr dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideracin, en cuyo caso se aplicarn a partir de ese momento los trmites normales previstos en la Seccin VII; d) la Cmara que reciba en primer lugar el proyecto deber considerarlo dentro de un plazo de cuarenta y cinco das. Vencidos los primeros treinta das la Cmara ser convocada a sesin extraordinaria y permanente para la consideracin del proyecto. Una vez vencidos los quince das de tal convocatoria sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado se reputar aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo remiti el Poder Ejecutivo y ser comunicado inmediatamente y de oficio a la otra Cmara; e) la segunda Cmara tendr treinta das para pronunciarse y si aprobase un texto distinto al remitido por la primera lo devolver a sta, que dispondr de quince das para su consideracin. Vencido este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso el proyecto se remitir inmediatamente y de oficio a la Asamblea General. Si venciere el plazo de treinta das sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputar aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo remiti el Poder Ejecutivo y ser comunicado a ste inmediatamente y de oficio, si as correspondiere, o en la misma forma a la primera Cmara, si sta hubiere aprobado un texto distinto al del Poder Ejecutivo; f) la Asamblea General dispondr de diez das para su consideracin. Si venciera este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso se tendr por sancionado el proyecto en la forma en que lo vot la ltima Cmara que le prest expresa aprobacin. La Asamblea General, si se pronunciare expresamente, lo har de conformidad con el

artculo

135;
g) cuando un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideracin fuese desechado por cualquiera de las dos Cmaras, se aplicar lo dispuesto por el artculo 142; h) el plazo para la consideracin por la primera Cmara empezar a correr a partir del da siguiente al del recibo del proyecto por el Poder Legislativo. Cada uno de los plazos ulteriores comenzar a correr automticamente al vencer el plazo inmediatamente anterior o a partir del da siguiente al del recibo por el rgano correspondiente si hubiese habido aprobacin expresa antes del vencimiento del trmino. 8) Convocar al Poder Legislativo a sesiones extraordinarias con determinacin de los asuntos materia

91

de la convocatoria y de acuerdo con lo que se establece en el artculo 9)

104.

Proveer los empleos civiles y militares, conforme a la Constitucin y a las leyes.

10) Destituir los empleados por ineptitud, omisin o delito, en todos los casos con acuerdo de la Cmara de Senadores o, en su receso, con el de la Comisin Permanente, y en el ltimo, pasando el expediente a la Justicia. Los funcionarios diplomticos y consulares podrn, adems, ser destituidos, previa venia de la Cmara de Senadores, por la comisin de actos que afecten su buen nombre o el prestigio del pas y de la representacin que invisten. Si la Cmara de Senadores o la Comisin Permanente no dictaran resolucin definitiva dentro de los noventa das, el Poder Ejecutivo prescindir de la venia solicitada, a los efectos de la destitucin. 11) Conceder los ascensos militares conforme a las leyes, necesitando, para los de Coronel y dems Oficiales Superiores, la venia de la Cmara de Senadores o, en su receso, la de la Comisin Permanente. 12) Nombrar el personal consular y diplomtico, con obligacin de solicitar el acuerdo de la Cmara de Senadores, o de la Comisin Permanente hallndose aqulla en receso, para los Jefes de Misin. Si la Cmara de Senadores o la Comisin Permanente no dictaran resolucin dentro de los sesenta das el Poder Ejecutivo prescindir de la venia solicitada. Los cargos de Embajadores y Ministros del Servicio Exterior sern considerados de particular confianza del Poder Ejecutivo, salvo que la ley dictada con el voto conforme de la mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara disponga lo contrario. 13) Designar al Fiscal de Corte y a los dems Fiscales Letrados de la Repblica, con venia de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente en su caso, otorgada siempre por tres quintos de votos del total de componentes. La venia no ser necesaria para designar al Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, ni los Fiscales de Gobierno y de Hacienda. 14) Destituir por s los empleados militares y policiales y los dems que la ley declare amovibles. 15) Recibir Agentes Diplomticos y autorizar el ejercicio de sus funciones a los Cnsules extranjeros. 16) Decretar la ruptura de relaciones y, previa resolucin de la Asamblea General, declarar la guerra, si para evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacficos. 17) Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmocin interior, dando cuenta, dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunin de ambas Cmaras o, en su caso, a la Comisin Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estndose a lo que stas ltimas resuelvan. En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad slo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no optasen por salir de l. Tambin esta medida, como las otras, deber someterse, dentro de las veinticuatro horas de adoptada, a la Asamblea General en reunin de ambas Cmaras o, en su caso, a la Comisin Permanente, estndose a su resolucin. El arresto no podr efectuarse en locales destinados a la reclusin de delincuentes. 18) Recaudar las rentas que, conforme a las leyes deban serlo por sus dependencias, y darles el destino que segn aqullas corresponda. 19) Preparar y presentar a la Asamblea General los presupuestos, de acuerdo a lo establecido en la

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Seccin XIV, y dar cuenta instruida de la inversin hecha de los anteriores.

20) Concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobacin del Poder Legislativo. 21) Conceder privilegios industriales conforme a las leyes. 22) Autorizar o denegar la creacin de cualesquier Bancos que hubieren de establecerse. 23) Prestar, a requerimiento del Poder Judicial, el concurso de la fuerza pblica. 24) Delegar por resolucin fundada y bajo su responsabilidad poltica las atribuciones que estime convenientes. 25) El Presidente de la Repblica firmar las resoluciones y comunicaciones del Poder Ejecutivo con el Ministro o Ministros a que el asunto corresponda, requisito sin el cual nadie estar obligado a obedecerlas. No obstante el Poder Ejecutivo podr disponer que determinadas resoluciones se establezcan por acta otorgada con el mismo requisito precedentemente fijado. 26) El Presidente de la Repblica designar libremente un Secretario y un Prosecretario, quienes actuarn como tales en el Consejo de Ministros. Ambos cesarn con el Presidente y podrn ser removidos o reemplazados por ste, en cualquier momento.

4.9.4. Oficina Nacional del Servicio Civil (Art. 60) Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Art. 230) Estas son otras dependencias de la Presidencia, cuyos Directores son designados (y por ende tambin destituidos) directamente por el Presidente, en competencia de Jefe de Estado. Tienen rango ministerial y por lo tanto sujeto a sus mismas exigencias y controles del Poder Legislativo. 4.9.4.1. Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC)

Fue creada por la Ley 15.757 inmediatamente despus de ponerse en vigencia la actual Constitucin. Su cometido es el de asesorar y de contralor de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, asegurando una Administracin eficiente y actuando con autonoma funcional e independencia tcnica. un Director y un Subdirector, cargos de particular confianza Est integrada por

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una Comisin integrada, el Director que la preside y 4 miembros de reconocida competencia en la materia. La mencionada Ley le atribuye estas competencias: Artculo 4.- La Oficina Nacional del Servicio Civil tendr las siguientes atribuciones:
a) Asesorar preceptivamente a la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados en el diagnstico, aplicacin y evaluacin de la poltica de administracin de personal. Asimismo, asesorar a los Gobiernos Departamentales y dems rganos del Estado que lo soliciten. b) Asesorar a los referidos organismos de la Administracin Pblica en la organizacin y funcionamiento de sus dependencias, la racionalizacin de los mtodos y procedimientos de trabajo y de los sistemas de informacin necesarios. Este asesoramiento ser preceptivo o facultativo del rgano asesorado, segn lo establecido en el literal anterior. c) Establecer los planes y programas de capacitacin de los funcionarios pblicos, en funcin de las necesidades de los diferentes organismos y conforme a los principios de la carrera administrativa. d) Organizar el Registro Nacional de Funcionarios Pblicos y realizar censos peridicos a fin de mantenerlo actualizado. e) Proyectar, con arreglo a las disposiciones estatutarias generales y, en su caso, a las particulares de cada Ente Autnomo, las normas destinadas a que la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, seleccionen y designen a su personal mediante concursos de oposicin o de mritos. Cada rgano, en la esfera de su competencia, podr ponerlas en vigencia por va reglamentaria. f) Formular y actualizar el sistema de clasificacin y descripcin de los cargos de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados. g) Asesorar al Poder Ejecutivo, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, en la fijacin de una poltica en materia de remuneraciones y escalafones. h) Recabar de todos los organismos estatales los informes que considere necesarios para el cumplimiento de su cometido y el ejercicio de sus atribuciones. i) Realizar los estudios e investigaciones que estime convenientes sobre las materias de su competencia, as como sobre los temas que le requieran los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los Entes Autnomos, los Servicios Descentralizados o los Gobiernos Departamentales, en su caso. j) Redistribuir, entre otras reparticiones pblicas, en acuerdo con las mismas, los funcionarios que le fueren propuestos para ese objeto, por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Entes Autnomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales.

4.9.4.2.

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

Tiene su antecedente en la CIDE (Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico) de 1965. un Director designado por el Presidente MEF, MAGP,

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Est integrada por una Comisin integrada por representantes de

MIEM, MTSS, MTOP, MSP y MEC

Su cometido es el de asesoran al Poder Ejecutivo en la formulacin de planes y programas de desarrollo, as como en la planificacin de polticas de descentralizacin. Tambin se le comete la formacin de Comisiones Sectoriales en las que debern estar representados los trabajadores y las empresas pblicas y privadas, las que hasta el momento no se han formado an. 4.10. FUNCIN ADMINISTRATIVA As como vimos que la funcin legislativa era desarrollada principalmente o preferentemente por el Poder Legislativo, veremos ahora los distintos conceptos de la funcin administrativa, uno de los cuales expresar que es la que desarrolla principalmente o preferentemente por el Poder Ejecutivo. 4.10.1. Concepto de funcin administrativa

Es la que realiza el Poder Ejecutivo = ste es resultado de un criterio orgnico pues atiende al rgano del cual emana el acto. Pero como ya vimos al estudiar Funciones jurdicas del Estado, no toda funcin del Poder Ejecutivo es administrativa, ya que tambin tiene tambin funcin legislativa (en la iniciativa y promulgacin dentro del proceso de elaboracin de la Ley) o funcin jurisdiccional (en la tipificacin de delito de contrabando en el contencioso aduanero). A su vez los restantes Poderes Legislativo y Judicial tendrn tambin funcin administrativa. Administracin es todo el Estado, la totalidad de sus actividades para cumplir sus fines = la oposicin se da entre Administracin y Constitucin; as planteado el tema, la Constitucin sera estructura y actividad funcional, en tanto la Administracin sera actividad finalstica. Se le critica que ampla tanto la funcin de Administracin que comprendera tambin la Teora del Estado en esta actividad. Es la actividad del Estado que no es legislacin ni justicia = como criterio residual, recogido fundamentalmente en la experiencia histrica en pases de habla alemana, se lo simplifica por el descarte. Criterio de ejecucin de la Constitucin por grados establecida por la Escuela de Viena (Kelsen y su Pirmide de jerarqua de la norma) = si es de ejecucin inmediata de la Constitucin ser legislacin; si fuere de ejecucin mediata sera administracin (como actividad de rganos dependientes) y jurisdiccin (como actividad de rganos independientes entre s). DUGUIT atiende al contenido de los actos prescindiendo de los rganos de los que emanan = as la produccin de actos regla son objeto de la funcin legislativa; como los actos condicin y los actos subjetivos forman el contenido material de la ejecutiva o administrativa.

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SAYAGUS entiende que es la actividad permanente, ininterrumpida, concreta y prctica del Estado que tiende a la satisfaccin inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos integrantes, mediante la realizacin de los cometidos puestos a su cargo = es una definicin de criterio material. Concepto de administracin

4.10.2.

Etimolgicamente proviene del latn ad y ministrare que significa servir a. De esta consideracin etimolgica deviene el carcter de actividad subalterna o subordinada; ya que tambin el vocablo ministrare proviene de minus que es inferioridad, contrapuesto a magis (magistrado), que es superioridad. De todo ello en s mismo entonces, Administracin es igual a servicio y Administracin del Estado es igual a servicio del Estado. La palabra administracin puede ser entendida en diferentes sentidos: son todos los servicios del Estado cuyo fin es aplicar prcticamente las normas jurdicas y cumplir concretamente los cometidos del Estado = es un sentido amplio, ya que engloba todos los servicios cuya dinmica se concreta en decisiones particulares y de carcter individual. son todos los servicios orgnicos y organismos referidos al Poder Ejecutivo y dependientes de l o conectados a l = es en sentido propio o restringido. En este caso administracin sera sinnimo de Poder Ejecutivo, pero se subdividira en dos partes: e) Administracin Central: como conjunto de servicios dependientes del Poder Ejecutivo por una relacin de jerarqua (Ministerios, Unidades Ejecutoras, etc.) f) Administracin descentralizada: son los servicios conectados pero no en relacin jerrquica :

Entes Autnomos por servicios Servicios Descentralizados por territorio Gobiernos Departamentales

4.10.2.1. Administracin centralizada: en estas situaciones el rgano jerarca concentra todos los poderes de administracin (principalmente la jerarqua), los que sern ejercidos en toda sus materias y dentro del territorio que se encuentra delimitado en su competencia.

96

Sin perjuicio que la concentracin total y pura es meramente ideal, debemos estudiar las diferentes variantes que van de la centralizacin ms o menos rigurosa a la descentralizacin ms o menos autnoma, puesto que es materialmente imposible que el jerarca pueda realizar por s mismo todos los cometidos puestos a su cargo o que por lo opuesto tenga tal autonoma que se constituya en un centro de poder independiente (otro Estado) El primer grado de atenuacin de la administracin centralizada se verifica cuando el jerarca transfiere ciertos y determinados poderes de administracin a otros rganos, reteniendo paralelamente determinados poderes de contralor con la finalidad de vigilar su cumplimiento. El proceso de descentralizacin administrativa gira en torno a esos dos elementos fundamentales: 1) traspaso de poder de administracin a otros rganos 2) contralor que ejerce la autoridad central sobre esos rganos La descentralizacin ser ms o menos acentuada segn sea el quantum de los poderes de administracin transferidos y la intensidad de los poderes de contralor sobre ellos. Poder Ejecutivo Jerarqua Ministerios Unidades Ejecutoras Funcionarios 4.10.2.2. Desconcentracin: para algunos autores, la desconcentracin no es un grado de descentralizacin sino que an se encuentra dentro de la administracin centralizada (PRAT), ya que esa pequea transferencia de poderes de administracin en nada compromete la jerarqua y sta es seal inequvoca de la centralizacin. SAYAGUS entiende que con la desconcentracin se comienza la etapa de mnima descentralizacin puesto que ello se configura cuando a un rgano jerrquicamente subordinado, se le confieren ciertos poderes de administracin, para que los ejerza a ttulo de competencia propia, bajo determinado contralor del rgano jerrquico. Esto se caracteriza por: a) ser una descentralizacin parcial: ser en cierta materia y limitada a ciertos poderes de administracin predeterminados especficamente b) el traspaso de esos poderes debe tener origen legal c) se traspasan poderes del rgano central hacia rganos subordinados jerrquicamente d) mantener el jerarca un contralor directo sobre la actividad del rgano desconcentrado

rgano superior rgano inferior

Mantiene jerarqua pero se atena en los poderes transferidos

97

4.10.2.3. Administracin descentralizada: un mayor grado de descentralizacin para algunos autores o una primera etapa de descentralizacin para otros, se produce cuando en lugar de transferrsele ciertos poderes de administracin al rgano en cuestin, se le concede la generalidad o la totalidad de aquellos, pero an sin atribursele personalidad jurdica propia. Pero an as resta tener en cuenta el otro elemento del proceso de descentralizacin: los poderes de contralor del rgano superior. En este caso a estudio, los poderes de contralor pueden ser ms o menos intensos y ello debe tenerse en cuenta para la categorizacin del rgano descentralizado. En este grado de descentralizacin, generalmente va acompaado de una cierta individualidad financiera, pero que no basta an para hablar de patrimonio propio ya que an no tiene personera jurdica propia. Este grado se caracterizar por: a) el traspaso de poderes ser total o general b) ese traspaso tendr necesariamente origen legal y debe ser permitido expresa o implcitamente por la Constitucin c) el contralor del rgano superior no es ya jerrquico, sino que el legislador impondr la forma y condiciones del control d) esa transferencia se mantiene hacia rganos inferiores Pero, un mayor grado de descentralizacin consiste en conferirme al rgano su personera jurdica, dando nacimiento a una nueva persona pblica diferente. En este grado su autonoma es mucha y su contralor poco. Se caracterizar por: a) deber ser creada por Ley b) tendr personalidad jurdica y patrimonio propio c) dispondr de todos los poderes de administracin, salvo que la Constitucin o la Ley dispongan otra cosa d) quedar sometido a cierto contralor de la autoridad central, el que deber ser expresamente establecido en la Constitucin o la Ley.

Adm.central

Adm. Descentralizada

4.10.2.4. Esquema de los servicios uruguayos: segn nuestro ordenamiento jurdico, los distintos servicios de nuestro Estado, se pueden esquematizar de la siguiente manera de acuerdo con su mayor o menor centralizacin:

98

SR l

(a)

(b) (c) (d) (e)

servicios que necesariamente deben estar a cargo de dependencias ministeriales, del Poder Ejecutivo, por ser cometidos esenciales: mantenimiento del orden interior, la defensa nacional, las relaciones exteriores, etc. Pues as lo atribuye expresamente la Constitucin (Art. 168) servicios que necesariamente deben ser Entes Autnomos: BCU, BROU, BSE, ANEP, etc. establecidos en Art. 195, 196, 202. servicios que pueden ser dependencias ministeriales o Servicios Descentralizados: Correos (SD), Telgrafos (SD), Aduanas (Adm.central), Puertos (SD) y Salud Pblica (Adm.central SD) Art. 186 servicios que pueden ser SD o EA por ser del dominio industrial o comercial del Estado Art. 185 resto de los organismos: Gobiernos Departamentales, etc.

4.10.3.

Acto administrativo

Definido ya el concepto de Funcin administrativa y de Administracin, corresponder ahora abocarnos al estudio de las formas en que se expresan. La funcin administrativa se expresa por medios de actos jurdicos y operaciones materiales.

99

Las operaciones materiales son mltiples: ellas pueden preceder, preparar la decisin o constituirse en su ejecucin. 4.10.3.1. Concepto

Acto administrativo es toda declaracin de voluntad de la Administracin que produce efectos jurdicos es lo que establece el Art. 120 del Dec. 500/991, referido al procedimiento administrativo. a) supone necesariamente la existencia de una declaracin de voluntad de la Administracin, sea expresa o tcita (el silencio asumir el valor que le adjudique la norma: en el caso de los recursos administrativos el pronunciamiento ficto es considerado negativo). Si esta manifestacin de voluntad no existiera, nos encontraramos frente a un hecho administrativo b) esa declaracin de voluntad es unilateral de la administracin, puesto que si fuera bilateral nos encontraramos frente a un contrato o una convencin. El hecho de requerir determinados actos de notificacin, asentimiento o adhesin no desmerece el carcter unilateral c) el acto debe emanar de la Administracin, o sea de un rgano estatal actuando en funcin administrativa, siendo indiferente que el rgano sea del Poder Legislativo, Judicial, TCA, CE o TC siempre que sea en funcin administrativa. No se atiende al rgano sino a la forma: de funcin administrativa d) debe producir efectos jurdicos siendo indiferente que stos sean subjetivos, concretos o individuales (como lo es una Resolucin) o ms generales (como lo es un Reglamento) 4.10.3.2. Clasificaciones

Existen varias y de muy variado contenido, segn sea el concepto o aspecto que se tome en consideracin. Pero todas ellas por lo general- no son excluyentes sino complementarias. Veremos algunas de esas clasificaciones. segn el momento o estado en el que se dictan: actos preparatorios: son los que se dictan en forma previa y para hacer posible el dictado del acto principal ulterior acto principal: es el que realmente produce el efecto jurdico buscado; es el acto administrativo por excelencia actos complementarios: se requieren para completar la eficacia del principal, pero sin confundirse con ste. acto definitivo: el que resulta luego de vencidos los plazos para recurrir sin que se hubiera interpuesto recurso alguno; o, luego de agotada la va administrativa por resolucin de los recursos interpuestos o vencimiento ficto de sus plazos acto de ejecucin: es el que se dicta para dar cumplimiento al acto principal. B) segn sea la forma en que se manifiesta la voluntad de la Administracin: acto simple: si esa voluntad emana de un solo rgano acto complejo: si ella emana de dos o ms rganos, pudiendo ser manifestaciones de voluntad conjuntas o sucesivas 100

C)

segn la proyeccin de sus efectos: actos externos: cuando produce sus efectos fuera del rgano que lo emite; lo hace sobre otros sujetos de derecho actos internos: solamente trasciende dentro del rgano que lo dict segn la forma de imposicin: actos de imperio: cuando la Administracin lo impone, generalmente a los particulares bajo las normas de derecho pblico y por su relacin de imperium actos de gestin: cuando es realizado bajo las normas de derecho privado, por el cual son relaciones de coordinacin y no de imperium

D)

E) una distincin muy evolucionada en la doctrina francesa, italiana y espaola, los divide en: actos de administracin actos de gobierno La doctrina de nuestro pas se expres diciendo que as se incurra en una falsa oposicin, ya que ello supone introducir - en las clasificaciones que toman en cuenta la forma y efectos de los actos administrativos un elemento distinto, como lo es su finalidad u objeto. Por ello, se entendemos que Acto de gobierno en nuestro pas son los dictados por los gobernantes, en mrito al desarrollo de su cometido de gobierno y que goza de inmunidad jurisdiccional anulatoria, puesto que si causa perjuicio podr ser reparado en ellos, pero el acto igualmente sobrevive. F) segn la oportunidad o conveniencia de su dictado: acto discrecional: la discrecionalidad es la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la accin administrativa, bajo ciertos lmites., los que deben surgir de la Constitucin o Ley. Esos lmites son: 1) el fin perseguido, debe ser pblico, no espurio 2) que sea razonable, no arbitrario acto reglado: el contrario; el que est rigurosamente establecido en su oportunidad o conveniencia sin posibilidad de aprecio por el que dicta el acto. Nuestra doctrina y jurisprudencia rechazan esta pretendida oposicin de actos, ya que solamente existe cierto poder discrecional para ejercicio de la Administracin. segn el contenido de los actos: meros actos administrativos: son manifestaciones de conocimiento o de juicio en los cuales la voluntad de la Administracin tiene en vista exclusivamente el cumplimiento de un acto; solamente producen efectos internos: opiniones o dictmenes: tpicos de la administracin consultiva a nivel de Asesores, etc. Es una actividad preparatoria que en nada obligan al rgano decisor propuestas: es el acto por el cual un rgano administrativo sugiere o indica a otro la conveniencia del dictado de una determinado acto negocios jurdicos: son los dirigidos a obtener un efecto jurdico determinado. Pueden dividirse en: a) los que crean derechos: 101

G)

autorizacin: es el acto que habilita a una persona fsica o jurdica, pblica o privada para ejercer un poder jurdico o derecho preexistentes. Es unilateral, aunque mediante previa solicitud del interesado y al ser habilitante, la persona es libre de realizarlo o no, sin quedar obligado a ello aprobacin: es la declaracin de voluntad de un rgano que acepta como bueno un acto de otro rgano, complementando as su eficacia jurdica. El acto no que perfecto hasta que no se configure la aprobacin admisin: es el que tiene por objeto introducir a una persona en un servicio, atribuyndole los derechos y obligaciones del mismo; es unilateral sin perjuicio de la aceptacin del interesado concesin: ac se le confiere un derecho o poder que no tena, mediante la trasmisin de un derecho o poder propio de la Administracin; generalmente discrecional, puede ser uni o bilateral (contractual) b) los que limitan o extinguen derechos: dispensa: por el cual la Administracin descarta la aplicacin de una norma expresa en un caso concreto, eximiendo a esa persona de las obligaciones que dicha norma le impone (en otros pases la dispensa matrimonial) renuncia: la Administracin unilateralmente extingue una obligacin concreta en su favor , liberando a la persona obligada rdenes: son decisiones administrativas que imponen a las personas (administrados, funcionarios) la obligacin de hacer algo o su o prohibicin. Si se ordena a particulares, se debe fundamentar en la Constitucin o Ley, si se ordena a funcionarios, se funda en la jerarqua c) los que trasladan derechos: expropiacin: por este acto, el Estado basado en normas constitucionales y legales- puede transferir en forma coactiva la propiedad de un bien de una persona expropiada a un ente estatal expropiante, mediante la contraprestacin de un previo y justo precio punitivos: son decisiones concretas que imponen sanciones a particulares (fundado en norma legal) o a funcionarios (fundado en la jerarqua)

H)

segn sus efectos e inters: reglamentos: con efectos generales unilaterales resoluciones: de efectos particulares o personales convenios: con intereses coincidentes bilaterales contratos: si son intereses opuestos

4.10.4.

Contratos administrativos 102

SAYAGUS: Es el acto de declaracin de voluntad comn productor de efectos jurdicos entre un ente estatal (a travs de rgano competente en ejercicio de funcin administrativa) y un particular u otro ente estatal. 4.10.4.1. I) innominado: si an no se le ha atribuido un nomen juris tpico: si existen normas de derecho administrativo que lo regulan II) atpico: si no est previsto en dichas normas de atribucin: son los que atribuyen ventajas a los administrados III) de colaboracin: el contratista se obliga frente al Estado a realizar una prestacin que atae directamente al inters pblico 4.10.4.2. Formas de contratacin administrativa Clasificacin nominados: si tiene nominacin jurdica

La contratacin administrativa desarrollada por el Estado debe, necesariamente, cumplir con ciertas formalidades en aras de lograr su objetivo, sin desnaturalizar sus finalidades. Una de esas formalidades radica en el diferente empleo de una u otra modalidad segn el monto de que se trate. En forma cuatrimestral y por intermedio del Instituto Nacional de Estadsticas (INE), la Administracin establece dichos montos en funcin del reajuste que realiza. En el Texto Ordenado de Contabilidad y Administracin Financiera del Estado (TOCAF), encontramos las siguientes formas: A) contratacin directa: entre la Administracin y el particular; es la modalidad ms utilizada cuando los bienes a comprar o los montos son de escaso valor. Ella puede ser comn = para dependencias del Poder Ejecutivo ampliada = en el caso de servicios descentralizados C) licitacin abreviada: con cinco invitados a ofertar y en caso de declararse desierta, se puede realizar mediante contratacin directa Al igual que la contratacin directa, sta puede ser comn o ampliada, variando los montos en cada una de ellas licitacin pblica; invitacin y Pliego de Condiciones Generales y Particulares para que oferten.

C)

103

En el cuadro adjunto, se establecen las condiciones y montos del primer cuatrimestre del ao 2008.

AO

CUATRIMESTRE

2008 Ene - Abr.

95.600

286.800

573.600

764.800

1.912.000

11.472.000

a) lmite mximo para la compra directa comn (art.33) b) lmite mximo de compra directa ampliada (art.41) y mnimo para la remisin obligatoria de informacin art.48) y arrendamiento (art.37) c) lmite mnimo para intervencin obligatoria de la Comisin Asesora de Adjudicaciones (art.57) y para la aplicacin de reglamentos o pliegos de uso obligatorio (art.44) d) lmite mnimo para exigir garanta de cumplimiento de contrato (art.55) e) lmite mximo de licitacin abreviada (art.33) y para el plazo de cinco das para la intervencin del Tribunal de Cuentas de la Repblica (art.107) y mnimo para exigir garanta de mantenimiento de oferta (art.55) f) lmite mximo de la licitacin abreviada ampliada (art. 41) y para el plazo de diez das para la intervencin del Tribunal de Cuentas (art.107)

4.10.4.3. Tipologa: Veremos los distintos tipos de contratos administrativos que existen en nuestro ordenamiento. 4.10.4.3.1. Concesin de servicio pblico:

Es el contrato por el cual el ente estatal (concedente), por tiempo determinado, encomienda la organizacin y el funcionamiento de un servicio pblico a un particular (concesionario), por su cuenta y riesgo, trasmitindole ciertos poderes jurdicos y efectundose la explotacin bajo la vigilancia y el control del ente concedente (SAYAGUS) Es un contrato de derecho pblico, nominado, tpico, tradicional y de atribucin. Concesionario (particular) - siempre persona fsica o jurdica, pblica o privada - acta por su cuenta y riesgo - precio como retribucin, abonado por los usuarios - el Estado no paga, pero s puede subvencionar exonerar

Concedente (el Estado)

- siempre un ente estatal en funcin administrativa - debe transferir poderes o prerrogativas al concesionario caractersticas de la administracin pblica para poder: expropiar, establecer servidumbres, usar bienes de uso pblico - vigila y controla la explotacin del servicio concedido

104

Concesin (el servicio)

- siempre temporaria o a plazo (aunque sea a 99 aos) - si el servicio pblico es nacional = por ley departamental = decreto de la J.D. - esencial es la tarifa debe ser precio cierto y determinado abonado por el usuario del servicio fijado u homologado por el concedente

4.10.4.3.2.

Contrato de obra pblica:

Es el contrato que la Administracin celebra y que tiene por objeto la realizacin de una obra pblica, retribuyendo al contratista mediante un precio (SAYAGUS) el ente estatal contratante Partes el cocontratante, que puede ser empresa privada particular individual otro ente pblico

Rgimen jurdico que las regula tiene base reglamentaria en: a) Pliego General de Condiciones b) Pliego Especial de Condiciones c) Pliego Particular de Condiciones 4.10.4.3.3. Concesin de obra pblica: Es el contrato por el cual un ente estatal encomienda a una persona fsica o jurdica, la realizacin de una obra pblica, acordndole simultneamente durante un tiempo, la explotacin de la misma para cobrarse el capital invertido y los gastos de explotacin (SAYAGUS) Tiene dos caracteres singulares: a) importa la realizacin de una obra pblica b) la financiacin de dicha obra pblica no se hace mediante el pago de un precio por el ente estatal, sino por sumas abonadas por los usuarios de la obra construida que la utilizan, para lo cual el ente estatal autoriza a ello expresa y temporalmente La construccin es a cuenta y riesgo del cocontratante. Siendo uno de nuestros ejemplos la construccin de la doble va a Punta del Este, all queda claro que la obra se financia mediante el pago de peajes por parte de los vehculos que all la transitan, lo que se encuentra preestablecida en el contrato, as como sus paramtricas de reajuste, mantenimiento y servicios a cumplir en la obra, etc. 4.10.4.3.4. Contrato de suministro:

105

Es el contrato por el cual la Administracin, mediante el pago de un precio, adquiere cosas muebles (SAYAGUS) cosas percibidos de una sola vez Pueden ser servicios o percibidos en perodos sucesivos

4.11.

FUNCIONARIOS PBLICOS

4.11.1. Concepto Todos los entes o personas estatales utilizan, para el cumplimiento de sus fines, un nmero elevado de agentes o personas fsicas. Ese conjunto de personas constituyen los denominados funcionarios pblicos y su actividad es regulada por normas y principios especiales que veremos a continuacin. Tienen muy variada actividad: unos actan como soportes o titulares de los rganos y otros ejercen tareas materiales, tcnicas, administrativas, etc. otros cumplen funciones polticas, generalmente electivas por la ciudadana; y otros ms prestan servicios de carcter permanente, contratados, remunerados, honorarios, etc. La cuestin planteada es saber si a todos ellos se les debe denominar funcionarios pblicos o si por el contrario debera as llamarse a unos de ellos y a los otros denominarlos agentes, empleado, auxiliar, etc. Esto se plantea dado que nuestra propia Constitucin utiliza en forma indistinta, para referirse al mismo concepto, expresiones tales como ... funcionario...empleado... miembro... para referirse a las personas al servicio de entidades pblicas y...cargo...empleo... para referirse a la posicin que ocupan en ellas. Vanse los Arts. 91 inc. 1; 239 Nral. 7 o 168 de la Constitucin como ejemplos. De todo ello surgira entonces un concepto amplio de funcionario pblico comprensivo de la generalidad de los individuos al servicio de las entidades estatales. Funcionario Pblico es todo individuo que ejerce funciones pblicas en una entidad estatal, incorporado mediante designacin u otros procedimiento legal (SAYAGUS) todo individuo: no manifiesta distincin alguna, sin perjuicio que reglamentariamente se establecern condiciones de edad y otros requisitos para acceder a la funcin pblica. No puede una persona jurdica convertirse en funcionario pblico, siempre se refiere a personas fsicas. ejercicio de funciones pblicas: cualquiera sean stas: funciones administrativas, legislativas o jurisdiccionales incorporado en entidades estatales: esa prestacin puede ser voluntaria o forzada (servicio militar obligatorio) por designacin, eleccin, sorteo, etc. prestado en una entidad estatal: sea Administracin Central, Municipios, Entes Autnomos, Servicios Descentralizados. No lo sern los dependientes de

106

concesionarios pblicos ni los de personas de derecho pblico no estatal (Conaprole, Caja de Profesionales Universitarios, etc.) 4.11.2. A) Clasificaciones

de acuerdo a la ndole de la relacin vinculante entre el Estado y el individuo investido de funcin pblica, se distinguen: titulares de cargos polticos o de particular confianza (gobernantes) electos por la ciudadana designados de acuerdo a normas de ascensos (funcionarios de carrera) obreros, vinculados por normas de derecho pblico (del MTOP) de acuerdo a los servicios que cumplen: funcionarios civiles, policiales, militares dentro de los civiles: docentes, de servicio exterior, etc. integrados en Escalafones: A = Profesional Universitario; B = Tcnico C = Administrativo; D = Especializado; E = Oficios; F = Servicios, G = Docente, H = Servicio Exterior, etc. si son retribuidos o no: remunerados: presupuestados, contratados (con trmino o sin plazo), eventuales, zafrales, etc. honorarios de acuerdo a la estabilidad de sus funciones: amovibles: contratados a trmino, zafrales, polticos y de particular confianza inamovibles: el funcionario deber incurrir en omisin, ineptitud o delito, por lo que previo procedimiento de sumario y posibilidad de articular su defensa podr ser cesado por el mtodo de su designacin: de oposicin por eleccin concurso de mritos seleccionado por de oposicin y mritos sorteo directamente

B)

C)

D)

E)

4.11.3.

Relacin jurdica entre el funcionario y la Administracin

Es el vnculo de derecho pblico existente entre una entidad estatal y un individuo, por el cual ste se obliga a realizar funcin pblica, en la forma que determina la organizacin y en las condiciones que el Estado establezca unilateralmente (SAYAGUS) La doctrina pretende establecer la relacin jurdica diciendo que es: contrato de derecho privado: discutindose si es arrendamiento de servicios, de obra, de mandato. Son rechazadas en general

107

variable, segn la actividad de la Administracin: por ello si acta como poder pblico, el funcionario se encuentra en situacin de subordinacin, de origen unilateral del Estado por su imperium; en cambio si la Administracin acta como persona privada, entonces la relacin es contractual. Tambin rechazada vnculo contractual pero de derecho pblico: sera un contrato administrativo situacin estatutaria: el funcionario se encuentra inserto en una situacin de carcter objetivo y general preexistente, creada unilateralmente por el Estado y pasible de ser cambiada solamente por ste en cualquier momento. Por ingresar en dicha situacin preexistente el individuo, ahora funcionario pblico, adquiere derechos y obligaciones en lo que se denomina Estatuto del Funcionario. Estatuto del Funcionario

4.11.4.

Es el conjunto orgnico de normas legales que regulan los derechos, deberes y obligaciones de los funcionarios pblicos (SAYAGUS) La Constitucin uruguaya de 1934 estableci las primeras normas de proteccin del funcionario pblico y cometa al legislador para que en un plazo de 2 aos dictara el Estatuto. Recin el 13/02/1943 por Decreto-Ley 10.388 se cumpli el mandato constitucional. En la Constitucin de 1952 se modifica y se estableci el rgimen de estatutos mltiples. Segn la Constitucin de 1967, vigente, se establecieron los siguientes Estatutos: a) Administracin Central = Art. 59 confa su creacin a la Ley b) Gobiernos Departamentales = Art. 62, ser por decreto de la Junta Departamental c) Entes de Enseanza = Art. 204, es autnomo y dictado por el propio ente d) Entes Autnomos comerciales e industriales = Art. 63, reglamento autnomo proyectado por el ente autnomo y aprobado por el Poder Ejecutivo 4.11.4.1. Servicio Civil

Art. 60 de la Constitucin de 1967: La ley crear e Servicio Civil de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados... Fue el Art. 35 de la Ley 13.640 que cre la Oficina Nacional del Servicio Civil, que depende directamente de la Presidencia de la Repblica. Ya vimos que se compone de una Comisin de 4 titulares designados por su reconocida competencia en la materia y el Director, que la preside, designado por el Presidente en su condicin de Jefe de Estado. Los cometidos de la ONSC son:
Artculo 36. La Oficina tendr los siguientes cometidos sin perjuicio de, los que le asigne la ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa: l) Asistir a la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados en la organizacin y funcionamiento de sus dependencias. Igualmente asesorar en esta materia a los Gobiernos Departamentales que lo soliciten. 2) Establecer los planes y programas de capacitacin de los funcionarios en base a las necesidades de los diferentes Organismos de que trata el Inciso anterior y conforme a los principios de la carrera

108

administrativa. 3) Seleccionar el, personal destinado a la Administracin central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados mediante concursos de oposicin o de mritos para el ingreso a la funcin pblica y su designacin por aquellos. 4) Formular y actualizar el sistema de clasificacin y descripcin de los cargos de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados. 5) Asesorar al Poder Ejecutivo en la fijacin de una poltica en las materias de remuneraciones y escalafones. 6) Organizar un registro nacional uniforme de los funcionarios pblicos; levantar y actualizar peridicamente un censo de empleados pblicos en coordinacin con la Junta Asesora de Estadstica y Censos y la Direccin General respectiva.

Y los de la Comisin sern:

Artculo 38. La Comisin tendr los siguientes cometidos: l) Dictaminar sobre los proyectos de leyes, decretos y resoluciones que en materias de su competencia le presente el Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil. 2) Emitir opinin de oficio o a requerimiento de rgano o persona interesados, respecto del cumplimiento de las normas del Servicio Civil y en particular de la Carrera Administrativa, de acuerdo con lo ordenado por la Constitucin, leyes, decretos y dems reglamentaciones. 3) Pronunciarse sobre las sanciones disciplinarias ms graves a funcionarios antes de la resolucin de la autoridad administrativa correspondiente.

4.11.4.2. 4.11.4.2.1. a) concurso

Derechos y obligaciones Ingreso: el procedimiento normal es la designacin o nombramiento por: Oposicin mrito oposicin y mritos cerrados o internos abiertos o externos

c) eleccin: mediante la expresin de voluntad del cuerpo electoral a favor de un candidato d) sorteo; era poco utilizado (para ingreso de personal obrero en el MTOP) aunque se ha difundido un poco ms esta modalidad (en ANTEL, IMM, etc.) e) contrato: es la ms usada: contratos de 150 das, zafrales, sin trmino, etc. Verificada ya la forma de ingreso, resta la toma de posesin del cargo: es el acto por el cual el funcionario ingresa en el rgimen estatutario ocupando su puesto de trabajo y a partir de ello tiene derechos (remuneracin, etc.) y obligaciones (asistencia, etc.) 4.11.4.2.2. Condiciones personales para ingreso: se establecen a nivel normativo constitucional, legal y reglamentario a) ciudadana: ciudadana natural o legal con 3 aos de carta de ciudadana (para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica se exige solamente ciudadana natural) b) jura de la bandera: c) buena salud: se debe aportar el carn de salud d) notoria filiacin democrtica 109

e) declaracin jurada de adhesin al sistema republicano representativo de gobierno (no se puede pertenecer a organizaciones que propongan variar ilcitamente la organizacin democrtica de gobierno) f) ttulos acadmicos o tcnicos para los cargos que lo requieran g) edad: mnima 18 aos, mxima 45 aos (con excepciones) 4.11.4.2.3. Deberes: sealaremos los principales:

a) residencia: en el lugar donde se ejercen las funciones b) asiduidad: implica una realizacin continua, es una prestacin de actividades en forma continuada: si se interrumpe por voluntad de la Administracin = licencia si es por sancin = suspensin, que puede ser preventiva temporaria si es por voluntad del funcionario = inasistencia o abandono del cargo si es ausencia colectiva = huelga d) deberes funcionales: deben ser cumplidos en forma personal, correcta y con la mayor diligencia lealtad a la Institucin, con independencia del partido poltico gobernante estos deberes pueden trasladarse incluso a la vida privada del funcionario al solicitrsele un mnimo de decoro y dignidad (un Tesorero o Contador General de la Nacin que sea habitu del Casino) secreto funcional es la reserva prudente sobre todo lo relacionado con las funciones que desempea y los procedimientos obediencia debida es el cumplimiento estricto de las rdenes superiores, la cual cesa en caso de delito, etc. e) incompatibilidades: de ejercer simultneamente dos cargos pblicos, salvo que uno de ellos sea docente y se realice la previa acumulacin f) responsabilidades: observacin, censura o apercibimiento arresto disciplinaria suspensin destitucin traslado prdida derechos jubilatorios? penal patrimonial poltica 4.11.4.2.4. Derechos: resumidamente ellos son:

a) al cargo: mientras ste exista el funcionario tiene derecho a ser puesto en posesin del mismo y ello implica el derecho a los honores, prerrogativas y remuneracin correspondiente b) retribucin: por compensacin de servicios prestados c) ascenso: es la promocin en la situacin jerrquica de los funcionarios pblicos d) de asociacin e) licencias: y ac se abre un abanico de posibilidades: reglamentaria: 20 das al ao ms 1 da cada 4 aos, luego de los cincos primeros aos estudiante: 20 das al ao para rendir pruebas o exmenes extraordinaria: 1 mes con goce de sueldo y luego hasta 6 meses sin goce

110

 maternidad: 13 semanas; hasta una semana antes del parto y 12 posteriores paternidad: 10 das duelo: en caso de padres, hijos o cnyuge = 10 das; hermanos = 4 y abuelos, nietos, padres o hijos polticos, adoptantes o adoptados, padrastros o hijastros = 2. En caso de sobrinos o tos carnales no tiene licencia. donacin de sangre: para el Servicio Nacional de Sangre el da de extraccin donacin de rganos o tejidos: los que fijen los mdicos por enfermedad: por examen de mamas o Papanicolaou: 1 da por adopcin: 6 semanas por actuar en Mesas Electorales: el da siguiente y 5 ms por trabajar en Semana de Turismo: 1,5 por da trabajado por actuar en Tribunales de Evaluacin: 5 das por jubilacin: 30 das 4.11.4.2.5. Cese: de la relacin funcional puede ser por:

a) renuncia: acto unilateral del funcionario pero que debe ser aceptada por la Administracin para que surte efecto b) abandono del cargo: por ms de 3 inasistencias injustificadas, se le intima a presentarse bajo apercibimiento de tenerlo fictamente como renunciante o aduzca motivos fundados para esas inasistencias c) jubilacin: es voluntaria por el funcionario d) supresin del cargo: en este caso el funcionario puede ser redistribuido e) destitucin: mediante la comisin de las causales de ineptitud, omisin o delito, previo procedimiento de sumario con posibilidad de articular descargos y defensas f) por edad: en forma automtica al cumplir 70 aos de edad g) por fallecimiento: termina la relacin funcional. Los causahabientes pueden recibir compensaciones impagas (cuotas parte de salarios, aguinaldos, licencias, etc.) o pensin. 4.12. RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Esquema: I) REVOCACIN: siempre se interpone y contra el mismo que dict el acto, dentro del plazo de 10 das corridos a partir de la notificacin personal o la publicacin en el Diario Oficial (a falta de ello, en cualquier momento) II) REVOCACIN Y JERRQUICO: conjunta y subsidiariamente cuando el rgano que dict el acto est sujeto a jerarqua

111

III) REVOCACIN Y ANULACIN PARA ANTE EL PODER EJECUTIVO: conjunta y subsidiariamente cuando el acto fue dictado por el Directorio o Director General de un Servicio Descentralizado IV) REVOCACIN, JERRQUICO Y ANULACIN PARA ANTE EL P.E.: conjunta y subsidiariamente cuando el acto fue dictado por un rgano sometido a jerarqua en un Servicio Descentralizado V) V) REPOSICIN: siempre, si fue dictado por un Gobierno Departamental

REPOSICIN Y APELACIN: conjunta y subsidiariamente si el acto emana de un rgano sometido a jerarqua dentro de un Gobierno Departamental un recurso = 150 das corridos 200 das corridos 250 das corridos

PLAZOS PARA RESOLVER:

dos recursos = tres recursos =

si vencen los plazos sin resolucin (ficta) AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA resolucin contraria ACCIN ANULATORIA ANTE EL TCA: la demanda deber ser presentada dentro de los 60 das corridos y siguientes de la notificacin personal, publicacin en el Diario Oficial o de haberse operado la denegatoria ficta. A los 2 aos de la interposicin de los recursos administrativos, caduca la posibilidad de iniciar la accin anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo 4.13. ADMINISTRACIN CENTRAL

En el punto 4.10.2. anterior habamos esquematizado los dos conceptos de Administracin, desde el punto de vista orgnico y de contenido que se establecen en nuestro ordenamiento: Administracin Central: conjunto de servicios dependientes del Poder Ejecutivo por una relacin de jerarqua (Ministerios, Unidades Ejecutoras, etc.) Administracin descentralizada: son los servicios conectados pero no en relacin jerrquica : Entes Autnomos por servicios Servicios Descentralizados 112

por territorio

Gobiernos Departamentales

Nos explayaremos ahora en la Administracin Central. Su caracterstica principal es que todos sus rganos, servicios y funcionarios se encuentran jerrquicamente subordinados al vrtice de ese sistema orgnico, que es el Poder Ejecutivo. De all emana una energa que se distribuye y ordena todo el sistema, puesto que todos sus dependientes aparecen mandados y regulados desde su vrtice. Etimolgicamente jerarqua deviene de la conjuncin de arcos que significa poder o autoridad e ieros que es sagrado. Modernamente se entiende por jerarqua a la existencia de escalones o niveles de responsabilidad que van superponindose hasta alcanzar el nivel ms alto, del cual emana el ordenamiento de todo el sistema y se proyecta escalonadamente hacia el ms bajo. Por lo tanto, Administracin Central o centralizada es el sistema orgnico formado por el Poder Ejecutivo en su cspide, los Ministerios y dems unidades ejecutoras, servicios y funcionarios que dependen jerrquicamente del mismo. La potestad jerrquica en general se manifiesta a travs del ejercicio de varias potestades del jerarca: a) la de mandar, dirigir, ordenar, imponerse mediante rdenes: esta potestad se expresa mediante el poder que le confiere la norma reglamentaria (dicta actos de carcter general) o tambin la de ordenar en forma individual (Resoluciones, etc.) b) la avocacin: es la facultad que dispone el jerarca de resolver directamente, por s, un asunto que se encuentra dentro de la competencia y a resolucin de un rgano inferior a l, desplazndolo en la toma de decisiones c) la revocacin: es la facultad del jerarca de sustituir, modificar, dejar sin efecto la decisin ya adoptada por un rgano inferior. Puede ser de oficio, en que el propio jerarca sin solicitud alguna de la parte, slo por el control o vigilancia que ejerce- revoca el acto de sus inferiores; o puede ser por va recursiva, mediante la interposicin de los recursos que correspondan d) la potestad disciplinaria: de correccin y sancin por las faltas cometidas por sus subordinados e) la de servirse del concurso de todos sus subordinados f) las que le confieran para las designaciones de sus colaboradores, ascensos, carrera administrativa, etc. de sus subordinados g) las financieras mediante la previsin de los gastos, ejecucin del presupuesto proyectado y rendicin de cuentas 4.13.1. Variantes dentro de la Administracin centralizada: son modalidades de mayor o menor centralizacin, pero que no alcanzan un grado de descentralizacin. puede ser una centralizacin muy rgida, donde el concepto de jerarqua y ordenamiento no admita ningn cuestionamiento (estamento militar donde primero se cumple la orden y luego en ocasiones- se puede cuestionar la misma en Tribunales Militares, Corte Marcial, etc.)

113

puede existir una atenuacin donde los rganos inferiores tengan posibilidad de actuacin propia, alguna materia con poder propios de decisin sin dejar de estar subordinado jerrquicamente. Esto es la desconcentracin. Es un rgano subordinado, pero que se encuentra dotado de ciertos poderes propios de decisin y competencia de ndole propia en determinada materia en particular. delegacin de atribuciones, vista ya en el Nral. 24 del Art. 168 como competencia exclusiva del Consejo de Ministros. Es la posibilidad de dotar a un inferior de cierta potestad del superior, quien la va a ejercer en nombre y representacin del superior. Generalmente se realiza por congestionamiento en las tareas del superior.

4.14.

PODER JUDICIAL

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Tribunal de Cuentas

Corte Electoral

4.14.1.

Introduccin

Montesquieu, inicialmente, estableca solamente dos poderes para contrarrestar el absolutismo reinante: el prncipe o ejecutivo y los seores o legislativo. No entenda necesario constituir a la justicia como poder, ya que consideraba que si se la adjudicaba a jueces permanentes ello poda desequilibrar los restantes dos poderes y por ello expresaba que esos asuntos se podan solucionar con la intervencin o mediacin de un buen vecino. Posteriormente, con la complejidad de los asuntos a resolver y con la finalidad de sostener la libertad de los individuos, se rectifica y establece la divisin tripartita de poderes, independientes pero equilibrados entre s, para evitar el absolutismo. La Constitucin de EEUU estableci la existencia de tres poderes libres, independientes y equilibrados entre s: Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de donde se nutri el ideario artiguista y se bas tambin nuestra Constitucin. En la Constitucin de Francia existe una desconfianza hacia los jueces, ya que se les prohiba dar rdenes a la Administracin. Actualmente no existe un Poder Judicial como tal, sino que los jueces son designados por el Gobierno, lo que los coloca en una situacin de minus: inferioridad y no de magis: magistrado, superioridad. En Inglaterra los jueces forman parte de la Cmara de los Lores. Cmo se eligen los jueces? a) por el Poder Ejecutivo = sistema francs o argentino b) por el Poder Legislativo = es preferente c) por un rgano administrativo de la justicia = slo tiene la funcin administrativa * Italia (Consejo Superior de la Magistratura) * Espaa (Consejo General del Poder Judicial)

114

4.14.2.

Poder Judicial en nuestro pas

Constitucional y doctrinariamente presenta los siguientes aspectos: a) es un Poder de competencia tcnica: en contraposicin con el Poder Ejecutivo y Legislativo que son ms polticos. Los Jueces deben ser idneos en administrar justicia b) no existen juicios por jurados actualmente, a pesar que la Constitucin faculta al legislador a hacerlo c) existe independencia tcnica dentro del Poder Judicial, por la cual la jerarquizacin administrativa de los jueces y Tribunales no afecta la independencia de criterio de cada juez para dictar sentencia. En nuestro derecho la jurisprudencia no es fuente de derecho (s en EEUU), por lo que cada juez en nuestro pas sentencia de acuerdo a su criterio, a su leal saber y entender d) podr dejar sin efecto actos dictados por otros Poderes, como ser la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes; pero los actos jurisdiccionales dictados por los jueces del Poder Judicial solamente podrn ser revocados por otros Jueces o Tribunales dentro del Poder Judicial. La sentencia definitiva pasa en autoridad de cosa juzgada, por lo que nadie ni nunca ms podr modificarse ni dejarse sin efecto. e) su funcin primordial o principal es la jurisdiccional, sin perjuicio de tambin prestar las otras funciones. Pero tambin vimos anteriormente que esta funcin jurisdiccional puede ser prestada por otros Poderes: P.E. en el contencioso aduanero y justicia militar; P.L. en el caso del juicio poltico en el Senado; T.C.A. en la accin anulatoria; la C.E. en cuestiones de su materia electoral. 4.14.3. Estructura jurisdiccional de nuestro Poder Judicial

Segn el Art. 233 de nuestra Constitucin: El Poder Judicial ser ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados, en la forma que estableciere la ley. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA TRIBUNALES DE APELACIONES JUZGADOS LETRADOS JUZGADOS DE PAZ

4.14.3.1. Suprema Corte de Justicia Con sede en Montevideo y de competencia nacional, se compone de 5 miembros designados por 2/3 del total de componentes de la Asamblea General, dentro del plazo de 90 das de producida la vacancia. Vencido dicho plazo sin que se haya realizado la designacin, quedar automticamente designado el Ministro ms antiguo en el cargo 115

(no de edad) de los Tribunales de Apelaciones. Y para el caso de haber dos con la misma antigedad en el cargo de Ministro, por el que tenga ms aos en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Pblico o Fiscal. Y sucedi que tambin haban dos Ministros con esa misma antigedad, entonces se tom el criterio de mayor antigedad desde su ingreso al Poder Judicial (en esa situacin una de las candidatas haba ingresado primero al Poder Judicial como auxiliar y as devino Ministra de la S.C.J.). De ello resulta que existen dos mecanismos de designacin para la S.C.J.: uno directo: designacin dentro de los 90 das de producida la vacante otro subsidiario y automtico: vencido dicho plazo sin designacin, automticamente queda designado el Ministro ms antiguo en el cargo de los Tribunales de Apelaciones. Para ser Ministro de la S.C.J. se requiere:
1) Cuarenta aos cumplidos de edad. 2) Ciudadana natural en ejercicio, o legal con diez aos de ejercicio y veinticinco aos de residencia en el pas. 3) Ser abogado con diez aos de antigedad o haber ejercido con esa calidad la Judicatura o el Ministerio Pblico o Fiscal por espacio de ocho aos.

Durarn 10 aos en el cargo y podrn ser reelectos si median 5 aos, salvo que arriben a los 70 aos donde automticamente quedan cesantes. Segn el Art. 239 de la Constitucin, a la Suprema Corte de Justicia, como jerarca mximo del Poder Judicial, le corresponde:
1) Juzgar a todos los infractores de la Constitucin, sin excepcin alguna; sobre delitos contra Derecho de Gentes y causas de Almirantazgo; en las cuestiones relativas a tratados, pactos y convenciones con otros Estados; conocer en las causas de los diplomticos acreditados en la Repblica, en los casos previstos por el Derecho Internacional. 2) Ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y econmica sobre los Tribunales, Juzgados y dems dependencias del Poder Judicial. 3) Formular los proyectos de presupuestos del Poder Judicial, y remitirlos en su oportunidad al Poder Ejecutivo para que ste los incorpore a los proyectos de presupuestos respectivos, acompaados de las modificaciones que estime pertinentes. 4) Con aprobacin de la Cmara de Senadores o en su receso con la de la Comisin Permanente, nombrar los ciudadanos que han de componer los Tribunales de Apelaciones ... 5) Nombrar a los Jueces Letrados de todos los grados y denominaciones, necesitndose, en cada caso, la mayora absoluta del total de componentes de la Suprema Corte... 6) Nombrar a los Defensores de Oficio permanentes y a los Jueces de Paz por mayora absoluta del total de componentes de la Suprema Corte de Justicia. 7) Nombrar, promover y destituir por s, mediante el voto conforme de cuatro de sus componentes, los empleados del Poder Judicial, conforme a lo dispuesto en los artculos 58 a 66, en lo que corresponda.

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8) Cumplir los dems cometidos que le seale la ley.

4.14.3.2. Tribunales de Apelaciones Tambin radicados en Montevideo y tambin de competencia nacional. Se componen de 3 miembros cada uno, designados por la Suprema Corte de Justicia previa aprobacin de la Cmara de Senadores. Para ser miembro de un Tribunal de Apelaciones, se requiere:
1) Treinta y cinco aos cumplidos de edad. 2) Ciudadana natural en ejercicio, o legal con siete aos de ejercicio. 3) Ser abogado con ocho aos de antigedad o haber ejercido con esa calidad la Judicatura o el Ministerio Pblico o Fiscal por espacio de seis aos.

Durarn todo el tiempo de su buen comportamiento, salvo el cese automtico a los 70 aos de edad. 4.14.3.3. Juzgados Letrados La Ley fijar el nmero de Juzgados Letrados necesarios as como su localizacin. Estos se diferencian en Montevideo del resto del pas, en cuanto a las materias y competencia que desarrollan. En el interior del pas existe uno ubicado en cada capital departamental, sin perjuicio de otros que puedan existir en las principales ciudades. Sern designados directamente por la S.C.J. Como requisitos para ser Juez Letrado se requiere:
1) Veintiocho aos cumplidos de edad. 2) Ciudadana natural en ejercicio, o legal con cuatro aos de ejercicio. 3) Ser abogado con cuatro aos de antigedad o haber pertenecido con esa calidad por espacio de dos aos al Ministerio Pblico o Fiscal o a la Justicia de Paz.

Tambin stos durarn todo el tiempo de su buen comportamiento, salvo el cese automtico a los 70 aos de edad. 4.14.3.4. Juzgados de Paz Habr tantos Juzgados de Paz cuantas sean las secciones judiciales en que se divida el territorio de los departamentos. Tambin sern designados por la S.C.J. ...Para ser Juez de Paz se requiere:
1) Veinticinco aos cumplidos de edad. 2) Ciudadana natural en ejercicio, o legal con dos aos de ejercicio.

A ello se deber agregar el ser Abogado para ser Juez de Paz en Montevideo y la de Abogado o Escribano para serlo en las capitales y ciudades de los dems departamentos y en cualquiera otra poblacin de la Repblica. Durarn cuatro aos en el cargo y podrn ser removidos en cualquier tiempo, si as conviene a los fines del mejor servicio pblico. 117

4.14.3.5.

Distribucin por competencia y cuanta

Vimos que la jurisdiccin es la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, siendo propia y caracterstica de la funcin jurisdiccional a cargo del Poder Judicial. Competencia es mbito de aplicacin o la medida dentro de la cual esa potestad se encuentra distribuida entre los diversos rganos jurisdiccionales. Por ello existir una divisin de la competencia por territorio y otra divisin por materia. Por territorio existe competencia nacional, competencia departamental, competencia por Seccin Judicial. Y, entonces, materia es la calidad de los asuntos o temas que esos rganos deben conocer y resolver, dentro de su competencia y jurisdiccin (civil, comercial, penal, etc.). Turno es la identificacin individual dentro de la cantidad de rganos de la misma competencia y materia que existen (de 1er. Turno, de 2do. Turno, etc.). Por ltimo tenemos la denominacin de grado o instancia: es la ubicacin que tiene el rgano en el orden sucesivo de las instancias judiciales (sentencia de 1er. grado o de 1. instancia es la dictada por el rgano directamente competente y sentencia de 2do. Grado o 2 instancia es la dictada por su superior por la apelacin deducida)

Suprema Corte de Justicia: tiene competencia nacional y puede tratar todas las materias que le competan por imperio del Art. 239 y debe resolver el denominado recurso de casacin.

La Ley 14.861 establece que este tipo de recurso cabe solamente contra sentencias definitivas, dictadas en segunda instancia por los Tribunales de Apelaciones en lo Civil y de Trabajo y debern fundarse en una errnea aplicacin de las normas de procedimiento. No procede el recurso cuando pueda existir un juicio ordinario posterior. Se debe interponer dentro de los 30 das siguientes a la notificacin de la sentencia del Tribunal de Apelaciones resolviendo la segunda instancia.

Tribunales de Apelaciones: tienen competencia nacional y conoce solamente en las sentencias apeladas ante los Juzgados Letrados. Los Tribunales de Apelaciones concentran varias de las materias en que se dividen tambin los Juzgados Letrados: Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1er. a 7. Turno Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 1er. a 3er. Turno Tribunal de Apelaciones de Familia de 1er. y 2do. Turno Tribunal de Apelaciones del Trabajo de 1er. a 3er. Turno

Juzgados Letrados: tienen competencia que puede ser departamental o territorial dentro de los lmites fijados por la S.C.J. en un mismo departamento. En Montevideo se dividen por materia especializada, en tanto que en el interior, el mismo Juez Letrado concentra todas las materias de su competencia. En cuanto a la cuanta, conocen en los Juzgados que as se establece- en todo asunto de estimacin pecuniaria superior a $ 330.000.- (cifra que es fijada al 1. de febrero de cada ao por la S.C.J., quedando los menores a esa cantidad en manos de los Juzgados de Paz) En Montevideo, existen a la fecha los siguientes Juzgados Letrados: de 1.Instancia en lo Civil de 1er. a 20. Turno de 1.Instancia en lo Penal de 1er. a 21. Turno de Aduana de 1er. Turno

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de Adolescentes de 1er. a 4to. Turno de 1. Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1er. y 2do. Turno de 1. Instancia del Trabajo de 1er. a 14o. Turno de 1. Instancia de Familia Especializados de 1er. a 4o. Turno de Familia de 1er. a 28. Turno de Concursos de 1er. y 2do. Turno

Juzgados de Paz: tienen competencia sobre el territorio fijado por la S.C.J. como su Seccin Judicial. Tienen todos los asuntos de estimacin pecuniaria inferior a $ 330.000.-, ms una materia exclusiva sin importar la cuanta: conocen en todo asunto de arrendamientos. En aquellas localidades del interior del pas que no existe oficina del Registro de Estado Civil, obran como Oficiales del Registro de Estado Civil para asentar los nacimientos, casamientos, divorcios y defunciones. 4.14.4. Declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes

Este instituto de control fundamentalmente existe en aquellos Estados que han adoptado constituciones de tipo rgidas; o sea, como en nuestro pas, aquellas que para su reforma requieren un procedimiento distinto al de la ley ordinaria. En otros pases, de constitucin flexible, se acepta la reforma de la Constitucin por normas de rango legal (leyes de rango constitucional). Se encuentra regulada en los Arts. 256 a 262 de la Constitucin. La declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes den nuestro pas se encuentra a cargo de la Suprema Corte de Justicia, que es la nica que tiene competencia para ello (por ello se trata de un sistema concentrado). En cambio, cuando cualquier rgano jurisdiccional puede declarar la inconstitucionalidad, estamos frente a un sistema difuso (EEUU). Tambin es judicialista puesto que es un rgano judicial actuando en funcin jurisdiccional quien lo decreta y, por ltimo es de alcance individual en sus efectos. La Ley puede ser declarada inconstitucional por no haberse elaborado de acuerdo con el procedimiento correcto establecido en la Constitucin (inconstitucionalidad formal), o porque en sus disposiciones se contrara a la Constitucin (inconstitucionalidad material o de contenido). Contra qu tipos de actos se puede accionar por inconstitucionalidad? Las normas que solamente pueden ser declaradas inconstitucionales son las leyes (de competencia nacional emanadas del Poder Legislativo con intervencin del Poder Ejecutivo) y los decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdiccin (de competencia departamental emanado de la Junta Departamental con intervencin del Intendente) Debe existir una contradiccin entre la Constitucin y la ley formal (sea nacional o departamental). Quin puede solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de una Ley? Solamente podr solicitarse por todo aquel que se considere lesionado en su inters directo, personal y legtimo. El accionante debe cumplir con estos tres requisitos en cuanto a su inters: debe ser directo, personal y legtimo. 119

Cmo se realiza el procedimiento? Existen tres vas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad, que puede ser total (de todas las disposiciones de la Ley) o parcial (de algunos artculos de ella y no de otros): 1. va de accin: se acude directamente ante la Suprema Corte de Justicia, en forma descrita y fundada, peticionando con precisin y claridad los preceptos legales que se consideran inconstitucionales y las normas o principios constitucionales violentados 2. va de excepcin: en este caso existe un procedimiento judicial pendiente, en el cual una de las partes, poseedora de un inters directo, personal y legtimo considera que la fundamentacin o aplicacin del derecho por la contraparte o por el propio Juez vulneran la Constitucin. Presentada la excepcin de inconstitucionalidad, el Juez debe suspender inmediatamente los procedimientos y elevar todos los obrados a resolucin de la Suprema Corte de Justicia. Analizado el caso, sta solamente podr expedirse sobre la excepcin acogiendo o rechazando la inconstitucionalidad deducida (no puede expedirse sobre el asunto principal o fondo del asunto puesto que no tiene competencia para ello). Su fallo en uno u otro sentido, conjuntamente con los obrados, vuelven a la sede judicial de origen, en la cual el Juez de la causa deber continuar con los procedimientos acatando ese fallo: o aplica la norma objetada puesto que no fue declarada inconstitucional o no la aplica como consecuencia de tal declaracin. 3. va de oficio: cuando, tambin dentro de un juicio pendiente, es el propio Juez de la causa que considera que alguna norma que pudiere aplicarse en su sentencia es contraria a la Constitucin. Ahora ser el Juez de motus propio, sin necesidad de peticin alguna de las partes, el que suspende el trmite y eleva todos los obrados a la S.C.J. solicitndole su intervencin al respecto y quedando obligado por el fallo de la misma, al igual que en la va anterior. Qu efectos produce la declaratoria de inconstitucionalidad? El fallo de la S.C.J. es aplicable solamente para el caso concreto y solamente a los efectos del proceso en que se haya pronunciado. La ley, aunque declarada inconstitucional con efecto slo para el recurrente, sigue siendo plenamente vlida y eficaz para el resto de las personas que no hayan obtenido esa declaratoria. Toda sentencia de la S.C.J. que declare la inconstitucionalidad total o parcial- deber ser comunicada al Poder Legislativo (en caso de norma nacional) o a la Junta Departamental (en caso de decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdiccin), con la finalidad que esos respectivos rganos la estudien a efectos de verificar su eventual derogacin o modificacin. 4.15. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Tribunal de Cuentas

Corte Electoral

120

Con sede en Montevideo y de competencia nacional, se encuentra regulado en los Arts. 307 a 321 y Disposiciones Transitorias de la Constitucin. Su integracin, designacin, requisitos, incompatibilidades, etc. sern iguales que para la Suprema Corte de Justicia. El T.C.A. tiene sede en Montevideo y tambin es de competencia nacional; se compone entonces de 5 miembros designados por 2/3 del total de componentes de la Asamblea General, dentro del plazo de 90 das de producida la vacancia. Vencido dicho plazo sin que se haya realizado la designacin, quedar automticamente designado el Ministro ms antiguo en el cargo (no de edad) de los Tribunales de Apelaciones. Es decir que, producida una vacante en el T.C.A. y luego de los 90 das para designar su sustituto sin que se haya efectuado la designacin, automticamente el Ministro ms antiguo en el cargo de los Tribunales de Apelaciones del Poder Judicial sale de este Poder y pasa a integrarse en el T.C.A., que es otro Poder libre, independiente pero equilibrado con los dems Poderes. Esto se justifica pues el T.C.A. no tiene ningn otro rgano jurisdiccional subordinado, no tiene estructura jurisdiccional como la tiene el Poder Judicial (recurdese que el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo depende de la S.C.J. del Poder Judicial y nada tiene que ver con el T.C.A.) 4.15.1. Competencias del T.C.A.

Su funcin principal es la jurisdiccional, aunque acotada a los actos administrativos; sin perjuicio que tambin cumple funcin administrativa y legislativa (iniciativa para su presupuesto). a) competencia anulatoria de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administracin, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviacin de poder (Art. 309) Cabe recordar que podr deducirse ante el T.C.A. las demandas de nulidad que hayan agotado en forma y previamente la va administrativa. El T.C.A. se limitar a anular o no el acto administrativo recurrido, pero no podr modificarlo; para ello deber volver al rgano que dict el acto y emitir un nuevo acto administrativo, que sera pasible de recursos nuevamente en su caso. b) competencia interorgnica o interadministrativa: entender, adems, en las contiendas de competencia fundadas en la legislacin y en las diferencias que se susciten entre el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados, y, tambin, en las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos rganos (Art.313 inc. 1); siempre que tales diferencias se encuentren fundadas en la Ley, puesto que si la contienda de competencia se funda en la Constitucin, quien deber intervenir ser la S.C.J. por la eventual inconstitucionalidad. c) competencia intraorgnica o intraadministrativa: Tambin entender en las contiendas o diferencias que se produzcan entre los miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o Consejos de los Entes Autnomos o Servicios Descentralizados, siempre que no hayan podido ser resueltas por el procedimiento normal de la formacin de la voluntad del rgano (Art. 313 inc. 2); fundamentalmente cuando existe discrepancia en el procedimiento o en la propia formacin de voluntad del rgano. No se aplica nunca respecto del Poder Ejecutivo. 4.15.2. Procuradura del Estado en lo Contencioso Administrativo:

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Es un rgano unipersonal, cuyo titular es designado por el Poder Ejecutivo y tiene el mismo status que los miembros del TCA. Antes de dictar la sentencia pertinente, el TCA obligatoriamente debe recabar la opinin de este rgano, cuyo dictamen no es vinculante. El Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo es al TCA lo que el Fiscal de Corte y Procurador General de la Nacin es a la SCJ. 4.16. TRIBUNAL DE CUENTAS
Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Tribunal de Cuentas

Corte Electoral

Otro de los Poderes (u rgano de creacin constitucional), libres, independientes pero equilibrados entre s; es de competencia nacional. Se encuentra regulado de los Arts. 208 a 213 de la Constitucin. Se integra con 7 miembros designados por 2/3 del total de la Asamblea General y deben cumplir con las mismas calidades que para ser Senador (esto es: 30 aos cumplidos de edad, ciudadana natural o legal con 7 aos de ejercicio). La caracterstica especial es la duracin de su mandato (al igual que veremos en la Corte Electoral) puesto que Sus miembros cesarn en sus funciones cuando la Asamblea General, que sustituya a la que los design, efecte los nombramientos para el nuevo perodo.. Es decir, que durarn todo el tiempo hasta que sean designados sus sustitutos. Tal es el caso que ha sucedido en los ltimos perodos de gobierno en que por falta de acuerdo poltico o de voluntad legislativa - los miembros del TC (y de la CE) continan siendo los mismos hace ya varios aos. Podrn ser reelectos y dispondrn de autonoma funcional, a reglamentarse por ley a propuesta del propio Tribunal, para actuar. 4.16.1. Competencias:

Su funcin principal o primordial es administrativa y no jurisdiccional como su nombre lo implicara; sin perjuicio de tener tambin iniciativa legislativa circunscrita a la materia de contabilidad y administracin financiera del Estado. En cumplimiento de su cometido principal, el TC asesora, controla, informa, denuncia pero no sanciona; ejerce un control de legalidad y no de conveniencia u oportunidad. Es de competencia abierta pues la Ley puede aadirle otras competencias a las siguientes establecidas en el Art. 211:
A) Dictaminar e informar en materia de presupuestos. B) Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos, conforme a las normas reguladoras que establecer la ley y al solo efecto de certificar su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones correspondientes. Si el ordenador respectivo insistiera, lo comunicar al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto. Si el Tribunal de Cuentas, a su vez, mantuviera sus observaciones, dar noticia circunstanciada a la

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Asamblea General, o a quien haga sus veces, a sus efectos. En los Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, el cometido a que se refiere este inciso podr ser ejercido con las mismas ulterioridades, por intermedio de los respectivos contadores o funcionarios que hagan sus veces, quienes actuarn en tales cometidos bajo la superintendencia del Tribunal de Cuentas, con sujecin a lo que disponga la ley, la cual podr hacer extensiva esta regla a otros servicios pblicos con administracin de fondos. C) Dictaminar e informar respecto de la rendicin de cuentas y gestiones de todos los rganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, as como tambin, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes. D) Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendicin de cuentas establecida en el inciso anterior. E) Intervenir en todo lo relativo a la gestin financiera de los rganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad. F) Dictar las ordenanzas de contabilidad, que tendrn fuerza obligatoria para todos los rganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza. G) Proyectar sus presupuestos que elevar al Poder Ejecutivo, para ser incluidos en los presupuestos respectivos. El Poder Ejecutivo, con las modificaciones que considere del caso, los elevar al Poder Legislativo, estndose a su resolucin.

4.16.

CORTE ELECTORAL
Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Tribunal de Cuentas

Corte Electoral

Es un Poder u rgano de creacin de creacin constitucional (o centro de autoridad de origen constitucional) libre, independiente pero equilibrado con los dems Poderes, que se encuentra regulado por los Arts. 322 a 328 de la Constitucin. Se integra con nueve titulares que tendrn doble nmero de suplentes. Cinco titulares y sus suplentes sern designados por la Asamblea General en reunin de ambas Cmaras por dos tercios de votos del total de sus componentes, debiendo ser ciudadanos que, por su posicin en la escena poltica, sean garanta de imparcialidad popularmente se les conoce como neutrales). Los cuatro titulares restantes, representantes de los partidos, sern elegidos por la Asamblea General por doble voto simultneo de acuerdo a un sistema de representacin proporcional (denominados partidarios).

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Al igual que el TC, los miembros de la CE durarn en sus cargos todo el tiempo hasta que se designen a sus sustitutos, pudiendo ser reelectos. 4.17.1. Competencias:

La Corte Electoral tendr competencias de origen constitucional y otras regladas por la Ley (de Elecciones, por ejemplo): en materia de ciudadana: archiva y custodia el Registro Cvico con las personas habilitadas para votar (ya sean ciudadanos naturales, ciudadanos legales o electores no ciudadanos); mantiene los Padrones Electorales y otorga cartas de ciudadana legal. en materia de sufragios: es responsable de la infraestructura y logstica necesaria para sufragar: circuitos, mesas, tiles, capacitacin de funcionarios y autoridades de Mesas Electorales. en materia de sistema electoral: realiza el recuento de votos para determinar la representacin proporcional entre los lemas, sublemas y listas; proclama los dos candidatos ms votados para ir al ballotage y realiza las proclamaciones pertinentes. en materia de partidos polticos: lleva un Registro de Partidos Polticos, con sus Cartas Orgnicas y Programa de Principios, as como sus autoridades. en materia jurisdiccional: segn los Arts. 322 y 327, la Corte Electoral acta como Juez de todo acto electoral (elecciones, plebiscitos, referndums, etc.), pudiendo anular total o parcialmente las elecciones y sus decisiones pasarn en autoridad de cosa juzgada, tambin para el caso de delitos electorales. 4.17.2. Estructura orgnica:

La Corte Electoral, rgano de competencia nacional y sede en Montevideo, se compone de 19 Juntas Electorales Departamentales, que a su vez cada una de ellas tendr su Oficina Electoral Departamental y las Mesas Receptoras de votos en ocasin de los comicios por eleccin, plebiscito o referndum. 4.18. GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y LOCALES

En los anteriores puntos 4.10.2. y 4.13. habamos expresado los respectivos conceptos de administracin en nuestro pas y all desarrollamos el de Administracin Central. Corresponder ahora iniciar el tratamiento de la administracin descentralizada, comenzando por la descentralizacin territorial de los Gobiernos Departamentales y Locales. Administracin Central: conjunto de servicios dependientes del Poder Ejecutivo por una relacin de jerarqua (Ministerios, Unidades Ejecutoras, etc.) Administracin descentralizada: son los servicios conectados pero no en relacin jerrquica : Entes Autnomos por servicios 124

Servicios Descentralizados por territorio Gobiernos Departamentales

La denominacin de gobierno local es equvoca y confusa en doctrina y en el marco comparado. amplio As podemos hablar de gobierno local en sentido estricto gobierno local en sentido amplio: se opone a gobierno nacional. Es el gobierno de un lugar, de una determinada porcin del territorio no muy extensa. Es la direccin de determinados asuntos que corresponden a una entidad menor que la entidad estatal nacional y cuyo nacimiento, permanencia y consolidacin depender de diversos factores segn los pases. En un Estado Federal, el Gobierno Local sera un Estado Federado; en nuestro pas sera el Gobierno Departamental en la forma que se determine. gobierno local en sentido estricto: es referido a la direccin y administracin de comunidades regionales. Se caracteriza por la vecindad, la continuidad geogrfica, etc. Sus caractersticas sobresalientes seran: 1) es el gobierno de una comunidad de base geogrfica menor; 2) se basa en lazos de vecindad de los gobernados, con competencias determinadas en materias referidas a las ms inmediatas necesidades de la vida social de esa comunidad vecinal (que sern materias diferentes de la del gobierno nacional); 3) est englobado dentro del Estado ya que ocupa una pequea divisin territorial del mismo. Generalmente se denominan municipios. 4.18.1. Gobierno Departamental. Se encuentran regulados a partir del Art. 262 de la Constitucin. Al decir que El Gobierno y la Administracin de los Departamentos, con excepcin de los servicios de seguridad pblica deja suficientemente claro que tendr su competencia propia, departamental, exceptuando los servicios de seguridad que sern prestados por el P.E. con competencia nacional. 4.18.1.1. Estructura.

En nuestro pas encontramos distintos niveles de competencia a nivel de gobierno: el gobierno nacional con competencia en todo el territorio de nuestro Estado; y los niveles de competencia del gobierno departamental, a nivel departamental y local. La Constitucin y la Ley consagran a favor de estos gobiernos departamentales la descentralizacin legislativa y administrativa dentro del territorio de su departamento y en el mbito de sus respectivas competencias. Por ello, ejercen funcin legislativa y administrativa dentro de su departamento. El Gobierno Departamental se compone por un Intendente y una Junta Departamental, todos con sede en la capital del Departamento. Pueden existir tambin autoridades a nivel local, denominadas Juntas Locales que pueden ser autnomas.

125

4.18.1.1.1. Intendente: mediante el sistema de doble voto simultneo se elige 1 titular y 4 suplentes, por eleccin directa de los ciudadanos del Departamento inscriptos en el Registro Cvico Nacional se eligen cada 5 aos, que es la duracin de su mandato; pueden ser reelectos por un solo perodo, pero deben renunciar por lo menos 3 meses antes de las elecciones el ltimo domingo de abril del ao electoral se realizan las elecciones internas dentro de cada Lema o Partido, con la finalidad de elegir la frmula presidencia nica por Partido y las respectivas Convenciones Nacionales y Departamentales. Es esta Convencin Departamental la que elegir el o los candidatos a Intendente, puesto que puede ser el ms votado y el que le siguiese en votos siempre que supere el 30 % de los motos emitidos (por lo tanto pueden existir hasta 3 candidatos a Intendente por Partido) la eleccin de Intendente y dems autoridades departamentales y locales se realiza en forma separada de la eleccin nacional, ya que se efectan en el mes de mayo siguiente al ao electoral sus requisitos son los mismos que para ser Senador (30 aos cumplidos y ciudadana natural o legal con 7 aos de ejercicio) ms un requisito especial: ser nativo del Departamento o haber residido en l los ltimos 3 aos competencias: por disposiciones constitucionales y legales, el Intendente tiene las siguientes competencias: o prestar las funciones ejecutiva y administrativa del Gobierno Departamental (se dice que es el pequeo PE dentro del Departamento, as como la Junta Departamental sera el pequeo PL) o es de competencia abierta pues la Ley puede agregarle otras; pero nunca de competencia nacional o Artculo 275.- Adems de las que la ley determine, sus atribuciones son: 1) Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las Leyes. 2) Promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental, dictando los reglamentos o resoluciones que estime oportuno para su cumplimiento. Preparar el presupuesto y someterlo a la aprobacin de la Junta Departamental, todo con sujecin a lo dispuesto en la Seccin XIV. Proponer a la Junta Departamental, para su aprobacin, los impuestos, tasas y contribuciones; fijar los precios por utilizacin o aprovechamiento de los bienes o servicios departamentales y homologar las tarifas de los servicios pblicos a cargo de concesionarios o permisarios. Nombrar los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos. Destituirlos en caso de ineptitud, omisin o delito, con autorizacin de la Junta Departamental, que deber expedirse dentro 126

3)

4)

5)

de los cuarenta das. De no hacerlo, la destitucin se considerar ejecutoriada. En caso de delito, pasar, adems, los antecedentes a la Justicia. 6) Presentar proyectos de decretos y resoluciones a la Junta Departamental y observar los que aqulla sancione dentro de los diez das siguientes a la fecha en que se le haya comunicado la sancin. Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad pblicas, con anuencia de la Junta Departamental. Designar los miembros de la Juntas Locales, con anuencia de la Junta Departamental.

7)

8)

Velar por la salud pblica y la instruccin primaria, secundaria y preparatoria, industrial y artstica, proponiendo a las autoridades competentes los medios adecuados para su mejoramiento. o Artculo 276.- Corresponde al Intendente representar al departamento en sus relaciones con los Poderes del Estado o con los dems Gobiernos Departamentales, y en sus contrataciones con rganos oficiales o privados o su cargo es incompatible con cualquier otro cargo o empleo pblico, salvo la docencia. o Es pasible de juicio poltico ante el Senado, mediante acusacin de la Junta Departamental. 4.18.1.1.2. Junta Departamental: se compone de 31 miembros denominados ediles; de eleccin directa por el pueblo por doble voto simultneo cada 5 aos, en eleccin conjunta con el Intendente en mayo siguiente al ao electoral nacional pueden ser reelectos sin lmite de duracin los 31 cargos de la Junta Departamental se distribuirn de la siguiente manera: o si el lema ganador obtuvo mayora absoluta (16 cargos o ms) se le adjudican todos los que le corresponda por representacin proporcional integral o si obtuvo mayora simple (menos de 16 cargos) igualmente se le adjudican 16 cargos y los 15 restantes se distribuyen entre los dems lemas mediante representacin proporcional. o Dentro de cada lema se distribuyen mediante representacin proporcional entre los sublemas y las listas. para ser Edil se requiere 18 aos cumplidos de edad, ciudadana natural o legal con tres aos de ejercicio; ms los requisitos propios de ser nativo del departamento o estar radicado en l desde tres aos antes, por lo menos. los cargos de ediles de las Juntas Departamentales son honorarios, es decir que no perciben remuneracin en forma de sueldo alguno (sin perjuicio de tener ciertos beneficios dependiendo del Departamento: exoneracin o rebaja de 127

9)

contribucin inmobiliaria o patente de rodados, vales de nafta, diarios o publicaciones, celulares, pasajes de mnibus a Montevideo, partida para gastos de secretara, coches a disposicin, etc.) carecen de fueros pero son irresponsables por los dichos y opiniones emitidos durante sus funciones segn la Ley Orgnica Municipal 9.515 su funcin principal es legislativa y de contralor del Gobierno Departamental (as como dijimos que el Intendente era el pequeo PE dentro del Departamento, la Junta Departamental sera el pequeo PL) su jurisdiccin se extender a todo el territorio del departamento tambin es de competencia abierta pues la Ley puede agregarle otras; pero nunca de competencia nacional o Artculo 273. Adems de las que la ley determine, sern atribuciones de las Juntas Departamentales: 1) Dictar, a propuesta del Intendente o por su propia iniciativa, los decretos y resoluciones que juzgue necesarios, dentro de su competencia. 2) Sancionar los presupuestos elevados a su consideracin por el Intendente, conforme a lo dispuesto en la Seccin XIV. 3) Crear o fijar, a proposicin del Intendente, impuestos, tasas, contribuciones, tarifas y precios de los servicios que presten, mediante el voto de la mayora absoluta del total de sus componentes. 4) Requerir la intervencin del Tribunal de Cuentas para informarse sobre cuestiones relativas a la Hacienda o a la Administracin Departamental. El requerimiento deber formularse siempre que el pedido obtenga un tercio de votos del total de componentes de la Junta. 5) Destituir, a propuesta del Intendente y por mayora absoluta de votos del total de componentes, los miembros de las Juntas Locales no electivas. 6) Sancionar, por tres quintos del total de sus componentes, dentro de los doce primeros meses de cada perodo de Gobierno, su Presupuesto de Sueldos y Gastos y remitirlo al Intendente para que lo incluya en el Presupuesto respectivo. Dentro de los cinco primeros meses de cada ao podrn establecer, por tres quintos de votos del total de sus componentes, las modificaciones que estimen indispensables en su Presupuesto de Sueldos y Gastos. 7) Nombrar los empleados de sus dependencias, corregirlos, suspenderlos y destituirlos en los casos de ineptitud, omisin o delito, pasando en este ltimo caso los antecedentes a la Justicia.

128

8) Otorgar concesiones para servicios pblicos, locales o departamentales, a propuesta del Intendente, y por mayora absoluta de votos del total de sus componentes. 9) Crear, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas Locales. 10) Considerar las solicitudes de venia o acuerdo que el Intendente formule. 11) Solicitar directamente del Poder Legislativo modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgnica de los Gobiernos Departamentales 4.18.1.1.3. Junta Local: desde la reforma constitucional de 1996, las autoridades locales pueden ser Juntas Locales, rganos uni o pluripersonales (antes deban ser de 5 miembros), aunque la Constitucin delega la determinacin de su cantidad, la forma de integracin y los requisitos a la reglamentacin que se establezca por Ley el ingreso a las Juntas Locales puede ser por eleccin de sus miembros en forma directa por el pueblo o por designacin directa del Intendente con anuencia de la Junta Departamental segn las competencias que ella desarrolle puede ser una junta comn o con facultades de gestin ampliadas, puede ser electivas o autnomas para poder ser electiva o con facultades ampliadas requiere Ley nacional, a propuesta de la Junta Departamental y corresponder a localidades de ms de 10.000 habitantes o tener inters nacional para el desarrollo del turismo ejemplos son las Juntas Locales electivas de San Carlos, Bella Unin, Ro Branco, San Jos de Carrasco y San Gregorio de Polanco 4.18.1.1.4. Congreso de Intendentes:

Constitucionalizado a partir de la reforma de 1996, es un rgano integrado por los 19 Intendentes. Su presidencia es rotativa y tiene como fin la coordinacin de los Gobiernos Departamentales del pas. Puede realizar convenios con el PE, Entes Autnomos, Servicios Descentralizados, etc. para organizar y prestar servicios en forma regional o interdepartamental, comunicndose directamente con los Poderes del Gobierno. Ejemplos de tales actividades puede ser el logrado acuerdo sobre patentes de rodados nica para todos los departamentos o la creacin del boleto de mnibus combinado entre empresas interdepartamentales y de transporte urbano o departamental. Esquema de los rganos del Gobierno Departamental: soporte = Intendente 1. INTENDENCIA funcin = ejecutiva y administrativa competencia = departamental

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soportes = Ediles y su Presidente 2. JUNTA DEPARTAMENTAL funcin = legislativa y de contralor competencia = departamental

soportes = Ediles Locales 3. JUNTA LOCAL funcin = ejecutiva y administrativa competencia = municipal unipersonal comunes Pueden ser pluripersonal autnomas designadas electivas

4.18.1.2.

Normativa

Los actos del Gobierno Departamental deben tener iniciativa del Intendente o de los Ediles. Una vez discutido en la Junta y sancionado por la mayora que se requiera segn el asunto, deber ser pasado al Intendente para su promulgacin. Dentro de los 10 das de recibido, ste puede realizar observaciones u objeciones (vetar) y la Junta Departamental deber nuevamente tratarlo para resolver si levanta el veto por 3/5 de votos o lo acepta y se archiva. Si vencieren los 10 das de plazo y el Intendente no se manifestara, se produce la promulgacin ficta y queda pronto parta su publicacin. La denominacin correcta de este acto legislativo emanado del Gobierno Departamental es decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdiccin y oportunamente cuando vimos Orden Jurdico y la Pirmide de Kelsen, referido a nuestro pas, los pusimos al mismo nivel que la Ley nacional, por debajo inmediato de la Constitucin. Por ello, los mismos pueden ser recurridos por inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia. En caso que hubiera sido dictado por uno solo de sus rganos (Intendente, Junta Departamental o Junta Local) se tratara de un acto administrativo y por lo tanto solamente recurrible en va administrativa y luego con accin de nulidad ante el T.C.A. 4.18.1.3 La materia municipal

Resumidamente la materia municipal trata sobre:

130

1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13)

vialidad de las vas de trnsito departamentales; construccin de caminos departamentales y vecinales; organizacin y reglamentacin del trnsito, incluyendo la funcin policial del mismo transportes (de pasajeros, escolares, productos, etc.) en ncleos urbanos y dems lneas locales mediante concesionarios, determinados servicios de comunicaciones (radio, TV, etc.) higiene; aseo de ciudades, calles, paseos, parques, paseos pblicos; lo que incluye desinfeccin, polica de la higiene, polica bromatolgica, etc. obras de saneamiento pero solamente en Montevideo, pues en el resto de los departamentos del interior del pas, ello es competencia de OSE alumbrado pblico, pero solamente en lo que refiere a la columna, brazo y bombita de luz, el resto es competencia de UTE abasto, mercados pblicos, ferias, tabladas, etc. ordenamiento de la edificacin en ncleos urbanos; planes de urbanizacin mediante amansamientos y edificacin; polica del mismo control en la alimentacin, envases, bebidas, etc. inhumacin de cadveres, cementerios, reglamentacin de servicios fnebres determinados aspectos del turismo: creacin y administracin de casinos u hoteles municipales, salas de juego, playas, lugares de diversin espectculos pblicos: organizacin, control de su funcionamiento; teatros; orquesta, escuela de arte dramtico, museos, promocin cultural, exposiciones conservacin y mejoras de monumentos y edificios pblicos

4.19.

ENTES DESCENTRALIZADOS

AUTNOMOS

SERVICIOS

Con el mismo esquema de Administracin visto en la Administracin centralizada (P.E.) y en la descentralizada por territorio (Gobiernos Departamentales), corresponder ahora analizar la Administracin descentralizada por servicios: E.A. y S.D. Administracin Central: conjunto de servicios dependientes del Poder Ejecutivo por una relacin de jerarqua (Ministerios, Unidades Ejecutoras, etc.) Administracin descentralizada: son los servicios conectados pero no en relacin jerrquica : Entes Autnomos por servicios Servicios Descentralizados por territorio 4.19.1. Introduccin: Gobiernos Departamentales

131

En nuestro pas, la produccin de bienes o la prestacin de servicios como actividades pblicas de cargo del Estado, puede ser desarrolladla por: la Administracin Central, o sea el P.E. y sus dependencias directas por unidades ejecutoras desconcentradas (con algunas competencias propias), pero orgnicamente subordinadas al P.E. por Entes Autnomos o Servicios Descentralizados que constituyen unidades administrativas claramente separables de la Administracin Central y no sometidas a jerarqua del P.E., sino sujetas a determinados contralores (mnimo en E.A. mayor en S.D.) y que suelen denominarse Empresas Pblicas por empresas de economa mixta cuando el Estado participa asociado a empresas privadas (porque el Estado invierte en empresas privadas o porque stas lo hacen en algn ente estatal, generalmente E.A. o S.D.) por personas de derecho pblico no estatales, las que no integran la organizacin estatal, aunque sus empleados se regulan por normas de derecho privado, igualmente existe regulacin por normas de derecho pblico e inclusive en sus autoridades existe un representante del P.E. (ejemplo: Conaprole, IMPO (ex Diario Oficial), las Cajas: Bancaria, de Profesionales Universitarios, etc.) Normativa:

4.19.2.

La principal fuente jurdica que regula las empresas pblicas es la Constitucin. Los Artculos 185 a 205 desarrollan la regulacin constitucional de los mismos, sin perjuicio de la propia Ley Orgnica de creacin del E.A. o S.D., por la cual se establece su organizacin y funcionamiento. Esta Ley Orgnica establece la necesidad de que el E.A. o S.D. proponga para su aprobacin por el P.E.- su Reglamento General, el que regular la estructura interna, las funciones y un cuerpo normativo diferente como es el estatuto de los funcionarios con la determinacin precisa de todos sus derechos y obligaciones. El presupuesto de estas empresas pblicas es proyectado por cada una de ellas, pero debe ser presentado al P.E., el que podr realizarle observaciones antes de remitirlo al Poder Legislativo para su sancin. 4.19.3. Designacin de sus Directores

Sin distinguir inicialmente entre los comerciales o industriales, de enseanza, etc.; se pueden utilizar estas formas de designacin de sus Directores: por eleccin: el inciso 2 del Art. 189 establece que La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cmara, podr declarar electiva la designacin de los miembros de los Directorios, determinando en cada caso las personas o los Cuerpos interesados en el servicio, que han de efectuar esa eleccin designacin: de Directores de sociedades de economa mixta designacin: en otros casos, segn el Art. 187 inciso final, puede ser que La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cmara podr establecer otro sistema de designacin. mediante propuesta del P.E.: es el mismo Art. 187 que establece: Los miembros de los Directorios y los Directores Generales que no sean de carcter

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electivo, sern designados por el Presidente de la Repblica en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cmara de Senadores, otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales, funcionales y tcnicas, por un nmero de votos equivalente a tres quintos de los componentes elegidos conforme al artculo 94, inciso primero. Si la venia no fuese otorgada dentro del trmino de sesenta das de recibida su solicitud, el Poder Ejecutivo podr formular propuesta nueva, o reiterar su propuesta anterior, y en este ltimo caso deber obtener el voto conforme de la mayora absoluta de integrantes del Senado. Los Directores de E.A. y S.D. pueden ser reelectos o designados en otra empresa pblica siempre que su gestin no hubiere sido observada por el Tribunal de Cuentas con el voto afirmativo de 4 de sus miembros. 4.19.4. Cese de sus Directores

Habida cuenta que la designacin en principio- se realiza para cubrir los 5 aos de mandato de gobierno y que deben continuar en sus respectivos cargos hasta que se designen a sus sustitutos, los Directores de E.A. y S.D. pueden cesar por las siguientes causales: muerte o incapacidad total o permanente que le impida su funcin renuncia debidamente aceptada remocin por observaciones no atendidas del P.E. destitucin por omisin, ineptitud o delito sustituidos por una crisis de gabinete donde el Presidente solicitara el voto de confianza de sus Ministros Tanto la remocin como la destitucin requieren previa aprobacin del Senado (as como se le requiri para su designacin) Si el Director renuncia para postularse como candidato electora, deber hacerlo 12 meses antes de las elecciones, sin necesidad que sta sea aprobada previamente para surtir efecto. 4.19.5. Diferencias entre E.A. y S.D. Entes autnomos Mayor autonoma Menor o nfimo control Ninguna vinculacin con el P.E. administraServicios descentralizados Menos autonoma Mayor control Sometido a tutela tiva del P.E. (decide el recurso de anulacin) Son: comerciales o industriales (ANCAP, UTE, etc.) bancarios (BCU, BROU, BSE, BHU) de enseanza (UDELAR, ANEP) Son ANTEL, Correos, INAU, etc.

133

TEMA 5.

CONTROL.

5.1.

CONCEPTO.

Podemos llegar a usar indistintamente los trminos control o contralor. Sin perjuicio tanto uno u otro pueden responder a diferentes sentidos, a saber: 1) control como dominio. Debe ser rechazado en esta instancia. En los regmenes autoritarios el control es una visin interna del poder; es la constancia que verifica que el poder no se escape, es un reforzamiento del dominio absolutista 2) control propiamente dicho, lo podemos apreciar en tres posibilidades: a) existe control cuando un rgano del Estado se encuentra habilitado para impedir que otro rgano estatal concrete su voluntad. Tal era el concepto de Montesquieu: control como impedimento, como limitacin de un Poder sobre otro: el veto del Poder Ejecutivo es una suerte de control hacia el Poder Legislativo, limitando loa voluntad del legislador. b) es una actividad por la cual un rgano tiene influencia en la formacin de voluntad de otro rgano y as la voluntad debe surgir por decisin conjunta de ambos rganos: la venia legislativa para determinadas designaciones es un ejemplo. c) es vigilancia; es constatacin activa que realiza un rgano con la finalidad de constatar que la conducta de un agente pblico o la gestin de un ente pblico se ajustan a los modelos de legalidad, conveniencia u oportunidad que establece el orden jurdico. 5.2. CLASIFICACIN.

Previamente debemos plantearnos las siguientes interrogantes: 1. quin controla? 2. a quin se controla? 3. qu se controla? 4. para qu se controla? 5. cmo se controla? 1. quin controla?: el Estado debe imponer el control de sus propios rganos; en otras palabras el Estado debe controlarse a s mismo, puesto que as lo decidieron los ciudadanos como soberanos: control legislativo: a cargo del Parlamento control administrativo: a cargo de todo ente con funcin administrativa (especialmente el Poder Ejecutivo) y en definitiva del TCA mediante la accin anulatoria control jurisdiccional: a cargo del Poder Judicial y tambin de la Corte Electoral control electoral: a cargo de la Corte Electoral 134

2.

control de gestin econmica financiera: a cargo del Tribunal de Cuentas

a quin se controla?: a todo aquel agente u ente, pblico o privado, que presta cometidos o servicios de ndole estatal o privado, pero todos ellos para satisfacer las necesidades de los individuos. As todos se controlan a todos en la consecucin de los fines del Estado. qu se controla?: de acuerdo con nuestro ordenamiento jurdico, siempre debe controlarse: la legalidad generalmente ello se refiere al la oportunidad y conveniencia acto administrativo en oportunidades, tambin a la conducta en la gestin pblica para qu se controla?: para que los efectos de la gestin sean coincidentes con la finalidad buscada por el Estado: la satisfaccin de las necesidades de los individuos en la sociedad. Cuando esos efectos distan de dicha finalidad, debe acarrear una sancin: la rectificacin del acto errado. cmo se controla?: de dos maneras: se controla por el procedimiento: fundamentalmente mediante el Decreto 500/991 se controla todo el procedimiento administrativo; el PJ realiza el control jurisdiccional y el Parlamento dispone de procedimientos de contralor mediante el pedido de informes, llamado a sala, etc. se controla en mrito a la oportunidad o momento en que se realiza: - control a priori: antes de la gestin - control concomitante: durante ella - control a posteriori: luego de finalizada

3.

4.

5.

De todo ello, podemos resumir que en nuestro pas existen diferentes tipos de control: a) se controla por inconstitucionalidad de las leyes = SCJ b) control jurisdiccional sobre la administracin = TCA c) control jerrquico = PE sobre Administracin Central y el de todo rgano superior sobre uno inferior como caracterstica esencial de la jerarqua d) control recproco entre los Poderes sin perder la separacin e independencia de cada uno de ellos y el equilibrio que deben mantener e) control del Legislativo sobre el Judicial = en dos momentos: 1) designacin de los miembros de la SCL por 2/3 de la Asamblea General dentro de los 90 das de producida la vacante y 2) venia del Senado para los miembros del Tribunal de Apelaciones f) hay un control especfico del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral. 5.3. 5.3.1. Otras formas de control. Ombudsman

Es un instituto de control nacido en los pases nrdicos: Suecia, Finlandia, Dinamarca, Noruega. 135

Ese trmino puede ser traducido conceptualmente de la lengua sueca como hombre que tramite y puede conjugarse como verbo dar un encargo. El primer antecedente oficial lo expone Suecia en el ao 1713 cuando crea el cargo, aunque ya funcionaba desde el siglo anterior. En ese entonces era funcionario de confianza del Rey para controlar la administracin de justicia y al acusador pblico. Segn la Constitucin de 1809 es el delegado del Parlamento para la administracin de justicia y los derechos individuales. Finlandia, como ducado sueco hasta 1809 y luego anexada a Rusia, recin se independiz en 1919 y cre constitucionalmente el denominado Oikesusasiamies. Tanto Dinamarca como Noruega recin lo crearon luego de la 2 Guerra Mundial. Las caractersticas principales mantenidas por esos cuatro pases fueron: a) es designado por el Parlamento b) no puede ser miembro del Parlamento es jurista de probada experiencia e integridad moral )Suecia) c) es jurista de fama (Finlandia) experto en Derecho (Dinamarca) dem que para ser Juez de la Corte Suprema (Noruega) d) es incompatible su funcin con cualquier otra pblica o privada e) dura igual que el perodo de gobierno = 4 aos f) cae por prdida de confianza del Parlamento A quin controla el Ombudsman? no puede controlar al Parlamento, sino que ste controla al ombudsman s controla a todas las ramas de la administracin nacional y local (Suecia y Finlandia incluyen a los Tribunales de Justicia) controla todos los actos reglados = Ley, decretos, reglamentos. Qu facultades tiene? interpretativas de leyes y reglamentos en casos de anti juridicidad o de conflicto entre rganos administrativos de sugerencia a rganos legislativos y administrativos, propiciando modificaciones de normas oscuras o inconvenientes de consultor dada su experiencia y conocimientos acusador pblico como Ministerio Pblico en Suecia y Finlandia Su procedimiento se inicia por denuncia o queja del administrado de oficio: toma conocimiento por la prensa o por inspecciones realizadas y acta por s mismo Sus conclusiones o dictmenes no son vinculantes, no obligan. No modifica actos ni impone sanciones, solamente seala procedimientos incorrectos, actos ilegtimos u omisiones; retardos; funcionarios responsables, etc. Puede sugerir modificaciones e invita a cambiar los procedimientos o subsanar los errores detectados. La fuerza de su gestin radica en que da a publicidad sus dictmenes y la prensa y opinin pblica son las que obligan a obedecer los cambios propuestos por el ombudsman. Tambin mediante un informe anual que rinde al Parlamento. 136

Este instituto fue creado tambin en: Israel = para vigilar la gestin financiera, los bienes pblicos y la actividad administrativa. Se cre en 1949 como Controlador del Estado, pero desde 1971 se denomina Comisionado para las quejas del pblico. Alemania = es el Gestor Militar, pues es elegido para proteger los derechos fundamentales del personal militar. Austria = desde 1977 es la Fiscala Popular, se compone de 3 miembros polticos. Nueva Zelanda = es el Comisionado, funcionario parlamentario. Gran Bretaa = Comisionado Parlamentario es designado por la Reina y dura todo el tiempo de su buen comportamiento (hasta los 65 aos). Francia = es el Mediateur, que atiende solamente reclamos de personas fsicas contra la Administracin, salvo en relaciones funcionales ni jurisdiccionales. Espaa = Defensor del Pueblo, designado por las Cortes Generales. URUGUAY = no existe a nivel nacional, pero s fueron recientemente creados Defensor del Vecino en los Gobiernos Departamentales de Maldonado (Decreto 3778) y Montevideo.

Respecto del Gobierno Departamental de Montevideo, se dict el Decreto N 30.592 por el cual se instituye el DEFENSOR DEL VECINO . Resumimos algunos conceptos del mismo: 1) tendr funciones independientes del Gobierno Departamental 2) debe contribuir a promover el respeto de los derechos humanos dentro del Departamento, el mejor cumplimiento de los servicios municipales y el logro de una mayor transparencia y eficacia de la gestin departamental 3) lo designa la Junta Departamental por 2/3 de sus miembros; cumpliendo funciones durante 6 aos, prorrogables por otros 3 aos, sin posibilidad de ser reelecto 4) se requiere: a) ser ciudadano natural o legal con diez aos de ejercicio y estar en el goce de sus derechos cvicos; b) tener residencia por ms de tres aos en el departamento y habitar efectivamente en l; c) ser mayor de 30 aos de edad; d) tener reconocidas condiciones morales; e) poseer conocimientos prcticos de la Administracin; 5) no recibir instrucciones de ninguna autoridad, debiendo desempear sus funciones con la ms amplia autonoma tcnica, objetividad y neutralidad. Su cargo ser incompatible con cualquier funcin que menoscabe la independencia en el ejercicio de sus funciones. No podr ejercer otro cargo pblico excepto la

137

docencia, ni realizar actividad poltico-partidaria cualquiera sea su naturaleza con excepcin del voto. 6) 7) podr actuar a denuncia de parte o de oficio sus atribuciones son: 1) Solicitar informaciones y formular recomendaciones o sugerencias tendientes a las correcciones que a su juicio fueren pertinentes respecto del cumplimiento de los servicios, as como de los trmites y aplicacin de normas y reglamentaciones. 2) Realizar visitas a las distintas dependencias del Gobierno Departamental, debiendo anunciarlas a la autoridad correspondiente con anticipacin. Cuando se tratare de una denuncia grave y urgente, podr realizarla sin previo aviso, fundando por escrito la motivacin de la medida. 3) Atender los reclamos referentes a los derechos humanos de los ciudadanos del Departamento, en especial los vinculados a la proteccin del medio ambiente, al consumidor, as como intervenir en toda denuncia que se le formule sobre situaciones de discriminacin en cualquiera de sus modalidades. 4) Preparar y promover los estudios e informes que considere convenientes para un mejor desempeo de sus funciones. 5) Llevar el registro de todas las denuncias y quejas que le fueren presentadas as como de las comunicaciones recibidas sobre el resultado de aqullas. 6) Elaborar estadsticas, a fin de informar a la Junta Departamental sobre las quejas y denuncias recibidas por el funcionamiento de cada servicio y sobre los resultados que su gestin obtuvo respecto de las mismas. En todos los casos que las quejas y denuncias refieran a las Juntas Locales y/o Concejos Vecinales el informe de los resultados de su gestin respecto a las mismas, as como las recomendaciones que de dicha gestin surjan, sern informadas a cada Junta Local y Concejo Vecinal correspondiente, con el fin de promover junto a los mismos la mejora de los servicios municipales en su jurisdiccin. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el Art. 8 inc.3ro. del presente Decreto. 7) Promover las acciones judiciales pertinentes en representacin de intereses generales afectados, en el marco de lo dispuesto por el Artculo 42 del Cdigo General del Proceso. 8) Establecer una recproca relacin de cooperacin con organismos pblicos, Defensoras Letradas, Organizaciones No Gubernamentales y otras anlogas con fines de asesoramiento y promocin. 9) Ejercer el derecho de peticin previsto en el Artculo 30 de la Constitucin de la Repblica ante todos y cualesquiera autoridades pblicas cuando existan situaciones que comprometan seriamente derechos humanos de los ciudadanos del Departamento.

138

10) Elaborar y presentar ante las autoridades correspondientes propuestas normativas, legislativas o reglamentarias. 11) Hacer pblicos sus informes cuando lo considere oportuno

5.3.2.

Accin de amparo

Es una garanta jurdica del derecho pblico, ya que es un medio eficaz para restablecer la violacin de la normativa violada, generalmente de orden constitucional. Esta accin tiene reconocimiento internacional a partir de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y del Pacto de San Jos de Costa Rica En nuestro pas, s Accin o recurso de amparo en nuestro pas. Resumidamente la misma establece que : A) Cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, podr deducir la accin de amparo contra todo acto, omisin o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, as como de particulares que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implcitamente por la Constitucin ( los casos en que proceda la interposicin del recurso de "habeas corpus". B) pero, que no procede esta accin contra: actos jurisdiccionales de cualquier naturaleza y rgano emisor actos de la Corte Electoral actos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley en su jurisdiccin C) slo procede esta accin cuando no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el cuando, si existieren, fueren por las circunstancias claramente ineficaces para la proteccin del derecho D) puede ser deducida por el titular del derecho o libertad lesionado o amenazado o por cualquier otra persona en su nombre; dentro de los 30 das de producido el acto, hecho u omisin recurrido. E) la sede judicial competente (Juzgado Letrado) convoca a audiencia pblica en plazo de 3 das desde la demanda y deber dictarse sentencia a lo sumo dentro de las 24 horas 139

F)

siguientes la sentencia deber determinar concretamente contra la autoridad pblica o el particular causante, lo que se deba hacer o no hacer y el plazo para efectivizarlo (no ms de 24 horas siguientes para cumplirlo) Hbeas corpus

5.3.3.

El sentido de esta expresin latina sera: cuerpo y libertades inherentes al mismo. individual; es el derecho de ir, de transitar o quedarse, de partir o volver del territorio de un Estado sin ser arrestado, ms que de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la Constitucin. Esta libertad comprende el derecho sobre nuestro propio fsico y sus limitaciones estarn dadas segn la concepcin poltica de Estado que se tenga- por el respeto de los derechos individuales. Es la primera garanta efectiva de respeto de los derechos fundamentales del individuo. Es el derecho de todos los individuos de reclamar contra las prisiones arbitrarias e infundadas, exigiendo que la justicia reclame de la autoridad aprehensora las explicaciones y justificaciones de la aprehensin, para que el Juez en conocimiento de ellos, decida en consecuencia manteniendo la medida privativa de libertad cuando ella corresponda con arreglo a derecho u ordenando la inmediata liberacin o se varen las condiciones de reclusin cuando estas no estn justificadas o de acuerdo con el respeto de los derechos individuales. El Art. 17 de la Constitucin, establece el "recurso de hbeas corpus" y prev el caso de prisin indebida de una persona, o sea que se haya aprehendido a una persona: - sin haberla encontrado cometiendo un delito, - sin que haya orden escrita del Juez competente y - sin que se den los requisitos para detenerla como medida pronta de seguridad, - sin estar suspendida la seguridad individual; - o que la prisin perdure ms all de las 48 horas sin haber comenzado sumario penal; - o que el arrestado a ttulo de medida pronta de seguridad fuese encarcelado con delincuentes - o que se le impidiese irse del territorio; etc. En caso de con figurarse de esta manera una prisin indebida, propio detenido podra tener dificultades para hacerlo) puede presentarse oralmente o por escrito ante el juez competente que tiene noticias de que est detenida tal persona, que presume que la detencin sea indebida, desde que no conoce ningn motivo legal para su detencin, aportando los datos que tenga al respecto sobre su lugar o condiciones de reclusin; y expresa que interpone el recurso de hbeas corpus. Esta accin se manifiesta en su efecto ms importante: es el de detenido en presencia del Juez, autoridad aprehensora (generalmente la polica) para que explique y justifique de inmediato el motivo legal de la aprehensin. A su vez, la Polica o autoridad aprehensora puede fundamentar ante el Juez que la detencin se debi a:

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 que lo encontr infraganti delito, que lo detuvo por orden escrita del mismo Juez o que lo detuvo por orden de otro Juez competente. Pero no basta con que explique el motivo, adems tiene que justificarlo fundadamente; que aportarle al Juez la indicacin de las pruebas o de los datos que permiten que el Juez verifique si es cierto lo que dice la polica; si no obviamente, el recurso sera ineficaz. Por ejemplo, en la comunicacin que le da las explicaciones fundadas al Juez tiene que aportar las constancias pertinentes: los declaracin de los testigos que estaban presentes en el supuesto delito los elementos de juicio que haya tenido para aprehender el nmero del oficio donde se comunica la orden o el expediente y la fecha, etc. Tambin podr ejercitarse este derecho en caso de detenciones por medidas prontas de seguridad (las dispone el Poder Ejecutivo en caso de conmocin interior o ataque exterior, con noticia de la Asamblea General), pero en estos casos deber indicar la resolucin del Poder Ejecutivo que orden la detencin de la persona. Si el Juez llega a la conclusin de que la persona se encuentra detenida indebidamente: tendr que ordenar lo necesario para que se corrija esa inconstitucionalidad; si la mala detencin consista en que no debi ser detenido, tiene que ordenar de inmediato la libertad; si lo indebido de la prisin se debe a irregularidad, por ejemplo, que se le traslade de la crcel a un lugar que no sea para detencin de delincuentes o que se verifique por el mdico forense el estado de salud en que se encuentra el detenido, etc. El Cdigo del Proceso Penal establecido por la Ley N 16893 reglamenta el proceso de hbeas corpus definindolo como "accin de amparo de la libertad ambulatorio contra todo acto arbitrario de cualquier autoridad administrativa que la prive, restrinja, limite o amenace, as como para la proteccin de la persona privad a de libertad contra torturas y otros tratamientos o condiciones de reclusin violatorias de la dignidad del hombre". Segn el Cdigo, el hbeas corpus puede ser producido la prisin, basta que haya una situacin de amenaza de restriccin de la libertad fsica. Segn los casos, el juez podr inspeccionar las dependencias administrativas en que pudiera hallarse el detenido, ordenar que la autoridad presente al detenido ante el juez, interrogar al detenido, disponer las diligencias probatorias que estime necesarias, todo ello en los plazos ms breves que sea posible. El que interpuso el hbeas corpus, la autoridad contra la cual se interpuso y el Fiscal, pueden controlar y aportar las pruebas pertinentes. En este procedimiento, el Fiscal acta en defensa de la legalidad, de los derechos de las personas y del inters pblico. La sentencia ordenar la libertad de la persona indebidamente detenida o el cese de los actos arbitrarios. La orden judicial debe ser cumplida de inmediato por la autoridad destinataria de la orden. Ello, con independencia de las responsabilidades penales o disciplinarias en que puedan haber incurrido los funcionarios que actuaron contra Derecho, y de la responsabilidad civil del Estado frente al perjudicado y de los funcionarios frente al Estado.

141

5.3.4. El sentido de esta expresin latina, en este caso, sera el informacin, en disponer de los datos e informacin por parte del sujeto que es referido en los mismos. El planteo inicial consiste en que el individuo tiene derecho a conocer los datos e informacin que existen sobre l y poder prueba para modificar o eventualmente corregir dicha informacin para restablecer la veracidad de los mismos. Es una garanta del derecho al honor de las personas, asegurando el derecho de que no se produzcan datos e informes falsos que perjudiquen a la persona. Ello no obsta a la existencia de registros o bases de datos con informacin de los individuos, sino que esto es un medio para asegurar la veracidad de su contenido. Por Ley No 17.828 de 24/09/2004 se establecieron los principios generales de proteccin de datos personales y el instituto de Dicha norma legal dispuso la regulacin transmisin, modificacin, eliminacin, duracin, y en general, el tratamiento de datos personales asentados en archivos, registros, bases de datos, u otros medios similares autorizados, sean stos pblicos o privados, destinados a brindar informes objetivos de carcter comercial, tratamiento. Con referencia al A) Toda persona tendr derecho a entablar una accin efectiva para tomar conocimiento de los datos referidos a su persona y de su finalidad y uso, que consten en registros o bancos de datos pblicos o privados y, en caso de error, falsedad o discriminacin, a exigir su rectificacin, supresin o lo que entienda corresponder. 1) cuando quiera conocer sus datos personales que se encuentran registrados en una base de datos o similar y dicha informacin no le hubiese sido proporcionada por el responsable de la base de datos; o 2) cuando haya solicitado al responsable de la base de datos su rectificacin, actualizacin, eliminacin o supresin y ste no hubiese procedido a ello o dado razones suficientes por las que no corresponde lo solicitado

B)

... __________________________________________-

142

NDICE
1. TEMA 1. SOCIEDAD NORMAS - DERECHO 1.1. 1.2. GENERALIDADES. LA NORMA JURDICA 1.2.1. Concepto 1.2.2. Caracteres DERECHO 1.3.1. Definicin de Derecho 1.3.2. Fin del Derecho 1.3.3. Relacin con otras normas 1.3.3.1. Con la Moral 1.3.3.2. Con la Religin 1.3.3.3. Con los usos sociales 1.3.4. Derecho positivo Derecho natural Derecho pblico Derecho privado 1.3.4.1. Derecho positivo Derecho natural 1.3.4.2. Teoras sobre Derecho pblico - Derecho privado 1.3.4.2.1. Conclusiones

1.3.

2. TEMA 2. ESTADO 2.1. 2.2. 2.3. GENERALIDADES DEFINICIONES DE ESTADO ELEMENTOS 2.3.1. Territorio 2.3.1.1. Espacio territorial 2.3.1.2. Lmites de nuestro pas y criterios aplicados 2.3.2. Poblacin 2.3.3. Poder

3. TEMA 3. FINES, FUNCIONES Y COMETIDOS DEL ESTADO 3.1. 3.2. 3.3. INTRODUCCIN FINES CLASIFICACIONES

143

3.4. 3.5.

ESTRUCTURA FUNCIONES 3.5.1. Teora del rgano 3.5.1.1. Clasificaciones de rganos 3.5.1.2. Principios de la especialidad y especificidad 3.5.2. Actos jurdicos 3.5.2.1. Clasificacin de actos jurdicos 3.5.3. Clasificacin de las funciones jurdicas 3.5.4. Descripcin de las funciones jurdicas COMETIDOS 3.6.1. Introduccin 3.6.2. Clasificacin 3.6.3. Esquema CARACTERES DEL ESTADO URUGUAYO

3.6.

3.7.

4. TEMA 4. GOBIERNO 4.1. 4.2. INTRODUCCIN CLASIFICACIONES 4.2.1. Aristteles 4.2.2. Monarqua y Repblica 4.2.3. Democracia y Totalitarismo 4.2.4. Democracia y Socialismo 4.2.5. Democracia 4.2.6. Gobierno directo, representativo y semi representativo TEORA DE LA DIVISIN O SEPARACIN DE PODERES TIPOLOGA DE GOBIERNO 4.4.1. Unicameral Bicameral 4.4.2. Parlamentario Presidencial ORDEN JURDICO CONSTITUCIN 4.6.1. Conceptos 4.6.2. Tipologa 4.6.3. Evolucin constitucional 4.6.4. Procedimientos de reforma en la Constitucin de 1967 LEY 4.7.1. Conceptos 4.7.2. Procedimiento de elaboracin de la ley 4.7.2.1. Procedimiento de elaboracin de la ley ordinaria 4.7.2.2. Etapas

4.3. 4.4.

4.5. 4.6.

4.7.

144

4.7.2.3. 4.7.2.4. 4.7.2.5. 4.7.2.6. 4.7.2.7. 4.8.

II) Iniciativa III) Discusin IV) Sancin V) Promulgacin VI) Publicacin Esquema total Proyectos de ley de urgente consideracin Caracteres Procedimiento Otras denominaciones

ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO 4.8.1. rganos 4.8.1.1. Asamblea General 4.8.1.2. Cmara de Representantes 4.8.1.3. Cmara de Senadores 4.8.1.4. Comisin Permanente 4.8.2. Estatuto o fueros de los legisladores

4.8.3. Funcin de control del Poder Legislativo 4.8.3.1. Mecanismos de control 4.8.3.1.1. Pedido de Informes 4.8.3.1.2. Llamado a sala 4.8.3.1.3. Censura parlamentaria 4.8.3.1.4. Juicio poltico 4.8.3.1.5. Comisiones investigadoras 4.9. PODER EJECUTIVO 4.9.1. Estructura 4.9.1.1. Presidencia de la Repblica 4.9.1.1.1. Eleccin 4.9.1.1.2. Requisitos 4.9.1.1.3. Causales de Cese 4.9.1.1.4. Competencias del Presidente como Jefe de Estado 4.9.1.2. Ministros de Estado 4.9.1.2.1. Designacin 4.9.1.2.2. Requisitos 4.9.1.2.3. Competencias de los Ministros de Estado 4.9.2. Forma de actuacin del Poder Ejecutivo 4.9.2.1. Poder Ejecutivo en Acuerdo 4.9.2.2. Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros 4.9.2.2.1. Competencias del Consejo de Ministros 4.9.2.3. Delegacin de atribuciones 4.9.3. Competencias del Poder Ejecutivo 4.9.4. Oficina Nacional del Servicio Civil y Oficina de Planeamiento y Presupuesto 4.9.4.1. ONSC 4.9.4.2. OPP

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4.10. FUNCIN ADMINISTRATIVA 4.10.1. Concepto de funcin administrativa 4.10.2. Concepto de administracin 4.10.2.1. Administracin centralizada 4.10.2.2. Desconcentracin 4.10.2.3. Administracin descentralizada 4.10.2.4. Esquema de los servicios uruguayos 4.10.3. Acto administrativo 4.10.3.1. Concepto 4.10.3.2. Clasificaciones 4.10.4. Contratos administrativos 4.10.4.1. Clasificacin 4.10.4.2. Formas de contratacin administrativa 4.10.4.3. Tipologa 4.9.4.3.1 Concesin de servicio pblico 4.9.4.3.2 Contrato de obra pblica 4.9.4.3.3 Concesin de obra pblica 4.9.4.3.4 Contrato de suministro 4.11. FUNCIONARIOS PBLICOS 4.11.1. Concepto 4.11.2. Clasificaciones 4.11.3. Relacin jurdica funcionario Administracin 4.11.4. Estatuto del Funcionario 4.11.4.1. Servicio Civil 4.11.4.2. Derechos y obligaciones 4.11.4.2.1. Ingreso 4.11.4.2.2. Condiciones personales para ingreso 4.11.4.2.3. Deberes 4.11.4.2.4. Derechos 4.11.4.2.5. Cese 4.12. RECURSOS ADMINISTRATIVOS

4.13. ADMINISTRACIN CENTRAL 4.13.1. Variantes dentro de la Administracin centralizada: 4.14. PODER JUDICIAL 4.14.1. Introduccin 4.14.2. Poder Judicial en nuestro pas 4.14.3. Estructura jurisdiccional de nuestro Poder Judicial 4.14.3.1. Suprema Corte de Justicia 4.14.3.2. Tribunales de Apelaciones 4.14.3.3. Juzgados Letrados 4.14.3.4. Juzgados de Paz 4.14.3.5. Distribucin por competencia y cuanta 4.14.4. Declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes

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4.15. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 4.15.1. Competencias 4.15.2. Procuradura del Estado en lo Contencioso Administrativo 4.16. TRIBUNAL DE CUENTAS 4.16.1. Competencias 4.17. CORTE ELECTORAL 4.17.1. Competencias 4.17.2. Estructura orgnica 4.18. GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y LOCALES 4.18.1. Gobierno Departamental 4.18.1.1. Estructura 4.18.1.1.1. Intendente 4.18.1.1.2. Junta Departamental 4.18.1.1.3. Junta Local 4.18.1.1.4. Congreso de Intendentes 4.18.1.2. Normativa 4.18.1.3. La Materia Municipal 4.19. ENTES AUTNOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS 4.19.1. Introduccin 4.19.2. Normativa 4.19.3. Designacin de sus Directores 4.19.4. Cese de su Directores 4.19.5. Diferencia entre E.A. y S.D. 5. TEMA 5. CONTROL 5.1. 5.2. 5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.3.3. 5.3.4. CONCEPTO CLASIFICACIN OTRAS FORMAS DE CONTROL Ombudsman Accin de Amparo Habeas corpus Habeas data

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